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[49] "Por la cual se modifica la Ley 29 de 1990, se transforma a Colciencias en Departamento Administrativo, se fortalece el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación en Colombia y se dictan otras disposiciones".
[50] El citado artículo dispone: "Artículo 8. Estructura Orgánica del Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación -Colciencias-. El Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación -Colciencias-. Contará con la siguiente estructura: || 1. Dirección General || 1.1. Oficina Asesora de Planeación || 1.2. Oficina de Control Interno || 1.3. Oficina de Sistemas de Información. || 2. Subdirección General || 2.1. Dirección Nacional de Fomento a la Investigación || 2.2. Dirección Nacional de Redes del Conocimiento. || 2.3. Dirección de Desarrollo Tecnológico e Innovación. || 2.4. Dirección de Gestión de Recursos y Logística. || 3. Secretaría General. || 4. Órganos de Asesoría y Coordinación || 4.1. Comité de Coordinación del sistema de Control Interno || 4.2. Comisión de Personal. || Parágrafo. Las funciones que debe cumplir cada una de las dependencias de la estructura del Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación -Colciencias-, serán fijadas por el Gobierno nacional, para lo cual deberá tener en cuenta los objetivos y funciones señaladas en la presente ley".
[51] El citado artículo dispone lo siguiente: "Artículo 50. Contenido de los actos de creación. La ley que disponga la creación de un organismo o entidad administrativa deberá determinar sus objetivos y estructura orgánica, así mismo determinará el soporte presupuestal de conformidad con los lineamientos fiscales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. || La estructura orgánica de un organismo o entidad administrativa comprende la determinación de los siguientes aspectos: || 1. La denominación. || 2. La naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico. || 3. La sede. || 4. La integración de su patrimonio. || 5. El señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus titulares, y || 6. El Ministerio o el Departamento Administrativo al cual estarán adscritos o vinculados. || Parágrafo. Las superintendencias, los establecimientos públicos y las unidades administrativas especiales estarán adscritos a los ministerios o departamentos administrativos; las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta estarán vinculadas a aquellos; los demás organismos y entidades estarán adscritos o vinculados, según lo determine su acto de creación".
[52] El citado parágrafo dispone: "Parágrafo 1. En un plazo no mayor a un año a partir de la sanción de la presente ley el Ministerio debe iniciar su funcionamiento y el Gobierno Nacional debe hacer los ajustes necesarios al respecto".
[53] El citado artículo dispone: "Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa || (...) 16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley".
[54] En este sentido, cfr., entre otras, las sentencias C-737 de 2001, C-818 de 2011, C-052 de 2015 y C-068 de 2020.
[55] Así mismo, esta Corte ha advertido que el art. 148 de la Ley 5 de 1992 constituye un desarrollo orgánico de dicho principio, el cual rige la actividad del Congreso de la República (cfr., las sentencias C-100 de 2013 y C-415 de 2020). El citado artículo dispone: "Rechazo de Disposiciones. Cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia. Sus decisiones serán apelables ante la Comisión".
[56] Cfr., al respecto, las sentencias C-473 de 2004 y C-415 de 2020.
[57] Cfr., al respecto, entre otras, las sentencias C-531 de 1995, C-501 de 2001, C-570 de 2003, C-460 de 2004, C-133 de 2012, C-721 de 2015, C-518 de 2016, C-068 de 2020, C-440 de 2020 y C-030 de 2021.
[58] Por ejemplo, en la Sentencia C-896 de 2012 se afirmó que, al momento de evaluar el acatamiento del principio de unidad de materia, "Existe una preferencia prima facie por el respeto de la determinación legislativa. Ello implica que es exigible, para afirmar la violación del artículo 158 de la Constitución, un esfuerzo argumentativo especial por parte del demandante y por parte de la Corte Constitucional, para una decisión de inexequibilidad".
[59] Estas consideraciones han sido reiteradas entre otras, en las sentencias C-095 de 1993, C-567 de 2000, C-501 de 2001, C-277 de 2011, C-896 de 2012, C-147 de 2015, C-415 de 2020, C-440 de 2020 y C-030 de 2021. Así, el examen de constitucionalidad por vulneración del principio de unidad de materia no puede tener una rigidez formalista que desconozca la existencia de vínculos sustanciales que, en atención a "las finalidades perseguidas, (...) las repercusiones de unas decisiones (...), o, (...) por razones de orden fáctico" permiten al legislador incluir disposiciones que, aparentemente, podrían responder a temáticas diferentes en un mismo cuerpo normativo (cfr., la Sentencia C-390 de 1996, reiterada en la Sentencia C-054 de 1998).
[60] A partir de este estándar, la jurisprudencia ha precisado que la unidad de materia "no significa simplicidad temática, de tal manera que un proyecto solo pudiese referirse a un único tema"; de allí que sea admisible la incorporación de varias disposiciones referidas a distintas temáticas, siempre que sea posible evidenciar una relación de conexidad entre sí, incluso cuando tales temáticas no hayan sido tratadas desde el inicio del trámite legislativo (cfr., al respecto, la Sentencia C-992 de 2001). Es por esto que ha precisado que "el término 'materia', para estos efectos, se toma en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente" (en el mismo sentido, entre otras, las sentencias C-025 de 1993, C-211 de 2007, C-077 de 2012, C-896 de 2012, C-204 de 2016, C-044 de 2017, C-121 de 2020 y C-440 de 2020).
[61] El título XII de la Constitución agrupa la regulación del régimen económico y de hacienda pública, y en su capítulo II se dispone lo pertinente acerca de los planes de desarrollo nacional y de las entidades territoriales.
[62] Acerca de estas especiales características de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo, cfr., entre otras, las sentencias C-305 de 2004, C-795 de 2004, C-377 de 2008, C-714 de 2008, C-1062 de 2008, C-747 de 2012, C-016 de 2016, C-453 de 2016, C-008 de 2018, C-068 de 2020, C-415 de 2020, C-440 de 2020 y C-030 de 2021.
[63] Cfr., sentencia C-440 de 2020.
[64] Cfr., sentencia C-415 de 2020.
[65] Sentencia C-305 de 2004. Este criterio de decisión ha sido reiterado, entre otras, en las sentencias C-795 de 2004, C-377 de 2008, C-801 de 2008, C-016 de 2016, C-453 de 2016 y C-008 de 2018.
[66] En efecto, allí se indica: "29. A continuación la Corte procederá, previa referencia histórica y de derecho comparado, a exponer brevemente el estado actual de la jurisprudencia constitucional sobre los planes nacionales de desarrollo, así como a realizar algunas consideraciones adicionales en orden a continuar la construcción de la línea jurisprudencial, que estará dada esencialmente en i) asegurar la importancia del principio democrático, ii) puntualizar que en estas leyes no pueden estar plasmadas todo de tipo de normativas legales, iii) demarcar la regla general de temporalidad de la ley del plan, iv) delimitar el concepto de prelación del Plan Nacional de Inversiones y v) afianzar el control estricto en torno al principio de unidad de materia" (Sentencia C-415 de 2020).
[67] Recursos del FONTIC para inspección, vigilancia y control.
[68] Acceso a las TIC y despliegue de la infraestructura.
[69] Expansión de las telecomunicaciones.
[70] Contraprestaciones a cargo de los operadores postales.
[71] Vigencias y derogatorias.
[72] Sentencia C-415 de 2020.
[73] Sentencias C-095 de 2020, C-008 de 2018 y C-016 de 2016.
[74] Sentencia C-415 de 2020. En la Sentencia C-440 de 2020, estas etapas se refieren en los siguientes términos: "86. De conformidad con las consideraciones previamente expuestas, la satisfacción del principio de unidad de materia en las leyes del Plan Nacional de Desarrollo depende de (i) la ubicación y alcance de la disposición acusada, (ii) la relación instrumental con los objetivos, metas, planes o estrategias incorporados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo y (iii) su conexidad directa e inmediata. Para estos últimos efectos es relevante valorar que la disposición acusada no tenga por objeto llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores o ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República, de tal forma que no sea posible apreciar ninguna relación con los programas y proyectos contenidos en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo.".
[75] Fj 88 de la sentencia en cita.
[76] Fj 89, de la sentencia en cita, negrilla del original.
[77] En la sentencia C-453 de 2016 se había sostenido lo siguiente: "a. La Ley del Plan no es un instrumento para llenar los vacíos e inconsistencias de leyes precedentes. Tampoco permite relevar de la potestad legislativa al Congreso más allá de los objetivos, metas y estrategias de la específica política de planeación del respectivo Gobierno. Esto es, recae sobre el legislativo el deber de respetar el contenido constitucional del Plan, en cuanto que el Plan contiene 'normas de orientación' o 'normas de contenido instrumental'. Una norma que no se ajusta a ninguna de estas dos categorías ha de ser excluida. || b. El examen de las normas instrumentales debe evidenciar una relación de conexidad directa con los objetivos, metas y estrategias de la política del Plan. De no verificarse tal circunstancia quedará puesto de presente el quebrantamiento del principio y tendrá lugar la inexequibilidad se ha sentado que una norma instrumental que autónomamente no establezca condiciones suficientes para la materialización del objetivo al que sirve o, no es inequívocamente efectiva para la realización del programa o proyecto contenido en la parte general del Plan; quebranta la unidad de materia. || c. Igualmente, se ha fijado que debe existir una conexidad teleológica entre el telos del Plan y la preceptiva instrumental del mismo. || d. También se ha valorado que si un mandato instrumental ha permanecido durante todo el debate legislativo del Plan, se puede presumir que está al servicio de los programas y proyectos de la parte general".
[78] Sentencia C-415 de 2020 (fj 88).
[79] Sentencia C-008 de 2018.
[80] Vulneran el principio de unidad de materia aquellas disposiciones de carácter instrumental que "no sean inequívocamente efectivas" para la realización de los programas previstos en la parte general del plan o que "no establezcan condiciones suficientes" para la materialización de las metas y objetivos trazados (sentencia C-394 de 2012).
[81] Sentencia C-394 de 2012.
[82] Sentencia C-305 de 2004. Una pauta orientadora que permite inferir la conexidad en este riguroso nivel, está dada por el hecho de que la norma impugnada hubiera permanecido durante todo el trámite legislativo, evento en el cual se puede presumir -aunque no de manera concluyente- que está al servicio de los programas de la parte general de la ley del plan (sentencias C-095 y C-068 de 2020).
[83] Sentencia C-415 de 2020 (fj 88).
[84] Sentencias C-026 de 2020 y C-016 de 2016.
[85] En la sentencia C-095 de 2020 se indicó: "(...) la misma regulación constitucional ha señalado que existe una relación de instrumentalidad entre las normas que hacen parte de los mecanismos de ejecución del PND y la parte general. Esto quiere decir que aquellas previsiones deben ser instrumentos que se muestren racionalmente adecuados para el logro de los objetivos contenidos en la parte general del plan. Esta relación de conexidad se demuestra, por ejemplo, de la lectura de la legislación orgánica la cual al describir los contenidos del plan de inversiones del PND incluye los 'mecanismos idóneos' para la ejecución de los planes contenidos en la parte general".
[86] Sentencias C-092 y C-008 de 2018.
[87] Si bien en esta sentencia se analizó una ley de presupuesto, se cita para efectos de la relevancia en la línea de la unidad de materia.
[88] Sentencia C-415 de 2020 (fj 88).
[89] Ibid.
[90] Ibid.
[91] Fj 90-99 de la sentencia ibidem.
[92] Fj 100-107 de la sentencia ibidem.
[93] Fj 108-110 de la sentencia ibidem.
[94] Fj 111-114 de la sentencia ibidem.
[95] Fj 115-120 de la sentencia ibidem.
[96] Sentencia C-415 de 2020. Según se precisa en la sentencia en cita, "La ley que aprueba el PND para un cuatrienio presidencial no puede contener una regulación sobre todas las materias que al Congreso de la República corresponden en el ejercicio de sus atribuciones. No podría incluir cualquier normativa legal, ya que ello implicaría que la atribución asignada al Congreso de la República por el numeral 3 del art.150 de la Carta, termine por subsumir, suprimir o reducir las demás funciones constitucionales del legislador (24 restantes). || (...) 105. Así, el control de constitucionalidad debe cuidar que la expedición de la ley del plan no se constituya en un vaciamiento de las competencias ordinarias del legislador, convirtiéndola en una herramienta para la solución de todas las urgencias legales que precise el Gobierno de turno (...) || (...) La pretensión de instaurar políticas de largo aliento (ordinarias) exige acudir a la agenda legislativa del Gobierno y su consiguiente propuesta e impulso ante el Congreso de la República, en garantía del principio democrático." (negrilla del original).
[97] Sentencia C-415 de 2020. En relación con esta pauta, seguidamente se precisa en la sentencia en cita: "110. En contraste, al corresponder a la regla general, la Corte ha declarado la inexequibilidad de disposiciones con carácter permanente por carecer de conexidad directa e inmediata con los objetivos generales del plan, v. grat. las que buscan introducir regulaciones aisladas que llenan vacíos de regulaciones temáticamente independientes o modifican estatutos o códigos".
[98] En relación con las dos primeras pautas referidas, la sentencia resalta lo siguiente: "118. Tratándose de la modificación de la legislación ordinaria y permanente, esta Corporación hace hincapié en la importancia de fortalecer la severidad del control estricto que le corresponde efectuar cuando se alega la vulneración del principio de unidad de materia, para lo cual es menester valorar la información con que contaban los congresistas, si esta fue tenida en cuenta por los mismos y si existió la posibilidad de deliberar sobre este punto en el Congreso. Esta valoración incluye establecer si la modificación cumple una función planificadora y de impulso al cumplimiento del plan cuatrienal. || 119. Este Tribunal encuentra que aun cuando la temporalidad de la ley del plan no debe interpretarse de manera ilimitada, cuando se compromete una competencia legislativa ordinaria permanente o se reincorpora una norma contenida en el plan anterior, puede llevar a la inexequibilidad de tales disposiciones si no están precedidas de la justificación suficiente que exponga con claridad que: i) constituyen una expresión de la función de planeación; ii) prevén normas instrumentales destinadas a impulsar el cumplimiento del plan que favorezca la consecución de sus objetivos, naturaleza y alcance; iii) son mecanismos idóneos para la ejecución tratándose del plan nacional de inversiones; iv) no se pueden emplear para llenar vacíos e inconsistencias de otro tipos de disposiciones legales; y v) no pueden contener cualquier tipología de normatividad legal. Conexión inexorable con el plan y sus bases que será examinada caso a caso".
[99] Cfr. sentencia C-015 de 1996.
[100] Sentencia C-415 de 2020. A partir de aquella idea, señala que tal prevalencia del plan nacional de inversiones "exige asegurar que los mandatos en ella contenidos se relacionen directamente con la función de planeación, cuyas normas instrumentales persigan de manera inequívoca impulsar el cumplimiento del plan" (Ibid.).
[101] En la primera etapa de este juicio, en los términos indicados supra, "se debe determinar la ubicación y alcance de las normas demandadas, con la finalidad de establecer si es una disposición instrumental".
[102] El carácter instrumental de las medidas legislativas objeto de control supone evidenciar si estas constituyen un mecanismo idóneo para impulsar el cumplimiento de los objetivos, metas y estrategias generales de la ley del Plan. Para tal fin, como lo ha precisado la jurisprudencia constitucional, es importante valorar los siguientes elementos: (i) la exposición de motivos del proyecto de ley; (ii) el desarrollo y contenido de los debates surtidos en el Congreso; (iii) las variaciones entre los textos previstos en el proyecto de ley y los finalmente aprobados; (iv) los efectos jurídicos de las disposiciones en relación con la materia de la que hacen parte; y (v) el contenido básico del ordenamiento legal en el cual se insertan tales medidas. En relación con esta última exigencia, cfr., en particular, la Sentencia C-188 de 2006. En relación con la generalidad de estos aspectos, cfr., las sentencias C-133 de 2012, C-830 de 2013 y C-263 de 2016. En la Sentencia C-896 de 2012, la Corte señaló la importancia de considerar, también, elementos tales como el devenir histórico de la ley, la relación entre las diversas partes que la integran y las relaciones entre la ley objeto de estudio de constitucionalidad y otros textos legales relacionados.
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 20 de abril de 2024 - (Diario Oficial No. 52.716 - 3 de abril de 2024)
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