FACULTADES EXTRAORDINARIAS

Resumen. No existe hoy diferencia jerárquica o de gradación entre los códigos y las leyes en sentido material, a que se refieren los numerales 1 y 2 del artículo 76 superior. Código de Minas.

Exequibles los artículos 246, 247, 248, 249, 250 y 255 del Decreto 2655 de 1988. Se inhibe para fallar sobre las demás normas demandadas.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 52.

Referencia : Expediente número 1933.

Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 16 del artículo 1º de la Ley 57 de 1987 y los artículos 246 a 250 y 255 del Decreto 2655 de 1988, "por el cual se expide el Código de Minas".

Demandante : Edinson Ramón Agámez O.

Magistrado ponente: doctor Hernando Gómez Otálora.

Aprobada por Acta número 30.

Bogotá, D. E., 24 de agosto de 1989.

I. ANTECEDENTES

El ciudadano Edinson Ramón Agámez Ordosgoitia, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el ordinal 2º del artículo 214 de la Carta Fundamental, solicita a esta Corporación que declare inexequible al numeral 16 del artículo 1º de la Ley 57 de 1987, los artículos 246 a 250 del Capítulo XXVI sobre Conservación del Medio Ambiente y el artículo 255 - parcialmente- del Decreto-ley 2655 de 1988, "por el cual se expide el Código de Minas".

II. TEXTO DE LAS DISPOSICIONES ACUSADAS

Se transcriben a continuación las normas demandadas subrayándose la parte acusada parcialmente:

LEY 57 DE 1987

(diciembre 24)

"Por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para expedir el Código de Minas, para ajustar y adecuar a sus preceptos algunas funciones del Ministerio de Minas y Energía y de sus organismos adscritos o vinculados, para dictar normas de carácter tributario, cambiario y otras disposiciones, de conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

"Artículo 1º. Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, de conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, por el término de un (1) año, a partir de la promulgación de la presente Ley, para expedir un Código de Minas que comprenderá los recursos naturales no renovables existentes en el suelo o en el subsuelo del territorio nacional, incluidos los espacios marítimos jurisdiccionales. Se exceptuarán de dicho Código los hidrocarburos en estado líquido o gaseoso. El Código de Minas regulará íntegramente la materia y constituirá un cuerpo armónico de disposiciones sustantivas y de procedimiento, que metódica y sistemáticamente organizadas, habrá de comprender los siguientes aspectos:

“....................

"16. Dictar las disposiciones sustantivas, de competencia y procedimiento sobre protección ambiental y ecológica en actividades mineras".

DECRETO NÚMERO 2655 DE 1988

(diciembre 23)

“Por el cual se expide el Código de Minas”

"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 57 de 1987 y consultada la comisión asesora que  ella misma estableció,

DECRETA:

“Código de Minas

“............

"Capítulo XXVI. Conservación del medio ambiente.

"Artículo 246. Licencia ambiental. Con la excepción contemplada en el artículo 168 de este Código, el título minero lleva implícita la correspondiente licencia ambiental, o sea, la autorización para utilizar en los trabajos y obras de minería, los recursos naturales renovables y del medio ambiente, en la medida en que sean imprescindibles para dicha industria, con la obligación correlativa de conservarlos o restaurarlos si ello es factible, técnica y económicamente.

"Artículo 247. Exigencia de título minero. La utilización de los recursos naturales renovables y del medio ambiente en las actividades mineras de explotación por métodos subterráneos y de explotación, así como para el goce de las servidumbres, en ningún caso será permitida a quien no sea beneficiario de un título minero vigente.

"Artículo 248. Vigilancia y control. El Ministerio de Minas y Energía es el organismo competente para ejercer la vigilancia y control de la forma como se realicen la utilización, conservación y restauración de los recursos naturales renovables y del medio ambiente en las actividades mineras. Las demás autoridades de cualquier orden, deberán poner en conocimiento de ese despacho cualquier obra o labor minera que afecte dichos recursos o que implique el uso indebido de los mismos y tomarán las medidas preventivas provisionales a que estén facultadas por las leyes, para evitar y contrarrestar situaciones de peligro o daño a las personas y a los bienes públicos o privados que tal uso pueda causar.

"Artículo 249. Coordinación con las autoridades. El Ministerio, en la expedición de normas, instrucciones y órdenes tendientes a evitar o mitigar los daños que la actividad minera pueda causar a los recursos naturales renovables y del medio ambiente, obrará en permanente consulta y coordinación con las autoridades que por competencia general o por delegación, tienen a su cargo la administración y preservación de dichos recursos.

"El Ministerio tomará las providencias que eviten o mitiguen los daños mencionados en el presente artículo, de oficio o a solicitud de particulares o de otras autoridades y en coordinación con éstas.

"Artículo 250. Declaración y estudio ambientales. Con base en el informe final de exploración y el programa de trabajo e inversiones, el Ministerio determinará si es necesaria la presentación de un estadio de impacto ambiental y un plan de manejo de los recursos naturales no renovables y del medio ambiente, además de la declaración de impacto ambiental, todo de conformidad con este artículo.

"Para las explotaciones de pequeña minería se exigirá únicamente la declaración de impacto ambiental diligenciada en formulario simplificado y breve que elaborará el Ministerio. De igual forma se procederá en general, para las explotaciones de mediana minería. Para algunas de éstas que por su especial naturaleza, sistemas de minería o ubicación, presenten efectos ambientales previsibles especialmente significativas, así como para las de proyectos de gran minería, será necesario presentar, además de la declaración de impacto ambiental, un plan de manejo periódicamente actualizado y fundamentado en un estudio ambiental. Estos deberán presentarse a más tardar dentro de los dos (2) primeros años del período de explotación.

"Artículo 255. Medidas de conservación. Corresponde al mismo despacho la adopción de normas, instrucciones, medidas y órdenes para que la explotación de los recursos mineros se lleve a cabo con el personal idóneo y por los sistemas y métodos geológicos mineros que garanticen el conocimiento real y científico de su potencial aprovechable y para que su explotación se adelante con estricta sujeción a las reglas técnicas que eviten el deterioro o agotamiento prematuro de los depósitos y yacimientos o el desperdicio de los minerales extraídos, así como las que aseguren la conservación, y restauración de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, afectados por las actividades mineras".

III. LA DEMANDA

En concepto del actor, las normas acusadas infringen los artículos 76-12 y 118-8 del Estatuto Fundamental.

A su juicio, el Presidente desbordó las precisas facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 57 de 1987, pues éstas le fueron conferidas "para expedir un Código de Minas" y en los preceptos impugnados éste legisló sobre las recursos naturales renovables y el medio ambiente, para lo cual no había sido facultado.

El demandante además alega que los artículos acusados contenidos en el Decreto-ley 2655, modifican disposiciones del Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente (Decreto-ley 2811 de 1974), así como las competencias del Instituto Nacional de. Recursos Naturales -INDERENA-, previstas en aquél y en el Decreto-ley 2420 de 1968; por ello, además estima que las disposiciones demandadas en cuanto le atribuyen al Ministerio de Minas y Energía funciones propias del Inderena referidas a los recursos naturales renovables, crean una dicotomía de competencias que contraría las precitadas normatividades.

IV. EL MINISTERIO PÚBLICO

Mediante oficio número 1428 de mayo 11 de 1989, el señor Procurador General de la Nación emitió la vista fiscal de rigor.

a). Artículo 1º, numeral 16 de la Ley 57 de 1987.

En primer término, el Ministerio Público solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 1-16 de la ley de facultades extraordinarias número 57 de 1987, por ineptitud sustantiva de la demanda, toda vez que el actor no expresó las razones de la violación constitucional que aduce, con lo cual no cumplió con el requisito exigido por el numeral 34 del artículo 16 del Decreto 432 de 1969.

b). Artículos 246 a 250 y 255 del Decreto-ley 2655 de 1988.

Apartándose de los argumentos expuestos por el actor, la vista fiscal estima que la materia regulada en las disposiciones acusadas del Decreto-ley 2655 de 1968, encuadra cabalmente en el ámbito de las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 57 de 1987 al Ejecutivo. Por ello solicita a la Corte declarar exequibles los preceptos impugnados con fundamento en las consideraciones siguientes:

1.- El Ministerio Público expresa que "si bien es cierto que el artículo 14 de la Ley 57 de 1987, confirió facultades para expedir un Código de Minas que comprenderá los recursos naturales no renovables existentes en el suelo o en el subsuelo del territorio nacional no lo es menos que la misma norma en el numeral 16 consagró que tal codificación debía contener disposiciones sustantivas, de competencia y procedimiento sobre protección ambiental y ecológica en actividades mineras ".

De la definición y alcance de los conceptos de "protección ecológica" y "protección ambiental", contenidos tanto en la ley de autorizaciones como en las disposiciones impugnadas se desprende que el contenido y materia de las normas acusadas, encaja dentro de las facultades otorgadas, ya que "forzoso es concluir que cuando se habla de protección ecológica y ambiental, se está haciendo referencia clara a protección de recursos naturales renovables; por ello, cuando la Ley 57 de 1987 estaba habilitando al Presidente para dictar, dentro del Código de Minas, disposiciones sustantivas, de competencia y procedimiento sobre protección ambiental y ecológica en actividades mineras, lo estaba autorizando para hacerlo frente a los recursos naturales renovables implicados en esas actividades", como lo confirma el análisis de las disposiciones demandadas del Decreto 2655 de 1988.

2.- En cuanto a la supuesta invasión de la órbita del Código de Recursos Naturales por las disposiciones acusadas que alega el actor, advierte el Procurador que el parágrafo del artículo 14 de la ley habilitarte indicó que "el Gobierno en uso de las facultades que se conceden en la presente ley, podrá derogar, reformar, subrogar todas las disposiciones anteriores que hayan sido expedidas en materias relacionadas o vinculadas, total o parcial, directa o indirectamente acerca de actividades mineras", con lo cual lo estaba autorizando a adoptar las medidas que se consagran en los artículos del Decreto 2655 que hoy se demanda.

A este mismo propósito, para concluir señala que el hecho de que los preceptos impugnados incidan sobre el Código de Recursos Naturales Renovables no genera vicios de inconstitucionalidad, porque con ello no se transgrede norma alguna de la Carta.

V.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1. Competencia.

Esta Corporación es competente para decidir definitivamente la demanda instaurada por dirigirse contra normas que hacen parte de un decreto-ley, expedido en ejercicio de las atribuciones de que trata el artículo 76-12 de la Carta Fundamental, conforme a la atribución segunda del artículo 214 ibídem.

2. Inhibición para conocer de la acusación formulada contra el numeral 16 del artículo 1º de la Ley de Facultades Extraordinarias, 57 de 1987, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Como bien lo advierte el señor Procurador, aun cuando el actor ataca el numeral 16 del artículo 14 de la Ley 57 de 1987, no formula acusación concreta en su contra.

En tales casos ha sostenido esta Corporación que "la admisión de una demanda no conduce necesariamente a un pronunciamiento de fondo, ya que bien puede inhibirse la Corte cuando a pesar de estar cumplidos los requisitos externos se encuentra que se ha omitido la exposición de las razones justificativas de la violación de la Carta" (fallos de agosto 28 de 1970, octubre 6 de 1981 y mayo 24 de 1982). Esto último solamente puede apreciarse con claridad al entrar a fallar, pues si se trata de hacerlo al decidir sobre la aceptación de la demanda, se correría el peligro de mal interpretarlo, máxime en casos como el presente, cuando son numerosos los preceptos acusados, lo cual presenta también el problema de escindir la demanda para aceptarla respecto de algunas normas y rechazarla en cuanto a otras.

En virtud de lo expuesto, como ha solicitado el señor Procurador, la Corte se inhibirá de decidir sobre la constitucionalidad del artículo 1-16 de la Ley 57 de 1987, por ineptitud formal de la demanda.

3. Acusación contra el Capítulo VI. Conservación del medio ambiente, artículos 246 a 250 y contra el artículo 255 -parcialmente- del Decreto-ley 2655 de 1988.

La acusación formulada por el actor en contra de los preceptos impugnados del Decreto 265 de 1988, se contrae a dos cargos:

El primero consiste en el presunto desbordamiento de las facultades extraordinarias por haber legislado el Presidente sobre materia no comprendida dentro de la habilitación legislativa. El segundo radica en la modificación de normas del Código de Recursos Naturales Renovables. Procede la Corte a examinarlos en su orden.

a). Extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias.

La Corte no encuentra fundada esta acusación, pues el numeral 16 del artículo 7º de la ley de investidura es muy claro en cuanto faculta al Presidente de la República para "dictar las disposiciones sustantivas, de competencia y procedimiento sobre protección ambiental y ecológica en actividades mineras", lo cual concuerda con el parágrafo del artículo 14 de la misma ley, conforme al cual las facultades se extienden a derogar, reformar, subrogar todas las disposiciones anteriores que hayan sido expedidas en materias relacionadas o vinculadas, que versen total o parcial, directa o indirectamente acerca de actividades mineras. . . " (subraya la Corte).

Eso fue precisamente lo que hizo el Ejecutivo; así, el artículo 250 del Decreto-ley 2655 de 1988, acusado, exige "la presentación de un estudio de impacto ambiental y un plan de manejo de los recursos naturales no renovables y del medio ambiente, además de la declaración de impacto ambiental... ".

Por su parte el artículo 248 del mismo decreto-ley encargó al Ministerio de Minas y Energía la vigilancia y control de la forma como se realicen la utilización, conservación y restauración de los recursos naturales renovables y del medio ambiente en las actividades mineras (subraya la Corte).

No se trata, pues, de que el Ministerio de Minas suplante a los demás organismos encargados de la preservación del medio ambiente y de la guarda de los recursos naturales renovables, como el INDERENA; su competencia se circunscribe, a vigilar esos aspectos en cuanto incidan en ellos las explotaciones mineras, que son de su jurisdicción. Tanto es ello así, que el artículo 249 exige que el "Ministerio, en la expedición de normas, instrucciones y órdenes tendientes a mitigar los daños que la actividad minera pueda causar a los recursos naturales renovables y del medio ambiente, obrará en permanente consulta y coordinación con las autoridades que por competencia general o por delegación, tienen a su cargo la administración y preservación de dichos recursos" (subraya la Corte).

Se observa, pues, que las disposiciones del Capítulo VI acusado del Decreto 2655 de 1988, buscan solamente el adecuado equilibrio que debe existir entre la explotación y exploración de los recursos mineros del suelo y el subsuelo nacional a que da derecho el título minero y la utilización racional de los recursos naturales renovables y del medio ambiente que sean imprescindibles para el desarrollo de la actividad minera, a que da derecho la licencia ambiental que el primero lleva implícita conforme al artículo 246 del decreto (transcrito en la Sección II de esta sentencia), así como la protección de estos últimos derivada de la obligación correlativa impuesta por aquélla de conservarlos y restaurarlos.

Téngase en cuenta, que, como bien lo observa el Procurador, la protección ambiental y ecológica por definición está necesariamente referida a los recursos naturales renovables y del medio ambiente, pues el objeto de aquella es la preservación, conservación y restauración de éstos: por tanto, las disposiciones del Capítulo VI del Decreto 2655 de 1988, en cuanto reguladoras de dicha protección en las actividades mineras por necesidad han también de apuntar a éstos.

Mas adviértase, sin embargo, que los recursos naturales renovables, como tales, no son objeto de regulación en él.

Así las cosas, en criterio de la Corte, el Ejecutivo al expedir las disposiciones acusadas antes que exceder las facultades extraordinarias que le fueron conferidas, ejerció cabalmente la facultad de "dictar las disposiciones sustantivas, de competencia y procedimiento sobre protección ambiental y ecológica en actividades mineras" que el legislador ordinario le atribuyera en el numeral 16 del artículo 14 de la Ley 57 de 1987, con miras a que el Código de Minas regulara íntegramente la materia minera.

Por lo expuesto, no advierte la Corte desbordamiento alguno de las facultades extraordinarias concedidas y así habrá de declararlo.

b) Modificación de normas del Código de Recursos Naturales Renovables.

Finalmente expresa el actor que el Presidente de la República incurrió en exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias, pues le atribuyó al Ministerio de Minas y Energía funciones propias del Instituto Nacional de Recursos Naturales -INDERENA- e incursionó en aspectos reglamentados en el Código de Recursos Naturales Renovables (Decreto 2811 de 1974), cuyo Capítulo III, Sección I. De los Usos Mineros, artículos 146 y ss., contempla disposiciones a las cuales deben sujetarse las personas que pretendan realizar actividades mineras.

A este respecto se observa que no existe hoy diferencia jerárquica o de gradación entre los códigos y las leyes en sentido material, a que se refieren los numerales 1 y 2 del artículo 76 superior, en cuya virtud las últimas se subordinen a los primeros; por lo cual, los decretos-leyes que son leyes en sentido material, pueden modificar los códigos sin que con ello se extralimiten las facultades extraordinarias. Cosa distinta ocurría durante la vigencia de la reforma constitucional de 1945 y hasta la del Acto legislativo número 1 de 1968, cuando, desde el punto de vista meramente formal sí existía la diferencia, de que las leyes que fuesen códigos sólo podían formarse a iniciativa del Gobierno o mediante "adopción" por la respectiva comisión permanente de una de las dos Cámaras (Art. 10), y requerían de primer debate en día diferente en la misma y de mayoría especial (Art. 11). En consecuencia, como los códigos son leyes, bien puede el legislador extraordinario por medio de decretos-leyes modificar o reformar algunas de sus disposiciones, sin que ello implique de por sí, infracción a norma constitucional alguna.

Agréguese a lo anterior, lo dicho por esta Corporación en sentencia de agosto 23 de 1984 (M. P.: Dr. Ricardo Medina Moyano), citada en su concepto por el Ministerio Público:

"Dicha situación por el contrario, es una clara expresión de las relaciones existentes entre las diversas partes del orden jurídico nacional, el cual no se rompe por el hecho de que se hayan ido formando progresivamente los diversos códigos que lo integran. Por otra parte, por muchas que sean las diferencias que se puedan evidenciar en tal orden jurídico, este es uno solo y conforma un ente armónico y unitario que de acuerdo con el viejo símil kelseniano se integra piramidalmente en una única estructura y no en una serie de ellas.

"Por lo demás si tal orden jurídico tiene una base común, un punto de referencia unitario que es la propia Carta Política, es obvio deducir que todo él se encuentra imbricado y relacionado...

"No puede dejarse de lado que una de las finalidades atribuidas de antiguo al control de constitucionalidad es precisamente la de lograr la unidad del orden jurídico nacional, no la de romperla, todo ello a través de la guarda de la Carta Política, como punto máximo de convergencia de toda la legislación nacional ".

Sentado lo anterior, observa la Corte que los artículos 246 a 248 y 250 del Decreto 2655 de 1988 constituyen concreción de la orientación general del Código de Recursos Naturales Renovables, en cuanto exigen la declaración de impacto ambiental y del estudio ambiental para obtener el título minero y con éste la licencia ambiental que lleva implícita la autorización para utilizar los recursos naturales renovables y del medio ambiente en actividades mineras, con la obligación de conservarlos y restaurarlos.

Del mismo modo, lo normado en los artículos acusados en lo relativo a la exigencia del título minero para que, en virtud de la licencia ambiental que lleva implícita, su beneficiario pueda utilizar los recursos naturales renovables y del medio ambiente en actividades mineras en la medida en que sean imprescindibles para dicha industria, coincide plenamente con lo dispuesto en el Libro 24, Parte 1ª, Título V del Código de Recursos Naturales Renovables, cuyas normas regulan de manera general los distintos modos y condiciones en que puede adquirirse por los particulares el derecho de usar los recursos naturales de dominio público, según lo estipula su artículo 50 (subraya la Corte).

Colígese de lo anterior que se trata de disposiciones especiales posteriores que son, perfectamente compatibles con el Código de Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente a tal punto que bien puede afirmarse que las primeras son concreción específica, para las actividades mineras, de lo normado por vía general, para toda actividad, en el segundo.

Ahora bien, los artículos 248, 249 y 255 atribuyen competencia al Ministerio de Minas y Energía para la adopción de normas y para ejercer la vigilancia y control en materia de utilización, conservación y restauración de los recursos naturales renovables y del medio ambiente en las actividades mineras, según ya se examinó.

Por su parte, el artículo 305 del Código de Recursos Naturales Renovables y el artículo 253 del Decreto 1541 de 1978, reglamentario del primero, establecen que corresponde al INDERENA velar por el cumplimiento de las disposiciones del Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente y de las demás normas legales sobra la materia, así como impartir las órdenes necesarias para la vigilancia y defensa de los recursos naturales renovables y del ambiente, en general.

Adviértase sin embargo, que no se trata de competencias excluyentes sino confluyentes que si bien están referidas a un área común de influencia, no se oponen sino que, por el contrario, se complementan ya que cada entidad las cumple en la esfera que le es propia, y dentro de las mismas disposiciones que el actor señala como modificadas, se prevé una labor coordinada entre ellas, particularmente en el propio artículo 248, según se indicó anteriormente.

Nótese, para concluir, cómo también el artículo 249 acusado reitera la existencia de competencias concurrentes en este campo a cargo de diversas autoridades cuando para efectos de expedir las normas, instrucciones y órdenes, tendientes a evitar o mitigar los daños que la actividad minera pueda causar a los recursos naturales renovables y del medio ambiente, así como de las que aseguren su conservación y restauración, por ello impone al Ministerio de Minas el deber de obrar en permanente consulta y coordinación con las autoridades que por competencia general o por delegación, tienen a su cargo la administración y preservación de dichos recursos una de las cuales es precisamente el INDERENA (subraya la Corte).

Súmese a lo dicho, que en este caso la competencia del Ejecutivo para modificar mediante el Código de Minas disposiciones preexistentes del Código de Recursos naturales Renovables en lo referente a la protección ambiental y ecológica en actividades mineras fue expresamente prevista en el parágrafo del artículo 14 de la Ley de facultades 57 de 1987, como se deduce de su inequívoco y claro texto.

Por lo expuesto, concluye la Corte que tampoco le asiste razón al demandante en este otro cargo.

VI. DECISIÓN

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

1º. INHÍBESE de fallar sobre la constitucionalidad del artículo 1-16 de la Ley 57 de 1987, por ineptitud formal de la demanda.

2º. Son EXEQUIBLES los artículos 246, 247, 248, 249, 250 y 255 del Decreto 2655 de 1988, en cuanto no exceden las facultades extraordinarias otorgadas al Ejecutivo.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Fabio Morón Díaz, Presidente; Hernán Guillermo Aldana Duque; Rafael Baquero Herrera; José Alejandro Bonivento Fernández; Jorge Carreño Luengas; Enrique Daza Alvarez; Guillermo Duque Ruiz; Eduardo García Sarmiento; Hernando Gómez Otálora; Gustavo Gómez Velásquez; Pedro Lafont Pianetta; Rodolfo Mantilla Jácome; Héctor Marín Naranjo; Lisandro Martínez Zúñiga; Alberto Ospina Botero; Dídimo Páez Velandia; Jorge Iván Palacio Palacio; Jacobo Pérez Escobar; Rafael Romero Sierra; Edgar Saavedra Rojas; Jaime Sanín Greiffenstein; Juan Manuel Torres Fresneda; Jorge Enrique Valencia Martínez; Ramón Zúñiga Valverde.

Luis H. Mera Benavides

Secretario General (E.).

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