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CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA PLENA
SENTENCIA 112
REF.: Proceso No. 1210
NORMAS DEMANDADAS: Artículos 82 a 88 del Código Contencioso Administrativo.
ACTOR: Rodrigo Rivera Salazar.
MAGISTRADO PONENTE: RICARDO MEDINA MOYANO
(Aprobada según Acta No. 48 de 2 de octubre de 1984.
FECHA: Bogotá, D.E., octubre dos (2) de mil novecientos ochenta y cuatro (1984).
RODRIGO RIVERA SALAZAR, obrando en su condición de ciudadano y en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 214 de la Constitución, solicita a la Corte se declare la inexequibilidad de los artículos 82, 83, 84, 85, 86, 87 y 88 "del Decreto 1 del 2 de Enero de 1984 'por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo'".
Obtenido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la Nación, la cual solicita a su turno se declare la exequibilidad de los artículos acusados "por no contravenir los mandatos superiores de la Carta Fundamental", corresponde a la corte tomar la decisión respectiva.
La transcripción literal de las normas demandadas, incluidos los acápites respectivos del Decreto del cual forman parte, es la siguiente:
DECRETO NUMERO 01 DE 1984
(ENERO 2)
Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo.
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 11 de la Ley 58 de 1982 y oída la Comisión Asesora creada por el artículo 12 de la misma ley,
DECRETA:
........
LIBRO SEGUNDO:
CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
TITULO X
OBJETO DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
Artículo 82. Objeto de la jurisdicción delo contencioso administrativo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias originadas en actos y hechos administrativos de las entidades públicas, y de las privadas cando cumplan funciones públicas. Se ejercerá por el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos de conformidad con la Constitución Política y la ley.
Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en los actos políticos o de gobierno, pero solo por vicios de forma.
La jurisdicción en lo contencioso administrativo no juzgará las providencias dictadas en juicios de policía de carácter penal o civil, ni las sanciones que imponga el Tribunal Disciplinario.
TITULO XI
MEDIOS DE CONTROL
Artículo 83. Extensión del control. La actividad administrativa se cumple mediante actos o hechos y toda estará sujeta al control jurisdiccional en los términos previstos en la Constitución Política, en las leyes y en este Código.
Son actos administrativos las conductas y las abstenciones capaces de producir efectos jurídicos, y en cuya realización influyen de modo directo e inmediato la voluntad o la inteligencia.
Son hechos administrativos los acontecimientos y las omisiones capaces de producir efectos jurídicos, y en cuya realización no influyen de modo directo e inmediato la voluntad o la inteligencia.
Las llamadas 'operaciones administrativas' y 'vías de hecho¿ se considerarán en adelante y para todos los efectos actos administrativos.
Artículo 84.- Acción de nulidad. Toda personal podrá solicitar por sí, o por intermedio de representante, la nulidad de los actos administrativos.
Esta acción se denomina de nulidad y procederá no solo cuando dichos actos infrinjan las normas a las que debían estar sujetos, siendo también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o falsamente motivados o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profiera.
Estos motivos podrán invocarse en todas las acciones en que se impugne un acto administrativo, cualquiera que sea su finalidad.
Esta acción procede contra los actos de carácter definitivo, excepcionalmente contra los preparatorios, de trámite o de ejecución en los casos de los artículos 50, 88 y 153 de este Código.-
Son objeto también de esta acción los conceptos y circulares que la Administración quiere aplicar de modo general así como los actos de certificación y registro cuyo control no haya sido atribuido expresamente a otra jurisdicción.
Artículo 85.- Acción de restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho suyo, amparado por una norma jurídica, podrá pedir que además de la anulación del acto administrativo, se le restablezca en su derecho, o se le repare el daño.
La misma sanción tendrá quien además pretenda que la modifique una obligación fiscal o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente.
Artículo 86. Acción de reparación directa y cumplimiento. La persona que acredite interés podrá pedir directamente el restablecimiento del derecho, la reparación del daño, el cumplimiento que la Administración elude, o la devolución delo indebidamente pagado, cuando la causa dela petición sea un hecho, o un acto administrativo para cuya prueba haya grave dificultad.
La misma acción tendrá todo aquel que pretenda se le repare el daño por la ocupación temporal o permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos.
Artículo 87.- Acciones relativas a contratos. Cualquiera de las partes de un contrato de derecho privado de la administración en que se haya incluido la cláusula de caducidad, o delos contratos administrativos o interadministrativos, podrá pedir un pronunciamiento sobre su existencia o validez, que se decrete su revisión, que se declare su incumplimiento y la responsabilidad derivada de él.
La nulidad absoluta también podrá pedirse por el ministerio público y por quien demuestre interés directo en el contrato.
Los actos separables del contrato serán controlables por medio de otras acciones previstas en este Código.
Artículo 88.- Acción de definición de competencias administrativas.- Cuando varias autoridades realicen simultáneamente actos preparatorios o definitivos para ejercer funciones iguales respecto de una misma persona o cosa, o funciones diferentes pero que se opongan entre sí, cualquier persona que demuestre interés directo o cualquiera de esas mismas autoridades, podrá pedir que se suspendan o anulen los actos producidos y que se defina cuál es la autorizada la que corresponde la decisión, y el alcance de su competencia. En este caso, en la sentencia podrán ejercerse también las facultades previstas en el artículo 170 de este Código.
III.- TEXTOS CONSTITUCIONALES QUE SE DICEN VIOLADOS
Afirma el actor en punto a este aspecto de la demanda que:
"Considero que las disposiciones transcritas violan flagrantemente las siguientes normas sustanciales de la Constitución Política: Artículos 20, 55 inciso 2o., 76 numeral 12 y 118 numeral 8".
El actor inicia su demanda haciendo consideraciones de orden general sobre el Estado de Derecho en la Constitución Colombiana, deteniéndose en particular en lo dispuesto por el artíiculo 2o. y en el artículo 55, el cual reitera lo dispuesto por el primero.
"Ampliando su significado en descripción de la perfecta interrelación de fuerzas centrífugas y centrípetas que deben conducir al Estado hacia la consecución de sus fines".
Destaca seguidamente los límites impuestos por la Constitución a la actuación de los funcionarios públicos y la responsabilidad que a estos cabe por el incumplimiento de los mismos, para concluir ubicando la inconstitucionalidad de las normas acusadas en el exceso por parte del Ejecutivo, en la utilización de las facultades otorgadas por el Congreso para la reformadle Código Contencioso Administrativo, ya que a su juicio en ninguna de las atribuciones trasladadas al Ejecutivo por el artículo 11 de la Ley 58 de 1958 <sic>:
"Se facultó al Presidente para alterar de manera tan ostensible conceptos como los siguientes:
a). Actos políticos o de gobierno', innovación ahora justiciable' solo por vicios de forma'.
b). Reclasificación de toda la actividad administrativa, antitécnicamente, entre actos y hechos administrativos.
c).Voluntariedad e inteligenciabilidad' como criterios diferenciadores de los actos y de los hechos, infortunada innovación que hará nugatorios los avances jurisprudenciales sobre la materia.
d). Inclusión de las 'operaciones administrativas' y 'vías de hecho' dentro de los actos administrativos, con notoria falta de técnica y efectos procesales tan protuberantes como la variación sustancial del régimen de las acciones, y dela caducidad de las mismas.
e). La ampliación del objeto de la acción de plena jurisdicción, hoy de restablecimiento, que ahora comprenderá también las operaciones administrativas, las vías de hecho y los antiguos hechos voluntarios de la administración.
f). La restricción del objeto de la acción de reparación directa, hoy solo para los hechos involuntarios y no inteligentes (?) de la administración y para los actos de difícil prueba (?).
g). La alteración de las garantías que, por los diversos términos de caducidad, correspondían a ambas acciones.
En fin, el Decreto 1 de 1984, en las normas acusadas, le da un vuelco infortunado al régimen de acciones del anterior código. Y, lo que es más grave, altera fundamentalmente derechos de quienes resultan afectados por hechos voluntarios de la administración, cuya legalidad no tenía que controvertirse (ahora sí), y cuyo término de caducidad era amplio (2 o 3 años según el caso; hoy 4 meses). Veamos la temática del artículo 11 de la Ley 58 de 1982 para verificar que el presidente no estaba facultado para producir semejantes efectos:
Artículo 11.
Ordinal 1: Se refiere al procedimiento gubernativo y revocación directa de actos administrativos. No concierne.
Ordinal 2: Responsabilidad civil de empleados oficiales por su actividad administrativa. No concierne.
Ordinal 3: Asuntos administrativos internos del Consejo de Estado y tribunales seccionales. Redistribución defunciones. No concierne.
Ordinal 4. Comparecencia de entidades de derecho público, funcionarios y particulares en los procesos contenciosos. Se refiere al aspecto pasivo de la acción. Y, en todo caso, al aspecto procesal, la legitimatio ad procesum, de quienes figuran como demandados. No al activo pues, por ejemplo, para la administración este se regula en el ordinal 7. También comprende actuación del ministerio público. No concierne.
Ordinal 5. Excepciones, incidentes, pruebas, recursos ordinarios, grados de jurisdicción. No concierne.
Ordinal 6: Procedimientos ordinario y especiales. Por las facultades detalladas para aspectos del proceso como la contestación dela demanda (ord. 4), el recurso de lesividad (ord. 7), etc., se concluye que no se refiere este ordinal a un concepto genérico, que haría innecesarios los restantes numerales casi sin excepción. No concierne.
Ordinal 7: Recurso de lesividad. No concierne.
Ordinal 8: Ejecución de fallos proferidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo. No concierne.
Ordinal 9: Obligaciones a favor del Estado que prestan mérito ejecutivo. Contratos departamentales y municipales revisables por la jurisdicción. No concierne.
Parágrafo. Los derechos (sic) que se dicten en ejercicio de ESTAS autorizaciones (Las mayúsculas son mías). Claramente se refiere a las autorizaciones' comentadas. No concierne.
V.- CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA
La Procuraduría General de la Nación, mediante la Vista Fiscal No. 804 (f. 10 y ss) del 29 de junio del presente año solicita a la Corte:
"declarar exequibles, por no contravenir los mandatos superiores de la Carta Fundamental, los artículos 82, 83, 84, 85, 86, 87 y 88 integrantes del Libro Segundo del Código Contencioso Administrativo".
Inicia su concepto el Ministerio Público haciendo una severa crítica de la demanda de inexequibilidad; desde el punto de vista técnico, por estimar que dadas las razones invocadas por aquella, ha debido encaminar la violación de la Constitución, no contra el artículo 76.12 sino contra el 118.8 de la misma; y desde el punto de vista general por la forma en que en ella se ataca insólitamente al Ejecutivo por el ejercicio de las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas. Agrega a lo anterior que habiéndose pronunciado ya en el proceso no. 1152, sobre la totalidad de las normas acusadas, expondrá nuevamente los argumentos sostenidos en tal ocasión.
Seguidamente se refiere en general al alcance de las facultades extraordinarias especialmente en el marco de la jurisprudencia de la Corte, y en particular alas otorgadas al Gobierno por el Congreso mediante la Ley 58 de 1982 para modificar el Código Contencioso Administrativo, relacionándolas con las facultades que la Constitución le atribuye al Congreso de la República y reiterando sus puntos de vista sobre lo que debe entenderse por modificar, que a su juicio equivale a "cambiar totalmente", para concluir después de todo que:
"Si se observa detenidamente las facultades extraordinarias otorgadas en los nueve numerales del artículo 11 de la Ley 58 de 1982, completadas con lo que amanera de acápite y conclusión dispone el Parágrafo del mismo artículo 11, que faculta para modificar la Ley 167 de 1941 y disposiciones 'complementarias', no cabe la menor duda que el Presidente, al hacer lo que hizo a través de las disposiciones acusadas ahora, y por tanto al integrar adecuada y más lógicamente las normas propias de un Código Contencioso Administrativo, actuó dentro de los parámetros trazados por la ley de facultades y por ende no se excedió ni se extralimitó en el uso de las mismas, y consecuencialmente, no pudo quebrantar el artículo 118.8 de la Constitución, ni a los preceptos 2 y 55 de la misma.
Son tan propias y evidentemente tan indispensables, con naturales, esenciales, imprescindibles, inevitables de un Contencioso Administrativo las normas que determinen y señalen de manera expresa y lo más precisamente posible el 'objeto de la jurisdicción en lo contencioso Administrativo' y los 'medios de Control' pertinentes (Extensión del control, Acción de nulidad, Acción de restablecimiento del derecho, Acción de Reparación Directa y Cumplimiento, Acciones relativas a contratos y acción de definición de competencias administrativas), todo esto bajo el título genérico de 'control Jurisdiccional de la Actividad Administrativa', que francamente no se concebiría, que sería abiertamente insólito pretender estructurar e integrar un Código Contencioso Administrativo sin aquellas normas que trazarán los parámetros propios de tales ámbitos y temas o puntos específicos o, para decirlo genéricamente sin establecer las disposiciones insitas al 'control jurisdiccional de la Actividad Administrativa'. Podrían ser más extensas las previsiones, precisiones o asuntos que la ley sentara al respecto, pero el legislador extraordinario, obrando del campo natural y apropiado de sus facultades dadas por el Congreso a través del artículo 11 de la Ley 58 de 1982, actuó constitucionalmente al señalar, como lo hizo los puntos anotados arriba e incluirlos dentro del nuevo código Contencioso Administrativo a través delas siete disposiciones acusadas. Porque de no haberlo hecho, no sería ciertamente acusadas. Porque de no haberlo hecho, no sería ciertamente este un código sobre la materia y naturalmente quedarían en el aire, sin piso alguno, la mayor parte de las normas inmersas en los 268 preceptos que lo integran y asimismo o por ello, tal código carecería de meollo esencial, de la columna vertebral que lo sustenta, puesto que sin esas siete disposiciones acusadas sin duda alguna, la actividad administrativa quedaría sin control jurisdiccional. Por ende no prospera el cargo".
VI.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Se demandan en el presente proceso normas que forman parte de un Decreto Ley dictado de contera por el presidente con base en facultades otorgadas por el Congreso al tenor de lo dispuesto por el artículo 76.22 de la Constitución. Consiguientemente, según lo ordenado por esta en su artículo 214, es competente para conocer de la exequibilidad de aquellas, la Corte en pleno previo estudio de la Sala Constitucional.
Al respecto es preciso hacer las siguientes consideraciones.
a.- Mediante sentencia del 24 de julio del presente año, dictada en el proceso No. 1143, la Corte entre otras cosas resolvió:
"Primero.- Declárase exequible por no ser contraria a la Constitución, la expresión acusada 'o de otra clase', del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, que se subraya en la siguiente transcripción del mencionado artículo:
'Artículo 85. Acción de restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho suyo, amparado por una norma jurídica, podrá pedir que, además de la anulación del acto administrativo se le restablezca en su derecho, o se le repare el daño.
La misma acción tendrá quien, además, pretenda que se le modifique una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que se pagó indebidamente.
b.- Asimismo, mediante la sentencia del día 16 del mes de Agosto del presente año, dictada en el proceso No. 1152, al cual precisamente, como ya se ha visto remite la Procuraduría General de la Nación, entre otras medidas, se tomó la siguiente por la Corte:
"Declarar exequibles pero únicamente en cuanto con su expedición no hubo extralimitación de la ley de facultades extraordinarias, ni por lo tanto violación de los artículos 76.12 ni 118.8 de la Carta, los siguientes artículos del Código Contencioso Administrativo (Decreto número 1 de 1984); 82, 83, 84, 85 (excepto la frase 'o de otra clase' 86, 87, 88..".
c.- Respecto de la expresión declarada exequible en la primera de las sentencias mencionadas, manifestó la Corte en tal ocasión, que ella "lejos de exceder en el presente caso las facultades otorgadas por el Congreso, el Ejecutivo se ajustó a ellas".
d.- con relación a las demás normas acusadas, en la segunda de las sentencias citadas, se hicieron básicamente las siguientes precisiones:
En cuanto al artículo 82 se expresó que: "Claramente corresponde a las autorizaciones del artículo 11".
En cuanto al 83, se afirmó:
"es básico en el nuevo Código, puesto que define los actos y los hechos administrativos. Introduce, además de la representadas por la formulación de tales definiciones, la modificación consistente en incluir entre los actos administrativos las llamadas 'operaciones administrativas' y 'vías de hecho', con lo cual se expande el área de la responsabilidad estatal.
Es este artículo, sin duda, pieza esencial del nuevo código y guarda en virtud de ese carácter íntima relación con el respeto delas normas del mismo. No razones de conveniencia, sino puramente jurídicas, identificadas con el irrompible entrelazamiento existente entre esa disposición y las que se dictaron en ejercicio evidente de las facultades extraordinarias, llevan a la Corte a considerarla no extralimitante de dichas facultades".
Finalmente y por lo que hace a los artículos 84, 85, 86, 87 y 88 se explicó claramente en tal ocasión, que todos ellos correspondían a las facultades otorgadas al Gobierno en el numerla 6 del artículo 11 de la Ley 58 de 1982.
Habiendo hecho tránsito a cosa juzgada, en forma definitiva y 'erga omnes', se dispondrá en este proceso, estar a lo dispuesto en dichas sentencias.
A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, escuchada la Procuraduría General de la nación y en ejercicio de sus atribuciones constitucionales,
Primero.- Estese a lo resuelto en la sentencia del 24 de julio del presente año, (Proceso No. 1143) en la cual se dispuso:
"Primero.- Declárase exequible por no ser contraria a la Constitución, la expresión acusada 'o de otra clase', del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, que se subraya en la siguiente transcripción del mencionado artículo '.."
Segundo.- Estese a lo resuelto en la sentencia del día 16 del mes de Agosto del presente año (Proceso No. 1152) en la cual se dispuso:
"Declarar exequibles, pero únicamente en cuanto con su expedición no hubo extralimitación de la ley de facultades extraordinarias, ni por lo tanto violación delos artículos 76-12 ni 118-8 de la Carta, los siguientes artículos del Código Contencioso Administrativo (Decreto No. 1 de 1984): 82, 83, 84, 85 (excepto la frase 'o de otra clase'), 86, 87, 88..)".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno, insértese en la Gaceta
Judicial y archívese el expediente.
HUMBERTO MURCIA BALLEN
Presidente
LUIS ENRIQUE ALDANA ROZO
JOSE ALEJANDRO BONIVENTO FERNÁNDEZ
FABIO CALDERON BOTERO
ISMAEL CORAL GUERRERO
MANUEL ENRIQUE DAZA A.
DANTE L. FIORILLO PORRAS
MANUEL GAONA CRUZ
JOSE EDUARDO GNECCO CORREA
HECTOR GOMEZ URIBE
FANNY GONZALEZ FRANCO
GUSTAVO GOMEZ VELÁSQUEZ
JUAN HERNÁNDEZ SAENZ
ALVARO LUNA GOMEZ
CARLOS MEDELLÍN
RICARDO MEDINA MOYANO
HORACIO MONTOYA GIL
ALBERTO OSPINA BOTERO
ALFONSO PATIÑO ROSELLI
EDGAR SAAVEDRA ROJAS
PEDRO ELIAS SERRANO ABADÍA
HERNANDO TAPIAS ROCHA
FERNANDO URIBE RESTREPO
DARIO VELÁSQUEZ GAVIRIA
RAFAEL REYES NEGRELLI
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 20 de abril de 2024 - (Diario Oficial No. 52.716 - 3 de abril de 2024)
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