DEBERES Y FACULTADES DEL MINISTERIO PUBLICO EN CUANTO AL DERECHO DE PETICIÓN. FACULTADES LEGISLATIVAS, LOS PERSONEROS MUNICIPALES TAMBIÉN SON AGENTES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN.

Exequible el artículo 75 del Decreto número 01 de 1984.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 78.

Referencia: Expediente número 1474.

Norma Acusada: Artículo 75 Código Contencioso-administrativo

(Decreto número 01 de 1984).

Demandante: Guido Lossada Aduen.

Magistrado Ponente: doctor Jairo E. Duque Pérez.

Aprobada según Acta número 58.

Bogotá, D. E., septiembre veinticinco (25) de mil novecientos ochenta y seis. (1986).

I.- ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 214 de la Constitución Nacional, el ciudadano Guido Lossada Aduen solicita a la Corte Suprema de Justicia que declare inexequible el "artículo 75 del Decreto número 01 de 1984", expedido por el Presidente de la República en desarrollo de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 11 de la Ley 58 de 1982.

La demanda fue admitida oportunamente a pesar de la imprecisión en que incurrió el actor, al señalar como acusado el artículo 75 del Decreto número 01 de 1984, cuando en realidad tal nomenclatura corresponde al Código Contencioso Administrativo que fue expedido por el artículo 1º del citado Decreto Extraordinario, toda vez que se consideró que tal imprecisión no tenía entidad suficiente para determinar la ineptitud formal de la demanda.

Agotados como se hallan los trámites del proceso de constitucionalidad se procede a resolver sobre el fondo de la petición incoada.

II. NORMA ACUSADA

El texto literal de la disposición acusada es como sigue:

"DECRETO NÚMERO 01 DE 1984

(enero 2)

"Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo

"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 11 de la Ley 58 de 1982 y oída la comisión asesora creada por el artículo 12 de la misma ley,

"DECRETA:

“..................

"TITULO VI

"Intervención del Ministerio Público.

"Artículo 75. Deberes y facultades del Ministerio Público.

"De conformidad con lo dispuesto en el artículo 143 de la Constitución Política, corresponderá a los funcionarios del Ministerio Público velar por el ejercicio y la efectividad del derecho de petición.

Los personeros municipales, como agentes del ministerio público, tendrán a su cargo:

1. Instruir debidamente a toda persona que, por manifestación propia, desee o deba formular alguna petición.

2. Escribir la petición de que se trate, si la persona no pudiere hacerlo por si misma y ello fuere necesario, comprobando en este caso que se cumplan las formalidades previstas en este Código.

3. Recibir y hacer tramitar las peticiones o recursos que las autoridades, por cualquier motivo, no hayan querido recibir.

4. Aplicar medidas disciplinarias o solicitar su aplicación al que sea competente, a los funcionarios que, sin causa justificada, dificulten o hagan ineficaz el ejercicio del derecho de petición o incurran en las conductas previstas en el artículo siguiente.

5. Vigilar en forma constante y directa los sistemas para el cobro de las tarifas de los servicios públicos, y asegurar que los reclamos y recursos se tramiten en forma rápida y legal.

Lo dispuesto en este artículo se entenderá sin perjuicio de las facultades y deberes constitucionales y legales del procurador general de la nación, los procuradores regionales o distritales, los fiscales de los tribunales y juzgados superiores y demás funcionarios del ministerio público, los cuales deberán cooperar al cumplimiento de lo previsto en este código y aplicar de oficio o a petición de parte, medidas disciplinarias a los funcionarios o empleados que les estén sometidos y que, sin causa justificada, dificulten o hagan ineficaz el ejercicio del derecho de petición".

III. TEXTOS CONSTITUCIONALES QUE SE DICEN VIOLADOS Y CONCEPTO

DE LA VIOLACIÓN.

Considera el actor infringidos, por la norma que acusa, los artículos 143, 144, 161 y 162 de la Constitución Nacional.

Las razones en que sostiene el concepto de violación son las siguientes:

1. "Dentro de las funciones que establece el artículo 143 de la Constitución Nacional, el Ministerio Público no tiene las de velar por el ejercicio y la efectividad del derecho de petición, por cuanto esta actividad es administrativa y el Ministerio Público ejerce sus funciones ante la Rama Jurisdiccional. Bastaría con decir que los Personeros Municipales tendrán las facultades que ahí se indican, por cuanto ellos aun los voceros de la comunidad y la comunidad es la que ejercita el derecho de petición ante la Rama Ejecutiva".

2. "El artículo 142 de la Constitución Nacional no contempla a los Personeros Municipales como Agentes del Ministerio Público, es más, no autoriza al Legislador para que lo eleve a esa categoría por cuanto a los únicos que la norma constitucional autoriza al Legislador es para designar fiscales".

IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL

En concepto número 1045 de junio 20 de 1986 el Procurador General de la Nación solicita a la Corte que declare la exequibilidad del artículo 75 del Código Contencioso Administrativo.

El Jefe del Ministerio Público rechaza los cargos de inconstitucionalidad así:

1. Cuando el artículo 142 de la Constitución señala por quienes se ejerce el Ministerio Público no consagra una enumeración limitativa "pues permite a la ley designar otros fiscales dentro de los cuales están incluidos los Personeros Municipales", tal como lo dispone el artículo 232 del Código de Régimen Político y Municipal -Ley 4ª de 1913-.

Recuerda que éste ha sido el criterio sostenido por la Corte en diversos fallos, dentro de los cuales destaca la sentencia de agosto 28 de 1984.

Que el hecho de que la elección de los Personeros corresponda por mandato constitucional a los Concejos Municipales, no es obstáculo para que la Ley les pueda atribuir funciones, o que por esta misma razón, no puedan cumplir algunas de las asignadas por la Constitución al Ministerio Público, ya que "ninguna norma del Estatuto Superior consagra que el Procurador General de la Nación designe a todos los funcionarios del Ministerio Público y que éstos deban estar subordinados a él".

2. La Constitución le ha atribuido al Ministerio Público una amplia gama de funciones en los artículos 143 y 145, no solamente ante la Rama jurisdiccional sino en todos los niveles de la administración tales como "supervigilar la conducta oficial de los empleados públicos, promover la ejecución de las leyes, sentencias judiciales y disposiciones administrativas" y "defender los intereses de la nación".

Desestima también, la vista fiscal la infracción de los artículos 144, 159, 162 y 169 que aduce el actor, sin expresar el concepto de violación, por considerar que se refieren a "situaciones totalmente diferentes a la impugnada", pues "en el caso de estudio apenas se trata de la atribución de ciertas funciones a los Personeros Municipales en defensa del derecho de petición".

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Dado que la acusación se refiere a una norma de un Decreto que fue expedido por el Presidente de la República invocando las facultades extraordinarias de que fue investido por el artículo 11 de la Ley 58 de 1982, es de la Corte la competencia para conocer de la demanda y decidir definitivamente sobre la exequibilidad del precepto impugnado.

Como en esta oportunidad se demanda el artículo 75 del Código Contencioso Administrativo incorporado a la normatividad nacional por el Decreto-ley número 01 de 1984, que fue expedido por el Presidente en ejercicio de las atribuciones que le confirió la Ley 58 de 1982, resulta de capital importancia la confrontación del precepto acusado con la ley de facultades en orden a verificar si el legislador extraordinario se ajustó a las prescripciones de la misma.

Sobre el aspecto de la temporalidad, cabe recordar que la Corte en sentencia de agosto 30 de 1984 declaró exequible el Decreto 01 de 1984 por haber encontrado que su expedición se realizó dentro del lapso de la habilitación legislativa señalado en la Ley 58 de 1982; acatándose así con lo dispuesto en los artículos 76 ordinal 12 y 118 numeral 8 de la Constitución Nacional.

Para analizar la norma acusada por su contenido frente a las facultades extraordinarias, es preciso señalar que el Presidente de la República recibió, por virtud de la citada ley atribuciones para reglar sobre las siguientes materias:

1. Modificar el Decreto-ley número 2733 de 1959 y dictar normas de acuerdo con los principios de esta ley, en materia de procedimiento gubernativo y revocación directa de los actos administrativos.

2. Determinar un régimen de responsabilidad civil de los empleados oficiales en razón de sus actuaciones u omisiones de carácter administrativo.

3. Redistribuir las funciones entre el Consejo de Estado y los Tribunales Seccionales y determinar la manera como ellas se ejercen a fin de obtener un equitativo reparto de negocios y mayor rapidez en el despacho de los mismos.

4. Regular la comparencia de las entidades de derecho público en los procesos contenciosos, de funcionarios y particulares que deben estar vinculados a ellos, y la actuación del Ministerio Público en los mismos, de manera general, y en especial en los casos de responsabilidad y de contratos.

5. Establecer el sistema de excepciones e incidentes y de pruebas, así como el de recursos ordinarios y extraordinarios y del grado de consulta que procedan contra autos y sentencias.

6. Revisar el procedimiento ordinario para adecuarlo a las nuevas tendencias procesales y los procedimientos especiales para suprimir y unificar.

7. Determinar el régimen de impugnación de sus propios actos por la administración cuando no sean revocables directamente o sus efectos se hayan suspendido provisionalmente por ella.

8. Dictar normas para la ejecución de los fallos proferidos por la jurisdicción contencioso administrativa y el establecimiento de sanciones para su adecuado cumplimiento.

9. Definir las obligaciones a favor del Estado que prestan mérito ejecutivo, actualizar sus cuantías así como la de los contratos del orden departamental y municipal que deben ser revisados por los Tribunales Administrativos.

Parágrafo. Los Decretos que se dicten en ejercicio de estas autorizaciones podrán modificar las disposiciones de la Ley 167 de 1941, el Decreto-ley número 528 de 1964, las complementarias y las de la Ley 11 de 1975.

Examinada la disposición acusada frente a las facultades extraordinarias, se tiene que ella es cabal desarrollo de la atribución contenida en el numeral 1º, para modificar el Decreto número 2733 de 1959 por el cual se reglamentó el derecho de petición. En efecto, consagraba la citada normatividad en su Capítulo I como deber primordial de los funcionarios y agentes públicos hacer efectivo el derecho de petición instituido en el artículo 45 de la Constitución mediante la rápida y oportuna resolución de las peticiones de los gobernados y en su artículo 2º le confiaba al Ministerio Público la función de "velar por el ejercicio y por la efectividad del derecho de petición" al tiempo que le confirió a los Personeros Municipales, en su condición de Agentes del Ministerio Público, atribuciones especiales dentro de esa misma orientación.

Ciertamente con la expedición del Decreto 01 de 1984, el artículo 2º del Decreto número 2733 de 1959, vino a ser reemplazado por el artículo 75 acusado, el cual le introdujo algunos reformas consistentes en precisar nuevas funciones a cargo de los Personeros relacionadas también con la garantía del derecho de petición, las que indudablemente encajan dentro de la posibilidad de reformar el Decreto número 2733 de 1959, toda vez que tal facultad se traduce en la de adecuar las normas dentro de los derroteros señalados por la ley, adicionándolas o complementándolas, pues la función no sufrió variación en su esencia ni en su finalidad.

En consecuencia encuentra la Corte que la norma impugnada no excede el límite material previsto en la ley de facultades extraordinarias.

Ahora bien, los argumentos de inconstitucionalidad que esgrime el actor en contra del artículo 75 del Código Contencioso Administrativo se encaminan a demostrar que viola los artículos 142 y 143 de la Carta, pues aunque señala la infracción de otros preceptos constitucionales no expresa las razones de ello.

Sopesadas las razones del impugnador encuentra la Corte que carecen de poder de convicción ya que los cargos a que se refieren no aparecen debidamente configurados y resulta por el contrario que el precepto impugnado se aviene con los mandatos constitucionales. En orden a la cabal sustentación de la anterior aserción se debe considerar:

a) Sostiene sin fundamento el actor que el artículo 143 de la Constitución no le asigna al Ministerio Público la función de velar por el ejercicio y la efectividad del derecho de petición que "es actividad administrativa y el Ministerio Público ejerce sus funciones ante la rama jurisdiccional".

Singularmente el mismo texto Constitucional en que se apoya el demandante para negarle al Ministerio Público la función de que da cuenta el artículo acusado, le otorga a dicha institución la defensa de los intereses de la Nación; lo que fue consagrado desde la Constitución de 1886. Esta defensa de los intereses del Estado no se reduce o circunscribe solo a los bienes materiales que son propiedad de la Nación, ni tampoco a la del orden interno a través de mecanismos de control para que los procedimientos se realicen con sujeción a la Ley, sino que debe comprender los intereses que apuntan a la satisfacción de las necesidades de la comunidad, cometido esencial de la organización del Estado, a cuyo logro debe atender en ejercicio de la función fiscalizadora que le confió el Constituyente, frente a los organismos administrativos y jurisdiccionales.

De otra parte, de las funciones restantes que corresponden al Ministerio Público por mandato constitucional, tampoco se deriva la limitación que señala el demandante, pues le fue asignada la de promover la ejecución de las leyes, la de las sentencias judiciales y "supervigilar la conducta oficial de los empleados públicos" cualquiera que sea la rama del poder público en que presten sus funciones; por ello, el legislador extraordinario al expedir la disposición que se acusa solo realizó o llevó a la práctica un principio constitucional, atribuyéndole al Ministerio Público la defensa de un derecho individual consagrado en la propia Carta, para preservar su ejercicio y evitar su menoscabo por la morosidad o negligencia de quienes están encargados de la prestación de los servicios públicos y funciones públicas.

b). No acierta el demandante cuando señala la infracción del artículo 142 del Estatuto Superior. El Ministerio Público representante del Estado y la Sociedad para la defensa del interés general, es ejercido conforme al canon superior citado por el Procurador General de la Nación, por los Fiscales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y por los demás fiscales que designe la Ley". Evidentemente dentro de ésta enumeración no se incluye a los Personeros Municipales con la calidad de Agentes del Ministerio Público, ni ningún otro precepto de la Constitución lo hace. Empero, como lo recuerda con acierto el Procurador, la Corte tiene definido de tiempo atrás que tal enumeración no es taxativa, pues permite a la ley crear otros agentes para el ejercicio de la función de control sobre la actividad administrativa y jurisdiccional; por este precisamente resulta constitucional la asignación mediante ley de atribuciones de Ministerio Público a los Personeros Municipales.

Expresó la Corte en sentencia de abril 23 de 1970 lo siguiente, sobre el punto en análisis:

"Los Personeros Municipales, a falta de texto Constitucional en contrario, pueden en determinadas hipótesis ejercer funciones de las señaladas al Ministerio Público como es tradición inveterada en Colombia".

En sentencia proferida por esta misma Corporación el 28 de agosto de 1984 en el proceso constitucional contra los artículos 232 y 234 del anterior Código de Régimen Político y Municipal -Ley 4ª de 1913- se dejó sentado el criterio siguiente:

"La elección de los Personeros por los Concejos corresponde a la atribución 6ª del artículo 197 de la Carta son, por tanto, funcionarios de naturaleza constitucional.

La atribución a ellos por la Ley de funciones fiscales en la órbita municipal no pugna, según lo ha aceptado invariablemente la Corte, con ese carácter.

De otra parte, si bien el artículo 142 de la Constitución no menciona a los Personeros entre los funcionarios del Ministerio Público, aquellos están incluidos en la frase final de dicho artículo: 'y por los demás fiscales que designe la Ley' ".

El otorgamiento de funciones de Ministerio Público a los Personeros Municipales para la efectividad de los derechos de los administrados, como las contempladas en el artículo 75 del Código Contencioso Administrativo, no quebranta precepto constitucional alguno.

Declara finalmente la Corte que no entra a analizar la supuesta violación de los artículos 144, 159, 161 y 162 de la Constitución como lo aduce el actor, porque del contenido de estas normas no se desprende relación alguna con el precepto impugnado.

VI. DECISIÓN

Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Declárase Exequible el artículo 75 del Código Contencioso Administrativo adoptado por el Decreto-ley número 01 de 1984.

Cópiese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Fernando Uribe Restrepo, Presidente, Luis Enrique Aldana Rozo, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Nemesio Camacho Rodríguez, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Germán Valdés Sánchez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Jaime Giraldo Angel, Hernando Gómez Otálora, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Bolero, Jaime Pinzón López, Edgar Saavedra Rojas, Eduardo García Sarmiento, Rafael Romero Sierra.

Inés Galvis de Benavides

Secretaria

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