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CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA PLENA
FECHA: Bogotá, D. E., veintidós de febrero de mil novecientos noventa.
Magistrado sustanciador: Jairo E. Duque Pérez.
TEMA: FACULTADES EXTRAORDINARIAS. EXCESO
Es principio de hermenéutica jurídica universalmente aceptado que la ley especial, o la disposición que verse sobre asunto especial, prevalece sobre la norma general y que la ley posterior se aplica de preferencia a la disposición anterior
Referencia: Expediente número 2002. Demanda de inexequibilidad contra el inciso 2o. del articulo 734 del Decreto 624 de 1989. El silencio de la Administración en materia de Impuesto a las Ventas y el agotamiento de la vía gubernativa. Actor: Jesús Orlando Corredor Alejo. Aprobado según Acta número 9.
El ciudadano Jesús Orlando Corredor Alejo en ejercicio del derecho político que consagra el artículo 214 de la Constitución Nacional demanda ante la Corte el inciso 2o. del artículo 734 del Decreto 624 de 1989, por razones de constitucionalidad.
Agotados los trámites que señalan la Constitución y la ley y emitido el concepto por el Procurador General de la Nación, se procede a decidir sobre la inexequibilidad propuesta.
Para mayor ilustración se transcribe el texto completo del artículo 734 y se subraya el inciso materia de acusación:
"DECRETO NUMERO 624 DE 1989
"(marzo 30)
"Por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales.
".....
"Artículo 734. Silencio administrativo. Si transcurrido el término señalado en el artículo 732, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, el recurso no se ha resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso, la administración de oficio o a petición de parte, así lo declarará.
"En materia de impuesto a las ventas cuando transcurran seis (6) meses, contados a partir de la fecha de la notificación del auto admisorio del recurso de reconsideración, sin que se haya proferido la correspondiente resolución, el responsable podrá acudir ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cuyo caso, para tal efecto, se entenderá agotada la vía gubernativa y no operará Lo dispuesto en el inciso anterior".
Considera el actor que la norma acusada quebranta los artículos 118-8 y 55 de la Carta Fundamental, apoyado en los motivos siguientes:
El Presidente recibió facultades del Congreso para expedir un estatuto tributario, a fin de armonizar en un solo cuerpo las diferentes normas que regulan los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales, para cuya sistematización debía eliminar aquellas que estuvieren repetidas o derogadas. Sin embargo, el Gobierno en vez de eliminar el inciso acusado que originariamente correspondía al artículo 53 del Decreto 3541 de 1983 y había sido derogado por el artículo 83 del Decreto 2503 de 1987, lo incorporó al nuevo estatuto y por consiguiente extralimitó las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas.
Considera que la derogatoria de la norma acusada es clara, por cuanto, si bien el Decreto 2503 de 1987 no derogó expresamente el artículo 53 del Decreto 3541 de 1983, éste es contrario a sus preceptos, en especial al articulo 83 que consagró el silencio administrativo positivo para los recursos interpuestos en la vía gubernativa respecto de cualquiera de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales sin hacer salvedad alguna y por tanto, los relativos al impuesto a las ventas quedaron comprendidos dentro de la reglamentación general.
Mediante Oficio número 1492 el Procurador General de la Nación rindió concepto, en el cual acoge en su integridad los planteamientos del actor que lo llevan a considerar que el Presidente incorporó al nuevo estatuto tributario un precepto derogado y por consiguiente, excedió las facultades extraordinarias de que fue investido e invadió la órbita propia de Rama Legislativa, pues revivió preceptos que el legislador había excluido del ordenamiento jurídico.
Concluye por tanto, que prospera el cargo de inconstitucionalidad por infracción de los artículos 118-8 y 55 de la Constitución Nacional.
El 19 de octubre de 1989, esto es, estando el negocio al Despacho del Magistrado sustanciador para la elaboración del proyecto de decisión, se recibió un memorial de impugnación de la demanda suscrito por la ciudadana Ana Lucía Hernández de Silva.
Los fundamentos dc la impugnación pueden resumirse así:
Analiza en primer término los conceptos de derogación expresa y tácita y los de silencio administrativo negativo y positivo respecto de las peticiones de los gobernados, contenidos en la Ley 153 de 1887, Código Civil y en el Decreto 01 de 1984, para señalar, en contra de la opinión del actor, que la norma acusada estaba vigente al momento de su incorporación al estatuto tributario.
Al respecto sostiene:
"En manera alguna puede pensarse que el artículo 83 del Decreto 2503 de 1987, al establecer de manera general, el silencio positivo para los recursos de reposición y reconsideración, en el caso de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales, estuviere derogando una norma especial, contentiva de la facultad, otorgada por la ley, al responsable del impuesto sobre las ventas para acudir en menos lapso de tiempo a la vía contenciosa con el fin de obtener prontamente certeza de su situación jurídico-impositiva".
Agrega que el silencio administrativo positivo consagrado como norma general en el artículo 83 del Decreto 2503 de 1987 respecto de los recursos de reposición y reconsideración, no es contrario al silencio administrativo negativo otorgado al contribuyente del impuesto a las ventas para acudir prontamente a la jurisdicción contenciosa.
De otra parte señala que el Decreto 2503 de 1987 no regula íntegramente la materia relacionada con el procedimiento tributario ya que dejó vigentes normas anteriores sobre diversos aspectos. Esta conclusión la deduce del texto de su articulo 154 "que derogó precisos artículos de varias leyes y decretos anteriores de manera parcial y las demás que resultaren contradictorias".
Finalmente, anota que el Ejecutivo no excedió las facultades de que fue investido, pues no hizo nada distinto de armonizar en un solo cuerpo jurídico las normas sobre silencio administrativo negativo contenidas en los Decretos 3541 de 1983, con las del silencio administrativo positivo del Decreto 2503 de 1987 y demás normas concordantes.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE:
a) Competencia.
De conformidad con lo previsto en el artículo 214 de la Constitución Nacional compete a la Corte decidir sobre la exequibilidad del precepto demandado, por cuanto forma parte de un Decreto dictado por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el Congreso en desarrollo del artículo 76.12 de la Carta.
b) Las facultades extraordinarias.
Como el único cargo de inconstitucionalidad que formula el actor Consiste en que el Ejecutivo extralimitó las facultades extraordinarias de que fue investido, deben precisarse los términos en que estas le fueron concedidas. De ellas dan cuenta los artículos 90 numeral 5o. de la Ley 75 de 1986 y 41 de la Ley 43 de 1987, cuyo texto literal se transcribe en lo pertinente:
"LEY 75 DE 1986
".....
"Articulo 90. De conformidad con el ordinal 12 del articulo 76 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias contadas éstas desde la fecha de publicación de la presente ley y hasta el 31 de diciembre de 1987 para adoptar las siguientes medidas:
".....
"5. Sin perjuicio de las facultades conferidas en los numerales anteriores, expedir un estatuto tributario de numeración continua, de tal forma que se armonicen en un solo cuerpo jurídico las diferentes normas que regulan los impuestos que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales. Para tal efecto, se podrá reordenar la numeración de las diferentes disposiciones, modificar su texto y eliminar aquellas que se encuentren repetidas o derogadas, sin que en ningún caso se altere su contenido. Para tal efecto, se solicitará la asesoría de dos (2) Magistrados de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
"......"
"LEY 43 DE 1987
".....
"Artículo 41 Amplíase hasta el 30 de marzo de 1989 el plazo para expedir el estatuto tributario de que trata el numeral 5o. del articulo 90 de la Ley 75 de 1986.
"Lo dispuesto en este articulo se entenderá sin perjuicio de un primer estatuto tributario que deberá ser expedido a más tardar en el mes de enero de 1988".
El Decreto 624 de 1989, contentivo del Estatuto Tributario, fue expedido el 30 de marzo de 1989, esto es decir dentro del plazo fijado por el legislador, el cual se amplió hasta la fecha citada, por el artículo 41 de la Ley 43 de 1987.
Para el examen del ejercicio de las facultades extraordinarias por razón de la materia, deben precisarse algunos aspectos que permitirán el cabal entendimiento de la acusación formulada.
Como lo indica el actor, la disposición cuestionada correspondía al artículo 53 del Decreto 3541 de 1983, cuyo tenor literal era el siguiente:
"Artículo 53. En materia de impuesto a las ventas cuando transcurran seis (6) meses, contados a partir de la fecha de la notificación del auto admisorio del recurso de reconsideración sin que se haya proferido la correspondiente resolución, el responsable podrá acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en cuyo caso, para tal efecto, se entenderá agotada la vía gubernativa".
Se consagró así pues, el silencio administrativo negativo corno modo de agotar la vía administrativa ya que por el transcurso del lapso señalado se presumió que la administración había decidido implícitamente el recurso interpuesto en forma adversa al interés del recurrente, quedando éste habilitado para instaurar la acción contenciosa.
Considera el actor que el artículo transcrito fue derogado tácitamente por el artículo 83 del Decreto 2503 de 1987, que estatuía:
"Artículo 83. Silencio administrativo. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 54 de este Decreto, la Administración de Impuestos tendrá un (1) año para resolver los recursos de reconsideración o reposición contado a partir de su interposición en debida forma. Si transcurrido dicho lapso no se hubiera resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso la Administración de oficio o a solicitud de parte, así lo declarará".
Importa recordar que el Decreto 2503 de 1987 se expidió por el Presidente con fundamento en las facultades que le otorgó el artículo 90 de la Ley 75 de 1986, para dictar normas sobre el efectivo control, recaudo, cobro, determinación y discusión de los impuestos que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales. El término de esta habilitación legislativa expiró el 31 de diciembre de 1987, y sólo se prorrogó para el ejercicio de las facultades de que da cuenta el numeral 5o. del artículo 90 de la ley citada, vale decir, para expedir el estatuto tributario.
Por ello, aunque en el numeral 5o. mencionado se dice que el estatuto puede expedirse sin perjuicio de las facultades conferidas en el numeral 1o. y las dos atribuciones habrían podido ejercerse simultáneamente, pues no existe prohibición legal ni constitucional al respecto, lo cierto es que al momento de dictar el estatuto, el Gobierno carecía de competencia para expedir nuevas normas pues sus facultades se reducían a las de sistematizar en un solo ordenamiento las disposiciones existentes relativas a la regulación de los impuestos que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales, las que sólo podía reordenar conforme a una nomenclatura distinta, modificar su texto sin alterar su contenido y eliminar las repetidas o derogadas.
Corresponde entonces dilucidar si como lo señala el actor el Gobierno incorporó al Estatuto Tributario una disposición derogada o si por el contrario le asiste razón a la impugnante cuando afirma que el precepto cuestionado estaba vigente. Para ello debe acudirse a las normas generales de interpretación de la ley y a los principios universales de hermenéutica jurídica, que permiten desentrañar el verdadero alcance, significado, valor y finalidad de los preceptos legales y a los cuales no es ajeno el proceso que realiza el Juez de constitucionalidad al examinar la legitimidad de las disposiciones sujetas a su control, pues con ello no se pretende suplantar la voluntad del legislador sino darle el adecuado entendimiento.
El Decreto 2503 de 1987 es desarrollo de las facultades que le confirió al Presidente de la República el artículo 90-1 de la Ley 75 de 1986 para regular precisas materias relativas al control, recaudo, cobro, determinación y discusión de los impuestos que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales, aspecto este último dentro del cual encaja el impuesto a las ventas, pues conforme a lo estatuido en los Decretos 74 de 1976 y 543 de 1987, dicha Dirección tiene la cláusula general de competencia para la administración de los impuestos no atribuida a otra entidad.
En desarrollo de las facultades mencionadas el Gobierno dictó el artículo 83 para darle tratamiento especial al silencio de la administración en materia de los referidos impuestos y le atribuyó efectos positivos a los recursos de los contribuyentes que no hubiesen sido resueltos dentro del término de un año, sin establecer salvedades o excepciones.
Se está pues ante dos normas, ambas con virtud de ley de contenido y alcance distintos: El articulo 53 del Decreto 3541 de 1983, que consagra un silencio administrativo negativo, aplicable sólo a los recursos de reconsideración en materia de impuesto a las ventas; y el artículo 83 del Decreto 2503 de 1987 que estableció el silencio administrativo positivo respecto de los recursos de reposición y reconsideración que se intenten contra las decisiones de la Dirección General de Impuestos Nacionales sobre los impuestos que administra, sin excepción alguna.
Es principio de hermenéutica jurídica universalmente aceptado que la ley especial, o la disposición que verse sobre asunto especial, prevalece sobre la norma general y que la ley posterior se aplica de preferencia a la disposición anterior. Conforme a estos postulados consagrados en el articulo 5o. de la Ley 57 de 1887, 3o. de la Ley 153 de 1887 y artículos 71 y 72 del Código Civil, se advierte que el artículo 53 del Decreto 3541 de 1983 fue derogado por el 83 del Decreto 2503 de 1987, disposición esta que no tiene la connotación de generalidad que le asigna la impugnante, y sí por el contrario, regula un asunto particular o especifico como lo es el concerniente al silencio administrativo.
Por ello, resulta aquí aplicable, respecto del articulo 53 del Decreto 3541 de 1983, el concepto de la derogatoria tácita formulado en el articulo 3o. de la Ley 153 de 1887, conforme al cual "estimase insubsistente una disposición legal,. por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores", puesto que la norma posterior, en este caso el artículo 83 del Decreto 2503 de 1987 le dio especial tratamiento normativo al silencio de la administración respecto de las impugnaciones en materia de impuestos, pues en todos los casos supone la existencia de una decisión positiva de las reclamaciones, con todos los efectos jurídicos que ello conlleva y por consiguiente derogó preceptos anteriores en contrario, entre ellos, el que ahora se acusa.
No tiene pues, el precepto en cuestión con respecto al silencio administrativo el carácter de norma general como lo entiende la impugnante, sino que por el contrario, es disposición especial por ocuparse de una manera tan específica y particular como la regulación de los efectos jurídicos de la inactividad de la administración pública, cuando debiendo ésta resolver en forma expresa los recursos administrativos debidamente interpuestos por los contribuyentes, no lo hace a tiempo, y le asigne entonces la ley a tal omisión o renuencia, el carácter de decisión tácita favorable de tales recursos haciéndose así innecesario el ejercicio de la acción contencioso-administrativa.
De lo expuesto es forzoso concluir entonces, que el Presidente incorporó al Estatuto Tributario en el inciso 29 del artículo 734, un precepto que ya había sido derogado, incurriendo en exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias, pues según se dejó visto, dentro de la sistematización autorizada debía eliminar las normas derogadas o repetidas, puesto que sólo podía armonizar en un solo cuerpo "las diferentes normas que regulan los impuestos que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales", vale decir las vigentes al momento de la expedición del Estatuto.
El indebido uso de las facultades extraordinarias conduce a la declaratoria de inexequibilidad de los preceptos que dictó el Gobierno por fuera de los precisos limites materiales y temporales que le fijó la ley de investidura, pues vulnera los artículos 118-8 en relación con el 76-12 de la Constitución Política y a la vez, como lo ha señalado la Corte, implica invasión de la esfera propia del legislador cuya autonomía preserva el artículo 55 ibídem, que establece la independencia funcional de las ramas del Poder Público; principio que si bien está atemperado por la colaboración armónica que igualmente establece la norma en beneficio de la realización de los fines del Estado, ello debe ocurrir en los términos que la propia Carta señale.
Con base en las consideraciones anteriores, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,
Declarar inexequible el inciso 2o. del articulo 734 del Decreto 624 de 1989 que dice:
"En materia de impuesto a las ventas cuando transcurran seis (6) meses, contados a partir de la fecha de la notificación del auto admisorio del recurso de reconsideración, sin que se haya proferido la correspondiente resolución el responsable podrá acudir ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cuyo caso, para tal efecto, se entenderá agotada la vía gubernativa y no operará lo dispuesto en el inciso anterior".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
JORGE CARREÑO LUENGAS
Presidente
HERNÁN GUILLERMO ALDANA DUQUE
RAFAEL BAQUERO HERRERA
JOSÉ ALEJANDRO BONIVENTO FERNÁNDEZ
MANUEL ENRIQUE DAZA ALVAREZ
JAIRO E. DUQUE PÉREZ
GUILLERMO DUQUE RUIZ
EDUARDO GARCÍA SARMIENTO
JAIME GIRALDO ANGEL
HERNANDO GÓMEZ OTÁLORA
GUSTAVO GÓMEZ VELÁSQUEZ
PEDRO LAFONT PIANETTA
RODOLFO MANTILLA JÁCOME
HÉCTOR MARÍN NARANJO
LISANDRO MARTÍNEZ ZÚÑIGA
FABIO MORÓN DÍAZ
ALBERTO OSPINA BOTERO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
JACOBO PÉREZ ESCOBAR
RAFAEL ROMERO SIERRA
EDGAR SAAVEDRA ROJAS
JAIME SANÍN GREIFFENSTEIN
JORGE ENRIQUE VALENCIA MARTÍNEZ
RAMÓN ZÚÑIGA VALVERDE.
BLANCA TRUJILLO DE SANJUÁN
Secretaria.
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 27 de marzo de 2024 - (Diario Oficial No. 52.694 - 10 de marzo de 2024)
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