POTESTAD REGLAMENTARIA

Por medio de la potestad reglamentaria se expiden normas nuevas, no contenidas en la ley a la cual se refiere, pero de valor a ella, encaminadas nada más a su debida ejecución

Corte Suprema de Justicia.- Bogotá, D. E., primero de marzo de mil novecientos noventa.

Magistrado ponente: Doctor Jaime Sanín Greiffenstein.

Referencia: Proceso número 1970. Normas acusadas: Artículos 90-5, Ley 75 de 1986, 41 de la Ley 43 de 1987 y Decreto 624 de 1989. "Estatuto Tributario". Facultades extraordinarias. Actor: Carlos Alfredo Ramírez Guerrero. Aprobado por Acta número 10.

I. Antecedentes:

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 214 de la Constitución Nacional, el ciudadano Carlos Alfredo Ramírez Guerrero acude a esta Corporación con el fin de solicitar que se declaren inexequibles los artículos 90-5 de la Ley 75 de 1986, 41 de la Ley 43 de 1987 y el Decreto 624 de 1989 en su totalidad, normas en las cuales se autorizó al Gobierno nacional para expedir un Estatuto Tributario y el estatuto en sí mismo.

Cumplidos como están los trámites constitucionales y legales exigidos para esta clase de asuntos, procede la Corte a decidir.

II.  Las normas acusadas:

El texto literal de las disposiciones objeto de demanda es el que se transcribe a continuación:

"LEY 75 DE 1986

"Artículo 90. De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias contadas éstas desde la fecha de publicación de la presente ley y hasta el 31 de diciembre de 1987 para adoptar las siguientes medidas:

“……….

"5. Sin perjuicio de las facultades conferidas en los numerales anteriores, expedir un Estatuto Tributario de numeración continua, de tal forma que se armonicen en un solo cuerpo jurídico las diferentes normas que regulan los impuestos que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales. Para tal efecto, se podrá reordenar la numeración de las diferentes disposiciones tributarias, modificar su texto y eliminar aquellas que se encuentren repetidas o derogadas, sin que en ningún momento se altere su contenido. Para tal efecto, se solicitará la asesoría de dos Magistrados de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado".

"LEY 43 DE 1987

"Artículo 41. Ampliase hasta el 30 de marzo de 1989 el plazo para expedir el estatuto tributario de que trata el numeral 5º del artículo 90 de la Ley 75 de 1986.

"Lo dispuesto en este artículo se entenderá sin perjuicio de un primer estatuto tributario que deberá ser expedido a más tardar en el mes de enero de 1988".

"DECRETO 624 DE 1989

"Dada la extensión de este estatuto y la razón de la impugnación, se transcriben solamente el artículo 1^o  en su encabezamiento y el 3º, que tienen interés para este proceso.

"Artículo 1o  El Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales, es el siguiente:

“………….

"Artículo 3º. El Estatuto Tributario sustituye las normas con fuerza de ley relativas a los impuestos que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales, en él comprendidas, vigentes a la fecha de expedición de este Decreto y entrará en vigencia dos (2) meses después de la publicación de este Decreto.

“….”

III. La demanda:

Dice el actor que es función legislativa asignada al Congreso la de "legislar, expedir Códigos en los distintos ramos de la legislación y reformar sus disposiciones", según lo establece el artículo 76 de la Constitución en sus numerales 1 y 2. Codificar es "interpretar, reformar o derogar leyes preexistentes, expedir nuevas, disponiéndolas todas de forma ordenada y sistemática, relativas a una determinada área del comportamiento social". Por tanto, dice, codificar implica modificar el contenido de la respectiva normatividad.

Entonces "no es, pues, codificar el simple compilar las normas de determinada rama de la legislación sin modificar su contenido; lo primero es ejercicio de la función legislativa, por lo cual para que el Gobierno pueda ejercerla, modificar el contenido de leyes, se requiere que esté investido de modo preciso y pro témpore de facultades legislativas; lo segundo no es función legislativa".

Ya al referirse al caso concreto expresa que en el numeral 5º del artículo 90 de la Ley 75 de 1986 se le prohíbe al Presidente que en relación con la normatividad allí señalada que se modifiquen las disposiciones existentes, al consagrar el legislador que "en ningún caso se altere su contenido", lo que significa que estos actos son el ejercicio de una función exclusivamente administrativa de "compilar".

En relación con el Decreto 624 de 1989 también acusado señala que este "es acto con que el Gobierno, obedeciendo mandato u orden del Congreso cuya inconstitucionalidad acabo de puntualizar, admitió una intromisión en función suya, exclusiva y autónoma, una infracción de lo que prohíbe el artículo 78, ordinal 2, de la Constitución, quebrantando así mismo los cánones constitucionales que infringió el Congreso al impartir dicho mandato, como también el artículo 118, ordinal 8, de la Carta, en lo pertinente a las facultades legislativas de que trata el numeral 12 del artículo 76, por entender el Gobierno que las que así ejerció son de tal naturaleza legislativa, siendo materialmente de naturaleza administrativa, como lo son las que atribuye el artículo 120, ordinal 3, que también infringió por pretender con este Decreto sustituir normas con fuerza de ley".

IV. Concepto Fiscal:

Ante el impedimento manifestado por el Procurador General de la Nación y aceptado por la Sala Constitucional en auto de 2 de agosto de 1989, correspondió a la Viceprocuradora emitir la vista fiscal, lo que cumplió mediante Oficio número 1486 de 14 de septiembre del corriente año, en la que pide a la Corte declarar exequibles las normas acusadas.

El concepto dice, en primer lugar, que la Constitución ha entregado al Congreso Nacional la atribución de interpretar, reformar y derogar las leyes preexistentes, así como la de expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones (art. 764 y 2 de la C. N.). En consecuencia "cualquiera sea la denominación de una compilación (código, estatuto, leyes fundamentales), su elaboración y expedición debe hacerla el legislador (Congreso), salvo que transfiera temporal y expresamente dicha facultad al Presidente de la República, como lo hizo en las normas demandadas".

De otra parte señala que "una cosa es reglamentar la ley para su cumplida ejecución (art. 120-3 del C. P.) y otra muy diferente es la de refundir la legislación preexistente de una materia en un solo cuerpo, llámese código o estatuto (art. 76, numerales 1 y 2), pues se reglamenta la ley para posibilitar su ejecución, según el marco que haya dejado el legislador para tal efecto. Mientras que se codifica o compila para facilitar el estudio y cumplimiento de las disposiciones en la materia, determinar lo vigente y garantizar la seguridad jurídica".

Luego explica que la atribución de expedir un estatuto, como los códigos, es función legislativa, no administrativa, que por su naturaleza y alcance corresponde al legislador, "mas cuando se trata de modificar el texto de las disposiciones refundidas en el nuevo cuerpo y eliminar las que so encuentren repetidas o derogadas, aunque no se altere su contenido".

Finalmente aduce la vista fiscal que "el contenido de la atribución delegada temporalmente y las condiciones de modo en que debía desarrollarse, indican con claridad meridiana, que la expedición del estatuto, el ordenamiento numérico de las diferentes disposiciones tributarias, la modificación de su texto y la eliminación de normas repetidas o derogadas, no puede reducirse al cumplimiento de una función administrativa, puesto que el Presidente de la República no puede modificar el texto ni derogar o eliminar disposiciones, sin encontrarse habilitado legislativamente para tal efecto y menos lo podría hacer en ejercicio de una potestad eminentemente administrativa, como la prevista en el artículo 120-3 de la Carta".

V. Oposición a la demanda:

La ciudadana Ana Lucía Hernández de Silva hizo llegar a esta Corporación un escrito en el cual se opone a la demanda con los siguientes argumentos:

a) Que "reunir con fuerza de ley en un solo cuerpo jurídico, de manera continua las leyes relativas a los impuestos, eliminar normas, reordenar su numeración, modificar su texto, es función propia del Congreso, y a ella se remite la Ley 75 de 1986, cuando se refiere a la armonización en un solo cuerpo jurídico de las normas que regulan los impuestos que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales". Función que puede ejercer directamente el Congreso o delegarla al Presidente de la República "imponiéndole los límites precisos de no variar el contenido sin que por el hecho de imponerlos, al revestir pro témpore de facultades extraordinarias tal hecho torne la función legislativa, en función administrativa", como lo hizo en el artículo 90-5 de la Ley 75 de 1936;

b) Que la facultad atribuida por el Congreso al Presidente no corresponde  a  la potestad reglamentaria consagrada en el artículo 120-3 de la Carta pues en virtud de ella no puede el Ejecutivo "cambiar el nombre, fecha y número de la ley, para modificar su contexto literal, o refundir varios textos en uno solo y menos para derogar las normas que refunde". Por tanto cuando el Congreso con base en el artículo 78-12 delega en el Presidente la facultad de expedir un estatuto tributario, imponiéndole las limitaciones señaladas en el artículo 90-5 de la Ley 75 de 1986 "no hay duda de que está delegando una función que le es propia según lo señalado por el artículo 76 numerales 1º y 2º”.

VI. Consideraciones de la Corte:

Competencia:

Como la acusación se dirige contra normas de una ley de la República y un decreto expedido por el Presidente en ejercicio de facultades extraordinarias, corresponde a esta Corporación decidir en forma definitiva sobre su constitucionalidad, de conformidad con lo prescrito en el artículo 23.4 de la Carta Política.

1. Los artículos 90.5 de la Ley 75 de 1986 y 41 de la Ley 43 de 1987:

Las leyes que confieren facultades extraordinarias deben adecuarse en cuanto a su expedición a la Constitución Nacional y ésta en el artículo 76-12 exige que se cumplan ciertos requisitos, de manera que los puntos sobre los cuales debe recaer su análisis son la temporalidad, la precisión y si las materias para las cuales se conceden atribuciones son de aquellas que pertenecen a la potestad del propio legislador.

Conforme a estos planteamientos, procede la Corporación a analizar si los artículos 90-5 de la Ley 75 de 1986 y 41 de la Ley 43 de 1987 se ajustan a las exigencias constitucionales.

a) Temporalidad:

Sobre este aspecto no encuentra la Corte reparo constitucional, pues en el artículo 90 se señala claramente el término dentro del cual podía el Gobierno Nacional ejercer las atribuciones que se le confirieron, al prescribir: "Desde la fecha de publicación de la presente ley y hasta el 31 de diciembre de 1937", plazo que fue ampliado por el artículo 41 de la Ley 43 de 1907 "hasta el 30 de marzo de 1989".

b) Precisión:

La atribución otorgada al Presidente de la República en el numeral 5º del artículo 90 de la Ley 75 de 1986 cumple a cabalidad con el requisito de precisión, pues obsérvese que allí se indica en forma clara e inequívoca la materia para la cual se confirieron facultades, esto es, para "expedir un estatuto tributario de numeración continua, de tal forma que se armonicen en un solo cuerpo jurídico las diferentes normas que regulan los impuestos que administra la Dirección General  de  Impuestos  Nacionales".  Además  se consagró  la manera como había de llevarse a cabo tal labor al preceptuar que "se podrá reordenar la numeración de las diferentes disposiciones tributarias, modificar su texto y eliminar aquellas que se encuentren repetidas o derogadas, sin que en ningún momento se altere su contenido", lo cual determinó imperativamente la extensión posible del ejercicio del acto directo consistente en la expedición del Estatuto Tributario. E igualmente mandó que el Ejecutivo tuviese la asesoría de dos Magistrados del Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, para realizar tal tarea."

No le cabe duda a la Corte que los asuntos para los cuales se le concedieron facultades extraordinarias al Gobierno Nacional en el artículo citado, están perfectamente delimitados así como también el ámbito dentro del cual podía el Presidente actuar para ejercer tales atribuciones.

Estas son las razones por las que se puede afirmar que el artículo 90-5 de la Ley 75 de 1986 fue expedido con sujeción a los mandatos constitucionales en cuanto a su temporalidad y precisión.

c) Naturaleza de la facultad contenida en el numeral 5º del artículo 90 de la Ley 75 de 1986.

Como se explicó, dice el actor que lo dispuesto en los artículos 90-5 de la Ley 75 de 1986 y 41 de la Ley 43 de 1937 es inconstitucional, por cuanto el Congreso no podía autorizar al Presidente para ejercer una función administrativa como es la de compilación de las normas tributarias, pues esta función es propia del Gobierno la cual ejerce autónomamente por sí y ante sí, sin que la Carta prescriba participación del legislativo. En consecuencia se infringieron los artículos 78-2 de la Constitución Nacional, que prohíbe la intromisión del Congreso en el Ejecutivo y 76-1-2-12 ibídem, porque se desbordaron los límites de las atribuciones que estos mandatos consagran.

En primer lugar, es necesario rectificar el criterio del actor conforme al cual corresponde al decreto reglamentario realizar lo que esta disposición legal le encomienda al Gobierno, pues es claro que la potestad reglamentaria tiene un régimen jurídico del todo diferente, ya que por su medio se expiden normas nuevas, no contenidas en la ley a la cual se refiere, pero de valor subordinado a ella, encaminadas nada más a su debida ejecución y, por lo tanto, son apenas medios operativos que tienen su propio ámbito de veras administrativo y siempre "secundum legem". No es función del decreto reglamentario expedir estatutos, por más ceñidos que ellos estén a la legislación anterior, pues ésta vale por sí misma y por encima de aquél, que debe dictarse sólo como medida nueva y en cuanto sea necesario "para la cumplida ejecución de las leyes" (art. 120-3); la práctica de incorporar los textos de las disposiciones legales a los decretos reglamentarios, manida como es, es igualmente viciosa, antitécnica e inútil.

Yendo al fondo del asunto, debe decirse que ciertamente cualquier dependencia ejecutiva puede efectuar compilaciones de leyes anteriores, así como pueden ellas y aún los particulares, con fines de servicio público o propósitos académicos, doctrinarios o comerciales, llegar hasta formular proposiciones semejantes a los preceptos jurídicos contenidos en códigos, estatutos, o simples leyes, lo que es algo de ocurrencia bastante común y, por lo demás, en mucho beneficiosa. Pero en todos estos casos falta al acto aquello que lo convierte en derecho positivo y permanece en la esfera ontológica de lo posible o, si se quiere, de lo ideal, pues carece de la indispensable impronta de la valides formal en que consiste propiamente su existencia normativa.

La expresión "fuerza de ley" es exacta en nuestro sistema político y jurídico para marcar la diferencia entre el derecho propuesto y el derecho positivo y significa que aunque ambos suponen una base cognoscitiva y un juicio estimativo –como operaciones mentales-–, este existe o vale como derecho al paso que aquél es una fraseología sin presencia jurídica, aunque con otros méritos. Sabiamente, el artículo 4º del Código Civil, en fórmula que conserva su corrección, se refiere a la ley como a '''una declaración de la voluntad soberana manifestada en la forma prevenida en la Constitución Nacional", de donde se desprende el factor de competencia que es esencial para crear proposiciones con "fuerza de ley", que es su razón de ser como norma jurídica, obligatoria y coercible.

Entonces, aunque casos se han dado también en que el legislador se ha valido de las atribuciones del ordinal 11 del artículo 76 para obtener que el Ejecutivo cumpla algunas labores de reunión de textos preexistentes, dentro de límites muy estrictos, como lo ha admitido la jurisprudencia de esta Corporación, ni en este evento ni en los que se mencionaron antes se da el ejercicio de la competencia legislativa que dota a la proposición respectiva de carácter jurídico, esto es, de "fuerza de ley".

Hizo bien, pues, el numeral acusado cuando para darle "fuerza de ley" y una nueva validez formal a los preceptos constitutivos del Estatuto Tributario que autorizó expedir, recurrió al numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional y atribuyó por ello tales facultades al Gobierno: El rango que así se les dio a las nuevas normas, aunque su contenido sea igual al de disposiciones anteriores, es legislativo.

Fuera de esto, es entendido que la facultad conferida era la de expedir un cuerpo legal único, completo, armónico, ordenado y coherente a partir de inúmeras disposiciones que existían en total dispersión y caos, en busca de estabilidad, certeza y seguridad que solamente podían lograrse dotando aquel cuerpo orgánico de la categoría correspondiente a la ley.

Así mismo, se le dio al decreto extraordinario la competencia para reordenar las disposiciones, modificar su texto –sin alterar su contenido–, eliminar las repetidas o derogadas, lo cual no hubiese podido hacer en otra calidad con obligatoriedad.

Finalmente, la circunstancia de señalar la norma acusada dentro de los condicionamientos para expedir el Estatuto Tributario, la frase "sin que en ningún momento se altere su contenido", no desvirtúa lo anterior y es condición limitativa que, en aras cabalmente de la precisión que se exige, bien puede señalar el Congreso al Gobierno cuando le confiere facultades extraordinarias. Queda así dicho que la función de redactar un texto en manera diferente a la expresión anterior en forma tai que, sin embargo, no vade su contenido, implica un juicio y una decisión de tipo legislativo.

En consecuencia, se procederá a declarar exequibles los artículos 90-5 de la Ley 75 de 1986 y 41 de la Ley 43 de 1987.

2.  El Decreto 624 de 1989:

El actor considera que el Decreto 624 de 1989 "por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales", es inconstitucional al ser dictado por el Gobierno en obedecimiento de una facultad que no es de naturaleza legislativa sino administrativa, "como son las que atribuye el artículo 120, ordinal 3º que también infringió por pretender con este Decreto sustituir normas con fuerza de ley".

Como es sabido los decretos que expide el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias se denominan decretos-ley y en su expedición también deben sujetarse a los precisos límites tanto temporales como materiales que señale la ley habilitante.

Límite temporal:

El Decreto 624 de 1989 fue dictado dentro del término fijado en la ley de investidura, pues como se expresó al principio de estas consideraciones, según el numeral 5º del artículo 90 de la Ley 75 de 1988 y el artículo 41 de la Ley 43 de 1987, el lapso para ejercer las atribuciones venció el 30 de marzo de 1989, fecha en la cual se expidió el Estatuto Tributario, según aparece en el Diario Oficial número 38756 de la misma fecha.

Límite material:

Habiendo quedado demostrados en el acápite anterior, que la facultad trasladada al Presidente de la República en el artículo 90-5 de la Ley 75 de 1986 es de competencia del Congreso de la República] pues pertenece a la potestad de legislar, la cual podía ser ejercida directamente por el Congreso o mediante el otorgamiento de facultades extraordinarias al Ejecutivo como en este caso ocurrió, queda desvirtuado el cargo formulado por el actor respecto a que la autorización contenida en el numeral 5º del artículo 90 de la Ley 75 de 1986 no es legislativa sino administrativa.

Que su papel era el de expedir un cuerpo orgánico y sistemático de normas, lo entendió bien el Decreto-ley en su artículo 1o  ("El Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales, es el siguiente;") y que su virtualidad era la de ciarles a tales disposiciones ''fuerza de ley", igualmente, pues su artículo 3º se limita a "sustituir" las normas "en él comprendidas, vigentes a la fecha de expedición" (art. 3º).

En punto a la violación del artículo 120-3 de la Constitución Nacional, no comparte la Corte el criterio del demandante, ya que el Decreto 624 de 19B9 no fue expedido con fundamento en la potestad reglamentaria a que alude dicho mandato superior, sino en cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 90 de la Ley 75 de 1988, como efectivamente se invoca en el estatuto dictado, motivo por el cual el Decreto 624 de 1989 es un decreto-ley o decreto extraordinario y no un decreto reglamentario. Sobre las diferencias entre estos institutos ya se pronunció la Corte en parte anterior de esta providencia.

3. Alcance del fallo:

A pesar de que el Decreto 624 de 1939 fue demandado en su totalidad, pero sólo por vicios relacionados con su naturaleza, la Corte limitará su decisión a este aspecto, y emitirá un fallo definitivo pero no absoluto, pues es imposible en esta oportunidad confrontar todas las disposiciones del Estatuto Tributario, en este caso 933 artículos, frente a todos los mandatos constitucionales, para así determinar si se ajustan o no a la Carta, pero ni siquiera si hubo o no en todos y cada uno de ellos exceso en el ejercicio de las facultades. En consecuencia este fallo sólo recaerá sobre el límite temporal de las facultades y el cargo imputado, quedando ubre el camino para futuras demandas sobre cada uno de los artículos de dicho ordenamiento por otras razones.

VII. Decisión:

Con fundamento en los argumentos expuestos, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto de la Viceprocuradora General de la Nación,

Resuelve:

Primero: Declarar exequibles el numeral 5º del artículo 90 de la Ley 75 de 1936 y el artículo 41 de la Ley 43 de 1987.

Segundo: Declarar exequible el Decreto 624 de 1989 "por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Jorge Carreño Luengas, Presidente; Hernán Guillermo Aldana Duque, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Jaime Giraldo Ángel, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Pedro Lafont pianetta, Mario Mantilla Nougués, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.

Blanca Trujillo de Sanjuan,

Secretaria.

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Última actualización: 27 de marzo de 2024 - (Diario Oficial No. 52.694 - 10 de marzo de 2024)

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