Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)
Derechos de autor reservados - Prohibida su reproducción
Inicio
 
Imprimir

Sentencia C-673/15

NORMAS QUE REGULAN EL EMPLEO PUBLICO, LA CARRERA ADMINISTRATIVA, GERENCIA PUBLICA-Clasificación de los empleos públicos/CARGOS DE JEFE DE CONTROL INTERNO DISCIPLINARIO O QUIEN HAGA SUS VECES-Carácter de libre nombramiento y remoción en aplicación del principio de razón suficiente/JEFE DE CONTROL INTERNO DISCIPLINARIO EN ENTIDADES DE LA ADMINISTRACION CENTRAL DEL NIVEL NACIONAL Y DESCENTRALIZADA DEL NIVEL TERRITORIAL-Justificación razonable

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes 

JEFES DE OFICINA-Excepción a los cargos de carrera administrativa

CARRERA ADMINISTRATIVA-Contenido/CARRERA ADMINISTRATIVA-Fundada en el mérito como principio constitucional y como regla general para la provisión de cargos públicos/CARGO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Criterios para determinarlo/SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Regla general/SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Principio constitucional

EMPLEADOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Naturaleza/CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Criterios desarrollados por la jurisprudencia para brindar legitimidad constitucional a la fijación excepcional por parte del legislador/CARGOS PUBLICOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Definición está sometida a reserva de ley

CONTROL DISCIPLINARIO-Poder punitivo del Estado

CONTROL DISCIPLINARIO-Vías en que se desarrolla/CONTROL DISCIPLINARIO EXTERNO-Contenido y alcance/CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO-Contenido y alcance

CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO-Modelos para su ejercicio

CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Funciones correctivas

Referencia: expediente D-10715

Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 2º literal a) -parcial- del artículo 5º de la Ley 909 de 2004, “por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”.

Demandante: Adriana Ximena Carreño Donado.

Magistrado Ponente:

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil quince (2015).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Adriana Ximena Carreño Donado presentó demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 2º, literal a) -parcial- del artículo 5º de la Ley 909 de 2004, “por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”.

Mediante providencia del 12 de mayo de 2015, el Magistrado titular Luis Ernesto Vargas Silva dispuso admitir la demanda, por considerar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, corrió traslado al Procurador General de la Nación, y comunicó del inicio del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, así como al Ministro del Interior, al Ministro de Justicia y del Derecho y al Ministro de Trabajo.

Al mismo tiempo, invitó a participar en el presente juicio al Director del Departamento Nacional de Planeación, a la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública y al Presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil, al igual que a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, de la Sabana, Libre, Eafit de Medellín, del Atlántico, Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia, de los Andes y del Rosario, con el objeto de que emitieran concepto técnico sobre la demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

II. LA NORMA DEMANDADA

A continuación se transcribe el texto de la norma demandada, resaltando los apartes objeto de la censura:  

“LEY 909 DE 2004

(septiembre 23)

Diario Oficial No. 45.680, de 23 de septiembre de 2004

Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

TITULO I.

OBJETO DE LA LEY

(…)

CAPITULO II

CLASIFICACIÓN DE LOS EMPLEOS PÚBLICOS.

ARTÍCULO 5o. CLASIFICACIÓN DE LOS EMPLEOS. Los empleos de los organismos y entidades regulados por la presente ley son de carrera administrativa, con excepción de:

1. (…)

2. Los de libre nombramiento y remoción que correspondan a uno de los siguientes criterios:

a) Los de dirección, conducción y orientación institucionales, cuyo ejercicio implica la adopción de políticas o directrices así:

En la Administración Central del Nivel Nacional:

Ministro; Director de Departamento Administrativo; Viceministro; Subdirector de Departamento Administrativo; Consejero Comercial; Contador General de la Nación; Subcontador General de la Nación; Superintendente, Superintendente Delegado e Intendente; Director y Subdirector de Unidad Administrativa Especial; Secretario General y Subsecretario General; Director de Superintendencia; Director de Academia Diplomática; Director de Protocolo; Agregado Comercial; Director Administrativo, Financiero, Administrativo y Financiero, Técnico u Operativo; Subdirector Administrativo, Financiero, Administrativo y Financiero, Técnico u Operativo, Director de Gestión; Jefes de Control Interno y de Control Interno Disciplinario o quien haga sus veces; Jefe de Oficina, Jefes de Oficinas Asesoras de Jurídica, Planeación, Prensa o de Comunicaciones; Negociador Internacional; Interventor de Petróleos, y Capitán de Puerto.

En la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, además, los siguientes:

Agregado para Asuntos Aéreos; Administrador de Aeropuerto; Gerente Aeroportuario; Director Aeronáutico Regional; Director Aeronáutico de Área y Jefe de Oficina Aeronáutica.

En la Administración Descentralizada del Nivel Nacional:

Presidente, Director o Gerente General o Nacional; Vicepresidente, Subdirector o Subgerente General o Nacional; Director y Subdirector de Unidad Administrativa Especial; Superintendente; Superintendente Delegado; Intendente; Director de Superintendencia; Secretario General; Directores Técnicos, Subdirector Administrativo, Financiero, Administrativo y Financiero; Director o Gerente Territorial, Regional, Seccional o Local; Director de Unidad Hospitalaria; Jefes de Oficinas, Jefes de Oficinas Asesoras de Jurídica, de Planeación, de Prensa o Comunicaciones; Jefes de Control Interno y Control Interno Disciplinario o quien haga sus veces; asesores que se encuentren adscritos a los despachos del Superintendente Bancario y de los Superintendentes Delegados y Jefes de División de la Superintendencia Bancaria de Colombia.

En la Administración Central y órganos de control del Nivel Territorial:

Secretario General; Secretario y Subsecretario de Despacho; Veedor Delegado, Veedor Municipal; Director y Subdirector de Departamento Administrativo; Director y Subdirector Ejecutivo de Asociación de Municipios; Director y Subdirector de Área Metropolitana; Subcontralor, Vicecontralor o Contralor Auxiliar; Jefe de Control Interno o quien haga sus veces; Jefes de Oficinas Asesoras de Jurídica, de Planeación, de Prensa o de Comunicaciones; Alcalde Local, Corregidor y Personero Delegado.

En la Administración Descentralizada del Nivel Territorial:

Presidente; Director o Gerente; Vicepresidente; Subdirector o Subgerente; Secretario General; Jefes de Oficinas Asesoras de Jurídica, de Planeación, de Prensa o de Comunicaciones y Jefes de Control Interno y Control Interno Disciplinario o quien haga sus veces;

b) (…)

(…)”

III. LA DEMANDA

1. La ciudadana demandante considera que los apartes censurados “jefes de oficina”, “jefes” de control interno disciplinario o quien haga sus veces”, “jefes de” y “control interno disciplinario o quien haga sus veces”, contenidos en el numeral 2º literal a) del artículo 5º de la Ley 909 de 2004, vulneran el artículo 125 de la Constitución Política, por cuanto desconocen la regla general de acceso a los empleos públicos mediante el sistema de carrera administrativa fundada en el concurso de méritos. Así, considera que los cargos de libre nombramiento y remoción resultan ser la excepción a la regla, y como toda excepción, debe ser interpretada en forma restrictiva.

2. Señala que si bien el legislador está facultado para definir como empleos de libre nombramiento y remoción los correspondientes a jefes de oficinas y jefes de control interno disciplinario en el orden nacional y territorial, lo cierto es que esa facultad es excepcional porque no puede contradecir la esencia misma del sistema de carrera, y debe responder a un criterio de razón suficiente. Éste último, según la actora, exige analizar la naturaleza de las funciones del empleo o el grado de confianza que deba depositarse en el servidor público que lo ejerce. De allí que dentro de la categoría de libre nombramiento y remoción los cargos que se pueden incluir deben obedecer a criterios como la realización de funciones exclusivamente político-institucionales o que requieran de la más absoluta confianza para el logro de sus fines, así mismo, que por su propia naturaleza sean funciones de manejo, conducción y orientación institucional.   

3. En criterio de la demandante, la función de control interno disciplinario tiene como finalidad vigilar la conducta oficial de los servidores públicos de la respectiva entidad, así como iniciar las indagaciones e investigaciones que lleguen a conocimiento de la entidad por virtud de un informe o una queja, respecto de la existencia de una presunta falta disciplinaria en que haya incurrido uno de los servidores vinculados a la misma. Esto, de conformidad con las previsiones del Código Disciplinario Único.

Por consiguiente, plantea que la naturaleza de esa función implica una actuación ceñida a los procedimientos legales previamente establecidos y finaliza con una decisión netamente objetiva, en la que el operador disciplinario instruye y juzga los hechos y el comportamiento del funcionario implicado con fundamento exclusivo en las pruebas recaudadas en el plenario y acorde con las garantías del debido proceso y del derecho a la defensa.

4. De manera que, bajo esas circunstancias, “el operador disciplinario no ejerce su función regido por directrices políticas dirigidas a sostener un plan de manejo o direccionamiento institucional propio de la misión de la entidad, respecto de las cuales el director de la misma requiera de una absoluta confianza en el jefe de oficina o dependencia encargada de llevar a cabo las actuaciones disciplinarias para que de esa manera se garantice el cumplimiento de sus fines”[1]. Agrega que la función disciplinaria que se ejerce al interior de la entidad por el contrario exige una determinada autonomía e independencia, ya que sus decisiones no se ciñen  a cuestiones de planes, estrategias o proyectos institucionales propios del direccionamiento de las políticas públicas del gobierno, sino que son producto del análisis objetivo del comportamiento del funcionario investigado en el marco de un juicio justo, sin que medien intromisiones de cualquier tipo, menos políticas, y dilaciones injustificadas.

5. Según la actora, si bien por autorización del artículo 125 Superior el legislador puede determinar los casos de excepción de la carrera administrativa, ya sea a nivel nacional o territorial, esa labor la debe realizar sin invertir el orden constitucional que establece como regla general la carrera administrativa, ni afectar tampoco la filosofía que inspira este sistema, tal como lo indicó la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-553 de 2010.

6. En esas condiciones, recalca que los apartes demandados que establecen que los empleos de jefes de oficina y jefes de las oficinas de control interno disciplinario en la administración central del nivel nacional, en la administración descentralizada del nivel nacional y en la administración descentralizada del nivel territorial, son de libre nombramiento y remoción, no responden a criterios de razón suficiente, motivo por el cual deben ser declarados inexequibles para que queden cubiertos por la regla general de la carrera administrativa, con lo cual se garantizaría la continuidad en el servicio, la moralidad y el mayor compromiso con la entidad.   

IV. INTERVENCIONES

1. Intervenciones de entidades oficiales

    1. Del Departamento Nacional de Planeación
    2. El apoderado especial del Departamento Nacional de Planeación solicita a esta Corporación, como pretensión principal, declararse inhibida para emitir pronunciamiento respecto de la expresión demandada “Jefes de Oficina”, señalando brevemente que “la parte actora no desarrolla justificación alguna sobre el porqué (sic) los empleos de Jefes de Oficina deben ser excluidos del régimen de libre nombramiento y remoción”.

      En forma subsidiaria pide que los preceptos censurados sean declarados exequibles, porque estima que el legislador está habilitado excepcionalmente para determinar si un cargo es de libre nombramiento y remoción teniendo en cuenta tres criterios fundamentales: el primero, relacionado con el análisis subjetivo de la confianza necesaria para el ejercicio de ciertos cargos; el segundo, que refiere al criterio funcional o material según el cual el legislador puede fijar la clasificación de los empleos haciendo una remisión al contenido de las funciones asistenciales o de apoyo atribuidas expresamente por la Constitución, la ley o el reglamento; y el tercero, que obedece al criterio objetivo orgánico que tiene en cuenta la ubicación del cargo dentro de la organización estatal. Luego de explicar lo anterior, señala que “existe plena habilitación legal para la creación de cargos de libre nombramiento y remoción en los distintos órdenes de la administración pública y en especial para los Jefes de Control Interno Disciplinario”.  

      Seguidamente indica que esta Corte en sentencia C-161 de 2003, determinó que la creación de empleos de libre nombramiento y remoción obedece a parámetros claros como la dirección, manejo, confianza, orientación institucional, excluyendo los cargos cuyas funciones son meramente administrativas, ejecutivas o subalternas o en las que no se ejecute una función de dirección. Precisa que “es claro que los Jefes de Control Disciplinario ejercen funciones directivas, de coordinación institucional, al ser los directores de los procesos disciplinarios de conformidad con lo establecido en el artículo 2º de la Ley 734 de 2002, ya que corresponde a las oficinas de control disciplinario interno, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias, sin que de ello se pueda derivar que el procedimiento disciplinario como tal sea un asunto netamente administrativo, ejecutivo o subalterno”. Por consiguiente, en sentir del apoderado especial los cargos formulados no están llamados a prosperar.   

    3. Del Departamento Administrativo de la Función Pública
    4. La apoderada judicial del Departamento Administrativo de la Función Pública pide declarar la exequibilidad de la norma parcialmente acusada, por cuanto no contraviene la clasificación general de los empleos públicos contenida en el artículo 125 de la Carta Política.  

      Para sustentar lo anterior, aduce que si bien ese artículo de la Constitución establece la clasificación general de empleos públicos como de carrera administrativa, resulta de competencia del legislador fijar excepciones a esta regla general partiendo de tres pautas para determinar cuándo un empleo es de libre nombramiento y remoción: la existencia de un fundamento legal para adelantar esa clasificación, un principio de razón suficiente que justifique esa determinación y, la exigencia de confianza plena o el desarrollo de una decisión política en la función asignada al cargo.

      Así, luego de hacer referencia a los criterios subjetivo de la confianza, funcional o material y orgánico, señala que las funciones de los jefes de las oficinas de control interno disciplinario se encuentran inicialmente contenidas en los artículos 2º, 6º, 67, 70 y 73 la Ley 734 de 2002, y en forma particular en cada una de las entidades públicas de acuerdo al manual de funciones. Manifiesta que dichos Jefes cuentan con potestad disciplinaria, de manera que conocen, investigan y en los casos en los que se determine necesario, sancionan a los servidores públicos u ordenan el archivo de las diligencias respectivas, lo que “(…) a todas luces se constituye como una función especialísima al interior de la administración pública que requiere de una confianza especial del nominador en la persona que encargará de cumplir con el ejercicio de las funciones señaladas”.  En su criterio, la función disciplinaria al interior de una entidad pública es consustancial a la organización política y responde a fines del Estado de derecho en cuanto mantiene una conducta acorde con el marco legal vigente y los lineamientos constitucionales que deben regir la Administración Pública.  

      De esa forma, concluye que las funciones de los jefes de las oficinas de control interno disciplinario tienen un fundamento legal que justifica la clasificación como empleos de libre nombramiento y remoción, lo que a su vez lleva a cumplir con el principio de razón suficiente dado el criterio de confianza plena que debe tener el nominador en la persona que va a cumplir las funciones disciplinarias, que debe gozar de altas calidades profesionales y éticas que permitan la responsable aplicación del poder disciplinario.

  1. Intervenciones de instituciones de educación superior
    1. De la Universidad del Rosario
    2. A través del profesor Manuel Alberto Restrepo Medina y la investigadora María Angélica Nieto Rodríguez, designados por el Decano de la Facultad de Jurisprudencia, la Universidad del Rosario pide declarar inexequibles los apartes demandados del artículo 5º numeral 2º literal a) de la Ley 909 de 2004.

      Para tal fin, después a realizar una explicación jurisprudencial de la provisión de los empleos públicos mediante cargos de carrera administrativa y de libre nombramiento y remoción, los intervinientes señalan que éstos últimos como excepción se encuentran limitados a los casos en los que la naturaleza del cargo a proveer implique componentes de dirección política, misional o institucional y un alto grado de confianza para su cumplimiento. Debido a ello, indican que el legislador en estos casos cuenta con una potestad de configuración restringida porque debe tener un fundamento legal para determinar cuándo un empleo es de libre nombramiento y remoción, al igual que debe cumplir con el principio de razón suficiente que justifique establecer la excepción a la carrera administrativa.

      Refiriéndose a la naturaleza del control interno y del control disciplinario, los intervinientes estiman que corresponden a funciones administrativas cuya finalidad consiste en el establecimiento de mecanismos para la adecuada y correcta gestión de la administración. Sin embargo, resaltan que son funciones por naturaleza distintas: el control disciplinario consiste en el poder punitivo del Estado frente a la violación de la Constitución, la ley o el reglamento por parte de los servidores públicos, mientras que el control interno de gestión busca lograr la modernización de la administración pública y el mejoramiento de la capacidad de gestión de sus instituciones.

      Puntualmente, frente a la expresión demandada “jefes de oficina”, explican que se trata de una locución amplia y general que cobija una gran variedad de cargos que tradicionalmente se ubican en el nivel directivo de la administración pública, sin embargo, ello no es óbice para considerar en forma general que todos los cargos de jefes de oficina llevan implícito una misión de alta gerencias que involucra la adopción de políticas institucionales en un nivel alto de confianza, al punto que en algunas entidades podría ser de carrera dadas sus funciones.  Así, indican que esa expresión es indeterminada, general y no observa la especificidad del cargo, con lo cual no se atiende la excepción que contempla el artículo 125 Superior porque desconoce el principio de razón suficiente necesario para determinar y clasificar los cargos como de libre nombramiento y remoción.

      Tratándose de la expresión censurada “jefe de oficina de control disciplinario”, los intervinientes manifiestan que esta Corte en la sentencia C-1061 de 2003, reconoció que el control disciplinario interno es una consecuencia de la situación de sujeción y de subordinación jerárquica en la que se encuentran los servidores públicos, con el objeto de mantener el orden en las diferentes entidades del Estado.

      Para poder llevar a cabo ese control, aducen que desde la ley 200 de 1995 y ahora en la ley 734 de 2002, se estableció la obligatoriedad de conformar una dependencia u oficina que tiene la competencia de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores de una entidad determinada. De allí concluyen que “no es inherente a la oficina de control disciplinario una función de orden político o misional, sino que esta se constituye como un instrumento a disposición de la Administración para asegurar el ejercicio regular y eficiente de la función administrativa, por lo tanto, no hay una función política, institucional o gerencial que exija un nivel superior de confianza en su ejecución”. Señalan que al contrario, la función contextualizada con las competencias radicadas en la oficina cuya titularidad le corresponde, es de naturaleza jurídica y no se justifica en sí misma como una excepción al sistema de provisión de cargos de carrera, deviniendo en una expresión inconstitucional por desconocer el artículo 125 de la Constitución.  

    3. De la Universidad Externado de Colombia
    4. El Director del Grupo de Investigación en Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia, solicita se declaren inexequibles las expresiones demandadas del numeral 2º literal a) del artículo 5º de la Ley 909 de 2004, por ser incompatibles con el artículo 125 de la Constitución.   

      Para fundamentar su petición, indica que el ejercicio de la función de control interno disciplinario exige imparcialidad del funcionario, un especial grado de moralidad y conocimientos específicos en derecho, temas que la modalidad excepcional de libre nombramiento y remoción para la provisión de cargos públicos, no asegura dada la discrecionalidad del nominador. Expone que los jefes de control interno disciplinario no adoptan políticas públicas ni tienen dirección, manejo y orientación institucional, pues se dedican a vigilar la prestación debida de determinado servicio o la ejecución correcta de una actividad, por ende, las funciones que cumplen no tienen un nivel especial o cualificado de confianza; por el contrario, “en la medida en que detentan y ejercen el ius puniendi, su imparcialidad es fundamental para el correcto desempeño de su función, y la confianza no podía sino entorpecerla”[2]. De allí que señale que la provisión de esos cargos debería hacerse acudiendo a la regla general de carrera administrativa.

      Ahora bien, a pesar de no ser parte de la censura, el Director del Grupo de Investigación considera que los apartes demandados desconocen los artículos 13 y 40-7 de la Carta Política, por cuanto el legislador establece una excepción al principio de igualdad sin brindar justificación alguna, otorgando ventajas a ciertos ciudadanos sobre otros lo cual, en su sentir, redunda en una enervación del derecho de acceder a la función pública en condiciones igualitarias.

      Así mismo, estima que vulneran el artículo 209 Superior, en el que se establecen los principios generales que rigen la función administrativa, en especial quebrantan en su sentir el de moralidad, por cuanto aplicar una metodología de provisión de empleos errónea implica su ruptura ya que los fondos del Estado se malversan. También señala que desconoce el principio de imparcialidad administrativa, porque sustituye la objetividad en la selección de funcionarios por un criterio eminentemente subjetivo que halla explicación cuando se trata de funciones directivas, de manejo y de orientación institucional, siempre que implique relación con la política pública, o ante funciones que exijan un nivel especial de confianza, circunstancias que concluye no se verifican en el caso concreto.

    5. De la Universidad Libre – Seccional Bogotá
    6. El Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá y la docente Diana Jiménez Aguirre de esa misma institución, solicitan declarar que los apartes demandados se ajustan al artículo 125 de la Carta Política.

      Comenzaron su argumentación haciendo referencia a la regla general de carrera administrativa y a las posibles excepciones que establece el artículo 125 de la Constitución, dentro de las cuales se encuentran los empleos de libre nombramiento y remoción, cuya competencia de definición corresponde a una facultad limitada asignada al legislador. Explican que la jurisprudencia constitucional ha señalado las condiciones que habilitan a clasificar por excepción un empleo como de libre nombramiento y remoción, cuales son: en primer lugar, que el cargo tenga asignadas funciones directivas, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adopten políticas públicas, y en segundo lugar, que el cargo tenga asignadas funciones que exijan un nivel cualificado de confianza. En ese sentido, indican que debe existir un fundamento legal y un principio de razón suficiente que justifique al legislador para establecer la excepción.

      En el caso de los jefes de control interno y de control interno disciplinario, consideran que el legislador no excedió los límites constitucionales al excluir esos empleos de la carrera administrativa, por tratarse de cargos cuya naturaleza y funciones son propias de empleos de libre nombramiento y remoción. En ese punto, no brindan mayores detalles para sustentar esa conclusión, pero si señalan que por disposición legal contenida en el artículo 39 de la Ley 909 de 2004, entre los empleados que sean responsables de evaluar el desempeño laboral del personal, en todo caso debe hacer un funcionario de libre nombramiento y remoción, y que las oficinas de control interno son, según el Decreto 1599 de 2005, responsables de realizar la evaluación independiente al sistema de control interno y la gestión de la entidad pública, así como de hacer el seguimiento al Plan de Mejoramiento Institucional generando las recomendaciones correspondientes y asesorando a la alta dirección para su puesta en marcha. Así mismo, deben realizar auditorías internas objetivas de evaluación y asesoría, por lo cual, en criterio de los intervinientes, tales funciones se relacionan con un perfil directivo y de confianza.

  2. Intervenciones ciudadanas
    1. A favor de la exequibilidad de los preceptos demandados
    2. La ciudadana Maribel Rodríguez Pérez intervino solicitando que sean declarados exequibles los apartes demandados del numeral 2º literal a) del artículo 5º de la Ley 909 de 2004, en los que se establecen que son cargos de libre nombramiento y remoción en el orden nacional y territorial, entre otros, los cargos de jefes de control interno disciplinario, por cuanto en su sentir no se opone a la regla general que establece el artículo 125 de la Constitución Política.

      Indica que el referido artículo constitucional faculta al legislador para excluir algunos empleos del régimen de carrera administrativa, con lo cual está habilitado para determinar cuáles empleos son de libre nombramiento y remoción teniendo en cuenta criterios como la naturaleza de las funciones que desempeñan, la responsabilidad y la confianza que se deposita en el servidor público.

      Señala que de acuerdo con el artículo 76 de la Ley 734 de 2002 “por la cual se expide el Código Disciplinario Único”, toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias asignadas a los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deben organizar una unidad u oficina en la cual el jefe debe responder al más alto nivel para conocer y fallar los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores, garantizando el buen nombre y eficiencia de la administración en beneficio de la comunidad y sin detrimento de los derechos y libertades de los asociados.

      Es por ello que, según la ciudadana interviniente, “dicho cargo no puede ser asumido por un funcionario de carrera administrativa porque perdería su esencia y su naturaleza en cuanto a las funciones ejercidas, lo cual permite evidenciar que su ejercicio va aparejado al de la especial confianza y a la responsabilidad administrativa que les es recomendada. El grado de confianza que se requiere en el ejercicio de estos cargos es esencial para el manejo de asuntos pertenecientes al especial ámbito de la reserva y el cuidado que requiere el cumplimiento de estas funciones”. De esta forma, considera que los cargos de jefes de control interno disciplinario deben ser de libre nombramiento y remoción, como lo estableció excepcionalmente el legislador.

    3. A favor de la inexequibilidad de los apartes censurados

En escritos independientes, los ciudadanos Andrés David Díaz Currea, Nancy Rincón Buitrago, Luis Alejandro Bejarano Ayala, Rubén Darío Bernal Calle y Luis Alejandro Torres Pinilla, piden a la Corte declarar inexequibles los apartes censurados por desconocer el artículo 125 Superior, aduciendo que (i) existe un valor histórico predominante en el cual los empleos deben ser de carrera administrativa en la función pública, porque es el medio idóneo para convocar y reunir personal con méritos y fortalezas profesionales que bloquean y eliminan el fenómeno del “amiguismo” o preferencias subjetivas por parte de los jefes que no son elegidos por carrera administrativa; (ii) al ser sometidos a procesos de selección los empleos que hacen parte de la función pública, se garantiza que en su provisión se cumplan los principios de mérito, libre concurrencia e igualdad en el ingreso, publicidad y transparencia, con lo cual se brinda imparcialidad y confianza en la labor a desempeñar, más aún cuando se trata de la función disciplinaria que  vigila, investiga, indaga y sanciona las conductas ilegales de los servidores de una entidad; (iii) la potestad que tiene el legislador para definir cargos de libre nombramiento y remoción, además de ser una facultad excepcional, deben responder a un criterio de razón suficiente que tiene un carácter calificado, es decir, debe referirse a la naturaleza de las funciones de dirección del empleo o al alto grado de confianza. Al revisar esos límites, encuentran que los empleos de jefes de oficina y de jefes de control interno disciplinario en la administración central del nivel nacional, descentralizada del nivel nacional y descentralizada del nivel territorial, deben ser de carrera porque desarrollan funciones objetivas de carácter administrativo dirigidas a la misión general de la entidad que representan, y no responden a directrices de política gerencial o de absoluta confianza para el logro de fines específicos; y, (iv) quienes como jefes realizan las actuaciones disciplinarias, necesitan garantizar su desempeño mediante la autonomía e independencia en las decisiones para evitar cualquier tipo de intromisión o de influencias indebidas. Por ende, los ciudadanos intervinientes no encuentran cumplido el principio de razón suficiente que motive la exclusión de los empleos demandados, del sistema que carrera administrativa.  

  

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN:

El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en los artículos 242-2 y 278 de la Constitución Política, presentó concepto dentro del trámite de la referencia, en el que solicita a la Corte declarar inexequible la expresión “y control interno disciplinario o quien haga sus veces” contenida en el literal a) del numeral 2º del artículo 5º de la Ley 909 de 2004, y al mismo tiempo, se declare inhibida para pronunciarse respecto de la expresión “jefes de” incluida en la misma norma.

Para tal efecto, a título de cuestión previa, la Vista Fiscal precisa que aunque la demanda se dirige contra las expresiones “jefes de” y “control interno disciplinario o quien haga sus veces”, los argumentos que plantea apuntan a controvertir que el legislador haya previsto como de libre nombramiento y remoción el cargo de jefe de control interno disciplinario porque esta función no supone el ejercicio de directrices políticas o de dirección institucional. Mientras que, por el contrario, según el Ministerio Público, respecto de los jefes de control interno no se expone cargo alguno, “lo cual puede obedecer a que la accionante confunde los conceptos de control disciplinario y control de gestión de la función pública – o simplemente control interno-”, temas que no son equiparables. Así, considera que no hay razones que sustenten el concepto de violación del artículo 125 Superior por parte de la expresión jefe de control interno, y en consecuencia, de allí deriva la solicitud de inhibición frente a la expresión “jefes de”.  

Estima entonces que el análisis constitucional de fondo debe concentrarse únicamente en la frase acusada “control interno disciplinario o quien haga sus veces”, frente a la cual el Procurador General señala que es contraria a la Constitución, por cuanto la provisión de cargos por conducto del sistema de carrera administrativa constituye la regla general para el ingreso a la función pública, y el legislador se encuentra limitado para establecer excepciones a través de la definición de cargos de libre nombramiento y remoción.

Plantea que para evaluar la constitucionalidad de las excepciones a la regla general de provisión de cargos por medio de la carrera administrativa, la jurisprudencia constitucional ha determinado como razones plausibles (i) que la naturaleza y funciones del cargo deben desarrollar un papel directivo, de manejo, de conducción y orientación institucional, tendiente a adoptar políticas o directrices fundamentales para la institución, o (ii) que el cargo de libre nombramiento y remoción implique de suyo un grado de confianza pleno y total debido a la trascendencia de las decisiones para el manejo de la entidad.

Así, señala que en el presente caso el legislador determinó que el cargo de jefe de control interno disciplinario se adecúa a los criterios establecidos en el encabezado del numeral 2º literal a) del artículo 5º de la Ley demandada, esto es, que dicho cargo supone “el ejercicio de funciones de dirección, conducción y orientación institucional, cuyo ejercicio implica la adopción de políticas o directrices”, y por ello la Vista Fiscal considera necesario analizar las funciones asignadas a las oficinas de control interno disciplinario y, como consecuencia de ello, las asignadas al funcionario jefe encargado de esa oficina.

El Ministerio Público aduce que el control disciplinario interno, cuyo fundamento constitucional se encuentra en el artículo 209 de la Constitución Política y legal en el Código Disciplinario Único (CDU), pretende asegurar el cumplimiento de los deberes funcionales de los servidores públicos mediante el ejercicio del poder punitivo del Estado, con el fin de que la administración cumpla sus cometidos vigilando la conducta oficial de las personas que desempeñan funciones públicas. Por ello, como función primordial de las oficinas de control interno disciplinario, se encuentra la prevista en el artículo 76 del CDU, el cual establece que corresponde a esas dependencias conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores, lo que implica, según la Vista Fiscal, que el jefe de control interno disciplinario tiene competencia para adelantar la indagación preliminar y la investigación respecto de todos los servidores públicos del organismo correspondiente.

En ese sentido, el Procurador General manifiesta “(…) que las funciones desempeñadas por los jefes de control interno disciplinario en realidad no son de aquellas para las que se puede prescindir del sistema de méritos previsto en el artículo 125 de la Constitución Política por, al menos, cinco razones específicas”, las cuales esta Corte procede a resumir de la siguiente forma: (i) el jefe de control interno disciplinario debe contar con capacidades específicas y conocimientos en derecho disciplinario, “lo cual se asegura de mejor manera por conducto de la realización de un concurso que dé cuenta, objetivamente, de estos conocimientos”; (ii) las funciones que desarrolla el jefe de control interno disciplinario no implican un papel directivo relacionado con la orientación institucional ni con la fijación de políticas administrativas, por el contrario, son independientes de las funciones específicas asignadas a cada entidad; (iii) los jefes de control interno disciplinario deben actuar con independencia e imparcialidad al efectuar las investigaciones e indagaciones de primera instancia que estén a su cargo, por lo cual deben estar libres de cualquier presión que comprometa su recto entendimiento y la aplicación del orden jurídico disciplinario, lo que significa que “no hay duda de que el sistema de mérito es potencialmente conducente para el logro de este fin, pues permite que, al menos en principio, el funcionario efectivamente esté desligado de cualquier atadura respecto de quien lo nombró en el cargo, cosa que no podría ocurrir respecto de quien ha sido nombrado prescindiendo de dicho sistema”; (iv) la investigación sobre la comisión de una determinada falta disciplinaria no requiere de un alto grado de confianza, sino de un operador objetivo e imparcial que analice con detenimiento los expedientes y casos a su cargo, “por el contrario, un altísimo grado de confianza con el nominador podría generar cierto grado de cercanía capaz de afectar la neutralidad del funcionario”; y, (v) la actividad disciplinaria no es una cuestión de directrices políticas o que obedezca a intereses de esa esa naturaleza, ya que corresponde a una actividad regida por los principios constitucionales de legalidad y debido proceso, entre otros.

Con tales argumentos, la Vista Fiscal considera que el empleo público de jefe de control interno disciplinario no debe ser un cargo de libre nombramiento y remoción porque no se cumple con el principio de razón suficiente, debiendo entonces ser vinculado a la regla general de provisión mediante carrera administrativa.

VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN

Competencia de la Corte

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que se formula en esta ocasión, contra unos apartes de una Ley de la República.

Asunto bajo revisión

2. La demandante estima que las expresiones “jefes de oficina”, “jefes” de control interno disciplinario o quien haga sus veces”, “jefes de” y “control interno disciplinario o quien haga sus veces” contenidas en el numeral 2º literal a) del artículo 5º de la ley 909 de 2004, quebrantan el artículo 125 de la Constitución Política, porque desconocen la regla general de acceso a los empleos públicos mediante el sistema de carrera administrativa fundada en el concurso de méritos. Concretamente señala que si bien el legislador está facultado por el Constituyente para definir qué empleos son de libre nombramiento y remoción, esa facultad es excepcional al punto de no poder contradecir la esencia misma del sistema de carrera administrativa y debe responder a un criterio de razón suficiente.

Es justamente ese criterio de razón suficiente el que no encuentra acreditado respecto de los cargos demandados habida cuenta que, en concepto de la actora, el ejercicio de la función de control interno disciplinario que vigila la conducta oficial de los servidores público dentro de una entidad frente a la posible comisión de faltas disciplinarias, implica una actuación ceñida a los procedimientos legales establecidos y culmina con una decisión objetiva en el marco de un juicio justo, por lo cual estima que el operador disciplinario no cumple funciones de manejo, conducción u orientación institucional propias de la misión de la entidad, ni ejerce funciones que requieran de la más absoluta confianza del nominador para el logro de los fines institucionales.

Por el contrario, considera que los empleos de jefe de oficina y de jefe de control interno disciplinario en la administración central del nivel nacional, descentralizada del nivel nacional y descentralizada del nivel territorial, cumplen funciones que exigen autonomía e independencia ya que sus decisiones no se ciñen a planes, estrategias o proyectos propios de una política institucional, y por tal motivo, no deben ser empleos de libre nombramiento y remoción ya que no responden al criterio de razón suficiente, debiendo entonces quedar cubiertos por la regla general de la carrera administrativa.

3. Las posiciones de las intervinientes se encuentran divididas. El apoderado especial del Departamento Nacional de Planeación y el Procurador General de la Nación estiman que la Corte debe declararse inhibida para resolver algunos puntos de la presente demanda de inconstitucionalidad. El primero de ellos considera que la actora no desarrolla una justificación concreta de por qué los empleos de “Jefes de Oficina” deben ser excluidos del régimen de libre nombramiento y remoción. Por su parte, la Vista Fiscal aduce que frente a la expresión acusada “Jefes de”, la demandante no presenta razones que sustenten el concepto de la violación al artículo 125 Superior, porque se trata de una expresión que refiere tantos a los jefes de control interno disciplinario como a los jefes de control interno de gestión en la función pública, y los argumentos del cargo se dirigen solo a cuestionar que el legislador haya previsto como de libre nombramiento y remoción el cargo de jefe de control interno disciplinario, es decir, las razones que fundamentan la demanda no son equiparables respecto al control interno.

4. Una segunda postura solicita declarar la exequibilidad de las locuciones demandadas contenidas en el numeral 2º literal a) del artículo 5º de la Ley 909 de 2004. Concretamente, quien intervino en representación del Departamento Nacional de Planeación señala que los jefes de control interno disciplinario ejercen funciones directivas y de coordinación institucional, porque son los directores de los procesos disciplinarios de conformidad con lo establecido en el artículo 2º de la Ley 734 de 2002, sin que de ello pueda derivarse que el trámite disciplinario responda a asuntos netamente administrativos, ejecutivos o subalternos. Por consiguiente, indica que los cargos demandados cumplen con el principio de razón suficiente aplicando el criterio funcional o material, pudiendo conservar su naturaleza de empleos de libre nombramiento y remoción.

Para el Departamento Administrativo de la Función Pública, la Universidad Libre de Colombia – Seccional Bogotá y la ciudadana Maribel Rodríguez Pérez, el cargo de jefe de control interno disciplinario debe mantener la naturaleza de ser un empleo de libre nombramiento y remoción de acuerdo a lo definido excepcionalmente por el legislador, por cuanto responde a un principio de razón suficiente que se materializa a través de la potestad disciplinaria que tiene para conocer, investigar, resolver y sancionar a los servidores públicos de una entidad por la comisión de posibles faltas disciplinarias, función que consideran como especialísima al interior de la administración pública y que, por ende, requiere de una confianza cualificada del nominador para el ejercicio de esa labor asignada. Adicionalmente, señalan que dentro de la estructura organizacional la función de control interno disciplinario se ubica en el nivel directivo de la administración pública.

5. Y una tercera postura solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de los apartes acusados. Ésta es liderada por las Universidades del Rosario y Externado de Colombia, además de ser acompañada por cinco ciudadanos que separadamente presentaron sus intervenciones. Consideran que se vulnera el artículo 125 de la Constitución Política porque el empleo de jefe de oficina de control interno disciplinario o quien haga sus veces, tiene como función esencial asignada por el artículo 76 de la Ley 734 de 2002, la de conocer, investigar y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores públicos de una entidad. En sentir de aquéllos, ejerce el ius puniendi y competencias de naturaleza jurídico-administrativas, sin que le sean inherentes a ese empleo funciones políticas, institucionales o gerenciales que exijan un nivel superior de confianza en su ejecución. De esta forma, no encuentran justificación razonable para que ese cargo sea exceptuado del sistema de carrera administrativa, más aún cuando el ejercicio de la función de control interno disciplinario exige imparcialidad e independencia del funcionario, un especial grado de moralidad y conocimientos específicos en la materia disciplinaria, calidades que solo se logran mediante la provisión del cargo a través de un concurso de méritos con el cual se elimine el amiguismo o las preferencias subjetivas.

Esta postura también es apoyada con argumentos similares por el Procurador General de la Nación, quien solicita declarar inexequible la expresión demandada “control interno disciplinario o quien haga sus veces” por ser contraria a la Constitución, recalcando que el ejercicio de la función de control interno disciplinario no requiere de un alto grado de confianza sino de un operador objetivo e imparcial que analice con detenimiento los expedientes y casos a su cargo, ya que la confianza cualificada podría generar cierto grado de cercanía con el nominador afectando la neutralidad del funcionario. Finalmente, la Vista Fiscal señala que la actividad disciplinaria no responde a directrices políticas, pues se trata de una función regida por principios constitucionales y legales que debe acatar el jefe de control interno disciplinario. Así, concluye que el empleo público de jefe de control interno disciplinario debe ser incluido en la regla general de provisión de cargos mediante carrera administrativa.

6. Toda vez que algunos de los intervinientes solicitan a la Corte declararse inhibida para proferir una decisión de fondo respecto de las locuciones demandadas “jefes de oficina” y “jefe de”, la Sala estima necesario analizar si la presente demanda cumple con los requisitos que establece el Decreto 2067 de 1991, para estructurar un cargo de constitucionalidad. Solo si ese análisis es superado, planteará el problema jurídico y abordará el estudio del mismo desde la perspectiva constitucional.  

Cuestión preliminar: Requisitos de la acción pública de inconstitucionalidad para proferir fallo de mérito. Estudio sobre la aptitud de la demanda.   

7. De forma reiterada[3], esta Corporación ha explicado que la acción pública de inconstitucionalidad es un mecanismo judicial de control objetivo o abstracto, en virtud del cual quienes están legitimados pueden acudir ante el Tribunal Constitucional para solicitar que, previo el cumplimiento de un proceso, la Corporación se pronuncie sobre la conformidad de un precepto legal demandado con relación a lo establecido en el texto de la Carta Política.

Del ejercicio mismo de esta acción pública surge, de un lado, la realización del derecho político que tienen los ciudadanos para participar en la defensa de la Constitución (artículo 40-6 Superior) y, de otro lado, el desarrollo del principio de legalidad que faculta a la Corte Constitucional, entre otras funciones, para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, bien sea por su contenido material ora por vicios de procedimiento en su formación[4].    

8. Justamente, dentro de ese diálogo que surge entre la ciudadanía y la autoridad judicial encargada de velar por la supremacía de la Constitución, la jurisprudencia constitucional ha señalado que “para que la acción pública cumpla sus finalidades, los motivos expuestos en la demanda deben acreditar unos mínimos argumentativos que permitan a la Corte adelantar adecuadamente el juicio de inconstitucionalidad”[5].

En esa medida, en primer lugar, ha precisado que frente a las leyes y decretos con fuerza de ley no existe un sistema de control oficioso sino rogado[6], en el sentido de que éste solo se entiende activado mediante la presentación de la demanda de inconstitucionalidad la cual, en segundo lugar, debe ceñirse a unos requisitos argumentativos mínimos que contempla el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, sin que tal exigencia implique una limitación a los derechos políticos de los ciudadanos, pues lo que se pretende es informar adecuadamente al juez constitucional para que dicte sentencia de fondo y no termine inhibiéndose en su decisión.

De esta forma, el demandante debe ilustrar a la Corte sobre “(i) su capacidad para interponer la acción, (ii) cuál es la naturaleza de la norma que se acusa, (iii) cuáles son los presupuestos constitucionales que resultan vulnerados, (iv) el concepto o explicación de dicha violación y (v) la razón por la cual la Corte es competente para pronunciarse sobre la materia”[7].

10. Ahora bien, centrando el análisis en el requisito mínimo denominado concepto de la violación, la Sala Plena mediante sentencia C-1052 de 2001[8], señaló que las razones por las cuales un texto normativo demandado viola la Constitución Política, deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.

10.1. La claridad de la demanda se predica de aquella que sigue un hilo conductor en la argumentación que permita a la Corte identificar el contenido de la censura y su justificación. Si bien no se exige la adopción de una técnica específica, no por ello el demandante se encuentra relevado de esbozar las razones que sustentan los cargos propuestos en forma coherente y comprensible.

10.2. La certeza de las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad, refiere a que éstos se dirijan contra una disposición “real y existente”[9]. Significa lo anterior que los cargos cuestionen una proposición normativa efectivamente contenida en la disposición acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante, implícita o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. De esta forma, lo que este requisito exige es que los cargos ataquen el contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto acusado.

10.3. La especificidad está relacionada con que la demanda contenga al menos un cargo concreto en el cual se explique cómo las normas demandadas desconocen o vulneran la Carta Política. Así las cosas, la Corte ha señalado que “el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos 'vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales'[10] que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan”[11]. Justamente, la omisión en concretar la acusación impide que se desarrolle el debate propio del juicio de constitucionalidad, ya que no existirían razones conducentes que habiliten un diálogo específico que logre confrontar el precepto puesto en entredicho, con las normas constitucionales presuntamente conculcadas.

10.4. La pertinencia de las razones aducidas por el demandante, tienen que ver con que el reproche formulado por éste sea de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de la norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. Por consiguiente, son inaceptables los cargos que se sustenten (i) en la interpretación subjetiva de las normas acusadas a partir de su aplicación en un problema particular y concreto; (ii) en el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales; (iii) en las simples interpretaciones legales o doctrinarias de la norma cuestionada; o (iv) en calificar la norma como inocua, innecesaria o reiterativa a partir de una valoración parcial de sus efectos. En esos casos se incumple el requisito de pertinencia y ello no permite avocar un estudio de fondo sobre el asunto propuesto.

10.5. Y finalmente, la suficiencia hace referencia a las razones que guardan relación, por una parte, “con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche”[12] y, por otra parte, con el alcance persuasivo de los argumentos de la demanda que, “aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.”

En palabras expresadas por el Pleno de la Corte en la sentencia C-050 de 2015[14], la suficiencia persigue “(…) que la carga argumentativa que recae sobre el actor, debe desarrollarse de una forma mínima y proporcional al objetivo de demostrar la inconstitucionalidad del enunciado normativo demandado. De esta manera, se deben exponer razonamientos lo bastante fundados para que pueda pretender desvirtuar la presunción de constitucionalidad de las normas del ordenamiento jurídico, presunción de corrección frente al texto constitucional que se deriva del principio democrático y de las reglas formales y sustanciales del procedimiento democrático de producción de normas y por tanto amerite el adelantamiento de un estudio de constitucionalidad”.

11. El cumplimiento de todos estos requisitos aseguran que la Corte cuente con herramientas jurídico argumentativas que le permitan resolver un debate cierto dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara toda norma legal y la habilita para emitir un pronunciamiento de mérito. Cuando estos requisitos se incumplen, la Corte debe declararse inhibida para fallar por ineptitud sustancial de la demanda, ante la inexistencia de un verdadero cargo de inconstitucionalidad.  

12. Dicho lo anterior, pasa la Corte a estudiar si la impugnación presentada por la demandante en esta oportunidad, satisface los criterios expuestos para constituir un verdadero cargo de inconstitucionalidad contra las expresiones acusadas.

13. Para tal efecto, en primer lugar, el Departamento Nacional de Planeación sostiene que la actora no desarrolla una justificación concreta de por qué el empleo de “Jefes de Oficina” debe ser excluido del régimen de libre nombramiento y remoción.  

13.1. Sobre el punto, la Sala observa que le asiste razón al apoderado judicial del Departamento Nacional de Planeación, porque los argumentos que expone la actora incumplen el requisito de suficiencia para constituir un verdadero cargo de inconstitucionalidad respecto de la locución acusada “Jefes de Oficina”, como pasará a explicarse.

Dentro de la estructura de la administración pública, el legislador ha exceptuado de la carrera administrativa los cargos de “Jefes de Oficina” y les ha asignado la naturaleza de ser cargos de libre nombramiento y remoción en el nivel nacional centralizado y descentralizado. Debido a la existencia de diversas áreas en la administración que requieren de la orientación institucional de un directivo o jefe de acuerdo a una especialidad, las entidades cuentan con diferentes oficinas como son las de Planeación, de Control Interno, Jurídica[15], de Informática o de Tecnología de la Información, de Control Disciplinario Interno, y de Prensa o de Comunicaciones. Las anteriores corresponden a la estructura básica que organizacionalmente puede tener una entidad pública, lo que no significa que sean las únicas existentes o que con la mera enunciación se agoten. Ahora bien, como director de cada una de esas oficinas se nombra un funcionario cuya denominación del cargo corresponde a “Jefes de Oficina” y se ubica en el nivel directivo de la respectiva entidad, generalmente bajo el código 0137.

13.2. Al advertir la Corte tal situación, estima que la demanda es insuficiente porque omite realizar una justificación concreta y una exposición de todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad frente a la expresión “Jefes de Oficina”, toda vez que concentró sus argumentos exclusivamente en señalar que la función de control interno disciplinario no corresponde a aquellas de dirección, conducción y orientación que implique la adopción de una directriz institucional, o que requiera un alto nivel de confianza por parte del nominador para cumplir un logro institucional, pero olvidó generar una carga argumentativa mínima respecto de las demás especialidades en las cuales el cargo de “Jefes de Oficina” cumple funciones dentro de la estructura de la administración pública, con el objeto de demostrar la inconstitucionalidad de esa expresión demandada por no responder al principio de razón suficiente y quebrantar el artículo 125 de la Constitución Política.    

13.3. En ese sentido, la Sala considera que la actora expone un argumento incompleto que exigiría a la Corte realizar un control oficioso de constitucionalidad que escapa de su competencia, respecto de las funciones que cumplen los demás jefes de oficina en las diversas especialidades antedichas, para establecer si el cargo desde un punto de vista global debe ser excluido del régimen de libre nombramiento y remoción por incumplir el legislador los criterios que lo facultan para exceptuarlo de la regla general de la carrera administrativa. Justamente, como la actora no trabaja ese punto, esta Corporación se declarará inhibida para resolver de fondo sobre la inconstitucionalidad de la expresión “Jefes de Oficina” contenida en el numeral 2º literal a) del artículo 5º de la Ley 909 de 2004, por ineptitud sustancial de la demanda. Así lo dejará consignado en la parte resolutiva de la presente sentencia.  

14. En segundo lugar, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte que se declare inhibida frente a la locución censurada“Jefes de”, por cuanto la demandante no presenta razones que sustenten el concepto de la violación al artículo 125 de la Carta Política, toda vez que se trata de una expresión que refiere tanto a los jefes de control interno disciplinario como a los jefes de control interno de gestión en la función pública, cuando los argumentos del cargo sólo cuestionan que el legislador haya previsto como de libre nombramiento y remoción el cargo de jefe de control interno disciplinario, es decir, las razones que fundamentan la demanda no son equiparables respecto al control interno.

14.1. Para resolver el asunto, la Sala considera necesario analizar sí la actora presenta argumentos que sustenten el concepto de la violación respecto de la expresión “Jefes de” que demanda por presunto quebranto al artículo 125 Superior, y luego determinar sí a partir del contexto en el cual se ubica dicha expresión, la misma resulta indispensable para adelantar el control abstracto de constitucionalidad, al punto de ameritar un pronunciamiento de fondo por parte de este Tribunal Constitucional.

14.2. Según plantea la demandante, el servidor público que ejerce el control interno disciplinario en las entidades estatales, cumple las funciones de indagar, investigar, instruir y juzgar los hechos y comportamientos de los empleados y funcionarios de la respectiva entidad, en virtud de un informe o una queja respecto a la existencia de una presunta falta disciplinaria en la que éstos pudieron haber incurrido, para lo cual se ciñe a los procedimientos legales que establece el Código Disciplinario Único. De acuerdo con el cargo planteado, el operador disciplinario no ejerce esas funciones regido por directrices políticas dirigidas a sostener un plan de manejo o direccionamiento institucional propio de la misión de la entidad, respecto de las cuales el director de la entidad requiera de una confianza cualificada en el jefe encargado de llevar a cabo las actuaciones disciplinarias a nivel interno, para garantizar de esa forma el cumplimiento de fines institucionales. Por el contrario, según esgrime la actora, la función disciplinaria que se realiza al interior de una entidad pública es producto de un análisis objetivo, autónomo e independiente del jefe de control interno disciplinario, quien brinda al funcionario investigado un juicio justo acorde con las garantías de debido proceso y del derecho a la defensa. De allí el que estime que la definición del cargo de jefe de control interno disciplinario o quien haga sus veces, como de libre nombramiento y remoción, no responde al principio de razón suficiente que debió tener en cuenta el legislador, por cuanto se trata de funciones que lejos están de ser directivas, de definición de política institucional o de aquellas que requieran de un alto nivel de confianza del nominador en el servidor que las desempeña. Por consiguiente, estima que se quebranta el artículo 125 de la Carta Política porque ese cargo debe corresponder a aquellos que se proveen mediante el sistema general de carrera administrativa.

14.3. Como están planteados los argumentos que presenta la actora, no cabe duda que el cargo de inconstitucionalidad se dirige a cuestionar únicamente que el empleo de jefe de control interno disciplinario o quien haga sus veces sea de libre nombramiento y remoción, sin incluir o referir de forma específica al cargo de jefe de control interno que se relaciona con el tema de gestión interna en la administración pública. Las razones que esboza cumplen con la carga argumentativa necesaria para satisfacer las exigencias legales y jurisprudenciales, habida cuenta que generan una duda sobre la constitucionalidad de la expresión acusada.

14.4. En este punto considera la Corte relevante analizar el contexto normativo en el cual se inserta la expresión demandada “Jefes de”. De acuerdo con el numeral 2º literal a) del artículo 5º de la Ley 909 de 2004, se encuentran exceptuados de la carrera administrativa los cargos de libre nombramiento y remoción que respondan a uno de los siguientes criterios: “los de dirección, conducción y orientación institucional, cuyo ejercicio implica la adopción de políticas o directrices”. Esa norma señala varios niveles de la administración pública como son el central nacional, el descentralizado nacional, el descentralizado territorial, entre otros, en los cuales se ubican tales cargos. Justamente en esos niveles señalados, el legislador incluyó los cargos de “Jefes de Control Interno y de Control Interno Disciplinario o quien haga sus veces”.

En ese contexto, la Sala observa que la expresión “Jefes de” constituye un núcleo común para definir la denominación de los cargos que se enlistan referentes al control interno y al control interno disciplinario, siendo una expresión determinante para adelantar el juicio de constitucionalidad bajo los planteamiento que fueron trazados por la actora. Si bien de forma aislada o por sí sola considerada, la expresión “Jefes de” no tiene un sentido propio y autónomo que amerite un análisis de constitucionalidad, dados los argumentos claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes que presenta la demandante y que arriban a concluir que cuestiona el cargo de jefe de control interno disciplinario, la Corte considera que tal expresión está intrínsecamente relacionada con otra de las locuciones censuradas, cual es, “control interno disciplinario o quien haga sus veces”, porque permite a ésta última asignarle la denominación del cargo al que se refiere dentro de la estructura de la administración pública.

14.5. En ese sentido, la demandante construyó una proposición jurídica completa integrada por las locuciones “Jefes de” y “control interno disciplinario o quien haga sus veces”, las cuales dada su estrecha vinculación, permiten a este Tribunal Constitucional emitir un pronunciamiento de fondo, teniendo claro que el cargo limita su cuestionamiento al empleo denominado jefe de control interno disciplinario o quien haga sus veces. Es decir, las razones que sustentan el concepto de la violación lejos están de referirse al empleo de jefe de control interno que se ocupa de los temas de gestión pública en una entidad[17]. Por consiguiente, el planteamiento de la Vista Fiscal tendiente a solicitar la inhibición frente a la expresión “Jefes de”, no está llamado a prosperar.

Formulación del problema jurídico y metodología de decisión

15. De acuerdo con los argumentos expuestos en la demanda de inconstitucionalidad, la Sala estima que el problema jurídico que releva el cargo, se concreta en el siguiente interrogante: ¿Desconoció el legislador el principio de razón suficiente y, por ende, el artículo 125 de la Constitución Política, al definir que el empleo público de jefe de control interno disciplinario o quien haga sus veces, tiene la naturaleza de ser un cargo de libre nombramiento y remoción exceptuado de la carrera administrativa?

16. Para abordar el estudio del problema jurídico, esta Corporación adoptará la siguiente metodología. Comenzará por recordar que la carrera administrativa es un principio constitucional que opera como la regla general para la provisión de cargos públicos; posteriormente, referirá a los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para brindar legitimidad constitucional a la fijación excepcional de cargos de libre nombramiento y remoción por parte el legislador; luego, estudiará el control disciplinario como poder punitivo del Estado, haciendo un breve acercamiento al control disciplinario externo y profundizando, por ser del caso, sobre el ejercicio del control disciplinario interno; y, finalmente, centrará su estudio en determinar sí el legislador respetó el principio de razón suficiente al exceptuar el cargo de jefe de control interno disciplinario o quien haga sus veces, de la regla general de la carrera administrativa que establece el artículo 125 Superior.

La carrera administrativa fundada en el mérito como un principio constitucional y como la regla general para la provisión de cargos públicos.  

17. El artículo 125 de la Constitución Política establece a la carrera administrativa basada en la evaluación del mérito, a través de concurso público, como el mecanismo general y preferente para el ingreso de los ciudadanos al servicio público. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, esta afirmación se sustenta en los siguientes postulados: “(i) los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera; (ii) se exceptúan de ellos los cargos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley; (iii) para el caso en que ni la Constitución ni la Ley haya fijado el sistema de nombramiento, éste se realizará mediante concurso público; (iv) el ingreso y el ascenso en los cargos de carrera, se harán previo cumplimiento de los requisitos que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes; y, (v) en ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrán determinar su nombramiento, ascenso o remoción en un empleo de carrera” [18].  

18. Según ha decantado esta Corporación[19], la carrera administrativa se erige como un principio constitucional definitorio en la concepción del Estado Social y Democrático de Derecho, a la vez que sirve de instrumento eficaz para la garantía del cumplimiento de los fines estatales y de la función pública, para la preservación y vigencia de algunos derechos fundamentales de las personas, y para la vigencia del principio de igualdad entre los ciudadanos que aspiran a acceder al ejercicio de un cargo o función pública.

19. Justamente, en las sentencias C-588 de 2009[20], C-553 de 2010[21] y SU-539 de 2012[22], este Tribunal Constitucional sistematizó las razones que permiten comprender la trascendencia de la carrera administrativa en el contexto del modelo que implantó el constituyente de 1991. Así, señaló tres criterios determinantes para comprender esa visión que ubica a la carrera administrativa como un cimiente principal en la estructura del Estado, por cuanto busca asegurar finalidades superiores.  

19.1. El primero corresponde al criterio histórico, según el cual durante la historia del constitucionalismo colombiano[23] ha existido una constante preocupación por establecer en las reformas constitucionales desde 1957[24] y en la ley, la preeminencia de la carrera administrativa frente a otras formas de selección de personal, ello con el fin de eliminar las prácticas clientelistas, el “amiguismo” o el nepotismo en la conformación de la burocracia estatal, y de establecer el ingreso de funcionarios eficientes para el cumplimiento de las finalidades del Estado a partir de la valoración del mérito de los aspirantes. De esta forma, en el marco de la necesidad de fortalecer el modelo democrático, la carrera administrativa se constituye en la regla general y en una variable indispensable para la concepción de un Estado democrático.  

19.2. El segundo criterio es de carácter conceptual y refiere al entendimiento de la carrera administrativa como un principio constitucional[25] que tiene como aspecto nodal la consideración del mérito como base determinante para el ingreso, permanencia y retiro de los cargos del Estado.

Por consiguiente, la asimilación de la carrera administrativa como un principio constitucional significa que el artículo 125 de la Constitución Política es una norma superior de aplicación inmediata que contiene una base axiológica-jurídica de interpretación, cuyo desconocimiento vulnera la totalidad del ordenamiento jurídico. En ese sentido, como lo ha definido esta Corte, “el principio de la carrera administrativa cumple el doble objetivo de (i) servir de estándar y método preferente para el ingreso al servicio público, y (ii) conformar una fórmula interpretativa de las reglas que versen sobre el acceso a los cargos del Estado, las cuales deberán comprenderse de manera tal que cumplan con los requisitos y las finalidades de la carrera administrativa, en especial el acceso basado en el mérito de los aspirantes”[26].

19.3. El tercer criterio es de naturaleza teleológica, toda vez que se relaciona con las finalidades que cumple la carrera administrativa como eje preponderante en el andamiaje constitucional, como quiera que articula varios propósitos definidos por el constituyente, a saber: (i) permite el reclutamiento, a través de concursos de méritos, de personal óptimo y capacitado para el ejercicio de la función pública, con el fin de brindar transparencia, eficacia y eficiencia en la administración pública[27]; (ii) materializa el derecho a la igualdad de los ciudadanos que aspiran al ejercicio de un cargo público (art. 13 de la Carta) y garantiza el respecto por la disposición constitucional según la cual todos los ciudadanos tiene derecho a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (art. 40 ibídem)[28]; y, (iii) proporciona una estabilidad laboral a los servidores que cumplen sus funciones con sujeción a la Constitución y a la ley (art. 53 ibídem).

20. Y en este punto, es necesario señalar que la regla general del sistema de carrera administrativa por concurso de méritos comporta, según la jurisprudencia constitucional, “un proceso técnico de administración de personal y un mecanismo de promoción de los principio de igualdad e imparcialidad, en cuanto permite garantizar que al ejercicio de la función pública accedan los mejores y más capaces funcionario y empleados, rechazando aquellos factores de valoración que chocan con la esencia misma del Estado social de derecho”[30]. En ese sentido, el mérito constituye una piedra angular sobre la cual se funda el sistema de carrera administrativa, habida cuenta que evalúa la capacidad del funcionario público como factor definitorio para ocupar el cargo, comprobando en el proceso de selección las calidades académicas, la experiencia y las competencias requeridas para el desempeño de un empleo público.

De allí que, estrechamente vinculado al mérito se encuentre el concurso público, el cual en el modelo constitucional de 1991 opera como la regla general de provisión de los cargos públicos. Sin duda, la exigencia de un concurso público de méritos permite, a partir de un procedimiento abierto y democrático, que los ciudadanos pongan a consideración de las autoridades del Estado su intención de hacer parte de la estructura burocrática, partiendo para ello de un análisis objetivo de la hoja de vida, de sus estudios, experiencia y calidades en general, con lo cual se impiden tratamientos discriminatorios injustificados en el acceso al servicio público[31].   

21.   En síntesis, según ha interpretado y reiterado de forma sistemática esta Corporación, la carrera administrativa es un eje definitorio del ordenamiento constitucional porque provee el método que mejor protege los principios del mérito, la transparencia, la eficacia y la igualdad de oportunidades en el acceso a los cargos del Estado. Por esa razón, el sistema de carrera tiene un carácter general y preferente para la provisión de los servidores estatales, en tanto garantiza la selección objetiva del personal más idóneo y calificado para brindar eficacia y eficiencia a la administración pública.

Criterios desarrollados por la jurisprudencia para brindar legitimidad constitucional a la fijación excepcional de cargos de libre nombramiento y remoción por parte del legislador.

22. Como se ha indicado, el artículo 125 de la Constitución Política establece a la carrera administrativa como regla general y preferente para la provisión de los cargos públicos. Sin embargo, ese mismo precepto constitucional exceptuó de dicha regla general cuatro categorías de empleos: (i) los de elección popular; (ii) los de libre nombramiento y remoción; (iii) los de trabajadores oficiales; y, (iv) los demás que determine la ley.

La última categoría en comento habilita expresamente una competencia al legislador para determinar las excepciones a la carrera administrativa, siendo una de ellas la facultad de crear empleos de libre nombramiento y remoción. En ese evento, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la potestad que tiene el legislador de prever cargos de esa naturaleza, pero también ha señalado que no se trata de una facultad absoluta de configuración; por el contrario, el ejercicio de esa competencia debe ceñirse al cumplimiento de requisitos estrictos que se convierten en verdaderos límites a esa facultad legislativa.  

23. La primera sentencia en la cual esta Corte asumió el estudio de esa potestad legislativa excepcional, es la C-195 de 1994[32]. En esa oportunidad estudió una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 1° de la Ley 61 de 1987 “Por la cual se expiden normas sobre la Carrera Administrativa y se dictan otras disposiciones.” La norma acusada disponía una lista de varios cargos de libre nombramiento y remoción en la rama ejecutiva en todos los niveles. En criterio del demandante, dicha lista incluía cargos que, en principio, de acuerdo con la regla general del artículo 125 Superior, debían ser de carrera administrativa, y no de libre nombramiento y remoción.

 

Para dar solución a la demanda incoada, la Sala Plena precisó que de acuerdo con el artículo 125 de la Constitución, el legislador tiene la facultad de definir, además de los ya exceptuados expresamente por la propia Carta, aquellos empleos que no estarán sometidos al régimen de carrera administrativa. En este sentido, recordó que según lo dicho por la Corte en la sentencia C-391 de 1993, “compete a la ley la definición de las normas que consagren excepciones al principio general de pertenencia a la carrera.”

 

En este orden de ideas, la conclusión a la que arribó la Corte en esa ocasión fue que en cumplimiento del artículo 125 tantas veces referido, así como en consideración del artículo 150-23 Superior según el cual corresponde al Congreso “Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas”, es al legislador a quien atañe definir los cargos que se exceptúan de la regla general de la carrera administrativa. Al respecto, la Sala afirmó: “El legislador está así facultado constitucionalmente para determinar las excepciones a la carrera administrativa, siempre y cuando no altere la naturaleza de las cosas, es decir, mientras no invierta el orden constitucional que establece como regla general la carrera administrativa, ni afecte tampoco la filosofía que inspira este sistema.”

 

Hecha la afirmación anterior, la Corte pasó a señalar los siguientes criterios constitucionales conforme a los cuales válidamente se puede considerar que un cargo es de libre nombramiento y remoción:

 

“Por tanto, como base para determinar cuándo un empleo puede ser de libre nombramiento y remoción, hay que señalar en primer término que tenga fundamento legal; pero además, dicha facultad del legislador no puede contradecir la esencia misma del sistema de carrera, es decir, la ley no está legitimada para producir el efecto de que la regla general se convierta en excepción.  En segundo lugar, debe haber un principio de razón suficiente que justifique al legislador para establecer excepciones a la carrera administrativa, de manera que la facultad concedida al nominador no obedezca a una potestad infundada.  Y, por último, no hay que olvidar que por su misma naturaleza, los empleos que son de libre nombramiento y remoción son aquellos que la Constitución establece y aquellos que determine la ley, (art. 125), siempre y cuando la función misma, en su desarrollo esencial, exija una confianza plena y total, o implique una decisión política. En estos casos el cabal desempeño de la labor asignada debe responder a las exigencias discrecionales del nominador y estar sometida a su permanente vigilancia y evaluación.” (Negrilla fuera del texto).

24. Una segunda sentencia relevante en la materia es la C-514 de 1994[33]. En esa ocasión el Pleno de esta Corporación adujo que la competencia expresa que tiene el legislador para determinar aquellos empleos que se encuentran excluidos del régimen general de carrera administrativa, exige considerar de manera objetiva cuál es el papel que juegan los distintos cargos dentro de la estructura del Estado y hacer una evaluación del tipo de funciones a ellos asignadas. Dichas funciones solo pueden responder por su naturaleza a dos criterios específicos no concurrentes entre sí, a saber: (i) corresponder a funciones de manejo, conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices fundamentales; o, (ii) tratarse de funciones que implican la necesaria confianza de quien tiene a su cargo la responsabilidad.  Al respecto, puntualmente señaló:

“Dedúcese de lo expuesto que, siendo la regla general la de la pertenencia a la carrera, según los mandatos constitucionales, las excepciones que la ley consagre solamente encuentran sustento en la medida en que, por la naturaleza misma de la función que se desempeña, se haga necesario dar al cargo respectivo un trato en cuya virtud el nominador pueda disponer libremente de la plaza, nombrando, confirmando o removiendo a su titular por fuera de las normas propias del sistema de carrera. Estos cargos, de libre nombramiento y remoción, no pueden ser otros que los creados de manera específica, según el catálogo de funciones del organismo correspondiente, para cumplir un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades. En este último caso no se habla de la confianza inherente al cumplimiento de toda función pública, que constituye precisamente uno de los objetivos de la carrera pues el trabajador que es nombrado o ascendido por méritos va aquilatando el grado de fe institucional en su gestión, sino de la confianza inherente al manejo de asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado que requieren cierto tipo de funciones, en especial aquellas en cuya virtud se toman las decisiones de mayor trascendencia para el ente de que se trata. Piénsese, por ejemplo, en el Secretario Privado del Presidente de la República o en un Ministro del Despacho” (Negrillas nuestras).

De esa forma, esa sentencia entendió que quedan excluidas del régimen de libre nombramiento y remoción las puras funciones administrativas, ejecutivas o subalternas, en las que no se ejerce una función de dirección política ni resulta ser fundamento el intuito personae debido al alto nivel de confianza que implica el desarrollo del cargo. De allí que el legislador al crear o determinar empleos públicos que se ubiquen en tal régimen, deba tener en cuenta lo anterior para no sobrepasar su órbita de competencia configurativa.  

25. Otra sentencia que abordó el tema es la C-161 de 2003[34]. En ella este Tribunal Constitucional hizo referencia a unos parámetros o criterios que han de ser observados por el legislador para determinar cuándo un cargo puede ser catalogado como de libre nombramiento y remoción, es decir, excluido de la regla general de carrera administrativa.

Así, estableció que el respectivo examen de constitucionalidad debe partir de un criterio plural de evaluación del contenido de la norma que se acusa. Lo anterior impone tener en cuenta más de un elemento para comprender la clasificación propuesta por el legislador respecto de un empleo público. De esa forma, indicó que el estudio debe sustentarse en tres criterios fundamentales que deben ser valorados de manera articulada: (i) el criterio subjetivo de confianza cualificada, que se relaciona con aquellos empleos en los cuales la confianza sea necesaria para quienes tienen a su cargo responsabilidades de dirección, manejo, conducción de políticas o directrices institucionales, por cuanto las funciones a realizar demandan un mayor grado de reserva por parte de la persona que las cumple; (ii) el criterio objetivo funcional o material, que refiere a que el legislador para efectos de fijar una clasificación de empleos, puede hacer una remisión al contenido de las funciones atribuidas expresamente por la Constitución, la ley o el reglamento; en ese sentido, cuando se trata de funciones de dirección, conducción o manejo institucional, es viable catalogar el empleo como de libre nombramiento y remoción; y, (iii) el criterio orgánico, el cual impone efectuar la respectiva clasificación de los empleos teniendo en cuenta el nivel jerárquico que ocupan dentro de la estructura de la entidad.   

26. Sobre el mismo tema, la sentencia C-588 de 2009[35] fue enfática en afirmar que la competencia para exceptuar, mediante ley, la carrera administrativa, tiene límites “para evitar que el ordenamiento constitucional resulte alterado por una multiplicación de las excepciones que reduzca a extremos marginales el ámbito de la carrera administrativa, pues esta, en cuanto regla general, está llamada a predominar cuando se trate de la provisión de empleos estatales, de la permanencia en el cargo, de los ascensos y del retito”. Así, recordó que las excepciones deben contar con un fundamento legal y que, en todo caso, debe haber un principio de razón suficiente que justifique el actuar del legislador, esto es, que se considere de forma objetiva el papel que juegan los distintos cargos dentro de la estructura del Estado, evaluando las funciones asignadas o el nivel de confianza cualificada que se requiere para el cumplimiento de ellas.

27. Igual postura mantuvo la Corte en las sentencias C-553 de 2010[36], C-284 de 2011[37] y C-814 de 2014[38], en las cuales reiteró que la definición de los cargos públicos de libre nombramiento y remoción está sometida a reserva de ley, la cual se encuentra limitada desde dos perspectivas. La primera, relativa a que el ejercicio de esa facultad legislativa es excepcional “por lo que sólo podrá ser utilizada para determinados cargos específicos, sin que pueda convertirse en la regla general o en sucedáneo de la aplicación del régimen ordinario de carrera administrativa”. Y la segunda, consistente en reafirmar que tal definición de cargos debe responder a un criterio de razón suficiente, relacionado con la naturaleza de las funciones del empleo o el grado de confianza cualificada que debe depositarse en el servidor público que lo ejerce.

Así, concluyeron en diferentes palabras que los empleos de libre nombramiento y remoción deben responder a una de las siguientes categorías: (i) cargos que tengan funciones directivas, de manejo, conducción u orientación política o institucional, casos en los cuales la jurisprudencia ha aceptado que habida cuenta la naturaleza de la responsabilidad encomendada y los necesarios direccionamientos político – administrativos de las entidades, conviene que sean proveídos mediante instrumentos excepcionales, distintos al concurso público de méritos; o (ii) empleos que requieran un grado de confianza mayor al que se predica de la función pública ordinaria, en razón de la trascendencia y grado de responsabilidad administrativa o política de las tareas encomendadas.  

28. En conclusión, como se observa del anterior recuento jurisprudencial, la competencia legislativa para la definición de cargos de libre nombramiento y remoción tiene un carácter restrictivo y responde a criterios estrictos, los cuales deben ser cumplidos para no desdibujar la regla general de la carrera administrativa que establece el artículo 125 de la Constitución Política. Por consiguiente, la definición de esos cargos se debe basar en un fundamento legal y debe responder a un principio de razón suficiente que justifique al legislador con argumentos razonables. Dicho principio impone valorar los criterios (i) subjetivo de confianza cualificada en el desempeño de las funciones asignadas, (ii) objetivo funcional o material, a partir del cual el legislador puede remitir al contenido de las funciones atribuidas al empleo por la Constitución, la ley o el reglamento de cada entidad, con el fin acreditar que las ocupaciones esenciales corresponden a temas de dirección, conducción y orientación institucional, cuyo ejercicio implica la adopción de políticas o directrices para la entidad, y, (iii) orgánico, teniendo en cuenta la ubicación del empleo en el nivel jerárquico de la entidad.

El control disciplinario como poder punitivo del Estado. Breve referencia al control disciplinario externo y profundización en el ejercicio del control disciplinario interno.

29. El control disciplinario consiste en el poder punitivo del cual es titular el Estado frente a la violación de la Constitución, la ley o el reglamento por parte de los servidores públicos (artículos 6º y 124 Superiores), lo que a su vez le permite ejercer una continua vigilancia a la conducta oficial de las personas que desempeñan funciones públicas. Justamente, la jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que el control disciplinario es “un presupuesto necesario para que en un Estado de Derecho se garantice el buen nombre y la eficacia de la administración”[39], y por ende, constituye un pilar fundamental de la administración pública porque garantiza los fines esenciales del Estado, permit