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D-7999

 

Sentencia C-640/10

(Agosto 18, Bogotá DC)

ESTABLECIMIENTO DEL REGISTRO UNICO DE SEGUROS (RUS)-Obedece a fines constitucionalmente legítimos y resulta acorde con el carácter de interés público de la actividad aseguradora

 

REGISTRO UNICO DE SEGUROS-Finalidad/REGISTRO UNICO DE SEGUROS-Características

DERECHO A LA INTIMIDAD, DERECHO AL BUEN NOMBRE Y DERECHO AL HABEAS DATA-Derechos constitucionales diferenciados

DERECHO A LA INTIMIDAD PERSONAL Y FAMILIAR-Jurisprudencia constitucional

Desde 1992, la Corte Constitucional reconoció el derecho a la intimidad como un derecho fundamental que permite a las personas manejar su propia existencia como a bien lo tengan con el mínimo de injerencias exteriores. Se dijo en ese entonces que se trataba de un derecho “general, absoluto, extrapatrimonial, inalienable e imprescriptible y que se pueda hacer valer "erga omnes", vale decir, tanto frente al Estado como a los particulares. En consecuencia, toda persona, por el hecho de serlo, es titular a priori de este derecho y el único legitimado para permitir la divulgación de datos concernientes a su vida privada. Su finalidad es la de asegurar la protección de intereses morales; su titular no puede renunciar total o definitivamente a la intimidad pues dicho acto estaría viciado de nulidad absoluta (…)”. Se afirmó también que la intimidad es “el espacio intangible, inmune a las intromisiones externas, del que se deduce un derecho a no ser forzado a escuchar o a ser lo que no desea escuchar o ver, así como un derecho a no ser escuchado o visto cuando no se desea ser escuchado o visto.” En 1995, se reiteró esta visión del derecho a la intimidad, cuando se afirmó que “..este derecho, que se deduce de la dignidad humana y de la natural tendencia de toda persona a la libertad, a la autonomía y a la autoconservación, protege el ámbito privado del individuo y de su familia como el núcleo humano más próximo. Uno y otra están en posición de reclamar una mínima consideración particular y pública a su interioridad, actitud que se traduce en abstención de conocimiento e injerencia en la esfera reservada que les corresponde y que está compuesta por asuntos, problemas, situaciones y circunstancias de su exclusivo interés. Esta no hace parte del dominio público y, por tanto, no debe ser materia de información suministrada a terceros, ni de la intervención o análisis de grupos humanos ajenos, ni de divulgaciones o publicaciones (…) Ese terreno privado no puede ser invadido por los demás miembros de la comunidad a la que se integran la persona o familia, ni por el Estado. Aún dentro de la familia, cada uno de sus componentes tiene derecho a demandar de los demás el respeto a su identidad y privacidad personal”. Así entendido, como derecho casi absoluto, la jurisprudencia constitucional parece haber adoptado, en los años inmediatamente posteriores a la entrada en vigor de la Constitución de 1991, y de su artículo 15 en particular –“todas las personas tienen derecho a su intimidad personal y familiar…y el Estado debe respetarlos y hacerlos respetar”-, una visión del derecho a la intimidad cercana a la célebre formulación del magistrado norteamericano Louis Brandeis, de finales del S. XIX: “The right to be let alone” , es decir, el derecho a la intimidad como el derecho a estar solo, el derecho a la soledad. Sin embargo, esta visión ha sido objeto de críticas, en varios sentidos: puede verse como un derecho arcaico y obsoleto, incompatible con la vida en sociedades urbanas, industrializadas, tecnificadas y proclives a los fenómenos de masas. Se ha dicho también que es un derecho de elite, creado para proteger los privilegios de las clases aristocráticas y privilegiadas, y muy asociado con la propiedad privada. En esta perspectiva, el derecho a la intimidad sería simplemente otro mecanismo jurídico para proteger la propiedad privada. Casi por definición, los desposeídos de bienes materiales no tendrían derecho a la intimidad, pues de ellos no se predica la existencia de una esfera de protección infranqueable, al carecer de bienes y recintos que garanticen físicamente ese derecho. Finalmente, se ha criticado también que esta aproximación absoluta hacia la intimidad, que protege el derecho al aislamiento o al ensimismamiento, es imposible de hacer valer jurídicamente, porque no se proyecta al exterior, y no plantea cuestiones en relación con los otros. El derecho, por definición, no podría entrometerse, ni siquiera para protegerla, en la esfera inmune a la vida social de que trata el derecho a la intimidad, pues el derecho regula la vida en sociedad. El derecho a la intimidad sería justamente lo opuesto.  Desde la perspectiva del derecho constitucional colombiano, estas críticas, interesantes desde el punto de vista teórico y analítico, carecen de validez o pertinencia. El derecho a la intimidad, junto con otros derechos como el del libre desarrollo de la personalidad y la libertad de conciencia, están concebidos para permitir a las personas fortalecer y desarrollar su condición de seres libres y autónomos, que es el presupuesto esencial del estado democrático. La individualidad del individuo, su posibilidad no siempre fácil de separarse del influjo de los otros o de la masa, de realizar las actividades que les son afines y no las que le sean impuestas, de reflexionar solitariamente, de optar por sus propias preferencias, y de llegar a sus propias conclusiones frente a los dilemas de la cotidianidad y de la política, en fin, la posibilidad de aislarse con frecuencia u ocasionalmente del mundo, es de lo que depende el que pueda convertirse en un sujeto de derechos y obligaciones, el que pueda ejercer  las responsabilidades democráticas y participar en los procesos que forjan  un estado social de derecho como lo es el colombiano. Sólo reconociendo la autonomía e individualidad de las personas, puede hablarse del “respeto a la dignidad humana” que sirve de fundamento al estado colombiano, según el artículo 1º de la Constitución. La protección de esa esfera inmune a la injerencia de los otros –del Estado o de otros particulares-, como prerrequisito para la construcción de la autonomía individual que a su vez  constituye el rasgo esencial del sujeto democráticamente activo, tiene que ser jurídicamente relevante, y lo es, a través de los mecanismos constitucionales de protección al derecho a la intimidad, los cuales no circunscriben su alcance a cierta clase social económica o ilustrada, sino que se extienden, como no podía ser de otra forma, a todas las personas amparadas por la Constitución.

DERECHO A LA INTIMIDAD-Límites constitucionales/DERECHO A LA INTIMIDAD PERSONAL Y FAMILIAR-Alcance

Reiteradamente esta Corporación ha señalado que el derecho a la intimidad permite y garantiza en los asociados, el poder contar con una esfera o espacio de vida privada no susceptible de la interferencia arbitraria de las demás personas, que al ser considerado un elemento esencial del ser,  se concreta en el derecho a poder actuar libremente en la mencionada esfera o núcleo, en ejercicio de la libertad personal y familiar, sin mas limitaciones que los derechos de los demás y el ordenamiento jurídico. En ese orden de ideas, y al no ser un espacio que forme parte del dominio público, obedece al estricto interés de la persona titular del derecho y por consiguiente no puede ser invadido por los demás.  Por esta razón, ese espacio personal y ontológico, sólo "puede ser objeto de limitaciones" o de interferencias "en guarda de un verdadero interés general que responda a los presupuestos establecidos por el artículo 1o. de la Constitución". La jurisprudencia de la Corte Constitucional tal y como se ha dicho, ha señalado que el derecho a la intimidad es entonces, inalienable, imprescriptible y solo susceptible de limitación por razones legítimas y debidamente justificadas constitucionalmente.

DERECHO A LA INTIMIDAD-Principios que lo protegen/PRINCIPIO DE LIBERTAD-Concepto/PRINCIPIO DE FINALIDAD-Concepto/PRINCIPIO DE NECESIDAD-Concepto/PRINCIPIO DE VERACIDAD-Concepto/PRINCIPIO DE INTEGRIDAD-Concepto

Son cinco los principios que sustentan la protección del derecho a la intimidad, y sin los cuales, se perdería la correspondiente intangibilidad del contenido garantista de la inmunidad del individuo frente a la innecesaria injerencia de los demás. Ellos se clasifican y explican en los siguientes términos: El principio de libertad, según el cual, los datos personales de un individuo, sólo pueden ser registrados o divulgados con el consentimiento libre, previo, expreso o tácito del titular, a menos que el ordenamiento jurídico le imponga la obligación de relevar dicha información, en aras de cumplir un objetivo constitucionalmente legítimo. En este contexto, la obtención y divulgación de datos personales, sin la previa autorización del titular o en ausencia de un claro y preciso mandato legal, se consideran ilícitas. El principio de finalidad, el cual se expresa en la exigencia de someter la recopilación y divulgación de datos, a la realización de una finalidad constitucionalmente legítima, lo que impide obligar a los ciudadanos a relevar datos íntimos su vida personal, sin un soporte en el Texto Constitucional que, por ejemplo, legitime la cesión de parte de su interioridad en beneficio de la comunidad. De conformidad con el principio de necesidad, la información personal que deba ser objeto de divulgación, se limita estrechamente a aquella que guarda relación de conexidad con la finalidad pretendida mediante su revelación. Así, queda prohibido el registro y la divulgación de datos que excedan el fin constitucionalmente legítimo. Adicionalmente, el principio de veracidad, exige que los datos personales que se puedan divulgar correspondan a situaciones reales y, por lo mismo, se encuentra prohibida la divulgación de datos falsos o erróneos. Por último, el principio de integridad, según el cual, la información que sea objeto de divulgación debe suministrarse de manera completa, impidiendo que se registre y divulgue datos parciales, incompletos o fraccionados. El conjunto integrado de los citados principios, permite no solo garantizar el acceso legítimo a la información personal, sino también la neutralidad en su divulgación y, por ende, asegurar un debido proceso de comunicación.

ACTIVIDAD ASEGURADORA EN EL REGIMEN CONSTITUCIONAL COLOMBIANO-Contenido/ACTIVIDAD ASEGURADORA EN EL REGIMEN CONSTITUCIONAL COLOMBIANO-Efectos

La actividad aseguradora, como subsector económico, comparte con la actividad financiera, la actividad bursátil, y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público, la calidad de ser una actividad económica explícitamente mencionada en la Constitución para los siguientes tres efectos: Establecer que corresponde al Congreso dictar por medio de leyes las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para efectos de regularla  (Literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución);Determinar que corresponde al Presidente de la República ejercer, de acuerdo con la ley a que se refiere el punto anterior, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que la ejercen (numeral 24, artículo 189 de la Constitución), y Definir que se trata de una actividad de interés público, y por ende, sólo puede ser ejercida previa autorización del Estado, conforme a la ley, reiterando que al legislador corresponde la regulación de la forma en la cual el gobierno intervendrá en ella (artículo 335 de la Constitución).

ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Es una actividad esencial para el desarrollo económico/ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Constituye principal mecanismo de administración del ahorro público y de financiación de la inversión pública y privada/ACTIVIDAD ASEGURADORA-Garantía del interés público

DERECHO CONSTITUCIONAL A LA INTIMIDAD-Tipología de los datos/INFORMACION-Clasificación/INFORMACION PUBLICA O DE DOMINIO PUBLICO-Concepto/INFORMACION SEMIPRIVADA-Concepto/INFORMACION PRIVADA-Concepto/INFORMACION RESERVADA O SECRETA-Concepto

Los límites admisibles del derecho a la intimidad emanan del interés público constitucionalmente legítimo, esta tipología jurisprudencial permite graduar los niveles válidos de intromisión en la intimidad, según la naturaleza del dato. En la sentencia T-729/02, se estableció que esta tipología está “dirigida a clasificar la información desde un punto de vista cualitativo en función de su publicidad y la posibilidad legal de obtener acceso a la misma”, y que consta de cuatro categorías, a saber:“…la información pública o de dominio público, la información semi-privada, la información privada y la información reservada o secreta. Así, la información pública, calificada como tal según los mandatos de la ley o de la Constitución, puede ser obtenida y ofrecida sin reserva alguna y sin importar si la misma sea información general, privada o personal. Por vía de ejemplo, pueden contarse los actos normativos de carácter general, los documentos públicos en los términos del artículo 74 de la Constitución, y las providencias judiciales debidamente ejecutoriadas; igualmente serán públicos, los datos sobre el estado civil de las personas o sobre la conformación de la familia. Información que puede solicitarse por cualquier persona de manera directa y sin el deber de satisfacer  requisito alguno. La información semi-privada, será aquella que por versar sobre información personal o impersonal y no estar comprendida por la regla general anterior, presenta para su acceso y conocimiento un grado mínimo de limitación, de tal forma que la misma sólo puede ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad administrativa en el cumplimiento de sus funciones o en el marco de los principios de la administración de datos personales. Es el caso de los datos relativos a las relaciones con las entidades de la seguridad social o de los datos relativos al comportamiento financiero de las personas. La información privada, será aquella que por versar sobre información personal o no, y que por encontrarse en un ámbito privado, sólo puede ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad judicial en el cumplimiento de sus funciones. Es el caso de los libros de los comerciantes, de los documentos privados, de las historias clínicas o de la información extraída a partir de la inspección del domicilio. Finalmente, encontramos la información reservada, que por versar igualmente sobre información personal y sobre todo por su estrecha relación con los derechos fundamentales del titular - dignidad, intimidad y libertad- se encuentra reservada a su órbita exclusiva y no puede siquiera ser obtenida ni ofrecida por autoridad judicial en el cumplimiento de sus funciones. Cabría mencionar aquí la información genética, y los llamados "datos sensibles" o relacionados con la ideología, la inclinación sexual, los hábitos  de la persona, etc. Para la Corte, esta tipología es útil al menos por dos razones: la primera, porque contribuye a la delimitación entre la información que se puede publicar en desarrollo del derecho constitucional a la información, y aquella que constitucionalmente está prohibido publicar como consecuencia de los derechos a la intimidad y al habeas data. La segunda, porque contribuye a la delimitación e identificación tanto de las personas como de las autoridades que se encuentran legitimadas para acceder o divulgar dicha información…”.

DATOS CONTENIDOS EN EL REGISTRO UNICO DE SEGUROS-Son de carácter semiprivado

La Corte concluye que los datos contenidos en el Registro Único de Seguros creado por los dos artículos acusados son de naturaleza semi-privada. Es claro que no se trata de información totalmente pública, pues se origina casi siempre –con excepción de los seguros obligatorios-, en un acto voluntario, regido por normas principalmente de derecho privado, y con frecuencia relacionadas con asuntos propios de la vida personal o familiar. Pero, al mismo tiempo, por las razones constitucionales que se han explicado a lo largo de la presente providencia, vinculadas con el carácter de interés público que la Carta le otorga a la actividad aseguradora, la Corte considera que el dato sobre la existencia de un contrato de seguros, su vigencia y sus partes, admite una divulgación, sometida a un grado mínimo de limitación. No hace parte del ámbito estrictamente privado, y mucho menos reservado, de la información personal o familiar, pues ello sería incompatible con el concepto de “interés público” que la Carta ha utilizado explícitamente para definir la actividad aseguradora. Ha dicho la jurisprudencia constitucional que en el caso de los datos semiprivados, esa mínima limitación consiste en que la información “sólo puede ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad administrativa en el cumplimiento de sus funciones o en el marco de los principios de la administración de datos personales”. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha puesto como ejemplo recurrente de un dato semiprivado el dato relativo al comportamiento financiero de las personas, o “la información relacionada con el comportamiento financiero, comercial y crediticio”.

Referencia: D-7999

Norma demandada: artículos 78 y 79 de la Ley 1328 de 2009.

Demandante: Carlos Alberto Paz Russi.

Magistrado: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

I. ANTECEDENTES

 El ciudadano Carlos Alberto Paz Russi, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 de la Constitución Nacional, pide a la Corte Constitucional que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 78 y 79 de la Ley 1328 de 2009, “por la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de valores y otras disposiciones”.

1. Texto normativo demandado.

El texto de los artículos demandados es el siguiente:

LEY 1328 DE 2009[1]

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Por la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de valores y otras disposiciones.

…

ARTÍCULO 78. REGISTRO UNICO DE SEGUROS (RUS). Créase el Registro Único de Seguros (RUS) al cual se podrá acceder mediante Internet, con el fin de proveer al público de información concreta, asequible y segura sobre las personas que han adquirido pólizas de seguros, las que están aseguradas por dichas pólizas y las beneficiarias de las mismas.

El RUS será administrado en la forma y condiciones que para el efecto señale el Gobierno Nacional dentro de los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes a la promulgación de la presente ley.

El RUS incluirá información sobre las pólizas de seguros expedidas por las compañías de seguros que operan en Colombia y sobre las pólizas expedidas por compañías extranjeras de conformidad con las autorizaciones previstas en la presente ley, atendiendo la reglamentación que para tal efecto se expida, la cual señalará el tipo de pólizas y la gradualidad con que las mismas deberán incorporarse al registro.

Las compañías de seguros tendrán la obligación de suministrar permanentemente la información necesaria para la creación y funcionamiento del registro. El incumplimiento de esta obligación facultará a la Superintendencia Financiera de Colombia para imponer las sanciones previstas en el artículo 208 del Estatuto Financiero.

ARTÍCULO 79. PRINCIPIOS DEL REGISTRO UNICO DE SEGUROS (RUS). El Registro Único de Seguros (RUS) se regirá por los siguientes principios:

a) Universalidad: El Registro incluirá información sobre todas las pólizas durante el término de su vigencia y 10 años más.

b) Asequibilidad: El Registro funcionará de tal manera que las personas puedan fácilmente consultar la información.

c) Privacidad: El Registro contendrá única y exclusivamente la información relacionada con la existencia de la póliza, su vigencia, sus tomadores, beneficiarios y asegurados.

2. Demanda: pretensión y cargos

Para el actor, los artículos demandados vulneran el artículo 2º[2] y el articulo 15[3] de la Constitución Política, pero el reproche gira en torno a un único cargo: las disposiciones acusadas vulneran el derecho a la intimidad de quienes suscriben voluntaria y libremente un contrato de seguros.

Dice el demandante que el contrato de seguros es un contrato privado, con unas características contractuales definidas en la ley, mediante el cual una de las partes, denominada “asegurador”, asume los riesgos que le traslada otra parte, denominada “tomador” o “asegurado”, cuyo patrimonio o vida puede resultar afectado, directa o indirectamente, por la realización de un riesgo. El asegurado es el titular del interés asegurable, y la asunción del riesgo por parte del asegurador se perfecciona con el pago de un precio, que en el contrato de seguros se denomina “prima”. El pago debe hacerse en un término definido en la ley. La tercera parte en el contrato de seguros se denomina “beneficiario”, y es la persona que tiene derecho a recibir la prestación asegurada. Una vez ocurrido el siniestro y probada su cuantía de parte del asegurado o beneficiario, surge la obligación de indemnizar para el asegurador.

Después de describir en detalle los requisitos y características de cada una de las partes en el contrato de seguro, la demanda entra a formular el cargo en los siguientes términos:

“Si la persona tiene su derecho constitucional a la intimidad, y en ejercicio de dicho derecho, adquiere determinados bienes, y los quiere proteger, y para ello acude a una compañía de seguros, de orden privado, y los asegura, o toma uno o varios seguros de vida, y libremente designa sus beneficiarios, ora porque tiene determinado vinculo familiar, ora porque ese vínculo nació de una gran amistad, etc., ¿Por qué el estado pretende invadir ésta órbita de la intimidad colocando en riesgo la integridad física del asegurado, cuando se haga pública las pólizas que tiene y a quién ha designado como beneficiario, creando además un caos familiar, toda vez que el estatuto comercial no obliga a determinar como beneficiarios de los seguros de vida al cónyuge o algún familiar, sino que libremente el asegurado los designa, salvo que éste sea oneroso, caso en el cual debe ser el acreedor el beneficiario?”.

Explica el demandante que es posible, según la regulación del Código de Comercio, que el asegurado en vida modifique la póliza de vida en cuanto a sus beneficiarios, con una simple comunicación a la aseguradora. Por lo tanto, no siempre el cónyuge supérstite es el beneficiario y “no hay acción alguna contra la compañía de seguros pues ésta está cumpliendo con la voluntad del asegurado, al suscribir la póliza, o cuando ordenó el cambio de beneficiario, pues de otra forma estaría violando su correspondencia, al hacer pública la modificación”.

En consecuencia, “el autorizar la publicación del Registro Único de Seguros  (RUS) viola flagrantemente la intimidad de las personas que han adquirido unos bienes y los quieren proteger, como también la normatividad sobre el contrato de seguros de vida, pues obliga al asegurador a divulgar el tomador, asegurado y el beneficiario de las pólizas, sin discriminación alguna…Con esta ley, quedará al descubierto toda transacción privada, porque el Estado ha invadido la órbita de la intimidad”.

Después de citar in extenso sentencias de la Corte en las que se concluye, según el actor, que en casi todos las hipótesis prevalece el derecho a la intimidad sobre el derecho a la información, afirma que “el estado no puede inmiscuirse en las relaciones contractuales privadas, so pretexto de informar al público en general, toda vez que en esa relación contractual entre asegurador y asegurado, son ellos, personas privadas, las que deciden, en el marco de la ley, las condiciones de la contratación”.

Finalmente, con base en la definición legal del Código de Procedimiento Civil sobre los documentos públicos y privados, y la regla constitucional contenida en el artículo 74, según la cual “todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley”, el demandante afirma que las normas acusadas establecen una interceptación de la comunicación privada del asegurado, pues la comunicación de éste con su asegurador es confidencial, y la ley no exige publicarla. La obligación que imponen las normas demandadas, en cabeza del asegurado, de divulgar esa información, viola el derecho a la intimidad y deroga normas del Código de Comercio.

3. Intervenciones ciudadanas

3.1. Intervención de la Federación de Aseguradores Colombianos (FASECOLDA)[4]

Las normas demandadas deben declararse exequibles. A lo largo del trámite legislativo “fue claro que el objetivo que perseguía crear la figura del Registro Único de Seguros era brindarle una herramienta a los potenciales beneficiarios de ciertos seguros, para que consultaran si existían dichos seguros y así poder ejercer la acción de reclamación ante la aseguradora del caso para solicitar el pago de la indemnización respectiva. Existen seguros en los cuales el beneficiario, a la hora de la suscripción del seguro, no participa en la operación, no tiene conocimiento de que es beneficiario del mismo o simplemente es indeterminado. El caso típico son los seguros de vida y los seguros de responsabilidad civil extracontractual”.

Ocurre con frecuencia en los seguros de vida, que a la muerte del asegurado, el beneficiario no conoce de la existencia de la póliza y nunca hace el reclamo ante alguna aseguradora. Y en caso de los seguros de responsabilidad civil extracontractual, dado que el posible beneficiario sólo es determinable al momento del siniestro, “si no existe una herramienta que le permita conocer de manera expedita que el causante del daño contaba con un seguro de responsabilidad civil extracontractual, probablemente nunca ejercería la acción directa que tiene contra la aseguradora para pedirle, directamente, el pago de la indemnización”. El Registro Único de Seguros (RUS) es precisamente esa herramienta, “que le permite a los potenciales beneficiarios consultar sobre la existencia de pólizas a nombre de personas de las cuales son beneficiarias por causa de muerte o por ser causantes de un daño”.

FASECOLDA siempre ha insistido, por estas razones, en que el RUS únicamente debe versar sobre los seguros en los cuales los beneficiarios no conozcan sobre la existencia de la póliza, esto es, los seguros de vida y de responsabilidad civil extracontractual. La inclusión de otro tipo de seguros en el RUS sí podría vulnerar el derecho a la intimidad y a la reserva bancaria, pues se trata de contratos privados donde los beneficiarios sí conocen de la existencia de su beneficio desde el momento de la suscripción del seguro. Suele suceder que el beneficiario es el mismo asegurado.

En el caso de los seguros de vida, se da la particularidad de que los asegurados y tomadores tienen plena libertad para designar a sus beneficiarios, que no tienen necesariamente que ser los causahabientes. Por razones de seguridad y protección a la privacidad, sería conveniente que sólo sea posible transferir información sobre las pólizas al RUS si se cuenta con autorización expresa del asegurado, dirigida a la entidad aseguradora con la cual se suscribe el contrato.

FASECOLDA concluye la intervención solicitando lo siguiente:

“Solicitamos a la H. Corte Constitucional declarar exequibles las normas demandadas, bajo el entendido que:

-El contenido del Registro Único de Seguros, RUS, recae únicamente sobre las pólizas de seguros en las cuales el público puede tener un interés sin saberlo. Esas pólizas son: los seguros de vida, los seguros de automóviles en su amparo de responsabilidad civil y el seguro obligatorio de bienes comunes que busca proteger a la copropiedad.

-En el caso de los seguros de vida, los asegurados deberán dar su autorización por escrito para que la información sobre dichas pólizas efectivamente pueda ser ingresada y consultada en el RUS”

3.2 Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público[5]

Pide el Ministerio que se declaren exequibles los artículos demandados, pero sólo por el único cargo contenido en la demanda, relacionado con la posible violación del derecho a la intimidad.

El contenido de los artículos demandados encuadra dentro del marco de configuración legislativa que la Constitución le atribuye al legislador en materia de actividad financiera y aseguradora. Dentro de los parámetros fijados en el numeral 19 del artículo 150, el Congreso se limitó, en las normas acusadas, a fijar los objetivos y principios a los que se debe someter el gobierno al reglamentar el Registro Único de Seguros, cosa que hizo mediante la expedición del Decreto 3680 de 2009. Afirma el Ministerio que las normas demandadas:

“…Tienen la finalidad de contrarrestar situaciones ocurridas con frecuencia en la celebración de contratos de seguros, propias de su dinámica comercial y negocial, relativas al desconocimiento que tienen los beneficiarios de un seguro de vida de conocer si éste hace parte dentro de un contrato de seguros, o de si el vehículo involucrado en un accidente de tránsito contaba con un seguro de responsabilidad civil, lo que, dado el desconocimiento de la existencia del seguro lleva a que los beneficiarios pierdan sus derechos económicos dada la prescripción de las acciones establecidas en el artículo 1081 del Código de Comercio.

Igual posibilidad ocurre en el caso de que estos seguros de vida no sean tomados conscientemente por el tomador sino que estos se den con ocasión de un contrato de crédito, la expedición de una tarjeta de crédito, un paquete turístico o incluso en la contratación del seguro de automóviles en su cobertura de responsabilidad civil, lo que dificulta aún más que los beneficiarios de tales contratos conozcan tal situación.

Por tanto, no obstante ser múltiples las posibilidades por las cuales una persona resulte beneficiaria de un seguro de vida, también era múltiple el desconocimiento de tal situación, dado que antes de la creación del RUS, las personas no contaban con las herramientas que le permitieran conocer si son beneficiarias de un seguro de vida o si un vehículo involucrado en un accidente de tránsito contaba con un seguro de responsabilidad civil.”

Así entendida las normas, el Ministerio considera que ellas son compatibles con los fines del estado, facilitándole a las personas cobrar indemnizaciones o sumas a las que tienen derecho, y de las cuales no se enterarían sino existiera el Registro creado en la norma.

El Decreto 3680 de 2009, reglamentario de las disposiciones acusadas, precisa el tipo de información que debe contener el RUS, y las calidades que debe acreditar la persona que lo consulte, de tal manera que no se vulnera el derecho a la privacidad. Las normas demandadas, por lo demás, no violan directamente el derecho constitucional a la intimidad, toda vez que, según la jurisprudencia de la Corte, si la información es de interés general, el derecho a la información prevalece sobre el derecho a la intimidad. Las precauciones tomadas en el decreto reglamentario sobre acceso al registro y contenido del mismo, protegen el núcleo esencial del derecho a la intimidad y al mismo tiempo hacen valer el derecho a la información, que en este caso responde a un interés general.

De otra parte, de conformidad con la clasificación jurisprudencial existente, el Ministerio entiende que la información que contendrá el RUS es información “semi-privada”, pues la misma sólo puede ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad administrativa en el cumplimiento de sus funciones o en el marco de los principios de la administración de datos personales. Los datos relativos a las relaciones con las entidades de seguridad social, o los datos relativos al comportamiento financiero de las personas, corresponden a ésta categoría. En esa medida, los datos incluidos en el RUS no son propiamente información “privada”, ni “personalísima”.  A ellos sólo tendrán acceso “aquellas personas que ostenten la calidad de parte dentro de un contrato de seguro y lo desconozcan, para que puedan conocerlo…”

Termina el Ministerio examinando si el contenido de las disposiciones demandadas se acompasa con los principios de libertad, necesidad, veracidad, integridad, incorporación, finalidad, utilidad y circulación restringida, que la jurisprudencia constitucional ha sistematizado, en relación con la administración de datos personales. Concluye:

“…La información que hace parte del Registro Único de Seguros (RUS), no tiene el alcance de regular situaciones importantes y principales del núcleo esencial del habeas data, por lo que para el presente caso la jurisprudencia constitucional relativa a la no afectación del derecho a la intimidad respecto del registro en bases de datos de información personal y financiera se aplica parcialmente. Lo anterior bajo la consideración que la información que hace parte del RUS, no puede colocarse en el mismo plano que los registros informáticos de los comportamientos de una persona en materia crediticia respecto al derecho a la intimidad personal y familiar, dado que esta información carece de un carácter positivo o negativo y que la misma no puede se divulgada a terceros.”

3.3 Intervención de la Superintendencia Financiera de Colombia[6]

 Pide la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Considera que “…el Registro Único de Seguros (RUS) fue dispuesto por el legislador y reglamentado por el Gobierno Nacional como instrumento de desarrollo de una sólida, concreta y segura información que no tiene una finalidad distinta de proveer o de suministrar una verdadera protección al consumidor del sistema asegurador, para su propio beneficio personal, patrimonial e intelectual o de terceras personas beneficiarios de dicho sistema… El RUS se creó y reglamentó como instrumento de protección al ciudadano en aras de garantizarle el efectivo ejercicio de sus derechos dentro de las coberturas del ramo asegurador, proporcionándole: (i) un sistema de información que garantiza privacidad, seguridad y confiabilidad a sus usuarios (para cuyo acceso se exige acreditar previamente el interés en el que se actúa –siempre que la información solicitada no esté sujeta a reserva-); y (ii) La información sobre existencia de los amparos constituidos a favor de las personas sin penetrar la órbita de privacidad e intimidad de las mismas, pues… no se trata de un Registro Público a la mano indiscriminada de todos.”

El RUS, creado y autorizado en las disposiciones acusadas, logra el equilibrio de los intereses entre las entidades que conforman el sistema asegurador y los consumidores de los productos y servicios que éstas proveen, y, de otra parte, fortalece el régimen de protección de los consumidores financieros: “Las normas demandadas fueron creadas con la firme indicación de que sería necesaria su reglamentación gradual con el fin de proteger la información de las personas y de garantizar la administración de la misma para el adecuado y seguro funcionamiento del aludido Registro”. Así se desprende de los antecedentes del proyecto de ley.

Si se tiene en cuenta que la finalidad del RUS es fortalecer el régimen de protección al consumidor financiero, en línea con uno de los propósitos principales de la Ley 1328 de 2009, en la que están incluidos los artículos demandados, y atendiendo la precisa redacción de éstos,  la Superintendencia Financiera concluye que “si bien se trata de un sistema que canaliza la información asequible al público sobre las pólizas de seguros vigentes, sus tomadores y beneficiarios, también lo es que está llamado a proporcionar la información concreta de manera segura. …El Registro Único de Seguros deberá estar sujeto a reglas, requisitos y condiciones que garanticen la privacidad, la información sujeta a reserva y la confiabilidad de la misma…. La expresión “asequible” de ninguna manera se contrapone a los parámetros de seguridad y/o de privacidad que deben ser tenidos en cuenta para la implantación de este registro…”

Después de presentar, a manera de ejemplo, algunos casos que en la práctica impiden a un potencial beneficiario de un seguro  saber de su existencia y por ende cobrar la respectiva póliza, concluye que el Registro aquí demandado es una herramienta que proporciona de manera concreta, asequible y segura, información sobre los asegurados, con el fin de hacer real y efectiva la prestación para la cual son contratadas las compañías de seguros a las que se les ha pagado una prima.

En las normas demandadas no se plantea una contraposición entre el derecho a la información y el derecho a la intimidad, pues ambos quedan debidamente resguardados en las normas acusadas, y en la reglamentación que para el efecto expidió el Gobierno Nacional. La mayoría de las constituciones modernas reconocen la necesaria existencia de bases de datos, imprescindible para el fluido funcionamiento de la vida en sociedad. En el caso colombiano, por ejemplo, existen las centrales de información financiera y crediticia, el Registro Único Tributario, el Registro Único Empresarial y –de creación reciente-, el Registro Único Nacional de Tránsito. La jurisprudencia de la Corte ha reconocido que en ocasiones se justifica la revelación de datos económicos del individuo por parte del Estado, especialmente por el deber de contribuir a los gastos estatales, pero esa injerencia debe ser proporcionada. En el presente caso, las disposiciones demandadas “obedecen al derecho de que los ciudadanos encuentren información acerca de las pólizas a su favor constituidas por otras personas y por lo mismo, el Estado entró a regular que este ejercicio de necesidad de información respete plenamente el derecho fundamental a la intimidad y de ninguna forma consienta la posibilidad de infiltrarse en la vida privada y familiar de cada persona…La reglamentación del RUS garantiza ante todo la reserva y confidencialidad de la información.”

Culmina la Superintendencia su escrito haciendo un examen detallado del contenido del Decreto 3680 de 2009, que reglamentó las disposiciones demandadas, para concluir que su texto garantiza la reserva y la confidencialidad de la información, impide el deterioro, pérdida, alteración, uso no autorizado o fraudulento de la información y prevé que es requisito para su operancia contar con los mecanismos de seguridad necesarios para garantizar la confidencialidad y conservación de la información, así como el acceso restringido a la misma.

3.4 Intervención de la Asociación Colombiana de Corredores de Seguros (ACOAS)[7]

Pide que se declaren inexequibles los dos artículos demandados. A su juicio, violan la reserva de ley estatutaria, ya que regulan la recolección y divulgación de información acerca de los tomadores, beneficiarios y asegurados de todas las pólizas que se contraten en el país. Esta información corresponde al ámbito privado e íntimo de las personas, se refiere a aspectos exclusivos de ellas y las identifica plenamente. Por lo tanto, los datos que se pretenden divulgar mediante el RUS tienen el carácter de “personales”, en los términos en que así los ha definido la propia Corte Constitucional. Las normas demandadas afectan directamente el derecho fundamental al habeas data consagrado en el artículo 15 de la Constitución Política, y por lo tanto, tal tipo de regulación, de conformidad con lo establecido en el artículo 152 de la Carta, está reservada a leyes estatutarias y no a las ordinarias.

De otra parte, las normas demandadas violan “cuatro de los principios de la administración de los datos, a saber, el de finalidad, el de utilidad, el de circulación restringida y el de caducidad”. Después de transcribir apartes de sentencias de la Corte en las que se definen estos principios, concluye:

“…Teniendo en cuenta que las normas demandadas no señalan la finalidad ni la utilidad de la recolección de datos personales y tampoco consultan, tienen en cuenta o requieren la autorización de los titulares de los datos personales para su divulgación, es posible deducir que dichas normas violan los principios de finalidad, utilidad y circulación restringida recién mencionados.

En cuanto al principio de caducidad, debe mencionarse que aun cuando el artículo 79 demandado señala el término de diez años siguientes a la vigencia de la póliza, como límite para la divulgación de los datos personales del tomador, asegurado y beneficiario de la misma, dicho límite tampoco tiene una finalidad o utilidad clara, pues no es concordante con el artículo 1081 del Código de Comercio, el cual establece que la prescripción más extensa de las acciones de seguros es de cinco años desde el momento en que nace el respectivo derecho. Por este motivo, las normas demandadas violan también el principio de caducidad de la administración de los datos personales, y en esa medida, deben ser declaradas inexequibles.”

3.5 Intervención de la Universidad Externado de Colombia[8]

Pide la exequibilidad de las normas acusadas. Comienza por afirmar que “la constitucionalidad de la norma es irrebatible…Basta con apelar a una interpretación sistemática de los preceptos constitucionales y de la ley de reforma financiera, de los cuales se infiere, sin lugar a dudas, que el legislador pretendió, con la misma, afinar y profundizar los mecanismos para la protección de los derechos del consumidor, en un todo de acuerdo con la Constitución…Sólo las personas que acrediten un interés legítimo podrán obtener la información solicitada y, por lo demás, mínima que se incorporará al mencionado registro, todo ello, en aras de tutelar la efectividad de su derecho de pago de la indemnización”. Afirma que no se produce una intervención arbitraria en la esfera de la intimidad y mucho menos se incorporan, en los artículos demandados, limitaciones al ejercicio de la libertad contractual individual como pretende hacerlo ver el actor.

Para llegar a esta conclusión,  hace un recuento de los antecedentes legislativos sobre la protección de los derechos del consumidor de seguros, identificando los vacíos legales que  han impedido a los beneficiarios de las pólizas hacer efectiva la obligación de pago de las indemnizaciones a cargo de las entidades aseguradoras. Tras un minucioso repaso de todas las normas que desde la Ley 45 de 1990 (Decreto 663 de 1993, Ley 35 de 1993, Ley 785 de 2003, entre otras) han dotado de mayores protecciones y garantías a los usuarios del sector asegurador, se concluye que aún quedan áreas de desprotección, especialmente en el seguro de responsabilidad civil extracontractual. Dice la autora del escrito:

“Este seguro cumple una doble función: la de proteger el patrimonio del asegurado y la de procurar el resarcimiento de la víctima, quien por mandato legal ha adquirido la calidad de beneficiario, de verdadero titular del derecho a la indemnización con la consagración de la acción directa a su favor.

No obstante lo anterior, como estipulación a favor de terceros aún deja mucho que desear porque la ley no consagró ningún mecanismo que le permita a la víctima establecer si el causante del daño tiene contratado un seguro de responsabilidad, todo lo cual se constituye en un verdadero palo en la rueda, en un freno que limita la posibilidad de poder ejercer la acción directa.

Frente a este vacío legal, en mis clases sobre seguros siempre le recomendaba a mis alumnos que, para poder conocer la existencia de la póliza de seguro de responsabilidad civil, se dirigieran a la Superintedencia Bancaria, hoy Financiera, indicándole que el señor x, identificado con tal cédula o que la empresa x, identificada con tal NIT, o que el vehículo de propiedad de x, identificado con tal placa, les había causado un daño, y que solicitaran que por favor les ayudaran a averiguar si el causante del daño tenía contratada una póliza de seguro de responsabilidad civil, para después tramitar la expedición de la copia del contrato ante el asegurador, con fundamento en lo dispuesto por el parágrafo del artículo 1046 del Código de Comercio colombiano, y poder ejercitar su acción directa; para la Superintendencia Bancaria se trataba de un trámite muy fácil de realizar, pues le bastaba con librar un oficio con destino a las aseguradoras que operaban el ramo para que le contestaran directamente al interesado, pero con copia a la Superintendencia confirmando la existencia o no del contrato, facilitándose así el ejercicio del derecho para obtener el pago de la indemnización y evitándose la consolidación de los términos de prescripción.

Inicialmente, la Superintendencia fue receptiva, pero con ocasión de la fusión de las superintendencias (la de Valores y la Bancaria), por información de mis alumnos, años después me enteré que la Superintendencia se había abstenido, en múltiples ocasiones, de facilitarle a la víctima solicitante la consecución de la información requerida, aduciendo que no existía en la legislación vigente ninguna norma que le atribuyera esa función, y que como las instituciones públicas sólo podían realizar las funciones que de manera expresa les hubiera sido atribuida por la Ley, carecían de facultades expresas para llevar a cabo esa gestión, todo ello con la grave consecuencia de que se truncaba o se hacía más difícil y engorroso, para las víctimas beneficiarias del seguro, la posibilidad de hacer efectivo su derecho y de obtener el pago de la indemnización. Respuesta paradójica la del ente de control –quizá salomónica-, si se tiene en cuenta que esta entidad tiene a su cargo la tutela de los derechos del consumidor….”

En este contexto, se entiende que el Registro Único de Seguros no tiene como finalidad coartar la libertad contractual, sino más bien afinar las instituciones a través de las cuales se protegen los derechos del consumidor.

La intervención pasa a explicar detalladamente el funcionamiento del Registro de Seguros en España, donde existe desde el año 2005 para los seguros de fallecimiento y para los de responsabilidad civil automotor, y en Perú, donde existe desde mayo de 2009 para los seguros de accidentes de tránsito. Se destaca que antes de la creación del registro, en España las compañías de seguros “dejaban de pagar anualmente unos mil quinientos millones de euros. El objetivo del registro ha sido el de terminar con esa mala práctica que tenía como perjudicados directos a los familiares de un titular del seguro.”

Finalmente, la Universidad Externado hace un análisis desagregado del contenido de las disposiciones acusadas y, especialmente, de su decreto reglamentario, subrayando lo que, a su juicio, son sus vacíos o falencias, las cuales “no afectan su constitucionalidad, pero sí dificultan su adecuada implementación”.

Concluye afirmando que “con la adopción del RUS no se coarta la libertad de contratación, como pretende hacerlo ver el demandante, pues el registro de pólizas busca la sistematización de los datos más relevantes del contrato a fin de que el beneficiario, tomador o asegurado haga uso de los mismos, para la efectividad de sus derechos. De ninguna manera se busca, con la normatividad puesta en cuestión, limitar el proceso de contratación, el cual no ha dejado de pertenecer a la esfera de la autonomía privada de la voluntad. Lo que solicita el demandante es nada más y nada menos que el desmonte de uno de los instrumentos de protección de los derechos del consumidor y, en especial, aquel que le permite ejercitar su derecho al pago de la indemnización, es decir, la eficacia del mismo. La protección de los derechos del consumidor hunde sus raíces en la misma Constitución Nacional, motivo por el cual las normas acusadas no resisten la calificación de inexequibles.”       

Al escrito se acompaña información oficial sobre el funcionamiento del registro de seguros en España, el texto de las leyes que lo crearon y desarrollaron (Ley 15 de 1999, Ley 20 de 2005) y de sus decretos reglamentarios; el texto de las leyes análogas del Perú (Ley 27.181 de 1999, 29.335 de 2009,  y  29.361 de 2009) y de sus varios decretos reglamentarios; y el texto de dos sentencias de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema sobre el seguro de responsabilidad civil.

3.6 Intervención de la Universidad del Rosario[9]  

Pide la exequibilidad condicionada de las normas acusadas.

La Corte sólo debe ocuparse del cargo expresado en la demanda, esto es, del posible desconocimiento del derecho constitucional a la intimidad por parte de las disposiciones demandadas, y no de otras cuestiones que si bien podrían activar la competencia de la Corte, no fueron mencionadas por el actor, tales como el problema relacionado con la reserva de ley estatutaria.

En el presente caso, el problema planteado en la demanda debe abordarse, no sólo desde la perspectiva del derecho a la intimidad, sino también de su relación con el secreto profesional (Art. 74, CP), pues el Registro de que tratan las disposiciones demandadas tiene que ver con la actividad contractual de aseguradoras y tomadores. Después de transcribir apartes de fallos de la Corte Constitucional –como la sentencia T- 440 de 2003- sobre la compleja relación entre el derecho a la intimidad y la inviolabilidad del secreto profesional, pasa a examinar “la forma como el referido vínculo se evidencia en la regulación que en esta oportunidad se demanda”. Al respecto, afirma:

“Es claro que la información relacionada con los contratos de seguros a la que se refieren las normas demandadas  (póliza, tomador, asegurador o beneficiario), corresponde a un conjunto de datos que nacen como consecuencia de una relación profesional suscitada entre una sociedad aseguradora y el tomador. En efecto, como consecuencia del perfeccionamiento del vínculo contractual, el tomador transfiere información relevante para el desarrollo del contrato de seguro.

Adicional a lo anterior, la información referida al contrato de seguro se encuentra abarcada por el derecho a la intimidad en su manifestación económica. En efecto, es claro que la información relacionada con actividades económicas puede ocupar un lugar importante en el conjunto de actividades respecto de las cuales la persona puede reivindicar un derecho a la prohibición de intervención desproporcionada (interdicción del exceso). Sin embargo, la oposición que en estas hipótesis se pretenda plantear con el derecho a la intimidad no puede asimilarse, de ninguna manera, a aquella que sería posible formular en relación con datos abarcados por el núcleo esencial del derecho a la intimidad o por manifestaciones cercanas a este. Lo anterior implica que el grado de resistencia del derecho a la intimidad depende del tipo de información y, por ello, de su cercanía con aquel ámbito del derecho en el que existe una facultad definitiva del individuo a estar solo.

Las conclusiones precedentes permiten indicar entonces que las disposiciones demandadas constituyen una restricción de la garantía del secreto profesional y del derecho a la intimidad que deben contar con una fundamentación suficiente a efectos de resultar constitucionales. La determinación del tipo de fundamentación es un asunto ciertamente complejo cuando concurren dos garantías constitucionales que se enuncian con un grado de apertura diferente y las cuales, por ello, no evidencian grados de protección idénticos.

La intensidad del juicio que debe adelantarse para controlar las restricciones que al derecho a la intimidad y al secreto profesional imponen las normas demandadas depende de la consideración de diferentes variables.

De una parte, es claro que la información que se suministra al registro regulado en la ley 1328 es información que, aunque protegida por el derecho a la intimidad, no hace parte de las manifestaciones más importantes de este derecho como lo serían, por ejemplo, las vinculadas a la intimidad personal o a la intimidad familiar. El hecho de tratarse de una restricción que, prima facie, no es excesivamente grave, justificaría la reducción de la intensidad del juicio.

No obstante, existen dos razones constitucionales que demostrarían la obligación de incrementar la severidad del juicio. De una parte, la norma constitucional que dispone la inviolabilidad del secreto profesional da cuenta de una decisión del constituyente particularmente resistente a las restricciones considerando el lenguaje usado en el artículo 74 de la Constitución. De otra parte, es claro que la regulación demandada no contiene una disciplina específica que aluda a las condiciones para la administración de datos desde la perspectiva del derecho al habeas data y en particular, en relación con el principio de libertad; este silencio en la regulación puede operar como argumento para justificar un control más severo…”

Aplicando la metodología jurisprudencialmente establecida que, a su juicio, es pertinente para el presente caso, la Universidad del Rosario considera que:

El propósito de las medidas acusadas –garantizar el derecho de los beneficiarios de las prestaciones establecidas en los contratos de seguro-, es constitucionalmente legítimo[10].  Se trata de superar un problema de información en el mercado de seguros, que genera limitaciones en el proceso de reclamación de las indemnizaciones, y por tanto, tiene respaldo constitucional, en la medida en que le corresponde al legislador regular la calidad de los bienes y servicios ofrecidos y la información que debe suministrarse al público en su comercialización (Art. 78, CP): “La superación de problemas de asimetría de información presentes en el mercado y que pueden dar lugar a la existencia de ámbitos concurrenciales defectuosos, constituye una necesidad constitucional de enorme importancia”.

Las normas demandadas son idóneas para conseguir el propósito constitucionalmente legítimo de superar el problema de información existente en el mercado de seguros. Establecen un mecanismo de consulta de los seguros existentes, ampliando los canales de información, bajo el principio de asequibilidad, de modo que desde la perspectiva de idoneidad, no cabe ningún reproche de constitucionalidad.

En cuanto al juicio de necesidad, “la estructura actual de las disposiciones demandadas permite afirmar que la regulación demandada podría resultar ajustada, en algunos de sus alcances, de manera tal que restrinja en una menor medida, el derecho a la intimidad y la garantía del secreto profesional”. La Corte ha reconocido que uno de los principios constitucionales para la administración de bases de datos es el de libertad, conforme al cual la incorporación y circulación de datos personales a través de bases de datos debe contar con el consentimiento previo, expreso y libre de su titular. Como las disposiciones demandadas no exigen que el tomador de la póliza haya autorizado previamente la circulación de la información, hay una afectación de por lo menos tres garantías constitucionales: intimidad, habeas data y secreto profesional. ¿Existe un mecanismo que no afecte o afecte menos estas garantías constitucionales y que permita el logro de la finalidad constitucionalmente valiosa que tienen las normas demandadas? El escrito concluye que sí existe, y ese mecanismo consiste en establecer que las disposiciones demandadas son constitucionales, siempre y cuando la administración de los datos se realice de acuerdo con el principio de libertad. Esto sometería a la voluntad del tomador la decisión de divulgar la información del registro, y podría afectar el alcance y extensión del mismo, pero conservaría su existencia en términos conformes con la Constitución. [11]

En conclusión: “La regulación establecida en los artículos 78 y 79 de la Ley 1328 de 2009 en efecto supera el juicio de finalidad y el juicio de adecuación. No obstante, se estableció que existe un medio alternativo a la obligación de divulgación de la información requerida por la ley sin el consentimiento previo de los titulares de los datos que consiste, precisamente, en la exigencia de un consentimiento previo de los mismos. Este medio, que no obstruye la creación del registro único de seguros, permite afectar en menor medida el derecho a la intimidad, notablemente conectado con el derecho al habeas data en este punto del argumento. La ausencia de necesidad de la medida no se traduce en su inconstitucionalidad sino, por el contrario, en la necesidad de establecer una sentencia de constitucionalidad condicionada conforme a la cual las disposiciones demandadas son constitucionales siempre y cuando se entienda que la administración de los datos que constituyen el registro deben ser administrados conforme a los principios de administración de bases de datos y, en particular, del principio de libertad.”

4. Concepto del Procurador General de la Nación[12].

El señor Procurador General de la Nación, Alejandro Ordoñez Maldonado, solicitó a la Corte declarar que los artículos demandados son constitucionales, a condición de que se rijan bajo los principios de hábeas data, requiriendo la autorización previa y expresa del asegurado.

Para  el Ministerio Público, el problema jurídico a resolver es si las normas acusadas, al crear el Registro Único de Seguros y al establecer los principios que lo regulan, vulneran el derecho a la intimidad personal y familiar del asegurado, o si por el contrario, constituyen un desarrollo legítimo del derecho a la información de sus beneficiarios.

Al aplicar el entendimiento que la Corte Constitucional le ha dado al derecho a la intimidad al problema planteado, el Procurador concluye que “podemos afirmar que la intimidad para el asegurado obedece a su fuero interno al momento de designar sus beneficiarios, independiente de los lazos de consanguinidad o afinidad.”.

La vista fiscal también considera pertinente estudiar los alcances del derecho a la información al problema constitucional planteado, pues las normas acusadas  crean una base de datos con el fin de entregar una información específica sobre pólizas de seguros a todos los interesados.

El fin de las normas demandadas es constitucionalmente legítimo, pues se busca evitar que persista la ausencia de reclamación ante las aseguradoras por desconocimiento de la existencia de un contrato de seguros. Pero sin duda, la información contenida en el registro implica una afectación del derecho a la intimidad, por lo cual es necesario que los datos que se incorporen en el sistema se sujeten a las exigencias del derecho al hábeas data, es decir, “que tanto la incorporación como la circulación de datos personales, debe contar con el consentimiento previo y expreso de su titular, en este caso, el asegurado.”.

Concluye el Procurador:

“Es preciso considerar que el fin de contar con una base de datos en la cual se registre la información de las pólizas de seguros que permita conocer la condición de beneficiario, se puede lograr estableciendo que las normas acusadas son exequibles bajo la condición que la administración de los datos se someta a las exigencias propias del derecho al hábeas data, es decir, que se requiera la autorización del asegurado.

En esta medida, el condicionamiento limita el alcance del registro, ya que se somete a la voluntad de quien adquiere una póliza de seguro el que circule la información contenida en la póliza, lo cual resulta constitucionalmente valioso, pues no sólo se protege la decisión del tomador de la póliza, sino además el alcance del contrato de seguro respecto de sus beneficiarios, condición que en nada afecta la creación del Registro Único de Seguros (RUS), y que permite que no se vulnere el derecho a la intimidad…”

II. CONSIDERACIONES.

1. Competencia.

La presente demanda de inconstitucionalidad fue formulada, por parte de un ciudadano colombiano,  contra una disposición vigente contenida en una Ley de la República (Ley 1328 de 2009), y por lo tanto, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre ella, toda vez que así lo dispone el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, que le atribuye la función de “decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”.

2. Norma demandada, cargos y problema constitucional a resolver

2.1 Norma demandada

Se demandan los artículos 78 y 79 de la Ley 1328 de 2009, “Por la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de valores y otras disposiciones”. El proyecto que culminó con la expedición de esta ley fue presentado a consideración del Congreso por parte del Gobierno Nacional con el propósito explícito de “complementar las reformas plasmadas con anterioridad con políticas que permitan eliminar las barreras que impiden un desarrollo más profundo de los mercados financieros.”[13].

La ley finalmente aprobada por el Congreso de la República preservó el propósito y la estructura temática básica propuesta por el Gobierno Nacional en el proyecto original, pero durante el trámite legislativo, como es usual, las cámaras introdujeron modificaciones importantes. Los dos artículos demandados no hacían parte del proyecto gubernamental inicial. Fueron incorporados al articulado en el pliego de modificaciones de la ponencia para primer debate en Senado y Cámara, el cual se desarrolló en comisiones conjuntas[14], y finalmente quedaron ubicados en el capítulo denominado "Otras Disposiciones", integrado por 42 de los 101 artículos de la Ley.

Mediante las disposiciones acusadas, el legislador creó una nueva base de datos, denominada "Registro Único de Seguros", cuya finalidad es "proveer al público de información concreta, asequible y segura sobre las personas que han adquirido pólizas de seguros, las que están aseguradas por dichas pólizas y las beneficiarias de las mismas”….. Ese registro tendrá, según el texto de las normas acusadas, las siguientes características:

Su diseño debe permitir que sea posible acceder a él “mediante Internet”.

Su administración se realizará en la forma y condiciones que para el efecto señale el Gobierno Nacional.[15] En esa reglamentación el Gobierno puede señalar el tipo de pólizas que conformarán el Registro y la gradualidad con que las mismas deben incorporarse en el mismo.

Teniendo en cuenta que en otro capítulo de la misma Ley 1328 de 2009 se autoriza, bajo ciertas condiciones y con algunas excepciones, la venta en territorio colombiano de pólizas de seguros expedidas por compañías extranjeras no domiciliadas en Colombia,[17] el artículo 78 acusado precisa que del Registro Único de Seguros harán parte, no sólo las pólizas expedidas por compañías de seguros nacionales o de propiedad extranjera que operan en Colombia, sino también las pólizas expedidas por compañías domiciliadas en el extranjero.

La disposición acusada impone a las compañías de seguros la obligación de suministrar en forma permanente la información necesaria para la creación y funcionamiento del Registro Único de Seguros. El incumplimiento de esta obligación habilita a la Superintendencia Financiera a imponer a las aseguradoras sanciones tales como las amonestaciones, los llamados de atención, las multas pecuniarias a favor del Tesoro Nacional, la suspensión, inhabilitación o remoción de las personas naturales con responsabilidad directiva dentro de la compañía, o, en ciertos casos, la clausura de sus oficinas. Estas sanciones están contempladas en el artículo 208 del Estatuto Financiero, al cual remite el artículo 78 demandado.

En el segundo de los dos artículos demandados -artículo 79 de la Ley 1328 de 2009-, el legislador enunció tres principios que deben regir el funcionamiento del Registro Único de Seguros. El primero de esos principios se denomina “principio de universalidad”.  Según este principio, el RUS debe incluir información sobre todas las pólizas durante el término de su vigencia, y 10 años más. Este principio debe interpretarse en armonía con lo dispuesto en el primero de los dos artículos demandados sobre el contenido del Registro: las pólizas a las que alude, esto es, las que deben permanecer en el Registro durante el lapso mencionado, son las que el Gobierno Nacional defina al reglamentar el contenido del Registro.

El segundo principio rector del Registro es el denominado “principio de asequibilidad”, por virtud del cual el funcionamiento del Registro debe facilitar a las personas la consulta de la información.

El tercer y último de los principios rectores del Registro Único de Seguros es el de “privacidad”, que circunscribe el contenido de la información incluida en él a los siguientes aspectos: (i) Existencia de la póliza; (ii) vigencia de la póliza, y (iii) tomadores, beneficiarios y asegurados, según cada póliza. Por la forma como está enunciado este principio, se entiende que respecto de cada póliza, el RUS sólo puede contener estos tres datos informativos, y ningún otro. Ello se desprende del texto del literal c) del artículo 79, que permite al Registro contener “única y exclusivamente” la información relacionada con esos tres datos.

Finalmente, debe señalarse que, a diferencia de otros artículos de la Ley 1328 de 2009, las dos disposiciones acusadas entraron a regir a partir de su promulgación, esto es, a partir del 15 de julio de 2009.

2.2 Cargos contenidos en la demanda

2.2.1 Ineptitud del cargo por violación del derecho de acceso a los documentos públicos

La demanda alude escuetamente a una posible vulneración del artículo 74 de la Constitución por parte de las dos normas demandadas, específicamente en lo tocante al derecho de todas las personas a acceder a los documentos públicos. Sin embargo, en este punto, la demanda carece de argumentación que permita a la Corte inferir de qué manera la creación de un registro, para facilitar el acceso del público general a cierta información, puede vulnerar el derecho fundamental de acceso a los documentos públicos. A la Corte no le es posible crear un cargo en sustitución del que el demandante se abstuvo de plantear.

2.2.2 Aptitud del cargo por violación del derecho a la intimidad

La Sala encuentra, de otra parte, que el cargo fundamentado en la posible vulneración por parte de las dos normas acusadas del artículo 15 de la Constitución, en la parte que consagra el derecho a la intimidad personal y familiar, satisface los requisitos legales y jurisprudenciales para habilitar a la Corporación a realizar un estudio de fondo. En efecto, el demandante, además de cumplir los requisitos formales de que trata el primer inciso del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991,  señala y transcribe con claridad las normas acusadas como inconstitucionales -artículos 78 y 79 de la Ley 1328 de 2009-,  precisa la norma constitucional que considera infringida –parte del primer inciso del artículo 15 de la Constitución-, exponiendo las razones por las cuales estima que dicha disposición superior ha sido violada y, finalmente, señala la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.

Las razones de la posible violación de la Constitución invocadas por el demandante pueden sintetizarse de la siguiente manera: Al disponer la creación de un registro, de fácil acceso al público general, que contiene información originada en un contrato usualmente voluntario –el contrato de seguros-, suscrito entre personas privadas, o al menos regidas por regla general por el derecho privado, en el cual las partes adquieren derechos y obligaciones en ejercicio de su autónoma voluntad, el legislador vulnera el derecho a la intimidad consagrado en el artículo 15 superior, por cuanto permite, por conducto del mencionado registro, que tanto el estado como terceros indeterminados no partícipes del contrato de seguros, se enteren, fácilmente y sin justificación válida, de sus elementos constitutivos más importantes. La información que obligatoriamente las compañías de seguros deben suministrar al Registro Único de Seguros, aun si se circunscribe al dato sobre la existencia de un contrato de seguros -reflejado en una póliza-,  de su vigencia, y de las partes que lo conforman –tomador, beneficiario y asegurado-, se ubica dentro del ámbito protegido por el derecho constitucional a la intimidad de las personas y, por lo tanto, incluirla en forma obligatoria en un sistema fácilmente consultable por el público en general vulnera en forma directa la Constitución.

Así entendido, el cargo contenido en la demanda plantea con claridad una cuestión de constitucionalidad, predicable de normas debidamente precisadas, expuesta con argumentos que dan origen, al menos en principio, a una duda sobre la conformidad de ellas con la Constitución. En esa medida, le es dable a la Corte estudiar el problema sustancial planteado en la demanda.

Este será el cargo que estudiará la Corte, pero antes de formular el problema jurídico que de él se desprende, y proceder a su resolución, se hace necesario introducir unas precisiones adicionales sobre su delimitación:

Algunos intervinientes piden a la Corte que analice el problema jurídico propuesto en la demanda desde la perspectiva del derecho fundamental al habeas data, e incluso solicitan que la eventual declaratoria de constitucionalidad se condicione al cumplimiento de las reglas legales y jurisprudenciales sobre éste derecho. Sin embargo, el actor en la demanda no menciona, ni siquiera tangencial o indirectamente, el derecho fundamental al habeas data. Su reproche se concentra única y exclusivamente en la posible violación al derecho a la intimidad personal de quienes suscriben contratos de seguros.

Durante los primeros años de vigencia de la Constitución de 1991, la Corte interpretó que el derecho al habeas data –“el derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas”[18]- era un componente del concepto más amplio del derecho a la intimidad, entendido “como  la facultad de exigir de los demás el respeto de un ámbito exclusivo que incumbe solamente al individuo, que es resguardo de sus posesiones privadas, de sus propios gustos y de aquellas conductas o actitudes personalísimas que no está dispuesto a exhibir, y en el que no caben legítimamente las intromisiones”.[19] La relación entre aquel –habeas data- y éste –intimidad- era de especie a género.[20] Pero a partir de la sentencia T-552/97, la jurisprudencia de la Corte deslindó como dos derechos autónomos estos dos conceptos, para concluir entonces que el artículo 15 de la Carta consagra en su texto tres derechos constitucionales diferenciados: el derecho a la intimidad, el derecho al buen nombre, y el derecho al habeas data. Dijo la Corte en ese momento:

“…En el caso de las centrales informáticas a cargo de las entidades financieras, la Corte Constitucional ha sentado la tesis de que, por estar destinadas a llevar un control directo sobre las actividades de este sector - que tiene como fin preservar los intereses económicos de la comunidad - los datos incluidos en ellas, referidos exclusivamente al manejo que hacen los individuos de sus créditos, no vulneran el derecho a la intimidad, pero sí pueden vulnerar el derecho a la autodeterminación informativa, cuando los mismos no son correctos, completos o actuales.

En cuanto a lo primero, es decir, a que los datos incluidos en las centrales de información de las entidades crediticias, referidos exclusivamente al manejo que hacen los individuos de los recursos financieros, no vulneran el derecho a la intimidad, esta Corporación expresó lo siguiente en la Sentencia T-096A/95 (M.P. Dr.Vladimiro Naranjo Mesa):

“Ahora bien, en reciente pronunciamiento por medio del cual se unificó la jurisprudencia de esta Corporación (…) , se estableció que la forma  como una persona atienda sus obligaciones para con las instituciones de crédito, realmente no pertenece al ámbito de su intimidad sino que -por el contrario- se trata de una situación que resulta de interés de los demás asociados, toda vez que se encuentran de por medio, además de sus recursos económicos, las expectativas de otros potenciales acreedores…”

Sin embargo, esta Corporación reconoce que cuando la información recopilada no es veraz, actual o completa, el sujeto afectado puede invocar en su favor el habeas data, garantía de índole procesal que le permite iniciar las acciones tendientes a obtener el conocimiento, la rectificación y actualización por parte de las entidades públicas o privadas a las que previamente autoriza manejar sus referencias comerciales. Tal fue el sentido de las providencias SU-082/95 y T-176/95 que establecieron lo siguiente:

El contenido del habeas data se manifiesta por tres facultades concretas (…):

a) El derecho a conocer las informaciones que a [las personas] se refieren;

b) El derecho a actualizar tales informaciones, es decir, a ponerlas al día, agregándoles los hechos nuevos;

c) El derecho a rectificar las informaciones que no correspondan a la verdad.” (Sentencia SU-082/95 M.P. Dr. Jorge Arango Mejía)

Para que exista una vulneración del derecho al habeas data, la información contenida en el archivo debe haber sido recogida de manera ilegal, sin el consentimiento del titular del dato (i), ser errónea (ii) o recaer sobre aspectos íntimos de la vida de su titular no susceptibles de ser conocidos públicamente (iii).” (Sentencia T-176/95 M.P.Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz)

El derecho al habeas data es, entonces, un derecho claramente diferenciado del derecho a la intimidad, cuyo núcleo esencial está integrado por el derecho a la autodeterminación informativa que implica, como lo reconoce el artículo 15 de la Carta Fundamental, la facultad que tienen todas las personas de “conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas.”

Esta distinción conceptual entre el derecho a la intimidad, por una parte, y por la otra,  el derecho al habeas data –también conocido en la jurisprudencia como el derecho a la autodeterminación informática-, fue reiterada en la sentencia T-307/99, en la que se afirmó que “…el habeas data es un derecho fundamental autónomo que tiene la función primordial de equilibrar el poder entre el sujeto concernido por el dato y aquel que tiene la capacidad de recolectarlo, almacenarlo, usarlo y transmitirlo...”, y en las sentencias T-527/00, T-578/01, T-729/02 y C-336/07, entre otras. En esta última se explicó la evolución jurisprudencial que culminó en el deslindamiento conceptual de los dos derechos,  en los siguientes términos:

Tanto la consagración constitucional del derecho al habeas data, como sus desarrollos jurisprudenciales, encuentran justificación histórica en el surgimiento del denominado poder informático (…) y  la posibilidad del manejo indiscriminado de los llamados datos personales(…). Durante la vigencia de la actual Constitución, el habeas data pasó de ser una garantía (…) con alcances muy limitados, a convertirse en un derecho de amplio espectro. Es así como bajo la égida del derecho general de libertad (artículo 16) y la cláusula específica de libertad en el manejo de los datos (artículo 15 primer inciso), la jurisprudencia ha reconocido la existencia-validez del llamado derecho a la autodeterminación informática (…). En este sentido, derecho a la autodeterminación informática y derecho al habeas data, son nociones jurídicas equivalentes (…) que comparten un mismo referente.  

En la actualidad y a partir de los enunciados normativos del artículo 15 de la Constitución, la Corte Constitucional ha afirmado la existencia-validez de tres derechos fundamentales constitucionales autónomos: el derecho a la intimidad, el derecho al buen nombre y el derecho al habeas data (…). Sin embargo, el estado actual de cosas no fue siempre el mismo (…). El camino de la delimitación empieza en el año de 1994, con la sentencia T-229 de 1994, en la cual la Corte estableció una clara diferencia entre el derecho a la intimidad y el derecho al buen nombre. Más adelante, en el año de 1997, con la sentencia T-557 de 1997 (sic)[21] la Corte precisó las diferencias entre el derecho a la intimidad y el habeas data (…), después de que la relación entre ambos se había manejado como de género a especie desde el año de 1992.

Para la Sala, la diferenciación y delimitación de los derechos consagrados en el artículo 15 de la Constitución, cobra especial importancia por tres razones: (i) por la posibilidad de obtener su protección judicial por vía de tutela de manera independiente; (ii) por la delimitación de los contextos materiales que comprenden sus ámbitos jurídicos de protección; y (iii) por las particularidades del régimen jurídico aplicable y las diferentes reglas para resolver la eventual colisión con el derecho a la información.”

Teniendo en cuenta que, a pesar de estar enunciados en el mismo artículo de la Constitución, el derecho a la intimidad y el derecho a la autodeterminación informática constituyen categorías conceptuales diferentes y derechos constitucionales autónomos, a la Sala no le es dable reinterpretar o extender el reproche por inconstitucionalidad respecto del primero a una posible vulneración del segundo. Hacerlo sería sustituir al actor en el cumplimiento del elemental deber de formular los cargos de inconstitucionalidad, y por esa vía, la Corte asumiría un control constitucional de oficio, que no está previsto cuando se ejerce la acción pública de inconstitucionalidad. En ese orden de ideas, y en virtud de la delimitación de la acusación formulada por el demandante, la Corte sólo analizará la posible vulneración del derecho a la intimidad personal o familiar y se abstendrá, en contra de lo solicitado por algunos intervinientes, de estudiar la posible contradicción entre las normas acusadas y el derecho al habeas data. De la lectura integral de la demanda queda claro que al actor no le preocupa si las dos normas demandadas vulneran en algún sentido el derecho constitucional a conocer, actualizar o rectificar la información contenida en el banco de datos que ellas crean, ni plantea argumentos sobre ese particular; su inquietud constitucional consiste en considerar que la creación misma de ese banco de datos, esto es, del Registro Único de Seguros, dado el contenido que ha de tener, invade inconstitucionalmente el ámbito personal infranqueable protegido por el derecho a la intimidad. De este punto, y no de otro, se ocupará la presente providencia.[22]

Por razones similares, esto es, por no haber sido cuestión planteada por el actor, ni siquiera tangencial o escuetamente, tampoco examinará la Corte el punto expuesto por algún interviniente relativo a la posible vulneración de las reglas constitucionales sobre distribución de competencias legislativas. El hecho de que el contenido de las normas acusadas pueda eventualmente ser propio de una ley estatutaria, y no de una ley ordinaria, como lo es la Ley 1328 de 2009, es asunto que al no ser siquiera mencionado en el escrito presentado por el actor que promueve el presente proceso de constitucionalidad, exime a la Corte de pronunciarse sobre el tema en la presente providencia.  

2.3 Problema jurídico

Con base en esta delimitación del cargo, el problema jurídico que resolverá la Corte en la presente providencia es si la creación legal de un registro susceptible de consulta en línea por parte del público en general, que obligatoriamente las compañías de seguros deberán alimentar con información sobre la existencia, vigencia y partes de aquellos contratos de seguros que el Gobierno determine por vía reglamentaria, vulnera o no el derecho  a la intimidad personal y familiar consagrado en el artículo 15 de la Constitución Política.

3. Análisis del cargo

3.1 El derecho a la intimidad personal y familiar en la jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana.

3.1.1 El derecho a la intimidad y el estado social y democrático de derecho

Desde 1992, la Corte Constitucional reconoció el derecho a la intimidad como un derecho fundamental que permite a las personas manejar su propia existencia como a bien lo tengan con el mínimo de injerencias exteriores.[23] Se dijo en ese entonces que se trataba de un derecho “general, absoluto, extrapatrimonial, inalienable e imprescriptible y que se pueda hacer valer "erga omnes", vale decir, tanto frente al Estado como a los particulares. En consecuencia, toda persona, por el hecho de serlo, es titular a priori de este derecho y el único legitimado para permitir la divulgación de datos concernientes a su vida privada. Su finalidad es la de asegurar la protección de intereses morales; su titular no puede renunciar total o definitivamente a la intimidad pues dicho acto estaría viciado de nulidad absoluta (…)”[24]. Se afirmó también que la intimidad es “el espacio intangible, inmune a las intromisiones externas, del que se deduce un derecho a no ser forzado a escuchar o a ser lo