Sentencia C-543/98

CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Término

La acción de inconstitucionalidad contra los Actos Legislativos, sólo procede dentro del año siguiente a su promulgación, según lo prescribe el inciso segundo del artículo 379 de la Constitución. En el caso materia de debate dicho término aún no ha transcurrido, pues el Acto demandado se promulgó el 17 de diciembre de 1997 en el Diario Oficial No. 43.195. No obstante, es pertinente anotar que las demandas se presentaron la primera y la segunda al día siguiente de la publicación oficial del Acto Legislativo (diciembre 18/97), y la tercera el 16 de enero de 1998.

REFORMA CONSTITUCIONAL-Constituciones rígidas y flexibles

Las constituciones son "rígidas" o "flexibles", según la forma que se establezca para su modificación. Si la reforma de la constitución se realiza en igual forma que las leyes ordinarias se dice que es "flexible" y, por tanto, no existe superioridad de la Constitución sobre la ley. Cuando se consagra un procedimiento especial, distinto al de las leyes para su reforma, la Constitución es "rígida" y se supraordina a las leyes. La Constitución Colombiana es rígida y permite su reforma por medio de distintos instrumentos, a saber: por el Congreso a través de un Acto Legislativo, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo

ACTO LEGISLATIVO-Exigencias constitucionales

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Naturaleza formal y rogada

A la Corte Constitucional se le ha asignado el control de los Actos Legislativos, pero únicamente por vicios de procedimiento en su formación, es decir, por violación del trámite exigido para su aprobación por la Constitución y el Reglamento del Congreso. El control constitucional recae entonces sobre el procedimiento de reforma y no sobre el contenido material del acto reformatorio. Cabe agregar que como el control constitucional de los Actos Legislativos no es de carácter oficioso, sino rogado (por demanda ciudadana), la Corporación en estos casos tan sólo puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes.

ACTO LEGISLATIVO-Mención sólo enunciativa de disposiciones del Reglamento del Congreso que se les aplican

La mención que se hizo en la sentencia C-222/97 de algunas de las disposiciones del Reglamento del Congreso que resultan aplicables al trámite de los Actos Legislativos, no es taxativa sino meramente enunciativa, puesto que allí solamente se citaron aquellas normas que de una u otra manera se relacionaban con las acusaciones presentadas en esa oportunidad. Por tanto, no es posible afirmar que son ésos los únicos preceptos de tal ordenamiento que rigen el procedimiento de reforma de la Constitución cuando lo lleva a efecto el Congreso. Corresponde entonces a esta Corporación al ejercer el control constitucional, analizar en cada caso particular y concreto las normas del Reglamento que rigen el trámite de los Actos Legislativos y determinar aquéllas relativas a los proyectos de ley que también serían aplicables, por expresa remisión del artículo 227 de la ley orgánica.  Cabe preguntar, entonces, si el mandato constitucional del inciso 3 del artículo 160 y, por ende, el del Reglamento del Congreso, son aplicables a los Actos Legislativos. La respuesta es afirmativa, pues no existe razón alguna que justifique su inaplicabilidad. En efecto, la obligación que se consagra en el canon constitucional citado emana del principio de publicidad y tiene como propósito fundamental permitir a todos los miembros del Congreso conocer las distintas propuestas o iniciativas presentadas, y el motivo por el cual algunas de ellas han sido rechazadas, permitiendo de esta manera una participación más activa e integral en el desarrollo del proceso legislativo.    

PROPUESTA Y ENMIENDA-Diferencias

Las "propuestas" a que alude el artículo 160 del Estatuto Superior son diferentes a las denominadas "enmiendas". Las primeras son las iniciativas legislativas que se presentan ante el Congreso, por quienes constitucionalmente están autorizados para ello, con el fin de que sean estudiadas, debatidas y votadas. Las segundas son las modificaciones que los parlamentarios proponen a los textos que conforman una iniciativa legislativa y que el Reglamento del Congreso califica de proposiciones  sustitutivas, modificativas, suspensivas y especiales.

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Acumulación sólo procede antes del primer debate

La acumulación no es aplicable a los Actos Legislativos, como lo señaló expresamente la Corte en la sentencia C-222/97, "a no ser que ella tenga lugar antes del primer debate en la primera vuelta, es decir, sin que ninguno de los proyectos acumulados haya sido todavía discutido ni aprobado en ninguna instancia. De lo contrario, se añadiría a un proyecto aprobado lo dispuesto en otro que no ha sufrido debate, lo cual sería inconstitucional, por violación del artículo 375 de la C.P.". Y conforme con los antecedentes que obran en el expediente, la acumulación de los citados proyectos de Acto Legislativo no se produjo antes de celebrarse el primer debate y mucho menos podía realizarse después de él, pues en este último caso dicha acumulación sería inconstitucional.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD FORMAL-Carácter rogado

Considera la Corte que cuando se acusa un acto determinado, en este caso el Acto Legislativo No. 1 de 1997, por vicios en su formación, es requisito indispensable que el actor señale en forma clara y precisa cuáles hechos son los que dan lugar a la infracción de los cánones constitucionales. No basta decir, como él lo hace, que "no se anexa si las hubo, las constancias de los votos disidentes", pues no corresponde a esta corporación revisar en forma oficiosa el ordenamiento impugnado, para determinar si se cumplieron todos y cada uno de los requisitos consagrados en la Constitución y en la ley orgánica 5/92 -Reglamento del Congreso-. Era pues obligación del accionante indicar en su demanda en cuál de las votaciones realizadas en la primera o en la segunda vuelta y en relación con qué aparte del proyecto se obtuvo votos negativos y cuáles de los congresistas que así lo hicieron dejaron constancia escrita de las razones que los indujeron a adoptar tal decisión, para poder así determinar si debían o no anexarse a la ponencia respectiva.  

PROCESO LEGISLATIVO-Publicación de observaciones ciudadanas/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Facultad del Presidente de la Comisión y del Ponente para publicación de observaciones ciudadanas/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Publicación de observaciones ciudadanas

La facultad conferida en los artículos 231 y 232 del Reglamento, al Presidente de la Comisión y al ponente del proyecto, debe ser ejercida en forma razonable, pues la arbitrariedad de tales congresistas en la selección de las intervenciones que "merezcan destacarse" o se "consideren importantes" podría atentar contra el principio de publicidad y el derecho de toda persona a participar en el proceso legislativo. La publicación de las observaciones ciudadanas permite no sólo a los Congresistas sino a la sociedad en general, conocer los criterios, argumentos o sugerencias que aquéllos tengan sobre los proyectos que cursan en las Comisiones Legislativas. Estos reparos o argumentaciones en algunos casos pueden ser de gran utilidad para enriquecer el proceso de formación de las leyes y Actos Legislativos, pues en caso de estar bien fundamentados y considerada su importancia y trascendencia obligarán a que se introduzca a tales ordenamientos las modificaciones, adiciones o supresiones, convenientes o necesarias, con el fin de lograr la expedición de normas más apropiadas y acordes con los objetivos buscados por el propio legislador y la sociedad.        

SANCION PRESIDENCIAL-Concepto/SANCION PRESIDENCIAL-No se requiere para acto legislativo/SANCION PRESIDENCIAL-Es requisito de validez de la ley

La sanción de un proyecto de ley es, entonces, el acto mediante el cual el Presidente de la República la suscribe y da fe de su existencia y autenticidad. Si el Presidente no cumpliere el deber de sancionar las leyes en los términos y según las condiciones que la Constitución establece, compete hacerlo al Presidente del Congreso, como lo ordena el articulo 168 de la Carta. La sanción es un requisito de validez establecido por la Constitución única y exclusivamente para las leyes. Por tanto, esa exigencia no es aplicable a los actos legislativos. Además, los Actos Legislativos mediante los cuales el Congreso reforma la Constitución no requieren de sanción presidencial, porque las decisiones de la voluntad constituyente no pueden, por su misma naturaleza, quedar subordinadas a la aquiescencia de ningún poder constituído, salvo la competencia estricta y precisa atribuída a la Corte para efectos del control formal.       

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Invocación de calidad de ciudadano por parte de servidor público/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR SERVIDOR PUBLICO

La Corte ha señalado que la no invocación por parte de los demandantes de su calidad de ciudadanos, requisito indispensable para presentar acciones de inconstitucionalidad, no impide la admisión y trámite de las demandas, cuando quienes las incoan desempeñan un cargo público para cuyo ejercicio se requiere acreditar esa condición. En el caso bajo examen, la demandante además de invocar expresamente su calidad de ciudadana colombiana cumpliendo así la exigencia constitucional, añadió "y en mi condición de Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República", cargo para cuyo desempeño es necesario demostrar la ciudadanía. Por consiguiente, siguiendo los lineamientos de la jurisprudencia de la Corte en esta materia, ha de entenderse que la acción se presentó en la calidad primeramente citada. De otra parte, cualquier servidor público puede interponer acciones de inconstitucionalidad.

DEBATE Y VOTACION DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Diferencias

Que el aparte acusado no surtió los ocho debates exigidos, es otro cargo que no está llamado a prosperar porque, como se expresó en la sentencia C-222/97, el término "debate" no equivale a "votación". "La votación no es cosa distinta de la conclusión del debate, sobre la base de la discusión -esencial a él- y sobre el supuesto de la suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o cámara. Debate, según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, significa controversia sobre una cosa entre dos o más personas."  

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Trámite debe continuar cuando no hay aprobación de una disposición/PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Plenaria de la respectiva Cámara puede introducir nuevamente asunto negado por la Comisión/PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Agotamiento de debates

La cuestión que se plantea es, entonces, ésta: ¿La improbación, en un debate cualquiera de una disposición incluída en el proyecto de Acto Legislativo, implica la parálisis del trámite de él, en su totalidad? Para la Corte es claro que el proyecto debe continuar su trámite y aún más, el precepto no aprobado en primer debate puede incluirse posteriormente por la plenaria de la Cámara correspondiente, pues así lo autoriza el artículo 160 de la Constitución. No podría ser de otro modo, puesto que si la mayoría de la plenaria introduce una modificación al texto aprobado en la Comisión y en ésta el cambio no cuenta con la mayoría de votos necesaria, habría que concluir que la voluntad de un grupo minoritario de congresistas, tendría prevalencia sobre la voluntad mayoritaria de la respectiva corporación. La Corte insiste en que la decisión que aquí se adopta no significa que en el trámite de los Actos Legislativos no deban cumplirse los ocho (8) debates exigidos por el artículo 375 de la Constitución, cuatro en la primera vuelta y cuatro en la segunda. Lo que en esta oportunidad se ha aceptado es que cuando se ha discutido durante los ocho debates, un tema v.gr. la irretroactividad de la extradición, como en el presente caso sucedió, la no aprobación en una de las Comisiones (Comisión Primera de la Cámara de Representantes en la primera vuelta y Comisión Primera del Senado de la República en la segunda), no implica la inconstitucionalidad del proyecto de Acto Legislativo, por una razón muy simple: por que posteriormente las Plenarias de esas mismas Corporaciones, mediante votación mayoritaria, decidieron introducir ese asunto nuevamente al proyecto de Acto Legislativo.  

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTOS LEGISLATIVOS/EXTRADICION-Análisis formal de la irretroactividad

Si la vigencia es a partir del Tratado o de la promulgación del Acto Legislativo, los efectos en cuanto a su aplicación son distintos, lo cual es innegable; pero ello no es asunto que deba examinar la Corte pues en el examen del trámite de aprobación de los Actos Legislativos su competencia es bastante restringida, ya que sólo se le permite analizar los vicios de forma y no el contenido mismo de la disposición constitucional acusada. El asunto principal que se regula en el inciso acusado es la irretroactividad de la extradición. Entonces, si éste es el tema sustancial, es decir, que la voluntad del Congreso fue la de consagrar la prohibición de extraditar colombianos por nacimiento, por hechos cometidos con anterioridad bien al tratado, bien a la norma constitucional, la fecha a partir de la cual debía regir se convierte en un asunto accesorio, que bien podía ser modificado en la segunda vuelta, pues de acuerdo con el artículo 160 de la Constitución en concordancia con el artículo 226 del Reglamento del Congreso : "El cambio o modificación del contenido de las disposiciones en la segunda vuelta, siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá ser considerada o debatida". Y lo sustancial era indudablemente la irretroactividad como tal.

VOTO NOMINAL EN EL CONGRESO-Concepto/VOTACION EN EL CONGRESO-Clases/VOTO DEL CONGRESISTA-Es inmodificable después del cierre de la votación

El voto es la manifestación libre de la voluntad del Congresista sobre una iniciativa o asunto determinado, sometido a su consideración. La votación, según el Reglamento del Congreso, es de tres clases: ordinaria, nominal y secreta. La votación nominal es aquélla en la que cada uno de los Congresistas vota siguiendo el orden alfabético de apellidos, y opera así: se anuncia primero el nombre de cada uno de los congresistas, quienes deben contestar, individualmente, "SI" o "NO". Esta votación debe registrarse en el acta en el mismo orden en que se haya realizado, con expresión del voto que cada uno hubiere dado. Para la Corte es claro que los congresistas durante el trámite legislativo pueden cambiar su decisión, siempre y cuando este hecho se realice antes del cierre de la votación, como ocurrió en el caso bajo examen. A contrario sensu, si la votación ya ha sido cerrada el voto se torna inmodificable. Es que el cierre de la votación tiene ese alcance: imposibilitar la emisión de nuevos votos o el cambio de sentido en los que ya se han dado. Mientras tal cierre no se haya decretado no hay razón alguna para que el votante no pueda modificar su decisión y, consecuentemente su voto.

CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA/EXTRADICION-Reglamentación

La competencia del legislador para desarrollar los preceptos constitucionales se encuentra consagrada en otras normas de ese mismo rango, concretamente en los artículos 114 y 150 que contienen lo que la jurisprudencia y la doctrina denominan "cláusula general de competencia". De ellos se deriva la potestad del Congreso para expedir disposiciones legales destinadas a hacer efectivos los cánones que conforman el Estatuto Supremo, con la única advertencia de no exceder los límites fijados por el propio constituyente, ni contrariar ninguno de los preceptos que integran dicho ordenamiento. En aras de atender rigurosamente las formalidades establecidas en la Carta para la tramitación de las reformas constitucionales, la Corte retirará la expresión "La Ley reglamentará la materia", incorporada al inciso segundo del Acto Legislativo No. 01 de 1997, observando que las facultades del legislador en modo alguno sufren mengua con ello, pues la referencia a la ley contenida en el primer inciso y la cláusula general de competencia, a la que ya se ha hecho alusión, permiten colegir su plena potestad para reglamentarla, dentro de los límites materiales que el Constituyente ha fijado.

Referencia: Expedientes D-1942, D-1948 y D-1957 (acumulados)

Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo No. 1 de 1997

Demandantes: Karin Irina Kuhfeldt Salazar

Ricardo Cuervo Peñuela

Claudia Blum de Barberi

Luis Guillermo Giraldo Hurtado

Magistrado Ponente:

Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ

Santafé de Bogotá, D.C., primero (1º) de octubre de mil novecientos noventa y ocho (1998).

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos KARIN IRINA KUHFELDT SALAZAR, RICARDO CUERVO PEÑUELA, CLAUDIA BLUM DE BARBERI y LUIS GUILLERMO GIRALDO HURTADO demandan, los dos primeros en forma separada y los dos últimos en forma conjunta, el Acto Legislativo No. 1 de 1997, unos en forma parcial y otro en su totalidad.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales estatuÍdos para procesos de esta índole, procede la Corte Constitucional a decidir.

II. LA NORMA ACUSADA

El texto del Acto Legislativo No. 1 de diciembre 16 de 1997, materia de acusación, es el que sigue:

 "ACTO LEGISLATIVO NUMERO 01 DE 1997

(DICIEMBRE 16)

"Por el cual se modifica el artículo 35 de la Constitución Política"

EL CONGRESO DE COLOMBIA

D E C R E T A :

"Artículo 1o. El artículo 35 de la Constitución Política quedará así:

Artículo 35. La extradición se podrá solicitar, conceder u ofrecer de acuerdo con los tratados públicos y, en su defecto, con la ley.

Además, la extradición de los colombianos por nacimiento se concederá por delitos cometidos en el exterior, considerados como tales en la legislación penal colombiana. La ley reglamentará la materia.

La extradición no procederá por delitos políticos.

No procederá la extradición cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación de la presente norma.

Artículo 2o. El presente acto legislativo regirá a partir de su promulgación."

Siguen firmas del Presidente y el Secretario General del Senado de la República y del Presidente y el Secretario General de la Cámara de Representantes, respectivamente.

III. LAS DEMANDAS, LAS INTERVENCIONES Y EL CONCEPTO FISCAL

Para efectos del examen de los cargos que se formulan contra el Acto Legislativo antes transcrito, la Corte resumirá los argumentos que se exponen en las demandas, las intervenciones y el concepto fiscal a medida que se vaya a analizar cada uno de ellos.

IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1. Competencia

Al tenor de lo dispuesto en el numeral 1o. del artículo 241 de la Constitución, corresponde a esta Corporación decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación. Como en esta oportunidad se impugna el Acto Legislativo No. 1 de 1997, que modifica el artículo 35 de la Constitución, precisamente, por contrariar disposiciones relativas al trámite de formación, corresponde a esta Corte resolver las acusaciones presentadas.

2. Caducidad de la acción

La acción de inconstitucionalidad contra los Actos Legislativos, sólo procede dentro del año siguiente a su promulgación, según lo prescribe el inciso segundo del artículo 379 de la Constitución. En el caso materia de debate dicho término aún no ha transcurrido, pues el Acto demandado se promulgó el 17 de diciembre de 1997 en el Diario Oficial No. 43.195. No obstante, es pertinente anotar que las demandas se presentaron la primera y la segunda al día siguiente de la publicación oficial del Acto Legislativo (diciembre 18/97), y la tercera el 16 de enero de 1998.

3. Reforma de la Constitución por el Congreso de la República - Actos Legislativos, requisitos constitucionales y legales.

Dada la necesidad que surge de adecuar las normas de la ley suprema a los cambios históricos que vayan sucediendo, en la gran mayoría de Estados las Constituciones consagran mecanismos para su reforma, generalmente, más complejos que los establecidos para las leyes.

Las constituciones son "rígidas" o "flexibles", según la forma que se establezca para su modificación. Si la reforma de la constitución se realiza en igual forma que las leyes ordinarias se dice que es "flexible" y, por tanto, no existe superioridad de la Constitución sobre la ley. Cuando se consagra un procedimiento especial, distinto al de las leyes para su reforma, la Constitución es "rígida" y se supraordina a las leyes.      

La Constitución Colombiana es rígida y permite su reforma por medio de distintos instrumentos, a saber: por el Congreso a través de un Acto Legislativo, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo (art. 374 C.P.).

Cuando la reforma la realiza el Congreso de la República, el acto legislativo correspondiente debe cumplir los requisitos que contemplan la misma Constitución y algunas disposiciones de la ley orgánica 5 de 1992, o Reglamento del Congreso. Las exigencias constitucionales son las que se señalan a continuación:

- Iniciativa. Los proyectos de Acto Legislativo pueden provenir del Gobierno, de los miembros del Congreso en número no inferior a 10, del veinte por ciento de los concejales o de los diputados, y de los ciudadanos en un número equivalente al menos al cinco por ciento del censo electoral vigente (art. 375 C.P.)

- Publicación en la Gaceta. El proyecto de Acto Legislativo debe publicarse en la Gaceta del Congreso antes de darle curso en la Comisión respectiva (art. 157-1 C.P y art.144 ley 5/92)

- Informe de ponencia. El acto legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y a él deberá dársele el curso correspondiente (art. 160 C.P.)

- Aprobación. El acto legislativo deberá aprobarse en dos períodos ordinarios y consecutivos, así: en la primera legislatura por la mayoría de los asistentes y en la segunda por la mayoría de los miembros de cada Cámara (art. 375 C.P.)  

Publicación. Aprobado el proyecto en el primer período, el Gobierno deberá publicarlo (art. 375 C.P.)

- Debate e iniciativas. En el segundo período sólo pueden debatirse iniciativas presentadas en el primero (art. 375 C.P.)

- Términos. Entre el primero y segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho (8) días, y entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días (art. 160 C.P.)

- Modificaciones. Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias (art. 160 C.P.)

- Rechazo de propuestas. En el informe para la Cámara plena en segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo (art. 160 C.P.)

- Unidad de materia. Los Actos Legislativos también deben cumplir con esta exigencia constitucional, en cuyo caso, como ya lo expresó la Corte[1] el "asunto predominante del que ellos se ocupan, no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición de ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva" (art. 158 C.P.)

- Título. El título del Acto Legislativo deberá corresponder exactamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula : "El Congreso de Colombia, DECRETA :" (art. 169 C.P.)

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 379 del Estatuto Superior "Los Actos Legislativos, la convocatoria a Referendo, la Consulta Popular o el acto de convocación de la Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título."

3.1 Control judicial de los Actos Legislativos

A la Corte Constitucional se le ha asignado el control de los Actos Legislativos, pero únicamente por vicios de procedimiento en su formación (art. 241-1 C.P.), es decir, por violación del trámite exigido para su aprobación por la Constitución y el Reglamento del Congreso. El control constitucional recae entonces sobre el procedimiento de reforma y no sobre el contenido material del acto reformatorio.

En ejercicio de dicha función la Corte debe proceder de manera estricta y rigurosa en el examen de los trámites estatuídos por el Constituyente y la ley orgánica para esa clase de actos, con el objeto de verificar su validez formal.

        

Cabe agregar que como el control constitucional de los Actos Legislativos no es de carácter oficioso, sino rogado (por demanda ciudadana), la Corporación en estos casos tan sólo puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes.

4. Acusación contra la totalidad del Acto Legislativo

Dado que en una de las demandas se acusa la totalidad del Acto Legislativo y en las otras solamente algunos de sus apartes, procede la Corte a examinar, en primer término, la que se dirige contra la integridad del Acto y sólo en el evento de que los cargos no prosperen se estudiarán las demás.

El ciudadano RICARDO CUERVO PEÑUELA formula siete cargos contra el Acto Legislativo No. 1 de 1997, los cuales se expondrán y examinarán en forma individual, a continuación:

4.1 Primer cargo

Dice el demandante que el informe de ponencia para segundo debate presentado por los Senadores Luis Guillermo Giraldo y Germán Vargas (Gaceta No. 137), en la primera vuelta, no cumplió con los requisitos establecidos por el artículo 175 del Reglamento del Congreso, aplicable al trámite legislativo por remisión de los artículos 221 y 227 de la ley 5 de 1992, "toda vez que en ella no se consigna: a) la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la Comisión en el primer debate; y b) las razones que determinaron su rechazo (ver actas del 22 y 30 de abril de 1997), en la Comisión Primera del Senado de la República. Además, no se "anexa, si las hubo, las constancias de los votos negativos, como lo dispone el artículo 167 del Reglamento del Congreso".

4.1.1 Intervenciones

4.1.1.1 El Presidente de la Asociación de Abogados Litigantes 'ANDAL' sostiene que el demandante no precisa cuáles fueron las propuestas consideradas en primer debate por la Comisión, que fueron rechazadas. Y tampoco está seguro de lo que demanda ni de los hechos que sustentan la supuesta violación del Reglamento del Congreso, pues no cotejó el informe de ponencia para segundo debate con las actas de las sesiones, dejando a la Corte que encuentre el vicio de procedimiento, lo cual es irregular. Por otra parte, afirma que "en la plenaria del Senado, que aprobó la ponencia para segundo debate, sin modificaciones, el 22 de mayo de 1997, ningún Senador objetó la ponencia en el sentido que lo hace el demandante."

4.1.1.2 La Ministra de Justicia y del Derecho sostiene que no le asiste razón al demandante, pues las normas que considera infringidas pertenecientes al Reglamento del Congreso, no son aplicables al proceso de reforma constitucional, como lo expresó la Corte en la sentencia C-222/97.

4.1.2 Concepto del Procurador General de la Nación

Dice el Procurador que los cargos formulados por el actor por violación del artículo 175 de la ley 5 de 1992, "no están llamados a prosperar, pues se trata de una disposición procedimental incompatible con las normas constitucionales aplicables al trámite legislativo constituyente. En efecto, si de conformidad con el artículo 375 de la Carta, desarrollado por el artículo 226 de la ley 5 de 1992, en el segundo período del trámite del Acto Legislativo, no se pueden considerar las iniciativas negadas en la primera vuelta, no existe fundamento para que en el informe de ponencia de la Comisión sea necesario relacionar las propuestas rechazadas, so pena de que la Cámara pueda considerar el respectivo proyecto."

4.1.3 Consideraciones de la Corte

Para comenzar debe señalar la Corte que la mención que se hizo en la sentencia C-222/97 de algunas de las disposiciones del Reglamento del Congreso que resultan aplicables al trámite de los Actos Legislativos, no es taxativa sino meramente enunciativa, puesto que allí solamente se citaron aquellas normas que de una u otra manera se relacionaban con las acusaciones presentadas en esa oportunidad. Por tanto, no es posible afirmar que son ésos los únicos preceptos de tal ordenamiento que rigen el procedimiento de reforma de la Constitución cuando lo lleva a efecto el Congreso.  

Corresponde entonces a esta Corporación al ejercer el control constitucional, analizar en cada caso particular y concreto las normas del Reglamento que rigen el trámite de los Actos Legislativos y determinar aquéllas relativas a los proyectos de ley que también serían aplicables, por expresa remisión del artículo 227 de la ley orgánica.    

En el caso que hoy se somete al juicio de la Corte, se invoca como vulnerado el artículo 175 de la ley 5 de 1992, cuyo texto es el siguiente:  

"Contenido de la ponencia. En el informe a la Cámara Plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la Comisión y las razones que determinaron su rechazo. La omisión de este requisito imposibilitará a la Cámara respectiva la consideración del proyecto hasta cuando sea llenada la omisión."

Este precepto reproduce, en parte, lo consagrado en el inciso tercero del artículo 160 de la Constitución, que reza:

"En el informe a la Cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la Comisión y las razones que determinaron su rechazo."

Cabe preguntar, entonces, si este mandato constitucional y, por ende, el del Reglamento del Congreso, son aplicables a los Actos Legislativos. La respuesta es afirmativa, pues no existe razón alguna que justifique su inaplicabilidad. En efecto, la obligación que se consagra en el canon constitucional citado emana del principio de publicidad y tiene como propósito fundamental permitir a todos los miembros del Congreso conocer las distintas propuestas o iniciativas presentadas, y el motivo por el cual algunas de ellas han sido rechazadas, permitiendo de esta manera una participación más activa e integral en el desarrollo del proceso legislativo.    

Las "propuestas" a que alude el artículo 160 del Estatuto Superior son diferentes a las denominadas "enmiendas". Las primeras son las iniciativas legislativas que se presentan ante el Congreso, por quienes constitucionalmente están autorizados para ello, con el fin de que sean estudiadas, debatidas y votadas. Las segundas son las modificaciones que los parlamentarios proponen a los textos que conforman una iniciativa legislativa y que el Reglamento del Congreso califica de proposiciones  sustitutivas, modificativas, suspensivas y especiales. (art. 114)

El proyecto de Acto Legislativo que aquí se demanda, corresponde al identificado en el Senado con el No. 26/97 y en la Cámara con el No. 320/97, el cual fue presentado por los Senadores Luis Guillermo Giraldo, Antonio Alvárez, Claudia Blum, Juan Martin Caicedo, Piedad Córdoba, Luis Alfonso Hoyos, Germán Vargas, Jairo Clopatofsky, Pablo Victoria, Alegría Fonseca, Enrique Gómez, Inés Gómez, Santiago Castro, Eugenio Díaz, a la Secretaría General del Senado, el 18 de febrero de 1997, cuyo texto que aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 23 del 21 de febrero de 1997, vale la pena transcribir:

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NUMERO 26 DE 1997

"Por el cual se deroga el artículo 35 de la Constitución Política

"El Congreso de Colombia,

"D E C R E T A :

"Artículo 1o. Derógase el artículo 35 de la Constitución Política.

"Artículo 2o. El presente Acto Legislativo rige a partir de su promulgación."

En la misma fecha en que se presentó, el proyecto fue repartido a la Comisión Primera Constitucional del Senado, la cual designó ponente al senador Luis Guillermo Giraldo, quien rindió el informe-ponencia respectivo el 6 de abril de 1997 (Gaceta 92/97).  

Para rendir el informe-ponencia para segundo debate, en el Senado de la República, primera vuelta, al cual se refiere el demandante, se designó a los senadores Luis Guillermo Giraldo Hurtado y Germán Vargas LLeras, a quienes se les concedió un término de diez (10) días, según consta en la Gaceta del Congreso No. 262 del 10 de junio de 1997.

Dichos senadores presentaron la correspondiente ponencia el 14 de mayo de 1997, publicada en la Gaceta No. 137 del 15 de mayo de 1997, y en ella ciertamente no se dejó constancia de las propuestas que fueron consideradas en la Comisión, por la sencilla razón de que solamente existía una, la que estaba en trámite, esto es, la presentada por los senadores antes citados, radicada bajo el No. 26/97, la cual fue aprobada en primer debate con modificaciones.      

Los proyectos Nos. 29/97 y 32/97, que versaban sobre el mismo tema, fueron presentados en la Secretaría General del Senado, el primero por varios senadores encabezados por Piedad Córdoba, el 14 de abril de 1997[2] y el segundo por el Gobierno el 29 de abril del mismo año[3], después de que el ponente rindiera el informe-ponencia para primer debate, hecho que, como ya se anotó, sucedió el 6 de abril de 1997.

Sin embargo, se podría argumentar que después de su presentación habían podido acumularse los proyectos. A lo cual hay que responder que la acumulación no es aplicable a los Actos Legislativos, como lo señaló expresamente la Corte en la sentencia C-222/97, "a no ser que ella tenga lugar antes del primer debate en la primera vuelta, es decir, sin que ninguno de los proyectos acumulados haya sido todavía discutido ni aprobado en ninguna instancia. De lo contrario, se añadiría a un proyecto aprobado lo dispuesto en otro que no ha sufrido debate, lo cual sería inconstitucional, por violación del artículo 375 de la C.P.". Y conforme con los antecedentes que obran en el expediente, la acumulación de los citados proyectos de Acto Legislativo no se produjo antes de celebrarse el primer debate y mucho menos podía realizarse después de él, pues en este último caso dicha acumulación sería inconstitucional. Además, advierte la Corte que fue durante tal debate cuando la Ministra de Justicia y del Derecho comunicó a la Comisión que había radicado el día anterior el proyecto del Gobierno,[4] motivo por el cual aún no se había recibido en la Comisión.

No sobra anotar que el procedimiento y la acumulación de proyectos fue tema de amplia discusión en la Comisión Primera del Senado, que incluso designó una subcomisión. No obstante, la decisión final que se adoptó fue la de dar primer debate al proyecto de Acto Legislativo que aparecía incluido en el orden del día y sobre el cual el Senador Luis Guillermo Giraldo Hurtado había rendido informe-ponencia, por ser éste el único que se encontraba a consideración de la Comisión para primer debate[5] y cumplía las exigencias constitucionales y legales correspondientes. Recuérdese que según lo dispuesto en el artículo 160 de la Constitución, "Todo proyecto de ley o de Acto Legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente".     

Así las cosas, no le asiste razón al actor pues si las propuestas de acto legislativo, distintas a la que se tramitó, no fueron acumuladas antes de surtirse el primer debate ni tampoco rechazadas, mal podían los ponentes designados para el segundo debate hacer referencia a ellas en el informe-ponencia, ya que al tenor de lo dispuesto en el artículo 160 de la Carta, no fueron "consideradas", es decir, analizadas, discutidas y votadas. Además, se reitera, el proyecto de Acto Legislativo presentado por el Gobierno, para la fecha en que se realizó el primer debate no había sido aún repartido a la Comisión y el de la senadora Piedad Córdoba y otros, repartido al senador Heraclio Fernández Sandoval, para esa época no tenía informe de ponencia.  

En cuanto atañe a la violación del artículo 167 de la ley 5 de 1992, también invocado por el demandante, considera la Corte necesario recordar al actor que cuando se acusa un acto determinado, en este caso el Acto Legislativo No. 1 de 1997, por vicios en su formación, es requisito indispensable que el actor señale en forma clara y precisa cuáles hechos son los que dan lugar a la infracción de los cánones constitucionales. No basta decir, como él lo hace, que "no se anexa si las hubo, las constancias de los votos disidentes", pues no corresponde a esta corporación revisar en forma oficiosa el ordenamiento impugnado, para determinar si se cumplieron todos y cada uno de los requisitos consagrados en la Constitución y en la ley orgánica 5/92 -Reglamento del Congreso-.

Era pues obligación del accionante indicar en su demanda en cuál de las votaciones realizadas en la primera o en la segunda vuelta y en relación con qué aparte del proyecto se obtuvo votos negativos y cuáles de los congresistas que así lo hicieron dejaron constancia escrita de las razones que los indujeron a adoptar tal decisión, para poder así determinar si debían o no anexarse a la ponencia respectiva.  

No obstante lo anterior, cabe resaltar que el artículo 167 del Reglamento del Congreso, aplicable a los Actos Legislativos, al establecer que "Los miembros de la Comisión, "podrán" hacer constar por escrito las razones de su voto disidente", consagra una mera potestad que implica, para los congresistas, la libre decisión de ejercerla en el momento que lo consideren conveniente u oportuno mas no una regla de ineludible observancia. Lo que sí es claro es que cuando se decide hacer uso de tal opción es imperativo anexar el documento correspondiente al informe del ponente.

Ante estos hechos, la Corte no emitirá pronunciamiento alguno sobre la eventual transgresión del artículo 167 del Reglamento del Congreso, por ineptitud del cargo formulado.

4.2 Segundo cargo

En criterio del demandante este cargo se deriva del anterior y lo fundamenta así:  "El proyecto de Acto Legislativo fue considerado por la Plenaria del Senado en segundo debate, en la primera vuelta, estando imposibilitada para hacerlo porque la omisión de los requisitos del artículo 175 del Reglamento del Congreso no fue llenada. Por tanto, el trámite del Acto Legislativo tampoco cumplió con lo dispuesto en la parte final del artículo 175 del Reglamento. En otras palabras, al no advertir el Senado la omisión del informe de ponencia, omitió aplicar el mismo artículo 175 del Reglamento al permitir que el proyecto de Acto Legislativo se considerara sin haber llenado, valga la redundancia, la omisión del informe. De la lectura del acta de la sesión plenaria del Senado del 22 de mayo de 1997, se colige que se consideró y aprobó irreglamentariamente el proyecto."

4.2.1 Intervenciones

El Presidente de la Asociación Nacional de Abogados Litigantes ANDAL, dice que como el demandante "no precisa en concreto las omisiones de la ponencia para primer debate en el primer cargo, el segundo cargo cae por su propio peso y debe ser rechazado in límine."

4.2.2 Concepto del Procurador General de la Nación

El Procurador reitera lo dicho sobre el primer cargo.

4.2.3 Consideraciones de la Corte

Como bien lo afirma el interviniente, este cargo se deriva del primero y al no prosperar aquél, éste debe correr la misma suerte, pues la omisión aludida no tuvo lugar.   

4.3 Tercer cargo

Dice el demandante que el informe de ponencia presentado por los representantes Roberto Camacho, Jorge Carrillo y Jairo Chavarriaga para el segundo debate en la Cámara de Representantes, durante la primera vuelta, no cumplió con lo dispuesto en el artículo 175 del Reglamento del Congreso, pues "los mencionados Congresistas no consignaron la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la Comisión y las razones que determinaron su rechazo."

4.3.1 Intervenciones

El Presidente de ANDAL dice que, "como la proposición sustitutiva no tuvo los votos necesarios para reemplazar a la principal, sin que fuera rechazada por la mayoría calificada de 17 votos contra 15 (son 32 los miembros de la Comisión), no hubo rechazo de la proposición sustitutiva y, en consecuencia, los ponentes no estaban obligados a incluir en su informe de ponencia para segundo debate una propuesta que no fue rechazada, sino que no tuvo la calificación de 17 votos para ser aprobada. Luego, no se ha violado el artículo 175 del Reglamento del Congreso."

4.3.2 Concepto del Procurador General de la Nación  

El Procurador General en este punto reitera lo dicho en relación con el primer cargo.

4.3.3 Consideraciones de la Corte

La ponencia del proyecto de Acto Legislativo para segundo debate, primera vuelta, en la Cámara de Representantes, estuvo a cargo de los Representantes Roberto Camacho, Jorge Carrillo y Jairo Chavarriaga, quienes la presentaron el 12 de junio de 1997, publicada en la Gaceta del Congreso No. 208 del 13 de junio de 1997. En ella se incluye el texto de las normas aprobadas por la Comisión Primera de la Cámara y se hace un recuento de lo allí acontecido y las sugerencias que los ponentes hicieron en relación con el proyecto a consideración de la Plenaria.

¿Porqué no se hizo referencia a otras propuestas analizadas en la Comisión ? Simplemente por que no existían, pues el proyecto de Acto Legislativo que se debatió en la Comisión Primera de la Cámara, primera vuelta, fue uno solo, el aprobado en primero y segundo debate en el Senado de la República. Por tanto, resultan aplicables los mismos argumentos jurídicos que expuso la Corte en relación con el primer cargo y a ellos.   

No hay pues reparo de constitucionalidad por este aspecto.

4.4 Cuarto Cargo

En la primera vuelta, la mesa directiva de la Cámara de Representantes no observó la falla del informe de ponencia y permitió que la Plenaria considerara el proyecto de Acto Legislativo, estando imposibilitada para hacerlo en este evento, según el artículo 175 del Reglamento del Congreso, de donde se deduce que el Acto Legislativo no fue aprobado, en segundo debate, en forma reglamentaria. En consecuencia, concluye el actor que "Habiendo sido considerado en plenaria de la Cámara el proyecto de Acto Legislativo No. 320 de 1997, pese al irreglamentario informe, se generó un vicio de trámite, que por no haber sido subsanado a tiempo, afecta la constitucionalidad de su formación."

4.4.1 Intervenciones

El Presidente de ANDAL considera que este cargo es consecuencia del tercero y, por tanto, no existe irregularidad alguna, pues "si en el debate de la Comisión Primera de la Cámara no hubo stricto sensu rechazo de propuestas, por cuanto la proveniente del Senado quedó en pie, al no haber tenido los votos necesarios la proposición sustitutiva de extradición, según la votación del 10 de junio de 1997, jamás se omitió el requisito del artículo 175 del Reglamento del Congreso."

4.4.2 Concepto del Procurador General de la Nación

Reitera lo dicho respecto del primer cargo.

4.4.3 Consideraciones de la Corte

Dado que este cargo se deriva del anterior, será también rechazado por las mismas razones que se expusieron en ese punto.

4.5 Quinto cargo

En la primera vuelta, la Comisión Primera Constitucional de la Cámara al votar el proyecto de Acto Legislativo, "negó por mayoría de votos un texto que luego la plenaria revivió y aprobó, pese a no tener competencia para hacerlo, de acuerdo con el artículo 177 del Reglamento del Congreso", aplicable al proceso legislativo constituyente, circunstancia que genera vicio de inconstitucionalidad. En efecto, la Comisión negó los textos que decían: "o cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado" y "o cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo Acto Legislativo." Y la Plenaria de la Cámara sin observar los artículos 177 y 185 del Reglamento aprobó uno de los textos negados por la Comisión que dice "o cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado."

Agrega el demandante que, "para remate, no se cumplió con el procedimiento que el mismo citado artículo señala cuando se presenta una discrepancia entre las Plenarias y sus Comisiones, como la que se presentó entre el texto negado en Comisión y aprobado en Plenaria, y que ordena, en estos casos, que la Corporación remita el proyecto a la Comisión para que reconsidere la novedad y decida sobre ella. Este cargo es de fácil comprobación si se comparan las actas de la sesión de la Comisión Primera de la Cámara del 10 de junio de 1997 y la de la Plenaria de la Cámara del 19 de junio de ese mismo año".

4.5.1 Intervenciones

El Presidente de ANDAL manifiesta que no le asiste razón al actor, pues el 10 de junio de 1997, la Comisión Primera de la Cámara de Representantes no negó el texto proveniente del Senado que dice "o cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado", además, de ser éste el texto definitivo aprobado en primera vuelta. Lo que ocurrió en la sesión de esa fecha fue lo siguiente: se presentó una proposición sustitutiva, la cual fue votada y hubo empate de 16 votos a favor y 16 en contra. Al no obtener la mayoría reglamentaria de segunda vuelta (17 votos afirmativos de los 32 que conforman la comisión) y, por tanto, al no haber sido aprobado por falta de un voto, quedó en pie el texto original proveniente del Senado y adoptado en primera vuelta. "No es cierto en consecuencia, que la Comisión hubiera negado tanto la proposición sustitutiva como la principal, pues al no haber obtenido los 17 votos la proposición sustitutiva, entonces quedó vigente la principal. La plenaria de la Cámara refrendó en la votación del 19 de junio de 1997, el texto aprobado en primera vuelta y que quedó en pie en el seno de la Comisión Primera de la Cámara el 10 de junio de 1997, luégo no se desconocieron los artículos 177 y 185 del Reglamento del Congreso."

4.5.2 Consideraciones de la Corte

Debido a que este cargo se identifica con el presentado por los demás demandantes, la Corte lo analizará conjuntamente con aquéllos.   

4.6 Sexto cargo

Dice el demandante que los Senadores ponentes del proyecto de Acto Legislativo, doctores Luis Guillermo Giraldo, Germán Vargas, Fabio Valencia, Carlos Espinosa y Jairo Escobar, en el informe de ponencia para primer debate en la segunda vuelta, omitieron dar aplicación al artículo 232 del Reglamento del Congreso, atentando contra el ejercicio del derecho de participación ciudadana en el estudio de los proyectos de actos legislativos (art. 230 del Reglamento del Congreso).

Los citados senadores ponentes, según el actor, fueron informados por la secretaría de la Comisión Primera de las observaciones que tres ciudadanos, entre ellos el demandante, habían presentado en ejercicio del derecho contemplado en el artículo 230 del Reglamento del Congreso. Sin embargo, "los ponentes presentaron el respectivo informe el día 12 de agosto de 1997, sin cumplir con lo dispuesto por el artículo 232 del Reglamento del Congreso aplicable al trámite legislativo constituyente en la medida en que el artículo 230 permite a los ciudadanos presentar pliego de observaciones y ser escuchados en las Comisiones durante el trámite de actos legislativos, ya que los artículos 221 y 227 del Reglamento del Congreso así lo ordenan, al hacer la remisión a las normas sobre trámite de proyectos de ley, cuando sean compatibles" Esta violación del Reglamento configura la inconstitucionalidad del proyecto demandado.

4.6.1 Intervenciones

4.6.1.1 El Presidente de ANDAL considera que no le asiste razón al demandante, pues en la Gaceta del Congreso No. 324 del 14 de agosto de 1997, se publicaron junto con la ponencia para primer debate, segunda vuelta, los documentos presentados por los ciudadanos que intervinieron, entre ellos el demandante. Luego, no se violó el artículo 232, pues el requisito de la publicidad a que alude esta norma se cumplió. Además, el artículo 231 del mismo ordenamiento señala que deben publicarse las intervenciones escritas que, a juicio del Presidente, merezcan destacarse para conocimiento de las corporaciones legislativas."

4.6.1.2 La Ministra de Justicia y del Derecho también considera que no le asiste razón al demandante, pues de conformidad con lo dispuesto en el artículo 232 del Reglamento del Congreso, puede concluirse que "la participación ciudadana con la realización de audiencias públicas no implica de suyo, el deber del ponente de incluir todas y cada una de las intervenciones, sino sólo aquellas que considere importantes para el tema. En el caso propuesto, todo parece indicar que los ponentes no consideraron importantes ninguna de las intervenciones, razón que, legal y constitucionalmente es válida."

4.6.2 Concepto del Procurador General de la Nación

Según el Procurador la acusación no debe prosperar, pues al analizar el artículo 232 del Reglamento del Congreso, relacionado con la inclusión en las ponencias de las propuestas o modificaciones planteadas por los ciudadanos, en ejercicio del derecho de participación regulado en el artículo 230 ibidem, "se deduce que no se trata de una obligación imperativa para el ponente, sino de un acto discrecional. No es otro el sentido de la expresión 'que considere importantes' allí contenida."

4.6.3 Consideraciones de la Corte

En desarrollo y fortalecimiento de la democracia participativa ante las Corporaciones Legislativas, en la ley estatutaria que contiene los distintos mecanismos de participación ciudadana se regulan algunos aspectos relativos a la presentación y trámite de iniciativas legislativas de carácter popular (ley 134/94). Por su parte, el Reglamento del Congreso consagra un capítulo que versa sobre la participación ciudadana en el estudio de los proyectos de ley o de Actos Legislativos, que comprende los artículos 230 a 232.

Mediante tal participación se garantiza a toda persona, natural o jurídica, la posibilidad de intervenir en el proceso legislativo, haciendo las observaciones que considere necesarias a los proyectos de ley o de Acto Legislativo que se encuentren en trámite en las Comisiones Constitucionales Permanentes. Dichas reflexiones o argumentos deben publicarse, según lo ordena el artículo 231 del Reglamento, que prescribe:  

"Las observaciones u opiniones presentadas deberán formularse siempre por escrito, en original y tres copias, de las cuales una corresponderá al ponente del proyecto.

Mensualmente serán publicadas en la Gaceta del Congreso las intervenciones escritas que se realicen en los términos indicados, y cuando ellas, a juicio del respectivo Presidente, merezcan destacarse para conocimiento general de las corporaciones legislativas. En igual forma se procederá cuando se formule una invitación a exponer los criterios en la Comisión, evento en el cual sesionará informalmente."

De otra parte, en el artículo 232 ibidem, que el demandante considera vulnerado, se consagra:

"El ponente del respectivo proyecto deberá consignar la totalidad de las propuestas o modificaciones planteadas que considere importantes y las razones para su aceptación o rechazo, siempre que las observaciones se hayan efectuado a más tardar tres (3) días antes de la presentación del informe con entrega personal de las exposiciones." (subrayas fuera del texto)

En la Gaceta del Congreso No. 324 del 14 de agosto de 1997, se publicaron las intervenciones que presentaron los ciudadanos Luis Carlos Zárate, Pedro Pablo Camargo y quien actúa aquí como demandante, Ricardo Cuervo Peñuela, el 5 de agosto de 1997.

En tal escrito este último ciudadano solicita el archivo del proyecto de Acto Legislativo por haberse tramitado en forma irreglamentaria, aduciendo las mismas razones que expone en la presente demanda para pedir la inconstitucionalidad de ese ordenamiento.

La publicación de las observaciones ciudadanas permite no sólo a los Congresistas sino a la sociedad en general, conocer los criterios, argumentos o sugerencias que aquéllos tengan sobre los proyectos que cursan en las Comisiones Legislativas. Estos reparos o argumentaciones en algunos casos pueden ser de gran utilidad para enriquecer el proceso de formación de las leyes y Actos Legislativos, pues en caso de estar bien fundamentados y considerada su importancia y trascendencia obligarán a que se introduzca a tales ordenamientos las modificaciones, adiciones o supresiones, convenientes o necesarias, con el fin de lograr la expedición de normas más apropiadas y acordes con los objetivos buscados por el propio legislador y la sociedad.        

La facultad conferida en los artículos 231 y 232 del Reglamento, al Presidente de la Comisión y al ponente del proyecto, debe ser ejercida en forma razonable, pues la arbitrariedad de tales congresistas en la selección de las intervenciones que "merezcan destacarse" o se "consideren importantes" podría atentar contra el principio de publicidad y el derecho de toda persona a participar en el proceso legislativo. Corresponde entonces, a tales funcionarios evaluar las intervenciones de manera que no se menoscabe el derecho citado, permitiendo que los ciudadanos intervengan en las decisiones de interés colectivo.  

En el caso que se somete hoy al juicio de la Corte, no se presentó violación alguna de los artículos 231 y 232 del Reglamento, pues, como ya se anotó, la intervención del ciudadano Ricardo Cuervo Peñuela fue publicada en el periódico oficial del Congreso junto con la ponencia para primer debate en el Senado, en la segunda vuelta, de manera que todos los Congresistas y la ciudadania en general, tuvo la oportunidad de informarse de las observaciones planteadas por el actor. Debe agregar la Corte que no es imperativo para el Congreso aceptar las propuestas que hagan los ciudadanos, pues si así fuera sería esa una imposición que coartaría la libre autonomía del Congreso en el quehacer legislativo.       

4.7 Séptimo cargo

Afirma el demandante que el proyecto de Acto Legislativo no ha sido sancionado reglamentariamente, lo que sustenta de la siguiente manera: "Si la Corte ha aceptado que de las normas del título XIII de la Constitución y de lo establecido específicamente por su artículo 375, se desprende que el trámite legislativo constituyente debe reunir, además, los requisitos que para el efecto establece el Reglamento del Congreso, entonces el artículo 196 de la ley 5 de 1992 es aplicable a dicho proceso legislativo constituyente", tal como lo sostuvo la Corte en la sentencia C-222/97, en la que se basó la mesa directiva del Congreso para sancionar el Acto Legislativo acusado, en una ceremonia en la que el Presidente de la República y el Presidente del Congreso manifestaron que entraba en vigencia desde ese momento". Por ello considera que se ha presentado un vicio subsanable, al efectuarse en forma irreglamentaria la sanción presidencial.

4.7.1 Intervenciones

El Presidente de ANDAL sostiene que el artículo 196 del Reglamento del Congreso no es aplicable a los Actos Legislativos, pues "siendo el Congreso poder constituyente delegado, es obvio que sus Actos Legislativos no están sujetos a la sanción presidencial, sino a su promulgación, entendiendo por ésta su inserción en el Diario Oficial, como así ocurrió con el Acto Legislativo No. 1 de 1997". Además, los Actos Legislativos sólo pueden ser declarados inconstitucionales por violación de los ritos establecidos en el título XIII de la Constitución, dentro de los cuales no figura la sanción presidencial. Por otro lado, el título VII de la Constitución no faculta al Presidente de la República para sancionar los Actos Legislativos (art. 169-9). Entonces, el cargo debe ser rechazado "in límine".

4.7.2 Concepto del Procurador General de la Nación

En criterio del Procurador, el artículo 196 del Reglamento del Congreso no es aplicable a los Actos Legislativos "como quiera que esta disposición solamente es aplicable al procedimiento legislativo ordinario pero no al constituyente, según se desprende del texto del artículo 375 de la Carta, que no supedita la entrada en vigencia de los Actos Legislativos a la sanción del Ejecutivo."

4.7.3 Consideraciones de la Corte

El trámite de formación de la ley es un acto complejo en el que interviene no sólo el órgano legislativo sino también el Gobierno, correspondiendo a este último la función de sancionar y promulgar la ley, una vez concluye el proceso en el Congreso de la República.  

  

En efecto, según el artículo 165 de la Constitución, "Aprobado un proyecto de ley por ambas Cámaras, pasará al Gobierno para su sanción. Si éste no lo objetare, dispondrá que se promulgue como ley; si lo objetare, lo devolverá a la Cámara en que tuvo origen."

La sanción de un proyecto de ley es, entonces, el acto mediante el cual el Presidente de la República la suscribe y da fe de su existencia y autenticidad. Si el Presidente no cumpliere el deber de sancionar las leyes en los términos y según las condiciones que la Constitución establece, compete hacerlo al Presidente del Congreso, como lo ordena el articulo 168 de la Carta.    

La sanción es condición indispensable para que un proyecto de ley se convierta en ley de la República, pues así lo consagra el artículo 157-4 de la Constitución, al prescribir: "Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes : (....) 4. Haber obtenido la sanción del Gobierno."

El artículo 166 de la Constitución, señala términos preclusivos dentro de los cuales el Gobierno debe sancionar los proyectos de ley aprobados por el Congreso. El plazo es de seis días, en el caso de que el proyecto tenga un número de artículos igual o inferior a veinte; de diez días si tiene entre veintiuno y cincuenta artículos; y de veinte días si el número de artículos supera los cincuenta.

En contra de lo que afirma el demandante, la sanción es un requisito de validez establecido por la Constitución única y exclusivamente para las leyes. Por tanto, esa exigencia no es aplicable a los actos legislativos, como expresamente lo señaló la Corte en la sentencia C-222/97, tantas veces citada, al expresar:

  

"Ninguna de estas posibilidades (sanción y objeciones) se da en el caso de los proyectos de Acto Legislativo, pues además de la expresa referencia de las indicadas normas a los proyectos de ley, el artículo 375, específico de las reformas constitucionales, no supedita su entrada en vigencia a la sanción del Ejecutivo, ni autoriza a éste para objetarlas."[6]  (subrayas fuera de texto)

Además, debe agregarse que los Actos Legislativos mediante los cuales el Congreso reforma la Constitución no requieren de sanción presidencial, porque las decisiones de la voluntad constituyente no pueden, por su misma naturaleza, quedar subordinadas a la aquiescencia de ningún poder constituído, salvo la competencia estricta y precisa atribuída a la Corte para efectos del control formal.       

No hay, por tanto, violación de las disposiciones constitucionales que consagran la sanción de las leyes y, por ende, del artículo 196 del Reglamento del Congreso, aplicable solamente a los proyectos de ley.

5. Acusación contra el inciso final del artículo 35 de la Constitución, tal como quedó modificado por el Acto Legislativo No. 1 de 1997, por no haber cumplido los ocho debates y violar el artículo 375 de la Carta que prohibe en la segunda vuelta estudiar iniciativas no consideradas en la primera.  

La ciudadana KARIN KUHFELDT demanda el inciso final del artículo 35 de la Constitución, modificado por el Acto Legislativo No. 1 de 1997, que prescribe:  

"No procederá la extradición cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación de la presente norma."

5.1 Cargos

5.1.1 Sostiene la ciudadana Karin Kuhfeldt que en el procedimiento para la aprobación del inciso final del artículo 35 de la Carta, se violó el artículo 375 del mismo ordenamiento, "en particular, las reglas relativas a la verificación de ocho debates y la imposibilidad de discutir en la segunda vuelta iniciativas que no hayan sido presentadas en la primera de ellas". Igualmente, señala que se infringieron algunas disposiciones de la ley 5 de 1992 -Reglamento del Congreso- "cuyo carácter orgánico la hace imperativa para el ejercicio de la función legislativa."

En efecto, afirma que "si se contrasta el texto del proyecto de Acto Legislativo tal como fue aprobado en la primera vuelta constitucional en el Diario oficial No. 43.083 del 14 de julio de 1997, ordenada mediante el decreto 1765 de 1997, con el finalmente aprobado en la segunda vuelta, puede constatarse la incorporación al texto del Acto Legislativo de una iniciativa nueva, no aprobada durante la primera vuelta, en franca contradicción con el mandato del inciso tercero de la pluricitada disposición superior (art. 375). Al culminar la primera vuelta del trámite, el proyecto no proscribía la aplicación anterior de la reforma constitucional, sino que preveía la inaplicabilidad de los tratados sobre extradición a conductas delictivas cometidas con anterioridad a la entrada en vigencia del respectivo instrumento internacional. La referencia a la vigencia en el texto de la primera vuelta gira en torno a la aplicación temporal de los tratados internacionales para efectos de un instrumento penal convencional que se restablece en el orden jurídico interno para los colombianos de nacimiento. La regla del inciso cuarto actual es de naturaleza, alcances y efectos muy diversos, puesto que, con carácter general e incondicional, proscribe la extradición por hechos anteriores a la fecha de publicación del acto reformatorio. Tan relevante y significativa es esta diferencia, que por esta vía nunca sería extraditable ningún colombiano por nacimiento por hecho delictivo alguno cometido con anterioridad a la vigencia del Acto Legislativo, mientras que por la otra, la extradición de nacionales colombianos por nacimiento estaría sujeta a la fecha de entrada en vigencia para los países signatarios del respectivo tratado, así como de su aplicabilidad en el orden jurídico interno."

En cuanto a la afirmación de que no tuvieron lugar los ocho debates reglamentarios, manifiesta que "en el cuerpo del proyecto de Acto Legislativo No. 26 de 1997 Senado, presentado a consideración del Congreso por varios de sus miembros, el artículo 1o. se limitaba a derogar el artículo 35 de la Constitución Política (Gaceta del Congreso No. 23 /97). En el texto aprobado en la Comisión I del Senado, se incluyó un inciso tercero que proscribía la extradición de nacionales, por prescripción de la acción penal o de la pena o por hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo Acto Legislativo (Acta 29/97 Gaceta 137/97). Como se puede apreciar, en este debate no fue aprobada previsión alguna que se refiera a la inaplicabilidad de la reforma a hechos anteriores a su vigencia. El proyecto de Acto Legislativo, tal como fuera aprobado en la Comisión, fue igualmente avalado en sesión plenaria del Senado de la República en segundo debate (Gaceta 165/97). Cabe reiterar aquí nuevamente que no se dio segundo debate a la iniciativa relativa a la vigencia de la reforma constitucional frente a hechos anteriores a su expedición. En la Comisión Primera de la Cámara tampoco resultó aprobado este inciso.....En la plenaria, este inciso ni siquiera fue debatido y, por el contrario, se aprobó la previsión que sujetaba la extradición de nacionales a la vigencia de los correspondientes tratados internacionales. Aquí también debe reiterarse que el inciso no surtió el cuarto debate de toda disposición contenida en un Acto Legislativo (Gaceta 237/97). Tampoco al iniciarse la segunda vuelta, en el primer debate al interior de la Comisión I del Senado de la República, se discutió ni aprobó disposición alguna que sujetara la extradición a la vigencia del Acto Legislativo, con lo cual el inciso carece igualmente del quinto debate exigido, según se desprende del expediente legislativo. Fue en la votación en la Plenaria del Senado, en el sexto debate, que se incluyó la previsión sobre no aplicabilidad de la reforma constitucional a hechos anteriores a su vigencia, según consta en el correspondiente expediente legislativo. Se evidencia así la omisión de cinco de los ocho debates necesarios para la aprobación válida del inciso cuarto aquí demandado."

La violación de la ley 5 de 1992, es sustentada así por la accionante: el inciso acusado no sólo violó los artículos 224 y 226 del Reglamento del Congreso, que señalan el trámite en dos períodos ordinarios consecutivos y circunscribe el debate en la segunda vuelta a las iniciativas presentadas en el primer período, proscribiendo la reconsideración de iniciativas negadas en la primera fase, sino también el artículo 135 de la misma ley que regula el procedimiento a seguir en caso de empate en las votaciones. "En la sesión ordinaria del 10 de junio de 1997 de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, en la primera vuelta del trámite del Acto, se discutió el proyecto de reforma del artículo 35 constitucional, en punto del inciso tercero del primer artículo del proyecto, que se refería a la no extradición de nacionales con anterioridad a la vigencia del Acto Legislativo.... fue votada como propuesta sustitutiva de la relativa a la aplicabilidad de los tratados internacionales sobre extradición. Al verificarse la votación, se produjeron dos empates consecutivos (16 votos contra 16 en las dos ocasiones), lo cual llevó a la Comisión a determinar la negación del inciso al tenor del artículo 135 del Reglamento del Congreso..... este hecho fue expresamente reconocido por el Presidente de la Comisión Primera al concluir la doble votación sobre la proposición sustitutiva con el empate descrito, al indicar a los integrantes que la parte final del inciso tercero había sido negada. Como se puede concluir, la propuesta referida al aspecto temporal de la reforma constitucional fue negada por mandato legal y, en consecuencia, no podía ser considerada nuevamente en la segunda vuelta, sin desconocer con ello el mandato del artículo 226 de la ley 5 de 1992 que proscribe precisamente tal evento y que, al censurar la deliberación y aprobación de iniciativas negadas en la primera vuelta, no distingue entre aquéllas negadas por mayoría y aquéllas negadas por disposición reglamentaria. Finalmente, el inciso cuarto, dada su generalidad, puede derivar en una interpretación no deseada por el Constituyente, cual es la de que la extradición no procede en caso alguno, trátese de nacionales colombianos o de extranjeros, cuando se solicite por hechos cometidos con anterioridad a la promulgación del Acto Legislativo, es decir, anteriores al 16 de diciembre de 1997."

5.2 Intervenciones

5.2.1 La Ministra de Justicia y del Derecho, obrando por medio de apoderado, manifiesta que "comparte total e íntegramente los argumentos expuestos en la demanda presentada por la doctora Karin Irina Kuhfeldt Salazar, Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, no sólo por las razones jurídicas que allí se expresan sino porque contiene la posición gubernamental sobre el inciso atacado". Por lo anterior, coadyuva la solicitud de inexequibilidad del inciso impugnado.

5.2.2 El ciudadano PEDRO PABLO CAMARGO interviene en este proceso para solicitar que se rechace la demanda presentada por KARIN IRINA KUHFELDT SALAZAR, en su condición de Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, "al no haber sido presentada por un ciudadano en su condición de tal". Y agrega que en caso de que la Corte no rechace la demanda deberá declarar la nulidad de lo actuado por violación del debido proceso "pues el derecho de impugnación de este ciudadano contra la demanda de la referencia sufre mengua al actuar como demandante no un ciudadano, sino un servidor público en los términos del artículo 123 de la Constitución Política. Esto, además, viola el principio de igualdad de todos ante la ley, amparado por los arts. 5 y 13 de la Constitución Política."

Luego dice que "es grave que una alta funcionaria de la Presidencia de la República" acuda ante la Corte a solicitar la inconstitucionalidad del Acto Legislativo No. 1 de 1997, pues "esa intervención presidencial equivale a una objeción parcial del acto legislativo, lo cual no está previsto en la Constitución Política, pues el artículo 167 de la misma, en armonía con los arts. 165 y 166 ibidem, sólo facultan al Presidente de la República para objetar total o parcialmente un proyecto de ley, pero no un Acto Legislativo, que es la manifestación del poder constituyente delegado". Además, la declaración del Presidente de la República sobre la presentación de esta demanda contra tal acto sirve para afirmar que ésta es una objeción presidencial prohibida por la Constitución Política.

5.2.3 La ciudadana ESPERANZA ESPINOSA MUÑOZ, solicita a la Corte rechazar el cargo formulado, puesto que en la primera vuelta sí se consideró la iniciativa de la irretroactividad "pues tanto en los cuatro primeros debates de la primera vuelta como en los cuatro debates de la segunda vuelta se aprobó el artículo 2 del proyecto de acto legislativo 'regirá a partir de su promulgación'. O sea tuvo los ocho debates. La vigencia del Acto Legislativo no puede separarse de la irretroactividad por cuanto el citado artículo 2 establece que el acto legislativo regirá hacia el futuro, no hacia atrás, a partir de la fecha de su promulgación. El legislador, sin embargo, quiso ser más preciso en cuanto a que la extradición de colombianos por nacimiento no podría aplicarse a hechos anteriores a la vigencia del acto legislativo. Fue así como el texto aprobado por la Comisión Primera del Senado de la República el 13 de mayo de 1997 es de este tenor: la extradición no procederá 'cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado'" (Gaceta 137/97 acta 29 mayo 13/97).

En el decreto 1765/97 que contiene la publicación del proyecto de Acto Legislativo aprobado en primera vuelta, prescribe en su primer artículo, que la extradición no procederá en los casos de "prescripción de la acción penal o de la pena y cosa juzgada o cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado" y en el artículo segundo dice "el presente acto legislativo regirá a partir de su promulgación". Luego la irretroactividad y vigencia en el acto legislativo son una misma cosa.     

En la segunda vuelta, según el acta No. 4 de agosto 20/97 la Comisión primera del Senado aprobó el artículo segundo, que dice: "El presente acto legislativo regirá a partir de su promulgación". La iniciativa de la retroactividad y la irretroactividad se mantiene activa. Sin embargo, la plenaria en el segundo debate de la segunda vuelta decidió debatir el tema de la irretroactividad, sin alterar la esencia de lo aprobado en primera vuelta, como es la irretroactividad del acto legislativo a partir de la fecha de su promulgación y aprueba un texto que refuerza el artículo segundo que es el acusado. Este texto fue aprobado en tercero y cuarto debates por la Cámara de Representantes. Luego el cambio, adición o modificación del contenido de las disposiciones aprobadas en primera vuelta, fueron considerados, debatidos y aprobados válidamente en la segunda vuelta, como lo ordena el artículo 226 del reglamento del Congreso "pues no se alteró la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, como es la extradición y su vigencia."

En lo que respecta a que las iniciativas negadas en la primera vuelta no pueden ser consideradas en la segunda, señala que en la sesión del 10 de junio de 1997 de la Comisión Primera de la Cámara en la primera vuelta, se presentó una proposición sustitutiva que obtuvo 16 votos a favor y 16 en contra y, en consecuencia, no obtuvo la votación exigida, quedando entonces el texto original que corresponde a la norma demandada, la cual fue refrendada en la sesión plenaria de la Cámara celebrada el 19 de junio de 1997.  No hay, por tanto, violación de la Constitución ni del Reglamento del Congreso.  

5.3 Concepto del Procurador General de la Nación

Manifiesta el Procurador que según la certificación del 18 de febrero de 1998, expedida por el Secretario de la Comisión Primera del Senado, se puede constatar que en la primera vuelta esa comisión consideró la proposición que dice : "no procederá la extradición cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación de la presente norma", sin llegar a aprobarla, como puede leerse en el mencionado escrito..... la mencionada corporación debatió y aprobó un texto relacionado con la improcedencia de la extradición. En él se establecía 'cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado' y hacía parte del tercer inciso del artículo 1o. del proyecto, el cual fue también aprobado por la Plenaria del Senado. En la segunda vuelta, la Comisión Primera del Senado consideró, sin llegar a votarla, una iniciativa relacionada con la no procedencia de la extradición cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación del acto legislativo. En la Plenaria del Senado se discutió y aprobó una proposición sustitutiva de la última parte del inciso tercero, cuyo texto es el siguiente : 'No procederá la extradición cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación de la presente norma." En consecuencia, solicita a la Corte declarar inexequible el inciso materia de acusación, por cuanto "no se surtió el trámite total de los ocho debates exigidos por la Carta Política para su aprobación, como quiera que fueron incluidas por el Congreso de la República en la segunda vuelta, cuando habían sido rechazadas en el primer período", lo cual se comprueba con la publicación que aparece contenida en el decreto 1765 de 1997, en la que no se encuentra el texto demandado.

5.4 Consideraciones de la Corte

Antes de entrar a analizar el cargo, la Corte se referirá a la afirmación del interviniente Pedro Pablo Camargo, en el sentido de que se ha debido rechazar la demanda de la ciudadana KUHFELDT SALAZAR, por no haberla presentado en su condición de tal, sino como Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República. Punto de vista que no comparte la corporación pues de haberse rechazado la demanda, se hubieran infringido los artículos 40-6 y 242-1 del Estatuto Supremo, que autorizan a todo ciudadano, y quien desempeña la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República debe serlo, para "interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley".      

En múltiples ocasiones la Corte ha señalado que la no invocación por parte de los demandantes de su calidad de ciudadanos, requisito indispensable para presentar acciones de inconstitucionalidad, no impide la admisión y trámite de las demandas, cuando quienes las incoan desempeñan un cargo público para cuyo ejercicio se requiere acreditar esa condición. "Lo dicho aparece de bulto cuando se tiene en cuenta que ciertos cargos, ejercidos en representación de personas públicas (......) suponen la posesión del estado de ciudadanía (artículo 99 C.P.), por lo cual, si quien suscribe la demanda se encuentra desempeñando uno de ellos, debe admitirse que es ciudadano y que hace uso de su propio derecho, así no lo invoque de manera expresa."[7]

En el caso bajo examen, la demandante además de invocar expresamente su calidad de ciudadana colombiana (folio 1 expediente) cumpliendo así la exigencia constitucional (arts. 40-6 y 242-1 C.P.), añadió "y en mi condición de Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República", cargo para cuyo desempeño es necesario demostrar la ciudadanía (art. 99 C.P.). Por consiguiente, siguiendo los lineamientos de la jurisprudencia de la Corte en esta materia, ha de entenderse que la acción se presentó en la calidad primeramente citada.

De otra parte, es pertinente aclarar al interviniente que cualquier servidor público puede interponer acciones de inconstitucionalidad, pues de acuerdo con el ordenamiento superior "no existe ninguna clase de ciudadanos que no goce de este derecho político para presentar las acciones de que trata el artículo 241 de la Constitución, ni siquiera los Magistrados encargados de resolver por vía judicial de dichos procesos, esto es, ni siquiera los Magistrados de la Corte Constitucional....Ello porque si un Magistrado de esta Corporación estima que el orden constitucional del país se encuentra desconocido por una de las normas objeto de su control, tiene el derecho de acusarla mediante las formalidad legales, sin perjuicio de declararse impedido en su oportunidad."[8] Por tanto, no le asiste razón al actor.

Para concluir este tema, no cree la Corte que deba referirse a la afirmación del interviniente en lo que respecta a que la acusación de la ciudadana antes mencionada, "equivale a una objeción parcial del acto legislativo", pues es éste un simple comentario que él mismo se encarga de rebatir, al expresar que de acuerdo con el ordenamiento supremo sólo el Presidente de la República está autorizado para objetar proyectos de ley pero no actos legislativos, tal como ya lo expresó la Corporación, en la sentencia C-222/97 "El artículo 375, específico de las reformas constitucionales, no supedita su entrada en vigencia a la sanción del Ejecutivo, ni autoriza a éste para objetarlas."

Además, mal puede asimilarse una demanda de inconstitucionalidad a unas objeciones, cada una de las cuales opera en campos distintos, se rigen por disposiciones diferentes, tienen requisitos propios y fines diversos.

Así las cosas, no le asiste razón al actor y, en consecuencia, sus cargos no prosperan.

Ahora sí entra la Corte a analizar la acusación contra el inciso cuarto del artículo 1o. del Acto Legislativo No. 1 de 1997, para lo cual comienza transcribiendo el texto aprobado en cada uno de los debates correspondientes, tanto en la primera como en la segunda vuelta, subrayando el aparte que se relaciona con el asunto que es objeto de demanda.

P R I M E R A   V U E L T A

SENADO DE LA REPUBLICA  Primer Debate	SENADO DE LA REPUBLICA Segundo Debate	CAMARA DE REPRESENTANTES Primer Debate	CAMARA DE REPRESENTANTES  Segundo Debate
"Artículo 1o. El artículo 35 de la Constitución Política quedará así : "La extradición se solicitará, concederá u ofrecerá por delitos cometidos total o parcialmente en el extranjero de acuerdo con los tratados públicos o en su defecto por la ley colombiana. "La extradición no procederá por delitos políticos o de opinión, o conexos con éstos,  o si el nacional colombiano voluntariamente se somete a la justicia, salvo que incurra en nuevos delitos que den lugar a extradición, lo mismo que en los siguientes casos: "Prescripción de la acción penal o de la pena y cosa juzgada cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado. "Al suscribir tratados internacionales se prevendrá que el país requirente no podrá imponer al extraditado la pena de muerte, ni una superior a la establecida por la ley colombiana, ni someterlo a tortura o tratamientos infamantes.   "Artículo 2o. El presente acto legislativo regirá a partir de su promulgación"     (Gacetas del Congreso Nos. 137 y 262 de 1997)	"Artículo 1o. El artículo 35 de la Constitución Política quedará así : "La extradición se solicitará, concederá u ofrecerá por delitos cometidos total o parcialmente en el extranjero de acuerdo con los tratados públicos o en su defecto por la ley colombiana. "La extradición no procederá por delitos políticos o de opinión, o conexos con éstos, o si el nacional colombiano voluntariamente se somete a la justicia, salvo que incurra en nuevos delitos que den lugar a extradición, lo mismo que en los siguientes casos: "Prescripción de la acción penal o de la pena y cosa juzgada cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado. "Al suscribir tratados internacionales se prevendrá que el país requirente no podrá imponer al extraditado la pena de muerte, ni una superior a la establecida por la ley colombiana, ni someterlo a tortura o tratamientos infamantes. "Artículo 2o. El presente acto legislativo regirá a partir de su promulgación" (Gacetas del Congreso Nos. 137 y 262 de 1997)	"Artículo 1o. El artículo 35 de la Constitución Política quedará así : "La extradición se solicitará, concederá u ofrecerá por delitos cometidos total o parcialmente en el extranjero de acuerdo con los tratados público y/o la ley colombiana. "La extradición no procederá por delitos políticos o de opinión, o conexos con éstos, o si el nacional colombiano voluntariamente se somete a la justicia, salvo que incurra en nuevos delitos que den lugar a la extradición, lo mismo que en los siguientes casos : "Prescripción de la acción penal o de la pena y cosa juzgada. "Al suscribir tratados internacionales se prevendrá que el país requirente no podrá imponer al extraditado la pena de muerte, ni una superior a la establecida por la ley colombiana, ni someterlo a tortura o tratamientos infamantes. "Artículo 2o. El presente acto legislativo regirá a partir de su promulgación." (Gaceta del Congreso No 254 de 1997)	"Artículo 1o. El artículo 35 de la Constitución Política quedará así : "La extradición se solicitará, concederá u ofrecerá por delitos cometidos total o parcialmente en el extranjero de acuerdo con los tratados públicos o en su defecto por la ley colombiana "La extradición no procederá por delitos políticos o de opinión, o conexos con éstos, o si el nacional colombiano voluntariamente se somete a la justicia, salvo que incurra en nuevos delitos que den lugar a la extradición, lo mismo que en los siguientes casos : "Prescripción de la acción penal o de la pena y cosa juzgada o cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado. "Al suscribir tratados internacionales se prevendrá que el país requirente no podrá imponer al extraditado la pena de muerte, ni una superior a la establecida por la ley colombiana, ni someterlo a tortura o tratamientos infamantes "Artículo 2o. El presente acto legislativo regirá a partir de su promulgación." (Gaceta del Congreso No. 237 de 1997)

S E G U N D A   V U E L T A

SENADO DE LA REPUBLICA Primer Debate	SENADO DE LA REPUBLICA Segundo debate	CAMARA DE REPRESENTANTES  Primer debate	CAMARA DE REPRESENTANTES Segundo debate
"Artículo 1o. El artículo 35 de la Constitución Política quedará así : "Artículo 35. La extradición se podrá solicitar, conceder u ofrecer de acuerdo con los tratados públicos y, en su defecto, con la ley. "Además, la extradición de los colombianos por nacimiento se concederá por delitos cometidos en el exterior, considerados como tales en la legislación penal colombiana. La ley reglamentará la materia. "La extradición no procederá por delitos políticos o de opinión, o conexos con éstos. "Artículo 2o. El presente acto legislativo regirá a partir de su promulgación."   (Gaceta del Congreso No. 347 de 1997)	"Artículo 1o. El artículo 35 de la Constitución Política quedará así : "Artículo 35. La extradición se podrá solicitar, conceder u ofrecer de acuerdo con los tratados públicos y, en su defecto, con la ley. "Además, la extradición de los colombianos por nacimiento se concederá por delitos cometidos en el exterior, considerados como tales en la legislación penal colombiana. La ley reglamentará la materia. "La extradición no procederá por delitos políticos. "No procederá la extradición cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación de la presente norma. Artículo 2o. El presente acto legislativo regirá a partir de su promulgación." (Gaceta del Congreso No. 396 de 1997)	"Artículo 1o. El artículo 35 de la Constitución política quedará así : "Artículo 35. La extradición se podrá solicitar, conceder u ofrecer de acuerdo con los tratados públicos y, en su defecto, con la ley. "Además, la extradición de colombianos por nacimiento se concederá por delitos cometidos en el exterior, considerados como tales en la legislación penal colombiana. La ley reglamentará la materia. "La extradición no procederá por delitos políticos. "No procederá la extradición cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación de la presente norma. "Artículo 2o. El presente acto legislativo regirá a partir de su promulgación." (Gaceta del Congreso No. 484 de 1997)	"Artículo 1o. El artículo 35 de la Constitución Política quedará así : "Artículo 35. La extradición se podrá solicitar, conceder u ofrecer de acuerdo con los Tratados Públicos y, en su defecto con la ley. "Además, la extradición de colombianos por nacimiento se concederá por delitos cometidos en el exterior, considerados como tales en la legislación penal colombiana. La ley reglamentará la materia. "La extradición no procederá por delitos políticos "No procederá la extradición cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la promulgación de la presente norma." Artículo 2o. El presente acto legislativo regirá a partir de su promulgación."

Como se puede observar, la irretroactividad a que se refieren los demandantes, se introdujo al proyecto de Acto Legislativo desde el primer debate de la primera vuelta, el cual tuvo lugar en la Comisión Primera del Senado de la República, en donde se inició el trámite respectivo, quedando aprobada así: "La extradición no procederá...... cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado."

En la Plenaria del Senado también se debatió ese tema, siendo aprobada la irretroactividad en el segundo debate de la primera vuelta,  en los mismos términos en que lo fue en la Comisión Primera: "La extradición no procederá..... cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado."

Posteriormente se remitió el proyecto de Acto Legislativo a la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, la que designó como ponentes a los Representantes Roberto Camacho, Jorge A. Carrillo y Jairo Chavarriaga, quienes presentaron a la consideración de la Comisión el tema de la irretroactividad así: "La extradición no procederá......o cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado", el cual fue ampliamente debatido. Como consecuencia de lo anterior se presentó una proposición sustitutiva en la que se sugería modificar la expresión Tratado por Acto Legislativo: "La extradición no procederá.... o cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo Acto Legislativo". Sometida a votación obtuvo el siguiente resultado: diez y seis (16) votos a favor y diez y seis (16) votos en contra.

Ante tal resultado la Comisión procedió a dar aplicación al artículo 135 del Reglamento del Congreso que contempla el procedimiento a seguir en caso de empate. "En caso de empate o de igualdad en la votación de un proyecto, se procederá a una segunda votación en la misma o en sesión posterior, según lo estime la Presidencia. En este último caso, se indicará expresamente en el orden del día que se trata de una segunda votación, si en esta oportunidad se presenta nuevamente empate, se entenderá negada la propuesta." Efectuada la nueva votación en la misma sesión tal proposición obtuvo idéntico resultado: diez y seis (16) votos a favor y diez y seis (16) votos en contra. En consecuencia, la proposición al tenor de la norma transcrita ha de entenderse negada.

Al negarse la proposición sustitutiva quedó vigente la proposición original presentada por los ponentes, la cual se sometió a votación, con este resultado: doce (12) votos afirmativos y veinte (20) negativos. Así las cosas, la irretroactividad fue discutida y votada pero no aprobada en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, primera vuelta; de ahí que no aparezca incluida en el texto transcrito en el cuadro respectivo. (Gaceta del Congreso No. 254 julio 7/97)      

El proyecto de Acto Legislativo pasó a la Plenaria de la Cámara, la cual volvió a incluir el tema de la irretroactividad, quedando aprobado así: "La extradición no procederá .....o cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado."

El texto definitivo aprobado en la primera vuelta y publicado por el Gobierno, según decreto 1765/97, en el Diario Oficial No. 43.083 del 14 de julio de 1997, es el siguiente en el cual la Corte ha subrayado lo relativo a la irretroactividad.  

"El Congreso de Colombia

D E C R E T A :

"Artículo 1o. El artículo 35 de la Constitución Política quedará así:

"La extradición se solicitará, concederá u ofrecerá por delitos cometidos total o parcialmente en el extranjero, de acuerdo con los tratados públicos o en su defecto por la ley colombiana.

"La extradición no procederá por delitos políticos o de opinión, o conexos con éstos, o si el nacional colombiano voluntariamente se somete a la justicia, salvo que incurra en nuevos delitos que den lugar a extradición, lo mismo que en los siguientes casos:

"Prescripción de la acción penal o de la pena y cosa juzgada o cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado.(Subrayas fuera de texto)

"Al suscribir tratados internacionales se prevendrá que el país requirente no podrá imponer al extraditado la pena de muerte, ni una superior a la establecida por la ley colombiana, ni someterlo a tortura o tratamientos difamantes.

"Artículo 2o. El presente acto legislativo regirá a partir de su promulgación."

Siguen firmas del Presidente y Secretario General del honorable Senado de la República, y del Presidente y Secretario General de la honorable Cámara de Representantes.

  

Conclusión: El tema de la irretroactividad fue objeto de estudio, discusión y votación en los cuatro debates que integraron la primera vuelta. Siendo aprobada en tres de ellos y negada en el otro.  

Ahora veamos que ocurrió en la segunda vuelta, sin perder de vista que el texto aprobado en la primera vuelta consagraba la irretroactividad así: "La extradición no procederá.....o cuando se trate de hechos cometidos con anterioridad a la vigencia del respectivo tratado."

La Comisión Primera del Senado una vez recibió el proyecto de Acto Legislativo aprobado en primera vuelta, procedió a su tramitación, designando ponentes a los senadores Luis Guillermo Giraldo, Germán Vargas, Fabio Valencia, Carlos Espinosa y Jairo Escobar, quienes presentaron un proyecto en el que no se incluyó la irretroactividad, pues éste sólo contenía los puntos que habían sido objeto de aceptación "mayoritaria". Vale la pena transcribir lo expuesto por los ponentes al respecto, según la publicación que aparece en la Gaceta del Congreso No. 324 del 14 de agosto de 1997:  

"Durante los días 11 y 12 del presente mes de agosto, los cinco senadores comisionados nos reunimos para intercambiar puntos de vista alrededor del tema y es así como convinimos presentar una ponencia única, en cuyo pliego de modificaciones se reúnen, como propuestas, aquellas que obtuvieron aceptación por parte de la mayoría de los ponentes...... Hubo otras propuestas minoritarias, que no se incluyen en el pliego de modificaciones, tales como la exclusión de la extradición en el evento de la prescripción de la acción penal o la pena y la cosa juzgada.

"En cuanto a la retroactividad, se presentaron tres posiciones : la de los Senadores Espinosa Faccio-Lince y Jairo Escobar, que solicitan que en el texto se consigne en forma directa la no retroactividad. La del senador Valencia Cossio, que solicita deferir a la ley, de manera expresa, la aplicación del acto legislativo en el tiempo. Y la de los senadores Vargas Lleras y Giraldo Hurtado, partidaria de la retroactividad y, en último evento, partidaria de que no se incluya el tema en el texto constitucional. Quedará el punto a libre discusión de los miembros de la Comisión I........

"Repetimos, en el pliego de modificaciones no incluimos sino a