REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SENTENCIA C-477 DE 2025

Referencia: expediente D-16.385. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 19 (parcial) del Decreto 632 de 2018.

Demandantes: Gonzalo Macuna, Fabio Valencia, Albito Letuama, Helsio Héctor Rodríguez y Juan David Varela.

Tema: juicio de igualdad respecto de las fuentes de financiación previstas para los territorios indígenas del Amazonas, Guainía y Vaupés.

Magistrada sustanciadora:

Lina Marcela Escobar Martínez.

Bogotá D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

Síntesis de la decisión

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se demandó el artículo 19 del Decreto 632 de 2018. Los demandantes plantearon un único cargo por la presunta violación del principio de igualdad. Según explicaron, los territorios indígenas de la Amazonía que se pongan en funcionamiento por medio del Decreto 632 de 2018 no tendrán un acceso equitativo al Sistema General de Participaciones; al menos, al mismo nivel que los demás territorios indígenas.

Para resolver este asunto, la Sala Plena se pronunció sobre: (i) el Sistema General de Participaciones como una herramienta fundamental para garantizar un Estado unitario, pero con autonomía en los territorios; (ii) el acceso y la administración de las fuentes de financiación como condición de posibilidad de la libre determinación de los pueblos indígenas y (iii) la promesa incumplida de la ley orgánica del ordenamiento territorial.

A partir de estos insumos, la Corte pasó a evaluar el cargo de igualdad. La providencia identificó que la disposición acusada efectivamente introduce un trato diferenciado entre los pueblos indígenas, en relación con el acceso al Sistema General de Participaciones. Puntualmente, el Decreto 632 de 2018 dispone que los territorios indígenas ubicados en áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés sólo podrán beneficiarse de la asignación especial que corresponde a los resguardos indígenas, pero no del conjunto de recursos sectoriales de salud, educación, agua potable y saneamiento básico, como ocurre con los demás territorios indígenas. Esto genera una diferencia de trato significativa, en términos de cuantía, administración y destinación de los recursos.

La Corte aplicó entonces un test estricto debido a la magnitud de los derechos involucrados y concluyó que la norma acusada no superaba tal escrutinio. En particular, la Corte advirtió que, si bien la finalidad de la norma podría considerarse legítima e imperiosa (al reconocer la diversidad de los pueblos indígenas y velar por la salvaguardar de los recursos públicos), el mecanismo empleado resultaba inconducente y desproporcionado.

La afectación que la norma conlleva sobre el derecho a la libre determinación de los pueblos étnicos del Amazonas, Guainía y Vaupés, en sus facetas de autogobierno y autonomía, resulta intensa. A partir de la Constitución de 1991, los territorios indígenas tienen múltiples funciones relacionadas con el diseño de políticas públicas y los planes de vida, incluyendo modelos propios de desarrollo económico y social dentro de su territorio. Pero tal autonomía se torna ilusoria si estos pueblos no cuentan, además, con los recursos para hacerla efectiva. De ahí que la financiación adecuada de los sistemas de gobernanza indígena resulta fundamental para la práctica del autogobierno.

En consecuencia, la Corte declaró exequible el artículo 19 del Decreto 632 de 2018, por el cargo analizado, en el entendido de que los territorios indígenas ubicados en áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés también podrán acceder a los recursos sectoriales del Sistema General de Participaciones, siempre y cuando acrediten las condiciones para entrar en funcionamiento previstas en el Decreto 1953 de 2014 y otra regulación pertinente, y hasta tanto el Congreso de la República expida la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial que crea las entidades territoriales indígenas.

I. ANTECEDENTES

El 17 de enero de 2025, los señores Gonzalo Macuna, Fabio Valencia, Albino Letuama, Helsio Héctor Rodríguez y Juan David Varel, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6, 241.4 y 242 de la Constitución Política, presentaron demanda contra el artículo 19 (parcial) del Decreto 632 de 2018.

Mediante el Auto del 14 de febrero de 2025, la magistrada sustanciadora, luego de revisar el contenido de la demanda, concluyó que esta no cumplía con la totalidad los requisitos señalados en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constituciona, razón por la cual debía inadmitirse. Los accionantes presentaron escrito de subsanación de manera oportuna. Luego de revisarlo, la magistrada sustanciador admitió la demanda en el Auto del 10 de marzo de 2025.

La subsanación de la demanda se admitió por la presunta violación del principio de igualdad (art. 13, C.P.), en concordancia con la definición de Colombia como un Estado social de derecho, pluralista y democrático (art. 1, C.P.), los fines esenciales del Estado (art. 2, C.P.), la protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación (art. 7, C.P.), la enunciación de las entidades territoriales (art. 286, C.P.), el principio de autonomía de las entidades territoriales (art. 287, C.P.) y el funcionamiento del Sistema General de Participaciones (art. 356, C.P.).

En esta misma providencia se ordenó (i) decretar pruebas dirigidas al Ministerio del Interior y al Departamento Nacional de Planeación, con el fin de entender algunos aspectos puntuales del funcionamiento de las Entidades Territoriales Indígenas conformadas en virtud del Decreto 632 de 2018; (ii) correr traslado al procurador general de la Nación, (iii) fijar en lista la disposición acusada; (iv) comunicar la iniciación del proceso al presidente de la República, al presidente del Congreso, así como a los ministerios del Interior, Hacienda y Crédito Público, y de Agricultura y Desarrollo Rural; al Departamento Nacional de Planeación y al Departamento Administrativo Nacional de Estadística. De igual forma, (v) se invitó a participar a diferentes organizacione.

Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, la Corte procede a resolver sobre la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA

A continuación, se transcribe la norma señalada por el accionante, subrayando los apartes demandados:

“Decreto 632 de 2018

Diario Oficial No. 50.531 de 11 de abril de 2018

Ministerio del Interior

Por el cual se dictan las normas fiscales y demás necesarias para poner en funcionamiento los territorios indígenas ubicados en áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés.

El presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la conferida por el artículo 56 transitorio de la Constitución Política […]

Artículo 19. Fuentes de financiamiento. Las fuentes de financiamiento para el cumplimiento de las funciones asumidas por los territorios indígenas de las áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés comprenden la totalidad de los ingresos que perciban por concepto de recursos propios, recursos de cofinanciación, cooperación, los que administren por concepto de la Asignación Especial del Sistema General de Participaciones para Resguardos Indígenas, y cualquier otra fuente que ingrese al territorio para la implementación de su plan de vida o su equivalente”.

III. LA DEMAND

Los demandantes consideran que la Corte Constitucional es competente para estudiar la acción de inconstitucionalidad contra los decretos con fuerza de ley expedidos por el presidente de la República haciendo uso de las facultades del artículo 56 transitorio de la Constitución de 1991. Al respecto, hicieron referencia a la Sentencia C-362 de 2023, en la que se explicó que este Tribunal ejerce competencias atípicas para estudiar “instrumentos dictados por el presidente de la República con el fin de materializar principios constitucionales, sin que se haya dado previamente un desarrollo legislativo”.

Hecha esta precisión inicial, los demandantes plantean un único carg de inconstitucionalidad por violación del principio de igualdad (art. 13, C.P.) en relación con el acceso a los recursos del Sistema General de Participaciones. Este único cargo, además, se formula en concordancia con argumentos de refuerzo apoyados en la definición de Colombia como un Estado social de derecho, pluralista y democrático (art. 1, C.P.), los fines esenciales del Estado (art. 2, C.P.), la protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación (art. 7, C.P.), la enunciación de las entidades territoriales (art. 286, C.P.), el principio de autonomía de las entidades territoriales (art. 287, C.P.) y el funcionamiento del Sistema General de Participaciones (art. 356, C.P.).

Para desarrollar este cargo, los accionantes desarrollan un test de igualdad. En primer lugar, como grupos comparables identifican, de un lado a (i) los territorios indígenas de la Amazonía colombiana que se pongan en funcionamiento por medio del Decreto Ley 632 de 2018, y del otro lado, (ii) el resto de las entidades territoriales definidas por el artículo 286 de la Constitución Política, es decir, los departamentos, distritos, municipios y, en particular, otro tipo de territorios indígenas que se pongan en funcionamiento en virtud del Decreto 1953 de 2014.

Los accionantes sostienen que ambos grupos de sujetos comparten el hecho de ser entidades territoriales y, en ese sentido, tener la misma vocación político administrativa. En sus palabras, “los territorios indígenas de la Amazonía colombiana que se pongan en funcionamiento por medio del Decreto Ley 632 de 2018 son entidades territoriales y, en ese sentido, tienen la misma naturaleza político administrativa que los municipios, los departamentos, los distritos y los territorios indígenas que se pongan en funcionamiento de conformidad a los desarrollos normativos que ha tenido el artículo 56 transitorio constitucional.

Seguidamente, refieren que el término de comparación frente a la asignación de recursos dentro del Sistema General de Participaciones se da en virtud de lo dispuesto por el artículo 356 de la Constitución Política de 199. Esto, además, genera una razón de similitud adicional, en el sentido de que todas las entidades territoriales son beneficiarias del Sistema General de Participaciones para efectos de atender los servicios a cargo de estas y proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestació.

Luego, para explicar en qué consiste el trato discriminatorio, los demandantes presentan un cuadro comparativo entre las entidades territoriales y cómo opera para cada una de estas la transferencia de recursos desde el Sistema General de Participaciones:

Departamentos		Distritos	Municipios	Territorios Indígenas (Decreto 1953/14)	Territorios Indígenas de la Amazonía (Decreto 632/2018)
Participación	Participan en las distribuciones sectoriales del SGP.	Participan en las distribuciones sectoriales del SGP.	Participan en las distribuciones sectoriales del SGP.	Participan en las distribuciones sectoriales del SGP.	Participan en la Asignación Especial del SGP para Resguardos Indígenas.
Destinación	Financiación de los servicios a cargo de estos.	Financiación de los servicios a cargo de estos.	Financiación de los servicios a cargo de estos.	Financiación de los servicios a cargo de estos.	Financiación de proyectos de inversión.

Para los demandantes, el trato diferenciado es evidente en tanto que los recursos destinados a los territorios indígenas de la Amazonía colombiana solo corresponden al 0.52% del Sistema General de Participaciones (lo que se conoce como Asignación Especial para Resguardos Indígenas) y tiene por destinación, la financiación de proyectos de inversión. Mientras que el resto de entidades territoriales son beneficiarias integrales del Sistema General de Participaciones para la financiación de los servicios a cargo de esta.

Como consecuencia de ello –en criterio de los accionantes– la autonomía y los derechos de las “entidades territoriales indígenas” de la Amazonía, contenidos en el artículo 287, “se vuelven inanes y reconocimientos meramente formales, dado que no cuentan con los recursos para su materialización. Quedarían equiparadas, para estos efectos, a los resguardos indígenas, lo cual desconoce las diferencias entre ambas instituciones y “genera un escenario discriminatorio el cual se torna desproporcionado e irrazonable ya que establece un derecho de menor categoría para ellas, en lo que respecta al derecho a participar en las rentas nacionales, al comprometer su autonomía territoria”.

Según los demandantes, al limitar la participación de las entidades territoriales indígenas de la Amazonía a la asignación especial para resguardos, el legislador extraordinario afectó el núcleo esencial de los derechos fundamentales de estas entidades territoriales. Núcleo que, incluye, entre otros, (i) el derecho a gobernarse por autoridades propias; (ii) la potestad de ejercer las competencias que le corresponden; (iii) administrar los recursos y establecer los tributos para el cumplimiento de sus funciones y (iv) participar de las rentas nacionale. Esta tesis la desarrollan así:

El derecho de las Entidades Territoriales Indígenas de la Amazonía colombiana a gobernarse por autoridades propias. El hecho de que, en la práctica, estas entidades no cuenten con los recursos para la financiación de los servicios a su cargo no quiere decir que estos no existan, sino que sean otras entidades territoriales -departamentales y municipales- y otras formas de gobierno quienes los administren. Esta situación lleva a que “se impongan las alcaldías y las gobernaciones -desde sus modelos de desarrollo, de educación, de salud- por encima de los Consejos Indígenas y que sean estas quienes definan la administración de los recursos para la prestación de los servicios en favor de los ciudadanos de las Entidades Territoriales Indígenas de la Amazonía colombiana. Esto supone que “los pueblos indígenas de las Entidades Territoriales Indígenas de la Amazonía colombiana no sean gobernados por los Consejos Indígenas que han conformado de manera autónoma y en ejercicio de su libre determinación, sino por otras formas de gobierno impuestas.

Ejercer las competencias que les corresponden. La norma acusada genera un vaciamiento de las competencias de las Entidades Territoriales Indígenas que, a su vez, equivalen al desarrollo de sus derechos fundamentales. Característica esta que hace distintas las entidades territoriales indígenas del resto de las entidades territoriales, pues mientras que, para los municipios, departamentos y los distritos, el ejercicio de sus funciones son atribuciones legales o reglamentarias, las funciones de las entidades territoriales indígenas son la manifestación de sus derechos fundamentales.

La administración de los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. Los promotores de la demanda sostienen que los apartes acusados restringen este derecho y vacían de contenido su núcleo esencial pues no solo se les restringe sin justificación constitucional alguna el monto de los recursos del sistema general de participaciones a que tienen derecho, sino que además les asigna unos recursos que están destinados a financiar gastos de inversión. Esto conlleva a que no puedan cumplir adecuadamente sus funciones.

Participar en las rentas nacionales. Los demandantes aseveran que, en la práctica, los territorios indígenas en cuestión solo están habilitados para acceder al 0,52 del Sistema General de Participaciones, sin poder beneficiarse del resto de los recursos sectoriales, como sí ocurre con otros territorios indígenas.

A partir de todo lo expuesto, los demandantes solicitan a la Corte Constitucional que declare inexequible los apartados “Asignación Especial” y “para Resguardos Indígenas”, contenidas en el artículo 19 del Decreto 632 de 2018. Y, en este sentido, que se precise que “las Entidades Territoriales Indígenas de la Amazonía colombiana que se pongan en funcionamiento por medio del Decreto Ley 632 de 2018 participan de manera integral en el Sistema General de Participaciones, tal como lo establecen los artículos 287 y 356 de la Constitución Política de 1991.

IV. CONCEPTOS Y PRUEBAS APORTADAS

En atención a los requerimientos efectuados por la magistrada sustanciador, se recibieron dos respuestas de las entidades convocadas para ofrecer una explicación técnica sobre la conformación de los territorios indígenas y su financiación a través del Sistema General de Participaciones.

Ministerio del Interio

Esta cartera comenzó por explicar que el Decreto 632 de 2018 representa un avance significativo en el proceso de consolidación de los territorios indígenas ubicados en los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés, al establecer las disposiciones fiscales, administrativas y organizativas necesarias “para poner en funcionamiento estos territorios como entidades territoriales diferenciadas, dotándolos de herramientas para la gestión autónoma de los recursos del Sistema General de Participaciones.

Informó que actualmente no existen territorios indígenas constituidos conforme al Decreto 632 de 2018; aunque hay 13 solicitudes en trámite (ver tabla anterior). Dichos territorios pueden estar integrados por varias comunidades o parcialidades indígenas, con o sin título de resguardo.

Departamento Nacional de Planeació

En cuanto a la posibilidad de acceder a los recursos del Sistema General de Participaciones, esta entidad señaló que el Decreto 1953 de 2014 establece un tratamiento diferenciado, así: (i) los resguardos indígenas podrán ejecutar directamente los recursos de la asignación especial; mientras que (ii) los territorios indígenas podrán acceder a las participaciones sectoriales de salud, educación y agua potable y saneamiento básico, previo cumplimiento de los requisitos y en los componentes que dicha norma establece para ello. Los territorios indígenas están habilitados para asumir la administración de los sistemas propios de salud y educación y la prestación del servicio de agua potable y saneamiento básico. Pero “esto no los hace beneficiarios directos del SGP y solo podrán ejercerlas y acceder a recursos del Sistema una vez cuenten con las certificaciones sectoriales. Es así como “en el marco del Decreto 1953 de 2014, ni un resguardo indígena está habilitado para administrar y ejecutar directamente recursos sectoriales del SGP, ni un territorio indígena lo está para administrar directamente la asignación especial.

Por otra parte, en lo referente al Decreto 632 de 2018, destacó que este no hace referencia específica a las competencias sectoriales de los territorios indígenas para la prestación de servicios de salud, educación y agua potable y saneamiento básico, como tampoco establece los procedimientos y requisitos sectoriales que viabilicen la posibilidad de asumir su administración directa. De modo que “las funciones que ejerza el territorio indígena puesto en funcionamiento en el marco del Decreto 632 de 2018 en relación con estos sectores, están supeditadas a los acuerdos alcanzados con cada departamento en el que se ubica y bajo los mecanismos de coordinación que en el diálogo y concertación se precisen y posibiliten bajo los mecanismos administrativos y contractuales vigentes. Precisó que la prestación de dichos servicios sigue siendo competencia de los departamentos, municipios y distritos, según aplique.

En este sentido, los resguardos indígenas son beneficiarios directos de los recursos de la asignación especial, de acuerdo con su población certificada por el DANE. Mientras que, frente a los rubros sectoriales del Sistema General de Participaciones (educación, salud, agua y propósito general), las comunidades indígenas son beneficiarios indirectos por hacer parte de la población total de los municipios o áreas no municipalizadas en donde se encuentren ubicado.

Para finalizar, el Departamento Nacional de Planeación advirtió que aun si se declararan inconstitucionales las expresiones acusadas, todavía no están definidos normativamente las capacidades y estándares administrativos, fiscales y técnicos, así como los procedimientos y términos necesarios para que los territorios indígenas ubicados en áreas no municipalizadas puedan asumir la administración de los sistemas propios de salud, educación y la prestación del servicio de agua potable y saneamiento básic. Para esto, en criterio del DNP, “es indispensable la expedición de la ley orgánica de ordenamiento territorial que estipule las competencias que estas van a ejercer y oriente la manera en que serán beneficiarias del SGP, en tanto es una ley de esta categoría la que está llamada a fijar los servicios a cargo de dichas entidades territoriales.

V. INTERVENCIONES

Al trámite de constitucionalidad se allegaron cinco intervenciones. Si bien el texto completo de estas puede consultarse en la página web de la Corte Constituciona, a continuación, se presenta un resumen de sus argumentos.

(i) Defensoría del Puebl

La Defensoría del Pueblo coadyuvó la demanda. En su criterio, el artículo 19 del Decreto 632 de 2018 genera un trato diferenciado e injustificado entre las entidades territoriales indígenas, en tanto que habilita para los territorios de la Amazonia únicamente los recursos de la Asignación Especial prevista para los resguardos indígenas (0.52%), con lo que excluye toda participación en las asignaciones sectoriales, que constituyen el 99,48% del total del sistema general de participaciones. Esto, aunque no se enuncie de manera directa, conlleva una exclusión de la gran mayoría de los recursos lo que, a su vez, configura un tratamiento discriminatorio en el acceso y la gestión autónoma de los recursos.

La Defensoría del Pueblo desarrolla un juicio de igualdad entre, por un lado, los territorios indígenas en general y, por otro, los territorios indígenas del Amazonas. La intensidad del juicio propuesto es estricta debido a que el tratamiento diferenciado supone una clasificación basada en criterios étnicos y territoriales que ameritan un mayor grado de justificación de parte del legislador. Por otra parte, la medida repercute directamente sobre la distribución de recursos públicos esenciales para el funcionamiento de sus gobiernos propios y para garantizar el acceso a derechos como la salud, la educación y el agua potable.

Relación entre el medio y el fin. Según el concepto de la Defensoría del Pueblo, el medio elegido –esto es, la distinción de trato contenida en el Decreto 632 de 2018– no resulta necesario para alcanzar el fin propuesto, por cuanto la decisión de restringir prácticamente la totalidad de los recursos del sistema general de participaciones a los pueblos de la Amazonía ni siquiera es adecuado, porque no responde de forma exclusiva ni exhaustiva a las condiciones que pretende atender. En lugar de corregir desigualdades estructurales, la medida reproduce esquemas inequitativos contrarios al principio de igualdad.

En cuanto al análisis de proporcionalidad en sentido estricto, concluye que no existe una justificación fáctica o jurídica que respalde una exclusión que supera el 99% de los recursos, en detrimento de ciertos territorios indígenas. Lejos de fortalecerlas, esta medida refuerza la marginalización histórica de estas comunidades y perpetúa su debilidad institucional.

(ii) Ministerio de Hacienda y Crédito Públic

Esta cartera no explicitó si apoyaba o no la demanda. Su argumentación se concentró, más bien, en desarrollar algunas consideraciones sobre la conformación de los territorios indígenas y su inclusión en el Sistema General de Participaciones.

En síntesis, sostuvo que los decretos 1953 de 2014 y 632 de 2018 no tienen por objeto establecer condiciones para conformar entidades territoriales indígenas, pues la constitución de estas debe hacerse por medio de la ley orgánica de ordenamiento territorial a la que alude el artículo 329 superior que, a la fecha, no ha sido expedida por el Congreso de la República. En cambio, los decretos proferidos por el presidente de la República apenas permiten la puesta en funcionamiento de los territorios indígenas.

(iii) Organización Nacional de Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana (OPIAC

La OPIAC coadyuvó la demanda. Explicó que representa a 64 pueblos indígenas ubicados en los seis departamentos de la región Amazónica de Colombia, cuatro de ellos fronterizos y cuyas más de 52 lenguas vivas constituyen el 78% de la diversidad lingüística y cultural del país.

En su criterio, el artículo 19 del Decreto 632 de 2018 impide el acceso pleno al Sistema General de Participaciones, pues lo limita a la asignación especial para resguardos indígenas, lo que auspicia una “forma moderna de subordinación fiscal y funcional, que perpetúa la dependencia, la desigualdad y la imposibilidad de ejercer una autonomía material.

Resaltó que, sin una financiación adecuada, las entidades territoriales indígenas no podrán asumir las competencias que constitucionalmente les corresponde. Esto implica que la descentralización quedará suspendida, y serán nuevamente las administraciones departamentales y municipales, ajenas a las realidades y formas de gobierno indígena, quienes continúen controlando los recursos de los pueblos étnicos. Este esquema –en su parecer– viola el principio de autonomía territorial y los derechos de los pueblos indígenas a ejercer gobierno propio, implementar sus planes de vida y lograr el control sobre su desarrollo.

(iv) Territorio Indígena del Bajo Río Guainía, Ríos Cotuhé-Putumayo y UITIBOC-ASOAINTA

Estos intervinientes coadyuvan la demanda. Relatan que, desde hace más de 30 años, la formalización de sus territorios como Entidades Territoriales -en virtud del artículo 286 superior- ha sido una aspiración constitucional y cultural central en sus proyectos de vida. Sin embargo, avanzar en tal propósito no había sido posible sino hasta el año 2018, cuando el Gobierno, como resultado de la incidencia y movilización de los pueblos de la Amazonía, profirió el Decreto 632.

Sin embargo, estos intervinientes cuestionan que sus pueblos aún continúan siendo invisibilizados. Una invisibilización que se hace manifiesta en la restricción a la Asignación Especial para Resguardos Indígenas del Sistema General de Participaciones.

Por último, presentaron dos reparos frente a la intervención del Departamento Nacional de Planeación. Primero, manifestaron su desacuerdo sobre el hecho que, según el DNP, el objetivo del Decreto 632 de 2018 es poner en funcionamiento “de manera transitoria” unos territorios indígenas que no se pueden entender como Entidades Territoriales Indígenas y que, en este sentido, no pueden ser beneficiarias del Sistema General de Participaciones. En opinión de los pueblos intervinientes, tal afirmación es equivocada porque (i) el carácter transitorio se refiere a las normas que se expidan con fundamento en el artículo 56 transitorio, y no a los territorios indígenas y (ii) el artículo 286 de la Constitución establece cuatro tipologías de entidades territoriales: municipios, distritos, departamentos y los territorios indígenas, de modo que estos últimos no están en un estadio inferior o intermedio como entiende el DNP al hablar de territorios indígenas “transitorios”

Segundo, afirmar, como lo hace el DNP, que los territorios indígenas de la Amazonía no ostentan competencias sectoriales, implica desconocer que las funciones de las entidades territoriales tienen un rango constitucional pues se desprenden directamente del artículo 287. Además, para el caso de las Entidades Territoriales Indígenas se desprenden también del artículo 330, del bloque de constitucionalidad y de la jurisprudencia constitucional. En su concepto, desatender las competencias es, al mismo tiempo, vulnerar los derechos fundamentales de los pueblos étnicos.

(v) Organización Nacional de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana – OPIA–

La segunda intervención de la OPIAC solicita a la Corte Constitucional examinar, si para un entendimiento más diáfano del artículo acusado, se debe acudir al Decreto Ley 488 de 2025 que, en sus palabras, “resulta más acorde al marco constitucional en materia de derechos y deberes de las Entidades Territoriales Indígenas.

Adicionalmente, esta organización insiste en que el legislador extraordinario incurrió en un “déficit de protección constitucional” al restringir desproporcionadamente las fuentes de financiamiento de los territorios indígenas que se pongan en funcionamiento. Es más, asegura que la norma acusada “es una medida paternalista y monocultural del ordenamiento territorial colombiano por cuanto sigue viendo a los indígenas como menores de edad.

Para finalizar, cuestiona la intervención del Departamento Nacional de Planeación, a la que acusa de propiciar una “interpretación restringidísima”, según la cual los decretos constitucionales autónomos apenas contienen una regulación “transitoria” que se limita a poner en funcionamiento los territorios indígenas, como si estos y las entidades territoriales indígenas “no fueran figuras constitucionales equivalentes o con alcances normativos idénticos para efectos del ordenamiento territorial colombiano.

VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓ

El procurador general pide a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de las expresiones contenidas en el artículo 19 del Decreto 632 de 2018, en el entendido de que dichos territorios podrán acceder progresivamente a las asignaciones sectoriales del Sistema General de Participaciones, una vez acrediten el cumplimiento de los requisitos organizativos, administrativos y técnicos previstos en el Decreto Ley 1953 de 2014 y demás normas que el Gobierno nacional expida transitoriamente.

Tras exponer las generalidades del Sistema General de Participaciones y la conformación de los territorios indígenas en Colombia, el procurador propone un juicio de igualdad de intensidad estricta. Tal nivel de escrutinio estaría sustentado en que la norma compromete la autonomía territorial y la participación equitativa en las rentas nacionales; e impacta en el goce de derechos fundamentales como la salud, la educación, el agua potable y el saneamiento básico.

La vista fiscal descarta un juicio entre (i) los territorios indígenas organizados conforme al Decreto 632 de 2018 y (ii) los departamentos, distritos, municipios y, eventualmente, las regiones y provincias que se organicen. Estos grupos no son comparables –en su concepto– pues mientras que las entidades territoriales se rigen por el derecho público, los territorios indígenas se encuentran bajo el respaldo del texto constitucional y de instrumentos internacionales como el Convenio 169 de la OIT; aunado al hecho de que los territorios indígenas reconocidos por el Decreto 632 de 2018 no ostentan la calidad de entidades territoriales.

Por consiguiente, el procurador plantea como sujetos de comparación a (i) los territorios indígenas de Amazonas, Guainía y Vaupés regulados por el Decreto Ley 632 de 2018 y a (ii) los territorios indígenas organizados de conformidad con el Decreto 1953 de 2014. Concluye que existen diferencias fácticas relevantes, las cuales explican un trato diferenciad.

Dadas las condiciones particulares de territorios indígenas de la Amazonía, que actualmente son áreas no municipalizadas, no existe una medida menos lesiva que permita garantizarles el acceso efectivo a los recursos del Sistema General de Participaciones, mientras no se consoliden como entidades con capacidad de administración directa. De ahí que la norma acusada no configura una exclusión absoluta ni definitiva, sino que busca establecer un canal transitorio y adaptado a su situación específica como áreas no municipalizadas, que carecen de estructuras administrativas suficientes para asumir este tipo de competencia.

En conclusión, el procurador considera que las expresiones son constitucionales en tanto que cumplen una función protectora y transitoria, adecuada a la situación de los territorios indígenas amazónicos. Lo anterior, “no excluye la posibilidad de que, una vez estos territorios cumplan con los requisitos establecidos por el Decreto Ley 1953 de 2014, podrán acceder a las fuentes de financiación del SGP en los términos que ese decreto establece, como expresión del principio de progresividad y del derecho a la autonomía.

VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia de la Corte

La Corte Constitucional es competente para conocer de la norma demandada, por tratarse de un decreto que desarrolla directamente un precepto constitucional. El conocimiento de este tipo de asuntos en el marco del control abstracto de constitucionalidad hace parte de las competencias atípicas de la Corte Constitucional pues, si bien no está definida en el artículo 241 de la Carta Política, se trata de instrumentos dictados por el presidente de la República con el fin de materializar mandatos constitucionales, sin que se haya dado previamente un desarrollo legislativ.

En efecto, el Decreto 632 de 2018 fue proferido por el presidente de la República en atención a las facultades especiales que le confiere el artículo 56 transitorio de la Carta Política de 1991.

2. Cuestiones previas

Dentro del presente asunto, ninguno de los intervinientes cuestionó la aptitud de la demanda. La Sala Plena tampoco advierte razones para reabrir, de oficio, tal análisi–.

Sin embargo, de manera preliminar, la Sala estima pertinente referirse (i) al alcance de la norma que contiene la disposición acusada, con el fin de establecer su contenido, y su relación con otras normas afines. Esto, dado que la demanda plantea un cargo de igualdad, principalmente respecto del Decreto 1953 de 2014. Además, durante el trámite ante la Corte se profirió el Decreto 488 de 2025 que también incluye disposiciones sobre el financiamiento de los territorios indígenas.

De esta reconstrucción inicial del contexto normativo en que se enmarca la disposición acusada, surge para la Sala la necesidad de preguntarse, asimismo, por (ii) la vigencia de la norma demandada, a la luz de las demás disposiciones relacionadas con la financiación de territorios indígenas y (iii) la adecuada integración de la unidad normativa.

2.1. El alcance de la disposición demandada

Los demandantes acusaron unas expresiones contenidas en el artículo 19 del Decreto 632 de 2018. Este decreto fue proferido por el presidente de la República, en virtud de las facultades especiales que le confiere el artículo 56 transitorio de la Carta Política. El objetivo del mencionado decreto es establecer las normas fiscales y demás necesarias para poner en funcionamiento los territorios indígenas ubicados, exclusivament, en áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupé.

El Decreto 632 de 2018 está compuesto por 37 artículos, por medio de los cuales, además de consagrar unos principios generales, describe los requisitos que deben satisfacer las solicitudes de los pueblos interesados en conformarse como territorios indígenas en las áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupé. Asimismo, establece el proceso de conformación, registro e inscripción de los consejos indígenas en estos territorio. Y, como ya se anunció, el Decreto 632 de 2018 se encarga de definir las fuentes de financiación para estos territorios indígenas y, de manera específica, las condiciones para ejercer la administración directa sobre la asignación especial del sistema general de participaciones para resguardos indígenas (AESGPRI.

En concreto, el artículo 19 del Decreto 632 de 2018 ?objeto de la demanda? establece cinco fuentes de financiación para los territorios indígenas de la Amazonía. A saber, (i) recursos propios, (ii) recursos de cofinanciación, (iii) cooperación, (iv) los que administren por concepto de la Asignación Especial del Sistema General de Participaciones para Resguardos Indígenas, y (v) cualquier otra fuente que ingrese al territorio para la implementación de su plan de vida.

En esta ocasión, el reproche de los demandantes radica en que el legislador transitorio únicamente autorizó, dentro del listado de fuentes de financiación, el acceso de los territorios indígenas de la Amazonía a la asignación especial, en lugar de una participación integral dentro del Sistema General de Participacione.

La versión inicial de la demanda planteaba, de manera global, un juicio de igualdad con respecto a las demás entidades territoriales del país (municipios, departamentos y territorios indígena). Sin embargo, el supuesto de comparación se fue acotando con el escrito de subsanación, en el sentido de que los territorios indígenas responden a una naturaleza especial pues sus funciones no responden únicamente a un asunto de organización territorial y descentralización del poder, sino, sobre todo, a una cuestión de derechos fundamentales de los pueblos étnico.

Desde esta perspectiva, los demandantes aducen que el sistema de financiación establecido para los pueblos de la Amazonía fue distinto y menos amplio que el reconocido a otros territorios indígenas del país. Para ello, tomaron como punto de comparación el Decreto 1953 de 2014. Pero, adicionalmente, dentro del trámite ante la Corte Constitucional, uno de los intervinientes puso de presente otra norma sobreviniente que contiene disposiciones referentes al financiamiento de los territorios indígenas, el Decreto 488 de 2025.

Decreto 1953 de 2014		Decreto 632 de 2018	Decreto 488 de 2025
Objeto	Poner en funcionamiento los Territorios Indígenas, en genera.	Poner en funcionamiento los Territorios Indígenas en áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupé.	Poner en funcionamiento los Territorios Indígenas, en general, y definir su coordinación con otras entidades del Estad.
Contenido	99 artículos distribuidos en seis títulos, así: Título I: objeto, ámbito de aplicación y principios generales para el funcionamiento de los territorios indígenas. Título II: Competencias generales de los territorios indígenas y de sus autoridades propias. Título III. De la administración del sistema educativo indígena propio (seip). Título IV. Sistema indígena de salud propio intercultural (sispi). Título V. Agua potable y saneamiento básico Título VI: mecanismos para el fortalecimiento a la jurisdicción especial indígena.	36 artículos distribuidos en siete capítulos, así: Capítulo I: Objeto, ámbito de aplicación, naturaleza jurídica y principios. Capítulo II. Funciones de los territorios indígenas Capítulo III. Conformación, registro e inscripción de los consejos indígenas Capítulo IV. Solicitud para poner en funcionamiento los territorios indígenas Capítulo V. Fuentes de financiamiento. Capítulo VI. Administración de la asignación especial del (AESGPRI). Capítulo VII. Disposiciones generales.	41 artículos distribuidos en nueve títulos, así: Título I. Objeto, ámbito de aplicación y principios generales Título II. Formalización de competencias y funciones. Título III. De las competencias generales.   Título IV. Normas generales para el funcionamiento.   Título V. Plan de vida. Título VI. De las competencias sectoriales.   Título VII. Mecanismos para el fortalecimiento de la jurisdicción especial indígena. Título VIII. Financiamiento del territorio indígena.   Título IX. Disposiciones generales.
Fuentes de financiación	(i) Recursos sectoriales (educación, salud y agua potable y saneamiento básico), (ii) la asignación especial prevista en el Sistema General de Participaciones. (iii) otro tipo de apropiacione.	(i) La Asignación Especial del Sistema General de Participaciones. (ii) recursos propios, (iii) recursos de cofinanciación, (iv) cooperación, y (v) cualquier otra fuent.	(i) Recursos sectoriales (educación, salud y agua potable y saneamiento básico), (ii) la asignación especial prevista en el Sistema General de Participaciones. (iii) Sistema General de Regalías; (iv) aquellos que se destinen en el presupuesto nacional en materia de inversión o partidas sectoriales, (v) los recursos propios, (vi) recursos de compensación, (vii) de cofinanciación, (viii)de cooperación, (ix) reconocimiento por funciones ambientales, y (x) demás fuentes.

De este primer acercamiento normativo, se obtiene que el marco de referencia dispuesto para los territorios indígenas no está contenido en un único instrumento. Para entender el acceso de estos pueblos al Sistema General de Participaciones, surgen, en principio, tres instrumentos relevantes a considerar. Ahora bien, la amplitud de algunos de estos decretos suscita un aparente conflicto de normas, al menos en lo que se refiere a las fuentes de financiación. Por tal razón, la Corte evaluará, a continuación, la vigencia de la norma acusada a la luz de estos estatutos.

2.2. Vigencia de la norma acusada

El Decreto 632 de 2018 contiene un conjunto de disposiciones exclusivamente dirigidas a los territorios indígenas que se conformen en las áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupé. Esta naturaleza (de norma especial) explica su relación y su vigencia frente a aquellos decretos que emanan una reglamentación con vocación de generalidad, principalmente los decretos 1953 de 2014 y 488 de 2025.

Frente al Decreto 1953 de 2014, el análisis es sencillo en tanto que el Decreto 632 de 2018 no solo es posterior, sino que, de manera expresa, sustentó la necesidad de contar con una norma especial para los pueblos de la Amazonía, en los siguientes términos:

“Que aun cuando el Decreto número 1953 de 2014 constituye el reconocimiento de un régimen especial para poner en funcionamiento los territorios indígenas, se requiere desarrollar un régimen específico para los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés, en razón de las particularidades dadas por su dispersión geográfica, la alta diversidad cultural y los valores ambientales de sus territorios que, en algunos casos, en zonas de frontera han salvaguardado la soberanía nacional.

Ahora bien, la promulgación del Decreto 488 de 2025 requiere de un análisis más detenido pues, al tratarse una norma posterior y de aplicación general para los territorios indígenas del país, podría entenderse que esta derogó la disposición del Decreto 632 de 2018 que motivó la presente demanda de inconstitucionalidad. Para la Corte, sin embargo, tal conclusión resulta errada, pues el Decreto 632 de 2018 mantiene su vigencia en tanto que norma especial para los pueblos de la Amazonía.

La vigencia del precepto acusado no solo se deriva del principio del derecho, según el cual la norma especial se prefiere sobre aquella de contenido genera, sino que se ratifica tras haber descartado algún fenómeno de derogatoria, como pasa ahora a explicarse.

Conforme a la jurisprudenci y a los artículos 3 de la Ley 153 de 1887 y 70 y 71 del Código Civil, la derogatoria de una norma puede ser expresa o tácita. (i) Es expresa si una disposición explícitamente y de manera formal y específica establece que deroga o subroga (reemplaza) otra u otras normas anteriores A su vez, (ii) es tácit en aquellos supuestos en los cuales la norma expedida resulta deónticamente incompatible con una anterior 

El efecto derogatorio también puede ser (iii) orgánico, como lo prevé el artículo 3 de la Ley 153 de 1887. En este supuesto, el Legislador regula de manera integral la materia a la cual se refieren una o varias disposiciones anteriores, de manera que, con independencia de que exista o no contradicción entre estas y el nuevo régimen, su contenido queda enteramente subsumido en las reglas que este instaur. Las normas derogatorias comprenden el espacio jurídicamente regulado por el Legislador con anterioridad, de tal manera que, incluso si no hubiera una previsión similar a las subrogadas, el sistema jurídico brinda una nueva respuesta frente a los supuestos reglados por los preceptos precedentes.

En esta ocasión, y a pesar de la amplitud en el objeto de regulación que sugiere el Decreto 488 de 2025, la Sala considera que el mencionado estatuto no derogó el artículo 19 del Decreto 632 de 2018. Es cierto que el Decreto 488 de 2025 aplica, en general, a los “territorios indígenas respecto de sus estructuras de gobierno, los procedimientos para el ejercicio de competencias y atribuciones constitucionales y legales, normas fiscales, la definición de sus límites y la coordinación con las demás entidades e instituciones del Estado. Pero, de forma expresa, no derogó ninguna disposición anterio.

Tampoco lo hizo de manera tácita. Por el contrario, el Decreto 488 de 2025 promueve una visión de complementariedad con los otros instrumentos que aplican a los pueblos indígenas. Tan es así que, dentro de sus principios, incluye el de complementariedad normativa, el cual define bajo la premisa de que “lo dispuesto en el presente decreto se implementará en armonía con otras normas de igual jerarquía dictadas para puesta en funcionamiento de los territorios indígenas. De igual modo, el Decreto 488 de 2025 aboga por un pluralismo normativo, según el cual “[d]e conformidad con las particularidades de los Pueblos Indígenas, se respetarán los instrumentos jurídicos expedidos y aquellos que los Pueblos Indígenas decidan implementar de acuerdo con sus necesidades y realidades territoriales.

Esto último es importante para descartar un fenómeno de derogatoria orgánica. El Decreto 488 de 2025, aunque tiene una vocación de generalidad, no pretende fijar un marco único de regulación integral para los territorios indígenas, sino que, de entrada, exalta la importancia de la complementariedad y el pluralismo normativo, desde la diversidad de los territorios. La historia reciente evidencia que el ejercicio de los poderes extraordinarios del presidente de la República, con fundamento en el artículo 56 transitorio de la Constitución, no ha pretendido regular, de manera integral, la situación de los territorios indígenas a través de un único estatuto. Tan solo en lo corrido del año 2025, el presidente de la República ha proferido cuatro de estos decretos autónomo

. La metodología ha sido la de la diversidad de normas, mediante sendos estatutos para distintos temas y atendiendo las particularidades de los pueblos, tomando como insumo principal para ello a las instancias de concertació. Por ejemplo, para los territorios indígenas en áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés (Decreto 632 de 2018), para el Consejo Regional Indígena del Cauca- CRIC (Decreto 1094 de 2024) o para la Alta Guajira (Decreto 482 de 2025).

Por otro lado, es importante resaltar que el Decreto 632 de 2018 –que contiene la norma acusada– fue el resultado de un trámite de consulta adelantado con la Organización de los Pueblos Indígenas de la Amazonia Colombiana (OPIAC). Las particularidades de esta norma no pueden entenderse, entonces, derogadas orgánicamente por una norma posterior, y de aplicación general.

Las autoridades intervinientes dentro de este proceso de constitucionalidad tampoco sugirieron una conclusión contraria sobre la derogatoria del Decreto 632 de 2018. De hecho, el Ministerio del Interior -en respuesta que fue enviada un mes después de la entrada en vigencia del Decreto 488 de 2025- informó sobre el estado de avance de las múltiples solicitudes formuladas por los territorios indígenas ubicados en los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés, según los términos y requisitos previstos por el Decreto 632 de 2018.

En suma, la disposición acusada del Decreto 632 de 2018 sigue vigente en tanto norma especial, con respecto al Decreto 1953 de 2014 y a pesar de la reciente promulgación del Decreto 488 de 2025. El primero de estos estatutos es el resultado de un ejercicio de concertación con los pueblos de la Amazonía, con el fin de contar con un marco normativo particular y sensible a las particularidades de las comunidades indígenas asentadas en las áreas no municipalizadas en los departamentos del Amazonas, Guainía y Vaupés. Los estatutos previstos para los territorios indígenas en general, por su parte, no tienen el efecto de anular las regulaciones que específicamente han venido siendo concertadas con algunos de estos pueblos; salvo que se anunciara en contrario.

2.3. Integración de la unidad normativa

Con fundamento en el inciso 3º del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional ha empleado la facultad de integración normativa, con el objeto de “ejercer debidamente el control constitucional y dar una solución integral a los problemas planteados por el demandante o los intervinientes. Sin embargo, el ejercicio de esta facultad tiene un carácter excepcional, por cuanto –salvo en los eventos de control automático– la competencia de la Corte sólo se activa cuando los ciudadanos formulan sus demandas de constitucionalidad.

La jurisprudencia ha diferenciado dos eventos en los cuales la Corte puede extender el objeto del control de constitucionalida.

El primer evento ocurre cuando la demanda se dirige contra una proposición jurídica incompleta, es decir, contra (a) palabras o expresiones de la norma que, tomadas de manera aislada no disponen de contenido normativo o contenido regulador, es decir, no producen por sí mismas efecto jurídico alguno o (b) porque, de declarar inexequibles dichas expresiones, la norma o alguna de sus partes, perdería sentido o contenido normativo. En este evento, la extensión del objeto de control tiene por objeto integrar la proposición jurídica completa para permitir el desarrollo del control de constitucionalidad, pues sólo es posible contrastar con la Constitución aquellos fragmentos del lenguaje del legislador que expresen un contenido normativo completo.

El segundo evento surge cuando la acción pública se dirige contra una proposición jurídica completa, pero esta forma una unidad normativa con otras que no fueron demandadas. Esto ocurre cuando la norma demandada sí dispone de contenido normativo autónomo, pero (a) se encuentra reproducida en otra norma o (b) tiene una relación directa y estrecha con otra de cuya constitucionalidad se tienen dudas. En estos casos, con la integración de la unidad normativa se busca que el fallo de inexequibilidad no sea carente de efectos, es decir, inocuo para garantizar la supremacía constitucional.

En esta ocasión, la Sala Plena advierte que se configura el primer evento que habilita la integración de la unidad normativa. En efecto, las expresiones acusadas por los demandantes (“Asignación Especial” y “para Resguardos Indígenas”), vistas de manera aislada, no proyectan un contenido normativo completo. Para entender su alcance, se vuelve imperativo evaluarlas dentro de la norma en que se encuentran insertas, esto es, el artículo 19 del Decreto 632 de 2018. Solo así, es posible comprender el alcance de las fuentes de financiación previstas por el legislador para los territorios indígenas de Amazonas, Guainía y Vaupés y, específicamente, lo relacionado con su acceso al Sistema General de Participaciones.

Además, si la Corte Constitucional restringe su pronunciamiento a las expresiones acusadas y, eventualmente, profiere una decisión de inexequibilidad, se expulsaría del ordenamiento el acceso a la “asignación especial” de los resguardos, como una de las fuentes posibles de financiación de los territorios indígenas del Amazonas. Tal alternativa entraría en contradicción con el sentido de la demand; y supondría ampliar, de oficio, el análisis del juez constitucional hacia un capítulo entero del Decreto 632 de 201 que se refiere a la administración de los recursos de la asignación especial del sistema general de participaciones para resguardos indígenas (AESGPRI) y que ?se reitera? no fue el objeto de reproche en la demanda.

3. Presentación del caso y formulación del problema jurídico

Los señores Gonzalo Macuna, Fabio Valencia, Albino Letuama, Helsio Héctor Rodríguez y Juan David Varela radicaron una acción pública de inconstitucionalidad contra unas expresiones del artículo 19 del Decreto 632 de 2018. Manifestaron actuar no solo como ciudadanos colombianos, sino como representantes de varios territorios indígenas ubicados en la región de la Amazonía.

Plantearon un único cargo por la presunta violación del principio de igualdad. Según explican, los territorios indígenas de la Amazonía que se pongan en funcionamiento por medio del Decreto 632 de 2018 no tendrán un acceso equitativo al Sistema General de Participaciones; al menos, no al mismo nivel que el resto de las entidades territoriales definidas por el artículo 286 de la Constitución Política y, en particular, de los demás territorios indígenas.

Si bien los accionantes enunciaron varios sujetos posibles de comparación, su argumentación se concentró en la naturaleza especial de los territorios indígenas, para los cuales la autonomía y el ejercicio de funciones propias no responde únicamente a un asunto de organización territorial y descentralización del poder, sino, sobre todo, a una cuestión de derechos fundamentales en tanto pueblos étnico. Desde esta perspectiva, y siguiendo la orientación de la demanda, el juicio de comparación se enfocará en los territorios indígenas, sin que esto suponga descartar, automáticamente, otro tipo de relaciones o de comparaciones posibles con las demás entidades territoriales del Estado, en un sentido amplio.

En lo que respecta al parámetro de control constitucional, la Sala observa que los demandantes invocaron varias cláusulas constitucionale. Con el fin de delimitar el asunto bajo revisión, y teniendo en consideración tanto la demanda como las intervenciones, la Sala considera que el reclamo puede subsumirse, en últimas, como un juicio de igualdad entre los territorios indígenas respecto al acceso al Sistema General de Participaciones, y lo que esto supone para el ejercicio de la autonomía de los pueblos indígenas.

Ahora bien, dentro de las etapas procesales previas, la Sala tuvo conocimiento de la promulgación del Decreto 488 de 2025 que, aunque no derogó la norma acusada (supra, sección 2.2), sí impacta en la construcción del parámetro de comparación que los demandantes fijaron inicialmente en el Decreto 1953 de 2014. Esta nueva norma, sin embargo, no altera la esencia del cargo propuesto.

Ambos estatutos (Decreto 1953 de 2014 y Decreto 488 de 2025) contienen una regulación amplia sobre los territorios indígenas, la formalización de sus competencias, las directrices sobre las funciones sectoriales, las fuentes de financiamiento y el fortalecimiento de la jurisdicción especial indígena. Sin entrar a determinar la relación entre ambos estatutos -lo cual supera el objeto de esta providencia-, lo cierto es que el cargo de inconstitucionalidad por la diferencia de trato, en relación con los pueblos de la Amazoní, se mantiene.

De un lado, existe una norma particular que les reconoce a los pueblos indígenas de la Amazonía únicamente la Asignación Especial del Sistema General de Participaciones para Resguardos Indígenas (Decreto 632 de 2018, art. 19). Del otro lado, hay normas que permiten que la generalidad de los territorios indígenas acceda de forma amplia, tanto a la asignación especial como a los componentes sectoriales del Sistema General de Participaciones (Decreto 1953 de 2014, art. 8 y Decreto 488 de 2025, art. 29).

Por supuesto, el Decreto 488 de 2025 no pudo ser tenido en cuenta por los demandantes, debido a que la acción ciudadana se radicó con anterioridad a que el presidente de la República dictara dicha norma. No se trata entonces de una omisión o de una falencia que ahora se pueda endilgar a los demandantes.

Con este trasfondo, y habiendo integrado la unidad normativa, le corresponde a la Sala Plena resolver el siguiente problema jurídico:

¿Viola el derecho a la igualdad y a la autonomía de los pueblos indígenas ubicados en áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés una norma que restringe su acceso a los recursos del Sistema General de Participaciones (Decreto 632 de 2018, art. 19), mientras que el resto de los territorios indígenas tienen la posibilidad de lograr un acceso pleno al Sistema General de Participaciones (Decreto 1953 de 2014, art. 8 y Decreto 488 de 2025, art. 29)?

Para resolver este asunto, la Sala se referirá a: (i) el Sistema General de Participaciones como una herramienta fundamental para garantizar un Estado unitario, pero con autonomía en los territorios -sección 4-; (ii) el acceso y la administración de las fuentes de financiación como condición de posibilidad de la libre determinación de los pueblos indígenas -sección 5-; (iii) la promesa incumplida de la ley orgánica del ordenamiento territorial y el alcance de los decretos que profiera el presidente de la República -sección 6-. A partir de estos insumos, la Corte resolverá el cargo de igualdad -sección 7-.

4. El Sistema General de Participaciones como una herramienta fundamental para garantizar un Estado unitario, pero con autonomía en los territorios

La Constitución de 1991 trajo consigo un modelo descentralizado de administración de recursos y de funciones. Este enfoque se establece desde el artículo 1 de la Constitución Política, cuando señala que “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.

El modelo de estado colombiano es un proyecto que busca armonizar el principio de unidad nacional con el de autonomía territorial. De este modo, se espera “fortalecer la unidad desde la diversidad, mediante el reconocimiento de la variedad biológica, política, jurídica, territorial, religiosa. Es la concepción de la unidad como el todo que necesariamente se integra por las partes y no la unidad como bloque monolítico. La unidad nacional y la autonomía territorial “no son, pues, conceptos antagónicos; por el contrario, se implican mutuamente. El propósito del orden constitucional es, entonces, la búsqueda constante de un equilibrio entre la unidad nacional y la autonomía de los territorios:

“Por un lado, existe un sistema de limitaciones recíprocas, en el que el concepto de autonomía territorial se encuentra restringido por el de unidad, y a la inversa, la unidad se encuentra circunscrita por el núcleo esencial de la autonomía. Por tal motivo, la interpretación y aplicación de estos principios debe estar encaminada a obtener su pleno equilibrio y coexistencia, sin que ninguno de ellos sea absoluto en perjuicio del otro.

El diseño constitucional se soporta en una distribución adecuada de competencias y, por supuesto, de una transferencia de recursos que permita cumplir con tales responsabilidades en los distintos niveles. Se trata de “distribuir y trasladar las competencias que, tradicionalmente, eran ejercidas por el Gobierno Nacional en cabeza de las entidades territoriales. Precisamente, el artículo 356 superior establece que “no se podrá descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas, y no se podrán asignar recursos a las entidades beneficiarias del Sistema General de Participaciones sin la previa descentralización de competencias.

El mencionado artículo 356, modificado por el Acto Legislativo 01 de 1993, estableció dos medidas. La primera consistía en reconocer a los municipios una participación en los ingresos corrientes de la Nación, para ese entonces denominado “situado fiscal”. La segunda es que la ley fijaría los servicios a cargo de la Nación y las entidades territoriales. La Ley 60 de 1993 reguló la asignación taxativa del entonces llamado situado fisca, y estableció los sectores específicos en los que se deberían invertir estos recursos y los porcentajes máximo.

Esta fue la primera versión de lo que hoy se conoce como el Sistema General de Participaciones. Este esquema fue objeto de escrutinio constitucional mediante la Sentencia C-520 de 1994, en la que la Corte determinó que los porcentajes fijos de inversión en los sectores sociales prioritarios de que trata la Ley 60 de 1993 tenían como fundamento la necesidad de asegurar el logro de los objetivos sociales consagrados en la Constitución y en el Plan Nacional de Desarrollo.

Sin embargo, se presentaron varios fenómenos que obligaron al Estado a repensar el modelo de financiación: la caída del producto interno bruto a finales de los años noventa que, a su vez, redujo el recaudo tributario, y también los ingresos por concepto de transferencias a los departamentos y distrito. Dicha situación comprometía la sostenibilidad de las coberturas en educación y en salud. Por ello, mediante el Acto Legislativo 01 de 200 se modificó el artículo 356 de la Constitución y se dio pasó a la creación del Sistema General de Participaciones que “agruparía en una sola bolsa lo que antes hacía parte del situado fiscal y las participaciones municipales.

Así es como el Sistema General de Participaciones corresponde a los recursos que el gobierno nacional transfiere a las entidades territoriales, ya sean departamentos, distritos o municipios, destinados a salud, educación, agua potable y saneamiento básico y para propósito general. Adicionalmente, desde esta modificación, se señaló que las Entidades Territoriales Indígenas serían beneficiarias del sistema una vez se constituyeran como tal. También serían beneficiarios los resguardos indígenas, siempre que no se hubieran constituido como Entidad Territorial Indígena.

La redistribución específica de estos recursos se realizó mediante la Ley 715 de 200, en la que se definió la siguiente división de sectores y gastos: (i) el 4% de los recursos era distribuido entre los resguardos indígenas con un 0,52%, municipios ribereños al río Magdalena con un 0,08%, municipios y distritos para programas de alimentación escolar con el 0,5% y para el FONPET un 2,9%; (ii) la participación para el sector educativo se estableció en 58,5%; (iii) para el sector de la salud fue de 24,5% y (iv) para propósito general el restante 17%.

Posteriormente, en 2007 se hizo una nueva reforma constitucional al sistema general de participaciones, mediante el Acto Legislativo 0 de 2007. Ese mismo año se aprobó la Ley 1176 que modificó algunos artículos de la Ley 715 de 200 356  357 . Así, a partir de 2007, se separaron los servicios de agua potable y saneamiento básico de la participación de propósito general, asignándole sus propios rubros. En consecuencia, ahora el propósito general no tendría un 17% sino un 11,6%, mientras que se asignó un 5,4% al agua potable y saneamiento básico.

En términos generales, este modelo de asignación de recursos del Sistema General de Participaciones tiene dos niveles: un primer nivel que atiende al sector al que se destinarán los recursos y una segunda fase que considera el nivel de las entidades territoriales. Adicionalmente, según se recoge en un estudio del Banco de la República sobre los cambios en el esquema de participaciones “antes del 2001, parte de las transferencias por situado fiscal se asignaban con base en los gastos causados en cada uno de los sectores. Esto cambió a partir de la Ley 715 y los gastos ya no son un criterio a través de los cuales se asignan transferencias a las entidades territoriales.

En la actualidad, se conserva el mismo esquema incorporado mediante el Acto Legislativo 04 de 2007. Sin embargo, dada la coyuntura de la disminución de recursos del Sistema General de Participacione se aprobó el Acto Legislativo 03 de 202 356 . Aunque las distribuciones del modelo de participaciones se conservan en líneas generales, lo cierto es que la modificación de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política implican una asignación mayor de recursos a las entidades territoriales. La participación de estas en los ingresos corrientes de la Nación debe llegar a un 39.5% en un lapso de doce años, lo que a su vez requiere de la expedición de una nueva ley orgánica que fije la redistribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales considerando la nueva asignación de ingresos del Sistema General de Participacione.

En este punto, es importante destacar dos elementos de la reforma constitucional del año 2024. Lo primero es que se reafirma, sin condiciones, a las entidades territoriales indígenas como sujetos destinatarios de los recursos y competencias del Sistema General de Participacione. Lo segundo es que se estableció la posibilidad de reconocer incentivos para aquellas entidades beneficiarias que hagan esfuerzos de generación propia de recursos o que promuevan proyectos de inversión de carácter asociativo entre las entidades territoriales. Esto revela una profundización en relación con los beneficiarios y recursos que se entregan a las entidades territoriales por concepto del Sistema General de Participaciones, con el objeto de descentralizar más recursos y competencias.

Ahora bien, los recursos del Sistema General de Participaciones se agrupan en dos grandes categorías: asignaciones sectoriales (educación, salud, propósito general y, agua potable y saneamiento básico) que representan el 96% del total de los recursos del sistema y asignaciones especiales (fondo de pensiones territoriales, resguardos indígenas, alimentación escolar y municipios con ribera en el río Magdalena) con el 4% restante, como se observa en el siguiente gráfico:

Gráfico No. 1. Distribución actual del SGP

Fuente: Departamento Nacional de Planeación

En suma, el Sistema General de Participaciones es el diseño institucional que inspira la Constitución de 1991 para armonizar los principios de la unidad nacional con la autonomía de los territorios. La descentralización del Estado no es una declaración retórica, sino que es un mecanismo que impulsa que las entidades territoriales asuman gradualmente nuevas competencias lo que, a su vez, presupone la asignación de recursos suficientes para dichas tarea.

Como parte de este impulso descentralizador, la Constitución de 1991 previó la existencia de entidades territoriales indígenas, las cuales no solo responden a un modelo de organización territorial que reivindica la autonomía de los territorios, sino que, frente a los pueblos étnicos, representa el ejercicio de un derecho fundamental al autogobierno, como se pasa a explicar en el siguiente capítulo.

5. El acceso y la administración de las fuentes de financiación como condición de posibilidad de la libre determinación de los pueblos indígenas

El acceso y la administración de las fuentes de financiación no es solo un tema de autonomía territorial y una manifestación del principio de descentralización. Para los pueblos étnicos constituye, sobre todo, una cuestión de derechos y de supervivenci, a la luz del principio de la libre determinació. Asimismo, para esta Corte, el diseño de la organización político–administrativa no es una simple discusión de teoría política o jurídica entre modelos más o menos descentralizados; a ella “subyacen asuntos de justicia para muchas colectividades, en términos iniciales de representación y, por lo tanto, de participación y conformación del poder público en una democracia.

El derecho a la libre determinación es un principio fundamental del derecho internaciona, consagrado en la Carta fundante de la Organización de las Naciones Unidas (1945 y en el artículo 1 común del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966) y del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966. Tanto el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales como el Comité de Derechos Humanos, aunque en menor medida, han invocado el artículo 1 de los Pactos en los casos relativos a los pueblos indígenas, sobre todo en el contexto de sus derechos sobre la tierra, sus derechos económicos y su derecho a participar en la vida cultura.

En esta misma dirección, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (1989) ordenó a los estados impulsar medidas que “promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones y “establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin. Estos son mandatos generales que deben inspirar la actuación de los estados, bajo la consigna de que los pueblos étnicos tienen el derecho a “asumir el control de sus propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo económico; así como “decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural.

Más recientemente, el artículo 3 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (2007) ratifica el derecho a la libre determinació; el cual se considera un derecho fundacional de los pueblos indígenas, porque afirma su derecho a decidir libremente su estatuto político y avanzar libremente en procura de su desarrollo económico, social y cultura.

Para la relatora especial sobre los derechos de los pueblos indígenas, la libre determinación es una reivindicación de los pueblos étnicos que trasciende su comprensión jurídica. La libre determinación es un derecho inherente y preexistente desde sus historia, por lo que guarda una profunda relación con su cosmovisión y su supervivencia:

“El derecho a la libre determinación se entiende como un derecho a controlar su pasado, su presente y su futuro: el control del pasado, en el sentido de desarrollar un relato propio de su historia; el control del presente, en lo que se refiere al poder de mantener los elementos que les caracterizan como sociedades distintas; y el control del futuro, en referencia a la seguridad de saber que serán capaces de sobrevivir como pueblos diversos conforme a sus propias condiciones. // En la mayoría de los casos, son los Estados quienes han definido unilateralmente las posibilidades de disfrutar de esos derechos. Las propuestas de los pueblos indígenas han tenido que adaptarse a los marcos jurídicos, normativos y administrativos vigentes. La imposición de marcos estatales cuando se aplican acuerdos de autonomía o autogobierno a menudo ha dado lugar a lo que podría denominarse autonomías fragmentadas.

Por esto mismo, de la garantía del derecho a la libre determinación emana un espíritu tanto reparador como transformador, pues su efectividad es indispensable para que los pueblos indígenas puedan superar los contextos históricos de discriminación y disfrutar de todos los derechos humanos colectivos e individuales que les corresponde.

En nuestro país, la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 comprendió que la entrada en funcionamiento de los territorios indígenas “es el mejor reconocimiento que la Nación Colombiana puede hacer a su población indígena después de quinientos años de experimentos con diversas políticas del Estado, que van desde el exterminio descarado hasta el integracionismo con apariencia humanitaria, pasando por la encomienda, el reduccionismo, la evangelización y desarrollismo (…) En la nueva Colombia no debe haber lugar para la dependencia ni el centralismo hegemónico. Ese nuevo país que la Constitución nos invitó a imaginar se definió como una República unitaria, pero pluralista y con autonomía de las entidades territoriales.

La Carta de 1991 reconoció y exaltó las diversidades de la Nació. El artículo 2º superior señala que uno de los fines esenciales del Estado es promover la participación en la vida cultural de la Nación. El artículo 7º, por su parte, evita una concepción homogeneizadora del concepto de “cultura”, al reconocer y proteger la diversidad de la Nación. En esta misma dirección, el artículo 70 destaca la igualdad y la dignidad de todas las culturas que conviven en el país. Según la Carta Política, las entidades tienen derecho a gobernarse por autoridades propias, administrar sus recursos y establecer tributos, participar en las rentas nacionales, y ejercer las competencias que les correspondan (art. 287, C.P.).

Ante la tentación de imponer una única cosmovisión válida según las creencias mayoritarias, la jurisprudenci ha recordado que la Constitución colombiana “rechaza posturas universalistas y de asimilación de la diferencia, basadas en la homogeneidad en la comprensión de los derechos. La diversidad amplía las posibilidades de elección y abre caminos a fuentes alternativas de bienestar y desarrollo, “entendido no solamente en términos de crecimiento económico, sino también como medio de acceso a una existencia intelectual, afectiva, moral y espiritual satisfactoria. Ello, sin embargo, no significa una apuesta por un relativismo absoluto “que niegue sentido a los principios y derechos fundamentales previstos en la Carta. De lo que se trata, más bien, es de alcanzar un delicado “régimen de conservación de la diversidad en la unidad. La salvaguarda de la diversidad no solo busca proteger a los pueblos étnicos, sino también enriquecer a la nación colombiana, en su conjunto.

Esta diversidad se manifiesta de múltiples maneras, desde el lenguaje y las tradiciones, hasta la forma misma en que una comunidad decide organizarse social, jurídica y económicament. En este punto cobra especial significado la autonomía territorial de los pueblos indígenas y, en particular, el acceso y la administración de las fuentes de financiación.

La jurisprudencia ha reiterado la importancia de los territorios en los que se asientan las comunidades indígenas como elemento esencial para su existencia, dado que les permiten desarrollarse como cultura y expresar su identidad de manera diferenciad. Esta autonomía guarda relación directa con el derecho a la libre determinación de los pueblo. Desde sus primeros pronunciamientos al respecto, la Corte ha reconocido que la autonomía de las comunidades indígenas es un elemento fundamental para su conservación cultura''. En particular, la jurisprudencia ha reconocido un derecho fundamental a constituir entidades territoriales indígenas, el cual responde a tres finalidades: (i) garantizar que las autoridades tradicionales administren los territorios constituidos o ancestralmente ocupados, (ii) salvaguardar su supervivencia y (iii) preservar las cosmovisiones diversas de estas comunidade.

La autonomía territorial de los pueblos étnicos no debe mirarse como una amenaza a la unidad de la Nació. Por el contrario, la diversidad hace más fuerte, completo y duradero el proyecto de una república pluralista, en los términos que la Constitución de 1991 la definió y que los pueblos indígenas abrazaron como propihttps://babel.banrepcultural.org/digital/collection/p17054coll28/id/373/rec/38. Lo importante es “fortalecer la unidad desde la diversidad, mediante el reconocimiento de la variedad biológica, política, jurídica, territorial, religiosa. Es la concepción de la unidad como el todo que necesariamente se integra por las partes y no la unidad como bloque monolítico.

La conciliación de los principios de unidad, descentralización y autonomía “corresponde al legislador mediante la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, y la determinación de un sistema de limitaciones recíprocas. La autonomía “se encuentra limitada por el principio de centralización política––, mientras que el principio unitario “está limitado por el núcleo esencial o contenido mínimo de la autonomía de las entidades territoriales, el cual es irreductible e indisponible para el legislador.

La consideración simultánea de los principios de unidad y autonomía no conduce a una contradicción irresoluble, sino a una reflexión en torno a un régimen político donde convive la diversidad en la unidad; por ello, entre estos mandatos se articula un sistema de limitaciones recíproca.

El ejercicio del derecho a la libre determinación de los pueblos étnicos da lugar a diferentes modelos en contextos diferentes. Para ello, es importante considerar, entre otras, las aspiraciones actuales de los pueblos y el carácter reparador del derech. En efecto, los pueblos indígenas se caracterizan por una diversidad extraordinaria; presentan diferentes historias de colonización y relaciones con las sociedades de su entorno, distintas visiones del mundo y diversas estructuras sociales, políticas, económicas y culturales. Habitan en distintos ecosistemas y, por lo tanto, han desarrollado distintos medios de subsistencia que les permiten adaptarse mejor a sus tierras y territorio.

De acuerdo con la relatora especial sobre los derechos de los pueblos indígenas, la autonomía territorial presupone unos elementos transversales, entre los cuales se destacan: (i) el control sobre las tierras, los territorios y los recursos naturales; (ii) las autoridades e instituciones indígenas y (iii) los medios para financiar las funciones de los pueblos indígenas y lograr el derecho a su propio desarrollo. Sobre este último, advirtió que:

“En varios países existen acuerdos financieros con autonomías indígenas formalizadas, pero en la mayoría de los casos es el Estado quien decide las prioridades que rigen el uso de los fondos estatales dentro de los territorios indígenas. Además, las transferencias a veces se canalizan a través de autoridades locales del Estado que controlan y condicionan su uso y se encargan de la administración de los recursos y utilizan buena parte de ellos para otros fines. También es un problema que los procedimientos administrativos para obtener acceso a los fondos y hacer uso de ellos no sean adecuados desde el punto de vista cultural y conlleven una burocracia excesiva. Al mismo tiempo, se ha afirmado que la provisión por parte del Estado de las medidas especiales necesarias y los servicios básicos se utiliza como mecanismo de control y asimilación, lo que debilita, en lugar de afianzar, el disfrute de la autonomía o el autogobierno por los pueblos indígenas.

La financiación de los sistemas de gobernanza indígena y la prestación directa de servicios es clave para la práctica del autogobierno. En efecto, estos pueblos tienen el derecho colectivo a definir libremente su desarrollo económico, social y cultural para asegurar su existencia y bienestar como grupos diferenciado. Pero la capacidad real de los pueblos indígenas para financiar sus gobiernos autónomos “depende de la idoneidad del apoyo financiero proporcionado por el Estado y el grado en que pueden trabajar libremente en pos de su desarrollo económico. De ahí que los “sistemas de acceso y uso de los recursos públicos deberían adecuarse culturalmente y estar bajo el control directo de los pueblos indígenas.

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha recordado que la forma en la que los pueblos indígenas y tribales dotan de contenido a determinados derechos no siempre coincide con la “mirada occidental”. Por ejemplo, el derecho a la educación no es necesariamente sinónimo de aprender a leer o a escribir, ni de acudir a una escuela. Los pueblos indígenas y tribales pueden tener concepciones particulares de los espacios de formación que involucran conocimientos como conocer la naturaleza, los fenómenos climatológicos, el sonido de la fauna y la flora, entre otros aspectos importantes para sus planes de vid. Por ello, el derecho a la libre determinación requiere ser releído con una mirada respetuosa de sus cosmovisiones, para así incluir sus saberes propios, de modo que no se imponga desde afuera un único modelo de desarrollo admisible.

Un mecanismo que vienen empleando los pueblos indígenas son los “Planes de Vida”, que constituyen instrumentos de gestión territorial en los que se detallan los diferentes usos y prioridades dentro del territori. Precisamente, el Decreto 632 de 2018 dispone que los pueblos indígenas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés impulsarán su desarrollo propio desde un entorno de diversidad cultural y ambiental (art. 4) y que los territorios que se formalicen serán los responsables de definir, ejecutar y evaluar las políticas económicas, sociales, ambientales y culturales propias “en el marco de los planes de vida o sus equivalentes, dentro del marco de la legislación aplicable y conforme al principio de coordinación” (art. 5). De hecho, uno de los requisitos para iniciar el trámite de constitución como territorio indígena incluye presentar el Plan Integral de Vida del territorio indígena (art. 9).

El núcleo de las garantías de la autonomía se sitúa en los derechos previstos en el artículo 287 de la Constitución Política. De allí se desprende que “el ejercicio de la autonomía territorial requiere que una porción razonable de los recursos de las entidades territoriales sea administrada libremente. La autonomía –derecho y garantía institucional– tiene por objeto que las entidades territoriales cuenten con las condiciones para el cumplimiento de sus funciones y la prestación de los servicios a su carg.

Para la Corte Constitucional, “la autonomía [de los pueblos étnicos] es irrealizable si no se cuenta con los recursos para hacerse efectiva. De ahí que, por ejemplo, la Sentencia T-704 de 2006 conoció una acción de tutela interpuesta por una comunidad Wayúu que cuestionó las omisiones de las autoridades municipales para ejecutar los recursos que, por concepto de participaciones en los ingresos corrientes de la Nación, les correspondía. La Corte concluyó que no basta el reconocimiento y la protección formal del derecho a la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas. Es preciso, además, que se garanticen “las vías para hacer factible este derecho en la práctica”. Esto supone que “una comunidad indígena que no tenga a su disposición los recursos básicos para realizar sus derechos constitucionales fundamentales a la salud, a la vivienda digna, a la educación, a disponer de agua potable, no está recibiendo un trato digno y se está desconociendo el derecho constitucional fundamental de la colectividad. Es más, corre el riesgo de sufrir una discriminación injustificada por pertenencia a una cultura determinada.

Conclusión. La República de Colombia es un proyecto ambicioso de nación que no concibe la unidad como homogenización forzada, sino como una construcción colectiva, constante y diversa de país. Para los pueblos étnicos, la autonomía territorial es, sobre todo, un derecho fundamental atado a su supervivencia misma en tanto comunidades diferenciadas. Para estos pueblos, la autonomía es una reivindicación que consulta la historia, pero también un modelo de desarrollo propio que mira hacia al futuro. Esta autonomía depende, en buena parte, del acceso a las fuentes de financiación que les permita cumplir sus funciones y hacer realidad sus planes de vida.

6. La promesa incumplida de la ley orgánica del ordenamiento territorial y el alcance de los decretos que profiera el presidente de la República

El artículo 286 de la Constitución de 1991 define como entidades territoriales a “los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas”. El artículo 329, por su parte, indica que “la conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial”. El artículo 330 refiere que los territorios indígenas estarán gobernados por consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades y ejercerán varias funciones, incluyendo la de percibir y distribuir los recursos.

Ahora bien, la propia Constitución de 1991 anticipó que la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial podría tomar cierto tiempo. Por tal razón, y para evitar una indefinición permanente, el artículo 56 transitorio del texto constitucional facultó al gobierno para proferir “las normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales”.

Estas normas ameritan una primera reflexión. Aunque la Constitución emplea los conceptos de territorios indígenas y entidades territoriales indígenas, no los definió; incluso, algunos apartados parecen usarlos indistintamente. Así, por ejemplo, el artículo 286 los termina equiparándolos cuando incluye a los territorios indígenas dentro de la clasificación de entidades territoriales; por su parte, el artículo 56 transitorio habilita al gobierno para regular el funcionamiento de los territorios indígenas y su relación con las demás entidades territoriales, dando a entender que se trata de categorías equivalentes. Por el contrario, el artículo 329 señala que los territorios podrán constituirse en entidades territoriales indígenas y que para ello se requiere la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, sentando aquí una distinción entre ambas categorías.

No es del todo claro entonces que la Constitución diferencie estos conceptos como categorías autónomas y en qué sentido serían distintas. Pero lo cierto es que la diferencia entre entidades territoriales y territorios indígenas se hace palpable en los decretos proferidos por el presidente de la República, en ejercicio del artículo 56 transitorio. Los decretos que hoy estudia la Corte Constitucional ?decretos 1953 de 2014, 632 de 2018 y 488 de 2025? se refieren únicamente a territorios indígenas. De hecho, el primero de estos estatutos ratifica esta distinción cuando señala que “los Territorios Indígenas podrán ponerse en funcionamiento, de manera transitoria, de conformidad con las disposiciones del presente decreto, mientras el Congreso expide la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial que crea las entidades territoriales indígena.

El poder ejecutivo ha adoptado un criterio hermenéutico, según el cual sus competencias transitorias le permiten únicamente poner en marcha los territorios indígenas, pero no puede reemplazar al legislador ordinario para crear, en sentido estricto, a las entidades territoriales indígenas. Esta postura se ve reflejada en los decretos de rango legal que ha proferido el presidente de la República, incluyendo el Decreto 632 de 2018. Tal enfoque resulta razonable, en principio, en tanto que reconoce y es deferente con la competencia general que tiene el Congreso de la República para proferir de manera integral una ley orgánica de ordenamiento territorial.

No le corresponde a la Sala en este expediente determinar en abstracto la identidad o las diferencias conceptuales que subyacen a las categorías de los territorios indígenas y las entidades territoriales indígenas, pues ello supera el problema jurídico. Pero sí es imperativo dejar en claro que una distinción en tal sentido no será admisible si se emplea para privar indefinidamente a los pueblos étnicos del acceso al Sistema General de Participaciones.

Una distinción conceptual entre territorios indígenas y entidades territoriales indígenas no es tolerable si de su interpretación se desprende la perpetuación del déficit de protección en que se encuentran los pueblos indígenas. Puede que esta distinción tenga algún efecto útil para describir el tránsito gradual de los pueblos indígenas hacia un mayor nivel de autonomía territorial, o para advertirle al Gobierno nacional que hay materias cuya regulación está reservada al Congreso de la República o, simplemente, para recordarle al legislador ordinario su incumplimiento frente al mandato constitucional de promulgar la ley orgánica de ordenamiento territorial. Pero tal distinción no será admisible con el fin de privar indefinidamente a los pueblos étnicos del acceso al Sistema General de Participaciones.

Sobre esto último, la Sala advierte que tanto el Ministerio de Haciend como el Departamento Nacional de Planeació sugirieron que solo podrían acceder a estos recursos las entidades territoriales indígenas, por lo que habría que esperar a la promulgación de la ley orgánica de ordenamiento territorial. Tal enfoque interpretativo excluiría, de plano, del Sistema General de Participaciones a todos los territorios indígenas que se conformen según los decretos vigentes. Desenlace que la Corte no comparte por las razones aquí expuestas.

El marco constitucional recién descrito y, en particular, la omisión del Congreso de la República en proferir la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial ha ocasionado un déficit de protecció injustificado sobre los pueblos indígenas.

Los indígenas fueron los grandes protagonistas del cambio de paradigma que impulsó la Asamblea Nacional Constituyente, en aras de la construcción de un Estado pluriétnico y participativ. Esto tuvo que ver, en parte, con que lograron la elección de tres representante, lo que los convirtió en una fuerza estratégica para los distintos sectores interesados en consolidar una coalición mayoritaria que impulsara sus iniciativas de enmiend. Uno de estos delegatarios relató que la conformación de las entidades territoriales indígenas era la esencia de la reivindicación de los pueblos étnicos, al punto que su condicionamiento a una ley orgánica de ordenamiento territorial fue un obstáculo para la firma del nuevo texto constitucional. Situación que solo pudo destrabarse con la inclusión del artículo 56 transitorio, para así evitar que las entidades territoriales indígenas quedaran suspendidas indefinidamente en el tiempo, y sujetas a la voluntad de las mayoríahttps://www.mpcindigena.org/tipo-de-biblioteca/creaciones-literarias/.

Pero lo que se supone era una facultad transitoria del presidente de la República, se ha prolongado en el tiempo ante la omisión absoluta del Congreso de la República. Esta Corte ha sido enfática en señalar que ya han transcurrido más de 30 años sin que el Estado expida la ley orgánica prevista por el artículo 329 de la Constitución y, con ello, ponga fin al déficit de protección. No hay razón constitucional alguna que justifique una omisión legislativa absoluta tan prolongada en el tiempo. El silencio del legislador no solo genera un vacío en el ordenamiento jurídico, sino que erosiona la eficacia del diseño constitucional territorial y de gobernanza para las comunidades indígena.

Al respecto, la Sentencia C-617 de 2015 estudió una demanda contra el Decreto 1953 de 2014. El ciudadano promotor consideró que con la expedición de la Ley 1454 de 2011, el Gobierno nacional había perdido la competencia que le confiere el artículo 56 transitorio. Contrario a la demanda, la Corte explicó que la competencia excepcional allí establecida era (i) amplia en tanto que comprende diferentes dimensiones o facetas del régimen territorial indígen; (ii) cualificada porque las normas que se expiden tienen naturaleza legislativa y (iii) condicionada dado que su ejercicio depende de la inacción del legislador. Únicamente cuando el Congreso de la República expida la ley a la que se refiere el artículo 329, se extinguirá o agotará la mencionada atribució.

Pero entre más tiempo el legislador ordinario mantiene su omisión, más injusta se torna la indefinición de la autonomía territorial de los pueblos étnicos y más imperativa se vuelve la intervención del Gobierno nacional, en ejercicio de sus facultades transitorias. Así lo ha sostenido esta Corte en varias decisiones tanto de tutela como de control abstracto.

La Sentencia T-072 de 2021 estudió el reclamo del Consejo Indígena del Territorio del Pirá Piraná (Vaupés ante las evidentes demoras y la imposición de nuevas exigencias que venían obstaculizando la aplicación del Decreto 632 de 2018. Al explicar el alcance de este estatuto, la Sala Octava afirmó que dicha norma llenó “un vacío legal de aproximadamente 27 años respecto de los pueblos de la Amazonía, el cual constituye “el avance más significativo en la reglamentación del funcionamiento de las ETIs como figuras político-administrativas en igualdad de condiciones con los municipios y los departamentos.

Luego, la Sentencia T-180 de 2024 estudió nuevamente las demoras en la implementación del Decreto 632 de 2018; esta vez, la acción de amparo fue promovida por varios consejos indígenas de los territorios indígenas Bajo Río Caquetá, Mirití Paraná y Yaigojé Apapori. La Sala Séptima comenzó por reiterar que “los pueblos indígenas son titulares del derecho fundamental a constituir entidades territoriales indígenas (ETI), el cual es una manifestación y desarrollo del principio de diversidad étnica y cultural de la Nación. Asimismo, insistió en que el Decreto 632 de 2018 es el “avance más significativo en la reglamentación del funcionamiento de las ETI como figuras político-administrativas.

Más recientemente, la Sentencia T-106 de 2025 estudió el amparo radicado por la “Gente de Afinidad de Yuruparí” (o los Jaguares del Yuruparí), frente a los crecientes desafíos en materia de la identidad propia, el ambiente sano, la minería, la salud y la seguridad alimentaria. La Sala Tercera explicó entonces que la organización territorial adquiere una connotación particular cuando están involucrados los pueblos étnicos, “para quienes la identidad proviene, se alimenta y está necesariamente ligada a un territorio ancestral. A partir de esta aproximación, concluyó que:

“[L]a concreción de las entidades territoriales indígenas en la estructura político–administrativa del Estado colombiano es (i) necesario y urgente para que la promesa de un Estado multicultural y pluriétnico se materialice y sea posible avanzar en la construcción de una sociedad justa y democrática; (ii) imprescindible, en tanto presupuesto de la autonomía y autodeterminación de los pueblos indígenas, y de la pervivencia de las culturas y pueblos de una Nación diversa; y (iii) impostergable, como camino para que el Estado respete, proteja y promueva la garantía de todos los derechos humanos, individuales y colectivos, de los pueblos y de las personas indígenas.

Por ello mismo, la Sala Tercera destacó que, si bien hay avances en la “conformación de las ETI al amparo de lo establecido en el Decreto ley 632 de 2018, era imperativo reiterar el exhorto al Congreso de la República a que expida la ley orgánica de ordenamiento territorial para la creación de entidades territoriales indígenas, de conformidad con el artículo 329 de la Constitución Política de 1991. Tal exhorto, sin embargo, no debe leerse como un desconocimiento a la fuerza normativa de los decretos que ha proferido el presidente de la República, ni como un riesgo de inseguridad jurídica. La Sala Tercera reafirmó que los procedimientos adelantados al amparo del Decreto 632 de 2018 “tienen plena aptitud para consolidar el estatus de las ETI que se tramiten bajo su amparo, y que, en garantía de los derechos fundamentales de los pueblos, no es dable afectar situaciones consolidadas ni retroceder en los avances que a través de la vía extraordinaria se han logrado.

Conclusión. La Constitución de 1991 le encomendó al Congreso de la República proferir una ley orgánica de ordenamiento territorial para avanzar en la conformación de las entidades territoriales indígenas. Para el año 2025, sin embargo, y pese a los múltiples exhortos que ha realizado este Tribunal, el silencio absoluto del Congreso de la República continúa afectando las reclamaciones y los derechos fundamentales de los pueblos étnicos. Esto ha ocasionado una situación atípic en el diseño constitucional que, a su vez, agrava el déficit de protecció frente a unos sujetos de especial protección.

Pero fue la misma Constitución de 1991 la que anticipó esta situación e incluyó un mecanismo de solución, al menos parcial y transitorio, al facultar al presidente de la República para superar tal déficit de protección. El poder Ejecutivo ha entendido que esta potestad le permite avanzar, por medio de decretos con fuerza de ley, hacia la puesta en marcha de los territorios indígenas, preservando, en todo caso, en el Congreso de la República el deber de proferir la ley orgánica que permitirá finalmente articular la categoría de entidades territoriales indígenas.

Para la Corte Constitucional y para efectos del expediente que hoy estudia, es admisible el criterio hermenéutico que ha seguido el poder Ejecutivo y que resulta deferente con la competencia general y democrática que ostenta el Congreso de la República para proferir, de manera integral, una ley orgánica de ordenamiento territorial.

Sin embargo, la ausencia de dicho marco legal no debe privar a los pueblos indígenas del acceso al Sistema General de Participaciones y postergar indefinidamente su autonomía. Tal situación perpetuaría un déficit de protección, ya no solo por parte del Congreso de la República, sino también del Gobierno. Desenlace que frustraría la fuerza normativa de la Carta Política, la confianza legítima de los pueblos que han venido aplicando a los procedimientos allí dispuestos ?los cuales ya incluyen el acceso y administración de los recursos del Sistema General de Participaciones? y conduciría a un escenario inconstitucional debido a la importancia de estos recursos para el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas, y para la configuración misma de Colombia como una República pluralista.

7. Solución al cargo: la norma trasgrede el principio de igualdad al imponer un trato diferenciado e injustificado contra los pueblos indígenas de la Amazonía, en lo que respecta al Sistema General de Participaciones

La norma acusada introduce un trato diferenciado entre los pueblos indígenas, en relación con el acceso al Sistema General de Participaciones. Puntualmente, el Decreto 632 de 2018 dispone que los territorios indígenas ubicados en áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés sólo podrán beneficiarse de la asignación especial que corresponde a los resguardos indígenas, pero no al conjunto de recursos sectoriales de salud, educación, agua potable y saneamiento básico.

Pueblos destinatarios	Acceso al Sistema General de Participaciones
Territorios indígenas en áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés	Decreto 632 de 2018, por el cual se dictan las normas fiscales y demás necesarias para poner en funcionamiento los territorios indígenas ubicados en áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés. Artículo 19: “Las fuentes de financiamiento para el cumplimiento de las funciones asumidas por los territorios indígenas de las áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés comprenden la totalidad de los ingresos que perciban por concepto de recursos propios, recursos de cofinanciación, cooperación, los que administren por concepto de la Asignación Especial del Sistema General de Participaciones para Resguardos Indígenas, y cualquier otra fuente que ingrese al territorio para la implementación de su plan de vida su equivalente”.
Territorios indígenas en general	Decreto 488 de 2025, por el cual se dictan las normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales. Artículo 29: “El ejercicio de las competencias y funciones públicas asignadas al Territorio Indígena puesto en funcionamiento se financiará con los recursos de la participación en las rentas nacionales, a través del Sistema General de Participaciones (SGP) correspondientes a cada sector, al Sistema General de Regalías (SGR) y aquellos que se destinen en el presupuesto nacional en materia de inversión o partidas sectoriales, los recursos propios, recursos de compensación, de cofinanciación, de cooperación, reconocimiento por funciones ambientales, y demás fuentes de financiación determinadas en la normativa vigente en la materia” […] Parágrafo 1o. El Territorio Indígena podrá administrar y ejecutar la proporción de los recursos provenientes de la Asignación Especial del Sistema General de Participaciones para Resguardos Indígenas (Aesgpri), de los Resguardos que hagan parte de su Territorio […]”. Decreto 1953 de 2014, por el cual se crea un régimen especial con el fin de poner en funcionamiento los Territorios Indígenas respecto de la administración de los sistemas propios de los pueblos indígenas hasta que el Congreso expida la ley de que trata el artículo 329 de la Constitución Política. Artículo 8: “El ejercicio de las competencias y funciones públicas asignadas a los Territorios Indígenas se financiará con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones correspondientes a cada sector. La asignación especial del SGP de los Resguardos Indígenas se destinará para financiar los proyectos de inversión de acuerdo con lo establecido en el presente decreto”.

Como ya se expuso –supra, capítulo 4– el Sistema General de Participaciones está integrado por las asignaciones sectoriales (educación, salud, propósito general y, agua potable y saneamiento básico) que representan el 96% del total de los recursos del sistema y por las asignaciones especiales (fondo de pensiones territoriales, resguardos indígenas, alimentación escolar y municipios con ribera en el río Magdalena) con el 4% restante. Dentro del segundo concepto, existe un rubro del 0,52% destinado a los resguardos indígenas.

La norma acusada del Decreto 632 de 2018 mantiene que los pueblos indígenas del Amazonas, Guainía y Vaupés solo podrán acceder a la Asignación Especial del Sistema General de Participaciones para Resguardos Indígenas; mientras que los otros decretos autónomos permiten que los demás territorios indígenas se puedan beneficiar directamente, tanto de la asignación especial, como de los recursos sectoriales del Sistema General de Participaciones. De entrada, esto desencadena una diferencia de trato significativa, en términos de cuantía, administración y destinación de los recursos:

(i) Cuantía: la asignación especial para los resguardos indígenas es tan solo del 0.52% del total del Sistema General de Participaciones, comparado con el 96% de los recursos sectoriales. Cuando se aplica esta fórmula en los territorios se hace evidente la diferencia de recursos, como se observa en el caso del departamento del Amazona–:

Distribución del SGP para el Departamento del Amazonas -año 2024-
Concepto	Total
Educación	$ 2.665.444.378
Prestación Servicios	$ 0
Calidad	$ 2.665.444.378
Calidad (Gratuidad)	$ 1.377.676.010
Calidad (Matrícula)	$ 1.287.768.368
Salud	$ 21.575.246.578
Régimen Subsidiado	$ 20.686.326.409
Salud Pública	$ 888.920.169
Subsidio a la Oferta	$ 0
Agua Potable	$ 5.089.691.638
Propósito General	$ 6.466.159.162
Libre Destinación	$ 2.715.786.848
Deporte	$ 300.029.785
Cultura	$ 225.022.339
Libre Inversión	$ 2.850.282.959
Fonpet	$ 375.037.231
Alimentación Escolar	$ 827.632.042
Ribereños	$ 0
Resguardos Indígenas	$ 2.761.724.323
Fonpet 2.9%	$ 811.042.538
Primera Infancia	$ 0
Total SGP	$ 40.196.940.659

Al aplicar los conceptos de distribución como el de población, los recursos sectoriales de educación, salud, agua y saneamiento básico y propósito general que recibió el departamento del Amazonas y los municipios que lo conforman, para el año 2024, llegan al 89% del total de los recursos del Sistema General de Participaciones. Mientras que lo recibido por concepto de resguardos indígenas es apenas del 3% aproximadamente. De modo que cuantitativamente son mucho mayores los recursos que se reciben por concepto de asignaciones sectoriales que de asignación especial.

(ii) Administración: la asignación especial para resguardos indígenas son recursos cuyos beneficiarios son los mismos resguardos, pero son administrados y ejecutados por el municipio donde se encuentre el resguardo indígena, o por el departamento en el caso de áreas no municipalizadas (Decreto 1745 de 2002). Estos recursos se manejan en cuentas separadas y para su ejecución debe celebrarse un contrato entre la entidad territorial y las autoridades del resguardo antes del 31 de diciembre de cada año en que se determine el uso de los recursos. Solo cuando el resguardo se convierta en entidad territorial podría administrar tales recursos de manera directa conforme la Ley 715 de 2001, o si se aprueba una solicitud especial, habiéndose constituido como territorios indígena.

Por el contrario, los recursos sectoriales se administran y ejecutan de manera directa como indica el numeral 2 del artículo 7 la Ley 715 de 200 sobre municipios certificados, el artículo 14 del Decreto 480 de 202 o el artículo 66 del Decreto 481 de 202– sobre los sistemas de salud y educación en territorios indígenas.

(iii) Destinación: Los recursos de la asignación especial de resguardos indígenas se usan de manera libre, pero para proyectos de inversión, con la excepción de un 10% que se puede destinar para gastos de funcionamient del resguardo indígena. En el caso de los recursos sectoriales, aunque tienen una destinación específica, estos podrían ser dirigidos para funcionamiento e inversión, sin contar con los recursos de la participación para propósito general de la Ley 715 de 2001 que tienen mayor amplitud de destinació.

Le corresponde entonces a la Corte determinar si el trato diferenciado está justificado o resulta inconstitucional en atención a las particularidades de los grupos en comparación y el impacto sobre sus derechos fundamentales. Este es el cargo de igualdad que proponen los demandantes.

De acuerdo con este principio de igualdad, si dos personas, grupos o situaciones están en igualdad de condiciones de hecho deberían tener el mismo tratamiento jurídico; y si se encuentran en una situación de hecho distinta no deberían tener el mismo trato. De manera que el principio de igualdad es relacional en tanto que supone una comparación entre sujetos, medidas o situacione.

El ordenamiento jurídico, al distribuir los recursos sociales, los beneficios o las cargas sociales establece siempre diferencias entre los sujetos y las situaciones. Estas diferencias pueden ser válidas, si están justificadas, o, en caso contrario, resultar discriminatorias. Además, como ninguna situación es idéntica a otra, la igualdad en realidad se concreta en la identificación de semejanzas y diferencias relevantes desde un punto de vista constitucional.

Respecto del análisis de los cargos por vulneración del principio de igualdad, la Sentencia C-345 de 2019 estableció que el juicio integrado de igualdad es la metodología idónea para decidir cargos que plantean violación del principio de igualda. En cuanto a su aplicación, la jurisprudencia ha señalado que aquel exige verificar previamente (i) la existencia de individuos, situaciones o hechos que efectivamente son comparables e identificar la diferencia de trato. Luego, (ii) se determina la intensidad del escrutinio judicial que puede tener tres niveles de escrutinio, débil, intermedia o estrict. (iii) Finalmente, se examina la constitucionalidad de la norma a través del nivel de indagación que corresponda.

7.1. Los sujetos por comparar: los territorios indígenas del Amazonas, Guainía y Vaupés son, en principio, comparables con los territorios indígenas de otras regiones del país, para efectos del acceso al Sistema General de Participaciones

Tal y como lo expuso la Defensoría del Pueblo, los territorios indígenas en general y aquellos ubicadas en las áreas no municipalizadas de Amazonas, Guainía y Vaupés son comparables. Esto en el entendido que se trata de instituciones de gobierno propio que dan forma administrativa a los pueblos indígenas, y les permiten actuar y ejercer su autonomía, funciones y facultade.

Ciertamente, existe una enorme pluralidad entre los pueblos indígenas. Cada uno presenta diferentes trayectorias de vida, de resistencia, de colonización y de relaciones con las sociedades de su entorno; así como también distintas visiones del mundo y diversas estructuras sociales, políticas, económicas y culturale. Esto constituye la riqueza cultural que, por expreso mandato constitucional, le corresponde al Estado reconocer y proteger en su diversida.

Si bien la enorme diversidad puede requerir ajustes y consideraciones particulares, de ello no se sigue una separación ontológica entre los pueblos indígenas, al punto de tornarlos en sujetos “incomparables”. Sobre todo, en un aspecto relevante para su supervivencia y autogobierno, como lo es el acceso a las fuentes de financiación.

Adicionalmente, la Constitución de 1991 se refiere de manera general a la “conformación de las entidades territoriales indígenas” y a la presencia de “territorios indígenas”, sin calificaciones o divisiones adicionales. Lo que descarta la necesidad de introducir, de entrada, distinciones entre los pueblos indígenas que impidan aplicar el principio general de igualdad.

7.2. Intensidad del test: se aplicará un test estricto debido a la magnitud de los derechos involucrados y por los criterios sospechosos empleados

En esta ocasión, se encuentra en discusión el mecanismo y el grado de acceso a los recursos del Sistema General de Participaciones. Este es un asunto determinante para los pueblos indígenas. Como se expuso –supra, capítulo 5–, el acceso y la administración de las fuentes de financiación es una condición de posibilidad para la supervivencia y la libre determinación de los pueblos indígenas como comunidades diferenciadas. Las medidas que restrinjan este derecho, en principio, conllevan una afectación intens.

La discusión sobre las fuentes de financiación no es solo una discusión técnica de organización político-territorial, sino que para los pueblos indígenas es una cuestión de reparación histórica derivada de un racismo estructural heredado del período colonial y de un plan de vida pensado hacia el futur. Además, los pueblos indígenas han sido considerados como sujetos de especial protección, por lo que el análisis del juez constitucional sobre la afectación de sus derechos fundamentales debe, en principio, ser estricto.

Por otro lado, la distinción que la norma acusada promueve se cimienta sobre un criterio sospechoso: el origen étnico y territorial de un grupo humano. Los criterios sospechosos exigen un escrutinio intenso por parte del juez constitucional pues se afincan en categorías empleadas históricamente para promover tratos discriminatorios en función de rasgos inherentes de ciertas personas, o formas de vida que se menosprecia . Por ejemplo, según indica el artículo 13 de la Constitución, por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

7.3. La norma acusada no supera el juicio estricto de igualdad

El test estricto de igualdad evalúa (i) si el fin perseguido por la norma es imperioso; (ii) si el medio escogido, además de ser efectivamente conducente, (iii) es necesario, esto es, si no puede ser reemplazado por otros menos lesivos para los derechos de los sujetos pasivos de la norma; y, por último, (iv) si los beneficios de adoptar la medida exceden o no las restricciones impuestas sobre otros valores o principios; es decir, si la medida es proporcional en sentido estricto.

Para esta Corporación, si bien el artículo 19 del Decreto 632 de 2018 supera el primer escrutinio de finalidad, no cumple con los demás parámetros. Y aunque el incumplimiento de cualquier etapa del test resulta suficiente para confirmar el cargo planteado, la Sala Plena adelantará la totalidad del juicio de igualdad con el fin de ilustrar mejor lo que se encuentra en discusión.

(i) La finalidad de la norma es imperiosa al reconocer la diversidad de los pueblos indígenas y velar por la salvaguarda de los recursos públicos

El Decreto 632 de 2018 reseña que, aun cuando el Decreto 1953 de 2014 contiene un régimen para poner en funcionamiento los territorios indígenas, se requiere un régimen específico para los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés, en atención a las particularidades dadas por su (i) dispersión geográfica, (ii) la alta diversidad cultural y (iii) los valores ambientales de sus territorios que, en algunos casos, en zonas de frontera han salvaguardado la soberanía naciona.

Atender las particularidades de los pueblos indígenas y garantizar que estos sean tratados según sus trayectorias específicas, no solo es razonable, sino que atiende a un fin imperioso: el reconocimiento y la protección de la diversidad étnica y cultural de la Nació. Como ya se dijo, los pueblos indígenas de todo el mundo se caracterizan por una diversidad extraordinaria. Sus proyectos de vida comunitaria se han desarrollado a partir de distintos medios de subsistencia que les permiten adaptarse mejor a sus territorios y según sus cosmovisione.

Dentro de la Mesa Permanente de Concertación se ha hecho evidente que la organización territorial y la libre determinación de los distintos pueblos indígenas “no puede ser definido bajo una sola miradahttps://www.mpcindigena.org/entidades-territoriales-indigenas/. Por ejemplo, el consejo indígena territorial del Cauca (CRIC) tiene una propuesta sobre la autonomía territorial, los hermanos Wayúu tienen otra, y así sucesivamente los demás pueblo.

La región geográfica de la Amazonía es uno de los territorios más biodiversos del planeta, con vasta riqueza cultural y biológic. El área amazónica en el continente americano es hogar de 34 millones de personas y alrededor de 350 pueblos indígenas, incluidos aquellos que han optado por mantenerse en aislamient. Tan solo en Colombia, la OPIAC representa a 64 pueblos indígenas, cuatro de ellos fronterizos y cuyas más de 52 lenguas vivas constituyen el 78% de la diversidad lingüística y cultural del paí.

Las áreas no municipalizadas se caracterizan por disponer de amplias zonas de bosques, humedales y de reserva ambiental; así como también niveles de densidad poblacional por debajo del promedio (no alcanzan 1 habitante por Km²) y concentrar mayores proporciones de poblaciones indígenas. Esta composición es propia, entre otros, de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés, que cuentan con poblaciones indígenas por encima del 60% del total de habitante.

Era imperativo entonces que el gobierno nacional diseñara un marco jurídico sensible a las particularidades geográficas, ecológicas, demográficas y culturales de los pueblos indígenas asentados en áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés. De ahí también que el acceso a los recursos del Sistema General de Participaciones reflejara tales condiciones.

Bajo este contexto, caracterizado por la dispersión geográfica, la alta diversidad, el aislamiento (incluidos pueblos contacto inicial) y el carácter binacional de algunos de estos pueblos, es razonable que el gobierno haya diseñado un mecanismo restringido de acceso al Sistema General de Participaciones, tendiente a preservar y proteger los recursos públicos frente a los desafíos estructurales que enfrentan los pueblos que habitan este extenso territorio.

Esto último evidencia la búsqueda de otra finalidad imperiosa, como lo es la salvaguarda de los recursos públicos y la gradualidad en la asunción de competencias en zonas que podría tener una débil institucionalidad. Como ya se expuso -supra, capítulo 4- el Sistema General de Participaciones representa uno de los principales mecanismos de transferencia de recursos públicos para financiar los sistemas de salud, educación, agua potable y saneamiento básico, así como otras medidas de propósito general. De ahí que, la asignación responsable de estos recursos constituye, en principio, una finalidad imperiosa.

(ii) El medio elegido no es conducente para responder a la diversidad de los pueblos beneficiarios ni para salvaguardar los recursos públicos

 Si bien las particularidades de los territorios indígenas de la Amazonía (dispersión geográfica, densidad étnica alta pero baja densidad total de personas) justifican, en principio, un acceso particular al Sistema General de Participaciones, de ello no se sigue que cualquier medida diseñada por el legislador sea válida.

Por el contrario, la norma acusada termina por debilitar su propio objetivo de manera significativa. En efecto, con el ánimo de crear normas fiscales que atiendan al mandato constitucional que valora y defiende la diversidad e integridad étnica y cultural, el Gobierno dispuso una medida que, en últimas, discrimina a los pueblos indígenas de la Amazonía, en comparación con los demás territorios indígenas. De modo tal que la diversidad de los pueblos de la Amazonía no se reconoce, sino que se canaliza de manera restrictiva. La norma acusada, en últimas, asimila a los territorios indígenas de la Amazonía a una institución sociopolítica distinta, y con otras funciones: los resguardos indígena. Lo anterior, en lugar de proyectar a los pueblos de la Amazonía progresivamente hacia el fortalecimiento de su capacidad fiscal y administrativa, según la realidad de sus territorios, los ata a un modelo de organización anterior.

Por otro lado, la norma demandada asume, equivocadamente, que todos los pueblos ubicados en las áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés no pueden administrar los recursos sectoriales del Sistema de General de Participaciones, sino únicamente la Asignación Especial prevista para los resguardos indígenas.

El Procurador General respalda este diseño, bajo la idea de que los pueblos de esta región no se han “consolidado como entidades con capacidad de administración directa. De igual modo, el Departamento Nacional de Planeación sostiene que las funciones de estos territorios “están supeditadas a los acuerdos alcanzados con cada departamento en el que se ubica y bajo los mecanismos de coordinación que en el diálogo y concertación se precisen y posibiliten bajo los mecanismos administrativos y contractuales vigentes y que “aún no están definidos normativamente las capacidades y estándares administrativos, fiscales y técnicos, así como los procedimientos y términos necesarios [para que estas entidades] asuman la administración de los sistemas propios de salud, educación y la prestación del servicio de agua potable y saneamiento básico.

La Corte Constitucional no puede admitir este razonamiento. En primer lugar, porque parte de una idea –quizá incluso un prejuicio– de que los pueblos de la Amazonía no pueden administrar los recursos sectoriales del Sistema General de Participaciones, por lo que las políticas públicas de educación, salud, agua y saneamiento básico deben determinarse, administrarse y ejecutarse desde la sociedad mayoritaria, principalmente, por medio de los departamentos vecinos. Dentro de este proceso, y a pesar de las pruebas requeridas, no se aportó información empírica acerca de que el medio (limitación de recursos del Sistema General de Participaciones) sea conducente para garantizar la diversidad de los pueblos de la Amazonía, ni para lograr el correcto manejo de los recursos.

Lo que sí se sabe, en cambio, es que, con anterioridad a la llegada de los europeos al continente americano, la historia de los pueblos indígenas amazónicos comprende cientos de años de adaptación física y cultural a este particular entorno. La Amazonía ha influenciado de forma significativa la construcción de sus culturas y formas de vida, incluido su autogobierno, en una estrecha relación armónica con la naturalez. Respecto de los pueblos de la Amazonía esta Corte ha podido constatar que, “a pesar de estar gobernada, conservada y manejada por los pueblos indígenas, sus formas de gobierno, sus sistemas de educación, salud y manejo territorial y ambiental no estaban reconocidas formalmente por el Estado Colombiano. No es posible predicar una falta de gobierno propio o la insuficiencia de sus instituciones, pero sí una invisibilización desde la sociedad mayoritaria.

Segundo, es posible pensar que hay comunidades indígenas en la región geográfica de la Amazonía que no puedan (v.gr., por la destrucción de sus instituciones y autoridades de derecho propio o por las consecuencias del conflicto armado sobre el territorio) o no quieran (v.gr., por resultar incompatible con sus planes de vida o su situación de aislamiento voluntario) participar de los recursos sectoriales Sistema General de Participaciones. Pero aun con esta salvedad, la medida dispuesta por el artículo 19 del Decreto 632 de 2018 resulta inconducente en tanto que determina, de manera absoluta y general, la incapacidad de estas comunidades indígenas y el manejo indebido que le darían a los recursos públicos. Como bien explicó la Defensoría del Pueblo, la medida se torna inconducente tanto por la infrainclusión como por su sobreinclusión:

“[L]a decisión de restringir prácticamente la totalidad de los recursos del SGP a los pueblos de la Amazonía ni siquiera es adecuado, porque no responde de forma exclusiva ni exhaustiva a las condiciones que pretende atender. Existen pueblos que, aunque ubicados en zonas fronterizas o menos dispersas –como los Yukpa–, comparten características similares de aislamiento, pobreza y debilidad institucional, y sin embargo han sido excluidos del régimen especial. Esta infra inclusión revela que la medida no es estrictamente imprescindible para alcanzar el fin propuesto.

La medida tampoco es adecuada, en tanto no guarda una correspondencia precisa entre el medio adoptado y las condiciones estructurales de las comunidades destinatarias. Al incluir automáticamente a todos los pueblos ubicados en la cuenca amazónica, sin distinguir sus reales condiciones de vulnerabilidad o barreras geográficas, el decreto incurre en sobre inclusión. Por ejemplo, algunas comunidades cercanas a centros administrativos como Mitú, que no enfrentan las mismas dificultades logísticas ni poseen una diferenciación cultural tan marcada, son beneficiarias del régimen, pese a no requerir un trato diferencial frente a otras que sí lo necesitan.

En suma, la norma no resulta conducente para el fin perseguido. Al tiempo que excluye a algunos pueblos que podrían requerir una protección diferenciada, incluye a otras comunidades que no la necesitan en igual grado.

(iii) El medio escogido no es necesario pues existen alternativas menos restrictivas de los derechos fundamentales de las comunidades

El examen de necesidad tampoco se supera. El gobierno podría haber previsto mecanismos de cooperación entre entidades territoriales, esquemas transitorios de fortalecimiento institucional o la delegación progresiva de funciones en los pueblos indígenas que se formalicen por el mecanismo del Decreto 632 de 2018. Ninguna de estas vías suponía excluir, de manera generalizada, a todas las comunidades indígenas que habitan en los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés.

Precisamente, al Ministerio del Interior, a través de la Dirección de Asuntos Indígenas, le corresponde adelantar “proyectos de fortalecimiento de los procesos organizacionales de las comunidades indígenas. De igual modo, al Departamento Nacional de Planeación le corresponde brindar asesoría, cooperación y asistencia técnica a las entidades territoriales para el desarrollo de sus funcione.

Dicho esto, no es admisible asumir sin más que las comunidades indígenas de la región geográfica del Amazonas no pueden acceder a los recursos sectoriales del Sistema General de Participaciones, por una supuesta falta de capacidad; sin antes siquiera haber activado los instrumentos de asesoría y asistencia que el propio ordenamiento ha previsto para las demás entidades territoriales.

Según manifestó el Departamento Nacional de Planeación, “aún no están definidos normativamente las capacidades y estándares administrativos, fiscales y técnicos, así como los procedimientos y términos necesarios para que, acorde con las características de los territorios indígenas puestos en funcionamiento de manera transitoria al interior de resguardos indígenas ubicados en áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Vaupés y Guainía; obtengan la certificación de cada sector para asumir la administración de los sistemas propios de salud, educación y la prestación del servicio de agua potable y saneamiento básico financiados con los recursos del SGP.

La Corte no acoge este razonamiento pues conduce hacia una petición de principio inadmisible. No se puede justificar el trato diferente a ciertas comunidades indígenas en que, justamente, el ordenamiento jurídico les da un trato diferente, con respecto a otras entidades territoriale. De ahí que la Constitución consagre que “no se podrán descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas, y no se podrán asignar recursos a las entidades beneficiarias del Sistema General de Participaciones sin la previa descentralización de competencias. La falta de normas y procedimientos no confirma la incapacidad de los pueblos indígenas, sino una omisión en cabeza de las autoridades estatales.

Además, recientemente el Gobierno nacional promulgó el Decreto 481 de 2025 (por el cual se reconoce y establece el Sistema Educativo indígena Propio -SEIP-de los pueblos y comunidades indígenas de Colombia, como Política Pública de Estado) y el Decreto 480 del 30 de 2025 (por el cual se establece e implementa el Sistema Indígena de Salud Propia e Intercultural -SISPI como la Política de Estado en salud para los pueblos indígenas de Colombia) que avanzan en dos de los principales componentes sectoriales, a saber, la salud y la educación.

De modo que el ordenamiento interno ya cuenta con entidades especializadas que pueden brindar asesoría y asistencia técnica a los pueblos étnicos, para asumir progresivamente los recursos sectoriales del Sistema General de Participaciones. También hay normas específicas, con enfoque étnico, que trazan una ruta para que los pueblos diseñen directamente sus políticas de educación y salud. Con este trasfondo, no es posible admitir que la única medida posible para los pueblos indígenas del Amazonas, Vaupés y Guainía era excluirlos de la financiación sectorial que permite el Sistema General de Participaciones para, en su lugar, relegarlos indefinidamente a la asignación especial.

(iv) La norma produce una afectación desproporcionada sobre los territorios indígenas del Amazonas, Vaupés y Guainía

El artículo 19 (parcial) del Decreto 632 de 2018, lejos de reivindicar la diversidad étnica y fortalecer los procesos autónomos de los pueblos de Amazonas, Guainía y Vaupés, “refuerza la marginalización histórica de estas comunidades y perpetúa la debilidad institucional que justamente se pretende superar para garantizar su desarrollo integral.

Según el concepto del procurador general de la Nación, la exclusión de estas comunidades indígenas del régimen ordinario de financiación para las entidades territoriales no impacta negativamente su autonomía “sino que la protege y la posibilita en el marco de una estrategia constitucional de progresividad. Esta conclusión es problemática por varias razones.

Primero, porque la norma no está soportada en un principio de progresividad y acceso gradual al Sistema General de Participaciones –como sugiere la vista fiscal–, sino en una exclusión absoluta que les impide a los pueblos étnicos de una determinada región del país acceder a los rubros sectoriales.

Segundo, porque el impulso protector sobre los pueblos étnicos no debe traducirse en un manto paternalista que los relegue a una condición de “incapacidad”, en la que la sociedad mayoritaria asume la responsabilidad de determinar lo que es beneficioso o no para estos. Hay que reiterar la especial prudencia con que deben obrar las autoridades al proponer medidas que atañen a las comunidades étnicas, así busquen su mayor beneficio. Siempre está latente el riesgo de imponer, con vocación de universalidad, concepciones personales sobre el bienestar y el progreso; pero tal actitud, “ciega para la comprensión de otras formas de vida y otras cosmovisiones, es incompatible con la filosofía pluralista que informa la normatividad básica de 1991. Ni siquiera la Corte Constitucional, en su función de guardiana de la Carta Política, “está autorizada para fijar unilateralmente lo que resulta beneficioso para una comunidad y, mucho menos, para apropiarse de su historia y de sus reivindicaciones, sin caer en un paternalismo inaceptable.

Tercero, porque cuantitativamente es sustancial la diferencia entre los rubros que habilitan los componentes sectoriales del Sistema General de Participaciones, en comparación con la asignación especial destinada a los resguardos indígenas, en términos de cuantía, administración y destinación -supra, párrafo 141-. Los recursos sectoriales del Sistema General de Participaciones agrupan el 96% de estos fondos. Además, debe tenerse en consideración la alta dependencia de estos recursos por parte de los territorios para su normal funcionamiento, en materia de salud, educación, agua potable y saneamiento básic

Cuarto, porque la afectación sobre el derecho a la libre determinación, en sus facetas de autogobierno y autonomía, es intensa. A los territorios indígenas se les encomendaron múltiples funciones relacionadas con el diseño de políticas públicas y los planes de vida, incluyendo modelos propios de desarrollo económico y social dentro de su territori. Pero tal “autonomía es irrealizable si no se cuenta con los recursos para hacerse efectiva. De ahí que la financiación adecuada “es fundamental para la práctica del autogobierno.

Quinto, cuando las fuentes de financiación se canalizan a través de autoridades locales del Estado -incluso por funcionarios bien intencionados- se abre paso un “mecanismo de control y asimilación, lo que debilita, en lugar de afianzar, el disfrute de la autonomía o el autogobierno por los pueblos indígenas.

Conclusión. Si bien la finalidad de la norma podría considerarse legítima e imperiosa (al reconocer la diversidad de los pueblos indígenas y buscar la salvaguarda de los recursos públicos), el mecanismo empleado resulta inconducente y desproporcionado en tanto que termina desdibujando su propósito mismo y dando lugar, en cambio, a una medida discriminatoria que equipara, para efectos del acceso al Sistema General de Participaciones, a los territorios indígenas con los resguardos indígenas.

El análisis de proporcionalidad en sentido estricto confirma que la norma no supera el test de igualdad. La afectación que la norma conlleva sobre la libre determinación de los pueblos étnicos del Amazonas, Guainía y Vaupés, en sus facetas de autogobierno y autonomía, resulta intensa. A partir de la Constitución de 1991, los territorios indígenas tienen múltiples funciones relacionadas con el diseño de políticas públicas y los planes de vida, incluyendo modelos propios de desarrollo económico y social dentro de su territorio. Pero tal autonomía se torna ilusoria si estos pueblos no cuentan, además, con los recursos suficientes para hacerla efectiva. De ahí que la financiación adecuada de los sistemas de gobernanza indígena resulta fundamental para la práctica del autogobierno.

8. Remedio constitucional

Habiendo concluido que la norma acusada no supera el juicio estricto de igualdad, le corresponde a la Corte definir el remedio constitucional que permita superar el problema advertido.

De entrada, la Sala descarta la alternativa de inexequibilidad que propusieron los demandantes, pues la misma recae sobre algunas expresiones del artículo 19 del Decreto 632 de 2018 que, vistas aisladamente, no tienen un contenido normativo completo. Además, expulsar la referencia a la “asignación especial” dentro del listado de fuentes de financiación no resolvería el cargo de igualdad, sino que generaría inconsistencias internas en el Decreto 632 de 2018 y un nuevo escenario de discriminación, al descartar del artículo 19 el concepto de asignación especial, pese a que los artículos 24 a 33 desarrollan las competencias de los territorios indígenas de la Amazonia para administrar tales recursos.

En últimas, lo que los demandantes reclaman, y lo que se corroboró por medio del juicio de igualdad, es que los territorios indígenas de la Amazonía tienen derecho a beneficiarse, tanto de la asignación especial como de los recursos sectoriales del Sistema General de Participaciones, cuando se cumplan las condiciones para ello. Por lo menos, en las mismas condiciones que se previeron para los demás territorios indígenas.

Para esta Corte, el remedio constitucional apropiado consiste, entonces, en una interpretación condicionada del artículo 19 del Decreto 632 de 2018. Al respecto, ha dicho la Cort que las sentencias integradoras, en cualquiera de sus modalidades –interpretativas, aditivas o sustitutivas–, “encuentran un claro fundamento en el carácter normativo de la Carta Política (art. 4, C.P.) y en los principios de efectividad (art. 2, C.P.) y conservación del derecho (art. 241, C.P.), llamados a gobernar el ejercicio del control de constitucionalidad”, ya que facilitan la labor de “mantener vigente en el ordenamiento jurídico la norma que ofrece insuficiencias desde la perspectiva constitucional, en el sentido que le permite al órgano de control constitucional ajustar su contenido a los mandatos superiores parcialmente ignorados por el legislador.

Siguiente este postulado, la Sala declarará exequible el artículo 19 del Decreto 632 de 2018, por el cargo analizado, en el entendido de que los territorios indígenas ubicados en áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés también podrán acceder a los recursos sectoriales del Sistema General de Participaciones, siempre y cuando acrediten las condiciones para entrar en funcionamiento previstas en el Decreto 1953 de 2014 y otra regulación pertinente, y hasta tanto el Congreso de la República expida la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial que crea las entidades territoriales indígenas.

Sobre el alcance del remedio constitucional aquí previsto, es importante hacer dos precisiones. Primero, debe quedar claro que la ausencia de una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial no es un obstáculo infranqueable para que los territorios indígenas accedan a los recursos del Sistema General de Participaciones, como ya se explicó en esta providencia. La remisión que se incluye en la parte resolutiva a dicha norma tiene por finalidad recordar que el Congreso de la República está llamado a dictar la ley orgánica de la que habla la Constitución de 199; y que, cuando lo haga, el acceso a los recursos de las entidades territoriales indígenas se regirá por los cauces dispuestos en dicha ley. Pero, mientras tanto, la ausencia de ese marco normativo ?la promesa incumplida a la que se refiere la sección 6, supra? no justifica perpetuar un déficit de protección y excluir indefinidamente a los territorios indígenas del acceso a tales recursos.

Segundo, es importante advertir que no todos los pueblos étnicos de la Amazonía tienen un derecho automático a acceder a los recursos del Sistema General de Participaciones. Para ello, se requiere, primero, que los interesados se conformen en territorios indígenas, siguiendo las condiciones específicamente previstas por el Decreto 632 de 2018, así como los demás marcos normativos que puedan ser relevantes, por ejemplo, el Decreto 1953 de 2014.

La Corte retoma en este punto la reflexión que aportó la Defensoría del Pueblo. Aceptar el cargo de la demanda no implica desproteger las comunidades indígenas amazónicas, por darles recursos que no pueden emplear aún o que les pueda generar factores adicionales de riesgo. Reconocerles el mismo derecho de manejo presupuestal a los entes territoriales amazónicos como el que actualmente disfrutan las entidades territoriales indígenas no significa que, automáticamente, pueden ejercer altos niveles de gestión, pero sí envía un mensaje claro de respaldo y reconocimiento constitucional a sus derechos. Esto no pasa por alto que, para que los territorios indígenas puedan ejercer sus facultades plenamente, deben contar con la capacidad para hacerlo según la normatividad vigent.

De hecho, así también ocurre con las entidades territoriales no indígenas. Por ejemplo, los municipios no certificado tienen unas competencias reducidas en relación con aquellos que sí lo están, pues se entiende que en la medida de su avance y proceso podrán llegar a estar certificados y administrar los recursos y competencias que la ley establece.

Este ha de ser un proceso gradual y sensible a las diversidades, saberes y capacidades de los pueblos étnicos. No debe concebirse como una cuestión estrictamente “técnica” en la que los pueblos se limitan a aprender o interiorizar lo que los funcionarios del Estado les transmiten sobre el manejo del Sistema General de Participaciones.

La sociedad mayoritaria es una construcción mediada por procesos de dominación colonial, como resultado de los cuales algunas maneras de experimentar, comprender y relacionarse con el mundo y con los otros han llegado a identificarse como propias de la sociedad “mayoritaria”, y han logrado imponerse sobre las de otros grupos humanos que, como consecuencia de esta asimetría, son asumidos como “minorías” o “menos desarrollados.

Así, se hace imperativo que las autoridades estatales apliquen un enfoque intercultural que se orienta a reconocer la coexistencia de diversidad de culturas en la sociedad, que “deben convivir con una base de respeto hacia sus diferentes cosmovisiones, derechos humanos y derechos como pueblos. Ello podría requerir, incluso, que los Estados y las sociedades cambien de mentalida para que los pueblos indígenas y sus culturas puedan ser considerados como sujetos colectivos valiosos para la identidad nacional, en lugar de meros objetos de consideración.

VIII. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

 

ÚNICO. Declarar EXEQUIBLE el artículo 19 del Decreto 632 de 2018, por el cargo analizado, en el entendido de que los territorios indígenas ubicados en áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés también podrán acceder a los recursos sectoriales del Sistema General de Participaciones, siempre y cuando acrediten las condiciones para entrar en funcionamiento previstas en el Decreto 1953 de 2014 y otra regulación pertinente, y hasta tanto el Congreso de la República expida la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial que crea las entidades territoriales indígenas.

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Con aclaración de voto

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

Ausente con comisión

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General