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DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA A LA JUSTICIA-Inhibición por haberse archivado por el Congreso de la República
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Admisión no implica per se la adopción de una decisión de fondo/CORTE CONSTITUCIONAL-Momentos en los cuales se evalúa si es competente o no para pronunciarse en relación con una demanda de inconstitucionalidad
Esta Corte considera que el hecho de haber admitido y dado trámite a las demandas de la referencia no supone la afectación de los derechos de contradicción y defensa de la interviniente, ni da lugar a la nulidad de lo actuado por vulneración del debido proceso, por cuanto es el propio Decreto Ley 2067 de 1991 el que autoriza a la Corte Constitucional a tramitar las acciones de inconstitucionalidad promovidas por los ciudadanos en ejercicio de sus derechos políticos (arts. 40 y 241 Const.), independientemente de cuál sea la decisión finalmente adoptada. En efecto, el referido Decreto ha fijado dos momentos que claramente se pueden independizar, en los cuales se evalúa si la Corte Constitucional es competente o no para pronunciarse en relación con una demanda de inconstitucionalidad: (i) El primero tiene lugar cuando el Magistrado sustanciador se manifiesta sobre la admisión de la demanda, respecto de lo cual la jurisprudencia ha reconocido que “cada uno de los magistrados que integran esta Corporación son autónomos e independientes en el ejercicio del control de admisión”. (ii) El segundo momento en el cual puede evaluarse la competencia de la Corte Constitucional, se presenta cuando la Sala Plena se dispone a proferir sentencia (art. 6º Decreto 2067 de 1919), ya que es ahí donde “cuenta con todos los elementos de juicio para examinar, conforme a la argumentación expuesta por el ciudadano demandante, por los intervinientes y por el señor Procurador General de la Nación, si se cumplen a cabalidad los supuestos para un pronunciamiento de fondo”.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Admisión cuando la incompetencia no surge de simple comparación entre norma acusada y funciones de la Corte Constitucional
En aquellos eventos en los cuales la presunta incompetencia para conocer de una demanda de inconstitucionalidad no surge de una simple comparación de la norma acusada con las funciones atribuidas por la Constitución, la Corte ha señalado que se debe privilegiar la admisión y el ejercicio de los derechos ciudadanos para que sea la plenaria la que, mediante sentencia, defina esa controversia. En palabras de esta corporación: “Así mismo, el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, en su inciso final, ordena rechazar aquellas demandas que recaigan sobre normas amparadas por sentencia que ya hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, o respecto de las cuales sea la Corte manifiestamente incompetente. Es decir, si la incompetencia no surge a simple comparación de la norma acusada con las funciones que la Carta le asigna a la Corte Constitucional, como se trata de un derecho ciudadano y de la guarda y supremacía de la Constitución, la solución se encamina por la admisión de la demanda y no por su rechazo, para que, en definitiva, sea la Sala Plena de la Corporación mediante sentencia, y no uno de sus magistrados por auto interlocutorio, quien adopte la decisión en relación con la norma objeto de la acusación.”
SOLICITUD DE NULIDAD DE DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA A LA JUSTICIA-Desestimación respecto a presunto conflicto de competencia entre la Corte Constitucional y Consejo de Estado
CORTE CONSTITUCIONAL-Criterios aplicables para determinar la competencia
OBJECIONES PRESIDENCIALES EN TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA A LA JUSTICIA-Inhibición
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Para emitir un pronunciamiento de fondo es indispensable que los actos sometidos a control estén vigentes o que de no estarlo, sigan produciendo efectos o sean susceptibles de producirlos/CORTE CONSTITUCIONAL-Desestimación de la tesis “magisterio moral”
No resultaría coherente con la jurisprudencia consolidada de esta corporación, asumir el conocimiento de demandas contra normativas que, como en el caso del proyecto de acto legislativo acusado, no estén vigentes, ni tengan potencialidad de producir efecto alguno. En este caso, la corporación ha de reiterar la desestimación de la tesis del “magisterio moral”, que tanto la Corte Suprema de Justicia cuando tenía a su cargo el control de constitucionalidad, como la Corte Constitucional en vigencia de la carta política actual, han descartado de manera constante, dado que iría en contra de una postura consolidada sobre el control de constitucionalidad rogado, mediante acciones públicas, para admitir una competencia autonómica de esta corporación, de manera que pudiese emitir sentencias con alcances simplemente teóricos o académicos, facultad que no está prevista en la Constitución Política.
Referencia: expedientes D-9200 y D-9208 (acumulados)
Demandas de inconstitucionalidad “contra el Acto Legislativo 'Por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones'” (exp. D-9200) y “contra el Acto Legislativo 07 de 2012 Proyecto de Acto Legislativo 143 de 2011 Cámara, 007 de 2011 Senado Acumulado con los proyectos de Acto Legislativo números 09 de 2011, 11 de 2011, 12 de 2011 y 13 de 2011 Senado por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política en relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones” (exp. D-9208)
Accionantes: Pablo Bustos Sánchez (D-9200) y Alfredo Castaño Martínez (D-9208)
Magistrado ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de julio de 2013 de dos mil trece (2013).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241-1 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, en junio 25 de 2012 el ciudadano Pablo Antonio Bustos Sánchez, invocando también su condición de veedor y coordinador internacional de veedores sin fronteras y presidente de la Red de Veedurías Ciudadanas de Colombia, RED-VER, demandó el “Acto Legislativo 'por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política en relación a la administración de justicia y se dictan otras disposiciones” (D-9200).
Por su parte, en junio 29 de 2012 el ciudadano Alfredo Castaño Martínez, en ejercicio uso del mismo derecho político, impugnó el “Acto Legislativo 07 de 2012, Proyecto de Acto Legislativo 143 de 2011 Cámara, 007 de 2011, Senado, acumulado con los proyectos de acto legislativo números 09 de 2011, 11 de 2011, 12 de 2011 y 13 de 2011 Senado, por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones” (D-9208).
Ambos demandantes coinciden en afirmar que la iniciativa del legislador acusada surtió la totalidad de los debates constitucionales, pero aún no ha sido promulgada.
Mediante proveído del diecinueve (19) de julio de dos mil doce (2012), el magistrado sustanciador inicial[1] dispuso la admisión de las acciones de inconstitucionalidad[2], con la precisión de que “esta circunstancia no implica que el acto impugnado cobre vigencia o se encuentre produciendo efectos jurídicos”[3]. En la misma decisión, ordenó oficiar a las Secretarías Generales del Senado de la República y la Cámara de Representantes, así como a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, para que remitieran a la Corte Constitucional documentación e información precisa y detallada relativa al proceso de formación de la iniciativa legislativa.
Al cabo del periodo probatorio, la Corte ordenó fijar en lista el asunto por el término de diez (10) días y, simultáneamente, correr traslado al Procurador General de la Nación con el fin de que rindiera el concepto de que trata el artículo 278-5 de la carta política. Por último, ateniéndose a lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, invitó al Presidente de la Corte Suprema de Justicia, al Presidente del Consejo de Estado, al Fiscal General de la Nación, al Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana de Juristas, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad -Dejusticia-, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, al Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal Constitucional, a los presidentes de los partidos de la Unidad Nacional, Verde, de Integración Nacional, MIRA y Polo Democrático Alternativo; a los profesores Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Yepes Arcila, Álvaro Echeverri Uruburu y Humberto de la Calle Lombana; y a las facultades de Derecho de las universidades de Antioquia, Externado, Javeriana, Libre, Nacional, de los Andes, del Rosario y Sergio Arboleda, para que de considerarlo a propósito emitieran su opinión sobre las demandas interpuestas.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de este tipo de procesos, pasa la Corte a decidir sobre las demandas de la referencia.
A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, aprobado por las plenarias de Senado y Cámara de Representantes durante el segundo período ordinario y consecutivo de la legislatura (2011-2012)[5]:
“TEXTO APROBADO EN SESIÓN PLENARIA AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 143 DE 2011 CÁMARA, 007 DE 2011 SENADO
ACUMULADO CON LOS PROYECTOS DE ACTO LEGISLATIVO NÚMEROS 09 DE 2011, 11 DE 2011, 12 DE 2011 Y 13 DE 2011 SENADO por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones. (Segunda Vuelta).
El Congreso de Colombia
DECRETA:
ARTÍCULO 1°. El artículo 28 de la Constitución Política quedará así:
'Artículo 28. Toda persona es libre. Nadie puede ser molestado en su persona o familia, ni reducido a prisión o arresto, ni detenido, ni su domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley. La detención preventiva será excepcional y sólo procederá para evitar que el imputado o procesado obstruya el debido ejercicio de la justicia, cuando resulte probable que no comparezca al proceso o no cumpla la sentencia, o cuando en el ejercicio de su libertad pueda poner en riesgo los derechos de terceros.
La persona detenida preventivamente será puesta a disposición del juez competente dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes, para que este adopte la decisión correspondiente en el término que establezca la ley.
En ningún caso podrá haber detención, prisión ni arresto por deudas, ni penas y medidas de seguridad imprescriptibles'.
ARTÍCULO 2°. El artículo 116 de la Constitución Política quedará así:
'Artículo 116. La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional de Disciplina Judicial, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces, administran justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar.
La ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinados empleados judiciales, salvo proferir decisiones que pongan fin a los procesos y practicar pruebas en asuntos que se tramiten a través de procedimientos orales y por audiencias. En los procesos penales operará el principio de la inmediación.
La ley podrá atribuir, excepcionalmente y en materias precisas, función jurisdiccional a determinadas autoridades administrativas, salvo la de juzgar delitos.
Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de funciones jurisdiccionales en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por la ley o por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley.
La ley podrá atribuir, excepcional y transitoriamente, función jurisdiccional en materias precisas a abogados en ejercicio en calidad de jueces adjuntos para fines de descongestión judicial. La ley establecerá los requisitos que se deben cumplir para ejercer esta función, los casos en que ella se ejercerá de manera voluntaria y su régimen de remuneración o incentivos. Estos particulares en ningún caso podrán conocer asuntos penales, contencioso administrativos, disciplinarios o acciones constitucionales.
De manera excepcional, la ley podrá conferir funciones jurisdiccionales en materias precisas a ciertos funcionarios de los centros de arbitraje, de los centros de conciliación y de las notarías.
Las decisiones adoptadas por empleados judiciales, autoridades administrativas, abogados en ejercicio en calidad de jueces adjuntos, notarios, centros de conciliación y centros de arbitraje en procesos no arbitrales cuando ejerzan funciones jurisdiccionales, serán apelables ante el superior funcional del juez que hubiese sido el competente en caso de haberse optado por la vía judicial, si dicho recurso fuere procedente de conformidad con la ley. La ley establecerá las tarifas, tasas o remuneraciones por concepto de las funciones jurisdiccionales que desempeñen las personas y entidades a que se refiere este artículo, según corresponda, así como los eventos en que habrá lugar a ellas, sin que puedan exceder lo que por concepto de arancel judicial hubiere percibido la Rama Judicial en caso de haberse acudido a ella.
Parágrafo 1°. En cada municipio habrá al menos un juez, cualquiera que sea su categoría y en cada departamento habrá al menos un Tribunal Administrativo y un Tribunal Superior de Distrito Judicial.
Parágrafo 2°. En relación con la atribución de funciones jurisdiccionales a abogados en ejercicio en calidad de jueces adjuntos, la ley establecerá las condiciones de temporalidad de este mecanismo de descongestión y la autoridad competente para hacer la evaluación de gestión e impacto con el fin de determinar la conveniencia o no de su continuidad'.
ARTÍCULO 3°. El artículo 156 de la Constitución Política quedará así:
'Artículo 156. La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Consejo de Gobierno Judicial, el Procurador General de la Nación y el Contralor General de la República tienen la facultad de presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones'.
ARTÍCULO 4°. El artículo 174 de la Constitución Política quedará así:
'Artículo 174. Corresponde al Senado:
1. Adelantar el juicio político contra el Presidente de la República o quien haga sus veces y contra el Vicepresidente de la República, previa solicitud de la Cámara de Representantes.
2. Adelantar el juicio político contra los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo Nacional de Disciplina Judicial por conductas cometidas en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, y contra el Fiscal General de la Nación por estas conductas y por aquellas cometidas en el ejercicio de sus funciones administrativas, previa solicitud de la Cámara de Representantes, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos'.
ARTÍCULO 5°. El artículo 175 de la Constitución Política quedará así:
'Artículo 175. En los juicios políticos que se sigan ante el Senado, se observarán las siguientes reglas:
1. Radicada la solicitud de juicio político, el Senado deberá darle trámite, salvo que decida archivarla con las mayorías previstas en este artículo.
2. Las únicas sanciones que impondrá el Senado con ocasión del juicio político serán la separación del cargo y la privación temporal o pérdida absoluta de los derechos políticos.
También procederá la sanción fiscal contra los funcionarios mencionados en el numeral 1 del artículo 174 de la Carta, previo agotamiento del juicio público.
3. Las decisiones de archivo y de sanción temporal o definitiva al Presidente de la República o quien haga sus veces y al Vicepresidente de la República serán adoptadas en sesión pública con los votos de las dos terceras partes de los integrantes del Senado. Se requerirán los votos de la mitad más uno de los miembros para tomar estas decisiones en relación con los funcionarios enunciados en el numeral 2 del artículo 174 de la Carta.
4. Si la conducta es de competencia de la Corte Suprema de Justicia, impuesta por el Senado una de las sanciones mencionadas en el inciso 1º del numeral 2 de este artículo, este remitirá el acta de la sesión correspondiente a la Corte Suprema de Justicia para que adelante el proceso penal o disciplinario, según sea el caso.
5. En el caso de los aforados enunciados en el numeral 2 del artículo 174 de la Constitución, si la conducta es de la competencia de la Contraloría General de la República, impuesta la sanción por el Senado, este remitirá el acta de la sesión correspondiente a dicho ente de control para que adelante el correspondiente proceso fiscal'.
ARTÍCULO 6°. El artículo 178 de la Constitución Política quedará así:
'Artículo 178. La Cámara de Representantes tendrá las siguientes atribuciones especiales:
1. Elegir el Defensor del Pueblo.
2. Examinar y fenecer la cuenta general del presupuesto y del tesoro que le presente el Contralor General de la República.
3. Archivar las denuncias o quejas infundadas o temerarias contra los funcionarios a los que se refiere el artículo 174 de la Constitución.
4. Presentar ante el Senado solicitud de juicio político para el Presidente de la República o quien haga sus veces y el Vicepresidente de la República, previa aprobación de las dos terceras partes de los integrantes de la Cámara, por conductas que puedan constituir delitos, causales d e indignidad o mala conducta, o faltas disciplinarias o fiscales, según la Constitución y la ley. Si los funcionarios mencionados en este numeral hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos, la solicitud sólo procederá por hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de sus funciones.
5. Presentar ante el Senado solicitud de juicio político para los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo Nacional de Disciplina Judicial, previa aprobación de la mayoría de los integrantes de la Cámara, por conductas cometidas en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales y para el Fiscal General de la Nación por estas conductas y por aquellas cometidas en el ejercicio de sus funciones administrativas que puedan constituir delitos, causales de indignidad o de mala conducta, o faltas disciplinarias o fiscales, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos.
6. Requerir el auxilio de otras autoridades para el desarrollo de sus funciones, en especial las atribuidas en los numerales 4 y 5 de este artículo.
Parágrafo 1°. Para efectos de lo estipulado en los numerales 4 y 5 de este artículo, la Cámara de Representantes elegirá una Comisión de Aforados Constitucionales. La ley orgánica que consagra el reglamento del Congreso determinará su composición, los requisitos que deben acreditar quienes aspiren a integrarla, sus atribuciones y los procedimientos que deberán surtir para rendirle informe a la plenaria de la Cámara de Representantes.
Parágrafo 2°. La denuncia o queja que se formule contra los servidores públicos a los que se refiere este artículo se presentará mediante escrito con diligencia de presentación personal del denunciante y acompañado de las pruebas que obren en su poder o de la relación de las pruebas que deban practicarse. Las denuncias que no sean de competencia de la Comisión de Aforados Constitucionales serán remitidas inmediatamente por la Secretaría General de la Cámara a la autoridad competente. La ley establecerá las garantías y mecanismos de protección de los ciudadanos que presenten denuncias o quejas contra los aforados mencionados en este artículo.
En todo caso, con base en el deber general del Estado de investigar de oficio las conductas de los aforados mencionados en este artículo que puedan constituir delitos, faltas disciplinarias y fiscales, causales de indignidad o de mala conducta, cuando la Cámara de Representantes tenga conocimiento de la ocurrencia de ellas, dará traslado de las mismas a la Comisión o al organismo competente para su investigación de oficio de conformidad con la Constitución y la ley.
Parágrafo 3°. Las decisiones proferidas por el Senado en cumplimento de lo dispuesto en los artículos 174 y 175, y por la Cámara en virtud de lo indicado en este artículo, son de naturaleza política y, por tanto, no implican el ejercicio de función jurisdiccional o administrativa. En consecuencia, no tendrán acción ni recurso alguno ante otra autoridad, estarán precedidas de un procedimiento breve y sencillo, y de ellas no se desprenderá responsabilidad penal, disciplinaria o fiscal para los Congresistas.
Cuando exista conflicto de intereses en el debate y votación de los juicios políticos, para todos los efectos de conformación de quórum y toma de decisiones se tendrá como número de miembros la totalidad de los integrantes de la cámara respectiva, excluidos aquellos que tuvieren conflicto de intereses aceptado en relación con un asunto determinado.
Parágrafo transitorio. A partir de la entrada en vigencia del presente acto legislativo, la Cámara de Representantes continuará ejerciendo sus funciones de conformidad con las normas vigentes, en todo cuanto no contradiga este acto legislativo, y para su cumplimiento las Mesas Directivas de Senado y Cámara expedirán los reglamentos respectivos.
Dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de este acto legislativo, el Congreso aprobará la modificación a la ley orgánica mediante la cual se adopta el reglamento del Congreso de la República, en relación con las funciones previstas en los artículos 174, 175 y 178 de la Constitución Política de Colombia'.
ARTÍCULO 7°. Modifíquese el artículo 183 de la Constitución Política, el cual quedará así:
'Artículo 183. Con el fin de preservar la dignidad de la investidura del congresista y enaltecer sus responsabilidades y funciones, se adelantará un juicio autónomo de reproche ético ante el Consejo de Estado que podrá dar lugar a la pérdida de la investidura del Congresista en los casos de grave perjuicio para el Congreso y para el interés colectivo que se enuncian a continuación:
1. Por violación del régimen de incompatibilidades.
2. Por violación del régimen de conflicto de intereses, salvo cuando los Congresistas participen en el debate y votación de proyectos de acto legislativo y en los debates de control político.
3. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones Plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, salvo que medie fuerza mayor, caso fortuito o causa justificada previamente autorizada por la mesa directiva.
4. Por apropiarse, en su provecho o el de terceros, de bienes del Estado o de empresas o instituciones en que este tenga parte o de bienes o fondos parafiscales, o de bienes de particulares cuya administración, tenencia o custodia se le haya confiado por razón o con ocasión de sus funciones.
5. Por utilizar indebidamente en provecho propio o de su cónyuge o parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, o civil, primero de afinidad, con el fin de obtener un beneficio de parte de un servidor público en un asunto que este se encuentre conociendo o haya de conocer en razón de sus funciones.
La ley regulará las causales previstas en la Constitución.
Parágrafo 1°. Cuando un Congresista no tome posesión del cargo dentro de los ocho (8) días siguientes a la fecha de instalación del Congreso, ni el candidato ni el partido o movimiento político o grupo significativo de ciudadanos al que este pertenezca tendrán derecho a suma alguna por concepto de la reposición de los votos obtenidos por aquel, los cuales no se computarán para efectos del umbral y la cifra repartidora del partido correspondiente, salvo que medie fuerza mayor, caso fortuito o causa justificada previamente autorizada por la mesa directiva.
Parágrafo 2°. La causal de pérdida de investidura a que se refiere el artículo 110 de la Constitución Política, no será aplicable a los miembros de las corporaciones públicas.
Parágrafo transitorio. Las sentencias de pérdida de investidura que estén en firme al momento de la entrada en vigencia del presente acto legislativo conservarán plena validez'.
ARTÍCULO 8°. El artículo 184 de la Constitución Política quedará así:
'Artículo 184. El proceso de pérdida de investidura de Congresistas se adelantará con sujeción a las siguientes reglas:
1. La solicitud de pérdida de investidura podrá ser formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o por cualquier ciudadano mediante escrito con diligencia de presentación personal acompañado de las pruebas que obren en su poder o de la relación de las que deban practicarse. Deberá contener los fundamentos de hecho y de derecho y las razones jurídicas que el demandante considere relevantes para estructurar una causal de pérdida de investidura.
Quienes presenten demandas temerarias de pérdida de investidura serán condenados a pagar las costas del proceso.
2. La pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la Constitución y la ley en un término no mayor de cuarenta (40) días hábiles por cada una de las dos instancias, los cuales se contarán a partir de la fecha de ejecutoria del auto admisorio de la demanda o de la ejecutoria de la providencia que admita el recurso de apelación, según el caso.
La ley determinará los términos de caducidad y de prescripción de la acción.
3. La declaratoria judicial de nulidad de la elección de Congresista no impedirá la declaratoria de pérdida de investidura cuando a esta haya lugar por las causales previstas en la Constitución y la ley.
4. El proceso de pérdida de investidura tendrá dos instancias. El Reglamento del Consejo de Estado determinará el reparto que deba hacerse de los procesos entre sus Secciones, para su conocimiento en primera instancia por el pleno de la sección correspondiente. La decisión de segunda instancia será adoptada con los votos de las tres quintas partes de los consejeros de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo con exclusión de los consejeros que hubieran conocido del asunto en primera instancia.
Parágrafo transitorio 1°. Los expedientes que estén pendientes de fallo al momento de la entrada en vigencia del presente acto legislativo serán remitidos por reparto a las distintas Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado para continuar con su trámite en primera instancia. En todo caso, las etapas, los trámites surtidos y las sentencias ejecutoriadas conservarán plena validez. Igual procedimiento se surtirá en los demás procesos que se adelanten ante la jurisdicción contenciosa administrativa en contra de los congresistas.
Parágrafo transitorio 2°. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, se radicará el proyecto de ley que reglamente esta acción, especialmente en cuanto a caducidad y prescripción'.
ARTÍCULO 9°. El artículo 186 de la Constitución Política quedará así:
'Artículo 186. La investigación y el juzgamiento de los delitos que cometan los Congresistas se regirán por lo establecido en el parágrafo 2° del artículo 235 de la Constitución'.
ARTÍCULO 10. El inciso 3° del artículo 197 de la Constitución quedará así:
'Artículo 197. (…)
Ministro, Director de Departamento Administrativo, Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional o del Consejo de Estado, Consejero del Consejo Nacional de Disciplina Judicial, Miembro del Consejo de Gobierno Judicial, de la Junta Ejecutiva de Administración Judicial o del Consejo Nacional Electoral, Gerente de Administración Judicial, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, Comandantes de las Fuerzas Militares, Director General de la Policía, Gobernador de Departamento o Alcaldes.
(…)
ARTÍCULO 11. Adiciónese un numeral 3 al artículo 201 de la Constitución Política, del siguiente tenor:
'Artículo 201. Corresponde al Gobierno, en relación con la Rama Judicial:
(...)
3. Liderar el diseño, ejecución y evaluación de la política criminal del Estado'.
ARTÍCULO 12. El artículo 228 de la Constitución Política de Colombia quedará así:
'Artículo 228. La Administración de Justicia es una función pública y un servicio público. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.
Toda persona tiene derecho a que sus controversias se resuelvan mediante procesos jurisdiccionales de duración razonable. La ley fijará los términos máximos que tendrán quienes ejercen funciones jurisdiccionales para resolver los asuntos o procesos sometidos a su conocimiento so pena de que se produzca la pérdida de competencia para seguir conociendo del respectivo trámite y la remisión del expediente a quien sea competente, sin perjuicio de las demás consecuencias que señale la ley.
La Rama Judicial tendrá autonomía presupuestal, patrimonial y administrativa, de conformidad con su régimen legal de naturaleza estatutaria y con el Estatuto Orgánico de Presupuesto.
A la Rama Judicial se le asignarán, en el Presupuesto General de la Nación de cada vigencia fiscal, los recursos necesarios para que la administración de justicia se mantenga al día, se garantice el acceso oportuno y eficiente a la misma, se atienda su demanda sin dilaciones y se financien programas de acceso a la justicia para la población en situación de vulnerabilidad.
Parágrafo. El Gobierno Nacional garantizará los medios y los recursos necesarios para el funcionamiento de la jurisdicción especial indígena.
Parágrafo transitorio. Durante los seis (6) años fiscales siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, en el Presupuesto General de la Nación se apropiarán para el Sector Jurisdiccional de la Rama Judicial, en total, dos (2) billones de pesos adicionales a su presupuesto ordinario de inversión, en las cuotas que el legislador estime pertinentes de conformidad con el proyecto de Presupuesto del Sector Jurisdiccional de la Rama Judicial, los cuales no harán base presupuestal y se destinarán a la ejecución de planes de descongestión en todas las jurisdicciones; a la implementación de los procedimientos orales y por audiencias; al uso, acceso y dotación de tecnologías de la información y las comunicaciones; y a la infraestructura que garantice la adecuada atención de los ciudadanos y la eficiente tramitación de los procesos. La apropiación de estos recursos no requerirá aval del Gobierno Nacional.
La forma en que se apropiarán los recursos adicionales de que trata este parágrafo dependerá de los planes y programas de inversión que a pruebe para tal fin el Consejo de Gobierno Judicial, el cual deberá informar anualmente al Congreso de la República en audiencia pública los resultados, metas y planes establecidos con miras a la continuidad de los desembolsos a los que se refiere este parágrafo.
Durante los próximos diez (10) años, el presupuesto ordinario de funcionamiento e inversión del sector jurisdiccional de la rama judicial aumentará, como mínimo, en un porcentaje equivalente a la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) del año inmediatamente anterior más dos puntos porcentuales'.
ARTÍCULO 13. El artículo 229 de la Constitución Política quedará así:
'Artículo 229. Se garantiza el derecho de toda persona a acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogados.
La ley establecerá los asuntos en que podrá cobrarse arancel judicial, así como la estructuración, destinación y causación de dicha contribución'.
ARTÍCULO 14. El artículo 231 de la Constitución Política quedará así:
'Artículo 231. Los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado serán elegidos por la respectiva Corporación mediante el voto afirmativo de las tres quintas (3/5) partes de sus miembros, de listas de diez (10) candidatos conformadas por el Consejo de Gobierno Judicial, previa convocatoria pública realizada bajo criterios objetivos y de conformidad con los principios de transparencia y publicidad.
En la integración de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado se atenderá el criterio de adecuado equilibrio entre quienes provienen del ejercicio profesional, de la rama judicial y de la academia. La ley o, en su defecto, el reglamento interno de cada una de estas corporaciones, tomará las previsiones necesarias para dar cumplimiento a este criterio de integración'.
ARTÍCULO 15. El artículo 232 de la Constitución Política quedará así:
'Artículo 232. Para ser Magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado se requiere:
1. Ser colombiano de nacimiento y ciudadano en ejercicio.
2. Ser abogado.
3. No haber sido condenado por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos.
4. Haber desempeñado, durante veinte (20) años, cargos en la Rama Judicial o en el Ministerio Público o haber ejercido con buen crédito, por el mismo tiempo, la profesión de abogado o la cátedra universitaria en disciplinas jurídicas en establecimientos reconocidos oficialmente.
Parágrafo. El requisito de veinte (20) años de experiencia al que se refiere el numeral 4 de este artículo sólo será aplicable a los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, en cualquiera de sus salas o secciones, a los magistrados del Consejo Nacional de Disciplina Judicial y al Fiscal General de la Nación. En las demás remisiones constitucionales, legales o reglamentarias a este artículo, la experiencia exigida para acceder a los cargos o empleos correspondientes será de diez (10) años, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 280 de la Constitución Política.
Parágrafo transitorio. Los requisitos previstos en los numerales 1 a 4 de este artículo serán aplicables a la elección de los Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado que se postulen para tales cargos a partir de la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo'.
ARTÍCULO 16. El artículo 233 de la Constitución Política, quedará así:
'Artículo 233. Los Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado serán elegidos para períodos individuales de doce (12) años, sin posibilidad de reelección y permanecerán en el ejercicio de sus cargos mientras observen buena conducta, tengan rendimiento satisfactorio y no hayan llegado a la edad de setenta (70) años. Estos magistrados no podrán ser elegidos, con posterioridad, en otra de las corporaciones judiciales a las que se refiere este inciso, y no podrán optar a los cargos de Procurador, Contralor o Fiscal General de la Nación durante el período de ejercicio de sus funciones ni dentro del año siguiente a su retiro.
Los magistrados mencionados en el primer inciso de este artículo tampoco podrán ser elegidos a cargos de elección popular durante el período de ejercicio de sus funciones, ni dentro del año siguiente a su retiro. A esta última inhabilidad estarán sujetos también los miembros del Consejo Nacional de Disciplina Judicial, del Sistema Nacional de Gobierno y Administración Judicial, de la Junta Ejecutiva de Administración Judicial, del Consejo Nacional Electoral, y el Gerente de Administración Judicial.
Parágrafo transitorio. El período y la edad de retiro forzoso a los que se refiere el inciso primero de este artículo serán aplicables a los actuales magistrados hasta que completen un período total de doce (12) años contados a partir de su posesión o cumplan la edad de setenta (70) años'.
ARTÍCULO 17. El artículo 235 de la Constitución Política quedará así:
'Artículo 235. Son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia:
1. Actuar como tribunal de casación.
2. Investigar y juzgar a los funcionarios de que trata el artículo 174 de la Constitución, una vez surtido el trámite previsto en el artículo 175 de la Constitución.
3. Investigar y juzgar a los miembros del Congreso, al Procurador General de la Nación, al Contralor General de la República, al Auditor General de la República y al Registrador Nacional del Estado Civil aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos. En este caso, conocerá por hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos.
4. Juzgar, previa acusación del Fiscal General de la Nación, del Vicefiscal General de la Nación o de sus delegados de la unidad de fiscalías ante la Corte Suprema de Justicia, a los Ministros del Despacho, al Defensor del Pueblo, a los miembros del Consejo Nacional Electoral, a los Agentes del Ministerio Público ante la Corte, ante el Consejo de Estado y ante los Tribunales; a los Directores de los Departamentos Administrativos; a los Embajadores y Jefes de Misión Diplomática o Consular; a los Gobernadores; a los Magistrados de Tribunales; y a los Generales y Almirantes de la Fuerza Pública, por los hechos punibles que se les imputen.
5. Conocer de todos los negocios contenciosos de los agentes diplomáticos acreditados ante el Gobierno de la Nación, en los casos previstos por el Derecho Internacional.
6. Preparar y presentar proyectos de actos reformatorios de la Constitución y proyectos de ley.
7. Darse su propio reglamento.
8. Las demás atribuciones que señale la ley.
Parágrafo 1°. Cuando los funcionarios antes enumerados hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos, el fuero solo se mantendrá para las conductas punibles que tengan relación con las funciones desempeñadas.
Parágrafo 2°. La Corte Suprema de Justicia tendrá una Sala de Investigación y Calificación integrada por seis (6) magistrados con las calidades exigidas para los demás magistrados de la Corte Suprema de Justicia, elegidos para períodos de ocho (8) años por la Corte Constitucional de ternas presentadas a razón de dos (2) por el Presidente de la República, dos (2) por el Fiscal General de Nación y dos (2) por el Procurador General de la Nación. Por cada denuncia radicada o por cada actuación iniciada de oficio contra los aforados mencionados en los numerales 2 y 3 de este artículo, tres (3) de estos magistrados adelantarán la etapa de investigación penal de conformidad con las normas de reparto y rotación de procesos que establezca el reglamento respectivo y los tres (3) restantes decidirán los recursos de apelación que se interpongan contra los autos proferidos durante la etapa de investigación que, de acuerdo con las normas procesales aplicables, sean apelables.
Los aforados mencionados en los numerales 2 y 3 de este artículo sólo podrán ser privados de la libertad una vez exista en su contra resolución de acusación en firme o su equivalente, salvo que sean aprehendidos en caso de flagrante delito. En el caso de los aforados enunciados en este inciso, la Sala de Investigación y Calificación contará con un término máximo de dos (2) años a partir de la recepción de la noticia criminis para abrir la investigación formal o proferir auto inhibitorio debidamente motivado, o sus equivalentes, término que será de tres (3) años cuando se presente concurso de delitos o cuando sean tres o más los investigados. Estos términos podrán ser prorrogados hasta por un año más mediante auto motivado.
La primera instancia en la etapa de juzgamiento en los procesos penales que se adelanten contra los aforados a que se refieren los numerales 2, 3 y 4 de este artículo será conocida por cinco (5) magistrados con las mismas calidades exigidas para los demás magistrados de la Corte Suprema de Justicia, elegidos para períodos de ocho (8) años por la Corte Constitucional de listas conformadas mediante convocatoria pública.
Parágrafo 3°. La segunda instancia en la etapa de juzgamiento de los aforados mencionados en los numerales 2, 3 y 4 de este artículo se adelantará por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, previa ponencia de la Sala de Casación Penal.
Parágrafo 4°. La Corte Suprema de Justicia tendrá una Sala de Investigación y Juzgamiento Disciplinario encargada de conocer de las faltas disciplinarias de los funcionarios mencionados en los numerales 2 y 3 de este artículo. Esta Sala estará integrada por seis (6) magistrados elegidos para periodos de 8 años a razón de uno (1) por el Presidente de la República, uno (1) por el Congreso de la República, uno (1) por el Consejo de Gobierno Judicial, uno (1) por el Fiscal General de la Nación, uno (1) por el Procurador General de la Nación y (1) por el Contralor General de la República. Tres (3) de ellos conocerán del proceso en primera instancia y los tres (3) restantes en segunda instancia, según el sistema de reparto rotativo que para ello diseñe la misma sala.
Parágrafo 5°. Los magistrados que integren las salas a las que se refieren los parágrafos 2° y 4° de este artículo no integrarán la Sala de Casación Penal ni la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia y no podrán ser elegidos con posterioridad como magistrados de ninguna otra corporación judicial.
Parágrafo 6°. Los procesos penales que se adelanten contra los magistrados de la Corte Suprema de Justicia serán juzgados en segunda instancia por salas de conjueces designadas por la Corte Constitucional mediante sorteo de una lista de conjueces que esta última Corte elaborará para tal propósito con vigencia de ocho (8) años.
Cuando se trate de procesos penales contra magistrados de la Corte Constitucional, los magistrados de las Salas de Investigación y Calificación y de Juzgamiento a las que se refiere el parágrafo segundo de este artículo serán reemplazados por conjueces designados por el Consejo de Estado mediante sorteo de una lista de conjueces que este elaborará para tal propósito con vigencia de ocho (8) años.
Cuando se trate de procesos penales contra el Presidente de la República, el Fiscal General de la Nación o el Procurador General de la Nación, los magistrados de la Sala de Investigación y Calificación mencionada en el parágrafo 2° de este artículo que hayan sido postulados o elegidos por el aforado correspondiente serán reemplazados por conjueces designados por el Consejo de Estado mediante sorteo de una lista de conjueces que este elaborará para tal propósito con vigencia de ocho (8) años.
Parágrafo 7°. La denuncia o queja penal, administrativa fiscal y disciplinaria que se formulen contra los congresistas y aforados mencionados en el numeral 2 del artículo 174 de la Constitución Política por conductas que no requieran juicio político ante el Congreso se radicará ante la instancia correspondiente según sea el caso, mediante escrito con diligencia de presentación personal del denunciante y acompañado de las pruebas que obren en su poder o de la relación de las que deben practicarse y que la respaldan. La ley establecerá las garantías y mecanismos de protección de los ciudadanos que presenten denuncia o queja contra los aforados mencionados en este artículo.
Parágrafo transitorio 1°. Lo dispuesto en el presente artículo sobre investigación y juzgamiento penal de aforados constitucionales se regirá por la Ley 600 de 2000, entre tanto el legislador no tome una decisión distinta.
Parágrafo transitorio 2°. Dentro de los quince (15) días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, el Presidente de la República, el Fiscal General de la Nación y el Procurador General de la Nación, presentarán a consideración de la Corte Constitucional las ternas para elegir a los miembros de la Sala de Investigación y Calificación de que trata el parágrafo segundo de este artículo. En el mismo término, la Corte Constitucional conformará la lista para la elección de los miembros de Sala de Juzgamiento en primera instancia.
La Corte Constitucional tendrá un plazo adicional de quince (15) días para hacer los nombramientos de los magistrados con base en las ternas enviadas y la lista conformada, respectivamente.
Parágrafo transitorio 3°. Una vez entre en vigencia el presente acto legislativo, todas las indagaciones preliminares e investigaciones formales que esté adelantando la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia contra los aforados mencionados en los numerales 2 y 3 de este artículo, serán remitidas en el estado en que se encuentren a la Sala de Investigación y Calificación de la Corte Suprema de Justicia para que siga conociendo de ellas; y los juicios que esté adelantando aquélla sala contra los aforados mencionados en los numerales 2, 3 y 4 serán remitidas a la Sala de Juzgamiento de primera instancia de que habla el parágrafo segundo de este artículo, cuya sentencia será susceptible de apelación ante la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia. Hasta tanto estas nuevas salas asuman la competencia de estos procesos, se suspenderán los términos procesales y la prescripción de la acción penal.
Los empleados judiciales de la Corte Suprema de Justicia que al momento de la entrada en vigencia del presente acto legislativo presten apoyo en los asuntos que, en adelante, serán de competencia de las Salas mencionadas en el parágrafo segundo de este artículo, pasarán a ser parte de estas hasta tanto el Consejo de Gobierno Judicial no cree la nueva planta.
Todo lo actuado por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia en el marco de las indagaciones preliminares, las investigaciones y los juicios adelantados hasta la entrada en vigencia del presente acto legislativo conservarán plena validez. Por lo tanto, todas las providencias expedidas en virtud de las competencias constitucionales aquí modificadas no podrán ser objeto de solicitud de revocatoria en razón de lo estipulado en el presente acto legislativo.
Parágrafo transitorio 4°. Una vez entre en vigencia el presente acto legislativo, las investigaciones disciplinarias que se estén adelantando contra los aforados mencionados en los numerales 2 y 3 de este artículo serán remitidas a la Sala de Investigación y Juzgamiento disciplinario de la Corte Suprema de Justicia en el estado en el que se encuentren'.
ARTÍCULO 18. Modifíquese el último inciso del numeral 1 y el numeral 2 del artículo 250 de la Constitución Política, los cuales quedarán así:
'Artículo 250.
(…)
1. (…)
La ley podrá facultar a la Fiscalía General de la Nación para realizar capturas de manera excepcional y en concordancia con los principios constitucionales. Igualmente, la ley fijará los límites, delitos, eventos y circunstancias en que proceda la captura. En estos casos, el juez que cumpla la función de control de garantías lo realizará a más tardar dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes. Excepcionalmente y atendiendo las circunstancias especiales en que se producen ciertas capturas, la ley establecerá que la función de control de garantías se realice en un término superior, el cual no podrá exceder de setenta y dos (72) horas.
2. Adelantar registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de comunicaciones. En estos eventos el juez que ejerza las funciones de control de garantías efectuará el control posterior respectivo a más tardar dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes. Excepcionalmente y atendiendo las circunstancia s especiales en que se producen ciertos registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de comunicaciones, la ley establecerá que la función de control de garantías se realice en un término superior, el cual no podrá exceder de setenta y dos (72) horas. (…)'.
ARTÍCULO 19. El Título del Capítulo Séptimo del Título Octavo de la Constitución Política, quedará así:
'CAPÍTULO 7
SISTEMA DE GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Y CONSEJO NACIONAL DE DISCIPLINA JUDICIAL'
ARTÍCULO 20. El artículo 254 de la Constitución Política quedará así:
'Artículo 254. El Sistema Nacional de Gobierno y Administración Judicial estará integrado por tres (3) niveles, así:
a) El Consejo de Gobierno Judicial, integrado por siete (7) miembros:
1. El Presidente de la Corte Constitucional o su Vicepresidente, cuando este fuere delegado.
2. El Presidente del Consejo de Estado o su Vicepresidente, cuando este fuere delegado.
3. El Presidente de la Corte Suprema de Justicia o su Vicepresidente, cuando este fuere delegado.
4. Un delegado de los magistrados de Tribunal, elegido en la forma que lo determine el reglamento del Consejo de Gobierno Judicial.
5. Un delegado de los jueces, elegido en la forma que lo determine el reglamento del Consejo de Gobierno Judicial.
6. Un delegado de los empleados judiciales, elegido en la forma que lo determine el reglamento del Consejo de Gobierno Judicial.
7. Un delegado de las Facultades de Derecho de las universidades con acreditación de alta calidad, elegido en la forma que lo determine el reglamento del Consejo de Gobierno Judicial.
A las sesiones del Consejo de Gobierno Judicial asistirán, con voz pero sin voto, el Ministro de Justicia y del Derecho, el Fiscal General de la Nación, los miembros de la Junta Ejecutiva de Administración Judicial y el Gerente de Administración Judicial. De cada una de estas sesiones se levantará un acta, la cual será de conocimiento público.
La Presidencia del Consejo de Gobierno Judicial será ejercida, de manera alternada, por los Presidentes de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, de conformidad y por el período que estipule el reglamento del Consejo de Gobierno Judicial atendiendo el criterio de estabilidad en su conformación. El Presidente del Consejo de Gobierno Judicial será el representante y vocero del sector jurisdiccional ante las demás ramas y órganos del poder público y, como tal, deberá presentar informe anual ante el Congreso de la República sobre el estado de la administración de justicia, sobre los resultados, metas y planes establecidos para efectos de lo previsto en el parágrafo transitorio del artículo 228 de la Carta, y podrá explicar el anteproyecto de presupuesto del sector jurisdiccional de la Rama Judicial a las comisiones conjuntas del Senado y la Cámara durante el trámite del mismo.
El reglamento de cada Corporación determinará los casos en que su Presidente puede ser relevado de ciertas funciones jurisdiccionales con el fin de atender las competencias derivadas de su participación en el Consejo de Gobierno Judicial.
b) La Junta Ejecutiva de Administración Judicial, integrada por tres (3) miembros:
1. Un delegado permanente de la Corte Constitucional.
2. Un delegado permanente de la Corte Suprema de Justicia.
3. Un delegado permanente del Consejo de Estado.
Estos delegados deberán ser profesionales en derecho, economía o administración, con título de posgrado en ciencias administrativas, económicas o financieras y tendrán, como mínimo, veinte (20) años de experiencia profesional relacionada con dichas disciplinas o con el diseño de políticas públicas en materia de justicia. Serán designados libremente para períodos de cuatro (4) años por la respectiva corporación delegante, de la cual no podrán haber sido miembros.
c) La Gerencia de Administración Judicial.
Parágrafo transitorio 1°. El Consejo de Gobierno Judicial y la Junta Ejecutiva de Administración Judicial empezarán a ejercer sus funciones dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, al cabo de los cuales asumirán los asuntos de los que esté conociendo la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura de conformidad con la distribución de competencias prevista en este acto legislativo. Todas las actuaciones y decisiones que estén en firme a la entrada en vigencia del presente acto legislativo conservarán plena validez y vigencia. Durante el lapso de tres (3) meses antes mencionado, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura seguirá ejerciendo sus funciones.
Así mismo se garantizarán los derechos de las personas que se encuentren en listas de elegibles para proveer dichos cargos.
Parágrafo transitorio 2°. El Consejo Nacional de Disciplina Judicial empezará a ejercer sus funciones dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, al cabo de los cuales asumirá los asuntos de los que esté conociendo la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura de conformidad con las competencias atribuidas a aquél en este acto legislativo. Todas las actuaciones y decisiones que estén en firme en ese momento conservarán plena validez y vigencia. Durante este lapso, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura seguirá ejerciendo sus funciones, con excepción del conocimiento de acciones de tutela.
Para tal efecto, dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y el Presidente de la República presentarán a consideración del Congreso de la República las ternas para elegir a los miembros del Consejo Nacional de Disciplina Judicial; y el Congreso contará con un plazo adicional de cuarenta (40) días calendario para realizar la respectiva elección'.
ARTÍCULO 21. El artículo 255 de la Constitución Política quedará así:
'Artículo 255. La Gerencia de Administración Judicial es la encargada de ejecutar los planes sectoriales y el presupuesto y de administrar el recurso humano, el Sistema Único de Información y Estadísticas Judiciales y las demás actividades administrativas de la Rama, con sujeción a las políticas que dicte el Consejo de Gobierno Judicial. Las estadísticas judiciales deberán ser producidas, procesadas y difundidas conforme a los protocolos estadísticos establecidos por la autoridad nacional competente.
El Gerente de Administración Judicial deberá ser profesional, con título de posgrado en ciencias administrativas, económicas o financieras y tener, como mínimo, veinte (20) años de experiencia profesional relacionada, de los cuales diez (10) deben corresponder al diseño, ejecución o evaluación de políticas públicas, la administración pública o la gestión de la rama judicial. Su período será de cuatro (4) años'.
ARTÍCULO 22. El artículo 256 de la Constitución Política quedará así:
'Artículo 256. Corresponde al Consejo de Gobierno Judicial el ejercicio de las siguientes atribuciones:
1. Diseñar y fijar las políticas del sector jurisdiccional de la rama judicial con el fin de lograr una adecuada y oportuna administración de justicia.
2. Presentar, a través de su Presidente, informes al Congreso de la República.
3. Fijar la división del territorio para efectos judiciales, así como los lineamientos para la creación, ubicación, redistribución, fusión, traslado, transformación y supresión de tribunales, las salas de estos, los juzgados y cargos.
4. Aprobar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia y para la descongestión de los despachos judiciales, así como los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos.
5. Aprobar la reglamentación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, de la carrera judicial y del empleo de tecnologías de la información y las comunicaciones en el servicio judicial con efectos procesales, en los aspectos no previstos por el legislador.
6. De acuerdo con los objetivos, los criterios y los límites generales que establezca la ley, revisar, reasignar o fijar competencias de los despachos judiciales en cualquiera de los niveles de la jurisdicción, a instancias de la Corte Suprema de Justicia o del Consejo de Estado, para cada una de sus respectivas jurisdicciones, o del Gerente de Administración Judicial por razones de necesidad o de conveniencia apoyadas en estudios que evidencien una grave situación de congestión actual o inminente con la finalidad de garantizar la mejor prestación del servicio.
7. Aprobar el proyecto de Plan Sectorial de Desarrollo.
8. Aprobar el Proyecto de Presupuesto del sector jurisdiccional de la Rama Judicial, que deberá ser remitido al Gobierno.
9. Decidir sobre la creación de jueces con competencia nacional y sobre el cambio de radicación y el traslado de procesos judiciales de cualquier jurisdicción, cuando la ley no atribuya tal competencia a otra autoridad judicial.
10. Elegir al Gerente de Administración Judicial, al Auditor de la Rama Judicial y al Director de la Escuela de la Rama Judicial.
11. Organizar la escuela d e la rama judicial.
12. Recibir y evaluar en sesión ordinaria los informes de las comisiones al exterior otorgadas a los Magistrados o Jueces de la República, distintas de las destinadas al cumplimiento de su función jurisdiccional.
13. Elaborar las listas de elegibles, previa convocatoria pública, para la selección de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En el acta respectiva deberán constar los criterios que se tuvieron en cuenta para la elaboración de las mismas.
14. Darse su propio reglamento.
15. Las demás que le atribuya la ley.
Parágrafo transitorio 1°. Las demás funciones atribuidas por la ley a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura serán asumidas por la Junta Ejecutiva de Administración Judicial, la cual podrá delegarlas en el Gerente de Administración Judicial hasta tanto se expida la ley estatutaria a que hubiere lugar.
Parágrafo transitorio 2°. Las funciones atribuidas por la ley a las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura seguirán siendo ejercidas por ellas hasta tanto se expida la ley que atribuya tales funciones a otra autoridad del Sistema Nacional de Gobierno y Administración Judicial.
Parágrafo transitorio 3°. Se garantizarán sin solución de continuidad los derechos adquiridos y de carrera judicial, en cualquier situación administrativa en la que se encuentren, de quienes sean magistrados de las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura a través de su incorporación en otros cargos de igual o superior categoría en el Sistema Nacional de Gobierno y Administración Judicial o en las demás corporaciones judiciales del país de igual categoría. Así mismo se garantizan los derechos de las personas que se encuentren en listas de elegibles para proveer dichos cargos.
Parágrafo transitorio 4°. Una vez entre en vigencia el presente acto legislativo, el Consejo de Gobierno Judicial tomará de inmediato las medidas administrativas pertinentes para garantizar el cabal funcionamiento de las Salas a las que se refieren los parágrafos 2º y 4º del artículo 235 de la Constitución, a efectos de asegurar la continuidad de las actuaciones que pasan a ser de su competencia.
Parágrafo transitorio 5°. Los servidores públicos no magistrados, que al momento de entrada en vigencia del presente acto legislativo se encuentren laborando en el Consejo Superior de la Judicatura y en los Consejos Seccionales de la Judicatura, conservarán la misma forma de vinculación laboral que traían y los derechos propios de cada una de estas formas, bien sean de carrera judicial, de provisionalidad o de libre nombramiento y remoción.
La incorporación de los citados servidores públicos, será entonces en cargos de igual o superior categoría en el Sistema Nacional de Gobierno y Administración Judicial o en las demás corporaciones judiciales del país'.
ARTÍCULO 23. Adiciónese un artículo nuevo a la Constitución, del siguiente tenor:
'Artículo 256 A. Corresponde a la Junta Ejecutiva de Administración Judicial el ejercicio de las siguientes atribuciones:
1. Crear, ubicar, redistribuir, fusionar, trasladar, transformar y suprimir tribunales, las salas de estos, los juzgados y cargos cuando así se requiera para la más rápida y eficaz administración de justicia, así como crear salas desconcentradas en ciudades diferentes de las sedes de los Distritos Judiciales, de acuerdo con las necesidades de estos y de conformidad con la división del territorio y las decisiones que para tal fin tome el Consejo de Gobierno Judicial.
En ejercicio de esta atribución, la Junta Ejecutiva de Administración Judicial no podrá establecer a cargo del tesoro obligaciones que excedan del monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones.
De la misma manera, con el propósito de evitar situaciones de congestión que puedan dilatar la oportuna administración de justicia, se podrán crear en forma transitoria, en cualquier especialidad o nivel de la jurisdicción, despachos de descongestión que solo ejercerán las funciones que expresamente se precisen en su acto de creación y, por tanto, podrán quedar exonerados, entre otros aspectos, del conocimiento de procesos judiciales originados en acciones de tutela, populares, de cumplimiento, hábeas corpus y de asuntos administrativos propios de las corporaciones a las cuales sean adscritos.
2. Preparar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia y para la descongestión de los despachos judiciales, así como los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos.
3. Preparar la reglamentación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, de la carrera judicial y del empleo de tecnologías de la información y las comunicaciones en el servicio judicial con efectos procesales, en los aspectos no previstos por el legislador.
4. Administrar la carrera judicial.
5. Elaborar las listas para la designación y elección de funcionarios judiciales y enviarlas a la entidad que deba designarlos, de acuerdo con el concurso de la rama judicial. Se exceptúa la jurisdicción penal militar, la cual se regirá por normas especiales.
6. Aprobar los estados financieros del Sistema Nacional de Gobierno y Administración Judicial.
7. Velar por el cumplimiento de los planes y proyectos del plan sectorial de desarrollo.
8. Llevar el registro nacional de abogados y auxiliares de la justicia y expedir las tarjetas profesionales.
9. Llevar el control de gestión de calidad y expedir las directrices respectivas.
10. Aprobar el Estatuto sobre expensas y costas con sujeción a la ley.
11. Analizar y rendir concepto ante el Consejo de Gobierno Judicial acerca de los estudios que presenten la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, para cada una de sus respectivas jurisdicciones, o el Gerente de Administración Judicial como sustento de una solicitud de revisar, reasignar o fijar competencias de los despachos judiciales en cualquiera de los niveles de la jurisdicción.
12. Apoyar al Gerente de Administración Judicial en la elaboración de los proyectos de Plan Sectorial de Desarrollo y de Presupuesto del sector jurisdiccional de la Rama Judicial.
13. Apoyar al Director de la Escuela de la Rama Judicial en la elaboración de los planes de formación y capacitación de los empleados y funcionarios judiciales.
14. Aprobar los planes de formación y capacitación de los empleados y funcionarios judiciales.
15. Darse su propio reglamento.
16. Las demás que le atribuya la ley.
Parágrafo. La ley podrá atribuir privativamente la función prevista en el numeral 8 de este artículo a un Colegio Nacional de Abogados, cuya creación y funcionamiento serán definidos por el legislador'.
ARTÍCULO 24. El artículo 257 de la Constitución Política quedará así:
'Artículo 257. Corresponde al Gerente de Administración Judicial el ejercicio de las siguientes atribuciones y funciones:
1. Garantizar el eficiente funcionamiento del sistema judicial y promover el acceso a la justicia.
2. Establecer la estructura de la Gerencia de Administración Judicial, así como designar y remover a los empleados de la misma.
3. Dotar a cada una de las jurisdicciones de la estructura administrativa y de los medios necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
4. Llevar el control de rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales.
5. Hacer seguimiento permanente al empleo de tecnologías de la información y las comunicaciones en el servicio judicial.
6. Elaborar los proyectos de Plan Sectorial de Desarrollo y de presupuesto del Sector Jurisdiccional de la Rama Judicial.
7. Elaborar el proyecto de estatuto sobre expensas y costas con sujeción a la ley.
8. Ejecutar el presupuesto del Sector Jurisdiccional de la Rama Judicial.
9. Elaborar la propuesta de división del territorio para efectos judiciales, la cual será remitida al Consejo de Gobierno Judicial.
10. Administrar un sistema único de estadísticas judiciales, de conformidad con los protocolos estadísticos establecidos por la autoridad nacional competente.
11. Representar judicial y contractualmente a la rama jurisdiccional.
12. Elaborar el informe anual de gestión que será remitido al Congreso de la República.
13. Las demás que le atribuya la ley'.
ARTÍCULO 25. La Constitución Política tendrá un artículo nuevo, del siguiente tenor:
'Artículo 257 A. El Consejo Nacional de Disciplina Judicial estará integrado por nueve (9) consejeros elegidos por el Congreso de la República para períodos personales de cuatro (4) años, de ternas elaboradas a razón de dos (2) por la Corte Constitucional, dos (2) por Consejo de Estado, dos (2) por la Corte Suprema de Justicia y tres (3) por el Presidente de la República. Para ser miembro del Consejo Nacional de Disciplina Judicial es necesario contar con los mismos requisitos que para ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
Corresponde al Consejo Nacional de Disciplina Judicial el ejercicio de las siguientes atribuciones jurisdiccionales, en los estrictos y precisos términos que se establecen a continuación:
1. Examinar la conducta y sancionar las faltas disciplinarias de los funcionarios y empleados de la rama judicial y de los auxiliares de la justicia.
2. Examinar la conducta y sancionar las faltas disciplinarias de los particulares, de los notarios y de autoridades administrativas cuando actúen en ejercicio de funciones jurisdiccionales, así como de los abogados.
3. Ejercer, de oficio o a solicitud de parte, el poder preferente disciplinario en relación con los procesos que se adelanten en ejercicio de la función disciplinaria en los Consejos Seccionales de Disciplina Judicial que cree el legislador, así como disponer el cambio de radicación de los mismos, en cualquier etapa.
4. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
5. Las demás que determine la ley.
Parágrafo 1°. La Ley podrá atribuir privativamente la función de examinar la conducta y sancionar las faltas disciplinarias de los abogados a un Colegio Nacional de Abogados, cuya creación y funcionamiento serán definidos por el legislador. En este caso, el Consejo Nacional de Disciplina Judicial ejercerá, de oficio o a solicitud de parte, el poder preferente disciplinario en relación con los procesos que adelante dicho colegio.
Parágrafo 2°. El Consejo Nacional de Disciplina Judicial y los Consejos Seccionales que cree el legislador no conocerán de la acción de tutela.
Parágrafo transitorio 1°. Se garantizarán sin solución de continuidad los derechos adquiridos y de carrera judicial en cualquier situación administrativa en la que se encuentren de quienes sean magistrados de las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura a través de su incorporación en otros cargos de igual o superior categoría en el Consejo Nacional de Disciplina Judicial, en los Consejos Seccionales que cree el legislador, en los Tribunales Superiores de Distrito Judicial o en los Tribunales Contencioso Administrativos del país.
Parágrafo transitorio 2°. Hasta tanto el legislador no defina la conformación, forma de elección y funciones de los Consejos Seccionales de Disciplina Judicial, los actuales Consejos Seccionales de la Judicatura seguirán ejerciendo sus funciones de primera instancia. Estos Consejos Seccionales de la Judicatura no podrán conocer de acciones de tutela'.
ARTÍCULO 26. El artículo 277 de la Constitución Política quedará así:
'Artículo 277. El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones:
1. Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos.
2. Proteger los Derechos Humanos y asegurar su efectividad, con el auxilio del Defensor del Pueblo.
3. Defender los intereses de la sociedad.
4. Defender los intereses colectivos, en especial el ambiente.
5. Velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas.
6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas y no tengan otra autoridad disciplinaria prevista en la Constitución o la ley, inclusive de los funcionarios de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.
7. Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales.
8. Rendir anualmente informe de su gestión al Congreso.
9. Exigir a los funcionarios públicos y a los particulares la información que considere necesaria.
10. Las demás que determine la ley.
Para el cumplimiento de sus funciones la Procuraduría tendrá atribuciones de policía judicial, y podrá interponer las acciones que considere necesarias'.
ARTÍCULO 27. Adiciónese a la Constitución Política un artículo transitorio del siguiente tenor:
'Artículo transitorio 64. El Congreso de la República, dentro del año siguiente a la expedición de este acto legislativo, aprobará una ley que efectúe una nivelación y diferenciación salarial para los funcionarios y empleados de la rama judicial'.
ARTÍCULO 28. Adiciónese un artículo 284 B a la Constitución Política, del siguiente tenor:
'Artículo 284 B. Los parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil, así como el cónyuge o compañero permanente de quien participe en la postulación, nominación o elección de los Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de los miembros del Consejo Nacional de Disciplina Judicial, del Sistema Nacional de Gobierno y Administración Judicial y del Consejo Nacional Electoral, del Fiscal General de la Nación, del Procurador General de la Nación, del Defensor del Pueblo, del Contralor General de la República, del Auditor General de la República y del Registrador Nacional del Estado Civil no podrán ser nombrados en ningún cargo dentro de la respectiva corporación o entidad durante el período de ejercicio de las funciones de quien resultare elegido en la misma ni dentro del año siguiente a su retiro, excepto aquellos cargos que por concurso de carrera administrativa o concurso de méritos ingresen a la respectiva Corporación o entidad'.
ARTÍCULO 29. Adiciónese a la Constitución Política un artículo transitorio del siguiente tenor:
'Artículo transitorio 65. Cuando exista conflicto de intereses en el debate y votación de los proyectos de ley que desarrollen el presente acto legislativo, para todos los efectos de conformación de quórum y toma de decisiones se tendrá como número de miembros la totalidad de los integrantes de la Corporación, excluidos aquellos que tuvieren conflicto de interés aceptado en relación con un asunto determinado'.
ARTÍCULO NUEVO. El artículo 134 Constitucional quedará así:
'Artículo 134. Los miembros de las corporaciones públicas de elección popular no tendrán suplentes y solo podrán ser reemplazados en caso de muerte, incapacidad física absoluta para el ejercicio del cargo, y renuncia justificada y aceptada por la respectiva corporación'.
Artículo 30. El presente acto legislativo rige a partir de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.”
III. FUNDAMENTOS DE LAS DEMANDAS
1.1.- Consideraciones generales
El actor indica que la finalidad de la demanda de inconstitucionalidad promovida es que la Corte Constitucional defina (i) si la reforma a la justicia se encuentra o no vigente; (ii) si proceden las objeciones de inconstitucionalidad o inconveniencia en el marco de los proyectos de acto legislativo; y (iii) si es viable que el Presidente de la República convoque a sesiones extraordinarias con el objeto de considerarlas.
Luego de incluir una transcripción extensa de la sentencia C-925 de 2005, en lo relativo a la distinción entre sanción y promulgación, el demandante asevera que los actos legislativos no requieren esos pasos, por lo que la vigencia de este tipo de normas jurídicas solamente tiene lugar con la aprobación de los debates en el Congreso de la República. Así mismo, destaca la improcedencia de las objeciones presidenciales en ese contexto, en tanto carece de sustento legal, “y mal pueden atajar o diferir la vigencia de la norma constitucional, por cuanto sus funciones son regladas, y por tanto introducir tal mecanismo para devolver un proyecto de acto legislativo al parlamento constituye la incorporación de un requisito e instancia inexistente, y abrogarse facultades sin sustento legal frente a una actuación reglada, que debe obedecer al principio de legalidad”[6]. Sobre esto último sostiene:
“Habilitar las objeciones presidenciales como un trámite en el proceso de formación y vigencia de actos legislativos supondría posponer y condicionar la vigencia de una norma constitucional a la interferencia de una rama del poder público carente de la facultad para contener o diferir a su antojo una norma cuya manera única de ser objetada es la determinación de constitucionalidad señalada para etapa posterior a cargo del Control Jurisdiccional para una etapa posterior. En otras palabras, el ejecutivo mal puede sustraerse a la obligación de dar a conocer una decisión adoptada por otra rama del poder público, independientemente de su injerencia. Tal facultad mal puede quedar al capricho del Ejecutivo, pues tal facultad sería arbitraria y dejaría al capricho del gobierno de turno y su conveniencia la aplicación de la misma.”[7]
Para terminar, refiere que el acto de promulgación en el Diario Oficial de la iniciativa legislativa observada quedó suplido por la excesiva difusión que tuvo a través de los medios de comunicación, “por lo que esta exigencia se halla plenamente satisfecha, habilitando la impugnación de tal acto”[8].
1.2.- Concepto de la violación
Para el accionante, el cuerpo normativo impugnado transgredió los artículos 157, 165, 168, 374, 378 y 380 de la carta política, incurriendo en vicios de inconstitucionalidad de forma y de fondo. Los primeros, los circunscribe a: (i) el anuncio efectuado por el Presidente de la República de objetar por inconstitucionalidad e inconveniencia el proyecto de acto legislativo acusado, lo cual constituye un vicio de procedimiento, que conlleva la declaratoria de inconstitucionalidad; (ii) la negativa de acceder a la proposición efectuada por el Representante a la Cámara Germán Navas Talero, para verificar el quórum decisorio en el trámite de la votación de la Comisión de Conciliación; (iii) falta de publicación en la Gaceta del Congreso del texto escogido por la Comisión de Conciliación, solicitud efectuada por el Senador Jorge Enrique Robledo a la que el Secretario de esa célula legislativa informó que había sido publicado, “cuando para ese momento no se había aprobado el proyecto de conciliación”[9], defecto que, en su sentir, “invalida la citación a la plenaria para votar el miércoles 20 de junio de 2012”[10]; (iv) ausencia de votación nominal y pública en el segundo debate de la reforma, desconociéndose con ello el Acto Legislativo 1 de 2009, art. 5°; (v) exclusión de los partidos políticos Polo Democrático Alternativo, MIRA y PIN en la conformación de las comisiones de conciliación, lo cual habría desconocido el Reglamento del Congreso de la República; (vi) extralimitación de la competencia de la comisión de conciliación al efectuar cambios “más allá de lo permitido por la norma”; y (vi) supuesta vulneración del derecho de participación del senador Luis Carlos Avellaneda, quien “llegó a tiempo a la citación y luego de una hora no había quórum, por lo que abandonó el recinto”[11], en contravía de lo previsto en el artículo 92 de la Ley 5ª de 1992.
Los vicios de fondo los anuncia como una posible sustitución de la Constitución Política, para lo cual se apoya in extenso de un aparte de la sentencia C-397 de 2010. Así, considera el demandante que la sustitución encuentra fundamento en la “modificación de institutos como el de pérdida de investidura y la proscripción de parte de sus causales tutelares como la inhabilidad, la introducción de mayorías superiores en la adopción de decisiones, la inexistente gradualidad con un límite inexplicable hasta un año, y privilegios en la privación de la libertad para altos servidores del Estado, el bloque de la investigación penal de los mismos en tanto cuanto (sic) exige un juicio político previo al proceso criminal, todo lo cual beneficia irregularmente de manera grosera incluso a algunos parlamentarios actualmente procesados disciplinariamente y penalmente o incursos en procesos de pérdidas de investidura con causales como las allí desmontadas”[12].
De la misma manera, censura “la desmedida e impensable entrega de privilegios aplicables incluso a los actuales magistrados de las Cortes superiores de la Rama Judicial con la extensión de periodos, y edad de retiro forzoso”[13] y estima que se quebranta el principio de gratuidad judicial, con “la onerosidad a la justicia y la habilitación de abogados litigantes para ejercer funciones judiciales”.
2.1.- Consideraciones generales
El demandante pide la declaratoria de inexequibilidad del “acto legislativo 07 de 2012, Proyecto de acto legislativo 143 de 2011 Cámara, 007 de 2011 Senado acumulado con los proyectos de acto legislativo números 09 de 2011, 11 de 2011, 12 de 2011 y 13 de 2011 Senado por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones”[15], cuyo texto fue publicado en las Gacetas del Congreso núm. 401 y 402 del 27 y 28 de junio de 2012, con las modificaciones introducidas por la comisión accidental de conciliación.
Así mismo, impetra que se declare inexistente e inexequible el acto de aprobación de las objeciones presidenciales presentadas contra el mismo cuerpo normativo[16], al que califica como “una vía de hecho extraconstitucional jurídicamente inexistente”[17], que tuvo lugar en el marco de las sesiones extraordinarias convocadas por el Presidente de la República mediante Decreto 1351 de 2012[18], lo que conllevó el archivo definitivo e inmediato de la iniciativa legislativa, “por ser violatorio de los artículos 138 inciso 3° y 4°, 149 y 375 de la Constitución Política”[19]. Refiere igualmente la existencia de vicios de trámite en sentido estricto y por sustitución parcial de la Carta Política. Finalmente, solicita a la Corte que ordene al Presidente del Senado de la República la publicación inmediata de la normativa acusada, cuyo texto aprobado fue insertado en la Gaceta del Congreso núm. 387 del 20 de junio de 2012.
Apoyándose en las sentencias C-222 de 1997 y C-543 de 1998, acota que la sanción gubernamental como presupuesto de validez del proceso de formación de la ley, previsto en el artículo 157 de la Constitución, no resulta aplicable a los actos legislativos, en la medida en que el artículo 375 superior no supedita su entrada en vigencia a dicho presupuesto. De la misma manera, asevera que el Presidente de la República tampoco está autorizado para presentar objeciones por razones de inconstitucionalidad o inconveniencia.
Para concluir, estima que la competencia de la Corte Constitucional para conocer de las disposiciones acusadas está determinada por las facultades previstas en los artículos 241-1 y 379 de la carta política. Respecto de esta última disposición, destaca que la jurisprudencia constitucional, efectuando una interpretación sistemática, ha considerado que el juicio de constitucionalidad de los actos legislativos no solo se circunscribe a la observancia de los requisitos señalados en el título XIII, sino que trasciende a otras normas constitucionales y del reglamento del Congreso que “establezcan condiciones básicas y esenciales para la formación de la voluntad democrática de las cámaras legislativas”.
Así mismo, expresa que la Corte ha puntualizado que la constatación de los vicios de procedimiento en la formación de una reforma constitucional, no se refiere únicamente al conocimiento de la irregularidad del trámite, sino que también hace probable corroborar si el constituyente derivado incurrió en un vicio de competencia al ejercer el poder de reforma, entendiéndose que no está facultado para derogar o sustituir la Constitución.
2.2.- Concepto de la violación
En sentir del demandante, los actos acusados desconocen los artículos 1°, 3°, 4°, 13, 149, 150, 157, 160, 165, 168, 178, 184, 235, 374, 375 y 378 de la Constitución Política.
A su juicio, el Presidente de la República rebasó su competencia al presentar objeciones por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia contra el proyecto de acto legislativo 07 de 2011 Senado, 143 de 2011 Cámara, acumulado a los proyectos de acto legislativo 9, 11, 12 y 13 de 2011 Senado, “Por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política en relación a la Administración de Justicia y se dictaban otras disposiciones”, absteniéndose de efectuar la promulgación. Dicha iniciativa legislativa, sostiene, surtió los ocho debates tal como lo establece el artículo 375 de la Constitución, en los dos últimos periodos constitucionales de las sesiones ordinarias, cumpliendo con el principio de consecutividad y con la aprobación del texto conciliado, en los términos de la Ley 5ª de 1992.
Destaca que para la fecha de presentación de la acción de inexequibilidad (29 de junio de 2012), el proyecto de acto legislativo no había sido promulgado en el Diario Oficial, ni por el Presidente de la República ni por el Presidente del Congreso, razón para considerar que “aun no ha entrado en vigencia inmediata, pero así es pasible del control de constitucionalidad por la Corte (…) ya que la falta de su promulgación no es condición para su validez, sino de obligatoriedad de su observancia”[20].
Asevera que mediante Decreto 1351 de 2012 el Presidente de la República convocó al Congreso a sesiones extraordinarias durante los días 26 y 27 de junio de 2012, a fin de examinar las razones en las que se apoyaron las objeciones presidenciales; sesiones que, en su sentir, carecen de validez por encontrarse dentro de los supuestos que establece el artículo 149 superior, habiéndose dispuesto el consecuente archivo definitivo e inmediato del proyecto de acto legislativo. Tal ausencia de validez la apoya en la noción de actuaciones regladas en un Estado de Derecho, haciendo referencia, para el efecto, a la sentencia del 5 de mayo de 1978 emanada de la Corte Suprema de Justicia, que declaró la inconstitucionalidad del Acto Legislativo 2 de 1977. Sobre el particular sostiene:
“En efecto, el Decreto Ejecutivo 1351 de junio 25 de 2012, se expidió por el Gobierno para ejercer la función o poder de 'colegislador co-constituyente atribución de la cual carece, y que la Constitución Política vigente de 1991 no se la otorga en ninguna de sus normas superiores fundamentales atribuciones al Gobierno de objetar o de proponer en sesiones extraordinarias del Congreso de la República, considerar enmiendas o la abrogación total o parcial de los Actos Legislativos aprobatorios de reformas a las disposiciones e instituciones políticas consagrada en el cuerpo normativo constitucional, ya que esta función Constituyente de enmienda a la Constitución (…) de modificaciones a un acto legislativo o su abrogación solo la ejerce el Congreso de la República en dos periodos consecutivos en sesiones ordinarias (Art. 375 inc. Segundo de la C.P), una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo, por mandato expreso de los artículos 374 y 375 de la Constitución Política son los que pueden expedir acto o actos reformatorios o enmiendas de la Constitución, de acuerdo con el procedimiento reglamentario previsto en los artículos 218, 219, 221, 224 de la Ley 5ª de 1992 (sic).”
Así las cosas, pone de presente que la convocatoria a sesiones extraordinarias efectuada por el Presidente de la República, desconoce de manera flagrante y palmaria, “como violación de medio”[21], el marco constitucional y legal diseñado para el trámite legislativo, actuación que tuvo por fin único la omisión del control de constitucionalidad “por vicios de forma o por sustitución de la Constitución que habrá de surtirse ante la Corte Constitucional”.
Luego hizo amplia referencia a la sentencia C-222 de 1997, en lo que atañe a las exigencias constitucionales de las reformas a la Constitución por la vía del acto legislativo, específicamente lo relativo a la improcedencia de la sanción gubernamental y las objeciones presidenciales, a la competencia del Congreso para modificarlos total o parcialmente, así como a la posibilidad de extender las reglas del procedimiento legislativo ordinario al trámite legislativo constituyente, siempre que no sean incompatibles, tal como lo establece el artículo 227 de la Ley 5ª de 1992[23].
Así mismo, anuncia la presentación de los cargos de inconstitucionalidad por vicios de trámite en su formación y por sustitución parcial de la carta política, haciendo para el efecto una transcripción extensa de las objeciones presentadas por el Presidente de la República. Así, hizo referencia concreta a la actuación de la comisión de conciliación respecto de los artículos 235, 183-1, 255, 256, 256ª y 257A de la carta política, en los términos en que quedó aprobado el texto objeto de acusación.
Por otra parte, en cuanto a las razones de inconstitucionalidad por haberse afectado algunos elementos definitorios de la Constitución, se refiere a las siguientes:
2.2.1.- Funciones del Director Ejecutivo de Administración Judicial
El actor sostiene que la distribución de funciones aprobada por el Congreso de la República, “entraña una sustitución parcial de la Constitución de 1991 en el principio general de que los cargos de la rama jurisdiccional son de carrera y debe ser administrada por un Director Ejecutivo en los arts. 231, 233, 256 y 257 que radicaba en un Consejo Superior de la Judicatura administrar, los recursos físicos de la rama, la carrera judicial, elaborar las listas de candidatos para la designación de funcionarios judiciales que fue una de las grandes conquistas democráticas del Constituyente de 1991.”[24]
2.2.2.- Fuero especial para los Secretarios Generales de Senado y Cámara de Representantes
Sobre este particular, señala el demandante que su inclusión en el trámite legislativo (sexto debate y posteriormente acogido por la comisión de conciliación), “sustituye parcialmente la Constitución en principios fundamentales fundantes del Estado social de derecho, como el de la igualdad de las personas y servidores públicos ante la Ley penal y disciplinaria, la moralidad en la función Administrativa contemplados en los arts. 1°, 13, 209 de la Carta que resultan infringidos”[25].
2.2.3.- Asignación de funciones de investigación y juzgamiento a la Corte Suprema de Justicia
El accionante se limita a indicar que constituye un vicio de sustitución parcial de la carta política la modificación incorporada al artículo 235 superior, en lo que se refiere a la competencia de la Corte Suprema de Justicia para investigar y juzgar a determinados funcionarios con fuero constitucional, sin indicar las razones en las cuales apoya su cargo de inconstitucionalidad.
Dentro del término conferido en auto del 19 de julio de 2012, las pruebas recepcionadas en la Corte fueron las siguientes:
1.- Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, mediante oficio OFI12-00080467/JMSC33020, del 30 de julio de 2012, certificó que: (i) el proyecto de acto legislativo demandado fue recibido en la Presidencia de la República el 20 de junio de 2012; (ii) las objeciones presidenciales fueron radicadas en el Congreso de la República el 25 de junio de 2012 y publicadas en el Diario Oficial núm. 48472 del mismo día; y (iii) las sesiones extraordinarias fueron convocadas por Decreto 1351 del 25 de junio de 2012.
2.- Secretaría de la Comisión Primera del Senado de la República
El Secretario de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República, en escrito del 2 de agosto de 2012, informó el trámite surtido en primera y segunda vuelta por el proyecto de acto legislativo demandado, y certifica el quórum deliberatorio y decisorio, así como lo relativo a la votación obtenida para cada uno de los artículos.
Finalmente, allega copia de las Gacetas del Congreso números 566, 627, 729, 747, 763, 795, 796 y 868 de 2011; 03, 04, 65, 139, 189, 190, 210, 215, 245 y 293 de 2012.
3.- Secretaría General del Senado de la República
El Secretario General del Senado de la República, mediante oficio S.G. 0904 del 9 de agosto de 2012, dio cuenta del trámite al proyecto de enmienda constitucional en sesión plenaria de esa corporación en primera y segunda vuelta, incluido el de la comisión accidental de conciliación conformada al finalizar el octavo debate. Así mismo, allegó certificaciones que dan cuenta de la discusión y aprobación de la iniciativa legislativa “mediante votación ordinaria y nominal”, las sesiones del pleno en las que se hizo el anuncio de la votación y en las que se dio curso a las objeciones presidenciales. Anota que de lo anterior dan constancia las Gacetas del Congreso números 566, 834, 914, 991 y 1012 de 2011; 377, 378, 380, 396, 416 y 417 de 2012, de las cuales remite copia.
4.- Secretaría de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes
El Secretario de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, mediante oficio C.P. 3.1-076-2012, del 16 de agosto de 2012, allegó copia de las Gacetas del Congreso números 903, 912, 913, 944 de 2011; 58, 59, 60, 61, 89, 282, 291, 347, 405 y 420 de 2012; certificación de la votación y del quórum para la aprobación en primera y segunda vuelta; y las actas 42 del 29 de mayo de 2012, donde se anuncia para discusión y votación el proyecto de acto legislativo en segunda vuelta, y 43 del 30 de mayo de 2012, cuando se da inicio al debate y votación del proyecto de enmienda constitucional en segunda vuelta.
5.- Secretaría General de la Cámara de Representantes
El Secretario General de la Cámara de Representantes, por medio del oficio S.G.2-1769/2012 del 8 de agosto de 2012, remitió archivo electrónico de las Gacetas del Congreso números 944, 951, 981 y 997 de 2011; 62, 63, 72, 94, 116, 289, 347, 383, 387 y 400 de 2012, que dan cuenta del trámite legislativo del acto objeto de censura constitucionalidad, en primera y segunda vuelta. De igual manera, allegó certificación de las mayorías, fechas de las sesiones plenaria y del trámite de conciliación, al igual que de las objeciones presidenciales.
Con el fin de que haya un hilo conductor más claro, los escritos de intervención serán reseñados como a continuación se indica. En primer lugar, se hará referencia a los que fueron presentados dentro del término de fijación en lista[26], iniciando con aquellos en los que la petición es que la Corte se declare inhibida para emitir pronunciamiento de fondo; luego los que piden la declaratoria de inexequibilidad y otras solicitudes. En segundo término se aludirá a las intervenciones recibidas extemporáneamente.
2.- Escritos presentados dentro del término de 10 días previsto en el Decreto 2067 de 1991 (art. 7°)
2.1.1.- Ministerio de Justicia y del Derecho
El Director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho solicita a la Corte declarar ajustada a la carta política las objeciones por inconstitucionalidad e inconveniencia presentadas por el Presidente de la República, así como su aprobación en sesiones extraordinarias. En consecuencia, pide que se inhiba para dictar decisión de fondo en la medida en que las demandas de inconstitucionalidad se dirigen contra un proyecto de acto legislativo que no está vigente, ni surte efecto jurídico alguno.
Respeto de la posibilidad con la que cuenta el Presidente de la República para formular objeciones por inconstitucionalidad o inconveniencia en el marco de los proyectos de acto legislativo, realiza una presentación del artículo 375 de la Constitución y de las disposiciones del capítulo 3 del título IV de la carta política que se refieren al proceso de formación de la ley. Así mismo, reconoce que la jurisprudencia constitucional (sentencia C-222 de 1997) ha señalado que respecto de los actos reformatorios de la carta expedidos por el Congreso, no se requiere sanción ni son procedentes las objeciones presidenciales, criterio que, afirma, “debe ser actualizado frente a los nuevos elementos de juicio que plantea el proyecto de acto legislativo acusado y a la nueva realidad frente a la cual cabe interpretar el régimen constitucional dispuesto para el trámite legislativo de los proyectos de acto legislativo”[27].
En este contexto indica, con fundamento en el principio de coherencia, que así como han sido extendidas algunas disposiciones del trámite legislativo al constituyente, “el requisito de la sanción presidencial y la oportunidad para formular objeciones al proyecto es aplicable para los proyectos de acto legislativo, porque en relación con ese requisito la misma Constitución no hace distinción alguna; es decir, no se excluye expresamente dicho requisito en las disposiciones que regulan específicamente el trámite de los actos legislativos”[28], postura que encuentra respaldo normativo en el artículo 166 de la carta política, que al referirse a la atribución del Presidente de la República de formular objeciones por inconstitucionalidad o inconveniencia, no la circunscribe explícitamente a los proyectos de ley, sino que en general se refiere a “cualquier proyecto”. Así lo expresa:
“Es evidente que aquí el legislador no hace distinción alguna entre proyectos de ley o proyectos de acto legislativo y, por el contrario, se refiere a 'cualquier proyecto', por lo que, unido a lo expuesto en cuanto a la finalidad de preservar una estabilidad constitucional mínima y a que las reformas constitucionales adopten decisiones que habrán de afectar a toda la población y comprometer nada menos que la estructura básica del orden jurídico en su integridad, aunado al argumento conforme al cual el régimen específico referente a los actos legislativos no excluye expresamente esos requisitos de formación de la norma jurídica, se puede afirmar razonablemente que esta disposición, sobre la oportunidad de devolver con objeciones, dentro de los términos allí establecidos, cualquier proyecto, es aplicable para los proyectos de acto legislativo.”
De igual manera, pone de presente que la compatibilidad de la sanción gubernamental y las objeciones presidenciales en el trámite constituyente, encuentra respaldo en el artículo 227 de la Ley 5ª de 1992. En el mismo sentido, expresa que es equivocada la interpretación restringida que se viene dando al artículo 379 de la Constitución, entendiendo que como la acción de inconstitucionalidad contra actos legislativos caduca cumplido un año después de su promulgación, no se hace necesaria la sanción sino que directamente se debe efectuar la publicación, lo cual descartaría la posibilidad de formular objeciones presidenciales.
Anota que los vicios por sustitución de la Constitución alegados por los demandantes confirman la procedencia de las objeciones presentadas, actuación que se enmarca en el principio de control mutuo entre poderes, donde una vez avaladas por el Congreso “queda expresada la voluntad democrática representativa de no darle vida jurídica a una reforma que resultaba del todo inconveniente para el país, de tal manera que con ello se garantiza la vigencia y estabilidad del orden constitucional.”[29]
Para terminar reitera las consideraciones expresadas en el Decreto 1351 de 2012, que convocó a sesiones extraordinarias al Congreso de la República para estudiar las objeciones presidenciales formuladas, y agrega que al haber sido archivado el proyecto de acto legislativo como consecuencia de su admisión, “puede concluirse que estamos ante un acto no acabado, que no nació a la vida jurídica y por tanto no tiene objeto que la Corte Constitucional efectúe un examen de constitucionalidad respecto del mismo”, posición que soporta con el auto de rechazo de las demandas presentadas contra el mismo proyecto de acto legislativo (D-9203 y D-9213), emanado el 23 de julio de 2012.
2.1.2.- Ministerio del Interior
Pide a la Corte declarar conforme a la Constitución las objeciones presidenciales formuladas, junto con su aprobación por parte del Congreso de la República en sesiones extraordinarias, lo cual conduce a que se declare inhibida en el proceso de la referencia por carencia actual de objeto, en tanto “no existe un Acto Legislativo completamente formado sobre el cual realizar un pronunciamiento de fondo”[30].
En esencia, reprodujo los argumentos presentados por el Ministerio de Justicia y del Derecho, haciendo especial referencia a la promulgación como condición imprescindible para la existencia de las normas jurídicas y su diferencia con la sanción, entendida como presupuesto de validez del trámite legislativo.
De la misma manera, reconoce que la jurisprudencia constitucional ha considerado que no todos los requisitos del proceso de formación de la ley son aplicables al procedimiento de aprobación de los actos legislativos, como es el caso de la sanción y las objeciones gubernamentales. Sobre ese particular, precisa que “debe tenerse en cuenta que la Corte ha arrimado a esta conclusión al determinar, de manera genérica, los requisitos de trámite predicables de los proyectos de acto legislativo, sin que este Tribunal se haya pronunciado sobre esta precisa materia en el marco de las objeciones gubernamentales formuladas por el Presidente contra un proyecto de acto legislativo”[31]. De allí que la Corte Constitucional sea incompetente en esta oportunidad, debido a que no se cumple con la exigencia prevista en el inciso segundo del artículo 379 superior, “consistente en que la acción pública de inconstitucionalidad contra los actos legislativos es procedente luego de su promulgación”.
Finalmente, expresa que los cargos de inconstitucionalidad planteados por los demandantes carecen de certeza y suficiencia. El primero, porque la demanda no está dirigida contra una proposición jurídica real; y el segundo por falta de carga argumentativa, razón adicional para que la Corte esté imposibilitada para adelantar el juicio de inexequibilidad.
2.1.3.- Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República solicita a la Corte que se declare inhibida para emitir pronunciamiento de fondo respecto de la constitucionalidad de los actos demandados o, en su lugar, declare la exequibilidad de los mismos.
Aclara que el tribunal constitucional carece de competencia para dictar decisión de mérito sobre el proyecto de acto legislativo acusado y sobre el proceso de objeciones presidenciales, por inexistencia de cargos y, específicamente, porque no se dio el presupuesto de la promulgación, cuya consecuencia es que nunca empezó a regir. Así mismo, destaca que el Congreso aceptó las objeciones por inconveniencia, “lo que excluye la competencia de la Corte para examinar este procedimiento”[33], y que el Gobierno Nacional no desconoció ningún precedente constitucional específico y suficiente sobre la materia.
Seguidamente, aborda los principales argumentos de las demandas de inconstitucionalidad y concluye que en el radicado D-9200 el demandante no presentó un solo argumento suficiente y concreto contra el acto objeto de demanda, lo que da lugar a una decisión inhibitoria. De la misma forma, “cuando el demandante pretende deslegitimar el acto de objeción gubernamental al proyecto de acto legislativo, sus razones son gaseosas y poco claras, o por lo menos no encuentran sustento en normas constitucionales precisas. La identificación de las razones de la demanda se dificulta, además, por una falta de orden en la exposición de los argumentos que encuentra fatal complemento en el uso de diferentes tipos de letra y en la ausencia de marcas de cita textual que permitan al lector distinguir lo que sale de su propia creación y lo que toma prestado de la jurisprudencia constitucional”[34] .
Por su parte, manifiesta que en la demanda D-9208 los cargos apuntan a demostrar la vulneración de la Constitución en el procedimiento de aprobación de algunos de los artículos de la reforma constitucional, incluida la competencia del Presidente de la República para objetar proyectos de acto legislativo, la citación a sesiones extraordinarias para estudiar dichas objeciones y, por último, la transgresión de valores que conducen a una sustitución de la carta política.
Con el fin de desarrollar los anotados enfoques, la Secretaria Jurídica se refiere a la competencia del Presidente de la República para objetar proyectos de acto legislativo, toda vez que sobre ese particular no existe cosa juzgada constitucional, argumento que fue suficientemente explicado en el escrito de objeciones presidenciales. Aun cuando reconoce que la Corte, en sentencias C-222 de 1997, C-208 de 2005 y C-178 de 2007, sugirió que el Presidente de la República no tiene dentro de sus atribuciones la posibilidad de objetar reformas constitucionales, dicho lineamiento no debe ser entendido como ratio decidendi sino como obiter dictum. Así lo explica:
“[E]n el caso de la competencia del Presidente de la República para objetar proyectos de acto legislativo ocurre que en ninguna de las providencias en que se habló de dicha prohibición se hizo un análisis explícito de esta figura, principalmente, porque el asunto que fue objeto de análisis no era el de la posibilidad de que el Presidente de la República presentara objeciones a un proyecto de acto legislativo. Las frases, consideraciones o apreciaciones de la Corte sobre la inexistencia de esa competencia presidencial se produjeron en el escenario de problemas jurídicos distintos; conexos, sí, pero esencialmente extraños al muy particular y exigente de la capacidad de objetar proyectos de acto legislativo.”[35]
Alude igualmente a la sentencia C-543 de 1998, en la que la Corte rechazó el cargo de inconstitucionalidad por falta de sanción presidencial de un acto legislativo, por cuanto se trata de un requisito únicamente aplicable para las leyes, lo cual a su juicio constituye ratio decidendi. No obstante, dice que en ese entonces únicamente se pronunció acerca de la necesidad de la sanción, “pero no sobre la posibilidad de objetar por inconstitucionalidad e inconveniencia los proyectos de acto legislativo”[36].
Por otra parte, asevera que el Congreso de la República al momento de ejercer su facultad de reforma como poder constituido, ha de garantizar la estabilidad y vigencia de los principios y valores fundantes del Estado, “por lo que el sistema jurídico debe proveer los mecanismos necesarios para evitar que el abuso del poder de reforma atente contra la estructura jurídica de la Nación”[37].
De esta manera, advierte la necesidad de que exista un mecanismo expedito “para evitar, a tiempo, la proyección de los efectos nocivos de un acto que ha sido expedido con abuso del poder de reforma”[38], siendo procedente entonces la posibilidad de presentar objeciones presidenciales a proyectos de acto legislativo, ante la ausencia de herramientas jurídicas alternativas previstas en la carta política, que ofrezcan la eficacia requerida[39]. Añade que no permitir su procedencia pondría en entredicho la rigidez de los procedimientos de reforma y la protección de la Constitución contra los abusos de poder, lo que daría lugar a “admitir que la Constitución misma se desprotege frente a la arbitrariedad”.
Indica que el marco normativo vigente permite la formulación de objeciones gubernamentales a los proyectos de acto legislativo, “cuando, pese a haberse dado cumplimiento a las formas y trámites de la reforma, el contenido de lo aprobado puede ocasionar un grave daño a la estructura constitucional o a la estabilidad de las instituciones”[41], en razón a que el artículo 166 de la Constitución, que regula dicha figura, se refiere de manera genérica a “cualquier proyecto”, sin hacer distinción alguna. Del mismo modo, destaca que el artículo 227 de la Ley 5ª de 1992 habilita el complemento de las normas de aprobación de enmiendas constitucionales adelantadas por el Congreso, con las del trámite de las leyes ordinarias. En tal virtud, justifica la presentación de las objeciones al proyecto de acto legislativo demandado, en los siguientes términos:
“[E]l gobierno Nacional objetó el proyecto de acto legislativo porque los vicios de procedimiento en la aprobación de ciertas disposiciones desvertebraron el contenido general de la propuesta y deslegitimaron la voluntad política del Congreso para modificar la Constitución.”
Así, estima que la remisión del proyecto de acto legislativo al Presidente de la República, al acabar el trámite legislativo, tiene como fin constitucional permitirle al Gobierno formular objeciones, lo cual no debe entenderse como una afectación a la competencia de reforma del Congreso, que “siempre tiene la oportunidad de insistir, ya sea por sí mismo, en el caso de las objeciones por inconveniencia, ya sea ante la Corte Constitucional, en caso de las objeciones por inconstitucionalidad”[42]. En cualquier caso, aclara, se trata de una potestad que no constituye un poder de veto.
Justifica además el proceder del primer mandatario bajo el principio de colaboración armónica del poder público que, en modo alguno, busca despojar al Congreso de la función constituyente, sino que obedece a la injerencia que la Constitución y la Ley 5ª de 1992 le permiten en el proceso de formación legislativa, la cual califica como constante y propulsora.
Acusa la falta de competencia de la Corte Constitucional para examinar el trámite de las objeciones gubernamentales, teniendo en cuenta que no se reúnen los presupuestos establecidos en el artículo 241-8 superior, a saber: (i) que hayan sido formuladas por razones de inconstitucionalidad y (ii) que el Congreso insista en la exequibilidad de las normas. En relación con el primero, señala que las objeciones acogidas congresualmente fueron las formuladas por razones de inconveniencia; y en relación con el segundo, que al no haberse presentado discrepancia alguna que hubiere conllevado la insistencia de las cámaras, no se hace necesario adoptar decisión en sede constitucional, menos aún mediante el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, quedando igualmente excluido el control del Decreto 1351 de 2012, por medio del cual el Gobierno Nacional convocó al Congreso de la República a sesiones extraordinarias, resultando “antitécnico que la Corte lo sometiera a revisión independiente”[43].
Señala que si en gracia de discusión la Corte asume competencia para estudiar el citado decreto, la interpretación que debe darse al artículo 375 de la Constitución, que se refiere al trámite de los proyectos de acto legislativo en dos períodos ordinarios y consecutivos, es que dicho lapso “se circunscribe al trámite regular y rutinario del debate y aprobación del proyecto de acto legislativo, por lo que no impide que los trámites accidentales, como el de las objeciones, se tramiten por fuera de los dos periodos ordinarios”[44]. Por tanto, apoyándose en la sentencia C-011 de 1994 y en los autos 170 de 2003 y 081 de 2008, expresa que “el trámite de las objeciones gubernamentales forma parte integrante del procedimiento de reforma constitucional, pero no sustituye el ejercicio de la actividad constituyente, propiamente dicha”.
Para terminar, recuerda la solicitud de nulidad por falta de competencia presentada el 27 de julio de 2012, cuya decisión no habilita a la Corte para emitir pronunciamiento de fondo, al presentarse carencia actual de objeto a consecuencia del archivo del proyecto de acto legislativo demandado, producto del escrito de objeciones gubernamentales formulado.
El Presidente del Consejo de Estado pide a esta Corte inhibirse; después de hacer una presentación general de los planteamientos de las demandas, precisa que la competencia del tribunal constitucional está determinada por la existencia del acto legislativo, que requiere promulgación; así, “[a]l no demandarse la exequibilidad de un Acto Legislativo (por no existir), en los términos del artículo 241 numeral 1° superior, la Corte Constitucional carecería de competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad de un simple proyecto de acto reformatorio de la Carta”[46].
Simón Gaviria Muñoz, Director Nacional del Partido Liberal Colombiano, quien fuera Presidente de la Cámara de Representantes, solicita a la Corte inhibirse para dictar decisión de fondo, en tanto las demandas están dirigidas contra un proyecto de acto legislativo que no ha entrado en vigor, ni está surtiendo efectos jurídicos.
Afirma que las objeciones formuladas por el Presidente de la República son un desarrollo del principio de colaboración armónica de las ramas del poder público, que en últimas evitó la aprobación de una iniciativa legislativa que en su versión final presentaba “una clara distorsión de la voluntad de la Cámara y fue gracias a esa intervención que se evitó que ese error en el texto definitivo del PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO prevaleciera”[47].
Destaca que del informe de aprobación de las objeciones presidenciales, se desprende que el argumento “fuerza”, tanto para el Ejecutivo como para el Congreso de la República, fue justamente la inconveniencia, específicamente en lo relativo a: (i) inexistencia de regímenes de transición para los procesos ante la Corte Suprema de Justicia y el reemplazo de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura; (ii) extender a algunos funcionarios la prerrogativa de privación de la libertad de los aforados, únicamente a partir de la resolución de acusación en firme; (iii) prescindir de una norma relacionada con el antejuicio político y el fuero de algunos funcionarios (Presidente de la República o quien haga sus veces y Vicepresidente); (iv) otorgar fuero a los Secretarios Generales del Senado de la República y la Cámara de Representantes; (v) algunos aspectos conciliados, que hacen relación con el Sistema de Gobierno y Administración Judicial; y (vi) el régimen de gradualidad en la acción de pérdida de investidura.
Por tanto, agrega, “el texto final aprobado… pervertía lo que el espíritu del legislador había perseguido inicialmente y bajo el marco de los fines del Estado se corría el peligro de generar un 'limbo jurídico' y un 'caos judicial' como se dijo en su momento 'a todas luces inconveniente'”[48]. En consecuencia, enfatiza que la discusión en ningún momento gravitó sobre razones de constitucionalidad, sino respecto de la inconveniencia de que esa enmienda a la carta política naciera a la vida jurídica.
Como último aspecto, manifiesta que la convocatoria a sesiones extraordinarias efectuada por el Presidente de la República “constituyó una oportunidad para enmendar los posibles efectos de una redacción final que no correspondía al querer de la Cámara”[49], y permitió bajo los cánones constituciones el archivo definitivo del proyecto de acto legislativo, luego de que la comisión accidental presentara el respectivo informe.
2.1.6.- Hernán Antonio Barrero Bravo
Estima que respecto de los proyectos de acto legislativo procede formular objeciones presidenciales, ya sea por inconstitucionalidad o inconveniencia, como una manifestación de control interorgánico, lo cual sería improcedente tratándose de una reforma constitucional adelantada por el pueblo. Sobre el particular, afirma que “[c]omo en el ordenamiento positivo colombiano no existe disposición expresa que le prohíba, en este caso, al presidente de la república, objetar los actos legislativos, él como Jefe de Estado, en un régimen presidencial, como el nuestro, no está impedido para realizarlo, al tenor, entre otros, de los artículos 4, 95, 122 y 188 de la Carta; de lo contrario, no se justificaría que se le pusiera en conocimiento un acto legislativo que no pudiera objetar, si, como lo vimos a esta clase de actos se les aplican las normas contempladas en la ley 5 de 1992, para el trámite de las leyes”[50].
En ese orden de ideas, destaca que el estudio de constitucionalidad que adelanta la Corte debe recaer no solo sobre las cuestiones de índole material que hagan parte de las objeciones, sino que también incluye el trámite impartido a las mismas, siendo en consecuencia un presupuesto la insistencia de las Cámaras en los términos señalados en la Constitución y las demás condiciones precisadas en la sentencia C-321 de 2009.
A continuación alude al alcance que la jurisprudencia le ha fijado a las comisiones de conciliación en el trámite constituyente y la aplicabilidad en ese ámbito de los principios de identidad, consecutividad y unidad de materia, encaminados a que no se modifique “la identidad de un proyecto, ni conciliar discrepancias que se presenten entre las cámaras, en los casos en que el asunto de que se trate, no guarde relación temática ni haya sido considerado en todas sus instancias legislativas reglamentarias”[51].
El interviniente discurre alrededor de la extralimitación de la comisión de conciliación en el trámite del proyecto de acto legislativo acusado, específicamente en lo que se refiere (i) a la Sala de Investigación y Calificación de la Corte Suprema de Justicia; (ii) a la gradualidad en el régimen de pérdida de investidura; y (iii) algunos de los vicios de trámite planteados por el Presidente de la República en el escrito de objeciones.
Con todo, estima que en este caso lo que procede es la adopción de un fallo inhibitorio por carencia actual de objeto, en cuanto las objeciones del Gobierno Nacional gravitan sobre razones de inconveniencia, por lo cual no se estructura un cargo de inconstitucionalidad, a lo que se agrega la falta de insistencia por parte de las Cámaras, “que es un presupuesto de procedibilidad, con el propósito que la Corte Constitucional tenga competencia para determinar la exequibilidad del proyecto objetado”[52].
2.1.7.- Francisco Edilberto Mora Quiñónez y Fernando Badillo Abril
Estos ciudadanos solicitan a la Corte que se inhiba para emitir pronunciamiento de fondo respecto de la demanda D-9200, bajo el argumento de presentarse ineptitud sustantiva de la demanda, en tanto no fueron dirigidos cargos claros, específicos y suficientes de inexequibilidad.
En relación con la demanda D-9208, los intervinientes piden la inhibición por carencia actual de objeto, en la medida en que está dirigida contra un acto jurídico inexistente, esto es, que no ha generado consecuencias jurídicas. Al respecto recuerda que el proyecto de enmienda constitucional, una vez finalizó el trámite legislativo, incluida la conciliación, fue objetado por el Presidente de la República por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia, las cuales fueron aceptadas por el Congreso en las sesiones extraordinarias convocadas para su consideración, lo que conllevó el archivo integral y definitivo de la iniciativa. Es decir, no fue objeto de promulgación. Por tanto, la acción de inconstitucionalidad está dirigida contra un proyecto que no tiene la categoría de norma jurídica, razón por la cual no es justiciable constitucionalmente.
Para finalizar, pretenden que la Corte declare la falta manifiesta de competencia en lo que atañe con el acto de aprobación de las objeciones presidenciales, por tratarse de un asunto que no hace parte de las atribuciones establecidas en el artículo 241 de la carta política.
Este interviniente pide a la Corte inhibirse para decidir de fondo por falta de competencia, en tanto la demanda de inconstitucionalidad se dirigió contra un acto legislativo inexistente.
Refiere que el presupuesto para que pueda realizarse un juicio de inexequibilidad es que la norma jurídica exista, lo cual no ocurre en esta ocasión en tanto el proyecto de acto legislativo acusado finalizó en archivo, es decir, no fue promulgado. Agrega que tampoco se trata de una norma jurídica derogada que aún continúa produciendo efectos, supuesto en el que sería procedente el control de constitucionalidad.
Destaca que la decisión de admisión de las demandas de la referencia no se atuvo al principio de corrección funcional, “desconociendo que las competencias atribuidas a las autoridades no son enunciados con estructura de principio sino de regla”[53]. De esta manera, según señala, se acudió al principio pro actione para asumir una competencia que no está prevista en la Constitución Política, apoyándose en valoraciones que pueden ser “loables desde lo académico, pero no para el ejercicio de la jurisdicción constitucional”[54], y en el obiter dictum “de un Auto del pleno de esa Corporación en el que se discutían problemas referentes a omisiones legislativas y la existencia de cosa juzgada constitucional material de una ley de la República; elementos estos ajenos a los que los ciudadanos demandantes sometieron a consideración del Tribunal Constitucional”[55]; de tal manera, al no existir regla de competencia que permita dictar decisión de fondo, lo correcto es inhibirse, en defensa de la supremacía de la Constitución.
2.1.9.- Daniel Felipe Valencia Quintero
Solicita la declaratoria de inhibición, por considerar que la norma acusada no ha sido promulgada, lo cual es presupuesto de la acción de inconstitucionalidad. Empero, anota que las objeciones presentadas por el Presidente de la República “son contra derecho”[56], en la medida en que no son normas susceptibles de sanción, de conformidad con lo establecido en el artículo 375 superior y en la sentencia C-222 de 1997, postura que se sustenta en la rigidez de la Constitución.
De igual manera, refiere que la convocatoria a sesiones extraordinarias es un acto ilegal e inconstitucional que implica la realización de dos debates más, por lo que solicita la remisión de copias “a quien corresponda, para que se inicien investigaciones penales y disciplinarias, en vista de que esta conducta se encuentra enmarcada dentro del artículo 149 de la Constitución”[57].
2.2.- Declaratoria de inexequibilidad y otras solicitudes
2.2.1.- Instituto Colombiano de Derecho Procesal
Solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad del acto legislativo acusado, con efectos retroactivos a la fecha en que fue aprobado por el Congreso de la República, “es decir, que por ello no tendría vigencia alguna, asunto que es distinto a su validez”[58].
Luego de hacer referencia al marco normativo aplicable al proceso de formación de los actos legislativos, afirma que cuando el Congreso de la República actúa como constituyente derivado para reformar la carta política, no resulta aplicable la sanción gubernamental ni la posibilidad de formular objeciones por razones de inconstitucionalidad o inconveniencia, “sin que entonces pueda sostenerse válidamente que se encuentra el Constituyente supeditado a alguno o todos los poderes constituidos”[59].
Por tanto, según anota, “[l]a discusión sobre la conveniencia o inconveniencia de una reforma constitucional, se realiza durante los cuatro debates de la primera vuelta y los cuatro debates de la segunda vuelta”, postura que respalda con cita de las sentencias C-222 de 1997 y C-543 de 1998 de la Corte Constitucional.
En consecuencia, señala, la convocatoria a sesiones extraordinarias efectuada por el Presidente de la República mediante Decreto 1351 de 2012, a fin de considerar las objeciones formuladas, carece de validez constitucional, en la medida en que tuvieron lugar por fuera de los cánones previstos en la Constitución.
Para terminar, cuestiona la extralimitación de funciones en la que incurrió la comisión de conciliación integrada al finalizar la segunda vuelta, haciendo referencia precisa a artículos en los que no se había presentado discrepancia entre una y otra Cámara, lo cual se constituye en un presupuesto establecido en la Constitución para que se integre ese mecanismo de mediación legislativa, actuación que desconoce los principios de consecutividad e identidad. De esta manera, reprocha que “cuando el Congreso de la República aprobó el texto final de la reforma con las modificaciones introducidas por esa comisión”, refiriéndose a la de conciliación, “vició de manera insubsanable al votarlo nuevamente con el informe de conciliación incluido, la totalidad del proyecto considerado como un todo armónico”[60].
2.2.2.- Partido Político Polo Democrático Alternativo
La Presidenta del Partido Polo Democrático Alternativo solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad del “acto legislativo demandado”[61], en tanto la admisión de las demandas de inconstitucionalidad afirma la competencia para pronunciarse de fondo acerca de su validez constitucional, a pesar de que dicha iniciativa no se publicó y fue archivada por el Congreso, luego de admitir las objeciones presidenciales.
A continuación se ocupa de la falta de quórum que se presentó en el segundo debate de la segunda vuelta en la Plenaria de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, irregularidad anunciada por los parlamentarios Germán Navas Talero y Jorge Enrique Robledo, respectivamente, con lo cual “bastaría para que la Corte Constitucional declarara la inexequibilidad del acto legislativo demandado”[62], a lo que agrega que “los vicios ocurridos no se agotaron allí, sino que también ellos se presentaron en el trámite de la conciliación, lo cual refuerza la invalidez del proceso de formación del acto legislativo demandado”.
Sobre esto último, anota que la conformación de la comisión de mediación no tuvo lugar conforme prevé el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, toda vez que la designación no incluyó congresistas ponentes ni miembros de la Comisión Primera Constitucional Permanente, lo que representó la exclusión de los Partidos Verde y Polo Democrático Alternativo, pasando por alto de la misma manera la publicación del informe de conciliación “al menos con un día de anticipación”[64]. A ese respecto, precisa:
“Resulta evidente que si el texto conciliado por la comisión de mediación estuvo acordado cerca de las 10 p.m. mal podía a partir de esa hora y antes de las 12 p.m. del mismo día ser publicado en la Gaceta del Congreso, en la medida en que la Imprenta Nacional no tiene una jornada adicional habilitada en ese horario, a pesar de que la inclusión del texto se haga aparecer en un ejemplar de esa misma fecha, pero que no puede caber duda que fue impreso a la mañana siguiente.
Pero aún, si en gracia de discusión se aceptara que el texto conciliado fue publicado la víspera de su votación en las plenarias, tampoco se cumple con lo dispuesto en el artículo 161 superior, pues al cotejar la hora en que tendría que haberse efectuado la publicación por el conocimiento público que se tiene de la hora en que la comisión de mediación acordó el texto conciliado y la hora en la cual las plenarias lo votaron, no habían transcurrido 24 horas, que es el término que constituye el lapso mínimo de un día, para que los congresistas conocieran el texto.”[65]
Termina haciendo referencia a la innecesaria consideración de otros vicios, incluidos los aducidos por sustitución de la Constitución, “aun cuando es claro que ellos también se dieron”[66], así como los que hacen relación con las objeciones presidenciales, el decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias para su consideración, o las sesiones de las plenarias de ambas cámaras en las cuales se aprobó el informe de la comisión accidental, que recomendó aceptar las objeciones por inconveniencia.
2.2.3.- Universidad Libre de Colombia
El Coordinador del Observatorio de Intervención Ciudadana de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Colombia pide a la Corte la declaratoria de inconstitucionalidad del “Acto Legislativo demandado”[67]. En consecuencia, pide que se niegue la petición de promulgación del texto demandado, efectuada dentro de la demanda D-9208. Las razones en las que funda su escrito pueden ser resumidas así:
En primer lugar, señala que con ocasión del auto admisorio de la demanda en el que el tribunal constitucional advirtió que esa circunstancia no implicaba que el acto demandado cobrara vigencia, se acogió la teoría de la existencia del acto pero la ineficacia del mismo, por falta de publicidad, lo cual implica que no está llamado a producir efectos jurídicos, “criterio que es conocido en el Derecho Público, como la teoría de la oponibilidad, la que fue desarrollada inicialmente para los actos administrativos”[68], y que hace viable la presentación de la acción pública de inconstitucionalidad.
De otra parte, estima que el acto legislativo acusado debe ser declarado inexequible, por haberse desconocido en el trámite legislativo los principios de identidad y consecutividad, en los términos que han sido precisados en la jurisprudencia constitucional (C-598 de 2011, C-273 de 2011, C-333 de 2010 y C-942 de 2008). De tal manera estima que, con independencia de los vicios advertidos, la Corte debe hacer claridad respecto del informe que aceptó las objeciones presidenciales formuladas, por cuanto se trata de una figura que, en ese preciso contexto, no está prevista en la Constitución.
Luego de hacer referencia al artículo 227 de la Ley 5ª de 1992, que permite la extensión del procedimiento legislativo al trámite constituyente, siempre y cuando no sea incompatible con las regulaciones constitucionales, acota que la posibilidad de que el Presidente de la República objete un proyecto de acto legislativo es improcedente, toda vez que se trata de un procedimiento que no está reglado.
Concluye su escrito con la salvedad de que la competencia para estudiar la constitucionalidad del Decreto 1351 de 2012 que convocó al Congreso de la República a sesiones extraordinarias, recae en el Consejo de Estado, tal como señala el artículo 237-2 de la carta política.
2.2.4.- Colegio de Abogados del Trabajo
Solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad del “Acto Legislativo No. 7 de 2012, Proyecto de Acto Legislativo No. 143 de 2011 Cámara, y 007 de 2011 Senado, Acumulados con los proyectos de Acto Legislativo Números 9, 11 y 13 de 2011 Senado”, y del acto de aprobación del informe de las objeciones presidenciales.
En primer lugar, hace referencia al artículo 379 de la Constitución para concluir que las disposiciones acusadas no han sido promulgadas, razón por la cual la Corte Constitucional “no podría ejercer el control constitucional que le corresponde, ni admitir las presentes demandas”[69]. De esta manera, pone de presente la urgencia y necesidad de que se promulgue “el acto legislativo acusado ya que el mismo fue aprobado por el Congreso de la República, cumpliendo los requisitos constitucionales y legales, y que las objeciones formuladas son abiertamente inconstitucionales e invaden la órbita del legislativo, que es el que tiene la titularidad del poder constituyente derivado, para reformar la Constitución”.
De otra parte, afirma que el trámite de aprobación de los proyectos de acto legislativo no exige la sanción ni son susceptibles de objeciones gubernamentales, figuras que solamente proceden respecto de las leyes. De allí que, a su juicio, “permitir que el Gobierno pueda objetar proyectos de actos legislativos es otorgarle una competencia que no tiene y que afecta la democracia pues sometería las decisiones de uno de los órganos que tiene el poder constituyente -que es el legislativo- a otro que -sería el ejecutivo- que no posee esa titularidad”[71].
En tal sentido la Constitución, al establecer la sanción para los proyectos de ley, otorga también la posibilidad de objetarlos, lo cual no resulta aplicable para los proyectos de enmienda constitucional aprobados por el Congreso, respecto de los cuales “bastará su aprobación…, para su validez; y que la promulgación es en relación con la publicación de los mismos”.
Manifiesta que “[e]l artículo 375 de la C.P. no supedita la entrada en vigencia de los Actos Legislativos a su sanción por parte del Ejecutivo, de lo contrario se vulnerarían principios fundamentales como el principio democrático, la separación de poderes, la titularidad del poder constituyente”[72], por lo cual “[e]l Gobierno, al enviar las objeciones al proyecto mencionado y el Congreso, al tramitarlas y aceptarlas, incurrieron en vulneraciones evidentes a la Constitución”[73]. Sobre este particular, agrega:
“En una democracia, el equilibrio de los diferentes poderes públicos es esencial, y se deben respetar las diferentes competencias. Permitir que el Gobierno pueda posponer y condicionar la vigencia de una reforma constitucional, es una clara interferencia y afectación a este principio, ya que carece de competencia, y vulnera el estado de derecho, sustituyendo la Constitución, al violar un elemento definitorio de la misma, abrogándose facultades que no tiene, y dejando la vigencia de las reformas constitucionales aprobadas, a través de los actos legislativos a la voluntad de ejecutivo.”[74]
Además, aun cuando considera que la Corte carece de competencia para conocer de la constitucionalidad del Decreto 1351 de 2012, que convocó al Congreso de la República a sesiones extraordinarias a fin de considerar las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional, las mismas desconocen los artículos 149 y 375 de la carta política, toda vez que la aprobación de proyectos de acto legislativo debe llevarse a cabo en dos períodos ordinarios y consecutivos, “sin que se puedan tramitar objeciones presidenciales, así como convocar a sesiones extraordinarias u otros aspectos que si se permite para los proyectos de ley”[75]; de allí que no sea aplicable el artículo 227 de la Ley 5 de 1992.
En su sentir, “[e]l Gobierno al expedir el Decreto 1351 de 2012, está colegislando en el trámite de reformas a la Constitución con un poder constituyente que no tiene, con atribuciones de objetar o de proponer en sesiones extraordinarias al Congreso, la abrogación total o parcial de Actos legislativos aprobatorios de reformas constitucionales, ya que esta función le corresponde exclusivamente al legislativo en dos períodos ordinarios y consecutivos de acuerdo a lo preceptuado por los artículos 375 de la C.P. y 218, 221, 224 de la ley 5 de 1992”.
Además, hace alusión a la jurisprudencia relativa al juicio de sustitución de la Constitución, a los principios de identidad y consecutividad y a las comisiones accidentales de conciliación, que considera compatibles con el proceso legislativo constituyente. Así, la comisión de mediación conformada al finalizar la segunda vuelta rebasó su competencia, (i) al modificar el numeral 4° del artículo 235 de la Constitución, dejando la función de investigar y juzgar a determinados funcionarios solamente a la Corte Suprema de Justicia, poniendo en cuestión el principio de imparcialidad en el proceso penal al permitir que dicha corporación intervenga en la elección de los magistrados de la Sala de Investigación y Calificación; (ii) al eliminar el régimen de inhabilidades de los congresistas como causal de pérdida de investidura; y (iii) al extender el fuero constitucional a los secretarios generales de Senado y Cámara, lo que conduce a que se incurra en sustitución de la Constitución, “pues existen elementos definitorios de la misma, que son reemplazados por la presente reforma constitucional como lo son la igualdad, equilibrio de las ramas del poder público, independencia de la rama judicial”[76].
Con todo, sostiene que “esta reforma modifica instituciones fundamentales para nuestro Estado social de derecho, como es el caso de la pérdida de investidura al proscribir la causal de inhabilidad, privilegios de privación de la libertad para altos servidores del Estado, el bloque de la investigación penal de los mismos, el ampliar la cobertura de los altos funcionarios a los Secretarios Generales de Senado y Cámara de Representantes, la ampliación del período de magistrados que vulnera principios fundamentales como el de participación, derecho de acceso a cargos públicos, el principio de igualdad, etc.”[77].
2.2.5.- Miguel Eduardo Parra Corvacho
Este ciudadano pide a la Corte declarar la inexequibilidad del “acto legislativo” y del informe de aprobación de las objeciones formuladas por el Presidente de la República.
Como primera cuestión, se refiere a los vicios en el trámite, sanción y vigencia del acto acusado, apoyándose para el efecto en los antecedentes que dieron lugar a la presentación del proyecto de reforma a la justicia, iniciativa legislativa que pretendía modificar los siguientes aspectos: (i) estructura de la administración de justicia en Colombia (arts. 2, 3, 10, 19 a 25); (ii) procedimiento de investigación contra aforados (arts. 4 a 8 y 17); y (iii) aumento del período y requisitos para la elección de magistrados de altas cortes (arts. 14 a 16). De igual modo, resalta los principales argumentos de las demandas de inconstitucionalidad y concluye que el Decreto 1351 de 2012, mediante el cual se convocó al Congreso de la República a sesiones extraordinarias, goza de la presunción de constitucionalidad, así como el acto que dispuso el archivo del proyecto de acto legislativo.
En la segunda parte, propone desvirtuar dicha constitucionalidad, incluido el informe de aprobación de las objeciones gubernamentales. Referente a la sanción presidencial como base para que los actos legislativos nazcan a la vida jurídica, luego de hacer una comparación entre los artículos 157 y 375 de la Constitución, concluye que este requisito solo se predica de los proyectos de ley mas no de los proyectos de acto legislativo, resultando la sanción un presupuesto para la presentación de objeciones.
Agrega que la sanción no puede ser enunciada “como requisito de validez para que un proyecto de Acto Legislativo nazca a la vida jurídica como una reforma a la Constitución”[78], postura que encuentra respaldo en las sentencias C-222 de 1997, C-543 de 1998 y C-208 de 2005. Así, afirma que “el Presidente de la República violó la Constitución y la jurisprudencia de esta Corte, al objetar el PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO”[79]. En consecuencia, precisa que “las objeciones presidenciales al Acto Legislativo son incompatibles con el trámite expuesto en la Constitución Política”.
En tercer término, respecto del decreto que convocó a sesiones extraordinarias al Congreso, manifiesta que con independencia de que no sea de competencia de la Corte Constitucional, ello no es óbice para que asuma el conocimiento “con la finalidad de brindar luces sobre la constitucionalidad del ACTO DE APROBACIÓN de las OBJECIONES PRESIDENCIALES”[81].
Así mismo, plantea unas apreciaciones personales respecto de los caminos que tenía el primer mandatario en relación con algunas de las modificaciones incorporadas al proyecto de enmienda constitucional, unas de naturaleza política y otras de orden constitucional, resaltando en este último ámbito la posibilidad de promover una demanda de inconstitucionalidad, una vez el acto hubiera sido promulgado, pero lo único cierto, en su sentir, es “que si bien el Ejecutivo no pudo idear otra forma para evitar que la norma cobrara vida en el sistema jurídico colombiano, al intentar salvaguardar la Constitución la vulneró al mismo tiempo usurpando poderes que competen específicamente a otras Ramas del Poder Público”[82].
Asevera también que el artículo 375 de la Constitución, al señalar que el trámite de los proyectos de acto legislativo se efectuará en dos períodos ordinarios y consecutivos, hace improbable la convocatoria a sesiones extraordinarias y cualquier otro tipo de actuación. En concreto, aduce que el archivo del acto aprobatorio de las objeciones presidenciales es contrario a la carta política y, por ende, debe ser declarado inexequible.
Destaca igualmente que la sanción no es un requisito imperante para los actos legislativos, pero sí lo es la promulgación. De esta manera, colige que “el acto legislativo no tiene vigencia pero sí validez material y por ende esta Corporación tiene competencia para estudiar y decidir materialmente sobre la norma acusada”[83].
Enseguida alude a los cargos planteados en la demanda D-9208, así: (i) tampoco fue sustituida la Constitución con ocasión de la asignación de funciones judiciales a los abogados en materias precisas, de manera excepcional y transitoria; (ii) en relación con la eliminación del fuero especial del Presidente de la República, o quien haga sus veces, y del Vicepresidente, tan pronto cesen en el ejercicio de sus funciones, se configura una sustitución “del derecho al fuero especial”[84]; (iii) el cargo por los cambios efectuados por la comisión de conciliación en materias de autogobierno de la Rama Judicial, pretende evaluar la conveniencia de la enmienda constitucional, labor que “corresponde analizarla al Congreso de la República en su papel de constituyente derivado y al gobierno a través de sus ministros y bancada parlamentaria”[85], por lo que solicita a la Corte la declaratoria de inhibición; (iv) la gradualidad de la sanción incorporada al régimen de pérdida de investidura constituye “una verdadera sustitución”[86], que “tiene como efecto que el nuevo régimen de pérdida de investidura exista en el papel pero no en la vida jurídica o práctica de la república”.
Para terminar, el interviniente pide a la Corte, en relación con la demanda D-9200, que se considere la inhibición para emitir decisión de fondo, “debido a que el accionante no argumenta de una forma clara y específica el por qué las vulneraciones a la ley 5 de 1992, ni los artículos vulnerados por las actuaciones, o la vulneración a la reforma política del dos mil nueve, constituyen a su vez graves violaciones a la Constitución”[88], refiriendo sobre la demanda D-9208 que ha de declararse inexequibles el acto de aprobación del informe de las objeciones formuladas por el Presidente de la República y el “Acto legislativo 07 de 2012, proyecto de acto legislativo 143 de 2011 cámara, 007 de 2011 Senado, acumulado con los proyectos de acto legislativo números 09 de 2011, 11 de 2011, 12 de 2011 y 13 de 2011”[89], aprobado el 20 de junio de 2012 y no promulgado.
2.2.6.- Partido Político Verde
El Presidente del Partido Político Verde presenta escrito en el que, sin hacer una petición específica, resalta las razones de las objeciones gubernamentales formuladas al proyecto de acto legislativo “por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones”, que condujeron a su archivo.
Relata que hasta el octavo debate legislativo la iniciativa fue el resultado de un importante consenso académico e institucional, con el objeto de superar cada una de las dificultades de la justicia. Empero, destaca que el texto conciliado en la segunda vuelta y acogido en las plenarias del Senado y de la Cámara de Representantes, puso al descubierto “la magnitud del impacto delicado y grave que para Colombia, para la democracia y para la imagen del Congreso (…) significaba este texto final”[90].
Comenta que el Presidente de la República se vio precisado a formular objeciones por inconstitucionalidad e inconveniencia, “para evitar la ocurrencia de graves lesiones al ordenamiento jurídico colombiano, al normal desarrollo de la impartición de justicia y a la institucionalidad del país, que no podían conjurarse por otro medio jurídico, ya que no existe ninguna herramienta jurídica (…) que permita en un corto tiempo corregir los graves efectos de una reforma constitucional”[91], las primeras, encaminadas a demostrar la extralimitación de la comisión de conciliación y las segundas para destacar el grave impacto jurídico, social y político de la entrada en vigencia de algunas normas específicas de la reforma.
Anota que la comisión accidental introdujo contenidos normativos a textos aprobados en forma similar en ambas cámaras, como sobre el artículo 235-4, referido a la investigación y juzgamiento de aforados constitucionales; desnaturalizó la pérdida de investidura al incorporar gradualidad en las sanciones; efectuó una inadecuada distribución de competencias en los distintos niveles de administración de la Rama Judicial.
Indica que la utilización, por primera vez, de objeciones presidenciales para un proyecto de acto legislativo, puso al descubierto la existencia de un vacío constitucional y legal, por lo que concluye que se trata de una figura idónea, necesaria y eficaz “para evitar la entrada en vigencia de una norma constitucional de graves implicaciones para el ordenamiento jurídico e institucional del país”[92].
Así mismo, advierte que la aceptación de las objeciones presidenciales en el contexto anotado, no cercena la función constituyente del Congreso de la República y anota que aquellos casos en los que se planteen razones de inconstitucionalidad, le corresponderá a la Corte Constitucional adoptar la decisión definitiva, como ocurre con los proyectos de ley objetados, tribunal que solo se ha pronunciado sobre la procedencia de esta figura marginalmente y nunca como el problema jurídico central.
Frente a lo anterior, expresa que ante una ostensible vulneración del régimen formal de la elaboración de una norma constitucional o una sustitución de la Constitución, el Presidente de la República podrá acudir a la figura de las objeciones por inconstitucionalidad o inconveniencia, en tanto “es imposible que tengamos mecanismo de protección para todas las normas inferiores a la Constitución, pero para la norma de normas, para la norma superior no tengamos un mecanismo a través del cual podamos impedir un exabrupto de carácter jurídico que pueda violentar la estabilidad de la Constitución o de la sociedad”.
Para concluir, opina que el trámite de las sesiones extraordinarias no desconoció el artículo 149 de la Constitución, en la medida en que durante los días convocados por el Presidente de la República (27 y 28 de junio de 2012) no se tramitó el proyecto de acto legislativo, pues “simplemente hubo un pronunciamiento por parte de las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes frente a las objeciones presidenciales”[93].
Pide corregir la que llama interpretación arbitraria y autoritaria efectuada por el Presidente de la República para formular objeciones al proyecto de acto legislativo demandado, “por cuanto, si no se deja precedente en esta providencia que proferirá la Corte, nos encontraremos ante una inconmensurable usurpación competencial que desencadenaría probablemente, en más injerencias arbitrarias en órbitas plenamente delimitadas para otra rama del Poder Público”[94].
Indica que la Corte debe declararse inhibida “por los riesgos institucionales que un pronunciamiento de fondo acarrearía”[95]. Para apoyar su petición, efectúa algunas consideraciones relativas al sistema presidencialista que ha predominado en Colombia; a la improcedencia de las objeciones para los proyectos de acto legislativo; a la distinción entre existencia, validez y eficacia de la norma a partir de lo cual colige que “[l]a reforma a la justicia ha sido válida desde el momento en que se aprobó en el Congreso -es decir, ya es una norma constitucional-, aunque todavía no esté produciendo efectos jurídicos, por no haberse publicado”; a la inviabilidad constitucional de convocar a sesiones extraordinarias para conocer de las objeciones gubernamentales; y al conflicto de intereses que genera para los Magistrados de esta Corte el conocimiento de la acción de inexequibilidad, por las prerrogativas que de allí dimanan, específicamente la ampliación del período, por lo que “debe declararse impedida”.
2.2.8.- Juan José Navia Garzón
Pretende que la Corte Constitucional se declare manifiestamente incompetente, “habida cuenta de la inexistencia de la norma objeto de debate”[97], como consecuencia de las objeciones gubernamentales y su aprobación en sesiones extraordinarias, actos que en su sentir son jurídicamente válidos. Destaca que las sentencias que se refieren a la improcedencia de la sanción y la objeción presidencial en el trámite legislativo constituyente no tienen fuerza vinculante. Agrega que “[l]a Constitución no contiene una norma explícita que rechace las objeciones presidenciales de los actos legislativos”.
Anota que la posibilidad de objetar proyectos de enmienda constitucional no es un obstáculo a la función constituyente del Congreso, toda vez que las mismas pueden ser rechazadas. Por el contrario, resalta que se trata de una figura que garantiza que el trámite legislativo sea pormenorizado, reflexivo, sano y seguro. De esta manera, “no hará más que reforzar y hacer más estricta la reforma de la constitución con la consabida vía de[l] acto legislativo.”[99]
Para concluir, reconoce que permitir que las objeciones sean consideradas en sesiones extraordinarias conlleva un reforzamiento del presidencialismo, lo cual plantea como dilema “dejarle un amplio campo discrecional al Congreso en su facultad de reforma para que mute arbitrariamente las disposiciones constitucionales o, por otra parte, facultar al Gobierno para que objete los actos legislativos que, a su parecer, son inconstitucionales o cuyos efectos puedan tornarse catastróficos y generar profundas crisis institucionales de entrar en vigencia la reforma constitucional”[100].
3.- Intervenciones extemporáneas
El Coordinador del Grupo de Acciones de Interés Público del Consultorio Jurídico de la Universidad Santo Tomás solicita a la Corte, en primer lugar, la declaratoria de incompetencia para dictar decisión de fondo o, segundo, en caso de asumir el conocimiento del asunto, declarar la inexequibilidad del “Acto Legislativo no promulgado”[101].
Inicia mencionando los principales argumentos de cada demanda de inconstitucionalidad, para luego plantear los siguientes problemas jurídicos: “¿Puede el Presidente de la República objetar un acto legislativo aprobado por el Congreso cuando le es sometido para su promulgación?; ¿Es competente esa Alta Corte para conocer de la acción de inconstitucionalidad contra un acto legislativo aprobado por el Congreso, pero no promulgado y objetado por el gobierno, y estas objeciones aprobadas por ambas cámaras?”[102].
Luego de hacer referencia a algunas de las razones expuestas por el Presidente de la República para justificar las objeciones formuladas al proyecto de reforma constitucional a la justicia, considera que “resulta clara la posibilidad de objeciones presidenciales en el caso de actos reformatorios de la Constitución, pues su imposibilidad podría acarrear daños irreparables en la configuración constitucional del país”[103], más cuando “no se encuentra prohibición en las normas constitucionales ni en las que establecen el trámite de las reformas”.
De igual modo, destaca que lo relativo a la procedencia de las objeciones gubernamentales a los proyectos de acto legislativo no ha sido precisado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, resultando tan solo un asunto que ha sido abordado como “obiter dictum”.
Asevera que de conformidad con lo previsto en la Constitución Política (art. 379) y el Reglamento del Congreso (art. 196), la sanción es un presupuesto de validez únicamente para las leyes, mientras que los actos legislativos una vez finaliza el trámite legislativo deben ser promulgados, requisito que determina el inicio del plazo para incoar la acción pública de inconstitucionalidad.
Para concluir, expresa que la Corte no tiene competencia para conocer de las demandas promovidas, en la medida en que el acto acusado no ha sido promulgado. Empero, indica que de no ser aceptado dicho argumento, acoge las objeciones propuesta por el Gobierno Nacional, lo que conllevaría la declaratoria de inconstitucionalidad, por considerar que “la reforma constitucional aprobada afecta valores y normas definitorias de la Constitución y, las sustituye sin el que Congreso tenga competencia para ello”[105], así como también compromisos internacionales adquiridos, concretamente en el marco de la Organización de los Estados Americanos, que precisan las bases del sistema democrático (Carta Democrática Interamericana, aprobada en 2001), por cuanto “[e]l proyecto desconoció el principio de igualdad (Art. 13 de la Constitución), al establecer prerrogativas personales y no institucionales a favor de los congresistas, desconoció así mismo, la separación de poderes, al disminuir las facultades de los jueces en el juzgamiento de los congresistas y en las decisiones judiciales sobre pérdida de la investidura”.
3.2.- Comisión Colombiana de Juristas
Varios integrantes de la Comisión Colombiana de Juristas plantean este problema jurídico: “¿La Constitución Política, al hacer referencia expresa únicamente a la facultad del Presidente para objetar proyectos de ley (artículos 166 y 167 de la CP), excluyó la posibilidad de que estas puedan ser formuladas respecto de proyectos de acto legislativo?”.
En primer término los intervinientes hacen referencia al marco normativo que precisa la sanción y la promulgación de las leyes (arts. 165 a 168 de la CP), lo cual no ocurre con los actos reformatorios de la Constitución (título XIII). De igual modo, indican que ese silencio no debe ser entendido como una prohibición o exclusión, en la medida en que el Reglamento del Congreso permite aplicar disposiciones del trámite legislativo al proceso de formación de los actos legislativos, resultando de ello que “habría una ley que aparentemente autorizaría al Presidente para ejercer la facultad de objetar reformas constitucionales”[107].
Por otra parte, mencionan aquellas disposiciones del procedimiento legislativo que la Corte Constitucional ha extendido a los actos legislativos, a saber: (i) publicación en la Gaceta del Congreso antes de darle curso en la comisión (art. 157-1 de la CP); (ii) en el informe a la Cámara Plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo (art. 160 inciso 3°); (iii) reglas para la radicación de proyectos y designación de ponente; (iv) iniciación del debate, discusión de la ponencia, amplia deliberación, debate de los artículos, declaración de suficiente ilustración y discusión y aprobación de un proyecto en segundo debate (arts. 157, 158, 159, 164 y 185 de la Ley 5ª de 1992).
Con fundamento en lo señalado consideran posible que “las reglas relacionadas con la figura de las objeciones presidenciales pueden extenderse a los actos legislativos, por no ser este un mecanismo contrario o incompatible con las normas que regulan este mecanismo de reforma constitucional”[108]. Aseveran que su extensión permite “reforzar la deliberación que debe caracterizar a las reformas constitucionales, sin constituir una intromisión indebida del ejecutivo en el ejercicio de las funciones del legislador”[109]. Su postura sobre este particular fue explicada in extenso en los siguientes términos:
“En consecuencia, reconocerle al Presidente de la República la facultad de objetar actos legislativos se encuentra en plena armonía con las demás disposiciones constitucionales. Primero, porque puede ayudar a promover mayor deliberación de los proyectos de actos legislativos, que es precisamente lo que se buscó al establecer un procedimiento riguroso de aprobación de reformas constitucionales. En efecto, con las normas sobre el número de debates y las votaciones de los actos legislativos se desea preservar una estabilidad constitucional mínima, la cual resulta incompatible con los cambios improvisados o meramente coyunturales que pueden causar incertidumbre en la vigencia del ordenamiento básico del Estado colombiano.
Segundo, porque toma en cuenta que la Constitución le concede instancias de participación al Gobierno dentro de la formación de las reformas constitucionales, por lo que su intervención en ellas no puede ser considerada en sí misma una intromisión prohibida que desconozca el equilibrio de poderes. Al respecto, cabe resaltar, por ejemplo, que de acuerdo con el artículo 133 de la ley 5ª de 1992 el Gobierno tiene la posibilidad de presentar proyectos de acto legislativo, es decir, cuenta con iniciativa constituyente. Igualmente, es preciso tener presente que el Presidente puede formular objeciones presidenciales a las reformas constitucionales que se tramiten mediante los otros mecanismos de reforma. En efecto, tanto la convocatoria a asamblea nacional constituyente como a referendo deben ser aprobadas mediante ley ordinaria, y como el Presidente puede objetar leyes ordinarias, podría formular objeciones dentro de los otros mecanismos de reforma diferentes a los actos legislativos. Así, la facultad de oponerse a estas reformas no es entonces extraña a la Constitución, sino más bien lo contrario.
En conclusión, a la presunta imposibilidad que tiene el Presidente de objetar un acto legislativo por ser 'incompatible' con la Constitución, debemos responder que no hay ninguna disposición o ningún principio constitucional que prohíba que el Presidente objete en estos casos, ni que lleve a considerar que la objeción presidencial sería contraria a la naturaleza de los actos legislativos. Por el contrario, reconocerle esa facultad podría contribuir a fortalecer el debate legislativo sobre los actos reformatorios de la CP, que ayude a evitar que estos no se conviertan en un mecanismo arbitrario para sustituir a la Constitución. Igualmente, mediante estos el Presidente puede ser un guardián más del deber del Congreso de respetar los procedimientos establecidos para la aprobación de las reformas constitucionales, al poder objetar un proyecto de ley argumentando que en su aprobación se incurrió en vicios de forma.”[110]
Sostienen que reconocer la posibilidad de que el Presidente objete proyectos de acto legislativo, no sustituye o va en contravía de la voluntad parlamentaria “sino que simplemente puede proponer modificaciones a dicha norma que, en todo caso, serán discutidas dentro del Congreso de la República”[111]. Así, reiteran que si los proyectos de ley que convocan a un referendo o que quieran consultarle al pueblo si se debe conformar o no una Asamblea Constituyente pueden ser objetados, “parece no haber razón alguna para negar esta facultad cuando se trata de actos legislativos”.
Del mismo modo, expresan que se trata de un mecanismo en el que podrán participar “no únicamente el Congreso, sino también el Presidente, y tratándose de objeciones por razones de constitucionalidad, eventualmente también la Corte Constitucional”[113].
Para concluir, manifiestan que la postura expuesta es compatible con el sistema flexible de distribución de las distintas funciones del poder público, el cual se complementa con el principio de colaboración armónica de los diferentes órganos del Estado y con distintos mecanismos de pesos y contrapesos entre los poderes[114]. De la misma manera, afirman que la procedencia de las objeciones presidenciales en el marco de los actos legislativos ha de armonizarse con la teoría de la sustitución de la Constitución, en el entendido de que cuando se trate de objeciones por inconstitucionalidad, el Presidente debe demostrar (i) que se desconoció cuando menos una de las reglas que regulan el procedimiento legislativo, o (ii) que se está sustituyendo la Constitución.
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El 27 de febrero de 2013 el Procurador General de la Nación, dando cumplimiento al artículo 242-2 de la carta política rindió concepto dentro del proceso de la referencia, en el que solicita a la Corte la declaratoria de inhibición sobre “el Acto Legislativo Número 143 de 2011, 07 de 2011 Senado, acumulado con los proyectos de Acto Legislativo Números 09 de 2011, 11 de 2011, 12 de 2011 y 13 de 2011 Senado”[116], el cual fue aprobado por el Congreso de la República pero posteriormente no fue promulgado ni publicado, “toda vez que esa Corporación no tiene competencia alguna para juzgar actos jurídicos inexistentes.”
Luego de hacer referencia a algunos de los argumentos presentados en el auto admisorio de la demanda, señala que conforme a lo dispuesto en el artículo 379 de la Constitución Política, la acción pública de inconstitucionalidad contra los actos legislativos solamente procede con posterioridad a su promulgación. En tal virtud, sostiene que al estar dirigida la demanda contra un acto jurídico inexistente, la Corte carece de competencia para pronunciarse sobre el mismo.
Afirma que la función de la Corte se circunscribe a los estrictos y precisos términos del artículo 241 de la Constitución. Una postura contraria, llevaría a “desvirtuar las funciones y competencias que el Constituyente ha asignado a cada uno de los órganos constitucionales y poderes constituidos, en tanto que la división de poderes y el equilibrio inherente que esta implica para el Estado constitucional y democrático, es incluso un presupuesto irrenunciable e insustituible para la garantía de los derechos fundamentales”[118].
Para el Procurador, la defensa de la supremacía e integridad de la carta no puede desconocer las condiciones establecidas por el constituyente, por lo que “[d]eterminar si la manera en que el Acto Legislativo demandado se dejó de promulgar es contraria a la Constitución, esto es, si los actos del Presidente de la República, del Congreso de la República con que éste se archivó son contrarios al ordenamiento constitucional, es decisión que corresponde a otras autoridades judiciales y administrativas facultadas para ello por la misma Constitución, pero no es un asunto que pueda establecerse con motivo de una acción una (sic) inconstitucionalidad contra un Acto Legislativo inexistente”.
Para terminar, advierte que en el supuesto de que la Corte Constitucional establezca competencia para juzgar actos posteriores y ajenos al proyecto de acto legislativo demandado, “se vería ante la inevitable paradoja de tener que ordenar que el mismo fuera promulgado -decisión que escapa a sus competencias en ejercicio del control constitucional-; o declarar exequible o inexequible un Acto Legislativo no 'por vicios de procedimiento en su formación', como lo dispone expresamente el numeral 1° del artículo 241 superior, sino por vicios de procedimiento que impidieron su formación o posteriores y ajenos a su formación. Absurdo, este último, que demuestra claramente la falta de competencia de esa Corporación para pronunciarse sobre el texto demandado”[119].
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
7.1. Solicitud de nulidad
Mediante escrito presentado el 27 de julio de 2012, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República solicita a la Corte la declaratoria de nulidad de todo lo actuado en el proceso de la referencia, a partir del auto admisorio de la demanda.
Considera que tal solicitud es procedente con fundamento en lo dispuesto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, "dado que la admisión... en ausencia de la competencia constitucional correspondiente constituye grave violación del debido proceso constitucional"[120]. En su sentir, dicha disposición establece una regla de oportunidad, que se concreta en la presentación de la solicitud antes de que sea proferido el fallo, y una restricción material, consistente en que solo se puede alegar invocando motivos que impliquen violación del debido proceso, que puedan propiciar su anulación por la plenaria de la Corte.
Destaca que el primero de los presupuestos se encuentra cumplido y que el segundo hace relación al hecho de que la Corte Constitucional hubiera asumido la competencia de un proyecto de acto legislativo que no fue promulgado y que el Congreso de la República decidió archivar, luego de acoger las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional, lo que conduce "a la afectación del debido proceso, pues comporta el ejercicio de las atribuciones de un juez, en este caso, el máximo juez constitucional, sin que cuente con jurisdicción ni competencia para adelantar el proceso, generando así un defecto sustancial y procedimental de la actuación con clara inobservancia de las normas aplicables a los procesos constitucionales"[121].
Manifiesta que aun cuando el artículo 6° del Decreto Ley 2067 de 1991 autoriza que la definición de la competencia funcional de la Corte tiene lugar en la sentencia, ello no obsta para que en el curso del proceso pueda alegarse la nulidad; alcance que ha sido fijado por la jurisprudencia constitucional y es consecuente con los principios de eficiencia, economía y celeridad de la función judicial, en tanto "no tiene sentido que, verificada la falta de jurisdicción y competencia, el proceso deba agotar todo su trámite y esperar que se adopte una sentencia inhibitoria que desde ya puede avizorarse, en la que no habría espacio para ponderar las intervenciones de todas las personas e instituciones invitadas a pronunciarse sobre un problema jurídico cuya trascendencia no es fundamento para sustentar la competencia de la Corte para resolverlo, como se ha sugerido en el auto admisorio"[122].
Como razones que sustentan la falta de competencia de la Corte Constitucional señala, en primer término, que el artículo 241 de la carta política le confiere la facultad de decidir sobre las acciones de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra actos reformatorios de la Constitución, atribución que, al interpretarse armónicamente con los artículos 241-1, 242-3 y 379 superior, conlleva las siguientes reglas concurrentes: (i) La Corte tiene competencia para revisar actos legislativos; (ii) su ejercicio tiene lugar mediante la presentación de la acción pública de inconstitucionalidad; (iii) el juicio de inexequibilidad únicamente recae sobre vicios de procedimiento en su formación; y (iv) el examen solo puede tener lugar una vez ha sido promulgado el acto legislativo. Sobre este particular manifiesta:
"[L]a Corte Constitucional sólo asume competencia cuando está en presencia de los cuatro requisitos indicados. A falta de uno de ellos, la Corte está jurídicamente impedida para revisar la constitucionalidad del acto que se pone a su consideración."[123]
De otra parte, destaca que la falta de competencia en esta oportunidad se produce porque lo demandado no es un acto legislativo, sino un proyecto de acto legislativo; y adicionalmente porque el requisito de la promulgación nunca tuvo lugar, lo cual significa que no ha producido efectos jurídicos, esto es, porque la Constitución Política no ha sido reformada.
Refiere que el objeto de la función de la Corte Constitucional es actuar como guardiana de la carta política y no como juez del Congreso, lo cual encuentra manifestación en que (i) no es posible que el control recaiga sobre los proyectos de ley y (ii) es improbable revisar genéricamente la constitucionalidad de las leyes, por lo que su ámbito funcional se circunscribe al estudio de las demandas de inconstitucionalidad. De esta manera, recalca que el Tribunal Constitucional no tiene un papel fiscalizador general de la actividad legislativa, sino que actúa como un órgano eminentemente jurisdiccional.
Del mismo modo, expone que coincide con el Magistrado sustanciador en que el tema del proceso reviste gran importancia, pero que la circunstancia de que sea académicamente interesante o políticamente relevante no reviste per se a la Corte de competencia para resolverlo, en la medida en que, según lo ha considerado la jurisprudencia, "el fin del proceso de control constitucional no es teórico, pese a la presencia de elementos de esa naturaleza en la construcción argumentativa, sino que busca definir desde un punto de vista jurídico si una norma infraconstitucional debe permanecer en el ordenamiento"[124].
Añade que, en términos de técnica constitucional, fue impreciso admitir la demanda con la simple intención de clarificar un punto de derecho interesante, respecto del cual este tribunal todavía no se ha pronunciado.
Para terminar, indica que el principio pro actione fue aplicado incorrectamente, en la medida en que el presupuesto para que opere es que la disposición objeto de revisión se encuentre vigente, "pero no opera cuando existe certeza sobre su falta de vigencia y sobre el hecho de que no produce efectos jurídicos"[125], descartando además de plano la posibilidad de aplicar la jurisprudencia de la Corte, que ha considerado que es posible efectuar el juicio material de disposiciones que han sido derogadas pero que continúan produciendo efectos jurídicos.
Mediante auto del 17 de agosto de 2012, el Magistrado sustanciador puso de presente que la solicitud de nulidad formulada por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República sería examinada por la Sala Plena de la Corte Constitucional al momento de dictar sentencia, en virtud de lo previsto en el inciso 4° del artículo 6° del Decreto 2067 de 1991[126], toda vez que los argumentos expuestos en el escrito presentado, "son precisamente los ejes de la problemática jurídica planteada por los demandantes al hacer uso de la acción pública en ejercicio legítimo de sus derechos políticos".
Encontrándose este tribunal en el estadio procesal anotado, pasa a adoptar la respectiva decisión[128].
Como primera medida valga recordar que la jurisprudencia ha indicado que la admisión de la demanda no implica per se la adopción de una decisión de fondo. Al respecto se ha señalado[129]:
"Debe tenerse en cuenta que cuando un ciudadano presenta una acción de inconstitucionalidad y la Corte entra a proveer sobre su admisibilidad, esta primera providencia constituye apenas el estudio o juicio inicial del asunto que habrá de desarrollarse a través de diferentes etapas que se encuentran previstas en el Decreto 2067 de 1991, como lo son la probatoria, la intervención ciudadana y el concepto del Procurador General de la Nación, que una vez cumplidas y valoradas por el juez constitucional le permiten ahora disponer de mayores elementos de juicio para entrar a proferir la decisión que corresponda la cual puede ser de mérito, inhibitoria o incluso de estarse a lo resuelto. El inciso final del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, constituye una clara muestra de lo señalado al disponer que debe rechazarse inicialmente las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una Sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente, sin embargo dichas decisiones también pueden adoptarse en la sentencia."
En este orden de ideas, esta Corte considera que el hecho de haber admitido y dado trámite a las demandas de la referencia no supone la afectación de los derechos de contradicción y defensa de la interviniente, ni da lugar a la nulidad de lo actuado por vulneración del debido proceso, por cuanto es el propio Decreto Ley 2067 de 1991 el que autoriza a la Corte Constitucional a tramitar las acciones de inconstitucionalidad promovidas por los ciudadanos en ejercicio de sus derechos políticos (arts. 40 y 241 Const.), independientemente de cuál sea la decisión finalmente adoptada.
En efecto, el referido Decreto ha fijado dos momentos que claramente se pueden independizar, en los cuales se evalúa si la Corte Constitucional es competente o no para pronunciarse en relación con una demanda de inconstitucionalidad:
(i) El primero tiene lugar cuando el Magistrado sustanciador se manifiesta sobre la admisión de la demanda, respecto de lo cual la jurisprudencia ha reconocido que "cada uno de los magistrados que integran esta Corporación son autónomos e independientes en el ejercicio del control de admisión"[130].
Ello encuentra su razón de ser en estar en la fase inicial de los asuntos de constitucionalidad, obviamente sin perjuicio de la posibilidad de que la Sala Plena ejerza el control a través del recurso de súplica cuando se ha rechazado la demanda, pero no cuando ha sido admitida, en los términos del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.
Cabe recordar que en aquellos eventos en los cuales la presunta incompetencia para conocer de una demanda de inconstitucionalidad no surge de una simple comparación de la norma acusada con las funciones atribuidas por la Constitución, la Corte ha señalado que se debe privilegiar la admisión y el ejercicio de los derechos ciudadanos para que sea la plenaria la que, mediante sentencia, defina esa controversia. En palabras de esta corporación[131] (no está en negrilla en el texto original):
"Así mismo, el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, en su inciso final, ordena rechazar aquellas demandas que recaigan sobre normas amparadas por sentencia que ya hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, o respecto de las cuales sea la Corte manifiestamente incompetente. Es decir, si la incompetencia no surge a simple comparación de la norma acusada con las funciones que la Carta le asigna a la Corte Constitucional, como se trata de un derecho ciudadano y de la guarda y supremacía de la Constitución, la solución se encamina por la admisión de la demanda y no por su rechazo, para que, en definitiva, sea la Sala Plena de la Corporación mediante sentencia, y no uno de sus magistrados por auto interlocutorio, quien adopte la decisión en relación con la norma objeto de la acusación."
(ii) El segundo momento en el cual puede evaluarse la competencia de la Corte Constitucional, se presenta cuando la Sala Plena se dispone a proferir sentencia (art. 6º Decreto 2067 de 1919), ya que es ahí donde "cuenta con todos los elementos de juicio para examinar, conforme a la argumentación expuesta por el ciudadano demandante, por los intervinientes y por el señor Procurador General de la Nación, si se cumplen a cabalidad los supuestos para un pronunciamiento de fondo"[132].
Así también lo ha sostenido este tribunal en su jurisprudencia, a tal punto que en varias oportunidades ha resuelto las solicitudes de nulidad al momento de proferir los fallos correspondientes[133].
Por ejemplo, en la sentencia C-1300 de 2007 la Corte Constitucional desestimó la solicitud de nulidad en la que se reprochaban deficiencias en la admisión de la demanda, ante la existencia del fenómeno de la cosa juzgada constitucional y la consecuente falta de competencia funcional para volver a pronunciarse de nuevo. Expuso sobre ese aspecto (no está en negrilla en el texto original de los dos últimos párrafos):
"Como cuestión inicial, detecta la Corte que, para la fecha de esta decisión, obran dentro del expediente dos solicitudes de nulidad del presente proceso, presentadas ambas el día primero de diciembre de 2005, que no han sido decididas por la Corporación. Pasa entonces a ocuparse de ello.
... ... ...
2.4.1 En cuanto a la solicitud de nulidad por existencia de cosa juzgada material, debe tenerse en cuenta el inciso 4° del artículo 6° del Decreto 2067 de 1991, que dispone:
'Se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiera hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente. No obstante estas decisiones también podrán adoptarse en la sentencia."
Así pues, la Corte no se encuentra obligada a rechazar las demandas que recaigan sobre normas que formal o materialmente ya hayan sido objeto de decisión por esta Corporación, pues la norma transcrita expresamente la autoriza para adoptar esta decisión en la sentencia.
... ... ...
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte despacha como improcedente la solicitud de nulidad de todo lo actuado, que se presentaría por no haberse inadmitido la demanda por la existencia del fenómeno jurídico de la cosa juzgada."
Igualmente, en la sentencia C-075 de 2007 la Corte se pronunció sobre la solicitud de nulidad presentada por un ciudadano que consideraba que, al no haberse integrado la proposición jurídica completa en la formulación de la demanda, la Corte Constitucional carecía de competencia para hacer un pronunciamiento de fondo. Esta corporación resolvió el asunto en el fallo y puntualizó lo siguiente (no está en negrilla en el texto original):
"2.- Cuestión previa - Decisión sobre solicitud de nulidad
Como cuestión previa, encuentra la Corte que, para la fecha de esta decisión, obra en el expediente una solicitud de nulidad de este proceso, presentada el día treinta de enero de 2007 y que no ha sido decidida, razón por la cual pasa la corporación a ocuparse de ello.
2.1.- El ciudadano ..., manifestando obrar en calidad de miembro del Consejo Nacional de Laicos de Colombia, presentó incidente de nulidad procesal y '... solicitud de Fallo inhibitorio por falta de requisitos e ineptitud de la demanda para fallo de Fondo'.
... ... ...
2.4.- Por otra parte el peticionario solicita a la Corte que se declare la nulidad de todo lo actuado en el presente caso debido a falta en los presupuestos procesales, originada en la indebida integración de la proposición jurídica. Para el solicitante la demanda resulta nula e inepta, porque la proposición jurídica no está completa debido a que se omitió demandar la Ley 979 de 2005, que versa sobre las materias que son objeto de la controversia constitucional planteada, circunstancia que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, debió haberse verificado en el momento de la admisión de la demanda y que implica que la Corte Constitucional carece de competencia para hacer un pronunciamiento de fondo.
Sobre el particular observa la Corte que si bien, de conformidad con el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, el magistrado sustanciador no admitirá las demandas que no cumplan alguno de los requisitos previstos en el artículo segundo del mismo decreto, ni aquellas respecto de las que considere que no incluyen las normas que deberían ser demandadas para que el fallo en si mismo no sea inocuo, no es menos cierto que, de la misma norma, y así lo ha puntualizado la jurisprudencia de esta Corporación, se desprende que, (i) no obstante que se haya decidido admitir la demanda, es posible que la Corte, en el momento de proferir sentencia, encuentre que respecto de todas, o de algunas de las disposiciones demandadas existe ineptitud sustantiva de la demanda -entre otras razones, porque en lo demandado no exista proposición jurídica completa- y que, por consiguiente, lo que procede en relación con tales disposiciones es un fallo inhibitorio, y que, (ii) la Corte puede integrar la unidad normativa, para cobijar con su pronunciamiento disposiciones que no han sido demandadas pero que constituyen una unidad necesaria con aquellas que si lo han sido, bien sea porque la disposición demandada no tiene un contenido jurídico autónomo, de forma tal que resulte absolutamente imposible comprenderla y aplicarla sin acudir al texto de la norma no demandada, o porque el contenido normativo demandado se encuentra reproducido en otras disposiciones que no fueron objeto de la demanda, o porque la disposición cuestionada está inserta en un sistema normativo que, a primera vista, genera serias dudas de constitucionalidad.[134]
La posibilidad de deferir la decisión de los anteriores asuntos a la sentencia obedece a la consideración de que, en ocasiones, el estudio de los mismos desborda el ámbito del simple estudio preliminar de admisibilidad de la demanda, de modo que se hace necesario que la decisión se adopte por la Sala Plena y no por el magistrado sustanciador.
De este modo, si bien, como medida de preservación procesal, el magistrado sustanciador puede inadmitir la demanda cuando estime que ésta no incluye las normas que deberían ser demandadas para que el fallo en si mismo no sea inocuo, o, en general, cuando, considere que la demanda no cumple alguno de los requisitos previstos en el artículo segundo del Decreto 2067 de 1991, el que no lo haga así no comporta una violación del debido proceso que pueda dar lugar a una solicitud de nulidad, y la materia puede ser objeto de pronunciamiento por la Corte en la sentencia.
2.5.- Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte despacha como improcedente la solicitud de nulidad de todo lo actuado presentada por el ciudadano ..."
Por otra parte, en la sentencia C-178 de 2007 la Corte Constitucional resolvió la solicitud de nulidad de lo actuado a partir de la admisión de la demanda contra un acto legislativo. El ciudadano invocó falta de competencia de la Corte para pronunciarse en relación con el acto acusado, por considerar que no había nacido a la vida jurídica ante su indebida sanción y promulgación.
La solicitud fue presentada el día 13 de diciembre de 2006, es decir, dentro del término de fijación en lista del proceso para intervenciones ciudadanas, y la Corte la resolvió al momento de proferir el fallo definitivo, el 14 de marzo de 2007. Esta corporación desestimó la solicitud, sosteniendo al respecto (no está en negrilla en el texto original):
"3. Solicitud de nulidad de la admisión de la demanda por incompetencia de la Corte Constitucional para revisar un decreto proferido por el Presidente de la República.
El 13 de diciembre de 2006 se remitió al despacho escrito firmado por el señor ..., actor en la demanda de la referencia en el que se solicita que se decrete la nulidad de todo lo actuado a partir de la admisión de la demanda 'y en su lugar se inadmita la demanda porque la norma demandada no se encuentra dentro de los actos señalados en el artículo 241 de la Constitución Política que le ordena 'A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo...'[135].
Para el demandante, el Acto Legislativo 01 de 2005 no ha nacido a la vida jurídica como Acto Legislativo ya que la norma fue publicada en el Diario Oficial 45980 del 25 de julio de 2005 como 'Proyecto de Acto Legislativo 01' y fue sancionado y promulgado de esa manera. Sin embargo, también expone que el Acto Legislativo fue corregido mediante un decreto de corrección de yerros expedido por el Presidente de la República cuando éste no tenía la competencia para ello.
Finalmente, solicita que 'en caso de no prosperar la solicitud anterior solicito un pronunciamiento expreso de la Corte Constitucional en el que se indique a los ciudadanos sobre la norma que está estudiando en la presente acción de inconstitucionalidad: Proyecto de Acto Legislativo 01 de 22-07-2005 por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política (Segunda vuelta) o – Decreto 2576 del 27/07/2005 por el cual se corrige un yerro en el título del Acto Legislativo número 01 de 2005, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.'[136]
La Sala advierte que lo que el demandante pretende con su escrito es la reposición del Auto del 8 de mayo de 2006 porque pide que se inadmita la demanda. El auto admisorio de la demanda tiene más de seis meses de ejecutoriado, como lo certifica el Oficio del 16 de mayo de 2006 de la Secretaría de la Corte Constitucional. Por lo tanto, esta solicitud es manifiestamente extemporánea ya que no es posible controvertir decisiones que se encuentren en firme.[137] De otra parte, en caso de que la petición del demandante se entendiera como una solicitud de nulidad por vulneración al debido proceso por incompetencia de la Corte Constitucional, la misma tampoco prospera.
En efecto, el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 que regula los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional dispone sobre la admisibilidad de las demandas de inconstitucionalidad: (...)
Así, en lo que se refiere al rechazo de las demandas de inconstitucionalidad por incompetencia, dichas decisiones se pueden adoptar tanto mediante auto que rechaza la demanda como en la misma sentencia".
Entonces, al tratarse de un asunto en donde el debate sobre la competencia de la Corte Constitucional hace parte de la discusión central que debe ser dilucidada por este tribunal, pero que de ninguna manera ha significado la vulneración del debido proceso, la Sala desestima la solicitud elevada por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.
7.2. Presunto conflicto de competencia entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado
El segundo asunto procesal a resolver previamente tiene que ver con la eventualidad de que exista conflicto de competencia entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, en escrito presentado el 3 de octubre de 2012, puso de presente que el Consejo de Estado admitió la demanda de nulidad presentada contra el Decreto 1351 de 2012, por medio del cual el Presidente de la República convocó al Congreso de la República a sesiones extraordinarias a fin de considerar las objeciones gubernamentales formuladas contra el proyecto de acto legislativo en torno al cual gravita esta providencia.
Refiere que interpuso recurso de reposición argumentando falta de competencia, por tratarse de un acto intermedio que hace parte del trámite de aprobación de la citada iniciativa legislativa y, por contera, es un asunto de competencia de la Corte Constitucional[138], que justamente en providencia del 6 de agosto de 2012 admitió la demanda promovida contra dicha normativa, situación que conduciría a la llamada "fragmentación del control de constitucionalidad".
Indica que el mencionado recurso fue desestimado, de tal manera que la admisión de la demanda por parte del Consejo de Estado "permite que dos autoridades jurisdiccionales reclamen para sí, de manera simultánea, la competencia de decisión sobre la constitucionalidad de la misma norma jurídica, poniendo en grave riesgo la seguridad jurídica de la Nación, no solo por la estabilidad y coherencia misma del sistema normativo, sino, en el caso particular, por la trascendencia constitucional de la definición de la constitucionalidad del Decreto 1351 de 2012"[140], y agrega: "Como consecuencia de la situación que acaba de configurarse, dos tribunales del país adoptarían en pocos meses dos decisiones simultáneas sobre la constitucionalidad del mismo decreto, lo cual resulta inadmisible."
Del mismo modo, la circunstancia de que el Consejo de Estado y la Corte Constitucional asuman el control del citado decreto no configura la existencia de un conflicto de competencia, en tanto se trata de corporaciones que pertenecen a la misma jurisdicción constitucional, postura que respalda la peticionaria con lo expuesto por la Corte Constitucional en las sentencias C-816 de 2002 y C-1191 de 2008.
Señala que la decisión de admisión adoptada por el Consejo de Estado, contrasta con las dictadas por ese mismo tribunal el 16 de febrero de 2010 (exp. 2009-00344) y el 4 de julio de 2012 (exp. 2012-00221), en las que fueron rechazadas demandas presentadas contra el mismo tipo de norma jurídica, invocando falta de competencia.
Finalmente, solicita que la Corte determine si debe plantearse un conflicto de competencia ante el Consejo Superior de la Judicatura[142].
A lo anterior, debe responderse que no hay conflicto de competencia en la medida en que tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional, en el ámbito del modelo de control de constitucionalidad que informa la Carta Política (difuso funcional), no hacen parte de jurisdicciones diferentes, presupuesto necesario para que pueda ser propuesto y dirimido un conflicto de competencia ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
Concordante con ello, ha de tenerse en cuenta que en los expedientes de la referencia (D-9200 y D-9208), los ciudadanos no demandaron la inexequibilidad del Decreto 1351 de 2012, de modo que los actos impugnados son diferentes, lo que resulta suficiente para desvirtuar la existencia de un conflicto de competencia. Por lo tanto, esta solicitud también es desestimada por la Corte Constitucional.
7.3. Competencia de la Corte Constitucional
Corresponde reafirmar que una condición indispensable para emitir un pronunciamiento de mérito (exequibilidad o inexequibilidad) frente a una demanda de inconstitucionalidad, es que los actos sometidos a control de esta corporación estén vigentes, o de no estarlo, continúen produciendo efectos o tengan vocación de producirlos. De no ser así, lo procedente es abstenerse de proferir un fallo de fondo frente a acciones públicas de inconstitucionalidad instauradas, por ejemplo, contra normas derogadas expresa o tácitamente, o subrogadas, o por fuera de la vigencia que haya dispuesto el legislador.
Esto es lo que ha denominado la doctrina "carencia actual de objeto" del control de constitucionalidad, que conduce necesariamente a que la Corte deba abstenerse de efectuar un examen de fondo sobre los cargos presentados respecto de un acto que no forma parte del ordenamiento jurídico, ni es susceptible de producir efecto alguno.
En el caso concreto del proyecto de acto legislativo 07/11 Senado - 143/11 Cámara, acumulado a los proyectos 09/11, 11/11, 12/11 y 13/11 Senado, "por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones", la Corte Constitucional encuentra que tiene que inhibirse en relación con las demandas de inconstitucionalidad instauradas contra tal proyecto, teniendo en cuenta que había sido archivado por el propio Congreso, sin que hubiera tan siquiera entrado a regir.
Examinado el curso seguido por este proyecto de acto legislativo, la Corte constata que una vez aprobado por el Congreso en los dos períodos ordinarios y consecutivos, el día 20 de junio de 2012, se remitió al Presidente de la República "para su promulgación".
Sin embargo, mediante escrito de junio 25 de 2012, el Ejecutivo se abstuvo de tramitar la promulgación del mencionado acto y, en su lugar, formuló objeciones, tanto por razones de inconveniencia como de inconstitucionalidad.
Coetáneamente, expidió el Decreto 1351 de 2012, por medio del cual convocó al Congreso a sesiones extraordinarias para que se pronunciara en relación con dichas objeciones.
Atendiendo ese llamado, en el órgano legislativo fue designada una comisión accidental, conformada por igual número de senadores y representantes, quienes en el informe presentado a las comisiones de cada cámara, luego de encontrar razonables y fundados los argumentos presentados por el Gobierno Nacional, propusieron a las plenarias "admitir la objeción de inconveniencia general".
Posteriormente, en sesión de junio 28 de 2012, las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes acogieron mayoritariamente la propuesta y, en consecuencia, dispusieron el archivo definitivo del proyecto que, por la misma razón, nunca fue promulgado.
Analizadas estas circunstancias a la luz de las normas constitucionales, esta corporación concluyó que el archivo definitivo del proyecto de acto legislativo implica que esa preceptiva jamás fue incorporada al ordenamiento jurídico; así no existió, para el caso, un acto reformatorio de la Constitución, ni fue promulgado, lo que inexorablemente conduce a un fallo inhibitorio, por cuanto no se reúnen las exigencias previstas en los artículos 241.1 y 379 de la carta política, para que la Corte pueda ejercer el control de constitucionalidad del proyecto de acto legislativo demandado en esta oportunidad.
De esta forma, la Corte Constitucional corrobora lo señalado en el auto 074 de abril 24 de 2013, proferido por su Sala Plena con ponencia de la Magistrada María Victoria Calle Correa, que al resolver los recursos de súplica interpuestos por las demandantes en los expedientes acumulados D-9203 y D-9213, confirmó la providencia de julio 23 de 2012 dictada por el Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, que había dispuesto el rechazo de esas dos acciones de inconstitucionalidad, incoadas contra el mismo proyecto de acto legislativo que ahora es objeto de análisis.
En ese auto 074 de 2013, tras indicar que "la Sala Plena está convencida de que el proyecto de acto legislativo demandado no tiene vocación de producir efectos", se preguntó "por qué es necesaria otra manifestación democrática, distinta de la que ya se dio, en la cual interactuaron colectivamente y de manera notoria para esta Corte, la ciudadanía, el Congreso de la República y el Presidente de la República", interacción que "condujo al archivo del proyecto de reforma, y es una manifestación indudable de la democracia deliberativa que la Constitución protege".
Así, con salvamento de voto del Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio, fue confirmado el rechazo de tales demandas, reiterando que es una condición indispensable para emitir pronunciamientos de fondo frente a solicitudes de inconstitucionalidad, que los actos sometidos a control estén vigentes o que, de no estarlo, sigan produciendo efectos o sean susceptibles de producirlos.
Por consiguiente, no resultaría coherente con la jurisprudencia consolidada de esta corporación, asumir el conocimiento de demandas contra normativas que, como en el caso del proyecto de acto legislativo acusado, no estén vigentes, ni tengan potencialidad de producir efecto alguno.
En este caso, como entonces, la corporación ha de reiterar la desestimación de la tesis del "magisterio moral", que tanto la Corte Suprema de Justicia cuando tenía a su cargo el control de constitucionalidad, como la Corte Constitucional en vigencia de la carta política actual, han descartado de manera constante, dado que iría en contra de una postura consolidada sobre el control de constitucionalidad rogado, mediante acciones públicas, para admitir una competencia autonómica de esta corporación, de manera que pudiese emitir sentencias con alcances simplemente teóricos o académicos, facultad que no está prevista en la Constitución Política.
Por lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
INHIBIRSE en relación con las demandas de inconstitucionalidad contra el proyecto de Acto Legislativo 07/11 Senado - 143/11 Cámara, acumulado a los proyectos 09/11, 11/11, 12/11 y 13/11 Senado, "por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones", por haberse archivado por el Congreso de la República.
Cópiese, notifíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado Magistrado
Con salvamento de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado Magistrado
Con salvamento de voto
MARÍA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio, cuyo proyecto de sentencia no fue aprobado por la Sala Plena de la corporación en su sesión de julio 24 de 2013, pasando al siguiente en lista, manteniéndose en el nuevo proyecto la mayor parte de la ponencia inicial, hasta el acápite "VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL" (pág. 72).
[2] Durante el término de ejecutoria del auto admisorio (25, 26 y 27 de julio de 2012), la titular del Ministerio de Justicia y del Derecho presentó recurso de reposición contra dicha providencia, el cual fue rechazado por improcedente mediante auto del 10 de agosto del mismo año. En todo caso, se dispuso que el escrito se tuviera como intervención ciudadana.
[3] F. 216 del cuaderno inicial.
[4] El ordinal segundo de esa providencia indicó las pruebas concretas que deberían ser remitidas a esta Corte para su valoración.
[5] Publicado en la Gaceta del Congreso N° 387 del 20 de junio de 2012.
[6] Folio 30 del cuaderno inicial.
[7] Folio 46 ibídem.
[8] Ibídem.
[9] Folio 49 ibídem.
[10] Folio 50 ibídem.
[11] Ibídem.
[12] Folio 62 ibíd.
[13] Ibídem.
[14] Ibídem.
[15] Folio 67 ibídem.
[16] El informe de las objeciones presidenciales fue publicado en las Gacetas del Congreso números 401 y 402 del 27 y 28 de junio de 2012.
[17] Folio 98 ibídem.
[18] Las sesiones tuvieron lugar los días 27 y 28 de junio de 2012. Sostiene el demandante que igualmente promovió acción de nulidad por inconstitucionalidad, ante el Consejo de Estado, contra el Decreto 1351 de 2012.
[19] Folio 99 ibídem.
[20] Folio 102 ibíd.
[21] Folio 106 ibídem.
[22] Ibídem.
[23] Tal es el caso de (i) la conformación de comisiones de conciliación; y (ii) la posibilidad de adicionar o modificar partes de la iniciativa, siempre que las mismas se atengan a los principios de consecutividad e identidad flexible.
[24] Folio 143 ibídem.
[25] Folio 156 ibídem.
[26] Inició el 6 de noviembre de 2012 y venció el 20 del mismo mes y año.
[27] Folio 376 ibídem.
[28] Ibídem.
[29] Folio 379 ibídem.
[30] Folio 405 ibídem.
[31] Folio 402 ibídem.
[32] Folio 403 ibídem.
[33] Folio 436 ibídem.
[34] Folio 440 ibídem.
[35] Folio 443 ibídem.
[36] Folio 445 ibídem.
[37] Folio 449 ibídem.
[38] Folio 450 ibídem.
[39] Menciona la acción pública de inconstitucional, la convocatoria a un referendo revocatorio, la excepción de inconstitucionalidad y las facultades de excepción.
[40] Folio 452 ibídem.
[41] Folio 455 ibídem.
[42] Folio 456 ibídem.
[43] Folio 462 ibídem.
[44] Folio 464 ibídem.
[45] Folio 466 ibídem.
[46] Folio 489 ibídem.
[47] Folio 501 ibídem.
[48] Folio 507 ibídem.
[49] Folio 508 ibídem.
[50] Folio 345 ibídem.
[51] Folio 348 ibídem.
[52] Folio 752 ibíd.
[53] Folio 567 ibíd.
[54] Ibídem.
[55] Folio 568 ibídem.
[56] Folio 66 ibídem.
[57] Folio 68 ibídem.
[58] Folio 365 ibídem.
[59] Folio 361 ibídem.
[60] Folio 364 ibídem.
[61] Folio 384 ibídem.
[62] Folio 385 ibídem.
[63] Ibídem.
[64] Cfr. Folio 386 ibídem.
[65] Ibídem.
[66] Folio 387 ibídem.
[67] Folio 510 ibídem.
[68] Folio 512 ibídem.
[69] Folio 2 del cuaderno de intervenciones.
[70] Ibídem.
[71] Folio 3 ibíd.
[72] Ibídem.
[73] Ibídem.
[74] Folio 4 ibídem.
[75] Folio 6 ibídem.
[76] Folio 26 ibídem.
[77] Folio 27 ibídem.
[78] Folio 600 ibídem.
[79] Folio 603 ibídem.
[80] Folio 610 ibídem.
[81] Folio 604 ibídem.
[82] Folio 608 ibídem.
[83] Folio 613 ibídem.
[84] Folio 631 ibídem.
[85] Folio 635 ibídem.
[86] Folio 636 ibídem.
[87] Ibídem.
[88] Folio 616 ibídem.
[89] Folio 640 ibídem.
[90] Folio 411 ibídem.
[91] Folio 412 ibídem.
[92] Folio 416 ibídem.
[93] Folio 421 ibídem.
[94] Folio 49 del cuaderno de intervenciones.
[95] Ibídem.
[96] Folio 48 ibídem.
[97] Folio 53 ibídem.
[98] Folio 58 ibídem.
[99] Folio 59 ibídem.
[100] Folio 60 ibídem.
[101] Folio 584 ibídem.
[102] Folio 575 ibídem.
[103] Folio 577 ibídem.
[104] Ibídem.
[105] Folio 580 ibídem.
[106] Folio 583 ibídem.
[107] Folio 643 ibídem.
[108] Folio 646 ibídem.
[109] Ibídem.
[110] Folio 648 ibídem.
[111] Ibídem.
[112] Folio 649 ibídem.
[113] Folio 651 ibídem.
[114] Se apoyan en las sentencias de la Corte Constitucional C-141 de 2010 y C-288 de 2012.
[115] Mediante escrito 00254 del 14 de noviembre de 2012, el Procurador General de la Nación manifiesta su impedimento para actuar en los expedientes de la referencia por cuanto "puede tener interés directo en la decisión". La Corte, en decisión del 6 de diciembre del mismo año, no lo acepta bajo el argumento que el interés en la decisión no puede calificarse como actual y directo, presupuestos exigidos por la jurisprudencia constitucional.
[116] Folio 698 ibídem.
[117] Folio 691 ibídem.
[118] Folio 696 ibídem.
[119] Folio 698 ibídem.
[120] Folio 229 ibídem.
[121] Folio 223 vuelto.
[122] Folio 224.
[123] Folio 225 ibídem.
[124] Folio 227 vuelto.
[125] Folio 228 ibídem.
[126] "Se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente. No obstante estas decisiones también podrán adoptarse en la sentencia." (No está en negrilla en el texto original).
[127] Folio 275 ibídem.
[128] Esta fórmula ha sido acogida en diferentes oportunidades (cfr. C-178 de 2007, C-075 de 2007, C-1299 de 2005 y C-1300 de 2005.
[129] Corte Constitucional, sentencia C-856 de 2005.
[130] Corte Constitucional, sentencia C-1115 de 2003.
[131] Corte Constitucional, auto 017 de 2000.
[132] Corte Constitucional, sentencia C-937 de 2010. En el mismo sentido puede ser consultadas las sentencias C-1256 de 2001, C-357 de 1997, C-447 de 1997, C-328 de 2001, C-1196 de 2001, C-1289 de 2001, C-1052 de 2001, C-1115 de 2004, C-421 de 2005, C-856 de 2005, C-898 de 2005, C-1299 de 2005, C-127 de 2006, C-666 de 2007 y C-187 de 2008, entre muchas otras.
[133] Corte Constitucional, sentencias C-1299 de 2005, C-1300 de 2005, C-075 de 2007 y C-178 de 2007.
[134] Cfr. sentencia C-580 de 1999.
[135] "Folio 256, cd. 1."
[136] "Folios 256 y 257, cd. 1."
[137] "En materia de solicitudes de nulidad de sentencias de constitucionalidad el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 dispone: 'Contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno. La nulidad de los procesos ante la Corte Constitucional sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo. Sólo las irregularidades que impliquen violación del debido proceso podrán servir de base para que el Pleno de la Corte anule el Proceso.' Así, la Corte ha dicho que uno de los requisitos de éstas es que se interpongan antes de ejecutoriada la providencia: 'La nulidad originada en la sentencia se debe alegar en forma fundamentada durante el término de notificación de la sentencia en materia de constitucionalidad, (...) (Auto del 13 de febrero de 2002; Auto del 20 de febrero de 2002) ya que vencido en silencio el término de ejecutoria cualquier eventual nulidad queda automáticamente saneada. Lo anterior '(...) no sólo por la carencia de legitimidad para pedirla, sino, además, por las siguientes razones: (i) en primer lugar, atendiendo el principio de seguridad jurídica y de necesidad de certeza del derecho; (ii) en segundo lugar, ante la imposibilidad presentar acción de tutela contra las providencias de tutela. Y finalmente, (iii) porque es razonable establecer un término de caducidad frente a las nulidades de tutela, si incluso esa figura aplica en las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma.' (Auto de 30 de abril de 2002; A-031a de 2002).
De otra parte, en la Sentencia C-1299 de 2005 se declaró improcedente un recurso contra el auto admisorio de la demanda: "Mediante memorial del 23 de mayo de 2005, el ciudadano y abogado (...) presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el auto admisorio de la demanda. El Magistrado sustanciador, mediante Auto del 27 de mayo de 2005, i.) rechazó por improcedente tanto el recurso de reposición, como el de súplica interpuestos por el señor (...) contra el auto admisorio de la demanda, ii.) ordenó continuar con el trámite en cumplimiento del Auto del 16 de mayo e iii.) informó de la improcedencia de recursos contra esa decisión. Mediante escrito del 7 de junio de 2005, el ciudadano (...) presentó solicitud de nulidad del proceso en referencia. Frente a esta solicitud, el Magistrado Sustanciador, mediante Auto del 15 de junio de 2005 resolvió remitir a la Sala Plena de la Corporación el escrito referido para que resolviera lo conducente, por ser un asunto de su competencia. Posteriormente, el 24 de noviembre de 2005, el ciudadano (...) presentó nuevo escrito, dirigido a la Sala Plena de la Corte y allegado por la Secretaría General al Magistrado Sustanciador, el 25 de noviembre de 2005."
[138] Cita las sentencias de la Corte Constitucional C-141 de 2010, C-031 de 2009, C-816 de 2004 y C-576 de 2006, C-1121 de 2004 y C-551 de 2003.
[139] Folio 282 ibídem.
[140] Ibídem.
[141] Ibídem.
[142] Mediante auto del 22 de octubre de 2012, el Magistrado Sustanciador puso de presente que la solicitud sería "examinada por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la oportunidad procesal correspondiente, cuando el expediente se encuentre a su disposición de acuerdo con las previsiones del artículo 8° del Decreto 2067 de 1991, para que adopte las decisiones a que hubiere lugar."
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 20 de abril de 2024 - (Diario Oficial No. 52.716 - 3 de abril de 2024)
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