Sentencia C-468 de 2023

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SENTENCIA C-468 de 2023

Referencia: expediente RE-357.

Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 1275 del 31 de julio de 2023 “Por el cual se establecen medidas relacionadas con la focalización de los recursos de los que es beneficiario el departamento de La Guajira y sus municipios provenientes del Sistema General de Regalías, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el departamento de La Guajira”.

Magistrado ponente:

José Fernando Reyes Cuartas.

Bogotá D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil veintitrés (2023).

En ejercicio de sus competencias constitucionales, en especial las establecidas en los artículos 215 y 241.7 de la Constitución, y de conformidad con el procedimiento establecido en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción 137 de 1994 (en adelante LEEE) y en el Decreto Ley 2067 de 1991, la Sala Plena de la Corte Constitucional profiere la siguiente

SENTENCIA

Antecedentes

El 2 de julio de 2023, el presidente de la República expidió el Decreto 1085 de 2023. Por medio de esa norma, el Gobierno declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en el departamento de La Guajira por un periodo de treinta días.

En desarrollo del estado de emergencia, el presidente de la República expidió el Decreto Legislativo (en adelante DL) 1275 de 2023. A través de este, adoptó varias medidas relacionadas con los recursos del Sistema General de Regalías (en adelante SGR) de los que son beneficiarios el departamento de La Guajira y sus municipios. Mediante oficio del 1 de agosto de 2023, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República le remitió a la Corte tanto la copia auténtica de este decreto legislativo como la copia simple de los documentos de soporte.

El 2 de agosto de 2023, la Sala Plena de este tribunal realizó el reparto de la sustanciación del asunto y le correspondió al despacho del suscrito magistrado. El 9 de agosto de 2023, el magistrado sustanciador profirió un auto en el que dispuso avocar el conocimiento, realizar varias comunicaciones, decretar algunas pruebas, fijar en lista para las intervenciones ciudadanas, invitar tanto a las entidades públicas y las organizaciones privadas como a las distintas facultades de Derecho de varias universidades, y remitirle el asunto a la Procuraduría General de la Nación (en adelante PGN) para el concepto de rigor.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios, la Corte procede a decidir sobre el asunto de la referencia.

El decreto legislativo objeto de revisión

La transcripción del texto completo del DL 1275 de 2023, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial 52.473 del 31 de julio de 2023, se encuentra en el anexo 1 de esta providencia. A continuación, solo se exponen sus disposiciones.

“Artículo 1. Objeto. El presente Decreto Legislativo aplica para aquellos proyectos de inversión que, en el marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica de que trata el Decreto Legislativo 1085 de 2 de julio de 2023, sean presentados después del 2 de julio de 2023, para su financiación a través de recursos provenientes de Asignaciones Directas y Asignaciones para la Inversión Local del Sistema General de Regalías -SGR de los que sean beneficiarios el departamento de La Guajira y sus municipios y que tengan por objeto hacer frente a los hechos que originaron la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica o contrarrestar sus efectos.

Artículo 2. Focalización de los recursos del SGR en proyectos de inversión para el departamento de la Guajira y sus municipios en el marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica del Decreto legislativo 1085 de 2023. En virtud de lo dispuesto en el presente Decreto Legislativo, el departamento de La Guajira y sus municipios como beneficiarios de los recursos de Asignaciones Directas y la Asignación para la Inversión Local podrán presentar proyectos de inversión que tengan por objeto hacer frente a los hechos que originaron la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto Legislativo 1085 de 2023 en el departamento de La Guajira, así como, conjurar y evitar su agravamiento e impedir la extensión de sus efectos. Dichos proyectos, para su aprobación, podrán no estar incluidos en el plan de desarrollo territorial correspondiente, no obstante, deberán guardar concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales.

Parágrafo. En todo caso, el departamento de La Guajira y sus municipios como beneficiarios de los recursos de Asignaciones Directas y la Asignación para la Inversión Local deberán priorizar al menos el 30% de los saldos no aprobados de estas asignaciones, que estén disponibles a la entrada en vigencia del presente Decreto, para la financiación de los proyectos de inversión, que presentados después del 2 de julio de 2023, tengan por objeto hacer frente a los hechos que originaron la Emergencia Económica. Social y Ecológica declarada mediante el Decreto Legislativo 1085 de 2023 exclusivamente para los sectores de agua, acueducto, salud, alimentación y programas intersectoriales.

Artículo 3. Aplicación de las normas del Sistema General de Regalías. Todo lo relacionado con el Sistema General de Regalías que no esté contemplado en el presente Decreto Legislativo, deberá remitirse a las normas generales de este Sistema, en lo que sea aplicable.

Artículo 4. Vigencia. El presente Decreto Legislativo rige a partir de la fecha de su publicación y se encontrará vigente hasta el final de la vigencia del presupuesto bienal del Sistema General de Regalías 2023-2024”.

Las pruebas

A través de auto del 9 de agosto de 2023[1], el magistrado ponente le solicitó a la Presidencia de la República que respondiera algunas preguntas que estaban relacionadas con los aspectos formales y materiales del decreto bajo revisión constitucional[2]. En respuesta al requerimiento judicial, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República presentó un escrito en el que defendió la constitucionalidad de las medidas adoptadas y respondió a los cuestionamientos que le fueron formulados[3]. Los argumentos que fueron presentados se sintetizan en la tabla 1 que se anexa a esta providencia.

IV. Las intervenciones

Durante el término de la fijación en lista, la Corte recibió seis intervenciones. De un lado, cuatro escritos provenientes de distintos ministerios en los que se defendió o no se puso en tela de juicio la constitucionalidad del DL 1275 de 2023[4]. Por otra parte, uno de la Federación Nacional de Departamentos y otro del ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña en los que se solicitó su inexequibilidad. Los argumentos expuestos en cada texto se sintetizan en la tabla 2 que se anexa a esta providencia.

^{V. El concepto de la procuradora general de la Nación}

El 18 de septiembre de 2023, la PGN le solicito? a la Corte que declarara la inexequibilidad por consecuencia del DL 1275 de 2023. Para tal efecto, el Ministerio Público se remitió a los argumentos que presentó en el concepto 7247 del 29 de agosto de 2023 dentro del expediente RE-347. En este último, la procuradora le pidió a la Corte Constitucional que decidiera la inexequibilidad del Decreto 1085 de 2023 que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en el departamento de La Guajira.

Según la procuradora, el Gobierno declaró un estado de emergencia económica, social y ecológica con base en hechos que no fueron sobrevinientes. Estos se podían atender por medio de los mecanismos ordinarios previstos por el ordenamiento jurídico. Asimismo, la PGN sostuvo que el Decreto 1085 de 2023 no satisfizo el juicio de subsidiariedad porque los presupuestos fácticos generales que fundamentaron la declaración del estado de emergencia eran superables a través de los instrumentos ordinarios. Estos últimos no habrían sido debidamente agotados por el Gobierno. Finalmente, la PGN afirmó que el presidente de la República tenía a su alcance las herramientas de inspección, vigilancia y control que le permitían intervenir para asegurar la debida gestión de los servicios públicos.

VI. Consideraciones

1. Competencia

En virtud de los artículos 215 y 241.7 de la Constitución, 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto Ley 2067 de 1991, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 1275 de 2023.

2. La materia objeto de análisis y la estructura de la decisión

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 215 y 241.7 de la Constitución, a la Corte Constitucional le corresponde ejercer el control oficioso de constitucionalidad del DL 1275 de 2023. Este fue expedido por el presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución y en desarrollo del Decreto 1085 de 2023, por medio del cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en el departamento de La Guajira.

A efectos de desarrollar ese control oficioso, la Corte seguirá el siguiente orden. En primer lugar, se sintetizará el contexto en el que fue expedido el decreto objeto de control y el alcance de sus medidas (sección 3). En segundo lugar, la Sala Plena se referirá al contenido de la Sentencia C-383 de 2023 y a la declaratoria de la inconstitucionalidad por consecuencia del DL 1275 de 2023 (sección 4). En tercer lugar, la Corte se pronunciará sobre los efectos diferidos parciales de la decisión de inexequibilidad de este DL de desarrollo bajo los parámetros que fueron fijados en la providencia mencionada (sección 5). Finalmente, el tribunal analizará los criterios formales (sección 6) y materiales de validez del DL y de las medidas objeto de diferimiento (sección 7).

3. El contexto en el que se profirió y el contenido del Decreto Legislativo 1275 de 2023

La crisis de derechos humanos en el departamento de La Guajira es profunda, estructural e inhumana. Por esa razón, la Sentencia T-302 de 2017 declaró el ECI en relación con el goce efectivo de los derechos fundamentales a la alimentación, a la salud, el agua potable y la participación de la niñez del pueblo Wayuu. Como se indicó en esa decisión, allí existe:

“(…) una vulneración generalizada, injustificada y desproporcionada de los derechos fundamentales al agua, a la alimentación, a la seguridad alimentaria y a la salud de los niños y niñas del pueblo Wayuu. Además, constató que las vulneraciones a los derechos fundamentales son causadas por múltiples causas dentro de las cuales se destacan fallas estructurales del Gobierno Nacional, del departamento de La Guajira, de los municipios demandados y de algunas de las autoridades tradicionales Wayuu”[5].

Con el fin de enfrentar esa situación, algunas de las medidas específicas que fueron adoptadas en el marco del estado de emergencia –cuya inconstitucionalidad fue declarada en la Sentencia C-383 de 2023– reconocieron que los proyectos de inversión presentados por ese departamento y sus municipios han sido insuficientes para enfrentar una situación estructural de crisis humanitaria como la que afronta toda La Guajira[6]. En ese ámbito, el Gobierno advirtió que se requerían “medidas legislativas que permitan disponer de fuentes de recursos, capacidad y cupos presupuestales de corto y mediano plazo provenientes (…) del SGR”[7]. También afirmó que ello implicaba las facultades para realizar las “modificaciones presupuestales con el fin de priorizar la estructuración e implementación en infraestructura y esquemas de gestión”[8] del agua, el saneamiento básico y otros sectores estratégicos.

De manera concreta, el Gobierno señaló que debía priorizar e implementar de forma urgente los proyectos que son financiados con el SGR y que se ocupan de “conjurar la emergencia decretada”[9]. De allí la necesidad de focalizar los proyectos y recursos en los siguientes cinco sectores: agua, acueducto, salud, alimentación y programas intersectoriales.

En este contexto, el 31 de julio 2023, el presidente de la República –con la firma de todos sus ministros– profirió el DL 1275 de 2023. En ese decreto, el Gobierno tuvo en cuenta el alto nivel de los saldos pendientes por comprometer de las Asignaciones Directas (en adelante AD) y la Asignación para la Inversión Local (en adelante AIL) del SGR. Esos recursos no ejecutados corresponden a 52,47% en el caso del departamento de La Guajira y 47,53 en el caso de los municipios.

Mediante este decreto, el Gobierno modificó transitoriamente –y para la vigencia del presupuesto bienal del SGR 2023-2024– el esquema de financiación de los proyectos que sean presentados después del 2 de julio de 2023, cuando estos pretendan utilizar los recursos de las AD y AIL. Particularmente, se dispuso que el esquema estará afectado por una medida de focalización y un mandato de priorización.

La primera medida (focalización) consiste en la posibilidad excepcional de que el departamento de La Guajira y sus municipios presenten proyectos de inversión con los recursos del SGR que no fueron incluidos en el plan de desarrollo del ente territorial respectivo. Esos proyectos deberán tener como objetivo conjurar, evitar la agravación o impedir la extensión de los efectos que originaron la declaratoria del estado de emergencia. Asimismo, esas iniciativas deberán ser coherentes con el Plan Nacional de Desarrollo (en adelante PND) y con los planes de desarrollo de los entes territoriales.

La segunda medida (priorización) es un mandato dirigido al departamento de La Guajira y a sus municipios. Esos entes territoriales deberán destinar el 30% de los saldos no aprobados (en adelante SNA) de los recursos de las AD y la AIL a unos proyectos de inversión específicos. En concreto, a aquellas iniciativas que tengan como objetivo superar los hechos que generaron la declaratoria de la emergencia en cinco ámbitos determinados: agua, acueducto, salud, alimentación y programas intersectoriales.

De manera que las medidas adoptadas por el DL 1275 de 2023 especificaron y delimitaron la destinación de las AD y de la AIL que se encuentra prevista en la regulación general del SGR en la Ley 2056 de 2020. Por una parte, el artículo 41 de la Ley 2056 de 2020 (relativo a las AD) que dispone tanto la prohibición de invertir esos recursos en gastos de funcionamiento o en los programas de reestructuración de pasivos o de saneamiento fiscal y financiero como el deber de destinarlos, de modo general, a “la financiación o cofinanciación de proyectos de inversión para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales”. Por otra parte, el artículo 48 de la Ley 2056 de 2020 (relativo a la AIL) indica que esos recursos se deben invertir para cubrir las necesidades básicas insatisfechas de la población de cada ente territorial y su destinación debe contar con un enfoque étnico.

4. La Sentencia C-383 de 2023 y la inconstitucionalidad por consecuencia con efectos diferidos

En la Sentencia C-383 de 2023, la Sala Plena declaró la inexequibilidad del Decreto 1085 de 2023. Esa decisión se adoptó con efectos diferidos por el término de un año, el cual se contaría a partir de la expedición de tal norma. La modulación de los efectos de la sentencia de inconstitucionalidad ocurrió solamente respecto de la amenaza de agravamiento de la crisis humanitaria por la menor disponibilidad de agua.

En la providencia sobre el decreto declaratorio, la Corte concluyó que no se satisfizo el juicio de suficiencia porque la gravedad de la crisis climática y la necesidad de actuar de manera decidida para afrontarla no justificaban la declaratoria de un estado de excepción. La Sala Plena reiteró que esa facultad extraordinaria es el último recurso al que se debe acudir. Este solo se activa cuando no existen mecanismos ordinarios para remediar la situación o cuando aquellos existentes no son idóneos o suficientes. Estos supuestos no fueron acreditados en aquel asunto porque, para corregir los problemas estructurales de La Guajira, se pueden ejercer las competencias del Congreso de la República, las facultades normativas del Gobierno y los mecanismos del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, el Fondo de Adaptación, el PND y el Plan Plurianual de Inversiones.

Debido a la vulneración estructural de los derechos en La Guajira y con el fin de evitar que el vacío legislativo que se producía por la inconstitucionalidad sobreviniente de los decretos de desarrollo de la emergencia profundizara la difícil situación humanitaria, la Corte difirió por un año los efectos de la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 1085 de 2023. Esto, solamente respecto de la amenaza de agravamiento de la crisis humanitaria por la menor disponibilidad de agua. En consecuencia, la Corte advirtió que examinaría las medidas de desarrollo que fueron adoptadas en el marco del estado de excepción a partir de la siguiente metodología.

Para comenzar, analizará si es posible establecer un nexo o relación directa entre las medidas que fueron adoptadas en cada decreto con las condiciones del diferimiento bajo los criterios de estricta necesidad y conexidad. Cuando este vínculo no se acredite, se declarará la inexequibilidad inmediata o, de manera excepcional, con efectos retroactivos de las medidas legislativas bajo estudio. La especificidad de cada decreto o medida marcará el derrotero de la decisión de la Corte.

Cuando se constate una relación directa entre las medidas legislativas que fueron adoptadas en el decreto de desarrollo y la amenaza respecto de la cual se declaró la inexequibilidad diferida del Decreto 1085 de 2023, la Corte analizará el cumplimiento de los requisitos formales y materiales de validez que se han fijado en la jurisprudencia de este tribunal para el control de constitucionalidad de los decretos legislativos que son expedidos en desarrollo de un estado de emergencia. Si las medidas legislativas no satisfacen alguno de estos requisitos, la Corte declarará, según corresponda, su inexequibilidad inmediata o con efectos retroactivos. Por el contrario, si la totalidad de las exigencias formales y materiales se cumplen, se declarará el diferimiento de los efectos de la inexequibilidad de conformidad con la decisión que fue adoptada en la Sentencia C-383 de 2023.

Con fundamento en lo anterior –y antes de analizar las medidas legislativas objeto de control–, la Sala Plena establece que en este asunto se ha configurado el fenómeno que la jurisprudencia de la Corte ha denominado inconstitucionalidad por consecuencia[11]. En palabras de la Corte, la inexequibilidad del decreto básico por su incompatibilidad con la Constitución deriva en el “decaimiento de los decretos posteriores a raíz de la desaparición sobreviniente de la norma que [le] permitía al jefe del Estado asumir y ejercer las atribuciones extraordinarias previstas en la Constitución”[12]. De manera que, al ser inconstitucional el Decreto 1085 de 2023, la inexequibilidad por consecuencia se extiende, irremediablemente, sobre el DL 1275 de 2023.

No obstante, debido a que la Corte difirió por un año los efectos de la declaratoria de inexequibilidad del decreto matriz, es necesario que este tribunal examine si las medidas contenidas en el DL 1275 de 2023 también se mantendrán vigentes por dicho periodo. Como se señaló, ese escrutinio debe ocurrir bajo los criterios de estricta necesidad y conexidad con la amenaza de agravamiento de la crisis humanitaria por la menor disponibilidad de agua. En caso de que dicho vínculo exista, la Corte procederá a analizar si se satisfacen los criterios formales y materiales de validez del decreto legislativo.

5. El Decreto Legislativo 1275 de 2023 tiene efectos diferidos exclusivamente respecto de los proyectos y las medidas de focalización relacionadas con la amenaza de agravamiento de la crisis humanitaria por la menor disponibilidad de agua y acueducto

De acuerdo con lo expuesto previamente, el DL 1275 de 2023 establece dos medidas dirigidas a superar el agravamiento de la crisis humanitaria estructural de La Guajira. La primera (focalización) consiste en la posibilidad excepcional de que el departamento y sus municipios –bajo el esquema del SGR y con respecto a los recursos por AD y AIL– presenten proyectos de inversión que no hayan sido incluidos en el plan de desarrollo del ente territorial respectivo y tengan como objetivo superar los hechos que generaron la declaratoria de emergencia. En todo caso, los proyectos deberán ser coherentes con el PND y el plan de desarrollo de la entidad territorial. La segunda medida (priorización) es un mandato según el cual dichos entes territoriales deberán destinar, al menos, el 30% de los SNA de los recursos de las AD y la AIL a unos proyectos de inversión específicos. Particularmente, a las iniciativas que tengan conexión con el agua, el acueducto, la salud, la alimentación y los programas intersectoriales.

En aplicación de lo decidido en la Sentencia C-383 de 2023, la Sala Plena de la Corte considera que, a partir de los criterios constitucionales de conexidad y estricta necesidad, es posible establecer una relación o vínculo directo entre las medidas del DL 1275 de 2023 que están destinadas únicamente a los sectores de agua y acueducto con el fin de conjurar la amenaza de agravamiento de la crisis humanitaria por la baja disponibilidad del recurso hídrico.

En relación con el criterio de conexidad, la posibilidad de que el departamento de La Guajira y sus municipios presenten proyectos de inversión para atender la falta de agua o las deficiencias del sistema de acueducto de la región resulta plenamente afín al parámetro que fue establecido por la Corte para posponer los efectos de la inexequibilidad del Decreto 1085 de 2023. Esto es: evitar la amenaza de agravamiento de la crisis humanitaria por la menor disponibilidad de agua.

De otro lado, las medidas satisfacen el criterio de estricta necesidad porque la habilitación legal extraordinaria que allí se contempló no pone en riesgo el principio democrático ni la autonomía de las entidades territoriales. Frente al principio democrático, el decreto de desarrollo no alteró las normas generales del SGR ni las reglas que rigen la manera de modificar la distribución, los objetivos, los fines, la administración, la ejecución, el control, el uso eficiente y la destinación de los recursos del SGR.

Frente a la autonomía de las entidades territoriales, la Sala Plena encuentra que las medidas del DL 1275 de 2023 respetan el enfoque estratégico propio de las entidades territoriales a la hora de viabilizar, priorizar, aprobar y gestionar los proyectos con cargo a los recursos por AD y AIL. El departamento de La Guajira y sus municipios serán los que –en caso dado y a partir de sus particularidades y necesidades– promoverán, de manera extraordinaria, los proyectos de inversión específicos para atender las necesidades hídricas de su población. Estos proyectos siempre deberán ser compatibles con el plan de desarrollo territorial respectivo y con el PND.

Una vez que se ha acreditado el vínculo entre las medidas del decreto legislativo bajo estudio y la amenaza respecto de la cual se declaró la inexequibilidad diferida de la declaratoria de emergencia, la Corte también encuentra que tanto el decreto en su conjunto como sus dos disposiciones específicas satisfacen los requisitos formales y materiales de validez.

6.  El Decreto Legislativo 1275 de 2023 supera los criterios formales de validez

La Corte Constitucional tiene una jurisprudencia consolidada y unificada sobre los criterios formales y materiales que orientan el escrutinio de validez constitucional de las medidas adoptadas por el Gobierno durante los estados de excepción. En efecto, además de satisfacer los tres requisitos formales (la suscripción por el presidente de la república y por todos sus ministros; la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y la existencia de motivación), las medidas adoptadas por el Gobierno en los decretos legislativos que expida bajo un estado de excepción deben satisfacer los siguientes diez juicios o parámetros materiales: (i) finalidad, (ii) conexidad material, (iii) motivación suficiente, (iv) ausencia de arbitrariedad, (v) intangibilidad, (vi) no contradicción específica, (vii) incompatibilidad, (viii) necesidad, (ix) proporcionalidad y (x) no discriminación[13].

Con respecto a los requisitos formales de validez, la Corte encuentra que el DL 1275 de 2023 satisfizo las condiciones formales que fueron previstas en la Constitución[14] y en la LEEE.

Suscripción. La Sala Plena comprobó que el decreto legislativo objeto de control fue firmado tanto por el presidente de la República como por cada una de las y los ministros del gabinete (en total 19). Respecto de los ministerios de Transporte y de Cultura, las Artes y los Saberes, el decreto fue suscrito por los funcionarios encargados; quienes tenían la competencia para ese efecto[16].

Expedición. El decreto legislativo se profirió al amparo de la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica que fue declarada mediante el Decreto 1085 de 2023 por el término de 30 días. Esos debían ser contados a partir de su vigencia (2 de julio de 2023). Dentro del término de vigencia –esto es, el 31 de julio de 2023– se expidió el DL 1275 de 2023.

Motivación. En la sección que se intitula considerando del decreto legislativo objeto de control, se enunciaron las razones fácticas y jurídicas que respaldaron la adopción de las medidas que están relacionadas con la focalización de los recursos del SGR. Allí se sintetizaron las razones y las causas que llevaron al Gobierno a expedir el DL 1275 de 2023, al amparo de la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica y su relación con los fundamentos del Decreto 1085 de 2023.

Ámbito territorial. El ámbito geográfico de aplicación del decreto se estableció desde el título y su objeto (artículo 1)[17]. Todo ello en el marco de lo dispuesto en el Decreto 1085 de 2023 que declaró el estado de emergencia solamente en el departamento de La Guajira.

7. Las medidas objeto de diferimiento superan los juicios materiales de validez constitucional

Con respecto a los requisitos materiales de validez, la Sala Plena concluye que las dos medidas del DL 1275 de 2023 superan cada uno de los diez juicios aplicables. A continuación, se sustentan las razones por las cuales se satisfacen tales requisitos.

Finalidad. Las medidas adoptadas superan el juicio de finalidad porque están directa y específicamente encaminadas a conjurar la crisis por la menor disponibilidad de agua e impedir la extensión y el agravamiento de sus consecuencias. En efecto, lo dispuesto en el decreto objeto de revisión permite la financiación de los proyectos de inversión que están relacionados con los sectores críticos en La Guajira (como el agua y el acueducto)[18], incluso cuando aquellos no hayan sido contemplados en los planes de desarrollo del departamento y sus municipios.

Conexidad material. Las medidas del DL 1275 de 2023 superan el juicio de conexidad material tanto en su dimensión interna como externa. En lo que respecta a la conexidad interna, las disposiciones objeto de análisis encuentran sustento en la parte considerativa del decreto. En esta, el Gobierno se refirió a las deficiencias de los servicios básicos vitales por la escasez de agua potable para el consumo humano. También se aludió a la necesidad de flexibilizar, de forma extraordinaria y transitoria, los procedimientos y los criterios legales existentes para realizar las modificaciones presupuestales que permitieran focalizar los SNA por AD y AIL para la atención de la crisis humanitaria.

En lo que respecta a la conexidad externa, la Sala Plena considera que se verifica el cumplimiento de este parámetro de validez. Las dos medidas del decreto legislativo están relacionadas con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, en especial, con la amenaza de agravamiento de la crisis humanitaria por la menor disponibilidad del agua. Ello, por supuesto, cuando los proyectos que serán financiados con los recursos del SGR se refieran a los sectores de agua y acueducto. Como ya se indicó, estos son los dos únicos sectores –de los cinco que fueron previstos en el DL 1275 de 2023– que satisfacen las condiciones del diferimiento que se establecieron en la Sentencia C-383 de 2023.

Motivación suficiente. La Sala Plena considera que se satisface este requisito. El Gobierno formuló las razones suficientes para justificar que las medidas de focalización y priorización de los recursos por comprometer de las AD y AIL se dirigieran a atender la emergencia humanitaria en La Guajira en relación con la falta de agua potable. Por un lado, en la parte motiva del DL 1275 de 2023 se indicó que, para la vigencia 2023-2024, el departamento de La Guajira y sus municipios cuentan con saldos pendientes por comprometer en tales asignaciones. En relación con las AD, los SNA constituyen aproximadamente 211.000 millones de pesos. En relación con las AIL, los SNA son de aproximadamente 75.000 millones de pesos. De manera que, materialmente, existen los recursos para financiar los proyectos de inversión que permitan enfrentar la amenaza de agravamiento de la crisis humanitaria por la menor disponibilidad de agua.

El Gobierno también señaló que, pese a que las normas que regulan el SGR permiten que los entes territoriales beneficiarios de los recursos de AD y AIL presenten proyectos en sectores como el agua y el acueducto, estos no se encuentran focalizados ni se establece un monto mínimo de inversión. En consecuencia, era necesaria la adopción transitoria de las medidas de orden legislativo que les permitieran a La Guajira y a sus municipios concentrar y usar estratégicamente un porcentaje mínimo (30%) de los SNA de dichas asignaciones. Todo ello para atender las causas urgentes que motivaron la declaración del estado de emergencia en esa región y, en concreto, la amenaza de agravamiento de la crisis humanitaria por la menor disponibilidad del agua.

Ausencia de arbitrariedad. El DL 1275 de 2023 supera este requisito. Sus medidas no violan las prohibiciones de la Constitución para el ejercicio de las facultades extraordinarias por parte del Gobierno. Concretamente, la Sala Plena considera que las dos medidas adoptadas no alteraron la organización de los poderes públicos, las competencias de las autoridades encargadas de los procedimientos de acusación o juzgamiento, ni limitaron el contenido de los derechos constitucionales.

Las medidas que introdujo el decreto legislativo bajo estudio fueron de carácter transitorio, estratégico e instrumental. Estas no buscaban eliminar las competencias de las entidades territoriales en el uso y la destinación de los recursos propios de AD y AIL del SGR. Tampoco derogaron alguna disposición de la Ley 2056 de 2020 o de la normativa general del SGR. Por el contrario, las disposiciones de focalización y priorización trataron de adecuar la presentación de los proyectos de inversión a las causas que originaron el estado de excepción en La Guajira. De esa manera, habilitaron a las entidades territoriales para que adelantaran las acciones urgentes y oportunas en materia de agua potable. Por ende, no se infiere ninguna alteración al normal funcionamiento del orden orgánico y sustancial que rige al Estado colombiano.

Intangibilidad. El decreto legislativo satisface este requisito. Este no impactó los derechos que han sido considerados como intangibles de conformidad con los artículos 93 y 214 de la Constitución. Para la Corte, no se afectó la garantía de esta clase de prerrogativas porque las medidas que fueron adoptadas se orientaron a la realización de los derechos fundamentales (como el agua potable). Este último derecho tiene una conexión estrecha con la dignidad humana y con el cumplimiento de unas condiciones mínimas de acceso, disponibilidad y calidad de ese recurso vital.

No contradicción específica. El DL 1275 de 2023 supera este juicio. Este no desconoció la Constitución, los tratados internacionales, ni el marco regulatorio de los estados de emergencia de los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Por un lado, las medidas tuvieron relación directa y específica con la amenaza de agravamiento de la crisis humanitaria por la menor disponibilidad de agua. Aquellas no afectaron la competencia del Congreso para reformar, derogar o adicionar las medidas que allí se contemplaron. Tampoco desmejoraron los derechos sociales de los trabajadores. Por otro lado, la Sala Plena observa que no hay una disposición en la Constitución o en los tratados internacionales sobre derechos humanos que han sido suscritos por Colombia que impidiera la adopción de los mecanismos transitorios para delimitar y especificar la destinación de los SNA por AD y AIL con cargo al SGR.

La Sala Plena subraya que las medidas de decreto legislativo bajo estudio no desconocieron los artículos 360 y 361 de la Constitución. Estas disposiciones regulan el SGR. De un lado, el parágrafo 2 del artículo 361 de la Constitución prevé que “la ejecución de los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que trata el inciso 2 del presente artículo, así como de los recursos de los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional, y de Compensación Regional, se hará en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales”[19]. Sobre este punto, el inciso primero del artículo 2 del DL 1275 de 2023 justamente establece que los proyectos de inversión “para su aprobación, podrán no estar incluidos en el plan de desarrollo territorial correspondiente, no obstante, deberán guardar concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales”.

Asimismo, según la Sentencia C-254 de 2020, los acervos del SGR que corresponden a las AD y la AIL son recursos exógenos de las entidades territoriales. Esto implica que el legislador cuenta con amplias facultades para interferir en su destinación siempre y cuando se garantice el derecho de participación de aquellas. En consecuencia, al determinar las materias que deben ser focalizadas en los proyectos de inversión y el porcentaje de priorización, el DL 1275 de 2023 no desconoció la autonomía territorial del departamento de La Guajira ni de sus municipios. Los propios entes territoriales son los titulares de la decisión de afectar o no esos recursos mediante las habilitaciones que fueron creadas en esta medida de excepción. Además, tanto el departamento como sus municipios tienen la autonomía para elaborar los proyectos que consideren necesarios para la superación de las causas que generaron la crisis en los sectores de agua y acueducto. De manera que no hay una imposición, obligación o intervención en la autonomía de las entidades territoriales.

Incompatibilidad. Las medidas adoptadas en el decreto legislativo superan el juicio de incompatibilidad porque estas no suspenden las normas legales, ni siquiera la Ley 2056 de 2020. Como se mencionó, en uso de sus facultades extraordinarias, el Gobierno focalizó y priorizó, de forma transitoria e instrumental, el uso y la destinación de un porcentaje de los recursos de AD y AIL para los proyectos que tengan como objetivo enfrentar la crisis de La Guajira. Si bien los artículos 28, 41 y 48 de la Ley 2056 de 2020 permiten que las entidades territoriales presenten proyectos en sectores como agua potable y acueducto, estos no se encuentran focalizados. Además, de forma explícita, el artículo 3 del DL 1275 de 2023 mantiene la aplicación de las normas generales del SGR.

Frente a la autonomía territorial, el DL 1275 de 2023 tampoco suspende la facultad de las entidades territoriales sobre la administración y la destinación de los recursos de AD y AIL hacia las necesidades y particularidades de su territorio. La viabilidad, priorización y aprobación se mantienen como facultades del departamento y de los municipios en los términos de la Ley 2056 de 2020 y el Decreto 1821 de 2020. Por ejemplo, el artículo 36 de la Ley 2056 de 2020 dispone que las entidades territoriales son las receptoras de las AD y las AIL. Estas también son las encargadas de verificar la disponibilidad, priorizar y aprobar los proyectos de inversión con cargo a los recursos del SGR con un enfoque estratégico y participativo en el uso y la disposición de los ingresos de este sistema.

Necesidad. Las medidas del DL 1275 de 2023 superan el juicio de necesidad tanto en su componente jurídico o de subsidiariedad como en su componente fáctico o de idoneidad. Con respecto a la necesidad fáctica o de idoneidad, la Corte considera que se satisface pues las medidas contribuyen a superar la amenaza de agravamiento de la crisis humanitaria por la menor disponibilidad de agua.

Con respecto a la necesidad jurídica o de subsidiariedad, la Sala concluye que, para atender dicha amenaza, se requería la adopción de medidas excepcionales y transitorias de rango legal que permitieran dirigir los SNA de las AD y las AIL a los proyectos de inversión que estuvieran relacionados con el agua y el acueducto.

El parágrafo 1 del artículo 30 de la Ley 2056 de 2020 dispone que, cuando se identifiquen nuevas necesidades y prioridades de inversión a raíz de un caso fortuito o una fuerza mayor, los alcaldes y los gobernadores podrán modificar el capítulo de inversiones con cargo al SGR del plan de desarrollo territorial. Sin embargo, tal disposición no obliga a los representantes de las entidades territoriales a focalizar ni a priorizar los recursos para la atención de la amenaza por la menor disponibilidad del agua. Como dicta el mencionado parágrafo, los eventos de caso fortuito o fuerza mayor deben ser debidamente comprobados y declarados por los representantes de las entidades territoriales. La Sala Plena advierte que esa habilitación no se ha activado a pesar de la crisis humanitaria estructural e histórica en el departamento de La Guajira.

En ese ámbito, la Corte ha indicado que la fuerza mayor –tal y como es definida por el artículo 64 del Código Civil– se refiere al “imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público”[21]. Para la Sala Plena, “esta definición reúne los criterios de imprevisibilidad e irresistibilidad que en principio resultan plausibles para establecer cuándo una persona se enfrenta a circunstancias de fuerza mayor”[22]. De manera que el carácter histórico, sostenido y estructural de la crisis humanitaria en La Guajira impiden calificarla como un hecho sobreviniente, imprevisible o irresistible. Precisamente por carecer de esas características, la Sala Plena declaró inconstitucional la declaratoria del estado de excepción que fue adoptada en el Decreto 1085 de 2023. En consecuencia, era necesaria una medida que permitiera la focalización de los recursos sin necesidad de acudir a las figuras del caso fortuito o la fuerza mayor que, por demás, resultan inaplicables en este caso.

Proporcionalidad. El decreto legislativo supera este juicio porque las medidas de focalización y priorización de los recursos por comprometer de las AD y las AIL son una respuesta equilibrada frente a la gravedad de los hechos que dieron lugar a las crisis. Como ya se advirtió, las medidas tampoco afectan los derechos de las entidades territoriales beneficiarias de esos recursos. Sobre el primer punto, las disposiciones del DL 1275 de 2023 buscan un fin constitucionalmente relevante (i.e. garantizarle el acceso al agua potable a los habitantes de La Guajira, especialmente, a la población vulnerable). Sobre el segundo punto, las medidas del decreto legislativo facultan a las entidades territoriales beneficiarias para presentar los proyectos de inversión en agua y acueducto que se ajusten a sus particularidades y necesidades, aunque estos no hubieran sido inicialmente incorporados en los planes de desarrollo respectivos. Como se ha expuesto, estas medidas tienen la finalidad de atender la amenaza de agravamiento de la crisis humanitaria por la menor disponibilidad de agua, no alteran las reglas del SGR ni las competencias de las entidades territoriales sobre los proyectos de inversión y tienen una naturaleza transitoria e instrumental.

No discriminación. El DL 1275 de 2023 supera el juicio de no discriminación. Este no introdujo distinciones basadas en criterios sospechosos de discriminación, ni impuso tratos distintos e injustificados a sus destinatarios. Por el contrario, lo dispuesto en el decreto legislativo buscó atender los servicios básicos vitales insatisfechos de las comunidades Wayuu de La Guajira.

Conclusión de los juicios formal, material y del diferimiento. Debido a que las dos medidas que fueron adoptadas en el DL 1275 de 2023 superaron tanto los criterios formales como los parámetros materiales de validez constitucional, la Sala Plena dispondrá la inexequibilidad por consecuencia del DL 1275 de 2023 pero con efectos diferidos. Esto en relación con las dos medidas que habilitan al departamento de La Guajira y a sus municipios para que presenten los proyectos que estén relacionados exclusivamente con los sectores de agua y acueducto. Esos dos sectores son los únicos que están destinados a conjurar la amenaza de agravamiento de la crisis humanitaria por la menor disponibilidad del recurso hídrico (focalización). Bajo esta habilitación extraordinaria, los entes territoriales deberán destinar, al menos, el 30% de los SNA de los recursos de las AD y la AIL, de manera exclusiva, a dichos sectores y objetivo (priorización).

El diferimiento solo aplica a los sectores de agua y acueducto. La Sala Plena también reitera que la medida de priorización y los proyectos que se presenten solo podrán estar destinados a dos de los cinco sectores que fueron previstos en el decreto legislativo objeto de control: el agua y el acueducto. Dentro de estos dos sectores, las medidas deben estar directamente vinculadas a superar la amenaza de agravamiento de la crisis humanitaria por la menor disponibilidad del agua. En consecuencia, por la vía del DL 1275 de 2023 no se pueden presentar nuevos proyectos a cargo del SGR sobre los otros tres sectores (la salud, la alimentación y los programas intersectoriales) pues estos no corresponden con la motivación de los efectos diferidos que fueron establecidos en la Sentencia C-383 de 2023.

El término del diferimiento. La Corte precisa que el periodo para la focalización y la presentación de los proyectos coincide con el término de los efectos diferidos de la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 1085 de 2023 y no con el establecido en el artículo 4 del DL 1275 de 2023. Este último se refiere al presupuesto bienal del SGR 2023-2024. De manera que se aplica el primero y no el segundo porque este queda comprendido por la declaratoria de inexequibilidad por consecuencia con efectos inmediatos. En consecuencia, los proyectos solo podrán ser presentados dentro del mismo término que fue adoptado en la Sentencia C-383 de 2023.

Precisión final: se mantiene vigente el régimen del SGR. Por último, la Sala Plena advierte que el resto de las normas del SGR son plenamente aplicables a todo el ciclo de los proyectos que se presenten en el marco de las dos medidas que fueron establecidas en el DL 1275 de 2023. Ello porque el decreto objeto de control no excluye la vigencia de ese esquema general de administración de los recursos del SGR.

8. Síntesis de la decisión

La Sala Plena de la Corte Constitucional examinó el DL 1275 de 2023. Por medio de este se establecieron las medidas de focalización y priorización de los SNA por AD y AIL dentro del SGR. Ello con el fin de atender los sectores de agua, acueducto, salud, alimentación y los programas intersectoriales en el marco del estado de emergencia que fue declarado en el departamento de La Guajira a través del Decreto 1085 de 2023.

La Corte realizó tres tipos de juicios: de diferimiento, formal y material. En primer lugar, la Sala Plena concluyó que era plausible diferir parcialmente los efectos de la inconstitucionalidad por consecuencia de las medidas que fueron establecidas en el DL 1275 de 2023. De acuerdo con lo fijado en la Sentencia C-383 de 2023, se satisfacen los criterios de conexidad y estricta necesidad. Esto solamente en lo que se refiere a la presentación de los proyectos y las acciones de focalización relativas a los sectores de agua y acueducto que estén encausadas de manera directa, inmediata y conexa a conjurar la amenaza de agravamiento de la crisis humanitaria por la menor disponibilidad de dicho recurso.

La Corte señaló que las medidas del DL 1275 de 2023 permiten presentar los proyectos de inversión que estén relacionados con las materias mencionadas (agua y acueducto), contribuyen a la garantía de un mínimo de agua potable a la población vulnerable y no ponen en riesgo el principio democrático ni la autonomía de las entidades territoriales. Sobre este último punto, la Corte resaltó que no se modificaron las reglas del SGR. De manera que las entidades territoriales podrán proponer y gestionar los proyectos de inversión que más se ajusten a las particularidades de la población y el territorio por atender.

En segundo lugar, la Sala Plena determinó que el DL 1275 de 2023 satisfizo los juicios formales de suscripción, expedición, motivación y ámbito territorial. Finalmente, que las medidas de focalización y priorización que fueron dispuestas en el decreto legislativo superaron los diez juicios materiales de validez. De manera que era plausible diferir los efectos de la inconstitucionalidad por consecuencia de las dos medidas por el mismo término que fue adoptado en la Sentencia C-383 de 2023 y exclusivamente en los sectores de agua y acueducto.

La Sala Plena subrayó que el departamento y los municipios de La Guajira solo podrán presentar los proyectos relacionados con los sectores de agua y acueducto que estén dirigidos de forma directa, inmediata y conexa a conjurar la amenaza de agravamiento de la crisis humanitaria por la menor disponibilidad de agua; y en los que se destine, al menos, el 30% de los SNA de los recursos por AD y AIL. Asimismo, se resaltó que tales entidades territoriales no podrán presentar nuevos proyectos en otros sectores en el marco del DL 1275 de 2023.

Finalmente, se advirtió que el diferimiento de la inexequibilidad por consecuencia será por el mismo término que fue fijado en la Sentencia C-383 de 2023. Ello debido a que el artículo 4 del Decreto Legislativo 1275 de 2023 –que establece una regla diferente de vigencia de esas dos medidas– queda comprendido por la declaratoria de inexequibilidad por consecuencia con efectos inmediatos.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero. Declarar INEXEQUIBLE el Decreto Legislativo 1275 de 31 de julio de 2023 “Por el cual se establecen medidas relacionadas con la focalización de los recursos de los que es beneficiario el departamento de La Guajira y sus municipios provenientes del Sistema General de Regalías, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el departamento de La Guajira”.

Segundo. Concederle EFECTOS DIFERIDOS a esta decisión por el término de un año que será contado a partir de la expedición del Decreto 1085 de 10 de junio de 2023, únicamente respecto la presentación de los proyectos y las medidas de focalización a cargo del presupuesto del Sistema General de Regalías en los sectores de agua y acueducto que están dirigidas a conjurar de manera directa, inmediata y conexa la amenaza de agravamiento de la crisis humanitaria por la menor disponibilidad de agua.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

Aclaración de voto

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Con aclaración de voto

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

Con Aclaración de voto

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

Anexos Sentencia C-468 de 2023

Decreto 1275 de 2023

(Julio 31)

Por el cual se establecen medidas relacionadas con la focalización de los recursos de los que es beneficiario el departamento de La Guajira y sus municipios provenientes del Sistema General de Regalías, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el departamento de La Guajira

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

en ejercicio de las atribuciones que le confieren el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 1085 del 2 de julio de 2023 “Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el departamento de La Guajira”, y

CONSIDERANDO

Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de la República con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

Que según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Que estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria establecer nuevos tributos o modificar los existentes.

Que mediante el Decreto 1085 del 02 de julio de 2023 se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el departamento de La Guajira, tanto en el área urbana como en el área rural, por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la Emergencia Social, Económica y Ecológica que afecta a esa región, por causa de la grave crisis humanitaria que atraviesa la región y el estado de cosas inconstitucional declarado por la Corte Constitucional en Sentencia T-302 del 8 de mayo de 2017, que se estructura, fundamentalmente, en la falta de acceso a servicios básicos vitales, y se materializa en múltiples causas, tales como: (i) la escasez de agua potable para el consumo humano; (ii) la crisis alimentaria por dificultades para el acceso físico y económico a los alimentos; (iii) los efectos del cambio climático acentuado por los climas cálido desértico y cálido árido que predominan en el territorio y que viene afectando profundamente las fuentes de agua; (iv) la crisis energética y la falta de infraestructura eléctrica idónea y adecuada, en especial, en las zonas rurales, a pesar de que La Guajira cuenta con el más alto potencial para la generación de energía eólica y solar del país; (v) la baja cobertura para el acceso a los servicios de salud, en especial, en zonas rurales; vi) la baja cobertura en el sector de educación, con altos índices de deserción escolar, infraestructura de baja calidad y malas condiciones laborales para los educadores; situaciones que son más notorias en la zona rural, en donde las comunidades indígenas atienden clases en condiciones precarias, vii) así como otros problemas de orden social, económico y político que inciden en la situación de emergencia humanitaria y que se describen en el presente decreto.

Que en el citado decreto se precisa que la referida crisis humanitaria en el departamento de La Guajira, entendida como un fenómeno ya existente y sostenido, se ha venido agravando de forma incontrolada, repentina, anormal e incluso imprevisible no obstante las acciones adelantadas por las autoridades territoriales y nacionales, adquiriendo dimensiones insospechadas que a futuro y corto plazo se muestran aún más desastrosas, entre otros factores, por los efectos dañinos del fenómeno del niño cuyas condiciones ya están presentes en Colombia y que se espera que se fortalezcan e intensifiquen gradualmente hasta el invierno del hemisferio norte 2023-24.

Que en el mismo decreto declaratorio se puso de presente que, para enfrentar y superar la grave crisis humanitaria en el departamento de La Guajira e impedir la extensión de sus efectos, se requiere dictar medidas de rango legislativo, entre otros propósitos: (i) para flexibilizar los procedimientos y criterios legales existentes en la legislación ordinaria; (ii) y para hacer modificaciones presupuesta les, con el fin de focalizar los recursos destinados a ese propósito y garantizar su ejecución.

Que dentro de las motivaciones que se tuvieron en cuenta para expedir el Decreto 1085 de 2023, el punto 3 literal k consideró frente a los recursos del Sistema General de Regalías que todo lo relacionado con la formulación, presentación y ejecución de proyectos de inversión que se focalicen para agua, acueductos, salud, alimentación y, programas intersectoriales, que busquen conjurar la emergencia decretada por el Decreto 1085 de 2023, deberán priorizarse, asignarse e implementarse de manera urgente, en el marco de lo establecido en el artículo 361 de la Constitución Política y la Ley 2056 de 2020.

Que el Decreto 1085 de 2023 señaló en su artículo 3 que el Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en su parte considerativa, todas aquellas adicionales que sean necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

Que en función de dicha declaratoria, y con sustento en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución Política, le corresponde al presidente de la República, con la firma de todos los ministros, adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas por la crisis en el departamento de la Guajira.

Que en lo referente a la inversión de los recursos del Sistema General de Regalías -SGR, para la vigencia 2023-2024, según la información reportada por la Subdirección General del Sistema General de Regalías del DNP con base en los sistemas de información de los que dispone, el departamento de La Guajira cuenta con el 52,47% y sus municipios con el 47,53% de los saldos pendientes por comprometer de las Asignaciones Directas y de la Asignación para la Inversión Local, respectivamente.

Que aun cuando el presupuesto del Sistema General de Regalías -SGR es de caja y no de causación, según la información reportada por la Subdirección General del Sistema General de Regalías del DNP con base en los sistemas de información con los que cuenta y de acuerdo con la autorización máxima de gasto, a la fecha, el departamento de La Guajira y sus municipios, disponen de recursos sin comprometer por las fuentes de Asignaciones Directas y de la Asignación para la Inversión Local en proyectos de inversión, por un valor aproximado de doscientos ochenta y siete ($287) mil millones, que corresponde a: i) Asignaciones Directas por un valor aproximado de doscientos once ($211) mil millones y ii) Asignaciones para la Inversión Local por un valor aproximado de setenta y cinco ($75) mil millones; existiendo recursos de caja al menos del treinta (30%) por ciento, que corresponde a un aproximado de ochenta y seis ($86) mil millones, así: i) Asignaciones Directas por un valor aproximado de sesenta y tres ($63) mil millones y ii) Asignaciones para la Inversión Local por un valor aproximado de veintitrés ($23) mil millones, para financiar inversiones en los sectores de agua, acueductos, salud, alimentación y programas intersectoriales de los que trata el Decreto Legislativo 1085 de 2023.

Que actualmente de la información reportada por las entidades territoriales en los sistemas de información dispuestos por el Departamento Nacional de Planeación -DNP para el registro de la información correspondiente a la ejecución de los recursos del Sistema General de Regalías -SGR, desde el 2013 se evidencian novecientos veintiséis (926) proyectos aprobados para el departamento de La Guajira y sus municipios por un valor total de recursos del SGR de dos mil setecientos veintidós $2.722 mil millones, de los cuales cuatrocientos veintiún (421) proyectos por valor de mil ciento ochenta y cuatro ($1.184) mil millones corresponden a proyectos de inversión en agua, acueductos, salud, alimentación y, programas intersectoriales.

Que pese a las medidas adoptadas a través de la ejecución de los anteriores proyectos de inversión financiados con recursos del SGR, la grave crisis del departamento de La Guajira continua sin poderse superar, en razón a que persisten las múltiples causas como la falta de acceso a servicios básicos vitales, la escasez de agua potable para el consumo humano, la afectación por el cambio climático de las fuentes de agua, la crisis alimentaria, la grave desnutrición de los niños y niñas, la baja cobertura y acceso a los servicios de salud en las zonas rurales y la ausencia de condiciones necesarias para el acceso y la calidad del servicio, la falta de infraestructura eléctrica idónea y adecuada, las malas condiciones laborales para los educadores, la baja cobertura en el sector educación y la infraestructura no adecuada; así como problemas de orden social, económico y político que enfrenta el departamento y sus municipios.

Que el artículo 28 de la Ley 2056 de 2020 dispone que con los recursos del Sistema General de Regalías -SGR se financiarán proyectos de inversión y el artículo 41 de la misma Ley señala que la finalidad de las Asignaciones Directas es contribuir al desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales -sin determinar sectores ni porcentajes para la inversión-; lo que hace necesario disponer de un porcentaje de recursos de las asignaciones directas y de la asignación para la inversión local de las que es beneficiario el departamento de la Guajira y sus municipios para enfrentar la presente emergencia, sin que afecte la disposición de recursos que el departamento prevé para otros sectores de inversión propios de las necesidades contempladas en el capítulo independiente del Sistema General de Regalías -SGR que atienden la planeación territorial de esta entidad.

Que las Asignaciones Directas de que trata el artículo 361 de la Constitución Política y el numeral primero del artículo 22 de la Ley 2056 de 2020, se destinan a la financiación o cofinanciación de proyectos de inversión para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales, conforme con sus competencias y evitando la duplicidad de inversiones entre los niveles de gobierno.

Que de conformidad con el inciso cuarto del artículo 361 de la Constitución Política y el artículo 48 de la Ley 2056 de 2020, la Asignación para la Inversión Local se destina para financiar los proyectos de inversión con impacto local de los municipios más pobres del país de conformidad con los criterios de necesidades básicas insatisfechas (NBI), categorías municipales y enfoque étnico.

Que aun cuando las normas que actualmente regulan el Sistema General de Regalías permite a las entidades territoriales con cargo a los recursos de Asignación Directa y Asignación para la Inversión Local presentar proyectos en materia de agua, acueducto, salud, alimentación y programas intersectoriales, estas normas no establecen la focalización de aquellos recursos en las materias anotadas. En consecuencia, resulta necesaria la adopción de una medida de orden legislativo que permita para el caso particular del departamento de La Guajira y sus municipios, focalizar un porcentaje de los recursos provenientes de las mencionadas fuentes, exclusivamente en agua, acueducto, salud, alimentación y programas intersectoriales, en atención al presupuesto fáctico desarrollado en el Decreto Legislativo 1085 de 2023 que diagnosticó unas necesidades impostergables.

Con esta medida es posible hacer uso extraordinario de recursos disponibles en el departamento de La Guajira y sus municipios, para asegurar el cumplimiento de las obligaciones del Estado y el desarrollo progresivo de los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales, así como la protección de las comunidades indígenas y otros grupos del departamento en estado de vulnerabilidad.

Que con la finalidad de usar estratégicamente los recursos de caja disponibles en la financiación de proyectos de inversión que tengan como propósito la provisión eficiente y eficaz de bienes y servicios para conjurar la emergencia declarada en el Decreto Legislativo 1085 de 2023, cuya ejecución resulta urgente e impostergable para la maximización de beneficios sociales, el Gobierno nacional implementará la medida de focalización del 30% de los saldos no aprobados de los recursos de Asignaciones Directas y Asignación para la inversión Local, que estén disponibles, para proyectos de inversión en los sectores de agua, acueductos, salud, alimentación y programas intersectoriales, sin que el departamento de La Guajira y sus municipios vean vulnerada su autonomía para determinar la posibilidad de financiar con los recursos restantes otros sectores a través de proyectos que consideren contribuyen a la superación de la crisis que afecta el departamento.

Que la medida planteada mediante el presente decreto legislativo no modifica ni deroga ninguna disposición de la Ley 2056 de 2020 ni de la normativa que regula el Sistema General de Regalías, pues dicha medida pretende focalizar y dirigir el 30% de los recursos provenientes de Asignaciones Directas y Asignación para la Inversión Local de las entidades beneficiarias de estos recursos en el departamento de La Guajira, en proyectos de inversión que tengan por objeto hacer frente a los hechos que originaron la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica o contrarrestar sus efectos sin que esto conlleve un cambio en el ciclo de los proyectos o en el cumplimiento de las normas presupuestales del Sistema.

En mérito de lo expuesto,

DECRETA

ARTÍCULO 1°. Objeto. El presente Decreto Legislativo aplica para aquellos proyectos de inversión que, en el marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica de que trata el Decreto Legislativo 1085 de 2 de julio de 2023, sean presentados después del 2 de julio de 2023, para su financiación a través de recursos provenientes de Asignaciones Directas y Asignaciones para la Inversión Local del Sistema General de Regalías -SGR de los que sean beneficiarios el departamento de La Guajira y sus municipios y que tengan por objeto hacer frente a los hechos que originaron la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica o contrarrestar sus efectos.

ARTÍCULO 2°. Focalización de los recursos del SGR en proyectos de inversión para el departamento de la Guajira y sus municipios en el marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica del Decreto legislativo 1085 de 2023. En virtud de lo dispuesto en el presente Decreto Legislativo, el departamento de La Guajira y sus municipios como beneficiarios de los recursos de Asignaciones Directas y la Asignación para la Inversión Local podrán presentar proyectos de inversión que tengan por objeto hacer frente a los hechos que originaron la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto Legislativo 1085 de 2023 en el departamento de La Guajira, así como, conjurar y evitar su agravamiento e impedir la extensión de sus efectos. Dichos proyectos, para su aprobación, podrán no estar incluidos en el plan de desarrollo territorial correspondiente, no obstante, deberán guardar concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales.

PARÁGRAFO. En todo caso, el departamento de La Guajira y sus municipios como beneficiarios de los recursos de Asignaciones Directas y la Asignación para la Inversión Local deberán priorizar al menos el 30% de los saldos no aprobados de estas asignaciones, que estén disponibles a la entrada en vigencia del presente Decreto, para la financiación de los proyectos de inversión, que presentados después del 2 de julio de 2023, tengan por objeto hacer frente a los hechos que originaron la Emergencia Económica. Social y Ecológica declarada mediante el Decreto Legislativo 1085 de 2023 exclusivamente para los sectores de agua, acueducto, salud, alimentación y programas intersectoriales.

ARTÍCULO 3°. Aplicación de las normas del Sistema General de Regalías. Todo lo relacionado con el Sistema General de Regalías que no esté contemplado en el presente Decreto Legislativo, deberá remitirse a las normas generales de este Sistema, en lo que sea aplicable.

ARTÍCULO 4°. Vigencia. El presente Decreto Legislativo rige a partir de la fecha de su publicación y se encontrará vigente hasta el final de la vigencia del presupuesto bienal del Sistema General de Regalías 2023-2024.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

Dado a los 31 días del mes de julio de 2023

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

A LA SENTENCIA C-468 DE 2023

Referencia: Expediente RE-357

Magistrado Ponente:

José Fernando Reyes Cuartas

Con el debido respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, considero pertinente aclarar mi voto en relación con la presente decisión. Al respecto, resultan relevantes las mismas razones que me llevaron a salvar el voto frente a la Sentencia C-383 de 2023. Considero que sobre el Decreto Legislativo 1085 de 2023 procedía declarar la exequibilidad parcial, únicamente en lo que respecta a la atención del agravamiento de la crisis de La Guajira por la conjunción atípica y sobreviniente de fenómenos climáticos. Adicionalmente, debía declararse la inexequibilidad de algunas expresiones del artículo 3.º de aquel Decreto, para garantizar que su aplicación se limitara a esta finalidad. En general, no estoy de acuerdo con la decisión de inexequibilidad diferida, por las razones que presento a continuación.

Estimo que procedía una exequibilidad parcial del decreto que declaró el estado de excepción, por cuanto era viable la emergencia exclusivamente para atender el agravamiento de la crisis en La Guajira por la conjunción atípica y sobreviniente de factores climáticos. En especial, en lo referido a la escasez de agua y sus efectos particulares sobre las poblaciones vulnerables y la realización de derechos. La delimitación del estado de emergencia en estos términos era acorde con el alcance de la competencia que correspondía a la Corte al examinar aquella normativa. Se trataba de una oportunidad única a nivel nacional e internacional para que la jurisprudencia constitucional evaluara el manejo de los estados de excepción, en particular el de emergencia económica, por asuntos relacionados la crisis climática global. En estos términos, la situación presentaba las condiciones para crear un nuevo precedente.

Procedía al respecto dejarse claro el objeto acotado de la emergencia y censurar la motivación del decreto y el apartado del artículo 3.º que preveía un alcance muy amplio de sus medidas. En efecto, dicha norma permitía la adopción de disposiciones frente a sectores que no estaban relacionados con la crisis. Sin embargo, el estado de emergencia tenía la finalidad de enfrentar una situación de agravamiento que supera el carácter crónico de la problemática de la región, cuya atención corresponde a las vías ordinarias. La exclusión de las expresiones “además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto” y la palabra “adicionales”, presentes en la referida disposición, habría cumplido el propósito en cuanto restringir las facultades extraordinarias para garantizar su compatibilidad con la Constitución.

En este caso y en el ámbito específico señalado anteriormente, se superaban los juicios establecidos por la jurisprudencia constitucional para dar vía a la emergencia. Además, su delimitación no afectaba la competencia de la Corte para ejercer el respectivo control sobre los decretos de desarrollo, con el fin de evitar la adopción por esta vía de medidas ajenas al propósito de conjurar la crisis y que deben ser tramitadas por los mecanismos ordinarios.

Con todo, también habría podido considerarse declarar la exequibilidad condicionada del Decreto Legislativo 1085 de 2023. Esta opción habría permitido igualmente restringir sus efectos a la atención de los mencionados hechos sobrevinientes por motivos climáticos respecto del agua y sus impactos, que son los únicos de aquellos aludidos por el Gobierno nacional que habilitaban el uso de facultades extraordinarias.

No comparto la decisión de inexequibilidad diferida en estos casos, dado que el decreto que declara un estado de emergencia reconoce una situación fáctica y da vía a una consecuencia jurídica de orden constitucional. No encuentro que el diferimiento de la inexequibilidad plena sea adecuado porque la declaratoria de emergencia cumplía con los términos previstos por la Constitución, en la forma antes referida. Ello no impedía la posibilidad de que los decretos de desarrollo pudieran ser declarados inexequibles con diferimiento, pues en el caso de estos, se trata de regulaciones específicas que deben cumplir los requisitos formales y materiales exigibles para satisfacer sus condiciones de validez. El examen definido para los actos expedidos en desarrollo del estado de emergencia son una garantía para prevenir las extralimitaciones del ejecutivo en el uso de estas facultades extraordinarias. Por lo tanto, considero que resultaba procedente declarar exequible el Decreto Legislativo 1085 de 2023, exclusivamente con respecto al ámbito referido, y luego ejercer el respectivo control pleno sobre las medidas de desarrollo.

En suma, en lo que respecta a la presente decisión que declara la inexequibilidad por consecuencia del decreto de desarrollo de la referencia, aclaro mi voto porque estimo que la Corte debió declarar la exequibilidad parcial del Decreto Legislativo 1085 de 2023 y la inexequibilidad de las mencionadas expresiones del resolutivo. Ello con el propósito de delimitar su alcance a la atención de la crisis generada por la confluencia sobreviniente de factores climáticos, con impacto en la provisión de agua y en las afectaciones correlativas a los derechos, especialmente de las poblaciones vulnerables de La Guajira. Esos análisis y decisión habrían determinado una metodología y alcances diferentes en lo que respecta al decreto que en esta ocasión se analiza.

Fecha ut supra

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA

DIANA FAJARDO RIVERA

A LA SENTENCIA C-468/23

Referencia: expediente RE 357- Revisión del Decreto Legislativo 1275 de 2023, “Por el cual se establecen medidas relacionadas con la focalización de los recursos de los que es beneficiario el departamento de La Guajira y sus municipios provenientes del Sistema General de Regalías, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el departamento de La Guajira”.

Magistrado ponente:

José Fernando Reyes Cuartas

1. Con el acostumbrado respeto por las providencias adoptadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, presento las razones que me condujeron a aclarar el voto a la Sentencia C- 468 de 2023.

2. Acompaño la decisión de la Sala de declarar la inexequibilidad diferida del Decreto Legislativo 1275 de 2023, únicamente, respecto la presentación de los proyectos con cargo al presupuesto del Sistema General de Regalías en los sectores de agua y acueducto que estén dirigidos a conjurar, de manera directa, inmediata y conexa, la amenaza de agravamiento de la crisis humanitaria por la menor disponibilidad de agua. Sin embargo, aclaro mi voto porque discrepo de algunas de las razones expuestas en la Sentencia C-468 de 2023 para justificar la exclusión de los sectores de la salud y la alimentación dentro de la cobertura de esta inexequibilidad diferida.

3. En primer lugar, se debe tener presente que, con el fin de hacer frente a la situación de crisis humanitaria de La Guajira, el Gobierno nacional expidió, entre otros, el Decreto 1275 de 2023 que modificó transitoriamente –y para la vigencia del presupuesto bienal del Sistema General de Regalías 2023-2024– el esquema de financiación de los proyectos presentados después del 2 de julio de 2023. Esto se realizó a través de dos medidas: (i) la focalización de los recursos del Sistema General de Regalías (SGR) hacia la formulación de proyectos que permitiesen conjurar, evitar la agravación o impedir la extensión de los efectos que originaron la declaratoria del estado de emergencia, así estos no hubiesen sido incluidos en el plan de desarrollo del ente territorial respectivo y (ii) la priorización del 30% de los saldos no aprobados del SGR a aquellas iniciativas que tuviesen como objetivo superar los hechos que generaron la declaratoria de la emergencia en cinco ámbitos determinados: agua, acueducto, salud, alimentación y programas intersectoriales.

4. En la Sentencia C- 468 de 2023, la Sala Plena estableció la inexequibilidad diferida del citado Decreto 1275 de 2023, solamente, en relación con la presentación de los proyectos y las medidas de focalización a cargo del presupuesto del Sistema General de Regalías en los sectores de agua y acueducto. Con ello, excluyó a los otros tres sectores inicialmente previstos en el Decreto 1275 de 2023 (el de la salud, el de la alimentación y los programas intersectoriales), argumentando que estos no corresponden con la motivación de los efectos que fueron establecidos en la Sentencia C-383 de 2023[29] que declaró la inexequibilidad diferida del Decreto 1085 de 2023, por el cual se declaraba el estado de emergencia económica, social y ecológica en el departamento de La Guajira.

5. Sobre este último punto, considero necesario destacar que la decisión de inexequibilidad adoptada en la Sentencia C- 383 de 2023 además de fijar un tratamiento especial en torno a su aplicación en términos temporales – al definir su diferimiento a (1) año desde la expedición del Decreto 1085 de 2023– también contó con una delimitación precisa de los contenidos cobijados con dicha medida. En la parte resolutiva de la Sentencia C-383 de 2023 se precisó que los efectos de la decisión, solamente, se predicarían “respecto de la amenaza de agravamiento de la crisis humanitaria por la menor disponibilidad de agua”. No obstante, a la par, en su parte considerativa también se advirtió que esta situación tiene una estrecha relación con la insatisfacción de otras necesidades básicas, como el saneamiento básico, la alimentación, la salud, la educación, así como con el agravamiento de los índices de mortalidad infantil en el departamento de La Guajira.

6. Por tanto, estimo que la Sala Plena debió haber estudiado la constitucionalidad del Decreto 1275 de 2023 a partir de esta lectura. Ello suponía analizar sí en este caso particular, el financiamiento con cargo al Sistema General de Regalías de proyectos relacionados con la “salud”, “la alimentación” e incluso los “proyectos intersectoriales” también podría haber sido conducente para mitigar la menor disponibilidad de agua en La Guajira. Con todo, en la Sentencia C- 468 de 2023 la Sala Plena optó por no profundizar en esta interpretación. En su lugar, adoptó un análisis que, aunque respeta con fidelidad la parte resolutiva de la Sentencia C- 383 de 2023 –pauta de análisis para los demás decretos Legislativos derivados del Decreto 1085 de 2023–, no tuvo en cuenta la integralidad e incluso conexidad existente entre el agua y los sectores de la salud y la alimentación.

7. En mi criterio, invertir en estos sectores –salud y alimentación– habría permitido implementar medidas que redujeran la crisis humanitaria de La Guajira, agravada por la menor disponibilidad de agua. Esto es así, porque entre el “agua”, la “salud” y la “alimentación” se tejen redes que van más allá de una relación unidireccional de causa–consecuencia, según la cual los problemas en la calidad del agua son la causa de afectaciones en la salud y la alimentación. Esta sería la lectura más evidente e inmediata y apuntaría a concluir que, por ejemplo, a menor cantidad o calidad de agua, aumentarán los problemas de salud de la población y la posibilidad de garantizar la salubridad e incluso la disponibilidad de los alimentos que consumen los habitantes de La Guajira.

8. Sin embargo, estimo que es posible invertir el orden de los elementos en la relación previamente descrita. Bajo esta lectura alternativa que sugiero, las afectaciones en los sectores de salud y alimentación se entenderían como causas de una menor o peor calidad del agua. Esta segunda hermenéutica permitiría comprender, por ejemplo, que un sistema de salud precario genera un mayor consumo de agua o una “menor disponibilidad de agua” (concepto usado en el resolutivo de la Sentencia C-383 de 2023), o que las deficiencias en la alimentación promueven la escasez de agua. Por consiguiente, “la menor disponibilidad de agua” no solo puede alcanzarse con medidas dirigidas estrictamente a los sectores de agua y acueducto como lo estableció la Sentencia C- 468 de 2023, sino que, además, requiere de la implementación de ajustes inmediatos en la atención de salud y la alimentación de la población de La Guajira.

9. Respecto a la salud, UNICEF y OXFAM han señalado que “las aguas contaminadas y la falta de saneamiento básico obstaculizan la erradicación de la pobreza extrema y de las enfermedades en los países más pobres[30]” y, en esa misma línea, han destacado que “la diarrea infantil -asociada a la escasez de agua, saneamientos inadecuados, aguas contaminadas con agente patógenos de enfermedades infecciosas y falta de higiene- causa la muerte a 1,5 millones de niños al año[31]”. Por lo tanto, es posible inferir que con la realización de proyectos dirigidos a la mejora del Sistema de salud de La Guajira, se lograría tener una menor incidencia en enfermedades infecciosas que, a su vez, incrementan el uso del agua, puesto que las personas que las padecen, entre otros síntomas, desarrollan diarreas que aumentan significativamente el número de deposiciones diarias[32]. Esta situación, se traduce en que muchas personas requerirían usar el sistema de acueducto y alcantarillado al mismo tiempo; no obstante, en un departamento como La Guajira, caracterizado por una precariedad en su infraestructura, no es posible contar con dicho sistema de acueducto, por lo que, la poca cantidad de agua disponible se encuentra expuesta a ser contaminada de manera constante.

10. En otras palabras, en aras de realizar un acercamiento integral a la problemática de La Guajira, la Sala Plena pudo haber tenido en cuenta esta cadena causal de hechos que sugieren que sí es posible tejer vínculos entre los sectores del “agua” y la “salud” y, entender que entre estos la relación es circular y no unidireccional. La menor disponibilidad de agua o las deficiencias en su calidad desatan afectaciones en la salud y promueven enfermedades infecciosas como la diarrea que, a su vez, se materializan en la reducción del agua disponible al tener que usar, de manera más frecuente, el sistema de acueducto. Este último asunto no es un tema menor en un contexto como La Guajira, pues reitero la necesidad de partir del hecho de que este departamento no cuenta con un sistema de salubridad pública optimo como sí sucede en otros territorios del país, en donde una epidemia viral o infecciosa sí podría tener unos resultados mucho más favorables.

11. De otro lado, sobre la alimentación, considero que la Sala Plena también pudo haber hilado hasta llegar a concluir que los proyectos dirigidos a su atención tienen un vínculo con la salud y, a su vez, con el agua. Una persona que cuenta con una buena alimentación, va a tener un mejor estado de salud que le permitirá disponer de un sistema inmunitario más fuerte que le evitará estar propenso a enfermarse; por ejemplo y atendiendo a las particularidades de una región como la Guajira, podría evitar enfermedades infecciosas. Esto implica que una alimentación adecuada también promueve la posibilidad de contar con una mayor disponibilidad de agua y sobre todo facilitaría que el agua disponible no estuviese contaminada.

12. De hecho, es frecuente conocer de epidemias por enfermedades infecciosas y diarreicas en la población de La Guajira por malnutrición. Por ejemplo, en el año 2022 la Veeduría lanzó una alerta en La Guajira por la muerte de más de 150 niños que, estuvo “asociada principalmente a desnutrición, enfermedades diarreicas y respiratorias[33]”. Por ello, reitero que entre agua y alimentación hay una relación circular que, además cobra mayor valor en un territorio como La Guajira en donde hay una crisis humanitaria generalizada. Igualmente, no se puede perder de vista que la alimentación es un tema de justicia social[34]. E incluso, de acuerdo con la Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO por sus siglas en inglés), es imposible discutir sobre la seguridad alimentaria y la nutrición sin considerar también el acceso al agua potable pues ambos están íntimamente conectados ya que, “el derecho al agua depende del uso responsable y eficiente del agua en el sector agrícola; del mismo modo que el derecho al agua está conectado con la realización del derecho a la alimentación”.

13. También destaco como un acercamiento similar al propuesto en la presente aclaración de voto, fue desarrollado en la Sentencia C- 492 de 2023[36], en donde la Sala Plena estudió la constitucionalidad del Decreto Legislativo 1269 de 2023 dirigido a definir medidas presupuestales que facilitaran la prestación del Programa de Alimentación Escolar (PAE) en el departamento de La Guajira. En dicha decisión, la Sala Plena afirmó que “la insuficiencia de agua impacta directa y gravemente en la necesidad básica de alimentación; el agua potable es un componente esencial e impostergable de cualquier dieta humana, como también es un medio irreemplazable para el cultivo de alimentos, la limpieza de los mismos y su preparación. En últimas, el agua es condición de posibilidad para la alimentación adecuada y para combatir la desnutrición infantil, objetivos a los que responde el Programa de Alimentación Escolar (PAE) en los términos del Decreto 1269 de 2023”.

14. Por último, considero que en la Sentencia C- 468 de 2023 la Sala Plena pudo haber explorado la posibilidad de extender la interpretación propuesta al concepto de “proyectos intersectoriales” que tampoco fue cobijado con la inexequibilidad diferida del Decreto 1275 de 2023. Si bien este concepto puede parecer un poco ambiguo, pasa solventar dicha situación se hubiese podido restringir su contenido al del resolutivo adoptado en la Sentencia C- 383 de 2023.

15. En síntesis, aclaro mi voto para precisar que el diferimiento establecido en la Sentencia C-383 de 2023 no sólo cubre las medidas específicamente destinadas a asegurar el suministro de agua, sino también a las que guarden relación de estricta necesidad y conexidad con la atención de necesidades básicas cuya insatisfacción se ve agravada por la menor disponibilidad del recurso hídrico, como sucede con aquellas dirigidas a atender a los sectores de salud y alimentación. Por ello, reitero que con el fin de abordar la crisis humanitaria del departamento de La Guajira desde la mirada integral que merece el tema, la Sala Plena pudo haber incluido la posibilidad de que, las medidas de priorización y focalización de recursos del Sistema General de Regalías establecidas en el Decreto Legislativo 1275 de 2023 también cobijaran a proyectos de los sectores de la salud y la alimentación e incluso a proyectos intersectoriales, delimitados en los términos de la parte resolutiva de la Sentencia C- 383 de 2023.

16. En los anteriores términos, manifiesto las razones por las que aclaro el voto frente a la Sentencia C-468 de 2023.

Fecha ut supra

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

[1] A través de los oficios OPC-158/23 y OPC-159/23, la Secretaría General de la Corte Constitucional comunicó, respectivamente, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y a cada uno de los despachos ministeriales lo ordenado en el auto mencionado.

[2] Este auto fue notificado, por medio del estado número 123, el 11 de agosto de 2023. El auto fue publicado en la misma fecha en la página web de la Corte Constitucional.

[3] Junto con el escrito se anexaron los siguientes documentos: oficio del Departamento Nacional de Planeación (en delante DNP) que sustenta el contenido de la respuesta, documento del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (en adelante Dapre) en el que se certifica la situación administrativa de los ministros y las ministras que suscribieron el decreto y los actos administrativos que acreditan el nombramiento, posesión y delegación de funciones al secretario jurídico de la Presidencia de la República.

[4] El Ministerio de Educación no puso en tela de juicio la constitucionalidad del decreto, sino que manifestó que no debía intervenir en el presente asunto pues se trataba de una medida que fue adoptada por el DNP.

[5] Sentencia T-302 de 2017. Fundamento 10.2.

[6] Decreto Legislativo 1085 de 2023, página 15.

[7] Decreto Legislativo 1085 de 2023, página 24.

[8] Decreto Legislativo 1085 de 2023, página 24.

[9] Decreto Legislativo 1085 de 2023, página 28.

[10] Decreto Legislativo 1275 de 2023, página 2.

[11] Sentencias C-488 de 1995, C-127, C-130 y C-135 de 1997 y C-255, C-256, C-257, C-283 y C-284 de 2009.

[12] Sentencias C-488 de 1995 y C-253 de 2010.

[13] El juicio de finalidad señala que toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos. El juicio de conexidad material pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. El juicio de conexidad material pretende determinar: (i) si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción y, (ii) si existe relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente. El juicio de motivación suficiente complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de existir una fundamentación del decreto de emergencia, el presidente formuló razones que resultan suficientes para justificar cada una de las medidas adoptadas. El juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la Ley Estatutaria que regula los estados de excepción y los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. El juicio de intangibilidad parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional sobre el carácter intocable de algunos derechos. Estos, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. El juicio de no contradicción específica tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no contraríen de manera específica la Constitución o los tratados internacionales y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación del Gobierno bajo el estado de emergencia económica, social y ecológica establecido en los artículos 47, 49 y 50 de la Ley 137 de 1994. El juicio de necesidad implica que las medidas adoptadas en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. El juicio de no discriminación exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no pueden entrañar segregación alguna fundada, inter alia, en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. El juicio de incompatibilidad, según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales estas son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción. El juicio de proporcionalidad exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Sentencias C-150, C-151, C-152, C-153, C-154, C-155, C-156, C-157, C-158, C-159, C-160, C-161 y C-162 de 2020.

[14] Constitución Política de Colombia (artículo 215).

[15] Ley 137 de 1994 (artículo 46).

[16] La Corte ha validado la figura del encargo en los ministerios para la firma de los decretos expedidos en el marco de una emergencia económica, social o ecológica. Sentencias C-311 de 2020, C-186 de 2020, C-178 de 2020, C-158 de 2020, C-155 de 2020, C-466 de 2017, C-723 de 2015, C-216 de 2011, C-327 de 2003 y C-1065 de 2002.

[17] DL 1275 de 2023 (artículo 1).

[18] La crisis humanitaria en La Guajira por la falta de agua potable ha sido constatada tanto por organismos regionales de derechos humanos (como la CIDH) como por la Corte Constitucional. De una parte, cuando la CIDH emitió la Resolución 60/2015, en la que estableció las medidas cautelares a favor de los niños, las niñas y adolescentes de las comunidades Wayuu de Uribia, Manaure, Riohacha y Maicao, resaltó que la situación de gravedad y urgencia que afecta sus vidas e integridad personal está mediada por la falta de acceso al agua potable y salubre de manera sostenible y suficiente. Del mismo modo, la Corte Constitucional –en la Sentencia T-302 de 2017, que declaró el estado de cosas inconstitucional en dichos municipios– sostuvo que había una vulneración masiva, grave, generalizada e injustificada de los derechos fundamentales de la niñez Wayuu a la alimentación, la salud y el agua potable. Desde que asumió el seguimiento a las órdenes que fueron proferidas en este fallo, la Corte ha constatado la amenaza frecuente sobre el derecho fundamental al agua potable en sus componentes de acceso, calidad y disponibilidad. Por esa razón, ha proferido medidas urgentes de protección. Cfr. Auto 696 de 2022.

[19] Constitución Política de Colombia (artículo 361, parágrafo 2).

[20] DL 1275 de 2023 (artículo 2).

[21] Sentencia C-1186 de 2008.

[22] Ibid.

^[23]

^[24]

^[25]

^[26]

^[27]

^[28]

[29] Sentencia C- 383 de 2023. MM.PP. Diana Fajardo Rivera y José Fernando Reyes Cuartas. SV. Natalia Ángel Cabo. SV. Cristina Pardo Schlesinger. SV. Juan Carlos Cortés González. AV. Paola Andrea Meneses Mosquera. AV. Diana Fajardo Rivera.

[30] OXFAM ha señalado que "La conciencia sobre la importancia del derecho al agua empieza en el momento en que nos informamos sobre ello. Y en este caso, lo que vamos a hacer es ofrecerte un breve repaso por algunas de las enfermedades transmitidas por el agua contaminada: Diarrea: provoca que las personas pierdan líquido y electrolitos, lo que supone la deshidratación y lleva en algunos casos a causar la muerte en el paciente. Los niños y las niñas que padecen episodios repetidos de esta dolencia son más vulnerables ante la desnutrición y otras enfermedades". OXFAM. Enfermedades que se pueden trasmitir por agua. (En línea). Disponible en: https://blog.oxfamintermon.org/enfermedades-transmitidas-por-el-agua-contaminada/

[31] UNICEF. Desafíos globales. Afua. (En línea) Disponible en: https://www.un.org/es/global-issues/water#:~:text=La%20diarrea%20infantil%20%2Dasociada%20a,a%C3%B1os%20en%20pa%C3%ADses%20en%20desarrollo.

[32] Al respecto, por ejemplo, en un artículo científico de la Universidad del Temple de EEUU se señala que "La frecuencia de las deposiciones por sí sola no es la característica que define la diarrea. Algunas personas normalmente realizan de 3 a 5 deposiciones diarias."  Jonathan Gotfried  MD, Lewis Katz School of Medicine at Temple University. Revisado/Modificado ene. 2022 (En línea). Disponible en: https://www.msdmanuals.com/es-co/hogar/trastornos-gastrointestinales/s%C3%ADntomas-de-los-trastornos-digestivos/diarrea-en-adultos. En esa misma línea, el Instituto Nacional de diabetes de EEUU indica que "El principal síntoma de la diarrea es la evacuación intestinal de heces flojas y líquidas tres o más veces al día." (En línea). Disponible en. https://www.niddk.nih.gov/health-information/informacion-de-la-salud/enfermedades-digestivas/diarrea/sintomas-causas

[33] CARACOL RADIO. (En línea). Disponible en: https://caracol.com.co/2022/12/13/lanza-alerta-en-la-guajira-por-muerte-de-mas-de-150-ninos-este-2022/

[34] El Comité afirma que el derecho a una alimentación adecuada está inseparablemente vinculado a la dignidad inherente de la persona humana y es indispensable para el disfrute de otros derechos humanos consagrados en la Carta Internacional de Derechos Humanos. Es también inseparable de la justicia social, pues requiere la adopción de políticas económicas, ambientales y sociales adecuadas, en los planos nacional e internacional, orientadas a la erradicación de la pobreza y al disfrute de todos los derechos humanos por todos." Comité de derechos económicos, sociales y culturales. Observación general n.º 12 (1999), párr. 4.

[35] Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura. (2020). The right to water for food and agriculture, p 3. Traducción propia.

[36] Sentencia C- 492 de 2023. M.P. Diana Fajardo Rivera. AV. Natalia Ángel Cabo. AV. Juan Carlos Cortés Reyes. Fundamento jurídico n.º 63.

[37] Ibidem.

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