REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

SENTENCIA C-467 DE 2025

Referencia: expediente RE-383.

Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 323 del 20 de marzo de 2025, “[p]or el cual se autoriza la entrega de ayudas humanitarias monetarias para la atención a las personas mayores en el marco del Estado de Conmoción Interior declarado mediante el Decreto 062 de 2025, y se dictan otras disposiciones”.

Magistrada ponente:

Lina Marcela Escobar Martínez.

Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en los artículos 214.6 y 241.7 de la Carta Política, así como lo dispuesto en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

Síntesis de la decisión

El Decreto Legislativo 323 de 2025 responde a la crisis humanitaria desencadenada por el incremento de los enfrentamientos armados en la región del Catatumbo. Esto, a través de una transferencia monetaria dirigida a la población adulto mayor, víctima del desplazamiento o del confinamiento, que será concurrente y complementaria al marco de atención humanitaria previsto en la Ley 1448 de 2011. Este decreto dispone, además, de beneficios tributarios y de una declaratoria de inembargabilidad para que los recursos lleguen en su totalidad a los beneficiarios, y no sean desviados.

De manera preliminar, la Corte identificó que el Decreto 323 de 2025 hace parte de las materias –puntualmente, la de atención humanitaria– que quedaron cobijadas por la constitucionalidad parcial del Decreto 062 de 2025, en los términos de la Sentencia C-148 de 2025.

Luego, al revisar los requisitos formales de suscripción, motivación, delimitación territorial y temporal, la Corte los encontró cumplidos. Sin embargo, la Corte se detuvo en una expresión del artículo 1º que dispuso que las ayudas humanitarias monetarias podrán distribuirse “durante la vigencia 2025”. Tal enunciado entra en tensión con los límites temporales estrictos que establece el artículo 213 constitucional frente a las normas que se profieran dentro de los estados de conmoción interior. La Corte condicionó entonces su exequibilidad, en el entendido de que ella solo habilita realizar pagos después de la fecha en que se levantó el estado de excepción, cuando lo que haga falta sea un trámite operativo de incorporación a la base de datos del programa de beneficiarios identificados dentro de la vigencia del Decreto por las autoridades municipales y el correspondiente desembolso a cargo del Departamento de Prosperidad Social.

Frente a los requisitos materiales, la Sala concluyó que el Decreto 323 de 2025 satisface la totalidad de los requisitos exigidos para el ejercicio del poder legislativo excepcional durante los estados de conmoción interior. En efecto, las medidas adoptadas superan los juicios de finalidad, conexidad material, motivación suficiente, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción específica, incompatibilidad, necesidad -parcialmente-, proporcionalidad y no discriminación.

Las disposiciones examinadas responden de manera razonable a los hechos que justificaron la declaratoria del estado de excepción. En vez de restringir los derechos fundamentales, el decreto promueve, desde una concepción más amplia de seguridad humana, una acción afirmativa para garantizar los derechos de una población especialmente vulnerable en medio de las hostilidades. Además, las normas permiten que las apropiaciones presupuestales asignadas para atender a una población vulnerable no se diluyan en compromisos tributarios o patrimoniales.

El análisis de la Corte se concentró en el juicio de necesidad en tanto que Colombia ya cuenta con un andamiaje normativo e institucional relativamente robusto para atender a las víctimas del conflicto armado. Como lo expuso la Defensoría del Pueblo, nuestro país ha experimentado la “anormalidad normalizada” del conflicto y para ello cuenta con un amplio conjunto normativo. Pero tal andamiaje se vio desbordado por el inusitado incremento de los enfrentamientos armados en el Catatumbo que, en cuestión de días, desterró a miles de personas y confinó a otros tantos en sus casas. En tal escenario, es válido que el gobierno nacional haya proferido un decreto legislativo con el fin de complementar el sistema de atención humanitaria, pero enfocándolo hacia un grupo poblacional específico, por medio de transferencias monetarias adicionales al marco general de la Ley 1448 de 2011.

Sin embargo, la Corte encontró que el artículo 6 incumplió parcialmente el criterio de necesidad jurídica pues allí se incluyó una exención sobre el gravamen a los movimientos financieros que ya se encontraba prevista en la legislación ordinaria. Solo este último apartado fue declarado inexequible. En concreto, aquella que se refiere a las trasferencias entre cuentas del Tesoro Nacional - Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

ANTECEDENTES

En ejercicio de la facultad prevista en el artículo 213 de la Constitución Política de Colombia, el presidente de la República profirió el Decreto Legislativo 062 de 2025, “[p]or el cual se decreta estado de conmoción interior en la Región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del Departamento del Cesar”.

En este marco, el 20 de marzo de 2025, se promulgó el Decreto 323 “[p]or el cual se autoriza la entrega de ayudas humanitarias monetarias para la atención a las personas mayores en el marco del Estado de Conmoción Interior declarado mediante el Decreto 062 de 2025, y se dictan otras disposiciones”.

El 21 de marzo de 2025, la presidencia de la República remitió a la Corte Constitucional copia del Decreto Legislativo 323 de 2025. Una vez fue sometido a reparto al interior de la Sala Plena se asignó a la magistrada sustanciador.

La magistrada sustanciadora, mediante el Auto del 1 de abril de 2025, dispuso (i) asumir el conocimiento del asunto; (ii) comunicar la iniciación del trámite al Gobierno nacional; (iii) decretar la práctica de algunas pruebas para luego (iv) fijar en lista el asunto para la intervención ciudadana e invitar a algunas autoridades y organizaciones privadas. Finalmente (v) se dio traslado a la Procuraduría General de la Nación para el concepto de rigor.

Mediante el Auto 834 del 17 de junio de 2025, la Sala Plena suspendió los términos del control constitucional sobre el Decreto Legislativo 323 de 2025 hasta tanto se conociera la decisión de la Corte respecto del Decreto Legislativo 175 de 2025. Esto, en el entendido que el segundo decreto contiene las fuentes de financiación que hacen posible la atención humanitaria prevista en el primer decreto, y de la cual dependen, a su vez, el alcance de los demás artículos que integran el Decreto Legislativo 323 de 202. Mediante Sentencia C-431 de 2025, la Corte Constitucional culminó la revisión del Decreto Legislativo 175 de 2025, y con ello se levantó, a su vez, la suspensión de términos para este proceso.

Una vez completados los trámites antes referidos, le corresponde a la Sala Plena realizar el análisis de constitucionalidad del Decreto Legislativo 323 de 2025, de acuerdo con el control automático e integral para este tipo de asuntos.

TEXTO DEL DECRETO QUE SE REVISA

A continuación, se transcribe el contenido del decreto legislativo sometido a revisión, conforme a su publicación en el Diario Oficial n.º 53.064 del 20 de marzo de 2025.

“DECRETO 323 DE 2025

(Marzo 20)

Por el cual se autoriza la entrega de ayudas humanitarias monetarias para la atención a las personas mayores, en el marco del Estado de Conmoción Interior declarado mediante el Decreto 0062 de 2025, y se dictan otras disposiciones

 

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

 

en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas en el artículo 213 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 38 de la Ley 137 de 1994, y el Decreto 0062 de 24 de enero de 2025, y

CONSIDERANDO:

Que, en los términos del artículo 213 de la Constitución Política, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de Conmoción Interior en toda la República o parte de ella, por un término no mayor de noventa (90) días, prorrogables hasta por dos períodos iguales, en caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía.

Que en desarrollo del artículo 213 de la Constitución Política y de conformidad con lo previsto en la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción -LEEE, el Gobierno nacional puede dictar Decretos Legislativos que contengan las medidas destinadas a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, siempre que: (i) se refieran a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Conmoción Interior; (ii) su finalidad esté encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos; (iii) sean necesarias para alcanzar los fines que motivaron la declaratoria del Estado de Conmoción Interior; (iv) guarden proporción o correspondencia con la gravedad de los hechos que se pretenden superar; (v) no entrañen discriminación alguna fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica; (vi) contengan motivación suficiente, a saber, que el gobierno Nacional presente razones suficientes para justificar las medidas; (vii) cuando se trate de medidas que suspendan leyes se expresen las razones por las cuales son incompatibles con el Estado de Conmoción Interior; y (viii) no contener medidas que impliquen contradicción específica con la Constitución Política, los tratados internacionales.

Que, de igual manera, en el marco de lo previsto en la Constitución Política, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, las medidas adoptadas en los decretos de desarrollo no pueden: (i) suspender o vulnerar los derechos y garantías fundamentales; (ii) interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado; (iii) suprimir ni modificar los organismos y funciones básicas de acusación y juzgamiento; y (iv) tampoco restringir aquellos derechos que no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción.

Que, mediante el Decreto 062 del 24 de enero de 2025, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declaró el Estado de Conmoción Interior, por el término de 90 días, «en la región del Catatumbo, ubicada en el nororiente del departamento de Norte de Santander, la cual está conformada por los municipios de Ocaña, Abrego, El Carmen, Convención, Teorama, San Calixto, Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú y Sardinata, y los territorios indígenas de los resguardos Motilón Barí y Catalaura La Gabarra, así como en el área metropolitana de Cúcuta, que incluye al municipio de Cúcuta, capital departamental y núcleo del área, ya los municipios de Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar».

Que el Estado de Conmoción Interior fue decretado por el gobierno Nacional con el fin de conjurar la grave perturbación del orden público, derivada de fuertes enfrentamientos armados entre grupos ilegales, que de manera excepcional y extraordinaria se está viviendo en la región del Catatumbo, y cuyos efectos y consecuencias se proyectan sobre las demás zonas del territorio delimitadas en la declaratoria de Conmoción Interior, ha generado afectaciones a la población civil tales como, amenazas, desplazamientos forzados masivos, confinamiento, afectaciones al ejercicio de los derechos fundamentales, alteración de la seguridad, daños a bienes protegidos y al ambiente.

Que en atención a la gravedad de la situación que se vive en la región del Catatumbo, excepcional y extraordinaria, caracterizada por el aumento inusitado de la violencia, una crisis humanitaria desbordada, el impacto en la población civil, las amenazas a la infraestructura crítica y el desbordamiento de las capacidades institucionales, el Gobierno nacional consideró imprescindible la adopción de medidas extraordinarias que permitan conjurar la perturbación, restablecer la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, así como, garantizar el respeto de los derechos fundamentales, en el Catatumbo, en el Área Metropolitana de Cúcuta, y en los municipios de Río de Oro y González (departamento del Cesar).

Que, entre las consideraciones del Decreto 0062 de 2025 que motivaron la declaratoria del Estado de Conmoción Interior en la región del Catatumbo, el Gobierno Nacional resaltó que, « ... las atribuciones ordinarias de las autoridades administrativas no resultan suficientes para asegurar la atención humanitaria y la prestación de los servicios de administración de justicia, agua potable, saneamiento básico, energía eléctrica, suministro de combustibles, salud, educación, alimentación, entre otros» y que «... para garantizar la satisfacción de las necesidades básicas y el acceso de la población a los servicios públicos esenciales en condiciones de calidad y continuidad, en particular de las personas en situación de desplazamiento forzado y confinamiento que no pueden acceder a estos servicios de forma convencional, se requieren acciones excepcionales e inmediatas que permitan minimizar las afectaciones a la población en estado de vulnerabilidad, así como superar la grave situación de inestabilidad institucional y la extraordinaria afectación a la convivencia ciudadana».

Que en lo que respecta a la capacidad de respuesta de las entidades territoriales, para atender la actual crisis humanitaria, el Decreto 062 de 2025, manifestó que « ... debido a las difíciles condiciones administrativas, técnicas y presupuestales que presentan las entidades territoriales, es necesario que el Gobierno nacional provea a la población afectada de la infraestructura y la capacidad administrativa y de gestión necesarias para afrontar la emergencia», añadiendo que «dada la magnitud de los desplazamientos transfronterizos derivados de esta crisis, los recursos y competencias ordinarias con que cuentan las autoridades son insuficientes para atender de manera efectiva a las personas que están saliendo del país hacia Venezuela, por lo que la situación supera significativamente la capacidad de respuesta de las instituciones, dificultando la provisión de servicios esenciales».

Que, conforme lo citado en el Decreto 0062 de 2025, la Defensoría del Pueblo emitió la Alerta Temprana de Inminencia 026 del15 de noviembre 2024, «… ante el riesgo que se cierne para diversos sectores poblacionales de municipios que conforman la subregión del Catatumbo en Norte de Santander y el Sur del Cesar, debido a las nuevas dinámicas que ha adquirido el conflicto armado interno en los últimos meses en estas zonas»; en la que manifestó que con la materialización de los escenarios de riesgo que han llevado a la perturbación del orden público, «, .. se verían acentuadas conductas vulneradoras que provocan un impacto directo sobre el derecho a la vida, a la libertad, a la integridad ya la seguridad como consecuencia de homicidios selectivos y de configuración múltiple, extorsiones, secuestros, desplazamientos forzados, instalación de minas antipersona y artefactos explosivos improvisados, confinamientos, desapariciones, hurtos, uso, utilización y reclutamiento forzado de NNA, restricciones a la movilidad, amenazas contra líderes y lideresas, entre otras». En consecuencia, se recomendó a las distintas entidades: «...la disuasión, el control, la mitigación del contexto de amenaza, la implementación de medidas de prevención urgentes, la judicialización, el acceso a la justicia y la implementación de acciones de asistencia y atención humanitaria...». (Ver: https:/lalertasstg.blob.core.windows.netlalertas/026-24.pdf).

Que, de acuerdo con la información proporcionada por el Comité de Justicia Transicional, citada por el Decreto 0062 de 2025, «...con corte a 22 de enero de 2025, el consolidado de la población desplazada forzadamente es de 36.137 personas. En contraste, durante todo el año 2024 el RUV reportó un total de 5.422 desplazados forzadamente)}. Así mismo, «...según el reporte del 21 de enero de 2025, el Puesto de Mando Unificado dio cuenta de que en los municipios de Tibú, Teorama y San Calixto se presenta el confinamiento de 7.122 personas y que, en general, los municipios receptores de población víctima del conflicto afrontan desbordamiento institucional, lo cual afecta negativamente su capacidad de protección de derechos de esta población».

Que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), mediante comunicado 023 del 24 de enero de 2025, reseñó que:

... la magnitud de la violencia, la zozobra y terror han provocado el desplazamiento forzado de al menos 41.236 personas de San Calixto, Hacarí, Teorama y Tibú hacia principalmente, Ocaña (9.974), Cúcuta (15.086) y Tibú (12.362), lo cual ha generado el colapso de los sistemas públicos de atención, al tiempo de extremar la vulnerabilidad de las personas recibidas en residencias privadas o que han optado por cruzar la frontera hacia Venezuela. Además, más de 12 mil personas están confinadas en sus territorios, incluyendo 23 comunidades indígenas del Pueblo Barí y Yukpa. Como resultado, más de 46.000 niñas, niños y adolescentes han quedado sin acceso a educación. Documento disponible en: https://www.oas.org/es/CIDH/jsForm/?File=/es/cidh/prensa/comunicados/2025/023.as p&utm content=country-col&utm term=class-mon).

Que, el boletín No. 33 del 22 de febrero de 2025, emitido por el Puesto de Mando Unificado (PMU) instalado para atender la afectación del orden Público en la región del Catatumbo en el marco del estado de conmoción interior declarado mediante el Decreto 0062 de 2025, reportó que, en curso de la crisis 54.264 personas han sido desplazadas forzosamente y 23.860 se encuentran confinadas.

Que de los hechos descritos se observa una crisis humanitaria, lo cual exige, en un sentido directo, la ampliación de la capacidad de gestión, operación y administración del Estado para atender las necesidades inmediatas e indispensables para la población.

Que el informe general ¡Basta ya! (2013) del Grupo de Memoria Histórica del Centro Nacional de Memoria Histórica (pág. 298) al realizar el análisis de los impactos generados por el conflicto armado en las personas y en la sociedad concluye que «...Los adultos mayores son quienes, por lo general, resienten con mayor intensidad la salida forzada, al punto que algunos prefieren afrontar los riesgos y quedarse en sus lugares de origen. Los que no pueden hacerlo sufren la experiencia como un profundo desarraigo, pues cuentan con pocos recursos físicos o cognitivos que posibiliten la adaptación. El deterioro de la calidad de vida, los cambios de clima, de alimentación y de hábitos les causan enfermedades y acrecientan la sensación de vulnerabilidad e inestabilidad. Sin coordenadas ciertas y conocidas, las personas quedan a la deriva. Ni los paisajes ni las costumbres ni los sonidos ni los colores ni los olores les resultan familiares. Todo ahonda la sensación de extrañamiento».

Que la Secretaría Ejecutiva de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), en los Lineamientos para la Implementación de Personas Mayores en la JEP (2021, Pág. 4), se expresa sobre las implicaciones de ser una persona mayor, de estar desplazada forzadamente, y de carecer de los bienes y servicios humanos básicos, las redes de apoyo y los servicios sanitarios, reseñó:

Las personas mayores son sujetos de especial protección, y así lo señala la Sentencia T-025 de 2004: «Dada la condición de extrema vulnerabilidad de la población desplazada, no sólo por el hecho mismo del desplazamiento, sino también porque en la mayor parte de los casos se trata de personas especialmente protegidas por la Constitución -tales como {. . .] personas de la tercera edad». Por tanto, es un grupo poblacional que debe ser visibilizado y reconocido en los procesos de reconstrucción de tejido social, de garantía y realización de derechos a la igualdad y no discriminación, protección a víctimas, participación efectiva, acceso a la información y acceso a la justicia.

Las personas mayores víctimas de afectaciones por causa del conflicto armado son diferentes a otros grupos poblacionales, puesto que es más complejo para la población mayor contar con redes sociales de apoyo, espacios y mecanismos de participación efectiva y real, reivindicación de la verdad y la memoria, la transmisión e intercambio intergeneracional - intercultural, espacios públicos de encuentro, acceso a bienes y servicios para el cubrimiento de sus necesidades básicas, y procesos productivos para generación de ingresos, como referentes sociales, entre otros.».

Que, en aplicación de los incisos 2° y 3° del artículo 13 de la Constitución Política, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado el deber del Estado en brindar una protección reforzada a las personas mayores víctimas del conflicto armado, en razón a la afectación en sus condiciones sociales, físicas, psíquicas y económicas, lo que los coloca en estado de indefensión y evidente vulnerabilidad, con la correlativa obligación estatal de tomar medidas inmediatas, especiales y afirmativas a favor de dicho grupo poblacional. (Sentencias T- 025 de 2004, Auto 006 de 2009, T-707 de 2014, T-305 de 2016, T-450 de 2019).

Que, se está ante sujetos de especial protección constitucional en los que se entrecruzan varias causas o situaciones generadoras de vulnerabilidad, pues no sólo se trata de adultos mayores, sino de desplazados por el conflicto armado, personas en situación de pobreza extrema, pobreza y en confinamiento. Así las cosas, entre las medidas previstas para conjurar la situación de orden público que se presenta en el Catatumbo se requiere la implementación de acciones afirmativas concretas que, además de conjurar la crisis, permitan asegurar unas condiciones mínimas de subsistencia derivadas de la intervención estatal a través de ayudas públicas como instrumento que no solo materializa los principios de solidaridad e igualdad material sino el modelo mismo de Estado Social de Derecho, el cual se ve desnaturalizado precisamente en un contexto excepcional en el que la afectación del orden público afecta los derechos fundamentales de la población que merece la mayor protección por la situación de debilidad manifiesta en la que se encuentran.

Que, el artículo 46 de la Constitución Política de 1991 establece la concurrencia de responsabilidad que le corresponde al Estado, la familia y a la sociedad en la protección y asistencia de las personas de la tercera edad, y promueve su integración a la vida activa y comunitaria.

Que, de conformidad con la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, adoptada en Washington, el 15 de junio de 2015 y ratificada por el Estado Colombiano mediante la Ley 2055 de 2020, define que la «Persona mayor»: es «aquella de 60 años o más, salvo que la ley interna determine una edad base menor o mayor, siempre que esta no sea superior a los 65 años. Este concepto incluye, entre otros, el de persona adulta mayor». Asimismo, en virtud del artículo 29 de dicho instrumento, Colombia ha de observar que: «Los Estados Parte tomarán todas las medidas específicas que sean necesarias para garantizar la integridad y los derechos de la persona mayor en situaciones de riesgo, incluidas situaciones de conflicto armado, emergencias humanitarias y desastres, de conformidad con las normas de derecho internacional, en particular del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario».

Que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-395 del 18 de noviembre de 2021, al evaluar la constitucionalidad del artículo 29 la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores y los deberes de los Estados Parte, concluyó que «...esta disposición no encuentra ningún tipo de contradicción con la Constitución Política, sino que, por el contrario, recaba en la protección especial que debe brindarse a las personas mayores de edad. Sobre todo, cuando se presentan circunstancias como el conflicto armado, las emergencias humanitarias o desastres que producen escenarios de mayor vulnerabilidad, en los que las personas mayores tienen un riesgo adicional de afectación a sus garantías fundamentales. Por ello, resulta legítimo a la luz del Texto Superior que los Estados deban adoptar atención específica a las necesidades de esta población ante la ocurrencia de ese tipo de situaciones, y por lo tanto se declarará exequible el artículo».

Que, sumado a lo anterior, otros instrumentos aprobados por la Asamblea general de la OEA también han identificado la necesidad de proteger de manera especial a las personas de mayor edad. Por ejemplo, la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención de Belém do Pará) , en su artículo 9° prevé la obligación de los Estados de tener especial consideración por la situación de vulnerabilidad de la mujer «anciana»; y la Resolución de la Asamblea General de la OEA sobre la situación de los refugiados, repatriados y desplazados internos en las Américas, en su párrafo 4, señala la necesidad de intensificar los esfuerzos de los Estados por buscar soluciones para solventar las necesidades específicas de los ancianos.

Que, el principio 18 de la sección 111 de los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos (E/CNA/1998/53/Add.2) de la Comisión de Derechos Humanos de la Organización de Naciones Unidas, establece que: «...1. los desplazados internos tienen derecho a un nivel de vida adecuado», y, en consecuencia, ordena que cualesquiera que sean las circunstancias: «... las autoridades competentes suministrarán a los desplazados internos, como mínimo y sin discriminación, y se cerciorarán de que pueden recibir en condiciones de seguridad: a) alimentos indispensables y agua potable; b) cobijo y alojamiento básicos; c) vestido adecuado; y d) servicios médicos y de saneamiento indispensables».

Que el artículo 13 de la Ley 1448 de 2011 «por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones» consagró el principio de enfoque diferencial, mediante el cual se reconoce que hay sectores con características particulares, por ejemplo, en razón a su edad, que implica un enfoque diferencial en lo que supone las medidas de prevención, el derecho de ayuda humanitaria, los derechos reconocidos, así como las medidas de atención, asistencia y reparación integral.

Que el derecho a la ayuda humanitaria, consagrado mediante el artículo 47 de la Ley 1448 de 2011, comprende en un sentido general, la atención y la asistencia como derechos de las víctimas «... con el objetivo de socorrer, asistir, proteger y atender sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica de emergencia, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas».

Que la atención humanitaria prevista en los artículos 62, 62A, 63 y 65 de la Ley 1448 de 2011, tiene por objeto mitigar o suplir las carencias en la subsistencia mínima derivadas de los hechos victimizantes de desplazamiento forzado y confinamiento, y cuya responsabilidad, en primera instancia, corresponde a las entidades territoriales.

Que el artículo 62 de la Ley 1448 de 2011 clasificó en tres etapas la atención humanitaria; primera, Atención Humanitaria Inmediata (AHI); segunda, Atención Humanitaria de Emergencia (AHE); y, tercera, Atención Humanitaria de Transición (AHT).

Que de conformidad con el artículo 63 de la Ley 1448 de 2011 se establece que la atención humanitaria inmediata deberá ser proporcionada por la entidad territorial de nivel municipal receptora de la población en situación de desplazamiento hasta el momento en el cual se realiza la inscripción en el Registro Único de Víctimas, momento a partir del cual, en virtud del artículo 64 de la misma Ley opera la etapa de emergencia de la atención humanitaria, a cargo de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

Que la Ley 1251 de 2008 «Por la cual se dictan normas tendientes a procurar la protección, promoción y defensa de los derechos de los adultos mayores», contempla: «Artículo 11. Protección y cuidado especial. Para efectos de la presente ley, se consideran grupos que merecen especial protección y cuidado a los adultos mayores: [...] d) Población desplazada: se determinarán acciones especiales para los adultos mayores en condición de desplazamiento».

Que mediante la Sentencia T-1 06 de 2015, la Corte constitucional señaló que «…los adultos mayores deben ser receptores de una protección reforzada por parte de todas las entidades que integran el Estado. Al igual que con las personas con disminuciones físicas y psíquicas, esta obligación se deriva de un mandato constitucional enmarcado en el artículo 46. Con esto, el Constituyente reconoce que los adultos mayores están en un estado de debilidad manifiesta que hace que, en virtud del deber de solidaridad, requieran de la ayuda de la sociedad y el Estado para así garantizar su integridad, su salud y su dignidad humana».

Que en lo que respecta a los sujetos de especial protección constitucional víctimas del conflicto armado, la Corte Constitucional en la sentencia T-293 de 2015 insistió que «…existen víctimas del conflicto armado [niños, niñas, adolescentes, mujeres, adultos mayores y discapacitados] que por sus situaciones particulares están expuestas a un mayor grado de vulnerabilidad que las demás personas que han sufrido a causa de la violencia. Esa condición los hace merecedores de una intervención más fuerte por parte del Estado, en comparación con personas que no atraviesan esas circunstancias. Por lo tanto, para la Sala resulta evidente que las diferentes entidades del Estado deben implementar todos los recursos disponibles y hacer todo lo que tengan a su alcance para ayudar a estas personas a superar ese estado de debilidad manifiesta que atraviesan».

Que, conforme a la jurisprudencia constitucional, la ayuda humanitaria es un derecho fundamental de las víctimas del conflicto armado interno (T-495 de 2014), y una obligación de protección y garantía a cargo del Estado (T-142 de 2017), que está sustentada en distintas fuentes como el derecho internacional de los derechos humanos, el derecho internacional humanitario y el derecho constitucional colombiano (Auto 099 de 2013). En este sentido, en la Sentencia T-230 de 2021 identificó las siguientes características básicas en las que debe estructurarse la ayuda humanitaria: (i) protege la subsistencia mínima de la población desplazada; (ii) es considerada un derecho fundamental; (iii) es temporal; (iv) es integral; (v) tiene que reconocerse y entregarse de manera adecuada y oportuna con atención a la situación de emergencia y a las condiciones de vulnerabilidad de la población desplazada; y (vi) debe garantizarse sin perjuicio de las restricciones presupuestales.

Que, respecto a la condición de víctima del conflicto armado y el reconocimiento por parte del Estado de dicha condición, la Corte Constitucional, en Sentencia T-188 de 2007, aseguró que « .. , la condición de víctima es una situación fáctica soportada en el padecimiento, no en la certificación que lo indique, tampoco en el censo que revela la magnitud del problema, Sin perjuicio de la utilidad que las certificaciones y censos pudieren prestar en función de la agilidad y eficacia de los procedimientos».

Que, en providencia A-093 de 2008, la Corte Constitucional, acerca del hecho victimizante de confinamiento, aseveró:

... existe un vínculo causal directo entre las situaciones de confinamiento y la ocurrencia de posteriores desplazamientos forzados de alto riesgo. Las situaciones de confinamiento, bloqueo o aislamiento de la población civil en el marco de un conflicto armado son, a su vez, causas directas de violaciones de los derechos constitucionalmente protegidos, particularmente de los derechos a la vida en condiciones dignas, la integridad personal, la libertad, la alimentación, la salud y el trabajo. En esa medida, se recuerda que la población [...] [puede] exigir a las autoridades' colombianas que se restablezcan las condiciones necesarias para el ejercicio pleno de sus derechos fundamentales, en particular el derecho a no ser desplazada de su lugar habitual de residencia.

Que, en los términos del Auto 005 de 2009, la Corte Constitucional definió el «confinamiento», así: «El confinamiento es una modalidad de desplazamiento forzado interno en el que las comunidades continúan en una parte de su territorio, pero perdiendo la movilidad sobre el mismo y en algunos casos la autonomía para poder decidir sobre aspectos básicos de su vida social y cultural. [...] Cuando una persona o comunidad es desplazada hay grandes dificultades para su atención por parte del Estado, pero esta imposibilidad de atención es más evidente en el caso de comunidades confinadas y en las comunidades que deciden resistirse al desplazamiento a pesar de todos los peligros que conlleva el permanecer en ellos. Todo el sistema de atención a la población en situación de desplazamiento ha sido concebido para atender fundamentalmente a las personas que salen y no para dar cuenta de las comunidades confinadas y en resistencia».

Que los exacerbados desplazamientos forzados y confinamientos presentados en la región del Catatumbo han generado un desborde de la capacidad operativa y presupuestal de los entes territoriales receptores, así como la del Gobierno Nacional a través de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), por lo que se requiere ampliar transitoria y excepcionalmente, la capacidad estatal para efectuar la atención humanitaria mediante la entrega de ayudas, de carácter monetario, eliminándose las barreras de acceso tales como el trámite administrativo de inclusión en el Registro Único de Víctimas (RUV), en aras de satisfacer prontamente, las necesidades relacionadas con la totalidad de los bienes y servicios contemplados en la canasta básica familiar como: vestuario adecuado mínimo, conectividad básica, transporte ordinario, comunicaciones y otros bienes y servicios que se requieran para un sostenimiento digno, y cuya ausencia material genera afectación a un catálogo de derechos fundamentales de personas y comunidades en situaciones de grave perturbación del orden público. Lo anterior, en consideración de que la Atención Humanitaria Inmediata (AHI), la Atención Humanitaria de Emergencia (AHE) y la Atención Humanitaria de Transición (AHT) se destinan, en el marco del proceso de inclusión en el Registro Único de Víctimas (RUV), a asegurar a las personas albergue temporal, asistencia alimentaria y alimentos necesarios para su subsistencia mínima, y no cubren, en su totalidad, las actuales necesidades básicas de las personas mayores afectadas en la Región del Catatumbo, en concordancia con el derecho a la vida en condiciones dignas.

Que dadas la gravedad e intensidad de la perturbación del orden público en la región del Catatumbo, y en desarrollo de los principios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad, establecidos en los artículos 2A, 21, 161 y 174 de la Ley 1448 de 2011, resulta necesario ampliar la capacidad institucional del Gobierno Nacional para la atención humanitaria y entrega de ayudas a las personas mayores en el marco de la actual declaratoria de estado de conmoción interior, dada su alta vulnerabilidad y condición de sujeto de protección constitucional reforzada.

Que, si bien el artículo 65 de la Ley 2421 de 2024, «Por la cual se modifica la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones sobre reparación a las víctimas del conflicto armado interno», indicó que el Gobierno Nacional a través del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social debe poner en marcha una oferta institucional específica mediante el diseño e implementación de estrategias que contribuyan al acceso de alimentos para el autoconsumo, así como la formulación e implementación de planes, programas y proyectos dirigidos al mejoramiento de las condiciones de habitabilidad, el legislador no le asignó competencias relacionadas con la atención humanitaria para los hechos victimizantes de desplazamiento forzado o confinamiento.

Que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social cuenta en su oferta ordinaria con cuatro (4) programas sociales de transferencias monetarias en operación: Renta Ciudadana, Renta Joven, Compensación de IVA y Colombia Mayor, de los cuales solo éste último, está dirigido a la protección de personas mayores en estado de indigencia o de pobreza extrema, mediante la entrega de transferencias monetarias, conforme a lo autorizado en los artículos 13, 257 y 258 de la Ley 100 de 1993, así como el artículo 5 del Decreto Legislativo 812 de 2020. Sin embargo, esta normatividad no contempla como una de las finalidades de este programa la atención humanitaria a víctimas del conflicto armado, teniendo en todo caso limitaciones de focalización, en cuanto la condición económica, la nacionalidad, el tiempo mínimo de residencia, así como su registro previo en el Sisbén, las cuales no permiten la atención de la totalidad de las personas mayores víctimas de desplazamiento forzado o confinamiento por la actual perturbación del orden público en la Región del Catatumbo.

Que, por lo anterior, se considera necesario autorizar la entrega de ayuda humanitaria de carácter monetario por parte del Gobierno nacional, a través del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, la cual será concurrente y complementaria a las establecidas en las Leyes 1448 de 2011 y 2421 de 2024, con el fin de mitigar los efectos del confinamiento y del desplazamiento forzado en la población mayor generados por los hechos de grave perturbación del orden público que dieron origen a la declaratoria del estado de excepción mediante el Decreto 0062 de 2025. En consecuencia, la ayuda humanitaria monetaria coadyuvará a los mecanismos ordinarios de atención, para así cubrir los bienes y servicios no contemplados en las normas existentes, en procura de satisfacer el derecho a la vida en condiciones dignas y, en definitiva, para que se prevenga la profundización de las afectaciones sufridas por este grupo poblacional en la región del Catatumbo.

Que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social tiene la capacidad y experiencia administrativa y operativa para efectuar la entrega de la ayuda humanitaria prevista, producto de la administración y ejecución de los programas sociales de transferencias monetarias, en desarrollo de las competencias otorgadas mediante el artículo 5 del Decreto Legislativo 812 de 2020 «Por el cual se crea el Registro Social de Hogares y la Plataforma de Transferencias Monetarias», así como de las establecidas en los artículos 65 y 66 de la Ley 2294 de 2023, Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026; lo que le permite realizar la dispersión y entrega de ayudas monetarias de manera eficaz y oportuna, a través de la actual infraestructura operativa, tecnológica y de talento humano.

Que en el artículo 871 del Decreto 624 de 1989, «Por el cual se expide el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales», se reglamentan los hechos generadores del Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF), entre los cuales se destacan la realización de las transacciones financieras mediante las cuales se depositan recursos en cuentas corrientes o de ahorro, cuentas de depósito del Banco de la República y los giros de cheques de gerencia, que impliquen el retiro a través de los distintos mecanismos como retiro en efectivo, cajero electrónico u otra modalidad que se permita.

Que, en este contexto, las operaciones realizadas entre el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y las entidades financieras, así como el traslado de recursos desde estas hacia los titulares de los productos financieros asociados a los beneficiarios de la ayuda humanitaria, encajan en la definición de hechos gravables del GMF. Estas transacciones representan disposiciones de recursos que, sin una exención explícita, estarían sujetas al gravamen.

Que, con el fin de que los beneficiarios de la ayuda humanitaria monetaria, creada mediante el presente decreto legislativo, puedan percibir la totalidad de los recursos a ellos transferidos, se hace necesaria la exención del impuesto denominado Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF) del artículo 871 del Estatuto Tributario, y la exclusión a la retención en la fuente, para que así los beneficiarios puedan acceder de forma integral a la ayuda humanitaria, y que no sean afectadas las operaciones adelantadas entre el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y las entidades financieras, y tampoco, sea impactado el traslado de recursos realizado entre ellas y los titulares de los productos financieros asociados a los beneficiarios.

Que los recursos de la ayuda humanitaria monetaria deben ser inembargables para garantizar la protección de los derechos fundamentales de las personas en situación de vulnerabilidad; de lo contrario, disminuiría su capacidad para satisfacer sus necesidades básicas como alimentación, vivienda, salud y educación, y se verían limitados principios esenciales de solidaridad y de justicia social. Lo anterior, en consideración de que estos recursos tienen como finalidad aliviar la situación excepcional que motivó el Estado de Conmoción Interior. Por tanto, asegurar la inembargabilidad permitirá que las ayudas humanitarias monetarias que se entreguen estén disponibles para que puedan ser usados en su totalidad por parte de sus destinatarios, para acceder a bienes y servicios indispensables para una vida digna, en medio de la actual situación de crisis.

Que, en el contexto de la grave crisis humanitaria y las afectaciones derivadas del conflicto interno en la región del Catatumbo, es pertinente asegurar que la ayuda humanitaria llegue de manera eficiente y efectiva a las personas mayores en estado de vulnerabilidad, para este efecto, las entidades financieras desempeñan un papel preponderante en la dispersión de estos recursos a los beneficiarios. Sin embargo, las comisiones o servicios que las entidades financieras cobran por la dispersión de fondos generan un costo adicional que impacta el presupuesto destinado al apoyo humanitario y, en concreto, al Impuesto sobre las Ventas (IVA), establecido en el artículo 468 del Estatuto Tributario, incrementa aún más los costos operativos, en menoscabo de la cantidad de recursos disponibles para los beneficiarios, razón suficiente para que sea pertinente establecer la exención del IVA en las comisiones o servicios cobrados por las entidades financieras para la dispersión de los recursos.

Que, bajo este panorama, son constitucionalmente admisibles las medidas complementarias de ayuda humanitaria cuya entrega se autoriza a través del presente decreto legislativo, ya que buscan brindar la atención humanitaria a personas mayores afectadas por la grave perturbación del orden público en la región del Catatumbo, sin consideración a su condición económica o/y inscripción en SISBEN, en cumplimiento de las obligaciones contenidas en los incisos segundo y tercero del artículo 13 de la Constitución Política y de los instrumentos internacionales ratificados por el Estado colombiano en materia de su protección, y así atender las necesidades básicas y urgentes de las personas mayores desplazadas y confinadas; además, responden a una situación de crisis que amenaza el bienestar y la dignidad de las personas mayores afectadas en las regiones objeto de atención en el marco del Estado de Conmoción Interior decretado.

Que, en el Decreto 175 de 2025 se adoptan varias medidas de carácter tributario encaminadas a obtener recursos que "...se destinarán exclusivamente a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para conjurar las causas de la perturbación que dieron lugar a la declaración de la conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, e impedir la extensión de sus efectos".

Que la presente medida se constituye en una estrategia de atención humanitaria encaminada a prevenir y mitigar los efectos de la perturbación del orden público, se agraven y extiendan sobre la población de adultos mayores con ocasión de los hechos victimizantes de desplazamiento forzado y confinamiento producto de las razones que llevaron a la declaratoria de conmoción interior. De esta forma se permitirá que los adultos mayores beneficiarios de la estrategia cuenten con recursos monetarios para coadyuvar a satisfacer sus necesidades básicas y urgentes durante la presente vigencia fiscal, en tanto mantengan las condiciones que dan lugar a la misma, para evitar un deterioro mayor en su calidad de vida, ayuda que no puede limitarse a una única entrega, pues ello no contribuiría de forma eficiente a solventar la situación de vulnerabilidad y a restablecer sus derechos.

Que, la financiación de la ayuda monetaria para la atención de las personas mayores se realizará con los recursos derivados de las medidas tributarias adoptadas en el Decreto 175 de 2025.

Que, aunado a lo anterior, las medidas son adecuadas, efectivamente conducentes y proporcionales, toda vez que las ayudas humanitarias son un instrumento idóneo para proporcionar atención inmediata y efectiva a las personas mayores víctimas de desplazamiento forzado y confinamiento, con miras a facilitar la satisfacción de bienes y servicios no contemplados en las medidas ordinarias; a la par, atienden al grado de afectación generado por la situación de emergencia y las condiciones de vulnerabilidad de las personas mayores afectadas en la región del Catatumbo, y permiten la salvaguarda de los derechos de los hogares afectados, en el marco del Estado de Conmoción Interior, y en la consolidación de la estabilidad institucional, la seguridad de la región, y la convivencia ciudadana.

Que, en mérito de lo expuesto,

DECRETA:

Artículo 1. Ayuda humanitaria monetaria para la atención de las personas mayores víctimas de desplazamiento forzado o confinamiento. Autorícese al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social a efectuar, durante la vigencia 2025, la entrega hasta de diez (10) de ayudas humanitarias monetarias, a favor de las personas mayores, víctimas de desplazamiento forzado o confinamiento, relacionadas con los hechos que originaron la declaratoria efectuada mediante el Decreto 0062 de 2025, y la cual será complementaria a las medidas de atención establecidas en los artículos 62 y 62A de la Ley 1448 de 2011.

 

Parágrafo 1°. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social reglamentará y determinará los criterios de focalización, identificación, priorización, selección, asignación, periodicidad y esquema de dispersión de la ayuda humanitaria monetaria y promoverá procesos de transparencia.

 

Parágrafo 2°. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social adoptará todas las medidas administrativas, financieras, contractuales y operativas necesarias para la entrega efectiva e inmediata de la ayuda humanitaria monetaria dirigida a las personas mayores.

 

Artículo 2. Monto de la ayuda humanitaria. El monto de la ayuda humanitaria monetaria a entregar a las personas mayores identificadas como beneficiarias, de conformidad al artículo 1 del presente decreto legislativo, será de hasta doscientos treinta mil pesos m/cte. ($230.000, 00).

 

Artículo 3. Determinación de adultos mayores beneficiarios. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social determinará las personas mayores beneficiarias de la ayuda humanitaria monetaria a través de acto administrativo, para lo cual utilizará los listados censales que para el efecto consoliden y remitan las entidades encargadas en el territorio objeto de atención. En el caso de las comunidades étnicas se utilizarán los listados censales que entregue o registre la respectiva autoridad étnica al ministerio del Interior o a las entidades territoriales.

 

La ayuda humanitaria se entregará por cada persona que reúna los criterios de selección conforme a lo señalado en el artículo del presente decreto, sin considerar si pertenecen o no al mismo hogar o grupo familiar.

 

En la identificación y focalización de las personas mayores se garantizarán la confidencialidad, la reserva y la seguridad de la información de los beneficiarios.

 

Parágrafo 1°. Para todos los efectos a que haya lugar, se entenderá como persona mayor aquella que tenga (60) años o más cumplidos a la fecha o durante la vigencia de la presente medida.

 

Parágrafo 2°. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social definirá la cantidad de personas mayores beneficiarias de la ayuda humanitaria monetaria, de acuerdo con las apropiaciones adicionales establecidas en el artículo 5 del presente decreto.

 

Parágrafo 3°. Aquellas personas que reciban la ayuda humanitaria monetaria de que trata el presente artículo, sin el cumplimiento de los requisitos establecidos para tal fin, incurrirán en las sanciones legales a que hubiere lugar.

 

Parágrafo 4°. No podrán acceder a la ayuda humanitaria monetaria de la que trata el artículo 1 del presente decreto, quienes se encuentren activos en el programa Colombia mayor que administra el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

 

Artículo 4. Tratamiento de la información. Las entidades públicas y privadas están autorizadas a recibir y suministrar los datos personales y bancarios de los que trata la Ley 1266 de 2008 y la Ley 1581 de 2012 que sean necesarios para la operación, ejecución y entrega de la ayuda humanitaria monetaria

 

Parágrafo. Las entidades privadas y públicas receptoras de esta información deberán utilizar los datos e información solo para los fines aquí establecidos y estarán obligadas a adoptar las medidas necesarias para garantizar su seguridad, circulación restringida y confidencialidad.

 

Artículo 5. Fuentes de financiación. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social financiará la ayuda humanitaria monetaria con las apropiaciones adicionales que efectúe el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con ocasión a la declaratoria de conmoción interior.

 

Artículo 6. Exención de impuestos. Los traslados de los dineros correspondientes a las transferencias de los que trata el artículo 1 del presente Decreto Legislativo, entre cuentas del Tesoro Nacional - Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, y las de entidades financieras u operadores de pago por giro que dispersen las transferencias, y entre estas y los beneficiarios de la ayuda humanitaria monetaria estarán exentas del Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF).

 

En todo caso, la dispersión de los recursos a las cuentas de los beneficiarios o su pago en efectivo a ellos no estará sometida al Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF).

 

La comisión o servicio que se cobre por la dispersión de los recursos por parte de las entidades financieras u operadores de pago por giro a los beneficiarios del programa estará excluida del Impuesto Sobre las Ventas (IVA).

 

En caso de que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social opte por pagar la ayuda humanitaria monetaria a través del Sistema Integrado de Información Financiera - SIIF, o la herramienta modular y transaccional con la que cuente el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, los traslados de los recursos al titular de la cuenta o producto financiero estarán exentos del Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF).

 

Los ingresos que reciban los beneficiarios de este programa no estarán sometidos a la retención en la fuente a título del impuesto sobre la renta y sus complementarios.

 

Artículo 7. Inembargabilidad. Los recursos de la ayuda humanitaria monetaria de que trata este decreto serán inembargables y no podrán abonarse a ningún tipo de obligación, cuota de manejo o comisión bancaria de cualquier concepto del beneficiario con la entidad financiera a través de la cual se dispersen.

 

Artículo 8. Vigencia. El presente decreto legislativo rige a partir del día siguiente a la fecha de su publicación en el diario oficial”.

PRUEBAS

La mayorí de entidades requeridas por esta Corporación para aportar informes sobre el contexto general del Decreto Legislativo 323 de 2025, su contenido y la satisfacción de los requisitos formales y materiales exigidos por la Constitución Política y la jurisprudencia, allegaron en tiempo sus respuestas.

Los escritos pueden consultarse en el expediente de constitucionalidad que es público, excepto aquella información que está sometidas a reserva. A continuación, se relaciona brevemente el contenido de las pruebas y conceptos recaudados.

Entidad	Tema
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República	Remitió los decretos de nombramientos en propiedad, encargos y sus respectivas actas de posesión de los funcionarios que suscribieron el Decreto Legislativo 323 del 20 de marzo de 2025.
Unidad para las Víctimas – (UARIV)	Reportó que existe un incremento de las acciones armadas y ofensivas contra la población civil desde el año 2022, situación antecedió la emergencia humanitaria del año 2025. Explicó que, con ocasión de la declaratoria del estado de conmoción interior, se han adelantado acciones dirigidas a incrementar el presupuesto que permita garantizar la asistencia humanitaria a las víctimas. Por ejemplo, mediante el Decreto 274 del 11 de marzo de 2025. Por otra parte, hizo alusión al total de las entregas de atención humanitaria realizadas en los municipios de las zonas objeto de conmoción interior durante el periodo de 2022 hasta el 31 de marzo de 2025, a través de los mecanismos de dinero y en especie en los componentes de alojamiento temporal y alimentación. Manifestó que, ante la magnitud del evento, se implementó en los municipios afectados la estrategia de ruta directa establecida en la Resolución 97 de 2022, por medio de la cual se flexibilizan los requisitos para el acceso a los mecanismos de apoyo subsidiario en ayuda y atención humanitaria inmediata en municipios que presentan alta recepción de población desplazada y emergencias humanitarias recurrentes.
Entidades territoriales	Gobernación del Cesar. Señaló que desde el mes de enero de 2025 no se han realizado los censos de víctimas de manera constante, debido a la alteración del orden público. Por ello, se encuentran en proceso de fortalecimiento de la planta de personal para determinar el número de personas afectadas por el conflicto. Gobernación de Norte de Santander. Manifestó que, con ocasión del Decreto Legislativo 323 de 2025, se han presentado avances respecto a la elaboración de los listados de la población desplazada y confinada en la región del Catatumbo. En cuanto a las dificultades, indicó que no se han reportado acciones adicionales para la implementación de la ayuda humanitaria monetaria. Alcaldía municipal de González (Cesar). Indicó que, con la entrada en vigor del Decreto Legislativo 323 de 2025, se crearon espacios de socialización y fortalecimiento en el programa adulto mayor, optimización a las oportunidades, se proporcionaron kits nutricionales, asistencia logística y operacional en el municipio. Explicó que la principal dificultad ha sido la presupuestal, toda vez que no se cuentan con los recursos necesarios para cumplir con todas las necesidades, ante la reducción del presupuesto del municipio en los últimos cuatro años. Alcaldía de Teorama (Norte de Santander). Destacó que el Departamento de Prosperidad Social, el 04 de abril de 2025, socializó a los entes territoriales la estrategia de ayuda humanitaria para la población del adulto mayor, asimismo envió la matriz a diligenciar con los requisitos solicitados para poder acceder a esta ayuda. Agregó que se encuentra en la labor de caracterizar a los beneficiarios que pueden aplicar a la ayuda humanitaria; aunque con algunas dificultades, tales como la ubicación de los adultos mayores y verificación de quienes reciben el subsidio de Colombia Mayor. Alcaldía de El Carmen (Norte de Santander). Refirió que el principal avance con la expedición del Decreto Legislativo 323 de 2025 ha sido la consolidación de una base de datos que actualmente registra 323 adultos mayores del corregimiento, cabecera municipal y veredas, quienes no se encuentran activos en el programa Colombia Mayor y han sido identificadas como personas en confinamiento. Alcaldía de Puerto Santander (Norte de Santander). Explicó que las dificultades tienen que ver con la insuficiencia de recursos para atender a las víctimas, pues a pesar de existir flexibilidad para hacer traslados presupuestales sin la autorización del Concejo Municipal, estos ya están comprometidos en proyectos que hacen parte del plan de desarrollo. Alcaldía municipal de Ocaña (Norte de Santander). Resaltó que logró la caracterización y base de datos de los 604 adultos víctimas y mayores de 60 años. No obstante, existen dificultades en la actualización de la base de datos, toda vez que van llegando nuevos adultos mayores desplazados. Alcaldía municipal de San Cayetano (Norte de Santander). Expuso que, con posterioridad a la declaratoria del estado de conmoción interior, ha recibido a 17 familias por desplazamiento forzado provenientes de la región del Catatumbo, a quienes se les ha brindado la ayuda humanitaria inmediata. Agregó que no ha recibido aporte alguno por parte del Departamento de la Prosperidad Social por concepto de ayuda humanitaria monetaria. Alcaldía municipal de Ábrego (Norte de Santander). Indicó que antes del estado de conmoción interior llevó a cabo un registro detallado de los adultos mayores afectados permitiendo el seguimiento efectivo, además se identificaron los municipios y veredas más afectados por el desplazamiento y confinamiento. Igualmente, se realizaron gestiones de asistencia humanitaria y protección de algunos municipios de acogida. Alcaldía municipal de Sardinata (Norte de Santander). Señaló que desde que se profirió el Decreto legislativo 323 de 2025 ha remitido la información correspondiente de los adultos mayores en condición de desplazamiento forzado, a fin de permitir la articulación directa para implementar la ayuda humanitaria monetaria. Alcaldía de San Calixto (Norte de Santander). Advirtió que con la norma objeto de examen existiría una mayor cobertura y focalización, digitalización y eficiencia en los pagos, fortalecimiento institucional, así como mejor monitoreo y evaluación. No obstante, destacó la necesidad de mayor acompañamiento territorial, esto es, más presencia técnica de la Nación para capacitar y apoyar al personal local en la implementación y seguimiento del programa. Alcaldía de Villa del Rosario (Norte de Santander). Destacó que el decreto objeto de examen permite la articulación con dependencias afines para brindar atención integral a la población víctima del conflicto armado, por lo que una vez se tenga el censo de las personas que son beneficiarias será más fácil la focalización y entrega de la ayuda. Alcaldía El Tarra (Norte de Santander). Señaló que se han establecido 13 albergues rurales y uno urbano donde actualmente se encuentra alojada la población en situación de vulnerabilidad, incluyendo adultos mayores.
Departamento de Prosperidad Social	Destacó que las medidas establecidas en la Ley 1448 son insuficientes para atender, a la mayor brevedad posible y con la especialidad que se requiere, a las personas mayores afectadas por la alteración del orden público en el Catatumbo. Refirió que el Decreto Legislativo 323 de 2025 busca que la ayuda humanitaria monetaria sea complementaria a la totalidad de medidas de atención a víctimas del sistema jurídico, teniendo en cuenta que las actuales tienen una destinación específica, mientras la nueva ayuda monetaria pretende garantizar todo aquello que no está cubierto por la atención humanitaria ordinaria, prevista en la Ley 1448 de 2011. Precisó que en la ayuda humanitaria prevista en la Ley 1448 de 2011 no están contemplados elementos como: (i) la atención médica y acceso a medicamentos no urgentes y no cubiertos por el sistema ordinario de salud; (ii) el acceso a información actualizada y medios para comunicarse con familiares o entidades externas de apoyo que puedan ayudar en su situación actual; (iii) los recursos para arrendamiento en lugares donde no existan centros de acogida institucionales disponibles; (iv) la adquisición de prendas y calzado adecuados para población; (v) los recursos para acceder a servicios no disponibles en centros de acogida o para trasladarse hacia destinos definidos por los hogares afectados; y (vi) recursos para que, a partir de la esfera individual y la propia cosmovisión, los beneficiarios puedan acceder a todo aquello que consideran fundamental.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la DIAN	En su respuesta conjunta, señalaron que el procedimiento para la creación de una exención al GMF, una exclusión al IVA o la determinación de un concepto sobre el cual no se aplica la retención en la fuente, depende de normas con rango legal. Explicó que los incentivos tributarios desarrollados en el artículo 6 del Decreto 323 de 2025 tienen como propósito aliviar la carga tributaria de los beneficiarios de la ayuda humanitaria monetaria, permitiendo que los recursos lleguen de manera integral, sin generar descuentos en el monto de la transferencia.
Defensoría del Pueblo	Resaltó que, por las condiciones atípicas de la coyuntura que se presenta en el Catatumbo y que motivó la declaratoria del estado de conmoción interior, los mecanismos existentes resultan insuficientes para atender la alta demanda en la entrega de ayudas humanitarias. Puso de presente que, en lo que va corrido del 2025, la subregión situada en el noreste del departamento de Norte de Santander ha sido la más afectada por el conflicto armado, presentando uno de los desplazamientos masivos forzados más significativos de los últimos años.

Cuadro 1. Pruebas allegadas según el auto inicial que avocó conocimiento.

INTERVENCIONES

Dentro del término de fijación en lista, se recibieron diversas intervenciones de entidades estatales, organizaciones sociales y académicas, quienes propusieron distintas aproximaciones al examen del Decreto Legislativo 323 de 2025. Unos comparten que el decreto satisface la totalidad de los juicios y por ende debe ser declarado exequible, otros en cambio estiman que no se satisface alguno de ellos y esto debe conducir a la inconstitucionalidad de la norma.

Exequibilidad del Decreto Legislativo 323 de 2025
Intervinientes	Argumentos
Consejo Noruego para Refugiados - NRC	Defendió que el decreto garantiza el principio de igualdad, por lo que la ayuda monetaria debería estar orientada a todos los adultos mayores sujetos de especial protección constitucional, especialmente aquellos en quienes concurren capas adicionales de vulnerabilidad asociadas a la pertinencia étnica y a la situación migratoria. De todos modos, advirtió que el artículo 12 no incluye en sus criterios de ordenación y desempate, el carácter de sujeto de especial protección constitucional otorgado a la comunidad étnica Barí. En tal sentido, precisó que el éxito de esta medida extraordinaria depende de que su implementación considere las necesidades reales de la población refugiada y migrante vulnerable, especialmente de quienes tiene una permanencia irregular en el país, para que accedan de manera efectiva a los derechos y servicios estatales, sin discriminación alguna.
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS)	Explicó que las medidas tienen un claro origen en las excepcionales condiciones que atraviesa la población y la institucionalidad del Catatumbo, independientemente de que pertenezcan o no a un grupo étnico protegido. Por lo tanto, no era necesario agotar el mecanismo de consulta previa. Precisó que el decreto legislativo prevé medidas, transitorias y excepcionales, que permiten complementar y ampliar la atención humanitaria, con miras a suplir las necesidades mínimas de las personas mayores en situación de desplazamiento o confinamiento que no están cubiertas por las medidas de la Ley 1448 de 2011, debido a la grave alteración al orden público que motivó el estado de conmoción interior.
Defensoría del Pueblo	La Defensoría afirmó que el decreto en estudio no constituye una medida general ante la crisis, sino que contiene una medida puntual diseñada estratégicamente para atender a sujetos de especial protección constitucional ante los problemas más urgentes de desplazamiento y confinamiento en el Catatumbo. Destacó que el decreto busca reducir el impacto negativo sobre un sector de la población que goza de la calidad de sujeto de especial protección constitucional y que sufre por cuenta de los fenómenos de desplazamiento forzado y confinamiento. En tal sentido, precisó que la ayuda decretada complementa los mecanismos ordinarios de atención, dada la magnitud de la crisis humanitaria en la región. Con todo, entendió que, en la ejecución de estos recursos, el DPS debe buscar la mayor cobertura posible en la asignación de la ayuda humanitaria, de forma que la población legitimada para recibirla lo haga respecto de la mayor cantidad de beneficiarios posibles, teniendo en cuenta los criterios de focalización. Ello implica que el DPS debe poder extender los recursos asignados a la mayor cantidad de víctimas posible, incluso si ello implicara la reducción de las asignaciones individuales.
Universidad de Pamplona	Manifestó que los adultos mayores afectados por el conflicto experimentan, a su vez, mayores criterios de vulnerabilidad pues les es más difícil contar con redes sociales de apoyo, espacios y mecanismos de participación.

Cuadro 2. Intervenciones en favor de la exequibilidad del Decreto Legislativo 323 de 2025

Dos intervenciones solicitaron a la Corte declarar la inexequibilidad.

Inexequibilidad del Decreto Legislativo 323 de 2025
Interviniente	Argumentos
Fundación para el Estado de Derecho	Indicó que el Decreto no supera los juicios de finalidad, conexidad material, necesidad, proporcionalidad y motivación suficiente, toda vez que las medidas previstas no guardan una relación inmediata, directa ni indispensable con la superación de la grave perturbación del orden público. Además, la fundación precisó que el decreto desconoce los principios de legalidad, la separación de poderes, el control democrático, la transparencia y la estabilidad macroeconómica, en la medida en que adopta decisiones estructurales con efectos duraderos al margen del procedimiento legislativo ordinario previsto para ello. En resumen, la Fundación advirtió que las medidas adoptadas: (i) no están dirigidas a combatir la causa del estado de conmoción interior, sino a remediar sus consecuencias; y (ii) se refieren a cuestiones estructurales, ya incorporadas a través de otros mecanismos de asistencia que no guardan la relación próxima con la grave perturbación del orden público que dio lugar a la declaratoria. En cuanto a las justificaciones del decreto examinado destacó que: (iii) no explica por qué son insuficientes las transferencias existentes (por ejemplo, el Programa Colombia Mayor) y los mecanismos de ayudas establecidos en el ordenamiento; (iv) no se describen los efectos concretos que la aplicación ordinaria de exención tributaria tendría sobre la eficacia de la medida; y (v) no explica de manera suficiente por qué los mecanismos jurídicos y programas existentes son insuficientes para contribuir a superar algunas necesidades básicas de esta población.
Harold Sua Montañ	Ante la decisión de inexequibilidad parcial frente al objeto de control del proceso RE-361, el ciudadano considera que el objeto de control de los procesos RE-383 a RE-385 termina siendo inconstitucional por consecuencia. Esto “al depender su existencia de la exequibilidad de la motivación de la declaratoria de conmoción habilitante de su expedición concerniente a respectivamente las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social y la concentración de cultivos ilícitos en la región del Catatumbo”.

Cuadro 3. Intervenciones en favor de la inexequibilidad del Decreto Legislativo 323 de 2025

CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

De manera preliminar, el Procurador General explicó que las reglas contenidas en el Decreto 323 de 2025 hacen parte de los aspectos bajo los cuales la Corte Constitucional declaró la exequibilidad parcial del estado de conmoción interior en la Sentencia C-148 de 2025, al fundarse en los efectos que la grave perturbación del orden público tiene en la atención humanitaria de los adultos mayores. Destacó que el recrudecimiento de la violencia incide de manera directa en la afectación de los derechos y garantías de la población civil, contexto en el cual es imprescindible adoptar las medidas necesarias para la atención humanitaria a las víctimas.

Dicho esto, para la vista fiscal el Decreto Legislativo 323 de 2025 es exequible en tanto que cumple con los requisitos formales de suscripción, motivación, temporalidad y ámbito territorial. Además, frente al análisis material, también concluyó que el decreto supera los distintos juicios de control constitucional.

Según el concepto del procurador general, la situación de conflicto en el Catatumbo “es aún más alarmante respecto de las personas mayores que son sometidas al desplazamiento o confinamiento pues, por lo general, resienten con mayor intensidad la salida forzada, viéndose abocados a un profundo desarraigo, con serias carencias de bienes y servicios humanos básicos, de redes de apoyo y servicios sanitarios. Las medidas previstas en el decreto deben entenderse entonces como complementarias a las ayudas humanitarias previstas en la Ley 1448 de 2011.

Frente a las medidas tributarias y económicas que trae el decreto, señaló que, si bien se trata de competencias ordinarias del legislador, el Gobierno nacional tiene esta potestad como legislador excepcional, siempre que “se encaminen a conjurar las situaciones de crisis y a impedir la extensión de sus defectos. Puntualizó que los beneficios tributarios han sido una de las herramientas más empleadas en estados de anormalidad debido a su potencialidad para mitigar o prevenir las afectaciones o porque el beneficio facilita el retorno a la normalidad y contribuye a reorientar las condiciones sociales hacia su recuperación.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia

La Corte Constitucional es competente para adelantar el examen de constitucionalidad del Decreto Legislativo 323 de 2025, con fundamento en los artículos 214.6 y 241.7 de la Carta Política, que le asignan a esta corporación la competencia para decidir sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos dictados por el Gobierno en un estado de conmoción interior.

El control de constitucionalidad sobre los decretos legislativos es integral, pues incluye aspectos de forma y contenido, y se extiende tanto sobre el decreto que declara el correspondiente estado de excepción como sobre los decretos que lo desarrollan. Así fue explicado desde la Sentencia C-004 de 1992. Allí, la Corte Constitucional interpretó el alcance de su competencia sobre el decreto que, por primera vez declaró el estado de emergencia al que se refiere el artículo 215 superio. Desde entonces, la jurisprudencia constitucional ha reiterado de manera uniforme y pacífica la competencia de este Tribunal para efectuar un control integral de los decretos legislativos. Se trata, además, de un control automático, participativo, definitivo y estricto, como lo establecen los artículos 215 y 241.7 de la Constitución, el artículo 55 de la Ley 137 de 1994 (Estatutaria de los Estados de Excepción, LEEE) y los artículos 36 a 38 del Decreto 2067 de 199.

2. Cuestión previa: la materia regulada por el Decreto 323 de 2025 se encuentra cobijada por la exequibilidad parcial que dispuso la Sentencia C-148 de 2025

En la Sentencia C-148 de 2025, la Corte avaló parcialmente la constitucionalidad del Decreto Legislativo 062 de 2025, mediante el cual se declaró el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González en el departamento del Cesar.

La Corte concluyó que la declaratoria se ajustaba a la Constitución Política únicamente en lo relativo a los hechos relacionados con: (i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros grupos armados organizados, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC-EP; y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados –internos y transfronterizos– y confinamientos masivos que han desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla.

En consecuencia, limitó los efectos de la exequibilidad a las medidas estrictamente necesarias para: (i) el fortalecimiento de la fuerza pública, (ii) la atención humanitaria, (iii) la garantía de los derechos fundamentales de la población civil y (iv) la financiación orientada a esos propósitos específicos.

En contraste, la Corte declaró inexequible el decreto en cuanto a los fundamentos y medidas relacionadas con: (i) la presencia histórica del ELN, los grupos armados organizados y los grupos de delincuencia organizada; (ii) la concentración de cultivos ilícitos; (iii) las deficiencias e incumplimientos en la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos; (iv) las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social y (v) los daños a la infraestructura energética y vial, así como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos.

A partir del marco fijado en la Sentencia C-148 de 2025, le corresponde a la Sala Plena verificar si la materia regulada por el Decreto 323 de 2025 se encuentra comprendida dentro del conjunto de hechos y finalidades que la Corte consideró habilitantes para el ejercicio de los poderes legislativos excepcionales.

Para la Sala, las disposiciones del Decreto Legislativo 323 de 2025 se enmarcan claramente dentro de esa habilitación, en tanto que la norma bajo estudio tiene por objeto la entrega de ayudas humanitarias monetarias a favor de los adultos mayores, víctimas de escalamiento en la violencia armada dentro de la región del Catatumbo. De manera expresa, la parte considerativa señala que esta norma excepcional surte ante “la gravedad de la situación que se vive en la región… caracterizada por el aumento inusitado de la violencia, una crisis humanitaria desbordada [y] el impacto en la población civil.

Con este propósito, el decreto en cuestión pretende, en términos generales, ofrecer una ayuda humanitaria complementaria y transitoria, con el fin de mitigar la crisis humanitaria desencadenada por el incremento de la violencia en la región del Catatumbo. Para ello, el Decreto 323 de 2025 establece: (i) los montos, beneficiarios, tratamiento de datos y fuentes de financiación de la ayuda humanitaria; y (ii) los instrumentos para garantizar el poder adquisitivo de la ayuda otorgada.

La delimitación de la medida en cuanto a los sujetos beneficiarios y la vocación temporal y transitoria de la ayuda, permiten concluir que se trata de un mecanismo específicamente creado en respuesta al estado de conmoción interior, y no un instrumento que responda a problemáticas históricas en la atención de las víctimas de la violencia, en genera.

Por otro lado, el Decreto Legislativo 323 de 2025 tampoco regula fenómenos estructurales ni problemáticas excluidas del marco de la exequibilidad, tales como la presencia histórica de actores armados, la política social ordinaria, los cultivos ilícitos o la infraestructura energética. Más bien, es evidente que sus disposiciones tienen un carácter transitorio, humanitario y están diseñadas para responder a los hechos excepcionales validados por la Corte Constitucional al revisar la declaratoria del estado de conmoción interior.

Precisamente, la naturaleza complementaria de la ayuda humanitaria monetaria da cuenta de que este mecanismo excepcional no tiene por finalidad reemplazar el sistema de atención humanitaria prevista en la Ley 1448 de 2011, ni se dirige a suplir las deficiencias del sistema ordinario de protección social. Sobre esto último, es importante, en todo caso, precisar que la población víctima del conflicto armado puede ser destinataria, de manera simultánea, de la política de víctimas y de los servicios sociales del Estado. De modo tal que la nueva medida humanitaria monetaria no debe entenderse como parte de los programas sociales del Estado, en general, ni como un reemplazo del marco ordinario de atención a las víctimas.

Fue el desbordamiento del sistema general de atención humanitaria, ante el incremento inusitado de los conflictos en la región del Catatumbo, lo que motivó el Decreto 323 de 2025. Como lo expuso la Defensoría del Pueblo, esta norma de excepción no constituye una política pública general de atención a la población víctima, “sino que contiene una medida puntual diseñada estratégicamente para atender a sujetos de especial protección constitucional ante los problemas más urgentes de desplazamiento y confinamiento en el Catatumbo.

Así las cosas, con independencia de la revisión formal y material que adelantará la Corte, lo cierto es que el Decreto 323 de 2025 hace parte de las materias (puntualmente, de atención humanitaria) que quedaron cobijadas por la constitucionalidad parcial del Decreto 062 de 2025, en los términos de la Sentencia C-148 de 2025. Esta constatación habilita a la Sala para verificar si la norma, además, satisface las condiciones formales y materiales que exige el ordenamiento.

3. Problema jurídico y estructura de la decisión

Para adelantar el control automático e integral de constitucionalidad sobre este expediente, la Sala Plena deberá resolver el siguiente problema jurídico:

¿El Decreto Legislativo 323 del 20 de marzo de 2025, “[p]or el cual se autoriza la entrega de ayudas humanitarias monetarias para la atención a las personas mayores en el marco del Estado de Conmoción Interior declarado mediante el Decreto 062 de 2025, y se dictan otras disposiciones”, cumple con los requisitos formales y materiales previstos en la Constitución y en la Ley Estatutaria sobre los Estados de Excepción?

Para dar respuesta, la Corte comenzará por verificar si el Decreto 323 de 2025 fue expedido con sujeción a los requisitos formales. Solo si constata el cumplimiento de tales exigencias, adelantará el examen material de sus disposiciones, a partir de la delimitación de su contenido y alcance, conforme a los parámetros previstos en la Constitución, la Ley 137 de 1994, los tratados de derechos humanos y la jurisprudencia constitucional.

4. Caracterización general del Estado de conmoción interior y la función de control de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional

La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los estados de excepción. Con apoyo en esas disposiciones, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i) guerra exterior, (ii) conmoción interior y (iii) emergencia económica, social y ecológica. La Constitución de 1991 estableció un complejo sistema de controles que reafirma “el carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia, así como que el sometimiento de estas “a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad. La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por medio de su regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994 -Ley Estatutaria de los Estados de Excepción y mediante dispositivos de control político y judicia.

Los estados de excepción son respuestas a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado empleando sus competencias ordinarias. Sin embargo, una característica propia del Estado constitucional es que no hay competencias absolutas ni arbitrarias. El ordenamiento impone una serie de requisitos que deben cumplirse, tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de excepción, como en aquellos que prevén las medidas extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos como decretos de desarrollo.

La Corte ha indicado que los requisitos para este tipo de asuntos se encuentran en tres fuentes normativas integradas al parámetro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta Política que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la Ley estatutaria de los estados de excepción; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos intangibles) (arts. 93.1 y 214, CP).

La existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de legalidad que, como lo ha indicado este Tribunal obliga a que el Gobierno actúe con sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción; y exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.

La jurisprudencia de esta Corte ha establecido que el control constitucional de los decretos expedidos al amparo del Estado de conmoción tiene dos facetas: formal (o de trámite) y material. Sobre la primera, debe recordarse que, con fundamento en los artículos 213 y 214 de la Constitución Política y la LEEE, la jurisprudencia constitucional ha señalado de manera clara, reiterada y uniforme que los decretos expedidos en desarrollo del estado de conmoción interior deben satisfacer, de forma concurrente, cuatro exigencias formales: (i) suscripción, (ii) motivación, (iii) delimitación territorial y (iv) delimitación temporal.

El examen material, por su parte, comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, operativizan los principios que guían los estados de excepción. La práctica decisional de este Tribunal se proyecta en diez juicios, a saber: (i) finalidad, (ii) conexidad material, (iii) motivación suficiente, (iv) ausencia de arbitrariedad, (v) intangibilidad, (vi) no contradicción específica, (vii) incompatibilidad, (viii) necesidad fáctica y jurídica, (ix) proporcionalidad y (x) no discriminación.

A continuación, la Sala se referirá a cada una de estas exigencias (formales y materiales) y verificará su cumplimiento frente al Decreto 323 de 2025.

5. Examen formal: el Decreto Legislativo 323 de 2025 cumple la totalidad de las exigencias formales

5.1. Suscripción

El artículo 213 de la Constitución Política y el artículo 46 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción establecen que los decretos expedidos en desarrollo del estado de conmoción interior deben ser suscritos por el presidente de la República y “todos los ministros” del despacho. Esta exigencia tiene una doble finalidad: (i) asegurar la responsabilidad política del Gobierno en su conjunto respecto de las medidas extraordinarias adoptada, y (ii) preservar el principio democrático en el contexto del ejercicio de poderes excepcionales por parte del Ejecutivo. La jurisprudencia ha sido reiterativa en calificar este requisito como una formalidad esencial e ineludible, cuyo incumplimiento afecta la validez del acto legislativ.

En el presente caso, el Decreto Legislativo 323 de 2025 fue proferido por el Gobierno nacional y fue debidamente suscrito por el presidente de la República, Gustavo Petro Urrego, así como por diecisiete (17) ministros titulares y dos (2) funcionarios que ejercían en calidad de encargados al momento de su expedició, para un total de diecinueve (19) firmas ministeriale.

5.2. Motivació

Los decretos legislativos dictados en desarrollo del estado de conmoción interior deben estar acompañados de una motivación expresa, suficiente y comprensible, que permita establecer con claridad la relación directa entre las medidas adoptadas y las causas extraordinarias que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Esta exigencia, derivada de los artículos 213 y 214 de la Constitución, y de la Ley Estatutaria 137 de 1994, busca asegurar que el ejercicio del poder excepcional responda a criterios de racionalidad y sujeción a los fines permitidos.

En el presente caso, el Decreto Legislativo 323 de 2025 cumple con el deber formal de motivación, pues expone de manera expresa, en su parte considerativa, los fundamentos constitucionales, los hechos que justifican su adopción y los propósitos que persigue. En el capítulo de “considerando”, el decreto enlista las razones y las causas que motivaron su expedición. Allí también se explican de manera general las medidas adoptadas, principalmente, la necesidad de otorgar ayudas humanitarias monetarias para la atención a las personas mayores víctimas de la escalada violenta en la región del Catatumbo.

En consecuencia, la Sala constata que el Decreto Legislativo 323 de 2025 cumple con el requisito formal de motivación, en tanto ofrece una exposición de los fundamentos constitucionales, fácticos y teleológicos que justifican la adopción de la medida y su relación con la declaratoria de conmoción interior.

5.3. Delimitación territoria

Cuando la declaratoria del estado de conmoción interior se restringe a una parte del territorio nacional, los decretos legislativos que la desarrollan deben limitar su aplicación a ese mismo ámbito geográfico. Así lo exigen los artículos 213 y 214 de la Constitución, desarrollados por la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, con el fin de evitar que las medidas extraordinarias proyecten efectos en zonas no afectadas por los hechos que motivaron la declaratoria, y en las cuales no se justificaría una restricción del orden constitucional ordinario.

En esta ocasión, la delimitación territorial coincide con la definida en el Decreto Legislativo 062 de 2025, que contiene la declaratoria del estado de excepción, y corresponde a los territorios más gravemente afectados por la intensificación del conflicto armado y la crisis humanitaria que motivaron la adopción de medidas extraordinarias. No se advierte en el Decreto 323 ninguna disposición que proyecte sus efectos más allá de dicho ámbito geográfico.

En consecuencia, se satisface el requisito formal de delimitación territorial, al comprobarse que el Decreto Legislativo 323 de 2025 restringe su aplicación a los territorios cobijados por la declaratoria de conmoción interior, conforme a lo dispuesto expresamente en su artículo 1º. En efecto, su alcance de dirige a “la entrega de ayudas humanitarias monetarias para la atención a las personas mayores, en el marco del Estado de Conmoción Interior declarado mediante el Decreto 62 de 2025”.

5.4. Delimitación tempora

Uno de los requisitos formales que deben cumplir los decretos legislativos dictados en desarrollo de un estado de conmoción interior es su expedición dentro del término de vigencia de la declaratoria. Conforme al artículo 213 de la Constitución Política, dicho término no puede exceder de noventa (90) días, prorrogables por una sola vez por un período igual, y por una segunda vez con concepto favorable del Senado de la República.

En el presente caso, el Decreto Legislativo 62 de 2025, mediante el cual se declaró el estado de conmoción interior, fue publicado en el Diario Oficial n.º 53.009 del 24 de enero de 2025. Por su parte, el Decreto Legislativo 323 de 2025 fue expedido el 20 de marzo de 2025 y publicado en el Diario Oficial n.º 53.064 de la misma fecha. En su artículo 8º, el decreto indica que “rige a partir del día siguiente a la fecha de su publicación en el diario oficial”. De modo que el decreto bajo examen fue promulgado dentro del marco temporal del estado de conmoción.

Ahora bien, el Decreto 323 de 2025 suscita una reflexión adicional en lo que respecta a su delimitación temporal. El artículo 1º autoriza al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social a efectuar, “durante la vigencia 2025, la entrega hasta de diez (10) ayudas humanitarias monetarias”. Esta norma se proyecta entonces a lo largo del año 2025, más allá de la vigencia del estado de conmoción interior. En efecto, mediante el Decreto 467 del 24 de abril de 2025, el gobierno levantó el estado de conmoción interior, y solo contempló la prórroga para un conjunto de normas, entre las que no figura el Decreto 323 de 2025.

Así, le corresponde a la Corte resolver si la prolongación en la entrega de las ayudas humanitarias, a lo largo del año 2025, resulta válida, pese al levantamiento del estado de conmoción interior y al principio de temporalidad estricta que rige las competencias del gobierno nacional en estos escenarios.

La delimitación temporal y geográfica de las medidas de excepción ha sido una preocupación constante dentro del control que le fue encomendado a la Corte Constitucional. Sobre estos ámbitos, la Constitución de 1991, a diferencia de la anterior, estableció límites precisos que el presidente de la República no puede desbordar. El estado de conmoción interior debe necesariamente ser temporal, dado que se trata de una institución de excepció.

Precisamente, uno de los objetivos de la Asamblea Constituyente fue superar el antiguo estado de sitio de carácter permanente. A lo largo de varias décadas del siglo XX, y pese a algunos intentos por limitar el poder de excepción, Colombia permaneció más de 30 años bajo un estado de sitio recurrente, lo que impactó los derechos fundamentales, el diseño constitucional y evidenció la debilidad de los mecanismos de control instituciona.

La extensión temporal de los efectos de los decretos legislativos es un asunto que ha sido evaluado por la jurisprudencia, especialmente dentro de los estados de emergencia económica, social y ecológica. En esos asuntos, la Corte ha admitido tres hipótesis: (i) la existencia de un lapso de permanencia determinado que se establece con base en los juicios aplicables para estudiar este tipo de decretos; (ii) la existencia de un lapso de permanencia indeterminado, pero determinable. Este carácter será dado por diferentes aspectos fácticos ligados a la atención de la crisis que dio lugar al a declaratoria de emergencia y a criterios de razonabilidad; y (iii) la inexistencia de un lapso de permanencia determinado o determinable, en ese caso la norma será parte del ordenamiento hasta que el Congreso ejerza sus competencias legislativas ordinarias en la materi.

Las consideraciones del párrafo anterior se han aplicado únicamente a los escenarios de emergencia, bajo el entendido de que los efectos de “las emergencias ecológicas o económicas tienen una prolongación por ciclos o por espacios de tiempo irregulares que difícilmente pueden preverse anticipada y generalizadamente.

Sin embargo, el escrutinio constitucional es diferente y más estricto frente a las normas dictadas en virtud de un estado de conmoción interio. De manera categórica, el artículo 213 de la Constitución de 1991 dispuso que los decretos legislativos proferidos bajo el amparo de los poderes excepcionales “dejarán de regir tan pronto como se declare restablecido el orden público. Esta cláusula tiene una estructura de regla que no admite excepciones, justamente como respuesta a las lecciones que ofrece la historia constitucional de nuestro país sobre el uso y el abuso de los estados de excepción. Las medidas de restablecimiento del orden público han sido, por lo general, de estirpe policivo y militar, orientadas a combatir los actores armados e, inevitablemente, restringir ciertas libertades ciudadanas. Es necesario entonces que dichas disposiciones se confinen dentro de un plazo temporal definido y estrictamente atado a la vigencia de la conmoción interior.

De modo tal que el Decreto 323 de 2025 debe, indefectiblemente, dejar de regir tan pronto se declaró restablecido el orden público. Esto es, a partir del 24 de abril de 2025, según lo dispuesto por el Decreto 467 de 2025. Si bien el Gobierno nacional contempló una prórroga para ciertos decretos de excepción, allí no se incluyó el Decreto 323 de 2025.

Pese a lo expuesto, la Corte considera que la inexequibilidad simple de la expresión “durante la vigencia 2025” contenida en el artículo 1º del Decreto Legislativo 323 de 2025 implicaría una afectación desproporcionada sobre la población beneficiaria de la medida. Por tal razón, esta sentencia condicionará la mencionada expresión en el entendido de que ella solo habilita realizar pagos después de la fecha en que se levantó el estado de excepción, cuando lo que haga falta sea un trámite operativo de incorporación a la base de datos del programa de beneficiarios identificados dentro de la vigencia del Decreto por las autoridades municipales y el correspondiente desembolso.

Tal decisión se justifica en las particularidades de este expediente, principalmente en que (i) es admisible que una norma pierda vigencia y deje de regir, pero sus efectos ?al menos, algunos de estos? se proyecten ultraactivamente en el tiempo; (ii) la naturaleza protectora de la medida dispuesta por el Decreto Legislativo 323 de 2025 que, en lugar de restringir derechos o libertades personales, busca mitigar una grave crisis humanitaria; (iii) los principales elementos del Decreto Legislativo 323 de 2025 fueron consolidados dentro del marco temporal de la conmoción interior, por lo que la extensión temporal únicamente representa apenas una instancia operativa, sin el potencial de modificar o crear situaciones jurídicas.

 En primer lugar (efectos ultraactivos), es importante recordar que el fenómeno de la ultraactividad permite “la aplicación de una norma que ha sido expresa o tácitamente derogada a situaciones de hecho que, si bien tuvieron lugar durante su vigencia, por el efecto general e inmediato de las leyes, en la actualidad sus efectos se encuentran cobijados por una nueva disposición”. De este modo, la ultraactividad “admite la pervivencia de la normatividad anterior con el objetivo de preservar las pretéritas condiciones de adquisición y extinción de una determinada relación jurídica, en beneficio de los derechos adquiridos y las legítimas expectativas de quienes se rigieron por la norma derogada.

En lo pertinente para este asunto, es posible entonces concluir que el Decreto Legislativo 323 de 2025 perdió su vigencia con el levantamiento del estado de conmoción interior y en atención a la regla de temporalidad estricta que previó el artículo 213 de la Constitución Política; pero, aun así, admitir que algunos de sus efectos puedan extenderse en lo que resta del año 2025.

En segundo lugar (naturaleza protectora), el decreto que hoy revisa la Corte Constitucional desarrollo un contenido protector que justifica un remedio distinto a la simple inexequibilidad. En un Estado Social y Democrático de Derecho, el concepto de seguridad es más profundo que el simple control militar y policial de una determinada zona. Precisamente, el marco normativo previsto para el Catatumbo quizá sea la primera declaratoria de conmoción interio que no se concentra única y principalmente en la respuesta armada del Estado para conjurar la crisis, sino que se preocupa, además, por avanzar en la garantía de un catálogo de derechos más amplio y que reflejan, a su vez, una comprensión más integral de la seguridad.

El concepto de seguridad human ha sido desarrollado por la jurisprudencia constitucional frente a los escenarios de violencia que amenazan transversalmente varios derechos fundamentales. Por ejemplo, en la Sentencia SU-020 de 2022 que declaró un estado de cosas inconstitucional frente a población firmante de paz. Allí, la Corte explicó que la noción de seguridad humana no sustituye la necesidad de que el Estado provea la protección y garantice las condiciones para obtener el monopolio de la fuerza, pero sí complementa esta noción desde una perspectiva preventiva e integral que atiende las diferencias territoriales y culturales. En suma, “el concepto de seguridad humana es mucho más amplio, comprehensivo y profundo que el concepto clásico de seguridad individual y reactivo. Abarca un conjunto de aspectos importantes para llevar una vida plena y satisfactoria, libre de necesidades.

Más recientemente, la Ley 2421 de 2024 adicionó la ley de víctimas, para incluir expresamente el principio de seguridad humana, entendido como la protección integral de las personas, la naturaleza y de los seres sintientes “de tal manera que realce las libertades humanas y la plena realización del ser humano por medio de la creación de políticas sociales, medioambientales, económicas, culturales y de la Fuerza Pública, que en su conjunto brinden al ser humano la supervivencia, los medios de vida y la dignidad.

La medida prevista por el Decreto Legislativo 323 de 2025 se trata de una ayuda humanitaria complementaria y transitoria, dirigida a la población adulto mayor, víctima del incremento inusitado del conflicto armado en la región del Catatumbo. Para la Corte, la posibilidad de extender las entregas hasta que finalice el año 2025 resulta admisible, en tanto que el plazo transitorio y delimitado a lo que resta del año descarta que este mecanismo se convierta en una medida permanente para responder a problemáticas históricas y estructurales en la atención de las víctima.

Además, la naturaleza del nuevo mecanismo de atención humanitaria explica su periodicidad dentro de lo que resta del año 2025. La ayuda humanitaria es un derecho fundamental que obedece a las siguientes características: (i) temporal, (ii) integral y (iii) debe ser reconocida de manera adecuada y oportuna hasta que se garantice la superación de la situación de vulnerabilida. Sobre esto último, la Corte ha insistido en que el Estado tiene la obligación de “mantener y prorrogar la ayuda humanitaria de emergencia hasta tanto no se alcance la superación de la situación de urgencia y se consolide la estabilización socio-económica de esta población.

La vocación de periodicidad en la entrega de la ayuda humanitaria y su importancia para la garantía a los derechos fundamentales de la población víctima del conflicto armado, justifica avalar que, una medida excepcional, prevista dentro de estado de conmoción interior, pueda extenderse más allá del levantamiento formal del estado de conmoción interior.

En tercer lugar (efectos exclusivamente operativos), la Corte destaca que los principales elementos del decreto legislativo quedaron debidamente consolidados dentro del marco temporal de la conmoción interior. A saber, la obtención de fuentes de financiación, la atribución de responsabilidades entre las entidades competentes, la definición de los criterios de priorizació y los listados de beneficiarios que pudieron remitirse por las entidades territoriales dentro del término de estricta temporalidad.

Distinto es que la operatividad del mecanismo, esto es (i) el trámite de incorporación a la base de datos del programa de beneficiarios identificados dentro de la vigencia del Decreto 323 de 2023 por las autoridades municipales y étnicas correspondientes y (ii) el desembolso a cargo del Departamento de Prosperidad Social, pueda extenderse hasta lo que resta del año 2025. Estas dos actividades no conllevan una ampliación sustantiva de la medida excepcional ni la modificación o creación de situaciones jurídicas, sino labores administrativas para realizar los pagos a los beneficiarios previamente identificados en vigencia del estado de conmoción interior.

En este sentido, la Defensoría del Pueblo coincidió en que el Decreto 323 de 2025 supera el criterio de temporalidad, “así los pagos se realicen hasta por 10 entregas posteriores, pero la asignación de personas debe quedar materializado en el tiempo que dure el estado de conmoción interior.

En suma, el criterio de delimitación temporal se encuentra satisfecho. En principio, y de acuerdo con la regla de estricta temporalidad prevista para los estados de conmoción interior, el Decreto Legislativo 323 de 2025 dejó de regir tan pronto se declaró restablecido el orden público. Sin embargo, es admisible que algunos de sus efectos puedan proyectarse en el tiempo. Este escenario excepcional fue avalado por la Sala en este caso concreto, considerando la especial naturaleza de las medidas consagradas en el decreto bajo examen y dirigidas a mitigar una grave crisis humanitaria que ha afectado de manera desproporcionado a unos sujeto s de especial protección constitucional; y únicamente con fines simplemente operativos del mecanismo de atención humanitaria.

6. Examen material: el Decreto Legislativo 323 de 2025 cumple la totalidad de los requisitos materiales

Para abordar el estudio material del Decreto Legislativo 323 de 2025, la Sala clasificará los artículos que lo integran en dos bloques temáticos, con el fin de analizarlos de una manera más organizada y eficiente.

Bloque temático	Normas que lo integran
Bloque 1: definición del mecanismo de ayuda humanitaria y los criterios de operación	Artículo 1: consagra y define la ayuda humanitaria monetaria para la atención de las personas mayores víctimas de desplazamiento forzado o confinamiento. Asigna la responsabilidad principal al Departamento para la Prosperidad Social. Artículo 2: establece el monto de la ayuda humanitaria en hasta $230.000 pesos. Artículo 3: faculta al Departamento para la Prosperidad Social para determinar los adultos mayores beneficiarios, mediante listados censales. Anuncia sanciones a quienes reciban esta ayuda sin cumplir los requisitos previstos. Artículo 4: remite a las leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012 para ofrecer garantías en el tratamiento de la información de los beneficiarios.
Bloque 2: Medidas de financiación y de beneficios económicos a los receptores	Artículo 5: establece que las ayudas se financiarán con las apropiaciones adicionales que efectúe el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Artículo 6: define varias medidas de exención de impuestos frente al Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF), el Impuesto sobre las Ventas (IVA) y beneficios en el mecanismo de retención en la fuente. Artículo 7: declara la inembargabilidad de los recursos de la ayuda humanitaria monetaria y dispone que estos no podrán abonarse a ningún tipo de obligación, cuota de manejo o comisión bancaria.

Cuadro 4. Clasificación de las disposiciones del Decreto Legislativo 323 de 2025

De manera preliminar, la Corte estima pertinente hacer algunas precisiones sobre dos artículos contenidos en el decreto bajo estudio.

En primer lugar, el artículo 5 del Decreto Legislativo 323 de 2025 se refiere a “las formas de financiación”, pero no las contiene ni las describe de manera específica. Lo que hace este artículo es una remisión general a las apropiaciones adicionales que efectúe el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con ocasión a la declaratoria de conmoción interior. Ahora bien, en las consideraciones que respaldan el Decreto Legislativo 323 de 2025, el gobierno explicó que “la financiación de la ayuda monetaria para la atención de las personas mayores se realizará con los recursos derivados de las medidas tributarias adoptadas en el Decreto 175 de 2025”.

De modo tal que, para entender el sistema de financiación de la ayuda humanitaria monetaria, es necesario, primero, remitirse al Decreto Legislativo 274 de 2025 que adicionó el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal del año 2025. Al revisar esta norma, la Sentencia C-381 de 2025 la declaró parcialmente exequible, en el entendido de que la adición comprende únicamente el monto de los recursos correspondientes a las adiciones al presupuesto de gastos o de apropiaciones que se declaran exequibles o exequibles de manera condicionada por la Corte. Allí se incluyó, expresamente, el sector de inclusión social que contiene el componente de la asistencia humanitaria por desplazamiento o confinamiento.

Una vez determinadas cuáles adiciones al Presupuesto General de la Nación eran admisibles, la Corte Constitucional se ocupó del Decreto Legislativo 175 de 2025, por medio del cual se adoptaron las medidas tributarias destinadas a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para hacer frente al estado de conmoción interior. Este decreto fue revisado por la Sentencia C-431 de 2025.

Bajo el entendido de que la ayuda humanitaria monetaria prevista en el Decreto Legislativo 323 de 2025 presupone la existencia de unas adiciones presupuestales y de unos recursos tributarios para su alcance e implementación, la revisión del decreto bajo examen se suspendió hasta tanto se resolvieran los precitados decretos. Esto también explica por qué el análisis sobre el artículo 5 del Decreto Legislativo 323 de 2025 no conlleva un escrutinio detallado sobre las fuentes de financiación pues dicho aspecto ya fue resuelto previamente por la Corte en los fallos antes referidos.

En segundo lugar, es importante precisar que el artículo 8 del Decreto 323 de 2025 se limita a consagrar que esta norma rige a partir del día siguiente a la fecha de su publicación en el diario oficial. Tal disposición reitera entonces el principio general de que los efectos jurídicos rigen a partir de su publicación, el cual no comporta un problema de constitucionalidad y ha sido considerado acorde a la Carta Política por la jurisprudencia en múltiples oportunidade y no requiere un análisis adicional.

Aclarado lo anterior, y a partir de los dos bloques temáticos identificados, la Sala seguirá la metodología consolidada en la jurisprudencia sobre los estados de excepción, que contempla la aplicación de diez juicios específicos: finalidad, conexidad material, motivación suficiente, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción específica, incompatibilidad, necesidad, proporcionalidad y no discriminación. Al inicio de cada acápite, se realizará una breve exposición del alcance del juicio, y luego se aplicará a cada uno de los bloques de artículos, con el fin de establecer si estos se ajustan a los presupuestos constitucionales.

6.1. Juicio de finalidad

Este juicio está previsto por el artículo 10 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepció. A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos.

Primer bloque. Según se anuncia en la parte motiva del Decreto 323 de 2025, el propósito central del gobierno nacional es responder a la crisis humanitaria ocasionada por los enfrentamientos armados en la región del Catatumbo y, puntualmente, enfrentar “un desborde de la capacidad operativa y presupuestal de los entes territoriales receptores, así como la del Gobierno Nacional a través de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV). Esto, a través de una medida que será concurrente y complementari al marco de atención humanitaria previsto en la Ley 1448 de 2011. Esto, mientras se logra, por otros medios, reducir el nivel de las hostilidades y recuperar el orden público de la zon.

Al respecto, sin embargo, uno de los intervinientes –la Fundación para el Estado de Derecho– consideró que este juicio no se superaba, dado que “si bien el decreto tiene una finalidad loable, la medida no está encaminada a conjurar las causas de la perturbación, sino a remediar sus consecuencias.

La Sala no comparte tal reproche puesto que las medidas excepcionales que se dictan en el marco de un estado de conmoción interior no tienen como única finalidad enfrentar las causas de la perturbación, sino que también es legítimo incluir medidas para impedir la extensión o la agravación de sus efectos. En esta ocasión, y como bien recuerda la Defensoría del Pueblo, la declaración de conmoción interior se vio impulsada, entre otras razones, por el desplazamiento y el confinamiento ocurrido en el Catatumbo y en ciertos municipios del Cesar. La crisis alcanzó una magnitud sin precedentes, cuyo impacto es de suma gravedad para la estabilidad institucional, la seguridad de las entidades públicas locales, la armonía social y la vigencia de derechos fundamentales, en especial de los adultos mayore.

El Decreto Legislativo 323 de 2025 se enmarca en un enfoque de seguridad humana -supra, capítulo 5.4-. Una de las principales consecuencias de los enfrentamientos armados en la zona ha sido el confinamiento y el desplazamiento forzado de miles de personas, que incluyen sujetos con vulnerabilidades adicionales, como ocurre con los adultos mayores, quienes requieren medidas diferenciadas para atenuar los impactos del conflicto armado. A propósito de ello, se calcula que la población mayor de 60 años representa el 8,66% del total de las víctima.

Además, el carácter focalizado y restringido de la medida de atención humanitaria prevista en el decreto bajo examen, dirigida a un grupo poblacional particular y ejecutada a través de una transferencia monetaria limitada en el tiempo y en la cuantía, confirma el alcance acotado de la medida de excepción al estado de conmoción interior en que surgió.

Segundo bloque. Este grupo de artículos establecen las fuentes de financiación para la ayuda humanitaria complementaria, exime el gravamen de movimientos financieros y la retención en la fuente respecto a la transferencia de estos recursos y señala su carácter inembargable. Estas medidas se orientan, entonces, a materializar el componente adicional de ayuda humanitaria y, con ello, aliviar temporalmente la crisis que atraviesan los sujetos de especial protección a los que va dirigida. El carácter inembargable en este contexto supone, entre otros, una prohibición para que las entidades financieras, de forma directa, realicen con estos recursos un descuento automático para el pago (a) de obligaciones a cargo de los beneficiarios o (b) de conceptos tales como la cuota de manejo.

Este conjunto de artículos representan medidas accesorias que contribuyen a la finalidad de aliviar la crisis humanitaria en la región por medio de recursos complementarios que deben llegar de manera completa a sus destinatarios; y así mitigar transitoriamente las afectaciones del desplazamiento forzado y del confinamiento en la zona.

6.2. Juicio de conexidad material

Este juicio está previsto por los artículos 213 de la Constitución y 36 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepció. Con él, la Corte evalúa si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondient y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergenci.

Primer bloque. Desde la perspectiva de la conexidad interna se observa una clara identidad entre los fundamentos del Decreto 323 de 2025 y sus disposiciones. En efecto, la parte motiva sostiene que se ha desbordado la capacidad operativa de la UARI y que, de todos modos, la atención humanitaria prevista en la Ley 1448 de 2011 resulta insuficiente para cubrir “en su totalidad, las actuales necesidades básicas de las personas mayores afectadas en la Región del Catatumbo. Por lo tanto, el gobierno ideó un nuevo mecanismo humanitario que sea concurrente y complementario, en cabeza del Departamento de Prosperidad Socia.

Estas consideraciones luego se transforman normativamente en la consagración de un nuevo mecanismo de ayuda monetaria para la atención de personas mayores víctimas del conflicto armado, coordinado por el Departamento de Prosperidad Social (artículo 1), por un monto de $230.000 pesos (artículo 2), el cual debe ser focalizado a partir de listados censales que elaboran las entidades territoriales y comunidades étnicas (artículo 3). La implementación de estas medidas exige, además, la garantía en el tratamiento de la información de modo que no se generen nuevas afectaciones sobre los beneficiarios (artículo 4).

Atendiendo la faceta de conexidad externa, es claro que la grave situación en el Catatumbo requiere la implementación de acciones afirmativas concretas que, además de atender la alteración del orden público, permitan asegurar unas condiciones mínimas de subsistencia a través de ayudas públicas como instrumento que no solo materializa los principios de solidaridad e igualdad material, sino el modelo mismo de Estado Social de Derech.

Desde la motivación de la declaratoria de conmoción interior, el Gobierno nacional anunció que el incremento de las hostilidades en el Catatumbo “ha generado una grave e imprevisible crisis humanitaria que compromete, entre otras, a poblaciones especialmente vulnerables”, debido al “escalamiento abrupto e imprevisible del accionar violento del ELN. En ese difícil contexto -concluyó el gobierno- “las atribuciones ordinarias de las autoridades administrativas no resultan suficientes para asegurar la atención humanitaria.

Bajo este contexto, el Decreto 323 de 2025 prevé medidas focalizadas (adultos mayores víctimas del conflicto), restringidas (transferencias hasta por un valor de $230.000) y transitorias (en lo corrido del año 2025), con miras a suplir, al menos parcialmente, las necesidades mínimas de las personas mayores en situación de desplazamiento o confinamiento, que no están cubiertas suficientemente por la Ley 1448 de 201. En tal sentido, estas medidas de excepción responden directamente a la crisis humanitaria en la región del Catatumbo, sin que ello implique sustituir o reemplazar la política pública general de víctimas.

Segundo bloque. Este grupo de artículos también cumple el presupuesto de conexidad externa puesto que apuntan a mitigar la crisis a través de la entrega eficaz e integral de recursos en favor de adultos mayores. En particular, se busca que las nuevas medidas de financiación previstas (art. 5) lleguen de “forma integral a los adultos mayores, sin descuentos de orden tributario ni gastos de intermediación (art. 6), y queden exentos de la eventualidad de ser embargados (art. 7).

En cuando a la conexidad interna, tanto el decreto como las intervenciones recibidas ante la Corte Constitucional explican que, en procura de que la ayuda humanitaria llegue de manera eficiente y efectiva a las personas mayores en estado de vulnerabilidad, es necesario evitar la dispersión de los recurso. En efecto, las comisiones o servicios que las entidades financieras cobran por la dispersión de fondos generan un costo adicional que impacta el presupuesto destinado al apoyo humanitario y, en concreto el IVA incrementa aún más los costos operativos, en menoscabo de la cantidad de recursos disponibles. Por otra parte, se advierte que los recursos de la ayuda humanitaria monetaria deben ser inembargables para garantizar la protección de los derechos fundamentales de las personas en situación de vulnerabilidad, ya que, de lo contrario, disminuiría la capacidad para satisfacer sus necesidades y se desconocerían los principios de solidaridad y de justicia social.

6.3. Juicio de motivación suficiente

Este juicio busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del decreto de emergencia, el presidente ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptada. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medida, siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción establece que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales.

Primer bloque. El Decreto Legislativo 323 de 2025 se compone de once páginas de consideraciones que explican y sustentan las medidas excepcionales. Así, comienza por describir el desbordamiento de las capacidades institucionales de atención humanitaria (pp. 2-3). Luego, explica la razón para implementar medidas específicamente dirigidas a la población adulto mayor, víctima del conflicto armado, dada sus especiales condiciones de vulnerabilidad (pp. 4-6). A continuación, resume el marco normativo para la atención humanitaria a partir de la Ley 1448 de 2011 (pp. 6-8), y precisa por qué este mecanismo, en cabeza de la UARIV se ha visto desbordado y se requiere de una medida complementaria y concurrente a cargo del Departamento de Prosperidad Social (pp. 8-10).

Segundo bloque. En lo que respecta a la financiación y beneficios económicos, la parte considerativa del Decreto Legislativo 323 de 2025 precisa que la financiación de la ayuda monetaria para la atención de las personas mayores se realizará con los recursos derivados de las medidas tributarias adoptadas en el Decreto 175 de 2025 (p. 11). También sustenta por qué se requieren ajustes temporales y particulares en el impuesto al gravamen a movimientos financieros, el impuesto de valor agregado y una protección de inembargabilidad a los recursos humanitarios que se giren (pp. 9-10).

“Que, con el fin de que los beneficiarios de la ayuda humanitaria monetaria, creada mediante el presente decreto legislativo, puedan percibir la totalidad de los recursos a ellos transferidos, se hace necesaria la exención del impuesto denominado Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF) del artículo 871 del Estatuto Tributario, y la exclusión a la retención en la fuente, para que así los beneficiarios puedan acceder de forma integral a la ayuda humanitaria, y que no sean afectadas las operaciones adelantadas entre el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y las entidades financieras, y tampoco, sea impactado el traslado de recursos realizado entre ellas y los titulares de los productos financieros asociados a los beneficiarios.

Que los recursos de la ayuda humanitaria monetaria deben ser inembargables para garantizar la protección de los derechos fundamentales de las personas en situación de vulnerabilidad; de lo contrario, disminuiría su capacidad para satisfacer sus necesidades básicas como alimentación, vivienda, salud y educación, y se verían limitados principios esenciales de solidaridad y de justicia social. Lo anterior, en consideración de que estos recursos tienen como finalidad aliviar la situación excepcional que motivó el Estado de Conmoción Interior. Por tanto, asegurar la inembargabilidad permitirá que las ayudas humanitarias monetarias que se entreguen estén disponibles para que puedan ser usados en su totalidad por parte de sus destinatarios, para acceder a bienes y servicios indispensables para una vida digna, en medio de la actual situación de crisis.

De modo que la argumentación del gobierno resulta adecuada para explicar las medidas, el contexto en el que surgen y su relación con el marco normativo actual. Ahora bien, en tanto que el decreto en cuestión no conlleva limitaciones de los derechos constitucionales, sino, más bien, mecanismos para su garantía frente a una población especialmente afectada, no se requiere un escrutinio judicial más intenso sobre la motivación ofrecida por el gobierno nacional.

6.4. Juicio de ausencia de arbitrariedad

Este juicio tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombi. La Corte debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y (iii) no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamient.

Primer bloque. Para la Corte, es claro que la creación de una ayuda humanitaria no tiene el potencial de (i) vulnerar el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; (ii) tampoco interrumpe el funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y (iii) ciertamente no modifica los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento. Todo lo contrario, se trata de una ayuda humanitaria adicional que –se reitera– tiene por finalidad apaliar la grave situación de vulnerabilidad en la que se encuentran los adultos mayores desterrados o confinados en medio del conflicto armado y, de ese modo, complementar las medidas ya dispuesta por el ordenamiento en favor de las víctimas; en particular, con la Ley 1448 de 2011.

Asimismo, el artículo 4 del Decreto 323 de 2025 preserva el derecho fundamental al habeas data en el tratamiento de la información que se requiera para las transferencias de las ayudas humanitarias. Lo anterior, por medio de la remisión expresa a los estándares previstos en las leyes 1266 de 2008^] y 1581 de 2012^].

Dicho esto, hay un asunto que merece un análisis más cuidadoso. El parágrafo 1º del artículo 1º facultó al Departamento de Prosperidad Social para reglamentar los criterios de focalización, identificación, priorización, selección, asignación, periodicidad y esquema de dispersión de la ayuda humanitaria monetaria. Función que la entidad ejecutó a través de la Resolución 623 de 202.

Tal habilitación suscita, en principio, una tensión con la facultad general de reglamentación que le corresponde al presidente de la República con fundamento en el artículo 189 (num. 11) constitucional. En tal medida, una habilitación reglamentaria al Departamento de Prosperidad Social podría interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público, particularmente, del poder ejecutivo y su potestad reglamentaria general.

De ahí que, por ejemplo, en el marco de una emergencia económica y social por el “fenómeno de la niña”, la Sentencia C-193 de 2011 invalidó una disposición que, de manera amplia, facultaba a la Junta Directiva del Fondo Nacional de Calamidades para “la reglamentación de todo lo relativo a las transferencias, el control de la utilización de los recursos y a la legalización de los mismos. Para la Corte, el presidente de la República debía conservar su potestad reglamentaria, mientras que el mencionado Fondo apenas debía diseñar los procedimientos administrativos y operativo.

Lo anterior no significa que toda habilitación devenga inconstitucional. En el marco de la emergencia por Covid-19, por ejemplo, la Sentencia C-382 de 2020 avaló un decreto legislativo que encomendó al Departamento de Prosperidad Social la administración y operación de los programas de transferencias monetarias, y le delegó la posibilidad de priorizar hogares, así como modificar o fijar nuevos criterios para incluir a población como beneficiaria del respectivo programa de trasferencias monetaria. Para la Corte Constitucional, tal diseño institucional resulta válido, al “maximizar beneficios del gasto social y optimizar tiempos de entrega y focalización bajo un control expedito.

Visto lo anterior, la Corte considera que la habilitación que trae el parágrafo 1º del artículo 1º del Decreto 323 de 2025 se ajusta a la Carta Política en tanto que no reemplaza de manera total y sustancial la potestad del presidente de la República.

En efecto, el Decreto 323 de 2025 ya define los elementos centrales de la medida de atención humanitaria, en cuanto se refiere a las entidades responsables (Departamento Prosperidad Social), el monto y periodicidad de las transferencias (hasta 10 transferencias periódicas por un valor de hasta $230.000 pesos), la calidad de beneficiario (adultos mayores de 60 años, víctimas de desplazamiento o confinamiento en la región del Catatumbo) y los métodos de identificación (listados censales que remitan las entidades territoriales). Incluso, contiene causales de exclusión como la que aparta a los beneficiarios del programa “Colombia Mayor”.

Bajo este marco, la autorización que se confiere al Departamento de Prosperidad Social no es total, sino que se encuentra acotada para reglamentar “los criterios de focalización, identificación, priorización, selección, asignación, periodicidad y esquema de dispersión de la ayuda humanitaria monetaria”. Entre estos, la mayoría son labores operativas para ejecutar la medida de atención humanitaria según los parámetros y criterios ya definidos en el Decreto 323 de 2025.

Es cierto que los criterios de priorización y focalización no son asuntos meramente accesorios y operativos de una política pública, pero, al igual que ocurrió en la Sentencia C-382 de 2020, es admisible que dicho nivel de detalle se encomiende a una entidad especializada que pueda maximizar los beneficios del gasto social y optimizar los tiempos de entrega y focalización bajo un control directo.

Esta habilitación, además, no ocurre en un vacío y sin ningún parámetro. El propio Decreto 323 de 2025 recordó, en su parte motiva, la necesidad de un análisis interseccional que sea sensible a distintas condiciones de vulnerabilidad que se entrecruzan dentro del universo de la población víctima del conflicto armad. También destacó la capacidad y experiencia, tanto administrativa como operativa del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social para cumplir esta labo.

En resumen, es apenas comprensible que, dentro del universo total de potenciales beneficiarios, según los recursos disponibles, sea necesario focaliza la oferta estatal hacia la población más vulnerable. Para ello, no es imperativo que, dentro del decreto legislativo, el gobierno nacional anticipe de manera detallada los criterios de priorización, identificación, selección y demás pautas operativas. En esta ocasión, la habilitación que se hace al Departamento para la Prosperidad Social está debidamente acotada, tiene parámetros de guía descritos en el texto del decreto y también fue sustentada por el gobierno nacional.

Segundo bloque. En sintonía con lo expuesto, las medidas de financiación y de beneficios económicos son herramientas auxiliares para materializar la ayuda humanitaria y no tienen la potencialidad de violar las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción y los tratados internacionales de derechos humanos.

6.5. Juicio de intangibilidad

Este juicio parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del carácter intocable de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; los principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.

Primer bloque. La medida adoptada (la creación de una ayuda monetaria para la población adulto mayor víctima del conflicto) no conlleva ningún elemento que, en su diseño o ejecución, autorice o permita inferir una afectación a los derechos reconocidos como intangibles. Por el contrario, y como señala expresamente el artículo 1º del Decreto 323 de 2025, el objetivo es implementar transitoriamente un sistema de transferencias “complementarias a las medidas de atención establecidas en los artículos 62 y 62A de la Ley 1448 de 2011.

Segundo bloque. Los artículos 5, 6 y 7 tampoco modifican o restringen algún área intangible de los derechos fundamentales. Se trata de salvaguardas para hacer operativas las transferencias en dinero y que estas sumas lleguen, en su totalidad, a los beneficiarios. Objetivo que, lejos de restringir algún derecho fundamental, busca garantizar un piso mínimo de subsistencia a los adultos mayores desterrados o confinados, con ocasión del incremento de los enfrentamientos en el Catatumbo.

6.6. Juicio de no contradicción específica

Este juicio tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo, cuando se trate del estado de conmoción interior, en los términos de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.

Primer bloque. Como lo expuso el Departamento de Prosperidad Social, la entrega de ayudas humanitarias monetarias a personas mayores supone una actuación progresiva para la garantía de los derechos de esta población. A diferencia de lo que sucede usualmente en un estado de conmoción interior, este bloque de medidas no limita derechos fundamentales, sino que busca reforzar el amparo de sujetos de especial protecció. Para ello, el Decreto 323 de 2025 previó una nueva ayuda humanitaria y complementaria (art. 1), estableció el monto de esta (art. 2), determinó el universo de posibles beneficiarios (art. 3) y reiteró la importancia de velar por el tratamiento adecuado de la información de los destinatarios (art. 4).

Esta Corporación ha insistido en que el conflicto armado interno ha ocasionado una vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de persona. Atender a estas personas no solo representa un imperativo moral sino una cuestión de derechos a la luz de la Constitución de 1991. En particular, la jurisprudencia ha destacado que la ayuda humanitaria es uno de los “derechos mínimos en la atención a las víctimas del conflicto armado intern. Así, las nuevas medidas complementarias de atención humanitaria que prevé el decreto bajo examen, lejos de contrariar a la Constitución o a los tratados internacionales, los dotan de contenido dentro de un escenario de grave alteración al orden público.

Segundo bloque. Estos artículos no contrarían el marco jurídico de referencia de la actuación del poder ejecutivo en el estado de conmoción. Antes bien, la identificación de las fuentes de financiación (art. 5), al igual que las exenciones tributarias (art. 6) y la declaratoria de inembargabilidad respecto de las humanitarias monetarias (art. 7) son instrumentos idóneos para proporcionar una atención inmediata y efectiva a las personas mayores víctimas de desplazamiento y confinamiento.

Las medidas tributarias y económicas diseñadas para maximizar los beneficios de un programa transitorio de ayuda humanitaria no contrarían las disposiciones constitucionales. De hecho, la propia Ley Estatutaria de los Estados de Excepción contempla que el gobierno nacional podrá, entre otros, adelantar medidas tributarias y de hacienda, tales como modificar el presupuesto, imponer contribuciones y hacer erogaciones con cargo al tesoro públic.

6.7. Juicio de incompatibilidad

Este juicio exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales dichas normas son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción.

Primer bloque. La Sala observa que el Decreto Legislativo 323 de 2025 no suspende disposiciones legales vigentes, ni expresa ni tácitamente. Desde la parte motiva del decreto, el gobierno nacional explicó que la nueva ayuda humanitaria monetaria para la población adulto mayor debe entenderse como “concurrente y complementaria a las establecidas en las Leyes 1448 de 2011 y 2421 de 2024, con el fin de mitigar los efectos del confinamiento y del desplazamiento forzado en la población mayor. Luego en su intervención ante la Corte, el Departamento de Prosperidad Social ratificó que el decreto legislativo bajo examen no suspende ni deroga leyes, sino que introduce modificaciones transitorias al régimen legal con el fin de impulsar un programa humanitario adiciona.

De modo que la creación de esta ayuda humanitaria (art. 1), así como la fijación de su monto (art. 2) y de sus beneficiarios (art. 3) no suspende ninguna ley, sino que tiene por objeto complementar, transitoriamente, el marco de asistencia humanitaria ya previsto en la Ley 1448 de 2011. De igual modo, el artículo 4 del decreto en cuestión, lejos de suspender alguna norma, reafirma la importancia de salvaguardar el derecho fundamental al habeas data, mediante una remisión expresa a las leyes 1266 de 2008 y 1581 de 2012.

Segundo bloque. Los artículos 5, 6 y 7 tampoco conllevan la suspensión en la aplicación de las leyes. De lo que se trata, más bien, es de introducir ajustes específicos y transitorios, en relación con el gravamen a los movimientos financieros, la retención en la fuente y el IVA, así como a la inembargabilidad de los montos por concepto de ayudas humanitarias; sin que ello suponga suspender o derogar las instituciones financieras y tributarias de base.

6.8. Juicio de necesidad

Este juicio, previsto en el artículo 11 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el presidente de la República incurrió o no en un error respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del marco jurídico ordinario de previsiones que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.

Primer bloque. Desde la perspectiva de la necesidad fáctica, la creación de una ayuda humanitaria monetaria fue una propuesta razonable del gobierno nacional para aliviar la magnitud de la crisis humanitaria en la región del Catatumbo. En efecto, en lo que va corrido del 2025, la subregión situada en el noreste del departamento de Norte de Santander ha sido la más afectada por el conflicto armado, presentando uno de los desplazamientos masivos forzados más significativos de los últimos año. De acuerdo con el Boletín N°66 del Puesto de Mando Unificado de Catatumbo, con corte al 30 de marzo de 2025, se habían desplazado para ese entonces un total de 61.565 personas y 16.615 personas permanecían confinada. Dentro de este universo se calcula que la población mayor de 60 años representa el 8,66% del total de las víctima.

Ahora bien, es cierto que el ordenamiento nacional cuenta con un robusto marco normativo para atender a la población víctima del conflicto armado, el cual incluye la coordinación de varias entidades, tanto del orden nacional, como regional y local. También prevé distintas etapas y tipos de ayuda, para atender “sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica de emergencia, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas, y con enfoque diferencial. Estas medidas de atención se encuentran consagradas, principalmente, en la Ley 1448 de 2011 y tienen por objeto “restablecer la vigencia efectiva de los derechos de las víctimas, brindarles condiciones para llevar una vida digna y garantizar su incorporación a la vida social, económica y política. Los beneficiarios, componentes y responsables de la atención humanitaria pueden resumirse así:

Atención humanitaria a población víctima del desplazamiento
Etapas	Beneficiarios, componentes y autoridades responsables
1- Atención Humanitaria Inmediata	Beneficiarios: personas que (i) manifiestan haber sido desplazadas y que (ii) se encuentran en situación de vulnerabilidad acentuada. (iii) Esta atención irá hasta el momento en el cual se realiza la inscripción en el Registro Único de Víctima. En el caso de los desplazamientos masivos, las autoridades municipales levantarán un censo que eximirá a las víctimas de rendir una declaración individual para solicitar su inscripción en el Registro Único de Víctima. Componentes: Esta medida incluye, principalmente, los componentes de albergue temporal y asistencia alimentari. Pero también puede incluir artículos de aseo, manejo de abastecimientos y utensilios de cocin. Autoridades responsables: En primera instancia, las entidades territoriales receptoras del orden municipal o distrital. Subsidiariament, las gobernaciones y la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación a Víctimas (UARIV, y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF.
2- Atención Humanitaria de Emergencia	Beneficiarios: personas que (i) estén incluidas en el Registro Único de Víctimas, (ii) en las que se evidencie la necesidad y urgencia en la adopción de medidas que garanticen su subsistencia mínim y (iii) cuyo hecho victimizante haya ocurrido dentro del año previo a la declaració. Componentes: Esta medida incluye alimentación, artículos de aseo, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina y alojamiento transitori. Así mismo, puede incluir un porcentaje adicional para vestuario, la educación de niños, niñas y adolescentes, y para asegurar el derecho a la salud, los cuales se entregarán exclusivamente y por una única ve. Autoridades competentes: Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a Víctimas (UARIV.
3- Atención Humanitaria de Transición	Beneficiarios: personas que (i) estén incluidas en el Registro Único de Víctimas (ii) que aún no cuenta con los elementos necesarios para su subsistencia mínima, pero que (iii) no evidencien características de gravedad y urgenci. (iv) El evento de desplazamiento debió ocurrir en un término superior a un año contado a partir de la declaración respectiva de los hecho. Componentes: Esta medida incluye principalmente los componentes de albergue temporal y asistencia alimentari. También puede contemplar artículos de ase. Autoridades responsables: la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a Víctimas (UARIV, el ICBF y las entidades territoriales competente.

Cuadro 5. Principales elementos del programa de atención humanitaria a la población víctima del desplazamiento forzado.

La Unidad de Atención y Reparación Integral a Víctimas (UARIV) conceptuó ante la Corte que el mecanismo de subsidiarieda ha permitido que el nivel central respalde a las entidades territoriales en medio de esta crisis humanitaria y que la atención en la región del Catatumbo se preste de manera suficient. Tal valoración, sin embargo, contradice lo expuesto por el Departamento de Prosperidad Social, según el cual la alteración inusitada del orden público en la región generó el “desbordamiento de la capacidad operativa, humana y presupuestal del Estado colombiano, en su conjunt. Dictamen con el que coincide la Defensoría del Pueblo, según la cual “aunque existe una ruta [de atención humanitaria] establecida, la magnitud de la situación superó la capacidad institucional.

A la luz del marco normativo actual y teniendo en consideración las distintas intervenciones allegadas al proceso, la Sala considera que la decisión del gobierno nacional de implementar –a través del Decreto Legislativo 323 de 2025– una nueva modalidad de ayuda humanitaria está razonablemente justificada y se torna necesaria, por los siguientes motivos:

Aunque el programa de atención humanitaria previsto en la Ley 1448 de 2011 se ha desplegado en la región del Catatumbo, se calcula que más del 65% de los destinatarios no logran superar la situación de vulnerabilida; siendo la población adulto mayor uno de los grupos con mayores criterios adicionales de vulnerabilida. Este contexto justifica la propuesta del gobierno nacional de diseñar una nueva ayuda humanitaria que sea concurrente y complementaria a las establecidas en la Ley 1448 de 201.

Si bien el marco jurídico de atención a las víctimas ya prevé los enfoques diferenciado y la posibilidad de incluir criterios de focalizació, no hay hasta el momento un programa humanitario específicamente dirigido a la población adulto mayor víctima del conflicto armado.

 El mecanismo de atención humanitaria de la Ley 1448 de 2011 está conformado, principalmente, por prestaciones en especie para asistir a las víctimas del conflicto armado en sus necesidades más básicas de alojamiento, alimentación, aseo, vestuario y salud. El Decreto 323 de 2025 pretende avanzar por medio de una transferencia monetaria que otorgue “mayor autonomía y capacidad de autogestión a las víctimas; [y promueva] la flexibilidad para adaptarse a necesidades específicas e intereses individuales y colectivos. La transferencia incondicionada del Decreto 323 de 2025 permite que los beneficiarios de la nueva ayuda humanitaria puedan emplearla para rubros que no están expresamente contemplados por la Ley 1448 de 2011.

 El marco de atención de la Ley 1448 de 2011 está atado a la declaración y posterior inclusión en el registro único de víctimas. Por su parte, el Decreto 323 de 2025, especialmente en su artículo 3, establece mecanismos simplificados para identificar y focalizar a los beneficiarios mediante actos administrativos expeditos y censos simplificado.

La Ley 1448 de 2011 conformó el Comité Ejecutivo para la Atención y Reparación a las Víctimas, del cual hace parte el director/a del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, o quien este delegu. Pero dicha entidad no tiene participación directa dentro de las entidades responsables de la entrega de la ayuda humanitaria, en el sentido que ahora lo dispone el Decreto 323 de 2025.

Ahora bien, podría pensarse que el Decreto 323 de 2025 se torna innecesario en tanto que ya existen, además de las medidas humanitarias previstas para las víctimas, otros programas de transferencias monetarias para población vulnerable. De hecho, este fue uno de los argumentos esgrimidos por uno de los intervinientes para concluir que el marco ordinario de protección social contiene programas suficientes para atender a la población vulnerabl. En particular, el programa de protección social al adulto mayor (Colombia Mayor) tiene por finalidad aumentar la salvaguarda a los adultos mayores por medio de la entrega de un subsidio económico mensual para aquellos que se encuentran desamparados, que no cuentan con una pensión, o viven en la extrema pobrezhttps://prosperidadsocial.gov.co/colombia-mayor/, como se resume en el siguiente cuadro.

Programa social “Colombia Mayor”

Beneficiario: adultos (i) que tengan mínimo tres años menos de la edad que se requiere para pensionarse por vejez (actualmente, 54 años para mujeres y 59 para hombres); (ii) que tengan nacionalidad colombiana; (iii) que hayan residido durante los últimos diez años en el territorio nacional y (iv) que carezcan de rentas o de ingresos suficientes para su subsistencia, o encontrarse en condiciones de extrema pobreza. Componente: El programa tiene por objeto apoyar económicamente y hasta por el 50% del salario mínimo legal mensual vigente, a las personas que cumplan las condiciones señaladas y de conformidad con las metas que el CONPE. Para el año 2025, cada beneficiario del programa recibe $80.000 pesos para personas menores de 80 años y $225.000 pesos para mayores de 80 años. En la ciudad de Bogotá, gracias a un convenio con la Alcaldía Mayor los adultos mayores menores de 80 años reciben 150.000 pesohttps://prosperidadsocial.gov.co/colombia-mayor/. Autoridades responsables: el principal responsable es el Gobierno nacional, quien también puede promover mecanismos para la cofinanciación por parte de los departamentos, distritos y municipio.

Cuadro 6. Principales elementos del programa social “Colombia Mayor”.

Vista la naturaleza y el alcance del programa de adulto mayor, le asiste razón al gobierno nacional cuando señala que dicho mecanismo no suple ni resuelve la finalidad perseguida con el Decreto Legislativo 323 de 2025, por las siguientes razones:

Se trata de medidas con un enfoque distinto. La atención humanitaria, incluida la prevista en el Decreto Legislativo 323 de 2025, tiene por finalidad aliviar la vulnerabilidad asociada a las personas que fueron obligadas a salir de sus casas o permanecer confinados en sus territorio. Por el otro lado, el programa de “Colombia Mayor” hace parte de los servicios sociales del Estado que atiende la población adulto mayor, en su conjunto, por medio de subsidios para auxiliar aquellos en situación de pobreza. En esto coincide el concepto del Procurador General cuando explicó que la asignación de la ayuda prevista en el Decreto 323 de 2025 “no se justifica en la precariedad o limitación financiera, sino en la crisis humanitaria derivada del estado de conmoción interior.

Por las diferencias recién anotadas en su naturaleza, el programa de “Colombia Mayor” no permite atender específicamente al conjunto de adultos mayores víctimas del conflicto armado en la subregión del Catatumbo. En este sentido, la Defensoría del Público señaló que el programa de Colombia Mayor responde “a criterios de focalización que no permiten incluir población víctima de los delitos que dieron origen a la declaratoria de conmoción interior, ni tampoco la de atender población que se ha convertido en víctima.

En efecto, dentro del universo de víctimas en la subregión del Catatumbo puede haber adultos mayores que no califican en una situación de pobreza extrema y, sin embargo, sean titulares de una medida humanitaria en atención a un hecho violento. Precisamente, el Decreto 323 de 2025 sustentó la necesidad de conferir una ayuda humanitaria monetaria “sin consideración a [la] condición económica” de los beneficiarios, en los términos del artículo . Asimismo, el programa de “Colombia Mayor” excluye, de entrada, a los no nacionales y a quienes no hayan residido durante los últimos diez años en el territorio nacional.

 El propio Decreto 323 de 2025, en el parágrafo 4 del artículo 3, excluyó de la nueva ayuda humanitaria a quienes se encuentren activos en el programa “Colombia Mayor”, lo que ratifica que se trata de medidas diferentes y mutuamente excluyentes.

Por otro lado, en lo que respecta al análisis de necesidad jurídica, la Sala hace hincapié en que tanto el sistema de atención humanitaria a la población víctima del desplazamiento forzado, como el programa social denominado “Colombia Mayor”, son instancias que se encuentran previstas, en sus elementos esenciales, por normas de rango legal.

En el primer caso, se trata de la Ley 1448 de 2011, “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones; y, en el segundo caso, la Ley 100 de 1993, “por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”. En efecto, estos marcos normativos definen los beneficiarios, los componentes y las autoridades responsables de los programas antes referidos.

De ahí que no era posible, jurídicamente, que el Gobierno nacional haciendo uso de sus facultades reglamentarias ordinarias, diseñara un nuevo mecanismo de ayuda humanitaria, específicamente dirigido a la población adulto mayor afectada por el incremento de las hostilidades en la región del Catatumbo. Tampoco podía el Gobierno nacional, con sus poderes ordinarios, modificar sustancialmente la naturaleza del programa de “Colombia Mayor”, para atender a un sector de la población adulto mayor, debido a su afectación por el conflicto armado.

Ahora bien, en ejercicio de sus facultades legislativas excepcionales, el Gobierno nacional sí puede modificar de manera transitoria los arreglos normativos preexistentes –como los previstos en la Ley de Víctimas– para otorgar ayudas complementarias a la población adulta mayor, o también puede crear una nueva normativa transitoria con el mismo propósito. Dentro de ese margen de discrecionalidad, el gobierno optó por la segunda alternativa, decisión que resulta compatible con la Constitución, siempre que satisfaga los demás juicios que se desarrollan en esta providencia. En otras palabras, la creación de una nueva normativa para establecer la ayuda humanitaria monetaria destinada a los adultos mayores no era la única opción disponible, sino una de las alternativas legítimas a las que podía acudir el Ejecutivo dentro de la declaratoria de conmoción interior.

Por otro lado, dentro del análisis de necesidad del primer bloque de artículos hay un último asunto que merece la atención de la Sala Plena, relacionado con la atención humanitaria a las víctimas de confinamiento. Si bien la magnitud del confinamiento no alcanza las cifras del desplazamiento forzado, sus víctimas se cuentan por cientos de miles y también sufren afectaciones intensas en sus derechos, particularmente los pueblos étnicohttps://www.unidadvictimas.gov.co/especiales/Confinamientos/index.html. En 2024, los eventos de confinamiento aumentaron en el país un 102% y la población afectada creció en un 89% en comparación con el año anteriohttps://www.icrc.org/es/articulo/connamiento-desplazamiento-y-afectacion-los-medios-de-vida.

El confinamiento es la restricción de la movilidad impuesta por los actores del conflicto armado, que genera la “imposibilidad de acceder a bienes esenciales para la supervivencia, debido a la presencia o control que ejercen grupos armados ilegales en los territorios. A diferencia del desplazamiento forzado, “el confinamiento no tiene un impacto poblacional directo en los centros económicos y políticos del país. Suele darse, más bien, en zonas disputadas por los actores armados durante periodos específicos y abarca distintas prácticas de control poblacional y territorial, circunstancias que impactan en la visibilidad, el reconocimiento y la comprensión de esta [violación].

Por su naturaleza, los confinamientos han sido prácticas violentas con poca visibilidad, incluso para el ordenamiento jurídico que, solo recientemente y de manera gradual, ha avanzado en su reconocimiento, prevención y atención.

Por lo menos desde el Auto 093 de 2008 la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 comenzó a advertir sobre los fenómenos de confinamiento y su relación con el desplazamient. En providencias posteriore, la Corte identificó factores de riesgo, como la presencia de minas antipersona y de municiones sin explotar, estrategias de control territorial y social que ejercen determinados actores armados, y que se agudizan en zonas aisladas geográficament.

Fue solo hasta el 24 de febrero de 2016 que la Unidad para las Víctimas reconoció el confinamiento como un hecho victimizante. Lo hizo a través de la Resolución 171 de 201https://www.unidadvictimas.gov.co/especiales/Confinamientos/index.html. Sin embargo, en Auto 373 de 2016, la Sala Especial de la Corte reprochó la falta de seguimiento a los casos de confinamiento, así como el incorrecto diseño de los protocolos que condicionaban la atención humanitaria al parte de orden público que dieran las fuerzas militares. Esto último, en la práctica, impedía la atención humanitaria a las comunidades confinadas y la postergaba hasta que estas se desplazaran a otra cabecera municipa. La Corte insistió entonces en el diseño y puesta en marcha de un protocolo excepcional para la entrega de la ayuda humanitaria a favor de las comunidades que enfrentan restricciones de movilidad y difíciles condiciones de seguridad.

En el Auto 811 de 2021, la Sala Especial reconoció que la Unidad para las Víctimas había avanzado en las rutas de atención a la población confinada, mediante la Resolución 171 de 2016 y la Circular 014 de 2018. Sin embargo, el mecanismo dispuesto resultaba insuficiente para activar la intervención estatal más allá de la Unidad de Víctimas y para lograr una coordinación efectiva en los territorio. En consecuencia, la Corte ordenó al Ministro del Interior que, junto con otras entidades responsables, adoptara mediante acto administrativo la regulación del procedimiento de respuesta del nivel nacional y territorial a los confinamiento.

Por medio del Auto 1923 de 2022, la Sala Especial se pronunció sobre la versión preliminar de la resolución que contenía la ruta de coordinación interinstitucional para atender el hecho victimizante de confinamiento. Insistió en la necesidad de un acto administrativo de mayor jerarquía, con el fin de adoptar un instrumento jurídico que “genere suficiente estabilidad jurídica, permita superar eventuales vacíos de competencias, defina obligaciones normativas para las distintas autoridades y otorgue una mayor fuerza vinculante a las entidades estatales para articular la respectiva respuesta interinstitucional.

Más recientemente, el Congreso de la República profirió la Ley 2421 de 202, que introdujo varias modificaciones importantes a la Ley de Víctimas. Entre otras, adicionó la definición de víctimas, para incluir allí expresamente a las personas que sufran confinamiento de manera individual o colectiv. Adicionalmente, esta norma facultó al Gobierno nacional para “reglamentar lo relacionado con la atención humanitaria al confinamiento dentro de los (6) seis meses siguientes a la promulgación de la presente ley.

En este contexto, auspiciado por una serie de órdenes que ha dictado la Sala Especial de Seguimiento al gobierno nacional y con la facultad que a este le otorgó el legislador para reglamentar la atención de la población confinada, el pasado 14 de mayo de 2025, el gobierno finalmente profirió el Decreto ordinario 525 de 2025. Esta norma define el marco de atención humanitaria al confinamiento, cuyo esquema puede resumirs de la siguiente forma:

Etapas	Beneficiarios, componentes y autoridades responsables
Atención inmediata	Beneficiarios: personas (i) confinadas e (ii) identificadas mediante listados censales existentes o aquellos que se construyan para la atención del evento a las poblaciones afectada. Componentes: Esta atención incluye elementos de seguridad, alimentación, salud, manejo de abastecimientos y transporte de emergencia (en salud y protección. Autoridades responsables: los primeros respondientes son los municipio y, subsidiariamente, serán apoyados por los departamentos y la Nació. Según el componente de atención, podrán intervenir, adicionalmente, la fuerza pública, el Ministerio de Salud y Protección Social, la Unidad Nacional de Protección y el ICBF, entre otro.
Asistencia posterior a la inclusión en el registro único de víctimas	Beneficiarios: personas que (i) estén incluidos en el Registro Único de Víctimas por el hecho victimizante del confinamient y (ii) sea incluida dentro del año siguiente a la ocurrencia del hech. Componentes: el Decreto 525 de 2025 remite a la ayuda humanitaria prevista en el artículo 47 de la Ley 1448 de 2011, la cual cubre necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica de emergencia, transporte de emergencia y alojamiento transitorio. Autoridades responsables: Unidad de Víctima.

Cuadro 7. Principales elementos del programa de atención humanitaria a la población víctima del confinamiento.

Surge entonces el interrogante de si el marco normativo recién descrito resultaba suficiente y adecuado para lograr los objetivos de la medida excepcional. Más allá de que el Decreto reglamentario 525 de 2025 se profirió con posterioridad al Decreto Legislativo 323 de 2025 y, por supuesto, a la declaratoria de conmoción interior, la Corte debe resolver si era necesario acudir a un instrumento excepcional de fuerza legal, o si bastaban las herramientas ya disponibles en cabeza del gobierno nacional para atender la crisis humanitaria de la población confinada en la subregión del Catatumbo.

Para la Corte, el examen de necesidad, tanto fáctico como jurídico, se supera frente al confinamiento por las siguientes razones:

El inusitado incremento de las hostilidades en el Catatumbo ocasionó un alto número de víctimas, tanto de desplazamiento forzado como de confinamiento, que desbordó la capacidad operativa, humana y presupuestal de los entes territoriales receptores, así como la del Gobierno Nacional a través de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctima.

El marco ordinario de protección a la población confinada prevé criterios de priorización hacia distintas poblaciones vulnerable, pero no un programa exclusivo de atención a las víctimas según su edad. Además, la atención dentro del mecanismo ordinario está conformada, principalmente, por prestaciones en especie para asistir a las víctimas en sus necesidades de seguridad, alimentación y salud. De ahí que el Decreto 323 de 2025 pretende avanzar -complementar- la atención por medio de una transferencia monetaria que otorgue “mayor autonomía y capacidad de autogestión a las víctimas; [y promueva] la flexibilidad para adaptarse a necesidades específicas e intereses individuales y colectivos.

La Ley 1448 de 2011 definió el confinamiento como un evento plural en el que se constata la pérdida de movilidad “que afecta a un conjunto de diez (10) o más hogares, o cincuenta (50) o más personas. Este umbral limita la capacidad del Estado en determinados territorios en los que el número de víctimas sea inferior o en donde ni siquiera sea posible determinar con certeza la cantidad de personas u hogares confinados.

En este punto, además, es importante retomar lo expuesto por la Defensoría del Pueblo cuando manifestó ante la Corte las dificultades que han tenido las autoridades en la realización de los censos sobre las comunidades confinadas en el Catatumbo, debido a la presencia recurrente de los grupos armados en la zona y a las dificultades de acceso a los territorios, tanto por razones geográficas como de orden públic.

El marco legal ordinario conlleva entonces una comprensión restringida del fenómeno del confinamiento que el gobierno nacional no podía -jurídicamente-modificar, y que impacta la eficacia del mecanismo de atención humanitaria para la región del Catatumbo.

 Es cierto que la Sala Especial de Seguimiento requirió en varias ocasiones al Gobierno nacional para proferir un acto administrativo que regule el procedimiento de respuesta del nivel nacional y territorial a los confinamiento. También lo es que el legislador facultó al gobierno nacional para reglamentar lo relacionado con la atención al confinamient.

Sin embargo, de allí no se deriva una competencia omnímoda para establecer el alcance, los procedimientos y las entidades responsables del mecanismo de atención humanitaria. Las disposiciones sobre la reparación integral, atención y asistencia a las víctimas del conflicto armado interno deben entenderse desde el marco legal vigente que, para el caso colombiano, se encuentran en la Ley 1448 de 2011. Precisamente, la habilitación al gobierno nacional se incorporó directamente en la Ley 1448, por lo que su interpretación no surge de un vacío ni puede concebirse de manera ilimitada, sino dentro de un marco legal delimitado. Así también lo entendió el gobierno nacional cuando, al proferir el Decreto reglamentario 525 de 2025, reiteró que la atención humanitaria al confinamiento debe darse en los términos de la Ley 1448 y sus principio.

 Una interpretación contraria al punto anterior supondría admitir que mientras la atención humanitaria a la población víctima del desplazamiento forzado se rige por el marco legal dispuesto en la Ley 1448 de 2011, la atención de la población confinada se soporta en un sistema exclusivamente reglamentario dispuesto discrecionalmente por el gobierno nacional. Tal interpretación desconocería el objeto y ámbito de la Ley 1448 de 2011 que acogió de manera conjunta y por igual, dentro de la categoría de víctimas del conflicto, a los desplazados y los confinado.

En suma, es innegable que Colombia cuenta con un andamiaje normativo e institucional relativamente robusto para atender a las víctimas del conflicto armado, principalmente a la población desplazada y -más recientemente también- confinada. El desplazamiento forzado ha sido la violación de derechos humanos y la infracción del DIH más generalizada del conflicto armado en nuestro paí, y es una tragedia de incalculables consecuencias para la sociedad colombian. Como lo expuso la Defensoría del Pueblo, nuestro país ha experimentado la “anormalidad normalizada del conflicto y para ello cuenta con un amplio conjunto normativo. Sin embargo, tal andamiaje se vio desbordado por el inusitado incremento de los enfrentamientos armados en el Catatumbo que, en cuestión de días, desterró a miles de personas y confinó a otros tantos en sus casas.

Pero la necesidad del Decreto Legislativo 323 de 2025 no solo fue fáctica, sino también jurídica. El sistema de atención humanitaria está configurado, en sus elementos centrales, por la Ley 1448 de 2011; como un sistema que se soporta, principalmente, en la entrega de ayudas en especie a sujetos debidamente incluidos en el registro único de víctimas o en trámite de hacerlo, y con la Unidad para las Víctimas como entidad articuladora. Con este trasfondo, es válido que el gobierno nacional haya proferido un decreto legislativo con el fin de complementar el sistema de atención humanitaria, pero enfocándolo hacia un grupo poblacional específico, por medio de transferencias monetarias no condicionadas, y con el liderazgo del Departamento de Prosperidad Social.

Segundo bloque. En cuanto a la necesidad fáctica, este segundo grupo de medidas encuentran justificación en el fin de ayudar a suplir las carencias básicas de los adultos mayores desplazados y confinados en la región del Catatumbo, a través de la recepción efectiva y completa de los dineros que les gire el Estado. Para ello se requiere la disposición de recursos económicos, en su integridad, sin los descuentos ordinarios que implican las transacciones y los servicios prestados por las entidades financieras o a partir de cualquier gravamen que pudiera pesar sobre ellos. A partir de lo anterior, se justifican las siguientes medidas:

(i) Contar con fuentes de financiación (Decreto 323 de 2025, art. 5) para que el Departamento para la Prosperidad Social pueda hacer efectivas las ayudas humanitarias monetarias con las apropiaciones adicionales que efectúe el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo a lo establecido en el Decreto 175 de 2025 en el que se adoptan varias medidas de carácter tributario.

(ii) Establecer una (iia) exención de impuestos (Decreto 323 de 2025, art. 6) en el gravamen a los movimientos financieros -GMF- respecto a las transferencias de las ayudas humanitarias monetarias a favor de adultos mayores, entre cuentas del Tesoro Nacional, y las de entidades financieras u operadores de pago por giro que dispersen las transferencias, y entre estas y los beneficiarios de la ayuda humanitaria monetaria. También (iib) excluir del pago de la comisión o servicio que se cobre por la dispersión de los recursos por parte de las entidades financieras u operadores de pago por giro a los beneficiarios del programa, en relación con el IVA; y (iic) eximir a los beneficiarios de este programa de la retención en la fuente a título del impuesto sobre la renta.

(iii) Determinar la inembargabilidad de estos recursos (Decreto 323 de 2025, art. 7), lo que además implica que no pueda abonarse a ningún tipo de obligación, cuota de manejo o comisión bancaria de cualquier concepto del beneficiario con la entidad financiera a través de la cual se dispersen.

Tal como se ha explicado en esta providencia, es necesario que las ayudas monetarias lleguen integral y efectivament a los beneficiarios, a efectos de que estos recursos cumplan con su objetivo, el que se materializa en brindar una transferencia que permita superar o aliviar la crisis humanitaria.

Ahora bien, en cuanto a la necesidad jurídica, la Sala considera que estas medidas debían ser adoptadas a través del ejercicio de facultades extraordinarias propias de los estados de conmoción interior, con excepción de una de las exenciones que dispuso el artículo 6 del Decreto 323 de 2025.

En relación con la financiación (art. 5), resulta importante tener en cuenta que esta disposición está ligada al Decreto Legislativo 175 de 2025 que adoptó una serie de medidas tributarias destinados a obtener recursos que permitan la superación de la conmoción interior. En Sentencia C-431 de 2025, la Corte ratificó la validez de dichas medidas y de su adopción por medio de una norma de rango legal.

Respecto a la exención al gravamen a los movimientos financieros (art. 6), el legislador excepcional es competente para establecer beneficio. La Corte ha sostenido que en “una interpretación sistemática de la Constitución, [este] goza de las mismas atribuciones que el legislador ordinario en materia tributaria, lo que implica, en consecuencia, la facultad de contemplar exenciones, dentro de los límites que consagra el artículo 215 de la Constitución. En específico, la Sentencia C-216 de 2020 concluyó que el legislador extraordinario goza de las mismas facultades que el ordinario para establecer tributos o determinar exenciones, en la medida que “puede advertir que la carga impositiva existente afecta determinadas actividades que requiere impulsar para afrontar las circunstancias de anormalidad y que por tanto es necesario adoptar algunos incentivos, lo cual es permitido y no contraviene la órbita del Congreso, siempre y cuando dichas medidas guarden relación directa, exclusiva y específica con lo que motivó la declaratoria [del estado de excepción]”.

El gravamen a los movimientos financieros (GMF) es un impuesto del orden nacional, de naturaleza indirect, cuyo hecho generador lo constituye la realización de transacciones mediante las cuales se disponga de recursos depositados en cuentas dentro del sistema financier. La Ley 633 de 2000 lo adicionó al Estatuto Tributario, con vigencia desde el 1 de enero de 200. Allí se dispuso que el hecho generador era toda transacción financiera en la que se dispusiera de recursos depositados en cuentas corrientes y de ahorros, así como en cuentas de depósito en el Banco de la República y los cheques de gerenci. Con todo, el artículo 879 del Estatuto Tributario determina las exenciones a este gravamen, las que se sintetizan en el siguiente cuadro y son de interpretación restrictiv.

Exenciones al Gravamen a los Movimientos Financieros
1.	Los retiros efectuados de las cuentas de ahorro, los depósitos electrónicos o tarjetas prepago abiertas o administradas por entidades financieras y/o cooperativas de naturaleza financiera o de ahorro y crédito vigiladas por las Superintendencias Financiera o de Economía Solidaria respectivamente, que no excedan mensualmente de trescientos cincuenta (350) UVT.
2.	Los traslados entre cuentas corrientes de un mismo establecimiento de crédito, cuando dichas cuentas pertenezcan a un mismo y único titular que sea una sola persona.
3.	Las operaciones que realice la Dirección del Tesoro Nacional, directamente o a través de los órganos ejecutores, incluyendo las operaciones de reporto que se celebren con esta entidad y el traslado de impuestos a dicha Dirección por parte de las entidades recaudadoras.
4.	Las operaciones de liquidez que realice el Banco de la República.
5.	Los créditos interbancarios y la disposición de recursos originadas en las operaciones de reporto y operaciones simultáneas y de transferencia temporal de valores sobre títulos materializados o desmaterializados.
6.	Las transacciones ocasionadas por la compensación interbancaria respecto de las cuentas que poseen los establecimientos de crédito en el Banco de la República.
7.	Los desembolsos o pagos mediante abono a la cuenta corriente o de ahorros o mediante la expedición de cheques con cruce y negociabilidad restringida, derivados de las operaciones de compensación y liquidación que se realicen a través de sistemas de compensación y liquidación sobre operaciones que se realicen en el mercado de valores, derivados, divisas o en las bolsas de productos agropecuarios o de otros “comodities.
8.	Las operaciones de reporto realizadas entre el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (Fogafín) o el Fondo de Garantías de Instituciones Cooperativas (Fogacoop) con entidades inscritas ante tales instituciones.
9.	El manejo de recursos públicos que hagan las tesorerías de las entidades territoriales.
10.	Las operaciones financieras realizadas con recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de las EPS y ARS diferentes a los que financian gastos administrativos, del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Riesgos Profesionales.
11.	Los desembolsos de crédito mediante abono a cuenta de ahorro o corriente o mediante expedición de cheques con cruce y negociabilidad restringida que realicen los establecimientos de crédito, las cooperativas con actividad financiera o las cooperativas de ahorro y crédito vigiladas por las Superintendencias Financiera o de Economía Solidaria.
12.	Las operaciones de compra y venta de divisas efectuadas a través de cuentas de depósito del Banco de la República o de cuentas corrientes
13.	Los cheques de gerencia cuando se expidan con cargo a los recursos de la cuenta corriente o de ahorros del ordenante.
14.	Los traslados que se realicen entre cuentas corrientes y/o de ahorros y/o de ahorro programado y/o de ahorro contractual y/o tarjetas prepago abiertas en un mismo establecimiento de crédito, cooperativa con actividad financiera, cooperativa de ahorro y crédito, comisionistas de bolsa.
15.	Las operaciones del Fondo de Estabilización de la Cartera Hipotecaria.
16.	Las operaciones derivadas del mecanismo de cobertura de tasa de interés para los créditos individuales hipotecarios para la adquisición de vivienda.
17.	Los movimientos contables correspondientes a pago de obligaciones o traslado de bienes, recursos y derechos a cualquier título efectuado entre entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia o por la Superintendencia de Economía Solidaria.
18.	Los retiros que realicen las asociaciones de hogares comunitarios autorizadas por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de los recursos asignados por esta entidad.
19.	La disposición de recursos y los débitos contables respecto de las primeras sesenta (60) Unidades de Valor Tributario, UVT, mensuales que se generen por el pago de los giros provenientes del exterior.
20.	Los retiros efectuados de las cuentas corrientes abiertas en entidades bancarias vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, que correspondan a recursos de la población reclusa del orden nacional y autorizadas por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC–.
21.	La disposición de recursos para la realización de operaciones de “factoring”, compra o descuento de cartera, realizadas por fondos de inversión colectiva, patrimonios autónomos, por personas naturales o jurídicas, o por entidades cuyo objeto sea la realización de este tipo de operaciones.
22.	Las transacciones que se efectúen con los recursos del subsidio familiar de vivienda asignado por el Gobierno Nacional o las Cajas de Compensación Familiar.
23.	Los retiros efectuados de las cuentas corrientes o de ahorros, o de los depósitos electrónicos constituidos en entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia o de Economía Solidaria según sea el caso, que correspondan a los subsidios otorgados a los beneficiarios de la Red Unidos.
24.	Los retiros efectuados de las cuentas corrientes o de ahorros, que correspondan a desembolsos de créditos educativos otorgados por el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – Icetex.
25.	Los retiros o disposición de recursos de los depósitos electrónicos de que tratan los artículos 2.1.15.1.1 y siguientes del Decreto número 2555 de 2010.
26.	Los desembolsos de crédito que realicen las sociedades mercantiles sometidas a la vigilancia de la Superintendencia de Sociedades cuyo objeto exclusivo sea la originación de créditos.
27.	Los retiros efectuados de cuenta de ahorro electrónica o cuentas de ahorro de trámite simplificado administradas.
28.	Los depósitos a la vista que constituyan las sociedades especializadas en depósitos electrónicos.
29.	Las operaciones de compra de divisas que tengan como único propósito la repatriación de inversiones de portafolio
30.	La afectación de las cuentas de depósito en el Banco de la República que se origine en el retiro de efectivo en el Banco de la República.
31.	Los traslados y retiros totales o parciales del auxilio de cesantías y los intereses sobre cesantías que se realicen mediante abono en cuenta de ahorro, efectivo y/o cheque de gerencia
32.	Los contribuyentes beneficiarios de los contratos de estabilidad tributaria durante la vigencia del contrato, por las operaciones propias como sujeto pasivo del tributo.

Cuadro 8. Exenciones al gravamen a los movimientos financieros, tomado de la Sentencia C-216 de 2020.

Entre el listado de exenciones, la Corte se detendrá en dos numerales por guardar relevancia para el presente análisis. El numeral 1º exime del gravamen a los movimientos financieros, aquellos traslados que no excedan mensualmente de 350 UVT ($17.429.650 pesos, para el año 2025). Sin embargo, cabe la posibilidad de que algunos los beneficiarios de las ayudas humanitarias puedan haber superado ese tope, por alguna razó, o, que las transferencias monetarias lleguen a una cuenta o depósito que no esté debidamente demarcada como exenta de este gravamen. De modo que esta causal, por sí sola, no permite garantizar que, en todos los casos, los beneficiarios de la ayuda humanitaria complementaria reciban los giros, sin verse afectados por el gravamen del 4 x 1000.

Por su parte, el numeral 3º excluye a “las operaciones que realice la Dirección del Tesoro Nacional, directamente o a través de los órganos ejecutores, incluyendo las operaciones de reporte que se celebren con esta entidad y el traslado de impuestos a dicha Dirección por parte de las entidades recaudadoras. En concreto, se trata de “aquellas operaciones mediante las cuales se efectúa la ejecución del Presupuesto General de la Nación, con o sin situación de fondos, salvo cuando dicha ejecución se realice con los recursos propios de los establecimientos públicos y como órganos ejecutores las entidades del orden nacional que ejecutan recursos del Presupuesto General de la Nación.

Para la Corte es claro que el Estatuto Tributario ya cobija, dentro de las exenciones al gravamen a los movimientos financieros, a la primera parte del artículo 6 del Decreto 323 de 2025. En concreto, aquella que se refiere a las trasferencias entre cuentas “del Tesoro Nacional - Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. En efecto, se trata de operaciones financieras que realiza la Dirección del Tesoro Nacional directamente o por medio del Departamento para la Prosperidad Social, para la ejecución del Presupuesto General de la Nación, en los términos que fue adicionado por el Decreto Legislativo 274 de 2025, especialmente para el sector de inclusión socia.

La respuesta conjunta del Ministerio de Hacienda y de la DIAN no ofreció elementos de juicio adicionales para llegar a una conclusión distint. De modo que este apartado (“del Tesoro Nacional - Departamento Administrativo para la Prosperidad Social”) será declarado inexequible por incumplir el examen de necesidad jurídica, en tanto que la exención que persigue el decreto legislativo sobre el gravamen a los movimientos financieros ya se encuentra contemplada en el ordenamiento. Por otro lado, la exención relacionada a la transferencia de recursos entre el Tesoro Nacional o entidades públicas a las entidades financieras u operadoras que dispersen el recurso, y entre estas últimas y los beneficiarios de estos recursos son exequibles, en la medida que las exenciones tributarias actuales no cubren tales escenarios posteriores.

En cuanto a la retención en la fuente, es preciso recordar que no se trata de un impuesto sino de un mecanismo de recaudo. El Estatuto Tributario consagra este mecanismo con el fin de facilitar, acelerar y asegurar el recaudo del impuesto sobre la renta y sus complementario. El concepto de retención en la fuente ha sido definido como “un sistema de recaudo anticipado de obligaciones tributarias que se consolidan al finalizar el respectivo período gravable, como es el caso del impuesto de renta.

El legislador ha definido los conceptos que no están sujetos a retención en la fuente, mediante el artículo 369 del Estatuto Tributario, el cual ha sido adicionado o modificado, por otras normas de rango legal como las leyes 223 de 1995, 383 de 1997 y 1819 de 2016, así como en el Decreto Ley 2106 de 2019. El listado de conceptos que no están sujetos a retención en la fuente luce en la actualidad así:

Conceptos sobre los que no se efectúa la retención
1.	Los pagos o abonos en cuenta que se efectúen a: a) Los no contribuyentes no declarantes, a que se refiere el artículo 22 del Estatuto Tributario: La Nación, las entidades territoriales, las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, las áreas metropolitanas, la Sociedad Nacional de la Cruz Roja Colombiana y su sistema federado, las superintendencias y las unidades administrativas especiales, siempre y cuando no se señalen en la ley como contribuyentes. Así mismo, serán no contribuyentes no declarantes las sociedades de mejoras públicas, las asociaciones de padres de familia; los organismos de acción comunal; las juntas de defensa civil; las juntas de copropietarios administradoras de edificios organizados en propiedad horizontal o de copropietarios de conjuntos residenciales; las asociaciones de exalumnos; las asociaciones de hogares comunitarios y hogares infantiles del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar o autorizados por este y las asociaciones de adultos mayores autorizados por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Tampoco serán contribuyentes ni declarantes los resguardos y cabildos indígenas, las asociaciones de cabildos indígenas, conforme al Decreto 1088 de 1993, ni la propiedad colectiva de las comunidades negras conforme a la Ley 70 de 1993. b) Las entidades no contribuyentes declarantes, a que hace referencia el artículo 23 del Estatuto Tributario: Los sindicatos, las asociaciones gremiales, los fondos de empleados, los fondos mutuos de inversión, las iglesias y confesiones religiosas reconocidas por el Ministerio del Interior o por la ley, los partidos o movimientos políticos aprobados por el Consejo Nacional Electoral; las asociaciones y federaciones de Departamentos y de Municipios, las sociedades o entidades de alcohólicos anónimos, los establecimientos públicos y en general cualquier establecimiento oficial descentralizado, siempre y cuando no se señale en la ley de otra manera. c) Las entidades que se encuentren intervenidas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Tampoco habrá lugar a la autorretención en la fuente a título de impuesto sobre la renta.
2.	Los pagos o abonos en cuenta que por disposiciones especiales sean exentos en cabeza del beneficiario.
3.	Los pagos o abonos en cuenta respecto de los cuales deba hacerse retención en la fuente, en virtud de disposiciones especiales, por otros conceptos.
4.	Las transacciones realizadas a través de la Bolsa de Energía en ningún caso están sometidas a retención en la fuente.

Cuadro 9. Listado de conceptos que no están sujetos a retención en la fuente.

Así, en relación con la retención en la fuente, el Estatuto Tributario no prevé una exención específicamente relacionada con la ayuda humanitaria complementaria que crea transitoriamente el Decreto 323 de 2025, lo que descarta la existencia de un medio ordinario que pudiera aplicarse a esta transferencia.

Por otro lado, el impuesto de valor agregado -IVA- es una modalidad del impuesto indirecto sobre las ventas, que consiste en hacer recaer el gravamen sobre las distintas etapas del proceso económico. El IVA recae sobre aquellas ventas que efectúan quienes tiene por función económica y por actividad permanente el comercio de bienes y servicios. Sin embargo, ello no impide que el legislador pueda establecer reglas diferentes, siempre que lo estime oportuno y viable a partir de variables y elementos determinantes sobre unos bienes o servicios específico.

En esta ocasión, el Decreto 323 de 2025 consideró que las entidades financieras desempeñan un papel preponderante en la dispersión de los recursos a favor de los beneficiarios, pero las comisiones o servicios por la dispersión de los fondos podían generar “un costo adicional que impacta el presupuesto destinado al apoyo humanitario y, en concreto, [e]l Impuesto sobre las Ventas (IVA), establecido en el artículo 468 del Estatuto Tributario, incrementa aún más los costos operativos, en menoscabo de la cantidad de recursos disponibles para los beneficiarios. En la determinación del impuesto en los servicios financieros, el Estatuto Tributario “aplica la tarifa a la base gravable, integrada en cada operación, por el valor total de las comisiones y demás remuneraciones que perciba el responsable por los servicios prestados, independientemente de su denominación.

En cuanto a las exenciones previstas en el Estatuto Tributario, el parágrafo del artículo 486-1 establece que se exceptúan de estos impuestos por operación bancaria a las embajadas, sedes oficiales, agentes diplomáticos y consulares y de organismos internacionales que estén debidamente acreditados ante el Gobierno Nacional. Por otra parte, el artículo 476 del Estatuto Tributario determina cuáles servicios se encuentran excluidos de este impuesto:

Servicios excluidos del IVA
1.	Los servicios médicos, odontológicos, hospitalarios, clínicos y de laboratorio, para la salud humana.
2.	Los servicios de administración de fondos del Estado y los servicios vinculados con la seguridad social.
3.	Los planes obligatorios de salud del sistema de seguridad social en salud expedidos por entidades autorizadas por la Superintendencia Nacional de Salud, los servicios prestados por las administradoras dentro del régimen de ahorro individual con solidaridad y de prima media con prestación definida, los servicios prestados por administradoras de riesgos laborales y los servicios de seguros y reaseguros para invalidez y sobrevivientes, contemplados dentro del régimen de ahorro individual con solidaridad.
4.	Las comisiones por intermediación por la colocación de los planes de salud del sistema general de seguridad social en salud expedidos por las entidades autorizadas legalmente por la Superintendencia Nacional de Salud.
5.	Los servicios de educación prestados por establecimientos de educación preescolar, primaria, media e intermedia, superior y especial o no formal, reconocidos como tales por el Gobierno nacional, y los servicios de educación prestados por personas naturales a dichos establecimientos. Los servicios prestados por los establecimientos de educación relativos a restaurantes, cafeterías y transporte. La educación y de elaboración y aplicación de exámenes para la selección y promoción de personal, prestados por organismos o entidades de la administración pública.
6.	Los servicios de educación virtual para el desarrollo de contenidos digitales, de acuerdo con la reglamentación expedida por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, prestados en Colombia o en el exterior.
7	Los servicios de conexión y acceso a internet de los usuarios residenciales del estrato 3.
8	En el caso del servicio telefónico local, se excluyen del impuesto los primeros trescientos veinticinco (325) minutos mensuales del servicio telefónico local 'facturado a los usuarios de los estratos 1, 2 y 3 y el servicio telefónico prestado desde teléfonos públicos.
9	El servicio de transporte público, terrestre, fluvial y marítimo de personas en el territorio nacional, y el de transporte público o privado nacional e internacional de carga marítimo, fluvial, terrestre y aéreo. Igualmente, se excluye el transporte de gas e hidrocarburos.
10	El transporte aéreo nacional de pasajeros con destino o procedencia de rutas nacionales donde no exista transporte terrestre organizado. Esta exclusión también aplica para el transporte aéreo turístico con destino o procedencia al departamento de La Guajira y los municipios de Nuquí, en el departamento de Chocó, Mompox en el departamento de Bolívar, Tolú, en el departamento de Sucre, Miraflores en el departamento del Guaviare y Puerto Carreño en el departamento del Vichada.
11	Los servicios públicos de energía. La energía y los servicios públicos de energía a base de gas u otros insumos.
12	El agua para la prestación del servicio público de acueducto y alcantarillado, los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, los servicios de aseo público y los servicios públicos de recolección de basuras.
13	El gas para la prestación del servicio público de gas domiciliario y el servicio de gas domiciliario, ya sea conducido por tubería o distribuido en cilindros.
14	Los servicios de alimentación, contratados con recursos públicos, destinados al sistema penitenciario, de asistencia social, de escuelas de educación pública, a las Fuerzas Militares, Policía Nacional, Centro de Desarrollo Infantil, centros geriátricos públicos, hospitales públicos, comedores comunitarios.
15	El servicio de arrendamiento de inmuebles para vivienda y el arrendamiento de espacios para exposiciones y muestras artesanales nacionales, incluidos los eventos artísticos y culturales.
16	Los intereses y rendimientos financieros por operaciones de crédito, siempre que no formen parte de la base gravable señalada en el artículo 447, y el arrendamiento financiero (leasing).
17	Los servicios de intermediación para el pago de incentivos o transferencias monetarias condicionadas en el marco de los programas sociales del Gobierno nacional.
18	Las boletas de entrada a cine, a los eventos deportivos, culturales, incluidos los musicales y de recreación familiar.
20	Los servicios funerarios, los de cremación, inhumación y exhumación de cadáveres, alquiler y mantenimiento de tumbas y mausoleos.
21	Adquisición de licencias de software para el desarrollo comercial de contenidos digitales, de acuerdo con la reglamentación expedida por el Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones.
22	Suministro de páginas web, servidores (hosting), computación en la nube (cloud computing).
23	Las comisiones pagadas por los servicios que se presten para el desarrollo de procesos de titularización de activos a través de universalidades y patrimonios autónomos cuyo pago se realice exclusivamente con cargo a los recursos de tales universalidades o patrimonios autónomos.
24	Las comisiones percibidas por las sociedades fiduciarias, sociedades administradoras de inversión y comisionistas de bolsa por la administración de fondos de inversión colectiva.
25	Los siguientes servicios, siempre que se destinen a la adecuación de tierras, a la producción agropecuaria y pesquera y a la comercialización de los respectivos productos: a) el riego de terrenos dedicados a la explotación agropecuaria; b) el diseño de sistemas de riego, su instalación, construcción, operación, administración y conservación; c) la construcción de reservorios para la actividad agropecuaria; d) La preparación y limpieza de terrenos de siembra; e) el control de plagas, enfermedades y malezas, incluida la fumigación aérea y terrestre de sembradíos; f) el corte y recolección manual y mecanizada de productos agropecuarios; g) aplicación de fertilizantes y elementos de nutrición edáfica y foliar de los cultivos; h) aplicación de sales mineralizadas; i) aplicación de enmiendas agrícolas; j) aplicación de insumos como vacunas y productos veterinarios; k) el pesaje y el alquiler de corrales en ferias de ganado mayor y menor; l) la siembra; m) la construcción de drenajes para la agricultura; n) la construcción de estanques para la piscicultura; o) los programas de sanidad animal; p) la perforación de pozos profundos para la extracción de agua; q) el desmonte de algodón, la trilla y el secamiento de productos agrícolas; r) la selección, clasificación y el empaque de productos agropecuarios sin procesamiento industrial; s) La asistencia técnica en el sector agropecuario; t) La captura, procesamiento y comercialización de productos pesqueros; y u) el servicio de recaudo de derechos de acceso vehicular a las centrales mayoristas de abasto.
26	La comercialización de animales vivos, excepto los animales domésticos de compañía.
27	El servicio de faenamiento.
28	Los servicios de hotelería y turismo que sean prestados en los municipios que integran las siguientes zonas de régimen aduanero especial: a) zona de régimen aduanero especial de Urabá, Tumaco y Guapi; b) zona de régimen aduanero especial de Inírida, Puerto Carreño, La Primavera y Cumaribo; y c) zona de régimen aduanero especial de Maicao, Uribia y Manaure.
29	Las operaciones cambiarias de compra y venta de divisas, así como las operaciones cambiarias sobre instrumentos derivados financieros.
30	Las comisiones percibidas por la utilización de tarjetas crédito y débito.
31	Los servicios de promoción y fomento deportivo prestados por los clubes deportivos.
32	Los servicios de reparación y mantenimiento de naves y artefactos navales tanto marítimos como fluviales de bandera colombiana.
33	Los servicios de publicidad en periódicos que registren ventas en publicidad a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior inferiores a 180.000 UVT.
34	Los servicios de corretaje de contratos de reaseguros.

Cuadro 10. Servicios excluidos del impuesto sobre las ventas -IVA-.

Entre este listado, no se identifica una causal que expresamente permita excluir del impuesto a las ventas la comisión o servicio que se cobre por la dispersión de los recursos por parte de las entidades financieras u operadores de pago con motivo de los giros a los beneficiarios del programa de ayuda humanitaria. Por tanto, se requería una norma de rango legal para este fin.

Es cierto que la causal número 17, de listado antes descrito, se refiere a los servicios de intermediación para el pago de incentivos o transferencias monetarias condicionadas en el marco de los programas sociales del Gobierno nacional. Sin embargo, como explicó el procurador general de la Nación, la distinción entre ayuda humanitaria y programas sociales del Estado impide tratarlos como sinónimo. En efecto, según lo precisó el Auto 149 de 2020 de la Sala Especial, la población víctima del conflicto armado puede ser destinataria de manera simultánea de: (i) la ayuda humanitaria, debido a la situación que se deriva del desarraigo forzado; (ii) la política social, debido a la situación de pobreza y vulnerabilidad; y (iii) las medidas de reparación, por su condición de víctima del conflicto armado. Aunque relacionadas, este conjunto de políticas no deben ser confundidas entre sí.

Por último, en cuanto a las medidas de inembargabilidad de estos recursos (art. 7), es importante recorda que, en el ordenamiento jurídico colombiano, el patrimonio del deudor es la prenda general de los acreedore. De ahí que, por regla general, los bienes son embargable. Ello obedece también a la necesidad de garantizar el derecho de crédito y asegurar la eficacia de las decisiones judiciale. Sin embargo, por expresa disposición constitucional o legal, el decreto de medidas cautelares de algunos bienes “tiene ciertas restricciones, las cuales han sido determinadas por el legislador, en uso de su facultad de libertad de configuración, con el objetivo de proteger los derechos fundamentales de las personas. Así, los artículos 63 de la Constitución, 1677 del Código Civil y 594 del Código General del Proceso, disponen, de manera taxativa, qué bienes serán inembargables. Esta última disposición, en particular, presenta un listado de bienes inembargables así:

Bienes inembargables
1.	Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social.
2.	Los depósitos de ahorro constituidos en los establecimientos de crédito, en el monto señalado por la autoridad competente, salvo para el pago de créditos alimentarios.
3.	Los bienes de uso público y los destinados a un servicio público cuando este se preste directamente por una entidad descentralizada de cualquier orden, o por medio de concesionario de estas.
4.	Los recursos municipales originados en transferencias de la Nación.
5.	Las sumas que para la construcción de obras públicas se hayan anticipado o deben anticiparse por las entidades de derecho público a los contratistas de ellas, mientras no hubiere concluido su construcción.
6.	Los salarios y las prestaciones sociales en la proporción prevista en las leyes respectivas.
7	Las condecoraciones y pergaminos recibidos por actos meritorios.
8	Los uniformes y equipos de los militares.
9	Los terrenos o lugares utilizados como cementerios o enterramientos.
10	Los bienes destinados al culto religioso de cualquier confesión o iglesia que haya suscrito concordato o tratado de derecho internacional o convenio de derecho público interno con el Estado colombiano.
11	El televisor, el radio, el computador personal o el equipo que haga sus veces, y los elementos indispensables para la comunicación personal, los utensilios de cocina, la nevera y los demás muebles necesarios para la subsistencia del afectado y de su familia, o para el trabajo individual, salvo que se trate del cobro del crédito otorgado para la adquisición del respectivo bien.
12	El combustible y los artículos alimenticios para el sostenimiento de la persona contra quien se decretó el secuestro y de su familia durante un (1) mes, a criterio del juez.
13	Los derechos personalísimos e intransferibles.
14	Los servicios de alimentación, contratados con recursos públicos, destinados al sistema penitenciario, de asistencia social, de escuelas de educación pública, a las Fuerzas Militares, Policía Nacional, Centro de Desarrollo Infantil, centros geriátricos públicos, hospitales públicos, comedores comunitarios.
15	Las mercancías incorporadas en un título-valor que las represente.
16	Las dos terceras partes de las rentas brutas de las entidades territoriales.
17	Los animales domésticos de compañía y de soporte emocional.

Cuadro 11. Bienes inembargables según el Código General del Proceso.

Por su parte, el Decreto Único Reglamentario del Sector de Inclusión Social y Reconciliació consagra la inembargabilidad de los subsidios, pero lo hace exclusivamente para las transferencias de recursos del programa Ingreso Solidario, el que fue concebido un subsidio materializado en la entrega de transferencias monetarias no condicionadas con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME en favor de las personas y hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad, que no sean beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor, Jóvenes en Acción o de la compensación del impuesto sobre las ventas - IV.

Por lo anterior, y reiterando la distinción conceptual entre los subsidios y las ayudas humanitarias, es claro que el ordenamiento no contempla una disposición que permita la inembargabilidad de la ayuda monetaria prevista en el Decreto 323 de 2025. El gobierno nacional tampoco podía darle tal característica pues la noción de inembargabilidad obedece a unos parámetros y clasificación legal.

En conclusión, se entiende satisfecho el análisis de necesidad, tanto fáctica como jurídica, frente a la mayoría en las medidas analizadas del bloque segundo del Decreto 323 de 2025. Esto en tanto que se trata de medidas de financiación (art. 5), beneficios tributarios (art. 6) e inembargabilidad (art. 7), previstas para que las transferencias monetarias dirigidas a los adultos mayores víctimas de la violencia en el Catatumbo lleguen en su totalidad a los beneficiarios, y no sean desviadas para fines distintos que satisfacer sus necesidades vitales y más apremiantes. Estas materias están reguladas por distintos estatutos de rango legal por lo que no podían ser excepcionadas mediante las competencias ordinarias del gobierno nacional. Sin embargo, el artículo 6 incumplió parcialmente el criterio de necesidad jurídica pues contempla una exención sobre el gravamen a los movimientos financieros que ya se encontraba prevista en la legislación ordinaria.

6.9 Juicio de proporcionalidad

Este juicio se desprende del artículo 13 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Exige que las medidas que se adopten sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad.

Primer bloque. La implementación de una transferencia monetaria a adultos mayores, víctimas del desplazamiento forzado o del confinamiento, es una medida concurrente y complementari al marco de atención previsto en la Ley 1448 de 2011; y consecuente con el impacto que el incremento de las hostilidades produjo en la región del Catatumbo. En vez de restringir los derechos fundamentales, esta medida conlleva una acción afirmativ para garantizar los derechos de una población especialmente vulnerable.

La existencia de condiciones estructurales de marginalidad, exclusión y desigualdad de la población mayor se reflejan en los resultados de la Medición de Superación de Vulnerabilidad para la población víctima de desplazamiento forzado en la región del Catatumbo. Los datos disponibles evidencian que, en términos generales, más del 65% en cada municipio no supera su situación de vulnerabilidad, y en municipios como San Calixto y Hacarí los porcentajes son superiores al 90%. A ello se suma que más del 40% de la población del Catatumbo se encuentra en pobreza multidimensiona. Estos datos confirman que la puesta en marcha de una medida humanitaria complementaria no solo está justificada, sino que resulta imperiosa ante el contexto de la región.

La ayuda económica consiste en un auxilio de $230.000, que podrán ser entregados hasta en diez pagos (art. 1 y 2). Ciertamente, este monto no resulta excesivo, sino que apenas contribuye a apaliar las necesidades mensuales de una persona desplazada o confinad. Como expuso del Departamento de Prosperidad Social, la línea de pobreza monetaria es el monto de dinero mínimo que necesita una persona para adquirir una canasta básica de bienes y servicios. Esta línea se utiliza para medir la pobreza y determinar si las personas tienen los recursos suficientes para cubrir sus necesidades básicas. Al proyectar dicho valor con la variación del Índice de Precios al Consumidor en 2024 –la cual se situó en 5,20%– se calcula que el valor de una línea de pobreza extrema es de $230.225 que redondeado resulta en $230.000 peso.

En ocasiones anteriores, la Corte ha avalado montos de transferencias dentro de estados de excepción que, si bien no logran satisfacer de manera integral el derecho al mínimo vital, sí son válidos con el fin de maximizar la cobertura de una política pública de emergenci.

Ahora bien, el artículo 3 del Decreto 323 de 2025 prevé un trámite de determinación de los adultos mayores beneficiarios. Procedimiento que inicia con los listados censales que proporcionen las autoridades municipales y étnicas de la zona, y que también supone criterios de focalización. Esto último resulta proporcional, en el entendido que –como lo advirtió la Defensoría del Pueblo– no todas las víctimas enfrentan el mismo nivel de riesgo a sus derechos; hay unos sujetos que se encuentran en mayor grado de vulnerabilidad, frente a otro. Se requiere entonces de un enfoque interseccional dentro de la población mayor que permita auscultar dimensiones particulares de vulnerabilidad, por ejemplo, por la condición económica, la situación de discapacidad, género, etnia, o la afectación por otros hechos victimizante. Por esto mismo, es razonable que el artículo 3, parágrafo 4, excluya a las personas que se encuentren activas dentro del programa “Colombia Mayor”, de modo que la nueva medida humanitaria recaiga sobre las más vulnerables y cuyo ingreso mínimo no esté cubierto por otro programa estatal.

Por su parte, el artículo 3, parágrafo 3, también contempla la posibilidad de sancionar a aquellas personas que reciban la ayuda humanitaria, sin el cumplimiento de los requisitos. Al respecto, la Corte entiende que la norma en cuestión no está creando sanciones, sino remitiendo a “las que hubiere lugar” según el ordenamiento vigente; lo cual, por supuesto, incluye los estándares del derecho al debido proceso.

Por último, la Corte encuentra que el artículo 4 del Decreto 323 de 2025 contiene una simple remisión a las leyes relevantes para el derecho al habeas data en el tratamiento de la información de los beneficiarios. Tal remisión no plantea interrogantes en términos de proporcionalidad; por el contrario, ratifica que el gobierno nacional dispuso un mecanismo adicional de ayuda, con sujeción al ordenamiento jurídico, y dentro de sus límites. Es comprensible que los recursos y esfuerzos del Estado se dirigen prioritariamente a las personas que tienen mayores necesidades y para ello se apoya en el registro y manejo de complejas bases de datos. Por ello, es importante el adecuado manejo de la información y que las entidades autorizadas accedan a esa información única y exclusivamente cuando sea necesario para atender las consecuencias del estado de conmoción. Por tal razón, el manejo de la información debe someterse a los principios de la ley de habeas dat.

En suma, y en la misma dirección del concepto del procurador general de la Nació, la Corte considera que el Decreto 323 de 2025 es razonable, al promover una medida transitoria y complementaria de ayuda humanitaria, sujeta a unos mecanismos de control razonable. Sumado a unos criterios de focalización para encauzar la ayuda hacia los sujetos más vulnerables, y la posibilidad de aplicar sanciones a quienes reciban la transferencia, sin el cumplimiento de los requisitos establecidos. Este diseño, además, no descuida el mecanismo ordinario de ayuda humanitaria hacia otros grupos pues se trata de un sistema transitorio y complementario, con recursos propios y con una entidad responsable distinta a la prevista en la Ley 1448 de 2011.

Segundo bloque. El artículo 338 de la Constitución Política señala que “[e]n tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales”. Por su parte, el artículo 213 de la Constitución dispone que el gobierno Nacional tendrá las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de perturbación que dieron lugar a la declaratoria del estado de conmoción interior y aquellas encaminadas a impedir la extensión de sus efectos. De manera particular, el literal “l” del artículo 38 de la Ley 137 de 1994 establece que, durante el estado de conmoción interior, el gobierno tiene la facultad de “[i]mponer contribuciones fiscales o parafiscales para una sola vigencia fiscal, o durante la vigencia de la conmoción, percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas y hacer erogaciones con cargo al Tesoro”.

De manera general, la jurisprudencia ha señalado que los beneficios y exenciones tributarias pueden constituir una herramienta útil para atender la situación que motivó el estado de excepción. Se trata de medidas que permiten, entre otros objetivos, estimular el desarrollo de actividades y sectores afectados por la crisis; promover el desarrollo de actividades necesarias para atender la situación de excepción, o facilitar la adquisición de bienes para enfrentar y superar el estado de excepció.

La jurisprudencia ha conferido un amplio margen de acción al gobierno nacional, al momento de evaluar la razonabilidad de la medida debido a que (i) “la Constitución confiere al Gobierno nacional la competencia, no solo para declarar la emergencia, sino en especial, para la evaluación y elección de los medios destinados a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; (ii) la norma superior le otorga la específica potestad de establecer normas tributarias, “atribución que leída en conjunto con lo anterior, es amplia en el marco de las múltiples alternativas posibles para contrarrestar los hechos que dieron lugar a la situación de excepción y (iii) las medidas a adoptar son de carácter transitorio.

En estos escenarios, el examen de razonabilidad de intensidad leve implica indagar que(i) el fin buscado sea constitucionalmente legítimo o no se encuentre constitucionalmente prohibido, y (ii) sea idóneo o adecuado para lograr el fin.

Pues bien, las medidas de exención y exclusión de impuestos, y del sistema anticipado de recaudo (art. 6), pueden entenderse como beneficios tributarios para aliviar la situación de las víctimas del conflicto armado. Bien puede el legislador extraordinario crear exenciones, exclusiones, deducciones, descuentos o cualquier otro tipo de beneficio tributario que, por razones de política económica o social, se consideren necesarios. Estos beneficios no son privilegios injustificado, sino que responden a consideraciones socioeconómicas que abogan por una mejor redistribución de la renta globa. En este caso puntual, y como lo manifestó el gobierno nacional, se trata de una medida afirmativa en favor de un grupo poblacional especialmente vulnerable, en medio de un escenario de conflict.

En esta misma dirección, y aunque no es un beneficio tributario, la calificación de inembargabilidad que trae el artículo 7 también comparte el objetivo de aliviar o salvaguardar las condiciones económicas de las víctimas del conflicto, evitando que las transferencias humanitarias que reciban puedan ser luego embargados, en el curso de un eventual proceso en su contra.

En cuanto a la idoneidad de estas medidas, la Corte observa preliminarmente que los beneficios tributarios son potencialmente idóneos para garantizar que las transferencias monetarias lleguen en su totalidad a los beneficiarios, evitando costos de intermediación y gravámenes que reduzcan su valor antes de llegar al destino. Del mismo modo, el carácter inembargable es adecuado para preservar la propiedad de los beneficiarios sobre estos montos, incluso frente a eventuales acreedores.

En suma, las disposiciones examinadas son razonables en tanto que garantizan la disponibilidad de recursos y que estos lleguen en su integridad a los beneficiarios, sin los descuentos ordinarios que se pudieran hacer con las transacciones y los servicios prestados por las entidades financieras. En concreto, las normas bajo examen permiten que las apropiaciones presupuestales asignadas para atender a una población particularmente vulnerable (art. 5), no se diluyan en compromisos tributarios (art. 6) y tampoco sean embargables (art. 7).

6.10. Juicio de no discriminación

Este último juicio tiene fundamento en el artículo 14 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepció y exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosa. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificado.

Primer bloque. El Decreto Legislativo 323 de 2025 consagra una medida de atención diferenciada en favor de los hombres y mujeres mayores de 60 año que han sido víctimas del conflicto armado en la región del Catatumbo. Tal mecanismo de protección reforzado hacia un segmento de la población, debido a su edad y la afectación por el conflicto, no resulta caprichoso ni discriminatorio, pues se encuentra justificado desde un enfoque interseccional de vulnerabilida.

En principio, esta medida no resulta sospechosa de discriminación dado que establece una edad mínima como requisito de acceso a un programa estatal, mas no fija un tope máximo. En este segundo escenario (edad máxima) se activarían indagaciones adicionales sobre el criterio del gobierno nacional debido que la edad se convertiría en un rasgo permanente de la persona y del cual no podrá prescindir voluntariament.

Ahora bien, es innegable que la población adulto mayor enfrenta múltiples factores de vulnerabilidad, que se suman a su condición de víctimas del conflicto, entre las que se pueden resaltar la disminución de sus capacidades físicas y de salud, el mayor arraigo que tienen a la tierra, y la dependencia con las redes de apoyo, lo cual hace que tenga menores recursos para solventar, por sus propios medios, las necesidades básicas y afectaciones generadas en el contexto de la conmoción interio.

Desde la Sentencia T-025 de 2004 que declaró un estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento, este Tribunal ha explicado que, dentro del universo de víctimas, hay grupos que sufren de manera particularmente intensa las consecuencias de la guerra y del destierro; entre ellas, los adultos mayore–. La elevada vulnerabilidad que inexorablemente llega con el paso de los años requiere un enfoque diferencial en la política públic y “los hace merecedores de una intervención más fuerte por parte del Estado, en comparación con personas que no atraviesan esas circunstancias.

El conflicto armado cambió las trayectorias de vida de muchas personas, obligándolas a abandonar las prácticas y los saberes a partir de los cuales se aseguraban el mínimo vital y se preparaban para la vejehttps://www.jep.gov.co/Paginas/Politicas-lineamientos-y-manuales.aspx. El impacto de la guerra sobre la población adulto mayor exacerbó sus condiciones de vulnerabilidad. De acuerdo con un informe de la Jurisdicción Especial para la Paz:

“Las personas mayores víctimas del conflicto armado son diferentes a otros grupos poblacionales, puesto que para esta población es más complejo contar con redes sociales de apoyo, espacios y mecanismos de participación efectiva y real, reivindicación de la verdad y la memoria, la transmisión e intercambio intergeneracional e intercultural, espacios públicos de encuentro, acceso a bienes y servicios para el cubrimiento de sus necesidades básicas y procesos productivos para generación de ingresos, entre otros […] En consonancia con lo anterior, es relevante analizar el impacto que enfrentan las personas mayores, pues además de ser el grupo poblacional que históricamente ha vivido en mayor proporción las consecuencias del conflicto armado, es uno de los grupos etarios más invisibilizados y vulnerados en el marco del conflicto armado, en cuanto a los riesgos frente a la participación política y social, a la igualdad y no discriminación, acceso a la justicia, participación efectiva, acceso a la información, protección a víctimas y otros conexos.

Los beneficiarios del Decreto 323 de 2025 son personas que “concentran múltiples factores de vulnerabilidad constitucional. No se trata únicamente de adultos mayores –grupo que ya enfrenta riesgos específicos y afectaciones diferenciadas–, sino también de víctimas del conflicto armado, muchas de las cuales viven en condiciones de pobreza o pobreza extrema. Esta convergencia de situaciones exige una acción afirmativa de parte del Estad, que atienda de manera prioritaria y efectiva su derecho a la protección y a la subsistencia. Particularmente, con el fin de “garantizar la integridad y los derechos de la persona mayor en situaciones de riesgo, incluidas situaciones de conflicto armado, emergencias humanitarias y desastres.

Segundo bloque. Lo dispuesto en los artículos 5, 6 y 7 garantiza la integralidad en las transferencias de las ayudas humanitarias a partir de la identificación de un grupo poblacional que requiere una atención especial por parte del Estado. Lo anterior, obliga al legislador extraordinario a determinar las fuentes de financiación, las exenciones tributarias y la garantía de inembargabilidad a efectos de que se logre el objetivo propuesto, es decir, que los beneficiarios reciban la integralidad de la ayuda y que, en consecuencia, se supere el estado de excepción, a partir de medidas que podrían considerarse como una excepción a la igualda. Sin embargo, ello no significa que vulneren este principi ya que, como se viene explicando, los precitados artículos obedecen a una finalidad válida y se guían por la ponderación.

Con base en lo expuesto, la Sala concluye que el Decreto Legislativo 323 de 2025 satisface la totalidad de los requisitos materiales exigidos por la Constitución Política y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción para el ejercicio del poder legislativo excepcional durante los estados de conmoción interior. En efecto, las medidas adoptadas superan los juicios de finalidad, conexidad material (interna y externa), motivación suficiente, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción específica, incompatibilidad, necesidad -parcialmente-, proporcionalidad y no discriminación. Estas disposiciones responden de manera razonable a los hechos que justificaron la declaratoria del estado de excepción, no suprimen derechos ni instituciones fundamentales, sino que, por el contrario, reivindican un concepto más amplio de seguridad humana y de atención diferenciada a las víctimas del conflicto armado.

En virtud de lo expuesto, la Sala Plena declarará su exequibilidad. Con excepción del fragmento “del Tesoro Nacional - Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, y las”, contenido en el inciso 1º del artículo 6, por las razones antes señaladas -supra, capítulo 6.8-.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Primero. Declarar EXEQUIBLES los artículos 2, 3, 4, 5, 6 (parcial), 7 y 8 del Decreto Legislativo 323 de 2025.

Segundo. Declarar EXEQUIBLE el artículo 1º del Decreto Legislativo 323 de 2025, salvo la expresión “durante la vigencia 2025” que se declara exequible en el entendido de que ella solo habilita realizar pagos después de la fecha en que se levantó el estado de excepción, cuando lo que haga falta sea un trámite operativo de incorporación a la base de datos del programa de beneficiarios identificados dentro de la vigencia del Decreto por las autoridades municipales y el correspondiente desembolso a cargo del Departamento de Prosperidad Social.

Tercero. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “del Tesoro Nacional – Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, y las”, contenida en el inciso 1º del artículo 6 del Decreto Legislativo 323 de 2025.

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Con salvamento parcial de voto

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

Ausente con permiso

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General