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TEMAS-SUBTEMAS
Sentencia C-465/25
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda por presunta vulneración del principio de confianza legítima
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA TRIBUTARIA-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los cargos
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Criterio subjetivo sobre norma demandada
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance/EXPECTATIVAS LEGITIMAS EN BENEFICIOS TRIBITARIOS-Exigencias mínimas
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia de pronunciamiento sobre nuevo cargo presentado por interviniente
(...) esta Corporación reitera su jurisprudencia en el sentido de que no es competente para pronunciarse sobre cargos nuevos que proponen los intervinientes en los procesos iniciados mediante acción pública de inconstitucionalidad. En tales procesos, la competencia de la Corte está restringida por los términos en que el actor haya planteado el debate constitucional y se limita a los cargos efectivamente admitidos, es decir, que en este escenario la intervención ciudadana se circunscribe a las normas demandadas y a las acusaciones concretas que presenta el accionante. El interviniente no puede ampliar el ámbito de la demanda pretendiendo que el pronunciamiento de este Tribunal se oriente a disposiciones no demandadas, sin perjuicio que se pueda plantear la existencia de una proposición jurídica completa, sin que ello derive en la configuración de cargos autónomos y diferentes a los contenidos en la demanda.
CORTE CONSTITUCIONAL
-Sala Plena-
SENTENCIA C-465 DE 2025
Referencia: Expediente: D-16426
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 7 (parcial) de la Ley 2277 de 2022, por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones
Demandante: Juan Guillermo Chica Ramírez, Juan Felipe Díez Castaño y Juan José Ortiz García
Magistrado Ponente:
Miguel Polo Rosero
Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones legales y constitucionales, específicamente las previstas en el artículo 241 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente providencia, con fundamento en los siguientes:
ANTECEDENTES
En este acápite la Corte realizará una síntesis de esta sentencia, luego de lo cual hará una presentación de los hechos relevantes, la norma demandada, los argumentos planteados por el accionante, las intervenciones formuladas en el término dispuesto para ello y el concepto rendido por el Procurador General de la Nación.
Síntesis de la decisión
La Sala Plena de la Corte conoció de una demanda formulada contra el artículo 7 (parcial) de la Ley 2277 de 2022, por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones. Los demandantes alegaron la vulneración del principio de confianza legítima, dada la ausencia de un régimen de transición que permitiera a quienes tenían la expectativa legítima de restar hasta 5.040 UVT a título de renta exenta y deducciones imputables a la cédula general, adaptarse a la disminución imprevista que a ese límite introdujo la norma demandada.
Como cuestión preliminar, la Sala Plena se refirió a las intervenciones de la Universidad de la Sabana y de la Procuraduría General de la Nación dirigidas a cuestionar la aptitud sustancial de la demanda, pues solicitaron que se dictara una providencia inhibitoria por falta de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en el cargo planteado.
Al hacer dicho análisis, la Sala concluyó que la demanda de la referencia no satisfizo ninguna de las mencionadas cargas, toda vez que: (i) no fue posible comprender las razones por las cuales los demandantes consideraban que, en este caso, los contribuyentes gozaban de expectativas legítimas susceptibles de protección; (ii) la acusación recae sobre una proposición jurídica que los accionantes deducen de manera subjetiva; (iii) los argumentos presentados no se relacionan concreta y directamente con los apartes cuya constitucionalidad se cuestiona, ni son precisos al indicar una oposición objetiva y verificable entre la norma acusada y el artículo 83 de la Constitución; (iv) los reproches se basan en escenarios hipotéticos y particulares sobre el alcance de los apartes cuestionados en la aplicación de beneficios tributarios regulados en disposiciones distintas a la demandada; y (v) el cargo no logró suscitar una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de la norma cuestionada.
En consecuencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional profirió una decisión inhibitoria.
Hechos relevantes
El 10 de febrero de 2025, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución, los ciudadanos Juan Guillermo Chica Ramírez, Juan Felipe Díez Castaño y Juan José Ortiz García presentaron demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 7 (parcial) de la Ley 2277 de 2022, por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones, por el presunto desconocimiento de los artículos 1, 2, 14, 51, 83, 334 y 363 de la Constitución.
Para el efecto, en la demanda se presentó un cargo relativo al desconocimiento del principio de confianza legítima, por las siguientes seis razones: “(i) aumentar considerablemente por periodo tributario las limitaciones en Unidades de Valor Tributario –UVT's– a los beneficios tributarios vigentes en la normatividad colombiana, (ii) no disponer de un periodo de transición para la adecuación de las acciones de los contribuyentes y, (iii) en consecuencia, poner en vilo la confianza legítima bajo la cual los contribuyentes adquirieron obligaciones financieras como créditos hipotecarios a través de cuentas de Ahorro para el Fomento a la Construcción –AFC– para cumplir las contraprestaciones fijadas por el Estado para acceder a beneficios tributarios, (iv) Además, amenaza el límite ius natural del 25% exento de la renta laboral para proteger el mínimo vital, (v) ataca el espíritu de los fines del Estado, entre ellos, la directriz constitucional de propender por mecanismos y sistemas que promuevan y faciliten el acceso a vivienda digna, y en general, (vi) aminora las posibilidades de materialización de la dignidad humana[,] al limitar de forma paralela y excluyente beneficios tributarios que fueron concedidos no por mera liberalidad, sino por convicciones filosóficas que acompasan la idiosincrasia del Estado colombiano consignada en la Carta Política de 1991. Además, los demandantes alegaron la vulneración de los principios de igualdad, equidad horizontal y capacidad contributiva.
El 28 de febrero de 2025, se inadmitió la demanda, al considerar que (i) carecía de claridad sobre el objeto del reproche, debido a que, si bien se entendía que el cargo principal era la vulneración del principio de confianza legítima, en tanto “no se empleó un mecanismo de transición para modificar las condiciones que repercutirían en los incentivos tributarios y en la renta exenta general que fue tenida en cuenta por los contribuyentes para optar por planes de adquisición de vivienda, lo que de suyo, en palabras de los demandantes, vulneraría igualmente el derecho a la vivienda digna y al mínimo vital, lo cierto es que la demanda también esgrimió la violación de los principios de igualdad, equidad horizontal y capacidad contributiva, sin aportar razones que sustentaran tal alegato.
Además, se (ii) incumplió con la carga de certeza, dado que los accionantes le asignaron a la norma acusada unas características que no se derivan de su lectura objetiva, por ejemplo, cuando afirman que “el contribuyente en función de no sobrepasar el límite de 1.340 UVT's establecido con la modificación de la Ley 2277 de 2022 al artículo 336 del Estatuto Tributario, deberá escoger si utiliza el beneficio del mínimo vital (art. 206 del Estatuto Tributario) o aquellos establecidos para la promoción de adquisición de vivienda en cumplimiento del artículo 51 de la Carta (…) (arts. 119 y 126-4 del Estatuto Tributario)”, con lo que parecieran desconocer que los contribuyentes no pueden elegir entre uno y otro límite, pues ambos son de aplicabilidad simultánea. De igual manera, (iii) no se logró satisfacer la carga de pertinencia, en tanto que la acusación no se sustentaba en reproches de naturaleza constitucional, sino en el examen de conveniencia de varias quejas formuladas, a partir de la aplicación del precepto legal acusado; y, en general, (iv) no se brindaron elementos necesarios para adelantar el juicio propuesto, por lo que también se incumplió con la carga de suficiencia.
El 7 de marzo de 2025, los ciudadanos presentaron escrito de corrección. De su examen se concluyó que el cargo se limita al desconocimiento del artículo 83 de la Constitución, por la supuesta vulneración del principio de confianza legítima en materia tributaria, por no haber incluido un régimen de transición que permitiera a los contribuyentes adaptarse al cambio regulatorio.
El 21 de marzo de este año, en virtud del principio pro actione, el magistrado sustanciador decidió admitir dicho cargo en los términos del escrito de corrección, y ordenó: (i) comunicar la admisión de la demanda al presidente de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Presidente del Congreso de la República y a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, para que, si lo consideraban pertinente, presentaran las razones que justificaran la constitucionalidad de la norma sometida a control; (ii) disponer la fijación en lista de la disposición acusada por el término de diez días; y (iii) dar traslado al procurador general de la Nación, por un término de treinta días, para que rindiera el concepto de rigor. Finalmente, (iv) invitar a diferentes entidades públicas y privadas para que, dentro de los diez días siguientes a la comunicación del auto, si lo consideraban oportuno, presentaran un concepto técnico para la elaboración del proyecto de fall.
En oficio del 22 de abril de 2025, el procurador general de la Nación, Gregorio Eljach Pacheco, se declaró impedido para rendir concepto dentro del proceso, por haber intervenido en la expedición del precepto legal demandado, en su condición de secretario general del Senado de la República. En auto 801 del 5 de junio de 2025, la Sala Plena lo declaró infundado.
El 3 de junio de este año, el magistrado Vladimir Fernández Andrade manifestó su impedimento, por considerar que estaba incurso en la causal relativa a haber intervenido en la expedición de la norma sometida a revisión. En la Sala Plena del 5 de junio siguiente, y de conformidad con lo normado por los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991, se declaró fundado.
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
Norma demandada
A continuación, se transcribe el contenido de la norma acusada, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 52.247 de 13 de diciembre de 2022:
LEY 2277 DE 2022
(diciembre 13)
Diario Oficial No. 52.247 de 13 de diciembre de 2022
Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
Artículo 7o. Modifíquese el artículo 336 del Estatuto Tributario, el cual quedará así:
Artículo 336. Renta líquida gravable de la cédula general. Para efectos de establecer la renta líquida de la cédula general, se seguirán las siguientes reglas:
Se sumarán los ingresos obtenidos por todo concepto excepto los correspondientes a dividendos y ganancias ocasionales.
A la suma anterior, se le restarán los ingresos no constitutivos de renta imputables a cada ingreso.
Al valor resultante podrán restarse todas las rentas exentas y las deducciones especiales imputables a esta cédula, siempre que no excedan el cuarenta (40%) del resultado del numeral anterior, que en todo caso no puede exceder de mil trescientas cuarenta (1.340) UVT anuales.
Sin perjuicio de lo establecido en el inciso 2 del artículo 387 del Estatuto Tributario, el trabajador podrá deducir, en adición al límite establecido en el inciso anterior, setenta y dos (72) UVT por dependiente hasta un máximo de cuatro (4) dependientes.
En la depuración de las rentas no laborales y las rentas de capital se podrán restar los costos y los gastos que cumplan con los requisitos generales para su procedencia establecidos en las normas de este Estatuto y que sean imputables a estas rentas específicas.
En estos mismos términos también se podrán restar los costos y los gastos asociados a rentas de trabajo que no provengan de una relación laboral o legal y reglamentaria, casó en el cual los contribuyentes deberán optar entre restar los costos y gastos procedentes o la renta exenta prevista en el numeral 10 del Artículo 206 del Estatuto Tributario conforme con lo dispuesto en el parágrafo 5 del mismo Artículo.
Las personas naturales que declaren ingresos de la cédula general a los que se refiere el artículo 335 de este Estatuto, que adquieran bienes y/o servicios, podrán solicitar como deducción en el impuesto sobre la renta, independientemente de que tenga o no relación de causalidad con la actividad productora de renta del contribuyente, el uno por ciento (1%) del valor de las adquisiciones, sin que exceda doscientas cuarenta (240) UVT en el respectivo año gravable, siempre que se cumpla con los siguientes requisitos:
5.1. Que la adquisición del bien y/o del servicio no haya sido solicitada como costo o deducción en el impuesto sobre la renta, impuesto descontable en el impuesto sobre las ventas –IVA–, ingreso no constitutivo de renta ni ganancia ocasional, renta exenta, descuento tributario u otro tipo de beneficio o crédito fiscal.
5.2. Que la adquisición del bien y/o del servicio esté soportada con factura electrónica de venta con validación previa, en donde se identifique el adquirente con nombres y apellidos y con el número de identificación tributaria –NIT– o número de documento de identificación, y con el cumplimiento de todos los demás requisitos exigibles para este sistema de facturación.
5.3. Que la factura electrónica de venta se encuentre pagada a través de tarjeta débito, crédito o cualquier medio electrónico en el cual intervenga una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera o quien haga sus veces, dentro del periodo gravable en el cual se solicita la deducción de que trata el presente numeral.
5.4. Que la factura electrónica de venta haya sido expedida por sujetos obligados a expedirla.
La deducción de que trata el presente numeral no se encuentra sujeta al límite previsto en el numeral 3 del presente artículo y no se tendrá en cuenta para el cálculo de la retención en la fuente, ni podrá dar lugar a pérdidas”.
Argumentos de la demanda (siguiendo tan solo el cargo admitido)
En la demanda se explica que, “[c]on el aumento de las limitaciones realizadas a la renta exenta (206 del E.T) y a las deducciones del impuesto de renta sobre los incentivos para la adquisición de vivienda (119 y 126-4 del E.T), a través del artículo 7mo de la Ley 2277 de 2022 [que pasaron de 5.040 a 1.340 UVT], se violentó el principio tributario de confianza legítima[,] dado que no se empleó un mecanismo de transición para modificar las condiciones que repercutirían en los incentivos tributarios y en la renta exenta general[,] que fue tenida en cuenta por los contribuyentes para optar por planes de adquisición de vivienda bajo unas condiciones preestablecidas.
En opinión de los demandantes, lo anterior genera consecuencias graves en los derechos de los trabajadores, pues “desde el 2017 que entró en vigencia el artículo 336 del Estatuto Tributario[,] el límite general fue el mismo con excepción de la reforma tributaria del 2022 consignada en la Ley 2277, es decir, el límite porcentual se mantuvo y ha mantenido hasta la actualidad en 40%; sin embargo no sucede lo mismo con el límite determinado en Unidades de Valor Tributario, ya que desde el 2017 y hasta el 2022 fue de 5.040 UVT's[,] pero con la entrada en vigencia de la Ley 2277 de 2.022 en el año 2.023, se redujo sustancialmente a 1.340 UVT's. Por motivo de esta reducción, “el contribuyente no podrá acceder a todos los beneficios que en algún momento se le prometieron y que bajo la observación de estos fue que tomó decisiones previniendo una serie de consecuencias que estaba en capacidad de asumir. Por lo tanto, el aumento drástico en el límite general a los beneficios tributarios de personas naturales soslaya [su] expectativa legítima, por falta de un periodo de transición.
Así, “aunque la modificación realizada por la Ley 2277 de 2022 al artículo 336 del Estatuto Tributario[,] no supone una eliminación directa de los incentivos tributarios contenidos en los artículos 119 y 126-4 del Estatuto Tributario, (…) definitivamente suprime materialmente la posibilidad de acceder a ellos[,] aun cuando se cumplieron con las contraprestaciones exigidas por el Estado.
En este sentido, en el escrito de subsanación de la demanda, se precisa que “[e]l cargo presentado únicamente se dirige a demostrar la vulneración de la confianza legítima por parte de la norma acusada, y se solicita omitir todas las referencias a otros principios constitucionale.
Bajo esta consideración, en opinión de los demandantes, la norma demandada desconoce las expectativas legítimas de los contribuyentes que pretendían (i) tomar como renta exenta el 25% de los ingresos laborales, en aplicación del numeral 10 del artículo 206 del Estatuto Tributario (en adelante, ET); (ii) deducir los intereses pagados sobre préstamos para adquisición de vivienda contenido en el artículo 119 del ET; y (iii) hacer uso, en calidad de renta exenta, de los aportes a las cuentas de fomento a la construcción (AFC), para adquisición de vivienda, reguladas en el artículo 126.4 del ET. En efecto, “(…) estos tres beneficios se ven limitados por la [restricción] general del numeral 3 del artículo 336 del Estatuto Tributario, que se acusa. Varios de estos beneficios limitados, especialmente el relativo a los intereses del crédito hipotecario, implican que el contribuyente haya adquirido obligaciones y realizado acciones importantes, con la confianza de que el Estado colombiano respetaría la situación. No obstante, a través de la limitación intempestiva del tope general de beneficios, se vulnera la confianza legítima del contribuyente, pues no se le da un margen temporal dentro del cual pueda amoldarse a la limitante.
En efecto, “[m]ientras que en la sentencia C-061 de 2021, la Corte protegió las situaciones jurídicas consolidadas de la aplicación del artículo acusado, y reiteró la prohibición de aplicación retroactiva de las normas tributarias, [en este caso] no protegió las legítimas expectativas de los contribuyentes que no tenían aún una situación jurídica consolidada (énfasis añadido).
Finalmente, para demostrar que se cumplen con los requisitos para la existencia de una expectativa legítima, los accionantes explican que: “(i) No todos los beneficios que se ven afectados por la limitante general del numeral 3 del artículo 336 son beneficios genéricos y varios de ellos, como el de intereses del préstamo hipotecario o el de aportes a cuentas AFC, requieren de un accionar previo del contribuyente (la apertura de la cuenta AFC o la adquisición de un crédito hipotecario). (ii) Los contribuyentes, como ya se indicó, han realizado inversiones, adquirido obligaciones o iniciado conductas que implican la existencia de un interés real que es desconocido por el legislador. (iii) Dado que estos beneficios se aplican en cada periodo fiscal y por los aportes o pagos que se hacen dentro de dicho periodo fiscal, los mismos no han podido ser aplicados en los periodos posteriores a la entrada en vigencia del aumento de la limitante general, pues no se cumplía aún con el requisito del final del periodo fiscal.
Por ende, y con base en los argumentos expuestos, solicitan declarar la inconstitucionalidad del precepto legal demandado, el cual se encuentra previsto en el inciso 1°, del numeral 3, del artículo 7 de la Ley 2277 de 2022, que modificó el artículo 336 del Estatuto Tributario.
Intervenciones ciudadanas y conceptos
En el siguiente recuadro se sintetizan las intervenciones ciudadanas y los conceptos recibidos:
| TIPO DE PARTICIPACIÓN | INHIBICIÓN | EXEQUIBILIDAD | EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA | INEXEQUIBILIDAD |
| Conceptos de organismos y entidades del Estad | Ministerio de Hacienda y Crédito Público | |||
| Conceptos de organizaciones, entidades y expertos invitado | Universidad de la Sabana | Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Universidad Externado | Academia Colombiana de Jurisprudencia Universidad Libre Asofondos | Asobancaria Instituto Colombiano de Derecho Tributario |
| Intervenciones ciudadana | Adriana Melo White Laura Juliana Villadiego Amarillo María Fernanda Salazar Herrera | |||
| Concepto del procurador general de la Nació | Solicita a la Corte inhibirse de conocer de fondo; en subsidio, declarar que la norma es exequible. | |||
Según informe secretarial, las intervenciones de Asofondos, de la Universidad Libre de Colombia y de Laura Juliana Villadiego Amarillo fueron radicadas de manera extemporánea. Sin embargo, en la medida en la que el despacho sustanciador concedió al Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT) un plazo adicional para radicar su concepto, dichas intervenciones también serán tenidas en cuenta durante el análisis que del expediente haga la SalControl de Procesos - Corte Constitucional.
Argumentos de inhibición
La Universidad de la Sabana solicita a la Corte declararse inhibida para realizar un pronunciamiento de fond. En su opinión, la demanda carece de (i) claridad, porque “los demandantes no precisan en qué consiste exactamente la afectación al principio de confianza legítima[,] ni cuál es el mecanismo específico mediante el cual el legislador habría vulnerado dicho principio. Por el contrario, lo que se observa es una acumulación de afirmaciones generales –referidas al incremento de límites en UVT, la eliminación de beneficios tributarios o la supuesta afectación al mínimo vital– que no se articulan de manera coherente ni permiten comprender el núcleo constitucional del cuestionamiento”.
También se advierte el desconocimiento de la carga de (ii) especificidad, porque “no logran explicar con exactitud por qué el artículo 7 (parcial) de la Ley 2277 de 2022 vulnera el principio de confianza legítima, pues omiten realizar una diferenciación conceptual entre derechos adquiridos, expectativas legítimas y meras expectativas”; (iii) lo mismo ocurre con la carga de pertinencia, porque la acusación “se apoya en apreciaciones subjetivas sobre el rol que, en su criterio, debería cumplir el Estado en materia de vivienda, ahorro, o promoción de condiciones de dignidad humana”.
Finalmente, se pone de presente la inobservancia del requisito de (iv) certeza, porque “los actores construyen el cargo a partir de una interpretación extensiva y descontextualizada del principio de confianza legítima, desconociendo que la jurisprudencia de la Corte ha establecido que dicho principio no limita la potestad normativa del Congreso en materia tributaria, salvo en casos excepcionales donde se configure una afectación directa a situaciones jurídicas consolidadas o a expectativas legítimas fundadas en comportamientos previos del Estado”; y (v) también la carga de suficiencia, porque “los demandantes no logran demostrar que los beneficios tributarios suprimidos por el artículo 7 de la Ley 2277 constituían situaciones jurídicas consolidadas o expectativas legítimas fundadas en razones objetivas”.
- Argumentos de exequibilidad
- Argumentos de exequibilidad condicionada
- Argumentos de inexequibilidad
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita la exequibilidad de la norma demandad. Al respecto, sostiene que, para que exista una expectativa legítima por parte de los contribuyentes del impuesto sobre la renta, “se exige que no se trate de un incentivo genérico sino de un estímulo específico que demande una conducta concreta por parte del contribuyente para aplicar al beneficio, es decir, que realice actos de ejecución a cargo del contribuyente para aplicar al beneficio y, finalmente, que no se hayan satisfecho todas las condiciones contempladas en la normativa anterior o derogada”. En su opinión, ninguno de dichos requisitos se cumple, porque (i) “la medida contenida en el numeral 3 del artículo 336 ET corresponde a un beneficio general”, y (ii) que no requiere actos de ejecución del contribuyente que le permitan acceder al beneficio tributario, “más allá de percibir ingresos por rentas de la cédula general”, en tanto “cada año el beneficio se puede aplicar con cada depuración del impuesto, sin que exista un derecho adquirido a su aplicación en ejercicios fiscales futuros”.
En consecuencia, afirma que no concurren todos los requisitos establecidos por la jurisprudencia para considerar vulnerado el principio de confianza legítima en materia tributaria. Ello es así, “[e]n primer lugar, [porque] el beneficio de las rentas exentas y las deducciones imputables a la cédula, siempre que no excedan el 40% y de 5.040 UVTs, es un beneficio que estuvo vigente por un corto periodo, en tanto se creó con la Ley 1819 del 29 de diciembre de 2016, tal como se reseñó previamente. En segundo lugar, [porque] mantener el tope o el límite no es una exigencia que previamente se haya impuesto el legislador, en tanto no fija un límite de tiempo para su vigencia. Es decir, la creación de este beneficio tributario no es inmodificable por parte del legislador, pues se trata de unas deducciones, que no estaban sometidas a un plazo o a un periodo fijo de duración”.
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales solicita declarar la exequibilidad de la norma demandad. Sobre el particular alega que, contrario a lo dicho por los accionantes, en el caso concreto no concurren todos los requisitos establecidos por la jurisprudencia para afirmar que se habría desconocido el principio de confianza legítima, debido a que “no existe un periodo fijo determinado por el legislador para la existencia de las rentas exentas y las deducciones especiales imputables a esta cédula que alega el actor; de igual manera su existencia no es obligatoria para el legislador”, en tanto no fija un límite de tiempo para su vigencia. Además, “es un beneficio que estuvo vigente por un corto periodo, en tanto se creó con la Ley 1819 del 29 de diciembre de 2016”.
Por último, la Universidad Externado de Colombi sostiene que la demanda no debe prosperar, porque “los demandantes no consiguen demostrar para la generalidad de las personas que efectivamente haya lugar a una expectativa legítima, en la medida en que para el período en el que empezaría a regir la norma demandada, no se cumplían ni se materializaban los beneficios a los que aspiraban acceder, por lo que las acciones alegadas por [los] demandantes no dejan de ser meras expectativas”. Esto, porque al tratarse de un impuesto de periodo, la norma “solo sería aplicable en el período fiscal inmediatamente posterior al año en que entró en vigor”. En todo caso, se considera que tampoco es posible argumentar que existían razones objetivas para confiar en la durabilidad del precepto impugnado, “toda vez que a la Ley 2277 de 2002 le anteceden varias modificaciones como son la Ley 2010 de 2019, Ley 1943 de 2018, y Ley 1819 de 2016, lo que evidencia que el artículo 336 del [ET] es una disposición que ha sido constantemente reformada en los últimos años”.
La Academia Colombiana de Jurisprudenci solicita declarar exequible la norma demandada, en el entendido de “salvaguardar el principio de confianza legítima, derivado del principio constitucional de buena fe de los contribuyentes que, antes de la modificación de la norma, activamente cumplieron los requisitos para acceder a algunos beneficios tributarios, tales como: i) la deducción de intereses pagados sobre préstamos para adquisición de vivienda (art. 119 del ET), y, ii) la renta exenta de los aportes a las cuentas de ahorro para el fomento a la construcción (AFC) para adquisición de vivienda (art. 126-4 del ET)”. En efecto, si bien afirmó que la “limitación del tope general de beneficios y rentas exentas defraudó la confianza legítima en el caso de contribuyentes que realizaron actos de buena fe con la expectativa legítima y consolidada de aplicar, por ejemplo, los beneficios tributarios previstos en los artículos 119 y 126-4 del Estatuto Tributario en las condiciones normativas al momento de atender la invitación del legislador”, lo cierto es que “la norma es exequible para beneficios adquiridos con posterioridad a la vigencia de la norma demandada”.
La Universidad Libr pide condicionar la norma, “teniendo en cuenta que el principio de equidad y progresividad tributaria deben propender por contribuir en la garantía de derechos fundamentales como el acceso a la educación y a una primera vivienda y, por tanto, el límite de 1.340 UVT anuales no debería aplicar en el caso del artículo 119 del Estatuto Tributario Nacional”. Al efecto, sostiene que, si bien la norma no cumple los presupuestos para encontrar configurada una vulneración del principio de la confianza legítima, en tanto ha estado sujeta a modificaciones y propuestas sólidas de reforma y no ha generado efectos previsibles significativos que hubieren conducido a que los particulares acomodaran de buena fe sus comportamientos, lo cierto es que la medida no es razonable ni proporcional, pues “está beneficiando contribuyentes que tienen capacidad de pago y no quienes realmente lo necesitan, lo cual está generando que no haya inversión en ciertos sectores”, sin tener en cuenta que “el porcentaje de personas con vivienda propia es muy bajo y hay un déficit habitacional”.
Asofondos coincide parcialmente con la posición de los demandante. Por un lado, considera que se vulneró el principio de confianza legítima, porque: (i) la norma ha estado vigente por un largo periodo de tiempo, pues “desde el año 2017 en el artículo 336 del Estatuto Tributario se determinó como límite general las 5.040 UVT y que se mantuvo inalterado hasta la entrada en vigor de la reforma tributaria de 2022, contenida en la Ley 2277”; (ii) dicha disposición no ha estado sujeta a modificaciones, pues en las Leyes 1943 de 2018 y 2010 de 2019 permaneció inalterada; (iii) la existencia de la norma es obligatoria, debido a que “que el Estado sí tiene el deber de proteger aquellos ciudadanos que legítimamente cuentan con razones objetivas para confiar en que no se generará un cambio súbito e intempestivo que devenga en la vulneración de sus derechos”; y (iv) la norma generó efectos previsibles significativos que condujeron a los contribuyentes a acomodar de buena fe sus comportamientos, toda vez que “los beneficios tributarios establecidos en la legislación tributaria y que son aplicables a ciertas situaciones o hechos económicos son del todo determinantes para que los contribuyentes tomen decisiones financieras, individuales e incluso familiares, por lo que por supuesto cualquier modificación a dichos beneficios tienen impactos en la economía individual o familiar. Dichos incentivos, como en este caso, se configuraron como elementos sustanciales para orientar la conducta de los contribuyentes hacia la adquisición de vivienda mediante el financiamiento promovido por el propio ordenamiento tributario o a la realización de otro tipo de decisiones financieras amparadas por el tope de 5040 UVT”.
Sin embargo, solicita “analizar la aplicación de la norma en el tiempo y los grupos poblacionales a los que se les aplicaría: 1) los contribuyentes que tomaron decisiones financieras antes de la entrada en vigor de la Ley 1819 de 2016; 2) los contribuyentes que adquirieron un crédito de vivienda con base en los beneficios de cuentas AFC, o tomaron decisiones financieras con base en ese mismo incentivo, entre el 29 de diciembre de 2016, fecha de entrada en vigor de la Ley 1819 de 2016, y el 13 de diciembre de 2022, fecha de entrada en vigor de la ley 2277 de 2022; y 3) los contribuyentes que adquirieron obligaciones crediticias bajo la vigencia de la Ley 2277 de 2022. De estos 3 grupos, solo el grupo 2 tomó decisiones amparado en la expectativa de que el beneficio tributario previsto en la ley 1819 de 2016 le permitía beneficiarse de esa exención tributaria, y por lo tanto solo este grupo tenía la confianza legítima en que las reglas de juego se mantendrían por un tiempo suficientemente largo para poder cumplir con sus obligaciones”. En consecuencia, considera necesario ordenar “la reviviscencia temporal del límite de 5040 UVT para quienes adquirieron obligaciones crediticias amparadas por ese límite durante el período anotado (29 diciembre de 2016 - 13 diciembre de 2022)”.
Asobancaria solicita declarar la inexequibilidad de la norm. En su criterio, existe un deber en cabeza del Estado de garantizar el derecho a una vivienda digna, el cual ha cumplido, entre otras, mediante la adopción de medidas tributarias que permiten la deducción de intereses sobre préstamos para adquisición de vivienda. Sin embargo, “la entrada en vigor de la Ley 2277 de 2022, que, entre otras determinaciones, disminuyó el límite de beneficios en renta de personas naturales de 5040 UVT a 1340 UVT (250 a 64 millones), se estima que afectó el impacto positivo que dichas cuentas tenía sobre el crédito”, con lo que se desincentivó la adquisición de vivienda en contravía de lo previsto en el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Esto es así, porque “el artículo objeto de estudio establece un límite para tomar estos beneficios, el cual con la anterior normativa era 5040 UVT, lo que para 2025 es equivale a COP 250.986.960, pero con la modificación introducida por el artículo 7 de la Ley 2277 de 2022, se redujo a 1340 UVT, lo que representa COP 66.730.660”.
Por consiguiente, se habría vulnerado el principio de confianza legítima debido a la falta de un régimen de transición que reconociera que “la norma llevaba 6 años de vigencia, lo que representa un periodo largo de vigencia”; “el Estatuto Tributario es una ley de obligatoria aplicación por parte de todas los contribuyentes”; y condujo “a que los particulares acomoden de buena fe sus comportamientos a lo que ella prescribe”.
El Instituto Colombiano de Derecho Tributari solicita declarar la inexequibilidad de la norma demandada porque con “la disposición bajo estudio constitucionalmente se está transgrediendo el artículo 83 y el artículo 363 de la Carta Constitucional Colombiana de 1991[,] en el sentido que se convierte el impuesto sobre la renta para personas naturales asalariadas en un ejercicio confiscatorio desde la depuración (elemento clave que se pretende modificar con la Ley 2277)”, pues el contribuyente “nunca podrá reducir la base en más de las modificadas 1.340 UVT (es decir 67 millones aproximadamente), con lo que su tributación será plena a la tarifa del artículo 241 del Estatuto Tributario a partir de esos 67 millones, desconociendo cualquier minoración, costo o gasto en lo que realmente incurra”. Por ende, “no es de derecho introducir una modificación normativa abrupta e intempestiva que afecta negativamente las expectativas jurídicas de los contribuyentes, sin prever una transición normativa razonable”.
La ciudadana Adriana Melo White coadyuva las pretensiones de los demandante, al considerar que la norma “quebranta el principio de confianza legítima, afectando además los límites y beneficios relacionados con derechos fundamentales como el mínimo vital y el derecho a la vivienda digna, especialmente en el contexto de la protección de los trabajadores”. Al respecto, explica que, la reducción del límite general que se fijó a los beneficios tributarios para establecer la renta líquida gravable de la cédula general, sin prever un periodo de transición para quienes habían adquirido obligaciones, “desconoce la realidad financiera de los contribuyentes que estructuraron su economía doméstica con base en el marco normativo vigente, especialmente en un país donde el acceso a vivienda digna se promueve precisamente mediante incentivos tributarios de mediano y largo plazo”.
La ciudadana Laura Juliana Villadiego Amarillo también coadyuva la demand y solicita declarar que la norma es inexequible, con fundamento en que “aquellos contribuyentes que basados en los beneficios existentes optaron por la adquisición de vivienda con el objetivo de garantizar para sí y sus familias la vivienda como elemento estructural de la dignidad humana, vieron vulnerado el principio de confianza legítima, el cual a su vez afectó los límites y beneficios asociados a derechos fundamentales como el mínimo vital y la vivienda digna asociados con la dignidad humana en el marco de la protección de los trabajadores”.
La ciudadana María Fernanda Salazar Herrera comparte los argumentos de los demandante. Además, considera que la acusación cumple con los requisitos de admisibilidad, pues (i) es clara, porque se entiende fácilmente que se acusa la norma “por haber desconocido la confianza legítima que asiste a los contribuyentes respecto del límite superior que aplica a las rentas exentas y deducciones que pueden incluir en su declaración de renta cada año”; (ii) es cierta, “pues efectivamente la norma acusada reduce considerablemente el límite superior de los beneficios tributarios”; (iii) es específica, porque “la decisión de fondo deberá decidir si se está o no ante una vulneración de este principio, pero el cargo claramente está construido como una oposición entre la norma que modifica el límite superior de deducciones y rentas exentas, y el principio de confianza legítima”; (iv) es pertinente, porque “el argumento indica expresamente que la modificación intempestiva realizada por la norma acusada vulnera directamente el principio de confianza legítima por no haber dado a los contribuyentes siquiera un periodo de transición, aun cuando estos pudieron haber iniciado actuaciones tendientes a disfrutar de un beneficio que ya no es tal”; y es (v) suficiente, porque “la demanda produce una duda, al menos mínima, respecto de la constitucionalidad de la norma acusada”.
Concepto de la Procuraduría General de la Nación
El procurador general de la Nación estimó, por un lado, que “en este caso no se configura el fenómeno de cosa juzgada constitucional. Si bien la Corte Constitucional en sentencia C-061 de 2021 examinó la constitucionalidad del numeral 3 (parcial) del artículo 336 del Estatuto Tributario, se advierte que no existe identidad entre los cargos y que, además, se trata de una versión diferente de la norma. Y, por el otro, que la demanda de la referencia es inepta para generar un juicio de constitucionalidad por (i) carecer de certeza, debido a que “los accionantes atribuyen equivocadamente a la norma acusada una finalidad y un alcance que no se deriva de una lectura objetiva de esta”, pues no se “suprimen los beneficios tributarios existentes que, en todo caso, se rigen por los límites particulares fijados en cada una de las normas que los regulan”.
Además, “al sustentar el cumplimiento de los requisitos establecidos para que se configure la vulneración del texto superior, se refieren a una serie de beneficios específicos (artículos 119, 126.4 y 210.6 ET) y no a la previsión demandada”. Por otra parte, se alude al incumplimiento de (ii) la carga de especificidad, “ya que no [se] demuestra que el artículo 7 (parcial) de la Ley 2277 de 2022 exhiba un problema concreto de validez constitucional, ni [se] explica (…) cómo afecta un estímulo específico (y no a un incentivo genérico), en relación con el cual los contribuyentes han realizado actos de ejecución a su cargo, ni las razones objetivas que amparan la protección del principio [de confianza legítima], más aún cuando el legislador no determinó un periodo de tiempo para su vigencia”.
En subsidio, el procurador pide declarar la exequibilidad de la norma acusada porque, en su opinión, no se desconoce el principio de confianza legítima en materia tributaria, en tanto “(…) es claro que no se trata de la modificación de un beneficio tributario, sino de la reducción del tope máximo para calcular las exenciones y deducciones de la renta líquida gravable. Así, la naturaleza de la norma no crea un incentivo específico, sino que regula la forma en la que se realiza la operación matemática en la que se restan diversos beneficios que hacen parte de la política económica y tributaria nacional”.
“En ese sentido, el legislador consideró la necesidad de racionalizar los beneficios tributarios objeto de deducción, sin que se configuraran razones objetivas que justificaran amparar la confianza en su permanencia, especialmente porque, se insiste, no se trata de un beneficio tributario, en tanto que, no tiene un destinatario concreto, sino que incluye a todos los contribuyentes que declaran a través de la cédula general”. “De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, los estímulos genéricos como el que consagra la norma cuestionada no generan situaciones jurídicas particulares y concretas que impidan ser modificadas por el legislador o que exijan un periodo de transición para su aplicación. Por lo tanto, tampoco hay lugar a verificar si el legislador en este caso cumplió con la previsión de un período transitorio para la implementación de la normativa”.
Por último, “(…) se insiste en que, según la jurisprudencia constitucional, el principio de confianza legítima en la legislación tributaria no supone la imposibilidad de modificación de las disposiciones tributarias, pues la persona no goza en principio de una situación jurídica consolidada, sino de una expectativa modificable”.
CONSIDERACIONES
La Corte Constitucional es competente para resolver la demanda de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución, por dirigirse contra una disposición contenida en una ley proferida por el Congreso de la República, esto es, la Ley 2277 de 2022, por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones.
A pesar de que el Procurador General de la Nación realizó un estudio dirigido a advertir la falta de cosa juzgada respecto de decidido por este Tribunal en la sentencia C-061 de 2021, la Corte debe reiterar que un análisis sobre el particular solamente tendría lugar, si se verifica que la demanda satisface los requisitos mínimos de aptitud para adoptar una decisión de fondo, así lo ha señalado la Sala Plena, entre otras, en las sentencias C-050 de 2024, C-288 de 2024, C-513 de 2024, C-069 de 2025, C-197 de 2025 y C-278 de 2025.
Cuestión previa: examen de aptitud de la demanda
Siempre que los ciudadanos instauren acciones públicas en defensa de la Constitución Política tendrán la carga de cumplir unos mínimos argumentativos. Este mandato se deriva de lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, según el cual, “las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad” contendrán “las razones” por las cuales el Texto Superior, o alguno de sus artículos específicos, han sido trasgredidos. En la sentencia C-1052 de 2001, este Tribunal estableció que todo cargo contenido en una demanda, para ser estudiado de mérito, debería ser claro, cierto, específico, pertinente y suficiente.
Para la Corte, es importante que, en sus escritos, los demandantes presenten “razones que (i) pueden ser entendidas por cualquier ciudadano (claridad); (ii) se encaminan a cuestionar los significados de la ley vigente (certeza); (iii) correspondan a cuestiones constitucionales, esto es, que tengan por objeto preservar la vigencia de la Carta (pertinencia); y (iv) planteen en qué sentido específico se produjo su infracción (especificidad). Solo así, reunidos los elementos relevantes para el juicio, se suscitará una duda mínima sobre la validez de la ley (suficiencia).
Con el fin de evitar en lo posible un fallo inhibitorio, la apreciación de tales requisitos debe realizarlo la Corte a la luz del principio pro actione. La oportunidad para ello, en principio, corresponde al auto admisorio. No obstante, la Corporación ha determinado que en tal providencia se plasma un primer análisis que responde a “una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del magistrado ponente” y, en esa medida “la misma no compromete ni define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley (C.P. art. 241-4-5).
Por tanto, la Sala Plena puede reabrir ese análisis cuando los intervinientes, los expertos invitados, la Procuraduría General de la Nación o incluso los magistrados adviertan posibles deficiencias en la acusación formulada. Tales contribuciones enriquecen el debate y proporcionan elementos adicionales para efectuar un estudio completo y detallado de la competencia de este Tribunal para pronunciarse de fondo, teniendo en cuenta las opiniones y conceptos de todos los actores involucrado.
En consecuencia, a la hora de realizar un análisis detallado de tales requerimientos y encontrarlos incumplidos, la Corte deberá declararse inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda, de manera que se deje abierta la posibilidad de que se vuelva a cuestionar la correspondencia entre las normas legales acusadas y la Constitución.
En el asunto de la referencia, la Universidad de la Sabana y el Procurador General de la Nación solicitaron a la Corte proferir una decisión inhibitoria. La Sala accederá a dicha solicitud, pues no es posible emitir un pronunciamiento de fondo, toda vez que, revisados nuevamente los escritos de demanda y subsanación, y analizadas las intervenciones, el cargo no cumple con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.
En primer lugar, respecto del requisito de claridad, la Sala logró identificar que el reproche es por la vulneración del principio de confianza legítima, dada la ausencia de un régimen de transición que permitiera a quienes tenían la expectativa legítima de restar hasta 5.040 UVT a título de renta exenta y deducciones imputables a la cédula general, adaptarse a la disminución imprevista que a ese límite introdujo la norma demandada.
Sin embargo, no son claras las razones por las que, a pesar de dirigir la demanda contra el numeral 3 del artículo 336 del ET, los argumentos se limitan a advertir sobre los efectos que la modificación tiene en la aplicación de beneficios tributarios regulados en disposiciones distintas (artículos 119, 126-4 y 206 del ET), respecto de los cuales, los propios accionantes advirtieron que a ellos aludían únicamente en calidad de ejemplo. Para la Sala, las constantes referencias de los accionantes a disposiciones del ET, diferentes a la norma acusada, demuestran una falta de claridad en el asunto objeto de estudio, que no fue superada en el escrito de corrección. En efecto, los principales reproches se fundamentan en las posibles consecuencias que el artículo 336.3 del ET puede llegar a tener respecto de otros beneficios tributarios dispuestos en los mencionados artículos 119, 126.4 y 206 del citado estatuto. Por tal motivo, no se comprende (i) si se pretende que la Corte se pronuncie sobre la constitucionalidad de estos últimos artículos; (ii) si se considera que debería hacerse una integración normativa con dichos preceptos; o (iii) si se hace referencia a ellos para ilustrar posibles efectos, sin que puedan desligarse del argumento central de la demanda.
En segundo lugar, sobre el requisito de certeza, la Sala encuentra que la acusación recae sobre una proposición jurídica que los accionantes deducen de manera subjetiva, sobre las razones para confiar en la durabilidad de la regulación.
Recuerda la Sala que “la decisión legislativa de cambiar o eliminar un beneficio tributario, por ejemplo, reduciendo su cobertura, variando los sujetos pasivos inicialmente beneficiados, modificando la base gravable o cambiando la tarifa del tributo, hace parte del ejercicio de una competencia autónoma atribuida por la Constitución al legislador, lo que implica que cualquier examen que se haga sobre el particular debe adelantarse de manera flexible, en razón a la amplia potestad de configuración normativa en materia tributaria. Dicha potestad encuentra sus límites en el propio texto constitucional, uno de los cuales es el respeto por el principio de confianza legítima, “del cual se desprende la garantía o salvaguarda de las expectativas legítimas de los contribuyentes.
La norma demandada disminuye el tope de las rentas exentas y deducciones especiales que pueden restarse para efectos de establecer la renta líquida de la cédula general. Los demandantes afirman que dicha disminución es violatoria de la Constitución Política, “(i) al aumentar considerablemente por periodo tributario las limitaciones en Unidades de Valor Tributario –UVT's– a los beneficios tributarios vigentes en la normatividad colombiana, (ii) no disponer de un periodo de transición para la adecuación de las acciones de los contribuyentes y, (iii) en consecuencia, poner en vilo la confianza legítima bajo la cual los contribuyentes adquirieron obligaciones financieras como créditos hipotecarios a través de cuentas de Ahorro para el Fomento a la Construcción –AFC– para cumplir las contraprestaciones fijadas por el Estado para acceder a beneficios tributarios, (iv) Además, amenaza el límite ius natural del 25% exento de la renta laboral para proteger el mínimo vital, (v) ataca el espíritu de los fines del Estado, entre ellos, la directriz constitucional de propender por mecanismos y sistemas que promuevan y faciliten el acceso a vivienda digna, y en general, (vi) aminora las posibilidades de materialización de la dignidad humana[,] al limitar de forma paralela y excluyente beneficios tributarios que fueron concedidos no por mera liberalidad, sino por convicciones filosóficas que acompasan la idiosincrasia del Estado colombiano consignada en la Carta Política de 1991.
Para la Sala, esa argumentación adolece de certeza como quiera que recae sobre proposiciones que los demandantes deducen de la norma, pero que no corresponden con lo descrito en el aparte acusado. Si bien dicho contenido normativo disminuyó el límite de las rentas exentas y deducciones especiales por periodo tributario, lo cierto es que el impacto que ellos advierten no se desprende de su lectura objetiva, debido a que los demandantes centraron sus esfuerzos en demostrar los efectos de la norma sobre beneficios regulados en disposiciones distintas a la demandada. En todo caso, el régimen transitorio cuya ausencia se reclama en la demanda solo sería exigible ante el desconocimiento de las expectativas legítimas que no fueron identificadas en el escrito de demanda, ni en su corrección.
Así mismo, el argumento que se presenta en el escrito de corrección de la demand sobre la existencia de razones objetivas para confiar en la durabilidad de la medida también carece de certeza, en tanto que ella no fue eliminada. En la actualidad sigue existiendo la posibilidad de restar todas las rentas exentas y las deducciones especiales imputables a la cédula general, a pesar de que el tope para ello hubiere sido reducido.
En tercer lugar, la Sala Plena encuentra que, en este caso, tampoco se cumple el requisito de especificidad, pues no se definió cómo la norma legal demandada vulnera la Constitución.
En efecto, no fue posible interpretar las razones por las cuales los demandantes consideran que los contribuyentes gozan de expectativas legítimas susceptibles de protección, pues no presentaron razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, que justificaran el amparo de la supuesta confianza en el régimen anterior y la consecuente obligación del legislador de garantizar un periodo de transición o de prohibir la imposición de barreras para que los afectados ajusten su conducta a lo prescrito por la nueva norma.
Según la sentencia C-304 de 2019, para que exista una expectativa legítima en relación con un beneficio tributario, se exige, al menos, el cumplimiento de los siguientes criterios: “[e]n primer lugar, que no se trate de un incentivo genérico, sino igualmente de un estímulo específico, respecto del cual se demanda una conducta concreta y directa por parte del contribuyente. En efecto, las medidas generales y abstractas, que pueden ser satisfechas por todo sujeto pasivo, responden a políticas económicas y fiscales variables, propias de las simples expectativas. En segundo lugar, para acceder a dicho beneficio, se requiere que el contribuyente haya realizado actos de ejecución a su cargo, de lo contrario no existiría un interés real y objetivo que proteger. Y, en tercer lugar, como supuesto indispensable, se necesita que, previo a la entrada en vigencia de la nueva ley, el contribuyente no haya satisfecho todas las condiciones contempladas en la normatividad derogada para ser titular del incentivo”.
A efectos de demostrar lo anterior en el caso concreto, los demandantes presentaron ejemplos que, en su opinión, evidencian “beneficios que se ven limitados por la limitante general del numeral 3 del artículo 336 del Estatuto Tributario, estos son: (i) el carácter de renta exenta del 25% del valor total de los pagos laborales hasta 790 UVT (numeral 10 del artículo 206 del ET); (ii) la deducción de intereses sobre préstamos para adquisición de vivienda hasta 1.200 UVT (artículo 119 ET); y (iii) el carácter de renta exenta de las sumas que los contribuyentes personas naturales depositen en las cuentas AFC, hasta un valor que, adicionado al valor de los aportes voluntarios a los seguros privados de pensiones y a los fondos de pensiones voluntarias de que trata el artículo 126-1 del ET, no exceda 3.800 UVT anuales (artículo 126-4 ET).
Según los demandantes, dichos beneficios cumplirían los criterios contenidos en la sentencia C-304 de 2019, para que exista una expectativa legítima en relación con un beneficio tributario, porque:
“(i) No todos los beneficios que se ven afectados por la limitante general del numeral 3 del artículo 336 son beneficios genéricos y varios de ellos, como el de intereses del préstamo hipotecario o el de aportes a cuentas AFC, requieren de un accionar previo del contribuyente (la apertura de la cuenta AFC o la adquisición de un crédito hipotecario).
(ii) Los contribuyentes, como ya se indicó, han realizado inversiones, adquirido obligaciones o iniciado conductas que implican la existencia de un interés real que es desconocido por el legislador.
(iii) Dado que estos beneficios se aplican en cada periodo fiscal y por los aportes o pagos que se hacen dentro de dicho periodo fiscal, los mismos no han podido ser aplicados en los periodos posteriores a la entrada en vigencia del aumento de la limitante general, pues no se cumplía aún con el requisito del final del periodo fiscal.
En gracia de discusión, suponiendo que los criterios para la existencia de una expectativa legítima en relación con la posibilidad de restar hasta 5.040 UVT a título de renta exenta y deducciones imputables a la cédula general hubieren sido evidenciados en la demanda o en su corrección, en todo caso falta especificidad sobre las razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación que justificaran la imposición de un régimen de transición. La Corte ha sostenido que: “[e]n este escenario, únicamente la evidencia de razones objetivas son las que justifican amparar la confianza que existía en que el régimen se mantendría vigente y por un período determinado de tiempo. Tales razones objetivas se presentan cuando, por ejemplo, la norma que consagra el beneficio “(i) ha estado vigente por un (…) largo período; (ii) no ha estado sujeta a modificaciones ni a propuestas sólidas de reforma; (iii) su existencia es obligatoria, [o lo que es lo mismo], no es discrecional para las autoridades responsables suprimir el beneficio; y (…) (iv) ha generado efectos previsibles significativos, es decir, ha conducido a que los particulares acomoden de buena fe sus comportamientos a lo que ella prescribe. Además, “en tratándose de beneficios tributarios, el mismo debe tener un elemento de certidumbre vinculado con un período fijo de duración.
Al respecto, en la corrección de la demanda solo se afirma que “se cumple con los requisitos para hablar de una expectativa legítima, sin aludir a las razones objetivas necesarias para su configuración. Esta falta de especificidad impide a la Corte establecer si las situaciones que exponen los demandantes constituyen verdaderas expectativas legítimas o, como lo sostienen varios de los intervinientes, se trata de meras expectativas no susceptibles de protección mediante regímenes de transición.
La Sala insiste en que los reproches se dirigieron a advertir sobre las consecuencias de la reducción del tope que se puede restar a título de renta exenta o deducción especial en relación con beneficios regulados en disposiciones distintas a la demandada, pero no a demostrar que la reducción de dicho tope desconociera expectativas legítimas susceptibles de protección, en aplicación del principio de confianza legítima. En efecto, no se presentaron razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, que justificaran el amparo de la supuesta confianza en el régimen anterior y la consecuente obligación del legislador de garantizar un periodo de transición o de prohibir la imposición de barreras para que los afectados ajusten su conducta a lo prescrito por la nueva norma.
En este sentido, se imponía a los demandantes demostrar que el beneficio previsto en la norma anterior no fuera genérico; que demandara una conducta concreta y directa por parte del contribuyente; y que no se hubieren satisfecho todas las condiciones contempladas en la norma para ser titular del incentivo. Ello no se superó con las afirmaciones contenidas en el escrito de corrección, según las cuales, la deducción de intereses pagados sobre préstamos para adquisición de vivienda a los que se refiere el artículo 119 del ET, implican “que el contribuyente debe haber (i) adquirido un préstamo de vivienda y (ii) haberlo garantizado con hipoteca. Es decir, no es un beneficio genérico y requiere un accionar por parte del beneficiario; y, “la renta exenta de los aportes a las cuentas AFC para adquisición de vivienda, contenido en el artículo 126-4 del Estatuto Tributario (…) tampoco es un beneficio genérico y exige que el contribuyente haya consignado sumas a un tipo específico de cuenta. Dichas afirmaciones, además de ser generales y abstractas, no se dirigen contra la norma efectivamente demandada, de la cual se podría inferir que regula un beneficio genérico disponible para todos los contribuyentes obligados a declarar renta, que no requiere alguna conducta particular distinta a percibir ingresos por rentas de la cédula general propios de una política fiscal del Estado susceptible de cambio por el legislador.
A lo anterior se suma que, ante la inexistencia de razones objetivas para sustentar la presunta existencia de expectativas legítimas susceptibles de protección, la demanda no logró mostrar de qué modo la norma cuestionada es incompatible con el invocado artículo 83 de la Constitución. Así las cosas, el cargo no precisa una oposición objetiva y verificable de la Carta, carece de la individualización requerida y se sustenta en apreciaciones vagas y globales sobre el deber ser de la disposición acusada. En tal sentido, los argumentos que estructuran la censura pueden ser relevantes en un debate de política pública, pero no para estructurar un cargo de inconstitucionalidad. En todo caso, tal y como se indicó más arriba, el régimen transitorio –cuya ausencia se reclama en la demanda– solo sería exigible ante el desconocimiento de las expectativas legítimas que no fueron identificadas por los demandantes.
Por lo tanto, la Sala confirma que, sobre el contenido y alcance del cargo al que ya se hizo referencia, los argumentos presentados en la demanda para demostrar la satisfacción de los criterios necesarios para la configuración de las expectativas legítimas supuestamente desconocidas, tampoco cumplen la carga de especificidad requerida por la jurisprudencia constitucional, porque no se relacionan concreta y directamente con los apartes cuya constitucionalidad se cuestiona, ni son precisos al indicar una oposición objetiva y verificable entre la norma acusada y el artículo 83 de la Constitución Política. Aunque los demandantes proponen una discusión teóricamente plausible, la vaguedad de sus hipótesis impide concretar el concepto de la violación.
En cuarto lugar, la demanda no satisfizo el requisito de pertinencia, porque las situaciones que se exponen son hipotéticas y se limitan a advertir problemas de aplicación de la norma. Se lee, por ejemplo, que “[l]a reducción del 73.1% en las posibilidades que tenían los contribuyentes de disminuir su carga tributaria a través de las deducciones y exenciones tributarias otorgadas por Estado, desconoció materialmente las realidades individuales”. Y que se vulnera la confianza de los contribuyentes que “adquirieron obligaciones financieras motivados por beneficios tributarios”, a pesar de que “el Estado no debe entorpecer los mecanismos y sistemas que existen para facilitar el acceso a la vivienda”. Por lo tanto, los demandantes insisten en que “la norma es injusta, por desconocer el principio de confianza legítima, pero también producirá consecuencias injustas.
Así, el cargo no sólo no explica las razones por las cuales, a pesar del amplio margen de configuración legislativa en materia tributaria del que goza el legislador, no podía hacer la modificación contenida en la norma demandada de la manera en que lo hizo, sino que, en su intento por comprobar su dicho, los accionantes se limitaron a advertir problemas de aplicación y conveniencia de la norma. Afirmaron, por ejemplo, que “en el caso de los créditos hipotecarios o de los aportes a las AFC, el crédito no se paga en un periodo fiscal y el contribuyente tenía derecho a que se le respetara la posibilidad de deducir los intereses del crédito; ni el ahorro en la cuenta AFC llega a ser suficiente para adquirir vivienda en un solo periodo fiscal. Es decir, los contribuyentes debieron modificar su accionar y sus proyecciones económicas, retirando de ellas un beneficio tributario, de un año para otro, sin que el legislador les haya dado la posibilidad de un periodo de transición.
Asimismo, indicaron que los contribuyentes realizaron inversiones, adquirieron obligaciones o iniciaron conductas que implican la existencia de un interés real que es desconocido por el legislador. Se trata de claros ejemplos de problemas de aplicación de la norma, lo cual desconoce que el concepto de la violación debe estar construido con base en argumentos de índole constitucional, esto es, fundados en la apreciación del contenido de una norma superior.
Además, olvidan los demandantes que, en la actualidad, sigue existiendo la posibilidad de restar todas las rentas exentas y las deducciones especiales imputables a la cédula general, a pesar de que el tope para ello hubiere sido reducido. Esto, porque el aporte a las cuentas AFC o similar se realiza en cada periodo del impuesto sobre la renta (anual), de manera que, al tratarse de un impuesto de periodo, la norma aplica a partir del año siguiente. De esta manera, el contribuyente puede definir si sigue aportando o no a este tipo de cuentas, por lo que su efecto no sería retroactivo.
En consecuencia, la Sala evidencia que los demandantes fundamentan la alegada inconstitucionalidad en supuestos de hecho que consideran que se pueden presentar por virtud de las expresiones acusadas. Estos reproches se basan en escenarios hipotéticos y particulares sobre el alcance de los apartes cuestionados y que responden a su punto de vista, pues los argumentos se refieren a unos eventuales efectos de los textos demandados, pero no al alcance de su contenido normativo. Por ello, el cargo carece de la naturaleza constitucional necesaria para cumplir con el requisito de pertinencia, porque se refirieron a beneficios regulados en disposiciones diferentes a la demanda, los cuales, a pesar de haber advertido que se referenciaban únicamente a título de ejemplo, concentraron todo el análisis. Se recuerda que el principio de confianza legítima “salvaguarda las expectativas fundadas en hechos concretos, objetivos e inequívocos que se derivan del comportamiento que producen las autoridades estatales, de tal manera que no protegen las simples especulaciones, la existencia general y abstracta de un mandato legal, o las interpretaciones subjetivas que pueda derivar una persona de determinada norma jurídica.
En quinto lugar, la Sala también encuentra incumplido el requisito de suficiencia, porque los argumentos se quedaron en una inconformidad subjetiva sobre la conveniencia de la norma, que no logró suscitar una duda mínima sobre su inconstitucionalidad. Además, el hecho de que, previo a las modificaciones introducidas por la Ley 2277 de 2022, las Leyes 2010 de 2019, 1943 de 201 y 1819 de 2016 hubieran realizado cambios al artículo 336 del ET, exigía a los demandantes presentar razones que permitieran descartar la existencia de meras expectativas. Por lo tanto, faltaron argumentos para contradecir lo sostenido por la Corte en la sentencia C-119 de 2018, en la que concluyó que, ante la falta de demostración de la existencia de expectativas legítimas, “no tiene el Congreso la obligación de mantener la exención inalterada ni de establecer un régimen de transición para que la nueva modificación, es decir, la ahora demandada, pueda entrar plenamente en vigor sin que se viole la Constitución”.
Finalmente, como se señaló en la sentencia C-007 de 2002 y se reiteró en la sentencia C-119 de 2018, en tratándose de beneficios tributarios, para alegar la existencia de expectativas legítimas, éstos deben incluir un elemento de certidumbre vinculado con un período fijo de duración. Su falta de inclusión impide generar confianza en la estabilidad de la regulación debido a que las normas tributarias no son estáticas, ni intemporales, ni irreformable. Así lo sostuvo la Corte en la primera de dichas sentencias, sobre inversiones en empresas asociativas, en la que descartó la vulneración del principio de confianza legítima debido a que la exención sobre la que versaba no reunía las condiciones objetivas para que pudiera confiarse legítimamente, de buena fe, en su estabilidad; entre estas, que “no existía un periodo determinado para gozar del beneficio que pudiera suscitar la expectativa legítima de que en ese lapso este sería mantenido por el legislador.
En el caso que ahora concentra la atención de la Sala, los demandantes no ofrecieron razones que permitieran afirmar el cumplimiento de los criterios necesarios para la configuración de expectativas legítimas susceptibles de protección, pese a la ausencia de un término fijo que permitiera introducir un elemento de certidumbre respecto a la durabilidad de la medida. De ahí que, por el conjunto de razones expuestas, la demanda no cumple con los requisitos mínimos para sustentar una decisión de fondo, lo que justifica la inhibición.
En vista de las anteriores circunstancias, al constatar que la demanda carece de aptitud sustancial, de una parte, la Sala se inhibirá de pronunciarse de fondo sobre la norma demandada y, de otra, por no resultar necesario en este caso, se abstendrá de llevar a cabo el análisis de cosa juzgada, de plantear un problema jurídico y de abordar el estudio material de los cargo.
Cuestión final: sobre los cargos nuevos que fueron planteadas por los intervinientes
Al momento de resumir las distintas intervenciones, se advirtió que, por ejemplo, la Asobancaria señaló que el derecho a la vivienda se veía afectado con la disposición demandada. Por su parte, la Universidad Libre expuso que el precepto podría no acreditar los principios de razonabilidad y proporcionalidad, que operan como límites de las actuaciones del legislador. El ICDT manifestó que la medida acusada podría ser confiscatoria; mientras que, las ciudadanas Adriana Melo White y Laura Juliana Villadiego Amarillo expusieron alegaciones en el ámbito de la eventual afectación de los derechos al mínimo vital y a la vivienda digna.
Al respecto, esta Corporación reitera su jurisprudencia en el sentido de que no es competente para pronunciarse sobre cargos nuevos que proponen los intervinientes en los procesos iniciados mediante acción pública de inconstitucionalida. En tales procesos, la competencia de la Corte está restringida por los términos en que el actor haya planteado el debate constitucional y se limita a los cargos efectivamente admitidos, es decir, que en este escenario la intervención ciudadana se circunscribe a las normas demandadas y a las acusaciones concretas que presenta el accionante. El interviniente no puede ampliar el ámbito de la demanda pretendiendo que el pronunciamiento de este Tribunal se oriente a disposiciones no demandadas, sin perjuicio que se pueda plantear la existencia de una proposición jurídica completa, sin que ello derive en la configuración de cargos autónomos y diferentes a los contenidos en la demand. En este sentido, en la sentencia C-078 de 2023 se explicó:
“la adición de un cargo a la demanda inicialmente planteada no constituye una coadyuvancia, sino, precisamente, la presentación de un nuevo elemento de juicio que no ha sido conocido por los demás intervinientes del proceso ni ha sido sometido a un estudio de admisibilidad por parte de la Corte Constitucional, de ahí que dictar un pronunciamiento con cargos de inconstitucionalidad distintos a los planteados puede conducir al desconocimiento de las reglas procesales pues ni las autoridades, ni otras personas tendrían la posibilidad de participar”.
En esa misma providencia, se reiteró la sentencia C-284 de 2014, que refiere a los presupuestos que excepcionalmente habilitan a la Corte para pronunciarse sobre una cuestión de constitucionalidad no planteada dentro de los cargos de la demanda, a saber: “(i) debe haber una demanda de inconstitucionalidad con aptitud para provocar un pronunciamiento de fondo; (ii) debe versar sobre una norma efectivamente demandada, o susceptible de controlarse en virtud de una integración de la unidad normativa, de conformidad con los estrictos y precisos términos del artículo 241; (iii) el acto sujeto a control debe admitir una revisión de constitucionalidad por razones normativas no planteadas en la demanda; (iv) cuando se trate de vicios sujetos a la caducidad la acción pública debe haber sido instaurada antes de que expire el término de caducidad; (v) debe ser clara la competencia de la Corte para controlar la norma acusada; [y] (vi) es admisible controlar el acto demandado a la luz de normas constitucionales no invocadas en la demanda, sólo si se advierte un vicio evidente de inconstitucionalidad.
En esta oportunidad, la Sala Plena considera que las distintas alegaciones que fueron realizadas por los intervinientes, por fuera del cargo que fue admitido, incumplen los parámetros planteados. En efecto, ninguno de ellos responde a la acusación que se planteó sobre la eventual vulneración de la confianza legítima, y tampoco se advierte un vicio de inconstitucionalidad evidente que conlleve a generar un pronunciamiento excepcionalísimo sobre hipótesis ajenas a las expuestos en la demanda. Por consiguiente, ninguno de ellos puede justificar una determinación distinta a la que se adopta en esta providencia, por virtud de la cual la Sala Plena se inhibe para adoptar un pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda, en los términos ya explicados en la presente sentencia.
III. DECISIÓN
La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
ÚNICO: Declararse INHIBIDA para adoptar un pronunciamiento de fondo sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada por los ciudadanos Juan Guillermo Chica Ramírez, Juan Felipe Díez Castaño y Juan José Ortiz García, contra el inciso 1°, del numeral 3, del artículo 7 de la de la Ley 2277 de 2022, que modificó el artículo 336 del Estatuto Tributario, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Con aclaración de voto
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
Con impedimento aceptado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
NATALIA ÁNGEL CABO
A LA SENTENCIA C-465/25
Referencia: expediente D-16426.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 7 (parcial) de la Ley 2277 de 2022, por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones.
Magistrado ponente:
Miguel Polo Rosero.
A continuación, presento las razones que me llevaron a aclarar mi voto en la Sentencia C-465 de 2025. En esa providencia, la Sala Plena estudió una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 7 (parcial) de la Ley 2277 de 202. La Corte profirió una decisión de inhibición, pues consideró que el cargo que formularon los demandantes no acreditó los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.
Si bien comparto la decisión inhibitoria que adoptó la Sala Plena y, en particular, coincido en que la demanda no acreditó los requisitos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia, no comparto el estudio respecto del requisito de certeza. En mi criterio, el estudio de este presupuesto pareció incorporar exigencias que corresponden a otros requisitos de admisión e, incluso, a la discusión de fondo, lo que llevó a que la Corte fuera excesivamente estricta en dicho examen.
Como lo he planteado en otras aclaraciones y salvamentos de vot, considero necesario revisar la manera en que la Sala Plena está evaluando la aptitud sustantiva de las demandas de inconstitucionalidad. Por una parte, he advertido que persiste una falta de claridad, tanto para los ciudadanos que ejercen la acción pública como al interior de la Corte, sobre la manera de aplicar los requisitos de aptitud y la manera de distinguirlos entre ellos. Esta dificultad se refleja en el tiempo que le dedica la Sala a discutir si las demandas que ya fueron admitidas cumplen o no dichos presupuestos. Así, los debates sobre si la Corte debe o no inhibirse por esta causa son frecuentes, largos y muchos de ellos contenciosos porque las magistradas y los magistrados solemos tener posiciones encontradas sobre cómo se traduce el cumplimiento o incumplimiento de los requisitos de aptitud en los casos concretos. Esto demuestra que, incluso al interior de la Corte, no existe un consenso sobre el alcance y la definición de los presupuestos de admisión y que, en la práctica, estos no se interpretan ni aplican de manera uniforme.
Por otra parte, en una línea similar, he expresado que la aplicación de los requisitos de procedencia se ha vuelto excesivamente estricta, en perjuicio del carácter público y abierto que, en principio, debería caracterizar a la acción pública de inconstitucionalidad. Esta tendencia ha generado que, en la práctica, lo más probable sea que un ciudadano no pueda presentar una demanda de inconstitucionalidad con la aptitud suficiente para que esta Corporación la admita y resuelva de fondo. En ese sentido, sin que ello implique que toda demanda deba ser admitida, considero que la Sala Plena debe repensar la forma en la que analiza actualmente la aptitud de las demandas y, en consecuencia, reducir el tiempo que dedica a estas discusiones preliminares para concentrarse en las cuestiones constitucionales sustantivas.
En el análisis del presupuesto de certeza de la Sentencia C-465 de 2025 se hacen evidentes estos dos cuestionamientos que planteo. En primer lugar, considero que la providencia examinó este requisito a partir de una interpretación equivocada de su definición. Según la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, el requisito de certeza exige que la demanda recaiga “sobre el contenido real de la disposición acusada y no sobre uno inferido por quien demanda. Inclusive, desde la Sentencia C-1052 de 2001 –que fijó por primera vez la formulación sistemática de estos presupuestos–, se ha entendido que las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad son ciertas cuando recaen sobre “una proposición jurídica real y existente y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda.
A pesar de lo anterior, al verificar el requisito de certeza, la Corte no estudió el contenido de la norma demandada, sino los argumentos de inconstitucionalidad de los demandantes. En efecto, la Sala Plena cuestionó la premisa de los accionantes acerca de la existencia de razones para confiar en la durabilidad de la regulación modificada por la norma demandada. Con ello, terminó estudiando las razones por las cuales los demandantes consideraron que la norma es contraria a la Constitución –como los efectos sobre la confianza legítima de los contribuyentes o el acceso a vivienda digna– (Fj. 59), en vez de verificar si la proposición jurídica demandada existe y su interpretación responde a una lectura razonable del texto. Como lo afirmaron los ciudadanos, la norma demandada sí redujo el tope de las rentas exentas y deducciones especiales aplicables para calcular la renta líquida de la cédula general. Así pues, los reparos que la Sala formuló en este punto no desvirtuaron que la norma acusada tuviera el contenido normativo que los demandantes le atribuyeron. Esto implica que la acusación sí recaía sobre “una proposición jurídica real y existente” y que, en consecuencia, el requisito de certeza se encontraba satisfecho.
Ahora bien, en segundo lugar, considero que la Corte fue excesivamente estricta al estudiar este requisito, porque incorporó consideraciones propias de un análisis de fondo. La Sala sostuvo que los demandantes no identificaron cuáles eran las expectativas legítimas de los contribuyentes que justificarían un régimen de transición y recordó que, dado que el legislador puede cambiar o eliminar beneficios tributarios en ejercicio de su amplia potestad de configuración en materia tributaria, el análisis de estas normas exige un control de constitucionalidad flexible. En mi criterio, estas consideraciones excedieron el estudio de procedibilidad que debía hacer la Sala en el requisito de certeza e introdujeron elementos que solo adquieren relevancia en el análisis de fondo sobre la constitucionalidad de la norma. En consecuencia, se apartaron del objetivo de este presupuesto, que se limita a verificar la existencia de la proposición jurídica acusada.
En conclusión, a pesar de que comparto la decisión inhibitoria que adoptó la Sala Plena, considero que el estudio del presupuesto de certeza fue equivocado, en tanto: (i) se centró en analizar las razones por las cuales los demandantes consideraron que la norma es inconstitucional, en lugar de verificar si la proposición jurídica acusada existía; y (ii) incorporó elementos propios del análisis de fondo –como el margen de configuración del legislador y la identificación de expectativas legítimas– que no son exigibles en el análisis de admisibilidad.
En esos términos aclaro el alcance de mi voto,
Fecha ut supra.
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
NATALIA ÁNGEL CABO
A LA SENTENCIA C-465/25
Referencia: expediente D-16426.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 7 (parcial) de la Ley 2277 de 2022, por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones.
Magistrado ponente:
Miguel Polo Rosero.
A continuación, presento las razones que me llevaron a aclarar mi voto en la Sentencia C-465 de 2025. En esa providencia, la Sala Plena estudió una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 7 (parcial) de la Ley 2277 de 202. La Corte profirió una decisión de inhibición, pues consideró que el cargo que formularon los demandantes no acreditó los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.
Si bien comparto la decisión inhibitoria que adoptó la Sala Plena y, en particular, coincido en que la demanda no acreditó los requisitos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia, no comparto el estudio respecto del requisito de certeza. En mi criterio, el estudio de este presupuesto pareció incorporar exigencias que corresponden a otros requisitos de admisión e, incluso, a la discusión de fondo, lo que llevó a que la Corte fuera excesivamente estricta en dicho examen.
Como lo he planteado en otras aclaraciones y salvamentos de vot, considero necesario revisar la manera en que la Sala Plena está evaluando la aptitud sustantiva de las demandas de inconstitucionalidad. Por una parte, he advertido que persiste una falta de claridad, tanto para los ciudadanos que ejercen la acción pública como al interior de la Corte, sobre la manera de aplicar los requisitos de aptitud y la manera de distinguirlos entre ellos. Esta dificultad se refleja en el tiempo que le dedica la Sala a discutir si las demandas que ya fueron admitidas cumplen o no dichos presupuestos. Así, los debates sobre si la Corte debe o no inhibirse por esta causa son frecuentes, largos y muchos de ellos contenciosos porque las magistradas y los magistrados solemos tener posiciones encontradas sobre cómo se traduce el cumplimiento o incumplimiento de los requisitos de aptitud en los casos concretos. Esto demuestra que, incluso al interior de la Corte, no existe un consenso sobre el alcance y la definición de los presupuestos de admisión y que, en la práctica, estos no se interpretan ni aplican de manera uniforme.
Por otra parte, en una línea similar, he expresado que la aplicación de los requisitos de procedencia se ha vuelto excesivamente estricta, en perjuicio del carácter público y abierto que, en principio, debería caracterizar a la acción pública de inconstitucionalidad. Esta tendencia ha generado que, en la práctica, lo más probable sea que un ciudadano no pueda presentar una demanda de inconstitucionalidad con la aptitud suficiente para que esta Corporación la admita y resuelva de fondo. En ese sentido, sin que ello implique que toda demanda deba ser admitida, considero que la Sala Plena debe repensar la forma en la que analiza actualmente la aptitud de las demandas y, en consecuencia, reducir el tiempo que dedica a estas discusiones preliminares para concentrarse en las cuestiones constitucionales sustantivas.
En el análisis del presupuesto de certeza de la Sentencia C-465 de 2025 se hacen evidentes estos dos cuestionamientos que planteo. En primer lugar, considero que la providencia examinó este requisito a partir de una interpretación equivocada de su definición. Según la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, el requisito de certeza exige que la demanda recaiga “sobre el contenido real de la disposición acusada y no sobre uno inferido por quien demanda. Inclusive, desde la Sentencia C-1052 de 2001 –que fijó por primera vez la formulación sistemática de estos presupuestos–, se ha entendido que las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad son ciertas cuando recaen sobre “una proposición jurídica real y existente y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda.
A pesar de lo anterior, al verificar el requisito de certeza, la Corte no estudió el contenido de la norma demandada, sino los argumentos de inconstitucionalidad de los demandantes. En efecto, la Sala Plena cuestionó la premisa de los accionantes acerca de la existencia de razones para confiar en la durabilidad de la regulación modificada por la norma demandada. Con ello, terminó estudiando las razones por las cuales los demandantes consideraron que la norma es contraria a la Constitución –como los efectos sobre la confianza legítima de los contribuyentes o el acceso a vivienda digna– (Fj. 59), en vez de verificar si la proposición jurídica demandada existe y su interpretación responde a una lectura razonable del texto. Como lo afirmaron los ciudadanos, la norma demandada sí redujo el tope de las rentas exentas y deducciones especiales aplicables para calcular la renta líquida de la cédula general. Así pues, los reparos que la Sala formuló en este punto no desvirtuaron que la norma acusada tuviera el contenido normativo que los demandantes le atribuyeron. Esto implica que la acusación sí recaía sobre “una proposición jurídica real y existente” y que, en consecuencia, el requisito de certeza se encontraba satisfecho.
Ahora bien, en segundo lugar, considero que la Corte fue excesivamente estricta al estudiar este requisito, porque incorporó consideraciones propias de un análisis de fondo. La Sala sostuvo que los demandantes no identificaron cuáles eran las expectativas legítimas de los contribuyentes que justificarían un régimen de transición y recordó que, dado que el legislador puede cambiar o eliminar beneficios tributarios en ejercicio de su amplia potestad de configuración en materia tributaria, el análisis de estas normas exige un control de constitucionalidad flexible. En mi criterio, estas consideraciones excedieron el estudio de procedibilidad que debía hacer la Sala en el requisito de certeza e introdujeron elementos que solo adquieren relevancia en el análisis de fondo sobre la constitucionalidad de la norma. En consecuencia, se apartaron del objetivo de este presupuesto, que se limita a verificar la existencia de la proposición jurídica acusada.
En conclusión, a pesar de que comparto la decisión inhibitoria que adoptó la Sala Plena, considero que el estudio del presupuesto de certeza fue equivocado, en tanto: (i) se centró en analizar las razones por las cuales los demandantes consideraron que la norma es inconstitucional, en lugar de verificar si la proposición jurídica acusada existía; y (ii) incorporó elementos propios del análisis de fondo –como el margen de configuración del legislador y la identificación de expectativas legítimas– que no son exigibles en el análisis de admisibilidad.
En esos términos aclaro el alcance de mi voto,
Fecha ut supra.
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 15 de mayo de 2026 - (Diario Oficial No. 53.486 - 10 de mayo de 2026)
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