Expediente D-15.724

 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

SENTENCIA C-449 DE 2024

Expediente: D-15.724

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 115 (parcial) de la Ley 65 de 1993 "[p]or la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario"

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticuatro (2024)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones Constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

dentro del proceso adelantado conforme a lo previsto en los artículos 241.4 y 242 de la Constitución y 40.6 del Decreto 2067 de 1991, con motivo de la acción pública de inconstitucionalidad presentada por las y los ciudadanos Ana Bejarano Ricaurte, Laura Marcela Urrego Aguilera, Emanuel Vargas Penagos y Pablo Ceballos Navas en contra del artículo 115 (parcial) de la Ley 65 de 1993 "[p]or la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario".

Síntesis de la decisión

La Corte Constitucional conoció la demanda instaurada por varios ciudadanos en contra del artículo 115 de la Ley 65 de 1993 (parcial). Para los demandantes, las disposiciones de la norma que exigen el cumplimiento de los requisitos determinados por el Reglamento General del INPEC para las visitas de los medios de comunicación a los establecimientos de reclusión, así como la autorización que debe conceder el Director General del INPEC para que los reclusos puedan ser entrevistados, constituyen una forma de censura previa prohibida por la Constitución Política de 1991 y múltiples instrumentos internacionales. Consideran transgredidos los artículos 20, 25, 73 y 93 de la Constitución Política, y el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

En cuanto a la autorización que debe conceder la autoridad judicial competente para las entrevistas a los internos, los demandantes exponen que se trata de una norma ambigua que, por su generalidad y amplitud, sería contraría al ordenamiento constitucional, en especial a la garantía del derecho fundamental a la libertad de expresión.

Antes de realizar un análisis de fondo sobre los cargos admitidos, la Sala analizó las intervenciones de la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, del abogado Johnnie Halth Giraldo Mora, del Semillero en Derecho Penitenciario de la Pontificia Universidad Javeriana y del Equipo de Conceptos Jurídicos de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional, quienes solicitaron a la Corte que se declare inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la norma demandada.

Al analizar los cargos admitidos, la Sala Plena concluyó que los argumentos de la demanda sobre el cumplimiento de los requisitos establecidos por el Reglamento General del INPEC para la visita de los medios de comunicación a los establecimientos de reclusión, así como para la autorización que debe otorgar el Director General del INPEC para que los reclusos puedan ser entrevistados, en realidad se referían a un solo cargo. En este sentido, se presentaron diversas razones que, en esencia, buscaban contrastar la libertad de expresión, en un sentido amplio, con la norma acusada.

Bajo esta premisa, la Sala Plena concluyó que el argumento presentado en la demanda y en su escrito de corrección, incumplió con las cargas de: i) certeza, en tanto no es cierto que en la norma demandada se establezcan requisitos contrarios a la Constitución o que la autorización del Director General del INPEC para las entrevistas a los condenados sea una decisión per se inconstitucional. Se estableció que la demanda parte de una lectura incorrecta de las disposiciones acusadas según la cual los reglamentos técnicos y operativos, así como los actos administrativos particulares y concretos, que expiden las autoridades administrativas, no están sujetos al imperio de la Constitución y de la ley, o que el legislador puede autorizar la expedición de reglamentos por fuera de los límites constitucionales y legales; ii) especificidad, porque la demanda no aclara de qué manera las disposiciones cuestionadas de la norma son inconstitucionales al violar el derecho a la libertad de expresión de los condenados y el derecho al trabajo de los periodistas, al exigirse el cumplimiento de ciertos requisitos para acceder a los centros de reclusión, y iii) pertinencia, porque el reproche central de la demanda en realidad se dirige hacia la Resolución 006349 de 2016 que establece el Reglamento General del INPEC, y no en contra del artículo 115 de la Ley 65 de 1993. Además, los demandantes desconocieron que en contra de los reglamentos y/o actos administrativos, proceden los medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En igual sentido, se resaltó que el cargo sobre la facultad de autorizar la entrevista a un interno por parte de la autoridad judicial competente, no superaba el análisis de aptitud porque carecía de: (i) certeza, porque no era correcto sostener que la norma otorgue plenas facultades discrecionales a las autoridades judiciales al evaluar la concesión o negativa de las entrevistas de las personas procesadas; (ii) especificidad, en tanto la solicitud de ajustar la interpretación de la norma no supone una confrontación directa entre la norma legal y el texto constitucional, por lo que en realidad se trata de una pretensión y no de un cargo; y (iii) pertinencia, porque la pretensión de ajustar la interpretación del apartado de la norma es un argumento subjetivo, bajo el cual si la norma no establece explícitamente los avances jurisprudenciales sobre la protección de la libertad de expresión, se corre el riesgo que los operadores judiciales actúen de manera arbitraria y vulneren tal derecho.

En consecuencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluyó que la demanda no podía considerarse apta para con fundamento en ella proferir una decisión de mérito, según los términos exigidos por el Decreto 2067 de 1991 y el alcance que de los mismos ha señalado la jurisprudencia constitucional. Por lo tanto, al no ser procedente un examen de fondo, profirió una sentencia inhibitoria.

ANTECEDENTES

Mediante correo electrónico dirigido a la Secretaría General de la Corte Constitucional, el 30 de enero de 2024, las y los ciudadanos Ana Bejarano Ricaurte, Laura Marcela Urrego Aguilera, Emanuel Vargas Penagos y Pablo Ceballos Navas, presentaron demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 115 (parcial) de la Ley 65 de 1993 "Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario".

La norma demandada

El artículo 115 de la Ley 65 de 1993 es del siguiente tenor. En su texto se subrayan las expresiones objeto de censura.

"LEY 65 DE 1993

(agosto 19)[1]

Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario.

(...)

"ARTÍCULO 115. VISITAS DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN. Los medios de comunicación tendrán acceso a los centros de reclusión siempre y cuando cumplan con los requisitos exigidos por el reglamento general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario. Tratándose de entrevista relacionada con un interno deberá mediar consentimiento de éste, previa autorización de la autoridad judicial competente. En caso de un condenado esta autorización debe ser concedida por el Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario".

El contenido de la demanda

Los actores presentaron siete cargos de inconstitucionalidad en contra del artículo 115 de la Ley 65 de 1993. En el escrito sostienen que los apartes sobre el cumplimiento de requisitos establecidos por el Reglamento General del INPEC y la autorización del Director General del INPEC para las entrevistas de las personas condenadas, constituyen un control previo de acceso a la información que vulnera: i) la prohibición de censura prevista en el artículo 20 de la Constitución; ii) las garantías establecidas en el artículo 20 de la Constitución y la jurisprudencia constitucional respecto de la libertad de expresión de las personas condenadas y recluidas; iii) el derecho al trabajo reconocido en el artículo 25 y la protección reforzada de la actividad periodística dispuesta en el artículo 73 de la Constitución Política; iv) los principios de "separación de poderes"[2] y colaboración armónica del artículo 113 de la Constitución; v) el mandato constitucional de una política criminal y carcelaria respetuosa de la dignidad y los derechos humanos, y vi) las protecciones establecidas para la libertad de expresión en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y las protecciones establecidas para la libertad de expresión en el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Finalmente, vii) refieren que el aparte sobre la autorización previa de la autoridad judicial competente para las entrevistas de un interno; debe ser ajustado en su interpretación para ser acorde con la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional.

En virtud de lo anterior, solicitan que se declaren inexequibles los apartes: "Siempre y cuando cumplan con los requisitos exigidos por el reglamento general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario" y "esta autorización debe ser concedida por el Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario" y exequible de manera condicionada el aparte que establece: "previa autorización de la autoridad judicial competente".

Trámite procesal

En el Auto mixto del 15 de marzo de 2024, se admitió la demanda en relación con los cargos primero y segundo, mientras que se inadmitieron los otros cargos al no superar los requisitos de carga argumentativa derivados del numeral 3 del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional,[3] así, el auto en cita encontró que: (i) el cargo tercero no cumple con las cargas de especificidad, pertinencia y suficiencia; (ii) el cargo cuarto no cumple con las cargas de claridad y pertinencia; (iii) el cargo quinto no cumple con las cargas de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia; (iv) el cargo sexto no cumple con las cargas de especificidad, pertinencia y suficiencia; y (v) el séptimo cargo incumple con las cargas de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.

Los demandantes presentaron corrección de la demanda, el 22 de marzo de 2024, dentro del término concedido para el efecto, para lo cual presentaron los argumentos que se resumen a continuación.

Frente al tercer cargo y para responder a la falta de especificidad, pertinencia y suficiencia, los demandantes citan a la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y al Relator Especial de la ONU sobre la Libertad de Opinión y Expresión, quienes han afirmado que el ejercicio del periodismo implica observar, documentar, analizar eventos y declaraciones con el fin de informar a la sociedad. Además, mencionan que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha defendido la independencia de los métodos de trabajo de los periodistas. Argumentan que el INPEC al exigir autorizaciones y permisos para el ingreso de periodistas a los establecimientos de reclusión, limita indebidamente la libertad de expresión de los periodistas para ejercer su labor, y también su derecho al trabajo. En esencia, los demandantes sostienen que la imposición de controles sobre los métodos periodísticos, como la realización de entrevistas, restringe los derechos fundamentales sin una justificación clara y razonable.

En la corrección del cuarto cargo, se añade que el procedimiento del INPEC para negar el acceso a los medios carece de un recurso judicial ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. A juicio de los demandantes, estas decisiones no se comunican como actos administrativos, sino mediante respuestas simples que no admiten debate judicial. Esto afecta la capacidad de los periodistas y los detenidos para recurrir ante el juez de ejecución de penas y genera una desconexión con el principio de separación de poderes al transferir competencia a una entidad administrativa (INPEC) sin un control judicial efectivo.

Para corregir el quinto cargo, los demandantes recuerdan que en la Sentencia T-388 de 2013, la Corte Constitucional estableció la obligación del Estado de garantizar los derechos humanos en el sistema carcelario a través de la Política Criminal y Carcelaria. Los demandantes afirman que las restricciones del INPEC en el acceso de la prensa a los establecimientos de reclusión constituyen una limitación desproporcionada e innecesaria, que no respeta los derechos humanos y restringe de manera excesiva el derecho a la libertad de expresión de los internos.

En la corrección del sexto cargo, se destaca que el régimen de autorización establecido por el artículo 115 de la Ley 65 de 1993 permite al INPEC decidir sobre la entrada de los medios de comunicación a los establecimientos de reclusión. Esto actúa como un control previo, prohibido por tratados internacionales como la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP). Según estos tratados, las limitaciones a la libertad de expresión deben ser necesarias y proporcionales. Los demandantes argumentan que el control previo del INPEC no cumple con estos requisitos y constituye una censura.

Finalmente, en la corrección del séptimo cargo los demandantes señalan que la redacción actual de la norma permite que el juez competente decida sobre el acceso a la información (entrevista a un interno) sin criterios claros, lo cual crea una incertidumbre jurídica que facilita restricciones arbitrarias a la libertad de expresión. Citando jurisprudencia de la Corte Constitucional, los demandantes sostienen que las restricciones al derecho de acceso a la información no deben ser amplias o ambiguas, ya que pueden transformarse en una habilitación general para que las autoridades mantengan información en secreto. En este cargo enfatizan que la frase "previa autorización de la autoridad judicial competente" es tan amplia que podría aplicarse en exceso, afectando los derechos de la prensa y del público a recibir información sobre temas de interés público sin una base legal clara y predecible.

Mediante Auto mixto del 15 de abril de 2024, se rechazó la demanda en lo relativo a los cargos cuarto y quinto; y se admitieron los cargos tercero (presunta vulneración de los artículos 25 y 73 de la Constitución), sexto (presunta vulneración del artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos y el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos) y séptimo (presunta afectación de la libertad de expresión y al acceso a la información por el contenido vago y genérico de establecer una autorización judicial para que un interno pueda ser entrevistado por un medio de comunicación o un periodista).[4] A continuación se hace un resumen de los cargos admitidos:

En el primer cargo, los demandantes argumentan que el control previo de acceso a la información en los apartes cuestionados viola la prohibición de censura establecida en el artículo 20 de la Constitución. Para ellos, la Corte Constitucional ha reconocido la prohibición de cualquier forma de censura en relación con la protección de la libertad de expresión y el acceso a la información. Señalan que tanto el control previo directo como el indirecto están prohibidos. Asimismo, mencionan que la jurisprudencia constitucional ha identificado las principales formas de control previo en relación con los medios de comunicación, su funcionamiento, el contenido de la información, el acceso a la información y los periodistas.

Para este cargo, la norma demandada crea un obstáculo que afecta la libertad de expresión e información al requerir un permiso administrativo previo y el cumplimiento de requisitos establecidos por el INPEC a los medios de comunicación para acceder a los centros de reclusión y obtener información de interés público e indispensable para su ejercicio profesional. Esto constituye una forma de censura que restringe y dificulta el acceso a la información proveniente de la población privada de la libertad,[6] especialmente en lugares donde el Estado maneja grupos vulnerables, como sucede en los centros carcelarios y penitenciarios.

En el segundo cargo, los demandantes indican que la autorización administrativa que debe ser otorgada a las personas condenadas y recluidas en un establecimiento de reclusión, vulnera las garantías establecidas en el artículo 20 de la Constitución y la jurisprudencia constitucional que ha desarrollado el derecho a la libertad de expresión. Se argumenta que si bien la libertad de expresión puede ser restringida para la población privada de la libertad en un contexto de especial subordinación frente al Estado, dicha restricción debe estar enfocada únicamente en garantizar los fines esenciales de la relación penitenciaria, como es la resocialización y el mantenimiento del orden, la disciplina y la convivencia en los establecimientos carcelarios y penitenciarios.

Exponen que la Corte Constitucional ha establecido que las restricciones a los derechos fundamentales de las personas privadas de libertad son legítimas cuando: (1) están relacionadas con un derecho fundamental que puede ser restringido debido a las necesidades de la vida en reclusión; (2) la autoridad que impone la restricción está autorizada legalmente para hacerlo; (3) la restricción del derecho fundamental tiene como objetivo la resocialización del recluso y el mantenimiento del orden, disciplina y convivencia en la privación de la libertad; (4) la restricción está justificada, documentada y en principio, es pública; y (5) la restricción es proporcional al fin que se persigue.[9]

Los demandantes señalan que al examinar los apartes del artículo demandado en contraste con los anteriores criterios jurisprudenciales, la medida no cumple con ellos, al no dirigirse a los fines especialmente permitidos por la Corte Constitucional, como es la resocialización. También la medida se torna desproporcionada a la finalidad perseguida, toda vez que la imposición de una autorización por parte de una autoridad administrativa para que el condenado pueda ofrecer una entrevista a un medio de comunicación no encuentra relación directa con la resocialización. El ejercicio de la libertad de expresión por parte del recluso no contribuye a la reincidencia en actividades delictivas, sino que limita el ejercicio legítimo de la libertad de expresión.

En cuanto a la proporcionalidad, los demandantes afirman que la medida de limitar el acceso de periodistas y medios de comunicación a los establecimientos carcelarios y penitenciarios puede perseguir el mantenimiento de la seguridad, la convivencia y la disciplina. Sin embargo, consideran que esta restricción es desproporcionada, ya que existen alternativas menos invasivas para el derecho a la libertad de expresión de las personas privadas de la libertad, como la asignación de un espacio para entrevistas dentro del establecimiento o la notificación previa para garantizar el orden.[11]

Por último, argumentan que la autorización administrativa para las visitas de los medios de comunicación a los centros de reclusión no cumple con los objetivos de seguridad en el ámbito carcelario y penitenciario, o es desproporcionada para estos fines. Por lo tanto, consideran que esta medida es ilegítima y afecta gravemente el ejercicio de la libertad de expresión de los condenados que cumplen una pena intramural.

El tercer cargo refiere que la imposición de un control previo de acceso a la información vulnera el derecho al trabajo consagrado en el artículo 25 y la protección reforzada de la actividad periodística dispuesta en el artículo 73 de la Constitución.[13] Los demandantes estiman que los apartados cuestionados limitan el derecho al trabajo de los periodistas al condicionar el acceso a centros de reclusión a una autorización administrativa y al cumplimiento de requisitos establecidos por el INPEC, lo cual restringe la capacidad de investigar e informar sobre asuntos de interés público.

De igual manera, sostienen que, según la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) y la Corte Constitucional, la actividad periodística es una forma de ejercer el derecho a la información que cuenta con una protección especial y no puede ser ignorada. Además, argumentan que es crucial informar a la población sobre la situación inconstitucional del sistema penitenciario y carcelario, donde se violan sistemáticamente los derechos humanos. Señalan que la prensa ha sido fundamental para dar a conocer estos hechos, lo que garantiza el acceso a la información. Por lo tanto, consideran que los apartados cuestionados vulneran los artículos 25 y 73 de la Constitución y deben declararse inconstitucionales.

En el sexto cargo sostienen que los apartados de la norma cuestionada violan las protecciones establecidas para la libertad de expresión en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Esta contradicción de la norma con los referidos instrumentos internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad conlleva a su inconstitucionalidad.

Se señala que Colombia aprobó la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) mediante la Ley 16 de 1972 y la ratificó el 31 de julio de 1973, reconociéndola como parte del bloque de constitucionalidad. También se menciona que la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) es un criterio interpretativo importante para evaluar la constitucionalidad de las leyes. Por otro lado, se destaca que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) fue aprobado por la Ley 74 de 1968 y ratificado el 29 de octubre de 1968, y también se ha reconocido como parte del del bloque de constitucionalidad. Argumentan que estos instrumentos internacionales deben considerarse al estudiar la constitucionalidad de la norma demandada.[15]

Exponen que en aplicación de las normas del bloque de constitucionalidad citadas, la misma jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que las restricciones a la libertad de expresión deben cumplir con un test tripartito consistente en la "legalidad, la persecución de una finalidad legítima y la necesidad y proporcionalidad".[16]A su juicio, es necesario analizar la necesidad, idoneidad y proporcionalidad del control previo que se impone para el acceso de medios de comunicación a centros de reclusión y que por la palabra "necesarias" del artículo 13 de la CADH, se ha entendido que son "necesarias en una sociedad democrática".

Afirman que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha concluido en su jurisprudencia que los obstáculos en el acceso a información de interés público pueden disuadir a periodistas de abordar ciertos temas, lo que podría afectar negativamente su papel crucial como guardianes de la democracia al difundir información precisa y confiable. En sus decisiones, el Tribunal ha señalado que tales interferencias no son necesarias en una sociedad democrática y pueden llevar a una violación del artículo 10 del Convenio Europeo de Derechos Humanos.[18]

Por último, los demandantes sostienen que la autorización del Director General del INPEC y que los requisitos para la visita de los medios de comunicación estén establecidos por el Reglamento General del INPEC constituyen un control previo sobre el acceso a la información, lo cual está prohibido por la Constitución. Argumentan que se trata de una restricción innecesaria en una sociedad democrática, que afecta gravemente la libertad de buscar, recopilar y difundir información, perjudicando así el papel de la prensa en nuestra sociedad.

El séptimo cargo hace alusión a la necesidad de ajustar el aparte "previa autorización de la autoridad judicial competente" del artículo 115 de la Ley 65 de 1993, a una interpretación que responda a la jurisprudencia constitucional, en especial a los desarrollos sobre la libertad de expresión.[19]

Para los demandantes, el permiso de una autoridad judicial para realizar entrevistas a internos representa un control previo de acceso a la información. Esta autoridad es distinta e independiente al INPEC y se justifica por la afectación que puede generarse a un proceso penal en curso, pero la decisión debe cumplir con las cargas de argumentación, cuando se impone una limitación al ejercicio de la libertad de expresión. El juez debe analizar si la medida restrictiva cumple con los siguientes criterios: (i) estar fundamentada en una causa legal de reserva, (ii) perseguir un fin constitucionalmente imperioso y (iii) ser proporcional. La proporcionalidad implica evaluar si la medida es adecuada, necesaria y proporcionada en sentido estricto para lograr el fin constitucionalmente imperioso, sin imponer una restricción mayor de lo necesario para proteger los derechos constitucionales.[20]

Argumentan que, según la jurisprudencia, las restricciones a la libertad de expresión impuestas por cualquier autoridad deben considerarse como una intromisión constitucionalmente sospechosa. En la Sentencia T-391 de 2007, al interpretar el artículo 20 de la Constitución a la luz del artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, se llegó a la conclusión que las autoridades al momento de imponer limitaciones a la libertad de expresión deben cumplir con la carga definitoria, la carga argumentativa y la carga probatoria.[21]

En relación con la publicidad de las actuaciones penales, exponen que la Corte Constitucional ha sopesado que las restricciones impuestas a la publicidad deben examinarse a partir de los siguientes criterios: (i) legalidad, (ii) razonabilidad, (iii) necesidad y (iv) proporcionalidad. Para evaluar esta medida, la Corte Constitucional ha establecido que el juez debe considerar el grado de afectación que la medida puede tener en las libertades de expresión, información y prensa.[22]

Finalmente, para los demandantes el apartado acusado representa una restricción a la libertad de expresión impuesta por una autoridad judicial cuando ésta decide no permitir la entrevista a un interno en un centro penitenciario. Por lo tanto, se trata de una decisión sospechosa de inconstitucionalidad, y la autoridad judicial debe: (i) cumplir con las cargas definitoria, argumentativa y probatoria; y (ii) demostrar que la restricción: (1) está claramente establecida y definida por la ley, (2) persigue ciertos objetivos imperativos, (3) es necesaria para alcanzar dichos objetivos, (4) no constituye censura de ninguna forma; y (5) no afecta de manera excesiva el ejercicio del derecho fundamental a la libertad de expresión.[23]

Intervenciones y conceptos en el trámite de constitucionalidad

En el presente proceso intervinieron en virtud de los artículos 7[24] y 11[25] del Decreto 2067 de 1991, la Fundación Jurídica Proyecto Inocencia, el Proyecto Estado de Cosas Constitucionales -ECCO-, el Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC- y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República -DAPRE.

Fundación Jurídica Proyecto Inocencia.[26] Solicita que se declare la exequibilidad condicionada de la expresión "siempre y cuando cumplan con los requisitos exigidos por el reglamento general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario contenida en el artículo 115 de la ley 65 de 1993", en el entendido que el Reglamento General no puede crear requisitos adicionales a los establecidos en la ley, y que la negativa por parte de la dirección del INPEC puede ser susceptible del mecanismo de insistencia estatuido para el derecho fundamental de petición.

Así mismo, solicita que se declare inexequible la expresión "previa autorización de la autoridad judicial competente", respecto del sindicado. Finalmente, que se declare exequible condicionalmente la expresión "previa autorización debe ser concedida por el Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario", en el entendido de que debe ser el Juez de Ejecución de Penas el competente para autorizar al medio de comunicación el acceso al condenado.[27]

Proyecto Estado de Cosas Constitucionales – ECCO.[28] Requiere que se declare la inexequibilidad de los apartes "siempre y cuando cumplan con los requisitos exigidos por el reglamento general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario" y "[e]n caso de un condenado esta autorización debe ser concedida por el Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario" del artículo 115 de la Ley 65 de 1993 por vulnerar los artículos 20, 25, 73 y 93 de la Constitución, al igual que los artículos 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP). Así mismo, reclaman la declaratoria de exequibilidad condicionada del aparte "previa autorización de la autoridad judicial competente" del artículo 115 de la Ley 65 de 1993, en tanto la autorización dada por autoridad judicial deberá decidirse siempre en aplicación del test tripartito establecido por el artículo 13.2 de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos y la jurisprudencia constitucional.

En la intervención se desarrolla la conexidad entre la población privada de la libertad como sujeto de especial protección constitucional y el Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la Corte. Así mismo, indican que pese a que la libertad de expresión puede ser restringida, continúa siendo un derecho fundamental que le exige a todo el aparato estatal garantizar su materialización, más aún cuando se trata de un contexto penitenciario y carcelario caracterizado por una masiva y generalizada vulneración de derechos de las personas privadas de la libertad.[30]

Concluyen que todos los actores estatales deben propender por garantizar, incluso al interior de los establecimientos de reclusión, el libre ejercicio de la profesión periodística, lo cual exige evitar la imposición de requisitos administrativos adicionales que sean interpretados como restricciones directas. Por lo tanto, los requisitos establecidos en el artículo 115 de la Ley 65 de 1993 pueden considerarse como medidas administrativas a favor del INPEC, que buscan limitar el ejercicio del periodismo y restringir el acceso y difusión efectiva de información de la población reclusa.

Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC.[31] El Jefe de la Oficina Jurídica Asesora del INPEC se opone a la prosperidad de los cargos formulados y solicita la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada. La intervención se sustenta en la facultad del legislador para expedir instrumentos normativos en los que se desarrollan los mínimos de convivencia social. Por lo cual, afirma que la norma demandada desarrolla prerrogativas constitucionales, buscando prever circunstancias mínimas y legítimas de seguridad conforme a las disposiciones internacionales. Además, procura garantizar el derecho a la dignidad humana e intimidad de las personas privadas de la libertad.

Concluye que la norma acusada desarrolla las funciones legales de las autoridades administrativas y judiciales, lo cual resulta proporcional en relación con los elementos sustantivos que supone la aplicación de los postulados del artículo 115 de la Ley 65 de 1993, sin suponer una carga desproporcionada en razón a la especial sujeción en la que se encuentran las personas privadas de la libertad.

Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre.[32] Solicita que se declare la inexequibilidad de las expresiones "siempre y cuando cumplan con los requisitos exigidos por el reglamento general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario", "previa autorización de la autoridad judicial competente" y "esta autorización debe ser concedida por el Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario", en el entendido que constituyen un acto de censura previa para la actividad periodística.

Las conclusiones se estructuran en un análisis sobre la libertad de prensa como un componente democrático crucial para la difusión de información por parte de la sociedad civil. Destacan que la restricción de entrevistas por parte de la Dirección del INPEC constituye una limitación ilegítima a la actividad periodística.

Para el Observatorio, la garantía de los derechos de los periodistas y de los medios de comunicación, exige cambios en varias normas para moderar el poder discrecional que ostenta el Director del INPEC, así como la capacidad regulatoria de los directores de los centros de reclusión. A su juicio, esto permitiría que las decisiones sean revisadas por una autoridad superior -imparcial- en cuanto a la concesión de permisos de ingreso a periodistas y medios de comunicación.

Ministerio de Justicia y del Derecho.[33] El Director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia, solicita que se declare la exequibilidad de los apartes demandados. Después de realizar un recuento normativo y jurisprudencial respecto a las normas acusadas, analiza los cargos primero, tercero y sexto, y considera que las expresiones objetadas no implican una restricción absoluta o general para acceder a los establecimientos penitenciarios y carcelarios, sino una regulación permitida por el sistema constitucional. A su juicio, no existe una infracción al artículo 20 de la Constitución en términos de una prohibición de censura (primer cargo), ya que los requisitos exigidos son mínimos para garantizar, entre otros, los derechos a la vida e integridad de las personas dentro del establecimiento de reclusión sean sindicados, condenados, guardianes o visitantes.

Finalmente, respecto del séptimo cargo resalta que las decisiones de las autoridades judiciales en aplicación de la autonomía de la Rama Judicial deben estar fundamentadas en análisis fácticos, probatorios y jurídicos, garantizando los derechos en cada caso.

Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.[34] Solicita a la Corte que: i) se declare inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo y/o ii) declare la exequibilidad de la norma demandada.  Para justificar la exequibilidad de los apartes normativos demandados, se expone que estos son idóneos para: identificar al personal, individualizar a los internos que serán objeto de entrevistas, constatar que los internos expresen su intención de ejercer su libertad de expresión de manera libre y sin presiones, y establecer las jornadas en las que los medios de comunicación accederán a los centros de reclusión, de modo que se dispongan las condiciones logísticas pertinentes.

Señala que la autorización judicial o la autorización del Director General del INPEC, resulta necesaria para garantizar la seguridad y la libertad de expresión. Por lo tanto, concluye que cualquier negativa que presuntamente vulnere derechos fundamentales puede ser controvertida a través de la acción de tutela.

A continuación se resumen los conceptos de los expertos e invitados convocados en Auto del 15 de abril de 2024, en virtud del artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.[35]

Conceptos de periodistas

Gustavo Álvarez Gardeazabal.[36] Señala que siempre ha tenido "el convencimiento que la orden de prisión contra un ciudadano, cualquiera que haya sido la causa que lo motive, implica la pérdida de libertad y el sometimiento a las normas que rigen dentro de la institución que lo recibe. Creer que el derecho a la libre expresión queda vulnerado porque se les exige a quienes estén presos que deben pedir permiso a las autoridades carcelarias, antes del preso emitir una declaración o entrevista pública a los medios de comunicación, es una exageración."

Federico Gómez Lara.[37] Indica que la norma acusada representa importantes retos para el periodismo en el acceso y la búsqueda de la información. Menciona que la entrevista es un instrumento fundamental por la información que permite obtener, verificar o contrastar, por lo que la imposición de obstáculos es un grave impedimento para el trabajo periodístico. Así mismo, expone que las cárceles constituyen un lugar de alto interés público sobre el cual la sociedad debe ser informada, en donde permanecen detenidos sujetos vulnerables a raíz de la relación especial de sujeción que tienen con el Estado.

En su concepto, el INPEC le pone un "candado" a la información que podría dar pie a cuestionar la forma en que ejerce sus funciones. Por lo cual, la norma cuestionada al darle al INPEC la capacidad de negar a los medios de comunicación y periodistas acceso a información de interés público sin justificación, presenta un conflicto de interés y abre la puerta al abuso, arbitrariedad y corrupción, interfiriendo en la libertad de expresión. En este sentido, acompaña la solicitud de los demandantes.

Daniel Coronell.[38] Acompaña la solicitud de inconstitucionalidad de la norma demandada. Señala que en virtud del oficio periodístico en Colombia se ha logrado acceder a hechos relevantes, bien a través de la reportería, entrevistas, revisión de archivos, datos y documentos, entre otros.

Además, refiere que algunos de los casos más recientes de su carrera profesional evidencian un esquema de corrupción dentro de las cárceles del país. Según él, estos descubrimientos periodísticos dependen del acceso a la información obtenida a través de entrevistas con personas privadas de libertad. Destaca la importancia de asegurar el acceso de los medios de comunicación a las prisiones para realizar entrevistas, siguiendo los estándares de la libertad de expresión, de prensa y de acceso a la información establecidos por la Corte Constitucional. De lo contrario, el papel de la prensa como educador, promotor del diálogo social y guardián de la democracia quedaría a la discreción del Director General del INPEC u otra autoridad con la facultad de otorgar estos permisos. Por último, menciona que "una norma que propicia la obstaculización y entorpecimiento de la realización de entrevistas a personas privadas de libertad, no sólo silencian a la prensa, sino también a las historias que suelen contar quienes se encuentran recluidas en las prisiones colombianas".[39]

Fidel Cano Correa.[40] Respalda la solicitud de inconstitucionalidad de los demandantes. Indica que realizar entrevistas con personas privadas de su libertad es crucial para su trabajo como reportero, ya que muchas de las situaciones abordadas en ellas son de interés nacional y están relacionadas con procesos judiciales, por lo que los requisitos impuestos por el INPEC para acceder a estas fuentes de información dificultan la labor periodística y de verificación. Argumenta que el proceso establecido por el INPEC para manejar las solicitudes de entrevistas incluye un requisito que implica revelar previamente el tema a tratar, lo cual, según el periodista experto, socava el derecho al secreto profesional y expone tanto al periodista como al entrevistado a represalias. Esto, a su parecer, constituye un obstáculo para cualquier investigación futura sobre las prácticas del INPEC.

Victoria Eugenia Dávila Hoyos.[41] Expone que desde su experiencia profesional, ha visitado centros penitenciarios en los que es necesario contar con un protocolo para que los medios de comunicación puedan ingresar. Este protocolo garantiza el orden y la seguridad de los periodistas. Sin embargo, considera que estos reglamentos deben ser simples para proteger tanto la seguridad como las investigaciones de la prensa, por lo que es fundamental que los reglamentos de las cárceles incluyan disposiciones para mantener la confidencialidad de las entrevistas y agilizar el proceso de autorización de ingreso de los medios. Además, refiere que si la persona privada de la libertad ya dio su autorización, no debería ser necesario un proceso largo y complicado.

Conceptos jurídicos

Rodrigo Pombo Cajiao.[42] Señala que desde una perspectiva abstracta de control constitucional, la norma demandada debe declararse exequible debido a que no viola la Constitución y la decisión del legislador en 1993 sigue siendo válida. Señala que ningún derecho es absoluto, por lo que las restricciones en la norma acusada son razonables, proporcionales y no afectan los derechos de los medios de comunicación ni de los receptores de la información. Las medidas alternativas mencionadas por los demandantes son complementarias y no afectan la razonabilidad de la norma.

En términos de proporcionalidad, las limitaciones son leves y legítimas. Cualquier discrepancia con el reglamento es un problema de legalidad administrativa y no de constitucionalidad. Por último, plantea que el presente caso no tiene relevancia constitucional, ya que se trata de problemas administrativos que pueden ser debatidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Johnnie Halth Giraldo Mora.[43] En cuanto al primer cargo, argumenta que la exequibilidad condicionada es procedente, ya que la exigencia de autorizaciones previas del INPEC y el cumplimiento del reglamento de los centros penitenciarios, tal y como lo establece la norma demandada, viola el derecho a la libertad de expresión, en particular la libertad de información en el periodismo y actividades relacionadas, imponiendo una forma de censura prohibida en el ejercicio de este derecho.

En relación al segundo cargo, considera que la exequibilidad condicionada es adecuada, ya que la disposición demandada podría llevar a un abuso de poder al establecer condiciones desproporcionadas para el ejercicio de un derecho fundamental. Esto se convierte en un obstáculo para cumplir los objetivos del sistema penitenciario al imponer condiciones adicionales a las ya establecidas en el bloque de constitucionalidad para el ejercicio de la libertad de expresión de los condenados.

Respecto al tercer y séptimo cargo, se argumenta que no se presentaron argumentos suficientes sobre la vulneración del derecho en cuestión, por lo tanto, no proceden. Finalmente, sobre el sexto cargo, se sostiene que la exequibilidad condicionada es apropiada, toda vez que la norma impugnada no cumple con los criterios de necesidad, idoneidad y proporcionalidad establecidos en la CADH y el PIDCP.

Santiago Trespalacios Carrasquilla.[44] Indica que la norma demandada limita el derecho fundamental a la libertad de expresión de las personas privadas de la libertad, al establecer que necesitan la aprobación de la autoridad penitenciaria para poder comunicarse con el mundo exterior. Esto dificulta las entrevistas y silencia tanto a la prensa como a las historias de los reclusos. Por lo tanto, la norma es irrazonable e inconstitucional, toda vez que impide a las personas privadas de la libertad compartir su vivencia a través de los medios de comunicación, lo que va en contra de los fines constitucionales asignados a los medios de comunicación y al periodismo. Además, impide informar cuando el contenido pueda ser perjudicial para los intereses de un servidor público.

Yesid Reyes Alvarado.[45] Señala que la norma demandada debe ser declarada constitucional de manera condicionada. A su juicio, los apartes demandados deben ser interpretados bajo la premisa que el Reglamento General del INPEC sólo puede establecer, condiciones orientadas a garantizar el orden en los establecimientos de reclusión y a minimizar el peligro para la seguridad de quienes se encuentran recluidos, cuando se realicen visitas de los medios de comunicación.

En cuanto a las autorizaciones requeridas por la norma demandada para que procedan las entrevistas, dicho requisito debe ser entendido en el sentido de que los encargados de su concesión sólo pueden negarlo, limitarlo o condicionarlo, cuando: (i) la entrevista solicitada pueda ser válidamente considerada como susceptible de alterar el orden al interior de la prisión o poner en peligro la seguridad de quienes están en su interior, (ii) se fundamenten las razones de la negativa, limitación o restricción en causales objetivas, y (iii) se invoquen las pruebas que soportan la decisión.

Conceptos técnicos de organizaciones y entidades invitadas

Grupo de Prisiones del Consultorio Jurídico de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes.[46] Acompaña la solicitud de inexequibilidad de los apartados que hacen referencia al cumplimiento de los requisitos exigidos por el Reglamento General del INPEC y la autorización del Director General del INPEC para realizar una entrevista en caso de condenados.

Explica que existe una restricción especial cuando la norma establece que se deben cumplir con los "requisitos exigidos por el reglamento general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario", aun cuando el texto del artículo 13 y 19 de Convención Americana de Derechos humanos y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, respectivamente determinan que dichas restricciones deben estar "expresamente fijadas por la ley".

Considera que estas restricciones no tienen el objetivo de proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral pública. Por el contrario, imponen restricciones o limitaciones a la libertad de expresión de las personas privadas de la libertad, quienes al solicitar previa autorización del Director General del INPEC para dar una entrevista, sufren una limitación a su derecho a la libre expresión.[47] Señala que las medidas restrictivas de los derechos fundamentales de la población privada de la libertad, deben corresponder con criterios de razonabilidad, necesidad y proporcionalidad, lo cual no ocurre en el caso de la norma demandada.

Observatorio Externadista de la Justicia Constitucional.[48] Respalda la inexequibilidad de la norma cuestionada. Considera que si bien la norma demandada persigue finalidades constitucionalmente legítimas y supera también el requisito de idoneidad, las medidas previstas no son necesarias ni indispensables, al poderse satisfacerse con el cumplimiento de los requisitos del régimen general de visitas establecido en el artículo 112 de la Ley 65 de 1993.

Expone que las medidas consagradas en el artículo 115 constituyen una forma de restricción indirecta a la libertad de expresión que, en lugar de propender por el acceso efectivo de los medios de comunicación a los establecimientos carcelarios, obstaculiza su labor periodística y constituye una forma de censura indirecta vulnerando el artículo 20 de la Constitución.[49]

Frente a la restricción a la libertad de expresión que genera la norma acusada, considera que no se satisfacen las cargas para derrotar la sospecha de inconstitucionalidad, toda vez que: (i) la redacción de la norma no es exhaustiva, clara y específica; (ii) las medidas que emplea no son necesarias ni tampoco proporcionales; (iii) la norma prevé un control previo que constituye una tipología de censura indirecta proscrita constitucionalmente; y (iv) facilita el desconocimiento de la neutralidad que deben tener las autoridades públicas respecto a los contenidos de la libertad de expresión.

Caracol S.A.[50] Defiende la constitucionalidad de la expresión demandada, en el entendido que esta contribuye al establecimiento de reglamentos destinados a preservar el orden y seguridad de los establecimientos de reclusión, los cuales deben mantenerse y acatarse por todos los ciudadanos incluyendo los medios de comunicación. Sin embargo, cuando las solicitudes sean resueltas de manera negativa, estas deben ser debidamente motivadas por la autoridad competente.

Clínica Jurídica de la Escuela de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Pontificia Bolivariana.[51] Defiende la constitucionalidad de la norma acusada. De manera general expone que la disposición objeto de análisis tiene como fin satisfacer los bienes jurídicos relativos a la seguridad en los establecimientos penitenciarios y carcelarios; así como el propósito de garantizar las condiciones indispensables para la ejecución de la pena o la medida de aseguramiento en el marco del poder de sujeción al que se encuentran sometidas las personas privadas de la libertad. De esta forma, las medidas impuestas resultan idóneas y conducentes a los fines legítimos.

En cuanto a la necesidad, considera que esta alternativa normativa permite garantizar no solo la libertad de prensa, sino también las condiciones y derechos de las personas privadas de la libertad, toda vez que el legislador tiene un amplio margen de configuración sobre el tema, por lo cual la norma demandada resulta razonable y proporcional, sin que sea posible concluir que los requisitos previstos constituyan una censura, en razón a que la autorización que los medios de comunicación deben solicitar al Director del INPEC o a las autoridades judiciales, no suponen un control previo de la información o de lo que se va a expresar. Adicionalmente, la negativa a la realización de entrevistas no impide que los periodistas puedan adelantar investigaciones por otros medios o fuentes.

Semillero en Derecho Penitenciario de la Pontificia Universidad Javeriana.[52] Solicita la declaratoria de exequibilidad del apartado que hace referencia al cumplimiento de los requisitos exigidos por el Reglamento General del INPEC, y la inexequibilidad del apartado sobre la autorización del Director General del INPEC para una entrevista en caso de las personas condenadas.

Frente al primer apartado, señala que no debe quedar a discreción de los medios de comunicación determinar en qué momento se ingresa y se sale de un establecimiento de reclusión, esto desvirtuaría no solo el entorno de seguridad de dichos establecimientos, sino también el principio de igualdad que debe predicarse de todos los medios de comunicación. En otras palabras, no se puede pretender la inexistencia de requisitos para el ingreso a los establecimientos de reclusión.

En relación con el segundo apartado demandado, concluye que el juez natural de las personas condenadas privadas de su libertad, son los Jueces de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad y no el Director General del INPEC, por lo cual son los jueces los llamados a actuar bajo los principios de independencia e imparcialidad.

Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP).[53] Comparte la inconstitucionalidad de los apartes que hacen referencia al cumplimiento de los requisitos exigidos por el Reglamento General del INPEC y la autorización del Director General del INPEC para una entrevista en caso de las personas condenadas, por vulnerar los artículos 20, 25, 73, y 93 de la Constitución Política, así como los artículos 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos y el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Defienden la exequibilidad condicionada del aparte "previa autorización de la autoridad judicial competente" del artículo 115 de la Ley 65 de 1993, en tanto que la autorización dada por la autoridad judicial deberá decidirse siempre en torno a la aplicación del test tripartito establecido por el artículo 13.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la jurisprudencia constitucional.

Para sustentar esta posición, señala que la norma no cumple con el test tripartito, por lo cual representa un riesgo para la libertad de prensa y de expresión, al condicionar su ejercicio a través de autorizaciones previas por parte de la administración pública. Hipótesis que genera un desequilibrio entre el fin legítimo de cierta restricción y el pleno goce del derecho fundamental a la actividad periodística y a la libertad de expresión.[54]

Refiere que la revisión previa al trabajo periodístico que establece la norma acusada genera un efecto inhibidor o "chilling effect", llevando a los medios y a los periodistas a la autocensura para evitar restricciones. Finalmente señala que la norma permite la obstrucción al acceso a la información, de modo que no cumple con una finalidad adecuada que permita acceder a la información, a pesar de razones legítimas de seguridad nacional y de orden público.

Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional.[55] En su concepto solicita que la Corte Constitucional declare exequible el artículo 115 (parcial) de la Ley 65 de 1993. Señala que si bien la norma acusada prevé limitaciones, estas se deben analizar conforme a los requisitos establecidos en el Reglamento General del INPEC. Por lo cual, es en la instancia contenciosa administrativa que se debe evaluar si el acto administrativo y la interpretación que ha realizado el INPEC se ajusta a los parámetros constitucionales y legales. En ese sentido, el estudio de estos argumentos escapa del examen de constitucionalidad que desarrolla la Corte Constitucional.

Por otro lado, respecto a la autorización de las entrevistas, explica que esta no implica per se una censura ni una negación de las peticiones de acceso a la información, al cumplir con los requisitos de necesidad, idoneidad y proporcionalidad.  

Defensoría del Pueblo.[56] El Defensor Delegado para los Asuntos Constitucionales y Legales considera que la norma acusada es exequible, en el entendido que los cargos presentados presumen de manera errada que el Reglamento General del INPEC sea un control previo o una prohibición en el ejercicio de los derechos de libertad de expresión, acceso y divulgación de información.

Asegura que la jurisprudencia citada en la demanda, no se debe interpretarse para concluir la inexistencia de reglamentos o de permisos y autorizaciones para ingresar a los establecimientos de reclusión. Sin embargo, se señala que garantizar el derecho a la libertad de expresión y el acceso de los medios de comunicación en las cárceles implica demostrar de manera clara, con razones constitucionales relevantes y suficientes, la razonabilidad y proporcionalidad de cualquier restricción a este derecho.

Misión Permanente de Colombia ante la Organización de los Estados Americanos.[57] Indica que la norma cuestionada debería ser declarada constitucional de manera condicionada para garantizar que su interpretación cumpla con los estándares internacionales en cuanto a la protección de la libertad de expresión, de la vida y la integridad de los periodistas, especialmente a la luz de casos como el de Jineth Bedoya v. Colombia.

Expone que las decisiones de las autoridades deben ceñirse a la ponderación de principios que exige la Constitución para todas las decisiones judiciales y al test establecido en el artículo 13.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, el cual es fuente obligatoria para todas las autoridades judiciales y no judiciales de los países miembros de la CADH. Por lo tanto, los requisitos exigidos por el Reglamento General del INPEC no son automáticamente inconstitucionales, siempre que su aplicación por parte de la autoridad judicial y administrativa se ajuste a los estándares constitucionales e internacionales de libertad de expresión y acceso a la información.

Concepto de la Procuradora General de la Nación

La Procuradora General de la Nación solicita a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad de las expresiones demandadas, toda vez que imponen condiciones especiales para las visitas de los medios de comunicación a los centros de reclusión que no cumplen con las exigencias de legalidad y razonabilidad. Señala que exigir a los periodistas que cumplan con los requisitos del Reglamento General del INPEC va en contra del principio de legalidad, puesto que le corresponde al Congreso de la República establecer directamente las condiciones de acceso de los comunicadores a los centros de reclusión.

Expone que el permiso emitido por el INPEC para ingresar a los centros de reclusión constituye un control previo a la libertad de prensa que es irrazonable en tiempos de normalidad, al infringir la prohibición de censura previa y el deber de protección de la actividad periodística previstos en los artículos 20 y 73 de la Constitución Política. Para soportar su planteamiento hace referencia a la Sentencia T-343 de 2019.

Por último, advierte que comparte la posición de los intervinientes, puesto que: "(i) Al no establecer un desarrollo legal preciso, claro y específico", el artículo 115 del Código Penitenciario y Carcelario confiere la potestad a la administración, en este caso al INPEC, de reglamentar en abstracto las visitas de los medios de comunicación a los establecimientos de reclusión, con lo cual desconoce la reserva legal que existe en la materia"; y "(ii) el control previo que establece el artículo 115 del Código Penitenciario y Carcelario constituye una restricción indirecta que atenta contra el deber de protección de la actividad periodística y la prohibición de censura previa, en la medida en que tales restricciones tienen un efecto disuasivo para medios de comunicación y periodistas que deseen obtener información sobre asuntos de interés público en dichos establecimientos".[58]

CONSIDERACIONES

1. Competencia

En cumplimiento del artículo 241.4 de la Carta Política, esta Corte tiene la competencia para decidir sobre la constitucionalidad de la norma cuestionada, en razón a que está contenida en un artículo de una ley de la República.[59]

2. Cuestión previa

Antes de realizar el examen de constitucionalidad de los apartes demandados del artículo 115 de la Ley 65 de 1993, es necesario verificar si los cargos presentados por los demandantes son aptos. ??Este estudio previo es importante dado que, la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el abogado Johnnie Halth Giraldo Mora, el Semillero en Derecho Penitenciario de la Pontificia Universidad Javeriana y el Equipo de Conceptos Jurídicos de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional, indicaron que la demanda no era apta y que, por tanto, la Corte debía contemplar la posibilidad de inhibirse.

Análisis de aptitud de la demanda

La jurisprudencia constitucional ha reiterado que el auto admisorio proferido por el magistrado sustanciador es el escenario para analizar y definir si una demanda de inconstitucionalidad tiene aptitud sustancial, conforme a lo previsto en el Decreto Ley 2067 de 1991. Sin embargo, también la jurisprudencia constitucional ha señalado que la decisión del magistrado sustanciador no limita la competencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional para pronunciarse sobre este asunto, en cumplimiento de su facultad de decidir sobre el fondo de las acciones de inconstitucionalidad presentadas por los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley mencionados en los numerales 4 y 5 del artículo 241 de la Constitución Política.[60]

Realizada la anterior precisión, la Sala Plena se ocupará de analizar los requisitos que deben cumplir los cargos formulados en las demandas de inconstitucionalidad, con el propósito de permitir un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación.[61]

Ejercer la acción pública de inconstitucionalidad contra las leyes y las normas con fuerza de ley es un derecho político garantizado por el artículo 40.6 de la Constitución. Allí se dispone que "interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley".[62] Esta es una de las formas en que los ciudadanos participan "en la conformación, ejercicio y control del poder político".

El artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991, precisa que las demandas de inconstitucionalidad deben presentarse por escrito y cumplir los siguientes requisitos: (i) señalar las normas que se cuestionan y transcribir de manera literal su contenido o aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) especificar los preceptos constitucionales que se consideran infringidos; (iii) presentar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la acusación se basa en un vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe establecer el trámite fijado en la Constitución para su expedición y la forma en que éste fue quebrantado y (v) la razón por la cual la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda.

El tercero de los referidos requisitos (concepto de violación), involucra una carga material que exige cumplir con unos mínimos argumentativos a los demandantes, los cuales son necesarios para que la Sala Plena de la Corte Constitucional, profiera una decisión de fondo.

En efecto, la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, ha desarrollo los requisitos de: (i) claridad, el cual exige la existencia de una secuencia conductora que permita un fácil entendimiento de las razones de la demanda; (ii) certeza, esto es que la censura recae sobre una proposición jurídica real y no como resultado de una inferencia subjetiva por parte del demandante; (iii) especificidad, implica exponer con claridad cómo la norma demandada transgrede la Constitución Política, lo cual descarta argumentos genéricos, globales y abstractos; (iv) pertinencia, este requisito exige el uso de argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal, de conveniencia o de mera implementación, y (v) suficiencia, esta carga exige que la demanda tenga un alcance persuasivo; esto es, que logre generar una mínima duda sobre la inconstitucionalidad de la norma demandada.[64]

En atención de lo anterior, la Sala Plena pasa a estudiar de nuevo la aptitud de los cargos que ya habían sido admitidos por el magistrado sustanciador.

(i) Sobre la ineptitud de los cargos primero, segundo, tercero, y sexto de la demanda

Los cuatro cargos admitidos por el magistrado sustanciador en el presente trámite constitucional plantearon que la facultad de establecer en el Reglamento General del INPEC los requisitos que deben cumplir los medios de comunicación para visitar los centros de reclusión y la autorización previa del Director General del INPEC para que las personas condenadas puedan realizar entrevistas, desconocen: (i) el artículo 20 de la Constitución Política por ser un control previo al acceso a la información para los medios de comunicación y una forma de censura; (ii) el artículo 20 de la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional, por ser contrarios a la libertad de expresión de las personas privadas de la en establecimientos carcelarios y penitenciarios; (iii) los artículos 25 y 73 de la Constitución Política, por no permitir el derecho al trabajo de los periodistas y la protección reforzada de la prensa; y, (iv) las garantías establecidas para la libertad de expresión en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

En su intervención ante la Corte, la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República afirmó que el primer cargo carece de certeza y suficiencia. Según esta institución, los requisitos del Reglamento General del INPEC y la autorización del Director General de dicho Instituto para las entrevistas a personas condenadas no prohíben la difusión de información. A su parecer, estos requisitos y autorización no impiden el acceso a los centros de reclusión, sino que son mecanismos para garantizar la seguridad de los periodistas y los reclusos. Por lo cual, la interpretación de los demandantes es sesgada y no corresponde al contenido objetivo, lo que demuestra un incumplimiento en la certeza y suficiencia de los argumentos presentados en la demanda.[65]

En cuanto al segundo cargo, la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República indicó que este no cumple con el requisito de especificidad y claridad, ya que contiene argumentos genéricos y difusos. En su opinión, los demandantes no logran explicar cómo los fragmentos cuestionados del artículo 115 de la Ley 65 de 1993 violan la libertad de expresión de los privados de la libertad. En su lugar, simplemente afirman que la restricción impuesta por la norma es ilegítima al no estar relacionada con los fines mencionados de la privación de la libertad o como es desproporcionada para ello.[66]

De forma complementaria, se expone que de llegar a interpretarse que esta autorización sí implica una restricción a la libertad de expresión de la población privada de la libertad, esta limitación sería constitucionalmente admisible, toda vez que la Corte Constitucional ha señalado que, en relación con la población privada de la libertad, la "libertad de expresión se puede limitar o restringir en aras de asegurar la existencia de condiciones de disciplina, orden y convivencia en los centros de reclusión". Por lo cual, el segundo cargo es impreciso en tanto no sigue un hilo argumentativo lógico.[67]

En cuanto al tercer cargo, la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, considera que este carece de claridad, certeza y especificidad, por las siguientes razones: (i) los demandantes no explican de qué manera los apartes acusados serían inconstitucionales por la presunta violación del derecho al trabajo de los periodistas al exigírseles el cumplimiento de requisitos para ingresar o visitar los centros de reclusión. En otras palabras, este argumento no explica con claridad cómo la autorización y los requisitos exigidos violan el derecho al trabajo; (ii) la autorización y los requisitos no tienen por objeto regular la actividad periodística ni establecer limitaciones al ejercicio profesional de los periodistas. En este sentido, los accionantes infieren de manera subjetiva y sesgada, que se trata de una limitación que no está expresamente prevista por los contenidos normativos demandados, ni se siguen objetivamente de los mismos; y (iii) la simple aseveración de que no permitir el acceso sin el previo cumplimiento de los requisitos para acceder a los centros de reclusión vulnera el derecho al trabajo de los periodistas no constituye un argumento específico y concreto sobre los contenidos normativos demandados. En su lugar, esta afirmación es una apreciación general y abstracta derivada de una interpretación subjetiva de las normas impugnadas.[68]

Finalmente, la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República considera que el sexto cargo no tiene certeza, ya que los demandantes intentan atribuir a los párrafos acusados un significado que no poseen. El acceso a la información está garantizado a través de los requisitos establecidos por las normas demandadas, los cuales permiten acceder a los establecimientos de reclusión. A su vez, este argumento carece de especificidad, al no explicar de qué manera las condiciones previstas por los apartes demandados son innecesarias o desproporcionadas. En su lugar, simplemente se limitan a señalar que no cumplen con dichos criterios, sin justificar esta afirmación.[69]

El abogado Johnnie Halth Giraldo Mora, refirió en su concepto que al revisar los argumentos presentados por los demandantes en el tercer cargo no presenta argumentos claros, precisos y suficientes sobre la vulneración del derecho al trabajo de los periodistas.[70]

Los integrantes del Semillero en Derecho Penitenciario de la Pontificia Universidad Javeriana, solicitan la inhibición por imposibilidad de realizar el control abstracto de inconstitucionalidad en contra de la norma demandada, en el sentido que si los reglamentos del INPEC llegasen a establecer normas que habiliten la censura o limiten de manera desproporcionada la libertad de expresión o el derecho al trabajo de los periodistas, el reproche no sería en contra de ley (en general), sino en contra del acto administrativo que consagra esta regulación. En consecuencia, la inconstitucionalidad de esa reglamentación debería tramitarse por vía contencioso-administrativa, a través de una acción de nulidad (artículo 135 del CPACA) y no a través de la acción pública de inconstitucionalidad.[71]

Además, las decisiones de la autoridad judicial competente o del Director General del INPEC que eventualmente nieguen la autorización a los medios de comunicación para realizar entrevistas, serían susceptibles de la interposición de recursos e incluso de acciones constitucionales.[72]

Por último, los integrantes del Equipo de Conceptos Jurídicos de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional, exponen que los reparos de la demanda están relacionados con los requisitos del Reglamento General del INPEC y no con la norma legal demandada. Por lo tanto, los demandantes deben recurrir al medio de control de nulidad simple o nulidad por inconstitucionalidad para fundamentar por qué en su criterio dichos requisitos son desproporcionados. Para el Equipo de Conceptos, es en la instancia contenciosa administrativa donde se debe evaluar si el acto administrativo y la interpretación que ha realizado el INPEC cumplen o no, con los parámetros constitucionales y legales.[73]

Dicho lo anterior, la Sala Plena encuentra que las intervenciones y conceptos referidos tienen razón en este caso, toda vez que los cargos planteados por la demanda no son aptos, por no cumplir con las cargas argumentativas mínimas exigidas.

La Sala destaca que los cargos admitidos no son múltiples puesto que lo argumentado por los demandantes en realidad configura en últimas un cargo único, sobre el cual se desarrollan varias razones que, en esencia, se dirigen a contrastar la libertad de expresión –en sentido amplio– con los requisitos para la visita de los medios de comunicación a los establecimientos de reclusión o para las entrevistas que debe autorizar el Director General del INPEC.

Para la Sala Plena, desde la demanda y su corrección, se planteó de forma equivocada que la norma establece por sí misma un control previo que vulnera la libertad de expresión de los medios de comunicación (cargo primero), desconoce el derecho a la libertad de expresión de las personas privadas de la libertad condenadas (cargo segundo), vulnera el derecho al trabajo consagrado en el artículo 25 y la protección reforzada de la actividad periodística dispuesta en el artículo 73 de la Constitución (cargo tercero), y un desconocimiento de las garantías reconocidas por el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (sexto cargo).  

El análisis de los cargos, tal y como fueron formulados y admitidos por el magistrado sustanciador, le permite a la Sala Plena concluir que estos se refieren a un argumento central que buscar contrastar la libertad de expresión –en sentido amplio– con los requisitos para la visita de los medios de comunicación a los establecimientos de reclusión o para las entrevistas que debe autorizar el Director General del INPEC. A juicio de la Sala, dicho argumento parte de una lectura incorrecta de la disposición acusada, según la cual los reglamentos técnicos y operativos -los actos administrativos- que expiden las autoridades administrativas no están sujetos al imperio de la Constitución y de la ley, o que el legislador puede autorizar la expedición de reglamentos por fuera de los límites constitucionales y legales.

En efecto, para la Sala Plena el punto de partida de la demanda va en contra de los principios de supremacía constitucional y de legalidad que rigen en un Estado de derecho, donde toda normatividad administrativa, incluidas las regulaciones que dictan las condiciones de ingreso a los centros penitenciarios, debe respetar los derechos fundamentales y ajustarse a los límites impuestos por la Constitución y la ley.[74] En este sentido, la facultad del INPEC para autorizar entrevistas y visitas de medios no puede interpretarse como una autorización para limitar, de manera discrecional o arbitraria, la libertad de expresión o el derecho a la información. Cualquier restricción impuesta en este contexto debe estar adecuadamente justificada en función de los fines legítimos que persigue, tales como la seguridad y el orden dentro de los establecimientos penitenciarios, y debe mantenerse dentro de los márgenes establecidos por el marco constitucional.

Frente a los requisitos de certeza, especificidad y pertinencia, estos fueron incumplidos por la demanda, tal y como pasa a explicarse.

Sobre la falta de certeza. Los demandantes afirmaron que el cumplimiento de los requisitos establecidos en el Reglamento General del INPEC y la autorización previa del Director General de dicho Instituto para las entrevistas con personas condenadas constituyen un control previo y una forma de censura que afecta múltiples garantías constitucionales. En la corrección de la demanda, reiteraron esta idea y agregaron que la imposición de "requisitos" y "autorizaciones" por parte del INPEC es tan amplia que va en contra de lo establecido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la cual señala que las normas que conceden facultades discrecionales muy amplias a las autoridades son incompatibles con la Convención Americana, ya que pueden dar lugar a actos de arbitrariedad que equivale a censura previa.[75]

A juicio de la Sala Plena, lo anterior muestra cómo los actores le asignan a la norma demandada un sentido y alcance que no tiene. En realidad, la norma no establece requisitos para que los medios de comunicación ingresen a los establecimientos de reclusión en el país. El artículo demandado simplemente habilitó al INPEC como la máxima autoridad penitenciaria y carcelaria para establecer en su Reglamento General (un acto administrativo de carácter operativo), los requisitos necesarios para la visita de medios de comunicación a espacios de reclusión, los cuales están sujetos a condiciones especiales de seguridad, lo cual incluye protocolos y procedimientos de ingreso, permanencia y egreso.

El artículo 81 del Reglamento General del INPEC (Resolución No. 006349 del 19 de diciembre de 2016) establece los requisitos para las visitas de los medios de comunicación a los establecimientos de reclusión, los cuales son: i) solicitud por escrito, ii) documentación que demuestre la existencia del medio de comunicación, la condición de periodista y la conexión con el mismo, iii) permiso del interno, y iv) autorización de la autoridad judicial o administrativa correspondiente.[76]

La realidad normativa muestra que la demanda se basa en una idea eventual, bajo el argumento que establecer requisitos para la visita de los medios de comunicación y la autorización del Director General del INPEC para una entrevista, podría violar los derechos fundamentales de los periodistas o de las personas privadas de la libertad. Esto implica una posible vulneración en el futuro, lo cual no cumple con el requisito de certeza, ya que se basa en suposiciones y situaciones inciertas que aún no han ocurrido, impidiendo a la Sala Plena tomar una decisión de fondo.

En efecto, la demanda formula su argumento bajo la posible ocurrencia de una vulneración, pero no muestra como los apartes demandados del artículo 115 de la Ley 65 de 1993, efectivamente generan dicha situación real y vigente que sea contraria a la Constitución de 1991. Este enfoque implica una falta de fundamentación adecuada, ya que, en el ámbito del control constitucional, no es suficiente exponer un posible conflicto teórico con la Constitución; es necesario demostrar cómo la disposición normativa, en su redacción y aplicación, provoca una violación real y que ocurre en la actualidad de los principios y derechos constitucionales. En otras palabras, el demandante debe aportar un análisis detallado que establezca que el contenido y la aplicación de la norma en cuestión tienen como consecuencia una situación que contraviene los mandatos de la Constitución de 1991.

Ahora, el propio Código Penitenciario y Carcelario, limita el artículo objeto de debate. El artículo 52 de la Ley 65 de 1993 señala que "el INPEC expedirá el reglamento general, al cual se sujetarán los respectivos reglamentos internos de los diferentes establecimientos de reclusión", este Reglamento a su vez está sujeto a los principios del propio Código, y a los convenios y tratados internacionales suscritos y ratificados por Colombia (art. 52 inc. 2).

El artículo 5 de la Ley 65 de 1993 dispone que "las restricciones impuestas a las personas privadas de la libertad estarán limitadas a un estricto criterio de necesidad y deben ser proporcionales a los objetivos legítimos para los que se han impuesto". A su vez, el artículo 10A de la misma ley, establecer el principio de intervención mínima y dispone que los derechos y garantías de los internos "solo podrán ser limitados según lo dispuesto en la Constitución, los tratados internacionales, las leyes y los reglamentos del régimen interno del Establecimiento Penitenciario y Carcelario".

De una lectura armónica y sistemática de las disposición referidas, se sigue que el Reglamento General del INPEC debe sujetarse de forma estricta a la Constitución y la ley, que a su vez, imponen la obligación de respetar los derechos de la población privada de la libertad y de imponer restricciones necesarias y proporcionales para fines que son legítimos.

En cuanto a la motivación que se exige del Director General del INPEC, el artículo 42 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo- CPACA señala que todas las actuaciones de la administración se encuentran sujetas al procedimiento general en el cual "habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión, que será motivada"; y, adicionalmente, en el artículo 44 del mismo Código, se dispone que una decisión discrecional debe ser "adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa". De ahí que la autoridad penitenciaria tiene, por mandato legal expreso, el deber de motivar debidamente la decisión de conformidad con la finalidad autorizada por la ley y previendo que la medida sea proporcional.

Ahora, en la Sentencia C-394 de 1995, la Corte Constitucional precisó el alcance de la norma demandada definiendo que responde a una necesidad netamente administrativa para la organización y funcionamiento de los establecimientos de reclusión. En dicha providencia se definió que "se refieren estas disposiciones a medidas normales de tipo administrativo y disciplinario, que pueden ser adoptadas por las autoridades penitenciarias y carcelarias, dentro de la órbita de sus atribuciones legales y reglamentarias, y que tienen, por tanto, asidero constitucional, con base en lo expuesto en esta Sentencia al tratar sobre la necesidad del mantenimiento de la disciplina y la justificación de tratamientos especiales y diferenciados en los establecimientos carcelarios. Por lo demás, dichas medidas son preestablecidas, razón por la cual se apoyan en un principio de legalidad y no constituyen uso arbitrario de la autoridad".[77]

En ese sentido, la norma demandada no se traduce en obstáculos para el acceso a los centros de reclusión, sino que se trata de mecanismos normativos para garantizar acceso de los periodistas en condiciones de seguridad, tanto para los periodistas como para las personas privadas de la libertad y el personal del INPEC.

Finalmente, la Sala concluye que del argumento planteado por los demandantes, el acto jurídico que podría llegar a causar una posible vulneración sería el Reglamento General del INPEC o la decisión del Director General del INPEC, en ambos casos actos administrativos susceptibles de ser debatidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y no a través de la acción pública de inconstitucionalidad.

Sobre la falta de especificidad. Para que un cargo sea considerado específico, el demandante debe demostrar una oposición objetiva entre el enunciado normativo demandado y la Constitución. La Corte ha enfatizado que no se aceptarán argumentos vagos, generales o abstractos para demostrar esta contradicción, sino que deben estar directamente relacionados con las disposiciones constitucionales que se consideran vulneradas.[78]

La demanda no señala cómo las disposiciones legales cuestionadas vulneran realmente el derecho a la libertad de expresión de los internos y el derecho al trabajo de los periodistas, al exigir el cumplimiento de ciertos requisitos para acceder a los centros penitenciarios. También son insuficientes los argumentos relacionados con los tratados internacionales, ya que los demandantes no explican de qué forma las condiciones establecidas en las disposiciones impugnadas no cumplen con la necesidad y proporcionalidad del examen tripartito. En lugar de ello, simplemente afirman que no se ajustan a dichos criterios, sin fundamentar esta aseveración. Por consiguiente, no han cumplido con el requisito de especificidad.

La falta de especificidad en la argumentación significa que la demanda no cumple con este requisito exigido para activar el control de constitucionalidad y mucho menos para proferir unja decisión de mérito. Para que una norma sea cuestionada con éxito, es necesario que se formulen alegaciones detalladas y fundamentadas, de forma que permitan a la Corte Constitucional realizar un análisis exhaustivo sobre si las disposiciones cuestionadas realmente transgreden normas constitucionales. La ausencia de una conexión clara entre los requisitos de ingreso y los derechos invocados reduce los alegatos a afirmaciones abstractas y genéricas, lo cual limita la posibilidad de la Corte de pronunciarse con base en un análisis sustantivo y debidamente estructurado.

Sobre la falta de pertinencia. A pesar de que los demandantes aclararon el alcance de los apartes demandados de la norma en el sentido que sus argumentos se presentaban en contra de varios apartes del artículo 115 de la Ley 65 de 1993, el reproche en realidad se dirige contra la Resolución 006349 de 2016 que establece el Reglamento General del INPEC, tal como los señalan varios intervinientes. Lo anterior, por cuanto en la demanda los actores señalaron que "en la práctica el INPEC, en virtud de la habilitación que le da la norma ha desarrollado una serie de requisitos que los medios de comunicación y los periodistas deberán cumplir para presentar la solicitud, dentro de los cuales se encuentra, por ejemplo, incluir en el oficio en el que solicita la autorización el tema y objeto de la entrevista. Al igual que la entidad interpuso el término de 15 días para responder la solicitud y afirma que se "reserva" el derecho de aprobación".[79]

De esa forma los demandantes erróneamente exponen que "es claro entonces que la autorización impuesta por los apartes aquí demandados devienen en una serie de restricciones a las actividades que los periodistas desarrollan en el ejercicio de su profesión para reunir, recoger y recabar información y entorpece altamente sus actividades", así mismo que "en tal sentido, dicho apartado de la norma incluso pudiere servir como la posibilidad de vetar a medios de comunicación o periodistas mediante la solicitud de requisitos de difícil cumplimiento".[80]

Esta deficiencia tampoco se supera al señalar que lo cuestionado es la norma legal que permite al Reglamento General del INPEC fijar los requisitos para las visitas o la autorización que debe expedir el Director General del INPEC para la entrevista de un recluso, ya que esto resulta equivocado pues -se insiste- supone que la norma autoriza la expedición de reglamentos o de actos administrativos contrarios a la Constitución.

Tampoco resulta pertinente afirmar que la norma demandada permite una interpretación contraria a la supremacía e integridad de la Constitución, siendo necesario descartar esta hermenéutica. Dicho argumento, no tiene en cuenta que la facultad para dictar un reglamento implica la competencia jurídica de proferir actos administrativos que concretizan las disposiciones abstractas y generales de la ley para hacerlas efectivas. Por lo tanto, no se trata de una herramienta jurídica para regular los derechos fundamentales, como las libertades de expresión y de prensa, sino de un instrumento operativo para reglamentar la forma en que se desarrolla la privación de la libertad.

La facultad de expedir el Reglamento General del INPEC se encuentra en el artículo 52 de la Ley 65 de 1993, norma que fue analizada en sede de constitucionalidad por la Sentencia C-394 de 1995. En dicha providencia, la Corte encontró que la facultad del INPEC para expedir el Reglamento General es constitucional toda vez que no usurpa "la potestad reglamentaria del presidente de la República, porque no se trata de reglamentar una ley, sino de señalar los puntos que debe contener un reglamento interno, concreto, a través de la expedición de un reglamento general; no hay atribución de una potestad propia del presidente de la República, sino el ejercicio de una potestad secundaria, implícita al Director del INPEC".[81]

Lo expuesto llevó a la Corte Constitucional a concluir que: "el argumento de que un funcionario administrativo no puede trazar ninguna estrategia carcelaria, ni ningún reglamento interno, porque implica un efecto sobre la libertad de las personas, resulta sofístico pues los actos no se definen por los efectos, sino por las causas que determinan el obrar y por la relación causa-efecto. El actor en su argumentación omite la causa final (la readaptación del individuo y la seguridad de los asociados) y la relación causa-efecto, que es el orden dentro del establecimiento. Además el efecto no es menguar la libertad, sino encauzarla, según se dijo. Sobre el reglamento interno, a que se refiere el artículo 53 acusado, los argumentos esgrimidos en el acápite anterior son suficientes para declarar también su exequibilidad".[82]

En la Sentencia C-394 de 1995, la Corte declaró la exequibilidad del artículo 115 de la Ley 65 de 1993 indicando que las disposiciones cuestionadas están dentro de la autoridad legítima que puede establecer el legislador para regular la vida en privación de la libertad, sin que se configurara una vulneración de los artículos 2, 13, 15, 42, 44, 45, 47 y 50 de la Constitución Política. En palabras de la Corte: "En el caso de la vida penitenciaria es de interés general que la libertad tenga límites en sus diversas manifestaciones, ello es razonable y es de la esencia del trato especial a que deben estar sometidos los reclusos. Constituye por ello una pretensión desde todo punto de vista injustificada el que se dejen de adoptar elementales medidas de prevención, o de aplicar los necesarios correctivos, en los establecimientos carcelarios, so pretexto de defender, aun contra el interés social, derechos individuales supuestamente violados. Por el contrario, no sólo es lógico y razonable sino que se ajusta al ordenamiento jurídico el que en los establecimientos penitenciarios y carcelarios imperen y se hagan cumplir normas elementales de disciplina interna, que deben ser acatadas estrictamente no sólo por los reclusos mismos, sino por el personal directivo de dichos establecimientos, así como por su personal de guardianes, y por todas las personas que los visiten a cualquier título".[83]

Si bien dicha providencia no tuvo como parámetro de control de constitucionalidad el impacto del Reglamento General del INPEC en la libertad de expresión y sus diversos elementos, así como su uso como posible mecanismo de censura previa, los argumentos presentados en dicha oportunidad se constituyen en un precedente con dos consecuencias relevantes: (i) en materia penitenciaria y carcelaria, es válido que el INPEC expida su Reglamento General como expresión de una potestad reglamentaria secundaria para establecer normas de estrategia carcelaria y penitenciaria dirigidas a la readaptación de los privados de la libertad, a la seguridad y al orden de los establecimientos de reclusión y (ii) en la vida penitenciaria y carcelaria, por la relación de especial sujeción, resulta válido que la libertad tenga límites en sus diversas manifestaciones.

De acuerdo con el artículo 241 de la Carta, a la Corte Constitucional se le ha confiado la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución Política. En desarrollo de estas funciones, esta Corporación ejerce el control de constitucionalidad abstracto de las leyes en sentido amplio,[84] por lo cual examina si una ley,[85] un decreto legislativo o un decreto extraordinario con fuerza material de ley[86] se ajusta a los principios, valores y normas constitucionales. Esta labor no se extiende a las normas reglamentarias de naturaleza administrativa, que se expiden para dar operatividad a los enunciados legales, como es el caso de la Resolución 6349 de 2016.

El Reglamento General del INPEC es un acto administrativo de carácter general, con un contenido abstracto, no singular y concreto,[87] por lo que, en ejercicio del derecho de acción las personas pueden incoar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo la nulidad de actos administrativos por infracción de la Constitución.

La Sala destaca que la respuesta emitida por el Director General del INPEC a la solicitud de entrevista a un condenado también es un acto administrativo susceptible de ser debatido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Corte Constitucional ha definido el acto administrativo "como la manifestación de la voluntad de la administración, tendiente a producir efectos jurídicos ya sea creando, modificando o extinguiendo derechos para los administrados o en contra de éstos, tiene como presupuestos esenciales su sujeción al orden jurídico y el respeto por las garantías y derechos de los administrados".[88]

En la Sentencia  C-487 de 1996, la Corte Constitucional abordó la diferencia entre un acto administrativo y una variedad de pronunciamientos que expresan una opinión, deseo o intención de la administración pero que no poseen ni el alcance ni los efectos de un acto administrativo.[89] El acto administrativo representa la forma habitual en que la administración actúa y se manifiesta a través de declaraciones de voluntad orientadas a establecer situaciones jurídicas generales, objetivas y abstractas, o para crear situaciones específicas que reconocen derechos o imponen obligaciones a sus destinatarios.

Sobre el origen de un acto administrativo como resultado del ejercicio del derecho fundamental de petición el alto tribunal de lo contencioso administrativo expuso: "(E)s un verdadero acto administrativo, pues no solo tuvo su génesis en el ejercicio del derecho de petición –que, de acuerdo con el artículo 4º del CPACA, es una forma de iniciar una actuación administrativa– sino que además, da cuenta de la declaración unilateral de voluntad por parte de la administración (...) capaz de producir efectos jurídicos tendientes a negar un reconocimiento (...) no hay duda de que la fuente del daño radica en un acto administrativo. Por consiguiente, cualquier reclamación judicial sobre el particular debía sustentarse en un ataque a la validez del acto, pues no puede perderse de vista que este forma parte del ordenamiento jurídico y está amparado por la presunción de legalidad".

Finalmente es importante tener en cuenta que, tal y como lo ha señalado esta Corporación, no se puede emplear la acción pública de inconstitucionalidad "para resolver un problema particular".[92] En consecuencia, la demanda no cumple con el requisito de pertinencia.

(ii) Sobre la ineptitud del cargo séptimo de la demanda

El último cargo inicialmente admitido, fue planteado por los demandantes sobre el apartado del artículo 115 de la Ley 65 de 1993 que establece la autorización de la autoridad judicial competente para la entrevista de un interno. En criterio de la Sala Plena, este cargo también carece de aptitud, toda vez que no cumple con las cargas de certeza, especificidad y pertinencia.

Sobre la falta de certeza: La formulación de este cargo surge de una interpretación incorrecta de la disposición acusada, según la cual las decisiones que adoptan las autoridades judiciales no están sujetas al imperio de la Constitución y de la ley. La motivación de las decisiones no es solo una obligación procedimental, sino también una garantía sustancial que protege los derechos de los ciudadanos y asegura que la justicia se administre con imparcialidad y racionalidad. Al fundamentar cada providencia de manera motivada, los jueces permiten verificar su imparcialidad y objetividad, elementos esenciales para garantizar la legitimidad de sus decisiones y la confianza en el sistema judicial. Al respecto, debe precisarse que el deber de motivación exigido a la autoridad judicial competente –en este caso el juez penal, proviene de los artículos 1, 29, 123, 229 y 230 de la Constitución Política de 1991.

A la hora de resolver la petición de la entrevista, los jueces están sometidos al imperio del derecho, que en sentido amplio incluye también la jurisprudencia constitucional que es puesta de presente por los demandantes respecto a las cargas definitoria, argumentativa, probatoria y el test tripartito. Para la Sala, de conformidad con la propia jurisprudencia citada por los demandantes, las providencias judiciales que se profieren sin debida motivación son ilegales y pueden ser revocadas, incluso se podría configurar una causal de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial: "Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional".[93] De modo que, la carga de motivación que se espera por parte de los jueces es una obligación previa, impuesta por mandato constitucional y legal.

En consecuencia, el cargo admitido es en realidad un argumento que carece de certeza al centrarse en formular reproches sobre situaciones hipotéticas y no sobre una norma que genere en realidad una vulneración específica y concreta de la Constitución Política de 1991.

Ahora, dado que se reprocha el que la norma demandada no incluyó algunos elementos (v. gr., las condiciones mínimas que debe prever la autoridad para limitar el derecho a la libertad de expresión), podría sostenerse prima facie que lo que sugieren los accionantes es que, en este caso, se presentó una omisión legislativa relativa. Por medio de esta figura, los demandantes tienen la posibilidad de censurar normas que omitan "incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta".[94]

Pero para hacer lo anterior, y para que este cargo en particular pueda ser analizado de fondo, la jurisprudencia constitucional ha exigido al demandante que: "(i) señale la norma jurídica sobre la cual se predica la omisión; (ii) argumente con claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, por qué el texto señalado alberga el incumplimiento de un deber específico consagrado en la Constitución y, a partir de ello, (iii) explique cuáles son los motivos por los que se considera que se configuró la omisión inconstitucional. En particular, debe explicar por qué la norma debería incluir a personas no contempladas; debería prever determinadas consecuencias jurídicas, contar con cierto ingrediente normativo necesario para que la norma sea compatible con la Constitución o prever determinada condición necesaria para su constitucionalidad".[95] Con todo, ni en la demanda ni en su escrito de corrección, los actores se refirieron a estas materias.

Sobre la falta de especificidad: Para la Sala el cargo objeto de análisis no es en realidad un cargo de inconstitucionalidad. En este argumento los demandantes formulan una pretensión que consiste en "ajustar la interpretación" de uno de los apartes demandados, brindando soporte jurisprudencial frente a las limitaciones legítimas a la libertad de expresión. Empero, esta situación no supone una confrontación directa entre la norma legal y el texto constitucional, por lo que en realidad se trata de una pretensión sin cargo por inconstitucionalidad.

En tal sentido, razones como que "no debe obviarse que la autorización impuesta por este apartado de la norma podría resultar lesiva cuando la autoridad judicial decide sin tener en cuenta las cargas que la jurisprudencia de esta Corte ha expuesto que deben ser cumplidas cuando se impone una limitación al ejercicio de la libertad de expresión"[96] o que "tras las amplias consideraciones en la jurisprudencia constitucional sobre la necesidad de que en las normas que limitan el acceso a la información se entiendan incluidas las cargas constitucionales exigibles, la redacción previa autorización de la autoridad judicial competente del artículo 115 de la Ley 65 de 1983 resulta insuficiente, imprecisa y, en últimas, contraria a la Constitución"[97] entre otras, son premisas generales y abstractas que no logran superar la exigencia mínima exigida para configurar un cargo de inconstitucionalidad.

Sobre la falta de pertinencia: En la demanda y en su escrito de corrección, no se presentaron argumentos constitucionales que justificaran cómo la facultad de la autoridad judicial de autorizar o no la entrevista a un interno, violaba la Constitución, sobre todo considerando que existen mecanismos de supervisión a través de la jurisdicción o incluso la acción de tutela, para cuestionar las decisiones que nieguen la realización de una entrevista a un interno.

La Sala identifica una contradicción en la argumentación de los demandantes, en el sentido que, la norma establece un control previo sobre el acceso a la información con el fin de proteger la reserva de los procesos penales en curso, pero se insiste en cuestionar su compatibilidad con la libertad de expresión. Este reconocimiento de la necesidad de proteger la reserva procesal implica aceptar que el control previo, en este contexto, responde a un interés legítimo de preservar la confidencialidad y la integridad de los procedimientos judiciales. Al mismo tiempo, los demandantes insisten en que, al no incorporar de manera explícita los avances jurisprudenciales en torno a la libertad de expresión, la norma se presta a interpretaciones que podrían derivar en abusos o decisiones arbitrarias.

Sin embargo, el anterior argumento es subjetivo y asume que, la ausencia de una referencia expresa a los desarrollos jurisprudenciales en la disposición normativa conlleva automáticamente a decisiones contrarias a la libertad de expresión. En un sistema regido por el principio de legalidad y el Estado de Derecho, los operadores judiciales están obligados a interpretar las disposiciones en armonía con la Constitución y la jurisprudencia constitucional, lo que incluye el deber de respetar la libertad de expresión en la medida en que ésta no contravenga otros derechos legítimos, como la reserva procesal. Por tanto, la pretensión de los demandantes parece basarse en un temor hipotético de interpretación errónea, sin considerar que las autoridades judiciales deben aplicar siempre la interpretación establecida por la Corte Constitucional.[98]

En consecuencia, la Sala Plena de la Corte encuentra que ninguno de los cargos presentados que inicialmente fueron admitidos permiten un pronunciamiento de fondo, por lo cual deberá declararse inhibida para pronunciarse sobre la presunta inconstitucionalidad del artículo 115 de la Ley 65 de 1993. En efecto, ninguno de los cargos admitidos en los Autos del 15 de marzo y del 15 de abril de 2024, cumple con las exigencias argumentativas exigidas por esta Corporación, de manera sistemática, desde la Sentencia C-1052 de 2001.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

PRIMERO. INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de fondo sobre los cargos formulados por los ciudadanos Ana Bejarano Ricaurte, Emmanuel Vargas Penagos, Laura Marcela Urrego Aguilera y Pablo Ceballos Navas contra el artículo 115 (parcial) de la Ley 65 de 1993, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase,

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con permiso

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Con aclaración de voto

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

A LA SENTENCIA C-449/24

Expediente: D-15.724

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 115 (parcial) de la Ley 65 de 1993 "[p]or la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario"

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Con el acostumbrado respeto por las decisiones que adopta la H. Corte Constitucional, a continuación presento las razones que me llevan a aclarar mi voto en relación con la determinación de la Sala Plena de inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo.

Con la Sentencia C-449 de 2024, la Corte Constitucional decidió inhibirse de tomar una decisión de fondo respecto a la demanda presentada contra varios apartes del artículo 115 del Código Penitenciario y Carcelario, que se refieren a las visitas de los medios de comunicación y las entrevistas a los privados de libertad. En la demanda se señalaba una contradicción entre las normas citadas y los artículos 20, 25, 73 y 93 de la Constitución Política, el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP). En relación con este argumento, la mayoría de la Sala Plena consideró que existía una ineptitud sustantiva en la demanda de inconstitucionalidad.

Es pertinente señalar que, aunque respeto la decisión mayoritaria de la Sala Plena de exigir un cumplimiento más estricto de los requisitos para adoptar una decisión de fondo, considero que los cargos presentados en la demanda objeto de análisis, tal y como fueron admitidos, cumplían con los requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991 y en la jurisprudencia constitucional, permitiendo así un pronunciamiento de fondo. Esto lo expresé en los autos mixtos del 15 de marzo y del 15 de abril de 2024, y lo reiteré en la Sala Plena al presentar la ponencia sometida a su consideración.

El artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991, precisa que las demandas de inconstitucionalidad deben presentarse por escrito y cumplir con los siguientes requisitos: (i) señalar las normas que se cuestionan y transcribir literalmente su contenido o aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) especificar los preceptos constitucionales que se consideran infringidos; (iii) presentar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la acusación se basa en un vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe establecer el trámite fijado en la Constitución para su expedición y la forma en que éste fue quebrantado y (v) la razón por la cual la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda.

En lo que respecta al tercer requisito mencionado (concepto de violación), este implica una carga material que exige cumplir con ciertos mínimos argumentativos necesarios para que la Sala Plena de la Corte Constitucional pueda adoptar una decisión de mérito. De conformidad con la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, para argumentar de manera adecuada el concepto de violación, el accionante debe cumplir con las cargas de: (i) claridad, la cual exige una secuencia conductora que permita un fácil entendimiento de las razones de la demanda; (ii) certeza, que se presenta cuando la censura recae sobre una proposición jurídica real y no es resultado de una inferencia subjetiva del demandante; (iii) especificidad, implica exponer cómo la norma en cuestión vulnera la Constitución Política, lo que descarta argumentos genéricos, globales y abstractos; (iv) pertinencia, la cual se cumple cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal, de conveniencia o de mera implementación; y (v) suficiencia, se cumple cuando la demanda tiene un alcance persuasivo; esto es, que logra generar una mínima duda sobre la inconstitucionalidad de la norma demandada.[99]

De acuerdo con lo establecido en los artículos 40, 228 y 241 de la Constitución Política, y conforme al procedimiento definido por el Decreto Ley 2067 de 1991, y aplicando el principio pro actione,[100] la presente demanda sí cumplía con los elementos necesarios que, según lo expuesto en las intervenciones y conceptos, justificarían un examen de fondo sobre los apartes del artículo demandado. En consecuencia, la Corte debió realizar un juicio de constitucionalidad para abordar el alcance de las normas cuestionadas, con el fin de comprobar que se respetaban los estándares del derecho internacional de los derechos humanos, así como los establecidos por la Constitución Política de 1991 y por la jurisprudencia constitucional. Este análisis no era otra cosa que garantizar el respeto al derecho fundamental de acceso a la información y a la libertad de expresión, tanto de las personas privadas de la libertad como de los periodistas en los contextos penitenciarios y carcelarios.

Los cargos admitidos se centraban en los apartes de la norma acusada que facultan al Reglamento General del INPEC para definir los requisitos exigidos para el ingreso de medios de comunicación a los establecimientos de reclusión, así como en la necesidad de autorización por parte del Director General del INPEC para realizar entrevistas con personas condenadas. Según los demandantes, dichos apartes constituyen un control previo al acceso a la información que vulnera: i) la prohibición de censura establecida en el artículo 20 de la Constitución; ii) las garantías previstas en el mismo artículo 20 y desarrolladas por la jurisprudencia constitucional respecto a la libertad de expresión de las personas condenadas y recluidas en establecimientos penitenciarios; iii) el derecho al trabajo consagrado en el artículo 25 y la protección reforzada de la actividad periodística establecida en el artículo 73 de la Constitución; iv) las protecciones a la libertad de expresión previstas en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y en el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP). Además, señalaron que el requisito de autorización previa de una autoridad competente para realizar entrevistas con personas privadas de la libertad v) debe ajustarse a los principios de la Constitución y a la jurisprudencia constitucional.

En criterio de este Magistrado, el primer cargo presentado en la demanda, referido a la existencia de un posible control previo al acceso a la información por parte de los medios de comunicación, derivado de los apartes 'siempre y cuando cumplan con los requisitos exigidos por el reglamento general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario' y '[e]n caso de un condenado esta autorización debe ser concedida por el Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario' del artículo 115 de la Ley 65 de 1993, cumplía con las cargas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. La argumentación expuesta permitía comprender las razones de la demanda y la presunta vulneración del artículo 20 de la Constitución Política. Además, planteaba una confrontación objetiva y verificable entre el artículo 20 de la Carta, que protege la libertad de expresión, prensa e información, y el artículo 115 de la Ley 65 de 1993.

El primer cargo también destacó cómo la Corte Constitucional ha reconocido que la censura, en cualquiera de sus tipologías y formas, está proscrita, especialmente el control previo sobre los medios de comunicación y su funcionamiento.[101] Los elementos planteados en la demanda eran de naturaleza eminentemente constitucional, relacionados con la facultad de las autoridades administrativas o del Reglamento General del INPEC para imponer requisitos al ingreso y desarrollo de las actividades de los medios de comunicación en entornos penitenciarios y carcelarios. Esto generaba un cuestionamiento sobre la constitucionalidad de los apartados demandados.

En relación con el segundo cargo, el cual hacía referencia a otra faceta del artículo 20 de la Constitución, específicamente una posible violación del derecho fundamental a la libertad de expresión de las personas condenadas y recluidas en establecimientos carcelarios y penitenciarios, la demanda presentó argumentos que cumplían con las cargas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Esto se fundamentaba en que la autorización exigida para el ingreso de periodistas y medios de comunicación, establecida en el artículo 115 de la Ley 65 de 1993, generaba una tensión con el citado artículo 20 de la Constitución.

Asimismo, las disposiciones demandadas del artículo 115 de la Ley 65 de 1993 constituían proposiciones jurídicas objetivas y verificables que permitían un análisis de fondo. Se destacó, además, que en el contexto de la relación de especial sujeción de las personas privadas de la libertad frente al Estado, la jurisprudencia ha reconocido que la libertad de expresión es un derecho susceptible de restricciones, siempre y cuando estas estén orientadas a la "resocialización del recluso y la conservación del orden, la disciplina y la convivencia dentro de los establecimientos carcelarios".[102]

Por último, la demanda cuestionaba, desde una perspectiva constitucional, cómo los apartados de las normas demandadas establecen medidas desproporcionadas para limitar los derechos de las personas condenadas y recluidas en los establecimientos de reclusión. Se argumentaba que existen alternativas menos lesivas para el derecho a la libertad de expresión de los condenados, tales como la disposición de un espacio dentro del establecimiento para realizar las entrevistas o la implementación de una notificación previa de estas. Estas medidas permitirían al INPEC estar informado sobre la realización de las entrevistas y tomar las acciones necesarias para garantizar el orden y la seguridad penitenciaria, sin afectar de manera desproporcionada los derechos fundamentales.

Todo lo anterior, si generaba una duda constitucional relevante frente a los apartados demandados y la Constitución Política de 1991.

Por su parte, el tercer cargo, relacionado con la presunta existencia de un control previo al acceso a la información contenido en los apartes de la norma demandada, exponía, a juicio de los demandantes, una posible vulneración del derecho al trabajo consagrado en el artículo 25 y de la protección reforzada de la actividad periodística dispuesta en el artículo 73 de la Constitución Política. Este cargo cumplía con las cargas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, ya que presentaba una argumentación comprensible sobre las razones constitucionales por las cuales las disposiciones acusadas presuntamente vulneraban el derecho al trabajo y la protección reforzada de la actividad periodística, en consonancia con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y de la Corte Constitucional.

Los argumentos presentados eran de naturaleza constitucional y explicaban que la imposición de requisitos y autorizaciones previstas en la norma acusada podría constituir una forma de control sobre el ejercicio del periodismo, al condicionar las actividades de los medios de comunicación a la autorización del INPEC. Por tanto, se consideraba necesario establecer límites a decisiones que debían ser motivadas, claras y razonables.

Asimismo, se resaltó que, aunque los establecimientos de reclusión son espacios con condiciones especiales de seguridad y sujetos a un régimen de limitación de derechos fundamentales, con el fin de proteger el derecho a la libertad de expresión y su relación intrínseca con el derecho al trabajo de los periodistas, era necesario recurrir a mecanismos menos restrictivos para garantizar los estándares de seguridad. Entre tales mecanismos se sugería la disposición de un espacio para entrevistas o la notificación previa de las mismas.

El cuarto cargo sostenía que los apartes de la norma demandada vulneraban las protecciones consagradas en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y en el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP). En mi criterio, este cargo cumplía con las cargas de claridad y certeza, dado que los argumentos presentados eran comprensibles y recaían directamente sobre el contenido de la disposición demandada. Los demandantes acertaron al incluir la CADH y el PIDCP como parte del bloque de constitucionalidad.

Asimismo, se cumplían los requisitos de especificidad y pertinencia, al demostrar que la exigencia de un control previo para acceder a un establecimiento de reclusión podía configurarse como una restricción inconstitucional a la libertad de expresión y al acceso a la información, según el ámbito de protección establecido en los artículos citados.

Se señaló que la normativa acusada establecía que, para realizar una entrevista a una persona condenada, era necesario contar con su consentimiento y la autorización previa del Director General del INPEC. Este último requisito, según los demandantes, constituía un control previo prohibido por la jurisprudencia constitucional, que ha desarrollado garantías específicas para el ejercicio de la libertad de prensa y expresión. De esta forma, se argumentó que la exigencia de un permiso previo por parte de una entidad gubernamental como el INPEC para que los periodistas accedieran a los establecimientos de reclusión representaba una posible limitación al derecho a la libertad de expresión, en contravención con lo dispuesto en los artículos 13 de la CADH y 19 del PIDCP.

En este contexto, se destacó la necesidad de aplicar el test tripartito para verificar la proporcionalidad de las medidas restrictivas, evaluando su necesidad, idoneidad y proporcionalidad en sentido estricto. De no realizarse este análisis, el amplio margen de discrecionalidad otorgado al INPEC a través de las disposiciones acusadas podría derivar en acciones arbitrarias equivalentes a una censura previa.

El quinto cargo admitido se dirigía contra el apartado "previa autorización de la autoridad judicial competente" del artículo 115 de la Ley 65 de 1993. Según los demandantes, dicho apartado requería ser interpretado de manera ajustada a la Constitución Política y a la jurisprudencia constitucional. El cargo planteaba un contraste con la norma que exige, para realizar una entrevista a un interno, que el medio de comunicación o el periodista obtengan la autorización de la autoridad judicial competente, lo cual constituía un argumento claro y cierto.

En opinión de los demandantes, la generalidad y abstracción de la norma demandada representaba un riesgo para la libertad de expresión y el acceso a la información. Por ello, se solicitaba condicionar su interpretación para que cumpliera con los estándares de necesidad, idoneidad y proporcionalidad. Esto se sustentaba en que la autorización judicial mencionada en la norma acusada, solo es compatible con el derecho internacional en el caso de reclusos que no han sido condenados, conforme al numeral 1 del artículo 14 del PIDCP.

En este contexto, considero que el cargo cumplía con los requisitos de especificidad y pertinencia, al cuestionar una generalidad o ambigüedad de la norma que podría dar lugar a interpretaciones contrarias a la Constitución Política de 1991, especialmente en perjuicio del derecho a la libertad de expresión. Destacó que, en escenarios de presunta limitación al acceso a la información, la Corte Constitucional ha ejercido control abstracto de constitucionalidad para prevenir afectaciones a la libertad de expresión, como lo evidenció en la Sentencia C-274 de 2013.

A partir de lo expuesto, los argumentos planteados en la demanda tenían una conexión lógica y sólida con los requisitos exigidos para iniciar el análisis de fondo, al igual que proporcionaban un marco jurídico apropiado para el estudio de constitucionalidad en función de la coherencia jurídica que subyace entre los disposiciones constitucionales invocadas y la disposición normativa cuestionada.

Tal como lo he reiterado en otras providencias, los cargos previamente expuestos y admitidos inicialmente debieron ser valorados para emitir una decisión de mérito, en atención al principio pro actione. Este mandato implica que la Corte Constitucional no debe aplicar un rigor excesivo al evaluar el cumplimiento de los requisitos de las demandas admitidas, ya que ello podría desconocer el carácter público y de derecho político de la acción pública de inconstitucionalidad. Además, un análisis excesivamente estricto podría constituir una restricción desproporcionada al derecho de participación, al acceso a la administración de justicia y, en particular, al derecho a un recurso judicial efectivo ante el tribunal constitucional.

El principio pro actione exige al operador jurídico -en este caso, la Corte Constitucional- ejercer su función sin aplicar un rigor excesivo al momento de verificar el cumplimiento de los requisitos de la demanda. Este principio promueve que se privilegie aquella interpretación que permita proferir una decisión de fondo, en lugar de una determinación inhibitoria.[103] Lo anterior, por cuanto una inhibición de la Corte Constitucional en este tipo de procesos "podría restringir el derecho de participación ciudadana y frustrar el acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte, dando lugar a una suerte de denegación de justicia constitucional".

Este principio está conectado con la naturaleza de la acción pública de inconstitucionalidad, la cual es un mecanismo jurídico esencial para garantizar la supremacía e integridad de la Constitución y fomentar la participación activa de los ciudadanos en el control del poder público.[105] La acción pública de inconstitucionalidad tiene una naturaleza jurídica que combina el ejercicio de un derecho político con el acceso a la justicia constitucional. Este mecanismo materializa el principio de supremacía constitucional establecido en el artículo 4 de la Constitución, al permitir a los ciudadanos actuar como garantes de la integridad y prevalencia de la Carta Política frente a normas legales que puedan contradecirla. Este derecho político se manifiesta en la capacidad de cualquier ciudadano colombiano de presentar demandas ante la Corte Constitucional para cuestionar la validez de una ley o norma con fuerza de ley, sin necesidad de demostrar un interés directo.

En efecto, la naturaleza de la acción pública de inconstitucionalidad es ser un instrumento de acceso general para cualquier ciudadano colombiano, de ahí su característica de pública, y sirve como un instrumento de control constitucional ciudadano -esto es que se activa por la petición- frente a las normas que ostentan rango legal. La acción no solo busca salvaguardar la integridad del ordenamiento jurídico,[107] sino que también permite a los ciudadanos participar en las decisiones que afectan la vida económica, política y social del país, que son adoptadas bajo el vehículo jurídico de la ley o de normas con fuerza de ley. En consecuencia, su propósito no es únicamente cuestionar normas legales, sino también generar jurisprudencia que guíe y límite al ejercicio del poder público para que este se mantenga dentro del marco constitucional, respete los derechos de las personas y el Estado Social de Derecho.

En términos prácticos, la acción pública de inconstitucionalidad permite a los ciudadanos impugnar la inconstitucionalidad de leyes, decretos con fuerza de ley y actos reformatorios de la Constitución. Este mecanismo garantiza la participación activa de cualquier persona en la defensa de la Carta Política, actuando como un contrapeso frente al poder legislativo e incluso frente al ejecutivo cuando este actúa como legislador extraordinario. De esta manera, se asegura que las normas se ajusten a los principios constitucionales, contribuyendo al fortalecimiento del Estado de derecho.

La acción pública de inconstitucionalidad se soporta en los principios de universalidad, informalidad y acceso a la justicia. La universalidad significa que no se necesitan conocimientos especializados para interponerla; basta con demostrar la ciudadanía, lo que resalta su vocación democrática y participativa. La informalidad se manifiesta en que los requisitos procesales exigidos son mínimos, promoviendo un acceso amplio y generalizado a este mecanismo. La Corte Constitucional también destaca que esta acción enriquece el debate constitucional al incluir diversas voces de los ciudadanos, fortaleciendo así la deliberación democrática y el control del poder político.[109]

La acción pública de inconstitucional, es un ejemplo de un instrumento de carácter contra mayoritario en las democracias constitucionales modernas, al permitir a los ciudadanos cuestionar decisiones legislativas que puedan vulnerar principios, reglas o derechos constitucionales.[110]

No obstante su evidente naturaleza democrática, la acción pública de inconstitucionalidad, enfrenta diversos desafíos, uno de los cuales se puede evidenciar en la presente providencia: la rigidez en la evaluación de los requisitos procesales establecidos por la Corte Constitucional para generar un pronunciamiento de fondo y evitar la inhibición.

Este fenómeno ha generado un exceso en la tecnificación y en la carga argumentativa que se exige a ciudadanos que ejercen la acción, incluso se puede argumentar que ha convertido el ejercicio de la acción pública de inconstitucional en un tema de expertos abogados, alejándose de su propósito original de acceso público y para cualquier ciudadano.

Los fallos inhibitorios, sin duda, generan un impacto negativo en la acción pública de inconstitucionalidad. Si bien, en ocasiones, son necesarios y adecuados, no deben convertirse en la regla, ya que impiden que la Corte se pronuncie sobre el fondo de las demandas y desincentivan la participación de los colombianos. La inhibición no solo reduce la efectividad de la acción pública como herramienta de control ciudadano, sino que también plantea interrogantes sobre la accesibilidad y equidad del sistema de justicia constitucional.

En conclusión, considero que la Corte debe reestudiar la línea jurisprudencial vigente con el propósito de flexibilizar y evitar que se convierta en nula el derecho político de los ciudadanos a obtener una decisión de mérito cuando se ejerce la acción pública de inconstitucionalidad. Este derecho es, ante todo, un derecho político que busca hacer efectivo el control judicial sobre el ejercicio y control del poder público. De lo contrario, la acción pública de inconstitucionalidad se transformará en un exigente recurso de casación constitucional, lo cual no es su propósito, alejándose así de la voluntad del constituyente de establecer esta acción como una expresión del derecho político para controlar el ejercicio del poder público, en los términos de los artículos 40, 229 y 241 de la Constitución Política.

En los anteriores términos, de manera respetuosa, dejo consignada mi aclaración de voto.  

Fecha ut supra.

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

[1] Publicado en el Diario Oficial No. 40.999, de 20 de agosto de 1993.

[2] En diferentes partes de la demanda se menciona el principio de separación de poderes, sin embargo con el debido respeto se recomienda ajustar esa expresión en línea con lo previsto en la Constitución y hacer referencia al principio de separación funcional de los órganos que integran el poder público. De acuerdo con el artículo 3 de la Constitución Política de 1991 Colombia tiene un único poder público, a saber: "[l]a soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público". Además de otras disposiciones de la Constitución, el artículo 113 de la Constitución reitera este presupuesto cuando señala: "[s]on Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial (...)". Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines." De ahí que, el principio que orienta la estructura del Estado corresponde al de separación funcional de los órganos que integran el poder público.

[3] Según constancia secretarial del 20 de marzo de 2024, este auto fue notificado por medio de anotación en el estado 042 del 19 de marzo de 2024. Ese mismo día, por medio del oficio SGC-315/24, se remitió por correo electrónico a los demandantes, copia del auto con la transcripción literal de la parte resolutiva del mismo.

[4] Adicionalmente, en el mismo proveído se ordenó lo siguiente: (i) fijar en lista el asunto por el término de diez días para que cualquier ciudadano interviniera por escrito para defender o cuestionar la constitucionalidad de la norma acusada, de conformidad con lo previsto en el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991; (ii) en virtud de lo previsto en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, comunicar al Presidente de la República y a la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública el inicio del proceso; (iii) dar traslado a la Procuradora General de la Nación para que rindiera concepto, conforme a lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991; y (iv) invitar para que rindieran sus conceptos "sobre temas relevantes para la elaboración del proyecto de fallo" a diversas entidades, organizaciones y expertos, en los términos previstos en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. En particular se invitó a rendir concepto técnico a la Fiscalía General de la Nación, a la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, a la Defensoría del Pueblo, a la Fundación para la Libertad de Prensa -FLIP, a la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión (RELE) de la Organización de los Estados Americanos, a Human Rights Watch, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Colegio de Abogados Penalistas de Colombia, a la Corporación Excelencia en la Justicia y al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad -Dejusticia. A las Facultades de Derecho de las Universidades Javeriana, de Antioquia, de los Andes, de Caldas, del Cauca, Externado de Colombia, EAFIT, Nacional de Colombia, de Nariño, del Norte, Pontificia Bolivariana, de la Sabana, Santo Tomás y del Valle. En calidad de expertos juristas a: Yesid Reyes Alvarado, Alfonso Gómez Méndez, José Fernando Mestre Ordóñez, Rodrigo Pombo Cajiao, Catalina Botero Marino, Francisco Bernate Ochoa, Santiago Trespalacios, Johnnie Halith Giraldo Mora, Alí Bantú Ashanti y Carolina Sáchica Moreno. En calidad de expertos periodistas a: Juan Carlos Iragorri Marchant, Juan Roberto Vargas Vera, Daniel Alfonso Coronell Castañeda, Victoria Eugenia Dávila Hoyos, José Manuel Acevedo Medina, José Yamid Amat Ruiz, Gustavo Álvarez Gardeazabal, Yolanda Ruiz Ceballos, Andrés Mompotes Lemos, Federico Gómez Lara, Fidel Cano Correa y Jorge Cardona Álzate.

[5] En cuanto al control previo sobre el acceso a la información, se citan apartes de las Sentencias C-650 de 2003, C-592 de 2012 y T-372 de 2023, en las cuales a juicio de los demandantes, se define que "una de las modalidades de control previo en relación con el acceso a la información tiene que ver con un control o permiso previo para acceder a los lugares donde los periodistas obtienen la información relevante".

[6] Expediente digital D-15.724. Documento titulado "D0015724-Presentación Demanda-(2024-02-05 09-48-21)" p.24.

[7] Expediente digital D-15.724. Documento titulado "D0015724-Presentación Demanda-(2024-02-05 09-48-21)" p.23.

[8] Expediente digital D-15.724. Documento titulado "D0015724-Presentación Demanda-(2024-02-05 09-48-21)" p.24.

[9] Expediente digital D-15.724. Documento titulado "D0015724-Presentación Demanda-(2024-02-05 09-48-21)" p.27.

[10] Expediente digital D-15.724. Documento titulado "D0015724-Presentación Demanda-(2024-02-05 09-48-21)" p.26.

[11] Expediente digital D-15.724. Documento titulado "D0015724-Presentación Demanda-(2024-02-05 09-48-21)" p.27

[12] Expediente digital D-15.724. Documento titulado "D0015724-Presentación Demanda-(2024-02-05 09-48-21)" p.27.

[13] Expediente digital D-15.724. Documento titulado "D0015724 Presentación Demanda-(2024-02- 21)" p.27

[14] Expediente digital D-15.724. Documento titulado "D0015724-Presentación Demanda-(2024-02-05 09-48-21)" p.27.

[15] Expediente digital D-15.724. Documento titulado "D0015724-Presentación Demanda-(2024-02-05 09-48-21)" p.39 y 40.

[16] Expediente digital D-15.724. Documento titulado "D0015724-Presentación Demanda-(2024-02-05 09-48-21)" p.41.

[17] Expediente digital D-15.724. Documento titulado "D0015724-Presentación Demanda-(2024-02-05 09-48-21)" p.43.

[18] Expediente digital D-15.724. Documento titulado "D0015724-Presentación Demanda-(2024-02-05 09-48-21)" p.43.

[19] Expediente digital D-15.724. Documento titulado "D0015724-Presentación Demanda-(2024-02-05 09-48-21)" p.45.

[20] Expediente digital D-15.724. Documento titulado "D0015724-Presentación Demanda-(2024-02-05 09-48-21)" p.45.

[21] Expediente digital D-15.724. Documento titulado "D0015724-Presentación Demanda-(2024-02-05 09-48-21)" pp.45-47.

[22] Expediente digital D-15.724. Documento titulado "D0015724-Presentación Demanda-(2024-02-05 09-48-21)" p.49.

[23] Expediente digital D-15.724. Documento titulado "D0015724-Presentación Demanda-(2024-02-05 09-48-21)" pp.49-50.

[24] Decreto 2067 de 1991. Artículo 7. "Admitida la demanda, o vencido el término probatorio cuando éste fuere procedente, se ordenará correr traslado por treinta días al Procurador General de la Nación, para que rinda concepto. Dicho término comenzará a contarse al día siguiente de entrega la copia del expediente en el despacho del Procurador. En el auto admisorio de la demanda se ordenará fijar en lista las normas acusadas por el término de diez días para que, por duplicado, cualquier ciudadano las impugne o defienda (...)"

[25] Decreto 2067 de 1991. Artículo 11. "En el auto admisorio, se ordenará la comunicación a que se refiere el artículo 244 de la Constitución. Esta comunicación y, en su caso, el respectivo concepto, no suspenderá los términos. La comunicación podrá, además, ser enviada a los organismos o entidades del Estado que hubieren participado en la elaboración o expedición de la norma. La Presidencia de la República, el Congreso de la República y los organismos o entidades correspondientes podrán directamente o por intermedio de apoderado especialmente escogido para ese propósito, si lo estimaren oportuno, presentar por escrito dentro de los 10 días siguientes, las razones que justifican la constitucionalidad de las normas sometidas a control".

[26] Intervención ciudadana del 30 de abril de 2024 de la Fundación Jurídica Proyecto Inocencia, contenida en el expediente digital D-15.724.

[27]  Ibidem.

[28] Intervención ciudadana del Proyecto Estado de Cosas Constitucionales-ECCO-, contenida en el expediente digital D-15.724. p.5. Escrito presentado ante la Corte Constitucional el 02 de mayo de 2024.

[29] Ibidem. p.6.

[30]  Ibidem.p.5.

[31] Intervención oficial del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, visible en el expediente digital D-15.724. Escrito presentado ante la Corte Constitucional el 03 de mayo de 2024.

[32] Concepto del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre, contenido en el expediente digital D-15.724. Escrito presentado ante la Corte Constitucional el 09 de mayo de 2024.

[33] Intervención oficial del Ministerio de Justicia y del Derecho, contenido en el expediente digital D-15.724. Escrito presentado ante la Corte Constitucional el 09 de mayo de 2024.

[34] Intervención oficial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, visible en el expediente digital D-15.724. Escrito presentado ante la Corte Constitucional el 09 de mayo de 2024.

[35] Decreto 2067 de 1991. Artículo 13. "El magistrado sustanciador podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito, que será público, su concepto puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo. La Corte podrá, por mayoría de sus asistentes, citarlos a la audiencia de que trata el artículo anterior. El plazo que señale el magistrado sustanciador a los destinatarios de la invitación no interrumpe los términos fijados en este Decreto. El invitado deberá, al presentar un concepto, manifestar si se encuentra en conflicto de intereses."

[36] Intervención de Gustavo Álvarez Gardeazabal contenida en el expediente digital D-15.724. Escrito presentado ante la Corte Constitucional el 25 de abril de 2024.

[37] Intervención de Federico Gómez Lara contenida en el expediente digital D-15.724. Escrito presentado ante la Corte Constitucional el 26 de abril de 2024.

[38] Intervención de Daniel Coronell contenida en el expediente digital D-15.724. Escrito presentado ante la Corte Constitucional el 26 de abril de 2024.

[39] Intervención de Daniel Coronell contenida en el expediente digital D-15.724. p.6.

[40] Intervención de Fidel Cano Correa contenida en el expediente digital D-15.724. Escrito presentado ante la Corte Constitucional el 02 de mayo de 2024.

[41] Intervención de Victoria Eugenia Dávila Hoyos contenida en el expediente digital D-15.724. Escrito presentado ante la Corte Constitucional el 09 de mayo de 2024.

[42] Intervención de Rodrigo Pombo Cajiao contenida en el expediente digital D-15.724. Escrito presentado ante la Corte Constitucional el 29 de abril de 2024.

[43] Intervención de Johnnie Halth Giraldo Mora contenida en el expediente digital D-15.724. Escrito presentado ante la Corte Constitucional el 05 de mayo de 2024.

[44] Intervención de Santiago Trespalacios Carrasquilla contenida en el expediente digital D-15.724. Escrito presentado ante la Corte Constitucional el 09 de mayo de 2024.

[45] Concepto del experto Yesid Reyes Alvarado, contenida en el expediente digital D-15.724. Escrito presentado ante la Corte Constitucional el 14 de mayo de 2024.

[46] Concepto del Grupo de Prisiones del Consultorio Jurídico de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, contenido en el expediente digital D-15.724. Escrito presentado ante la Corte Constitucional el 05 de mayo de 2024.

[47] El derecho a la libertad de expresión de la población privada de la libertad implica un derecho a la comunicación, cuyo núcleo esencial no puede verse afectado por la imposición de condiciones o autorizaciones administrativas. Este último implica la libre expresión de sentimientos afectivos y manifestaciones del fuero íntimo del sujeto de derechos.

[48] Concepto del Observatorio Externadista de la Justicia Constitucional D-15.724. Escrito presentado ante la Corte Constitucional el 08 de mayo de 2024.

[49] Corte Constitucional. Sentencias T-391-07, C-429-20 y C-135-21.

[50] Concepto de Caracol S.A., contenida en el expediente digital D-15.724. Escrito presentado ante la Corte Constitucional el 08 de mayo de 2024.

[51] Concepto de la Universidad Pontificia Bolivariana, contenido en el expediente digital D-15.724. Escrito presentado ante la Corte Constitucional el 09 de mayo de 2024.

[52] Concepto del Semillero en Derecho Penitenciario de la Pontificia Universidad Javeriana, visible en el expediente digital D-15.724. Escrito presentado ante la Corte Constitucional el 09 de mayo de 2024.

[53] Concepto de la Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP), contenido en el expediente digital D-15.724. Escrito presentado ante la Corte Constitucional el 09 de mayo de 2024.

[54] Por ejemplo, se hace referencia al caso de la periodista Jineth Bedoya Lima, al documentar casos de violaciones a derechos humanos y tráfico de armas en la Cárcel La Modelo, tuvo que ingresar como visitante para realizar su trabajo, exponiéndose a riesgos adicionales sin protección estatal.

[55] Concepto extemporáneo de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional contenido en el expediente digital D-15.724. Escrito presentado ante la Corte Constitucional el 15 de mayo de 2024.

[56] Concepto de la Defensoría del Pueblo, visible en el expediente digital D-15.724. Escrito presentado ante la Corte Constitucional el 10 de mayo de 2024.

[57] Concepto extemporáneo de la Misión Permanente de Colombia ante la Organización de los Estados Americanos, contenido en el expediente digital D-15.724. Escrito presentado ante la Corte Constitucional el 17 de mayo de 2024.

[58] Expediente digital D-15.724, "D0015724-Concepto del Procurador General de la Nación-(2024-06-19 15-51-25).pdf", pp. 4-5.

[59] Constitución Política. Artículo 241. "(...) A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (...) 5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación".

[60] Corte Constitucional, Sentencias C-623 de 2008, C-894 de 2009, C-055 de 2013, C-281 de 2013, y C-269 de 2022.

[61] Corte Constitucional, Sentencias C-509 de 1996, C-447 de 1997, C-236 de 1997, y C-269 de 2022.

[62] Constitución Política. Artículo 40.6.

[63] Ibidem. Con todo, el mencionado derecho implica para el ciudadano que lo ejerce, cumplir con las cargas mínimas previstas en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991.

[64] Corte Constitucional, Sentencias C-1052 de 2001, C-236 de 1997, C-447 de 1997, C-426 de 2002, C-170 de 2004 y C-586 de 2016, entre otras.

[65] Intervención oficial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, visible en el expediente digital D-15.724. Escrito presentado ante la Corte Constitucional el 09 de mayo de 2024. p.7.

[66] Intervención oficial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, visible en el expediente digital D-15.724. Escrito presentado ante la Corte Constitucional el 09 de mayo de 2024. p.8.

[67] Ibidem.

[68] Intervención oficial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, visible en el expediente digital D-15.724. Escrito presentado ante la Corte Constitucional el 09 de mayo de 2024. pp.8-9.

[69] Intervención oficial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, visible en el expediente digital D-15.724. Escrito presentado ante la Corte Constitucional el 09 de mayo de 2024. pp.9-10.

[70] Intervención de Johnnie Halth Giraldo Mora contenida en el expediente digital D-15.724. Escrito presentado ante la Corte Constitucional el 05 de mayo de 2024. pp.10-11.

[71] Concepto del Semillero en Derecho Penitenciario de la Pontificia Universidad Javeriana, visible en el expediente digital D-15.724. Escrito presentado ante la Corte Constitucional el 09 de mayo de 2024. pp.11-12.

[72] Ibidem.

[73] Concepto extemporáneo de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional contenido en el expediente digital D-15.724. Escrito presentado ante la Corte Constitucional el 15 de mayo de 2024. pp.13-14.

[74] Timothy Endicott. Administrative Law (Oxford University Press 2021) 125-169.

[75] Expediente digital D-15.724. Documento titulado "D0015724-Correccio?n a la Demanda-(2024-03-22 18-49-57))" p.5.

[76] Resolución 006349 del 2016. Artículo 81. Ingreso de medios de comunicación y periodistas en los establecimientos de reclusión del orden nacional (...).  

[77] Corte Constitucional. Sentencia C-394 de 1995

[78] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-551 de 2019.

[79] Expediente digital D-15.724. Documento titulado "D0015724-Presentación Demanda-(2024-02-05 09-48-21)" pp.15-16.

[80] Expediente digital D-15.724. Documento titulado "D0015724-Presentación Demanda-(2024-02-05 09-48-21)" p.17.

[81] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-394 de 1995.

[82] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-394 de 1995. Subrayado fuera del texto original.

[83] Corte Constitucional. Sentencia C-394 de 1995. Fundamentos de la demanda. Subrayado fuera del texto original.

[84] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-400 de 2013.

[85] Constitución Política de Colombia. Artículo 241 numeral 4°.  

[86] Constitución Política de Colombia. Artículo 241 numeral 5°.

[87] Corte Constitucional. Sentencia C-620 de 2004.

[88] Corte Constitucional. Sentencia C-1436 de 2000.

[89] Corte Constitucional. Sentencia C-487 de 1996.

[90] Corte Constitucional. Sentencia C-542 de 2005, Fundamento 2.2.7 y ss.

[91] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del diecinueve (19) de febrero de dos mil veinticuatro (2024). Radicado 13001-23-33-000-2013-00340-02 (60255).

[92] Corte Constitucional. Sentencia C-1052 de 2001.

[93] Corte Constitucional. Sentencia T-085 de 2024.

[94] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-048 de 2020.

[95] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-243 de 2021. En esa providencia se citó la Sentencia C-027 de 2020.

[96] Expediente digital D-15.724. Documento titulado "D0015724-Presentación Demanda-(2024-02-05 09-48-21)" p.47.

[97] Expediente digital D-15.724. Documento titulado "D0015724-Correccio?n a la Demanda-(2024-03-22 18-49-57)" p.29.

[98] Corte Constitucional. Sentencias C-820 de 2006 y C-136 de 2017. El tema de la proporcionalidad se puede consultar: Aharon Barak. Proportionality: Constitutional Rights and their Limitation (Cambridge University Press 2012) 83-98.

[99] Corte Constitucional, Sentencias C-1052 de 2001, C-236 de 1997, C-447 de 1997, C-426 de 2002, C-170 de 2004 y C-586 de 2016, entre otras.

[100] Corte Constitucional. Sentencias C-292 de 2019 y C-091 de 2022, entre otras.

[101] En cuanto al control previo sobre el acceso a la información, se citan apartes de las Sentencias C-650 de 2003, C-592 de 2012 y T-372 de 2023 en las cuales, a juicio de los demandantes, se define que "una de las modalidades de control previo en relación con el acceso a la información tiene que ver con un control o permiso previo para acceder a los lugares donde los periodistas obtienen la información relevante"

[102] Expediente digital D-15.724. Documento titulado "D0015724-Presentación Demanda-(2024-02-05 09-48-21)" p.24.

[103] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-542 de 2007, C-372 de 2009 y C-066 de 2023.

[104] Corte Constitucional, Sentencias C-542 de 2007, C-372 de 2009 y C-066 de 2023

[105] Artículos 40 y 241 de la Constitución Política de 1991.

[106] Corte Constitucional, Auto 242 de 2015 y Sentencia C-441 de 2019.

[107] Numeral 6 del artículo 40 de la Constitución Política de 1991.

[108] John Rawls, Political Liberalism, 1993, pág. 13. También se puede consultar: Michael Walzer, Spheres of Justice, 1983 y Christopher McMahon, Authority and Democracy, 1994.

[109] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001.

[110] Alexander M. Bickel, The Least Dangerous Branch, 1986, págs. 16-23. También se puede consultar: Barry Friedman, "The History of the Countermajoritarian Difficulty", New York, University Law Review, mayo 1998, pág. 333.

 

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