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Por último, en la Sentencia C-349 de 1995[102] la Sala conoció de la acusación contra una norma que establecía la exención de IVA para ciertas operaciones financieras, dependiendo de quién ejerciera la vigilancia de la respectiva entidad. Conforme a la regulación, si las transacciones eran realizadas ante una entidad sometida al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, se encontraban exentas del impuesto sobre las ventas. En cambio, si se llevaban a cabo con personas jurídicas sometidas a control de entidades distintas, las operaciones se hallaban con el impuesto. La Corte consideró que la anterior normatividad era inconstitucional.

Determinó que el Legislador había introducido un trato preferente sin justificaciones razonables y objetivas, en la medida en que recaía sobre exactamente la misma actividad, con independencia de quién ejerciera la vigilancia sobre la entidad ante la que se realizara la transacción. Por lo tanto, concluyó que el supuesto de hecho sobre el que la norma establecía la discriminación, es decir, que la entidad estuviera sometida, o no, a la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria, era irrelevante para adoptar una diferencia de trato. Así, pese a que ya había sido derogado, dado que todavía podía estar produciendo efectos jurídicos, la Corte declaró inexequible el precepto acusado.   

En este orden de ideas, el Legislador (ordinario o excepcional) cuenta con la competencia para establecer beneficios asociados al IVA, en relación con clases de sujetos, productos o bajo condiciones particulares. Sin embargo, un límite al ejercicio de esta potestad está constituido por los principios de igualdad y equidad tributaria. En este sentido, al analizar si una exención, exclusión o descuento resulta compatible con la Carta, luego de constatarse que las personas o supuestos confrontados son comparables y que entre ellos se establece, efectivamente, una diferencia de trato, la medida será exequible siempre que (i) el fin buscado sea constitucionalmente legítimo o no se encuentre constitucionalmente prohibido, y (ii) sea idóneo o adecuado para lograr el fin buscado.

A juicio de la Corte, la regla, según la cual, para acceder a la exención especial del IVA contenida en el Decreto 682 de 2020, es necesario que el pago de los bienes cubiertos se realice a través de tarjetas débito, crédito u otros mecanismos electrónicos, es compatible con la Constitución, de conformidad con los fundamentos expuestos en precedencia. En primer lugar, las personas o supuestos confrontados son comparables y entre ellos se establece, efectivamente, una diferencia de trato. En efecto, los consumidores que emplean el citado medio de pago y quienes usan, en cambio, dinero en efectivo, son comparables desde el punto de vista lógico, como lo indica el Procurador General de la Nación. Su aptitud general y potencial capacidad de compra los hace susceptibles de confrontación. En segundo lugar, el artículo 6.3. del Decreto objeto de control efectivamente establece que solo los primeros pueden acceder al beneficio fiscal en mención, de tal modo que la norma excepcional introduce un trato diferenciado. Sin embargo, la Sala encuentra que (i) la medida específica tiene un fin constitucional, no solo no prohibido, sino imperioso, y, además, (ii) es idónea para lograr su obtención.

En relación con (i) el fin buscado, la DIAN indicó a la Corte que, de conformidad con el artículo 6.3. del Decreto 682 de 2020, los medios de pago permitidos requieren el cumplimiento de dos requisitos en particular: (i) que sean electrónicos, y (ii) que intervenga una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia. Según señaló, estas dos exigencias permiten un mayor control del beneficio, para que no sea aplicado a situaciones no cubiertas por el decreto. Explicó que mediante el pago en efectivo no existe una trazabilidad respecto de la fecha en la cual se sufragó el bien cubierto por la exención especial. Si no existe una trazabilidad, precisó, podría emplearse el beneficio en otros días diferentes a los consagrados en el decreto legislativo y emitirse la factura en cualquiera de los tres días sin IVA.

Adicionalmente, la DIAN expresó que el artículo 6.2. del Decreto Legislativo 682 de 2020 establece la obligación de expedir factura. No obstante, sostuvo que este requisito se complementa con el del medio de pago electrónico, que permite una mayor certeza sobre la fecha de la transacción y controlar así el alcance del beneficio tributario. De igual forma, la entidad explicó que la exención representa un costo importante en el recaudo tributario del presente año, el cual está dirigido a la reactivación del comercio. En este sentido, advirtió que, si no se establecen requisitos como los mencionados, podría presentarse una mayor afectación a los ingresos fiscales como producto de un uso indebido de la medida.

De acuerdo con lo anterior, el medio de pago electrónico asegura eficazmente, en sustancia, que la exención especial del IVA sea aplicada en la forma prevista en el Decreto 682 de 2020, en lo que tiene que ver con sus límites temporales. Por lo tanto, si bien es cierto, la factura y la contabilidad que los comerciantes se encuentran obligados a llevar deben dar cuenta de las transacciones que celebren, a efectos tributarios, el mecanismo elegido por el Gobierno nacional garantiza de forma eficaz y oportuna la prevención de la evasión fiscal. Esta finalidad, a su vez, se encuentra asociada al principio constitucional de eficiencia tributaria.

La eficiencia en el plano de los impuestos está ligada al óptimo recaudo de las cargas públicas e implica también la implementación de mecanismos idóneos en orden a prevenir la elusión y la evasión.[103] Recoge los dos principios clásicos de la hacienda pública: la economía de los tributos, según el cual, el Estado debe recaudar los impuestos con el menor costo administrativo posible, a fin de que la cantidad de dinero retirada a los contribuyentes sea aproximadamente la misma que ingresa al tesoro público. Y, de otro lado, el principio de la comodidad, de acuerdo con el cual, toda contribución debe ser recaudada en la época y forma que más convenga al contribuyente.

En el presente asunto, los mecanismos destinados a prevenir la evasión fiscal poseen una importancia constitucionalmente imperiosa, no solo porque en general se trata de un elemento esencial para el buen funcionamiento del sistema tributario y todo lo que ello significa en términos de la capacidad estatal para solventar los gastos y las inversiones públicas. Tienen esa relevancia en el contexto de la medida, debido a que el Estado renuncia a tres días de ingresos derivados de uno de los impuestos que reporta más volumen de recaudo al sistema tributario (supra párr. 52), con el objetivo de impulsar el comercio y aliviar de este modo los efectos de la emergencia. Por lo tanto, mantener un equilibrio entre dicho sacrificio y lo pretendido con la medida, pasa por un sistema sólido de controles, uno de cuyos elementos, conforme puede apreciarse, es el mecanismo de pago electrónico.

Precisamente, en el juicio de proporcionalidad, se señaló que los límites y los controles a la exención especial del IVA hacen, en buena parte, que la medida resulte equilibrada, como una repuesta dirigida a mitigar los efectos de la crisis. De ahí que la regla objeto de análisis sobre el medio de pago electrónico, en tanto dirigida a prevenir la evasión fiscal y, por lo tanto, a garantizar estándares superiores de eficiencia tributaria, tenga la señalada relevancia constitucional.

De otro lado, es claro que (ii) la herramienta empleada por el Gobierno nacional constituye un mecanismo idóneo para alcanzar la finalidad pretendida. Los medios de pago electrónicos, de conformidad con el artículo 6.3 del Decreto legislativo 682 de 2020, son instrumentos que permiten extinguir una obligación dineraria a través de mensajes de datos. Se trata de sistemas para sufragar obligaciones económicas, que se valen de la transmisión e intercambio telemático de información de la referida naturaleza[105]. El artículo 2, literal a), de la Ley 527 de 1999[106] prevé que, por mensaje de datos, se entiende la información generada, enviada, recibida, almacenada o comunicada por medios electrónicos, ópticos o similares.

Como indica la DIAN, los medios de pago electrónico pueden consistir en consignaciones realizadas en bancos, transferencias entre instituciones financieras, pagos realizados a través de pasarelas electrónicas de comercio, etc. Estos medios son controlados por un agente externo, i.e. los emisores de los instrumentos de pago, ya sean bancos u otras entidades administradoras de tales sistemas, quienes asumen diversas responsabilidades en el marco del comercio electrónico, en relación con el consumidor.[107]  En estos términos, el canal electrónico supone el uso de un medio y un agente independientes de quienes celebran el contrato, los cuales garantizan trazabilidad sobre la fecha, el valor y otros datos de la respectiva operación.

En consecuencia, el uso de medios electrónicos para llevar a cabo el pago de bienes cubiertos por la exención analizada, previsto en el artículo 6.3 del Decreto 682 de 2020, permite determinar el día en que tiene lugar la respectiva enajenación. Por ende, constituye una herramienta idónea para evitar la obtención del beneficio tributario en días distintos a los contemplados por el Decreto objeto de control. La medida en cuestión, así, supera también la segunda fase del test de razonabilidad conforme al cual ha sido examinada y no desconoce los principios constitucionales de igualdad y equidad tributaria.

Por último, no observa la Sala en qué sentido, según el Procurador General de la Nación, dicha disposición puede menoscabar el artículo 371 de la Constitución, la cual -indica- los billetes que representan pesos y son emitidos por el Banco de la República, constituyen moneda legal en Colombia y tienen el mismo poder de compra en todos los escenarios del Comercio.  Esto, principalmente porque ninguna de las reglas de la medida que se analiza impide a los consumidores adquirir productos en dinero efectivo. Solamente limita un beneficio tributario, por razones constitucionales de eficiencia, al medio de pago electrónico.

En este orden de ideas, la Corte concluye que la primera medida del Decreto Legislativo 682 de 2020, relativa a la exención del IVA para un conjunto de bienes determinados, en tres fechas específicas del año en curso, es constitucional y, en consecuencia, declarará exequibles los artículos 1 a 8 y 11 de la regulación.

2.2. Segunda medida. Reducción de las tarifas del impuesto nacional al consumo en el expendio de comidas y bebidas (Art. 9)

La medida prescribe que las tarifas del impuesto nacional al consumo de que tratan los artículos 512-9 y 512-12 del Estatuto Tributario se reducirán al cero por ciento (0%) hasta el 31 de diciembre de 2020 (Art 9).

6.2.2.1. Intervenciones

La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República indica que la reducción temporal, del 8% al 0%, de la tarifa del impuesto nacional al consumo para los servicios de restaurante, bares y similares pretende promover la reactivación de estas iniciativas productivas. Advierte que se trata de uno de los sectores más afectados por la crisis económica del comercio, debido al aislamiento preventivo que debió ser decretado por el Gobierno. En este sentido, señala que la medida busca incentivar el consumo y, por esa vía, la protección de los empleos, con el fin de mitigar la disminución de los ingresos derivados del expendio de comidas y bebidas.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado considera que, así como las otras dos medidas adoptadas a través del Decreto 682 de 2020, la reducción a 0% de la tarifa del impuesto al consumo tiene la intención de fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la emergencia. Estima, así mismo, que como medida tributaria en el contexto del decreto objeto de control, enfrenta directamente el reto de procurar la reactivación económica al reducir las tarifas del impuesto nacional al consumo en el expendio de comidas y bebidas.

La Superintendencia de Industria y Comercio consideró que la medida adoptada por el Gobierno nacional para incentivar el consumo no desconoce la normatividad establecida a favor de los consumidores, contenida en la Ley 1480 de 2011, el Decreto 1074 de 2015 y la Circular Única de la Superintendencia de Industria y Comercio.

Alcance de la medida. El mecanismo tributario en este caso consiste en una exención de pago del impuesto nacional al consumo creado mediante la Ley 1607 de 2012, para algunos de los supuestos gravados, hasta el 31 de diciembre de 2020. Conforme se indicó en las consideraciones, el hecho generador de esta carga fiscal es la prestación o venta al consumidor final o la importación por el consumidor final de un conjunto amplio de bienes y servicios. La medida que se analiza exime del tributo una parte de estos, en específico, el consumo de comidas y de bebidas acompañantes en restaurantes o para ser llevadas por el comprador o entregadas a domicilio.

La base gravable está conformada por el precio total de consumo, incluidas las bebidas acompañantes de todo tipo y demás valores adicionales (Art. 512-9 del Estatuto Tributario) y cuando dentro de un mismo establecimiento se presten independientemente y en recinto separado, el servicio de restaurante y el de bar, taberna o discoteca, todo se gravará como un servicio integral (Art. 512-12 ibidem). Como en el caso del IVA, en este impuesto el prestador del servicio o el propietario del expendio de comidas y bebidas es el responsable del tributo. Este es el sujeto pasivo de iure y, por ende, en él recae la obligación de declarar y pagar las sumas. A su turno, el consumidor es el sujeto pasivo de facto, pues es quien debe soportar los efectos económicos de la exacción.

Dado que se reduce a 0% la tarifa del impuesto para unos supuestos específicos, los correspondientes servicios continúan gravados, aunque el monto del gravamen, en virtud de la disminución total de la tarifa, no supone erogación alguna para el responsable. En todo caso, este debe emitir la correspondiente declaración del impuesto, conforme a las reglas pertinentes. De acuerdo con el parágrafo 1 del artículo 512-1 del Estatuto Tributario, el período gravable para la declaración y pago del impuesto nacional al consumo es bimestral. Los períodos bimestrales son: enero-febrero; marzo-abril; mayo-junio; julio-agosto; septiembre-octubre; noviembre-diciembre.

Juicio de finalidad y conexidad material. La Corte encuentra que la medida que se examina guarda una relación de conexidad material y de finalidad con el estado de emergencia, pues busca directa y específicamente impedir el agravamiento de los efectos económicos desencadenados por la pandemia. La Sala observa que la reducción a 0% de la tarifa del impuesto al consumo se orienta a mitigar los impactos negativos en los ingresos de los restaurantes, mediante el estímulo al consumo y la demanda de los servicios exentos. Su conexidad se advierte en tanto constituye una medida para incentivar el incremento de ventas y contrarrestar, de este modo, la crítica situación en la que se encuentra el sector de la restauración, a consecuencia de la emergencia.   

De acuerdo con la Asociación Colombiana de la Industria Gastronómica (ACODRES), a abril de 2020, con el aislamiento preventivo obligatorio, las ventas habían caído en el 81% y las que se podían efectuar a través de domicilios solo representaban alrededor del 12%. El 78% de la industria había cerrado sus puntos de venta y se habían mantenido en operación únicamente 4.183 establecimientos con capacidad de despacho a domicilio.[108] Esto había generado afectaciones notables al empleo, pues según cifras de la misma Asociación, la industria gastronómica genera 500.000 puestos formales de trabajo y más de un millón de empleos tercerizados.

Por su parte, según el estudio "Proyecciones e impacto en Colombia del COVID-19", de la Oficina de Estudios Económicos del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, los efectos de la crisis del COVID-19 generarían una contracción económica en promedio del 37% en el año, en la actividad de los restaurantes, con caídas mayores al 60% entre los meses de junio y octubre. El mismo estudio registró que la variación en la ocupación de los restaurantes representó en este año el 6.82% del total de ocupación en 2019. Además, según el DANE, en su comunicado de 30 de abril de 2020, las actividades artísticas, de recreación y de entretenimiento (que incluye bares y restaurantes), fue la rama de la actividad económica que en marzo de 2020 concentró la mayor disminución de la población ocupada en el país (-512 mil personas).[110]

De esta manera, es claro que los restaurantes y bares han sido otros de los sectores económicos más afectados por la crisis económica, debido a que las medidas sanitarias adoptadas previeron el cierre provisional de los correspondientes establecimientos y locales comerciales. Esto, evidentemente, limitó la prestación de sus servicios al comercio electrónico y a la entrega a domicilio, mecanismos que pese a permitir mantener a flote los negocios, no contaban con la capacidad de detener la fuerte caída de los ingresos. Por lo tanto, la medida que se analiza está destinada a incidir positivamente en el deterioro de la situación económica y social que, por causa de la prolongación de las políticas de confinamiento, han afectado en mayor medida a aquellos comercios que, por su naturaleza, debían permanecer completamente cerrados.

La medida en mención está encaminada a incrementar el consumo, a partir de la disminución de los costos, por el expendio de comidas y bebidas, con lo que se espera el incremento de los ingresos para los prestadores de los respectivos servicios. Al momento de ser expedido el Decreto legislativo que se controla, no había sido permitida la puesta en marcha de planes piloto ni la apertura gradual de los restaurantes. Por lo tanto, el alivio previsto en el artículo 9 del Decreto legislativo 682 de 2020 buscó incentivar principalmente los servicios domiciliarios y de recogida de bebidas y comidas.

La reducción de 8% a 0% del impuesto nacional al consumo constituye, en los términos indicados, un beneficio tributario diseñado con el claro propósito de incrementar los volúmenes de demanda de servicios de bebidas y comidas en restaurantes. Así como en el caso de la exención especial del IVA, ese objetivo se halla estrechamente relacionado e instrumentalmente articulado, a su vez, con la finalidad de incrementar la actividad comercial y las ventas de dichos negocios, de los cuales deriva su sustento un número importante de trabajadores. Esto busca atenuar en alguna medida los devastadores efectos que ha tenido la crisis sanitaria para la industria gastronómica y, en consecuencia, para elementos vitales de la economía nacional como el empleo.

Así, el beneficio tributario tiene conexiones inequívocas con el propósito de mitigar los efectos de la crisis derivada de la emergencia económica y social. Pese a que la distribución de alimentos y bebidas a domicilio y mediante recogida posiblemente no tengan la capacidad de suplir la actividad comercial ordinaria en establecimientos, es razonable considerar que la disminución de los precios, a través de la exención del tributo, pueda potencializar sus resultados y aliviar la drástica reducción de los ingresos que comenzó a ocurrir desde el principio de la crisis. En este sentido, a juicio de la Sala, la medida que se estudia supera los juicios de conexidad material y finalidad con la emergencia declarada mediante el Decreto legislativo 682 de 2020.

Juicio de conexidad interna. La medida, además, satisface el requisito de conexidad interna con los considerandos expuestos en el Decreto objeto de control. En la motivación de ese acto, el Presidente de la República expuso, en síntesis, que "con el fin de promover la reactivación de la economía colombiana y por ende facilitar la protección del empleo en el territorio nacional, se considera necesario establecer una reducción de la tarifa del impuesto nacional al consumo para los servicios de restaurante, bares y similares consagrados en los artículos 512-9 y 512-12 del Estatuto Tributario". Ello, teniendo en cuenta que ha sido uno de los sectores económicos más afectados al no poder prestar sus servicios al público en sus establecimientos, por cuanto mediante la Resolución 453 del 18 de marzo de 2020 el Ministerio de Protección Salud y Protección Social ordenó como medida sanitaria obligatoria preventiva y de control en todo el territorio nacional, la clausura de los establecimientos y locales comerciales.

En esos términos, "la precitada Resolución precisó que la venta de comidas y bebidas permanecerá cerrados al público y solamente podrán ofrecer estos servicios a través de comercio electrónico o por entrega a domicilio para su consumo fuera de los establecimientos." De la misma manera, el Gobierno nacional hizo referencia a las cifras del estudio de la Oficina de Estudios Económicos del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, citado párrafos atrás (supra párr. 194), con el fin de poner de manifiesto la delicada situación de crisis en la que entró el sector de la industria gastronómica, a consecuencia de la crisis sanitaria. En este orden de ideas, la reducción de las tarifas del impuesto nacional al consumo para estas actividades se encuentra justificada en la parte motiva del Decreto 682 de 2020, y, por tanto, satisface el juicio de conexidad interna.

Juicio de motivación suficiente. La medida también supera el juicio de motivación suficiente, de acuerdo con los fundamentos expuestos en precedencia. De una parte, se hace una exposición de los datos, cifras y, en general, información relativa a las profundas afectaciones sufridas por el sector de los restaurantes. En este sentido, se muestra cómo ello es resultado de las políticas de confinamiento que el Gobierno ha debido adoptar para controlar la propagación de la pandemia. Se subrayan, además, las proyecciones económicas, poco alentadoras, para el referido sector y las repercusiones de la crisis en la reducción de los puestos de trabajo. De otra parte, a partir de las anteriores circunstancias, se sustenta la relevancia del beneficio de la reducción de la tarifa del impuesto al consumo, con el fin de promover la reactivación de la economía colombiana y facilitar la protección del empleo en el territorio nacional.

Juicio de necesidad. La Sala encuentra que la regulación que se estudia supera las exigencias de necesidad fáctica y jurídica.

En relación con la necesidad fáctica, al establecer la reducción de las tarifas del impuesto nacional al consumo para los servicios de restaurante, bares y similares consagrados en los artículos 512-9 y 512-12 del Estatuto Tributario, el Gobierno crea una medida conducente en torno al objetivo de detener la expansión de los efectos de la emergencia económica. En específico, se ocupa de incentivar el consumo de alimentos y bebidas, cuya reducción desproporcionada en ventas ha causado impactos notables para los restaurantes y los ha conducido en muchos casos al cierre definitivo y, en la gran mayoría, a recortes de personal. Por esta vía, la medida está orientada a dinamizar la industria y a sumar esfuerzos dirigidos a su reactivación.

No observa la Corte error de apreciación alguno en el razonamiento que condujo al Gobierno a introducir esta medida, vistos los fines que, en el contexto de la emergencia, tiene la posibilidad de alcanzar. Mediante el estímulo a la demanda, se contribuye a combatir la crisis económica de un sector devastado, gracias a la potencialidad de ese mecanismo para generar incremento de las ventas y, como consecuencia, brindar un alivio a la caída de sus ingresos. En la respuesta enviada por el Gobierno a la Corte, se detalló que la disminución de la tarifa del impuesto nacional al consumo del 8% al 0%, responde a la necesidad de incentivar el consumo de los servicios de alimentos y bebidas, y con ello, de reactivar este sector, con los beneficios que ello conlleva para la economía colombiana y el empleo, teniendo en cuenta el cierre forzoso de los establecimientos que los propietarios han tenido que soportar por cuenta de las medidas de aislamiento decretadas, y que han causado a estos y a sus empleados graves consecuencias económicas ante la imposibilidad de generar ingresos.

De otro lado, respecto de la necesidad jurídica, como ya fue señalado en el análisis de la medida anterior, la potestad para regular la materia tributaria corresponde con exclusividad al Congreso de la República en tiempos de paz. Sin embargo, la Constitución ha previsto que el Gobierno nacional puede asumirla en época de anormalidad institucional. Así, el artículo 215 de la Constitución prevé que el Presidente está facultado, en el marco de un estado de emergencia económica, social o ecológica, para establecer en forma transitoria nuevos tributos o modificar los existentes. Y como, según ha reiterado la Corte, la competencia para establecer tributos es connatural a la de eximir su pago, es razonable que en tiempos de excepción el Presidente de la República pueda crear exenciones ligadas a la finalidad de la superación de la crisis.

Se trata, por consiguiente, de una atribución constitucional no ordinaria, sino estrictamente excepcional, que solo puede ser ejercida al amparo del referido estado de emergencia. En consecuencia, al reducir a 0% la tarifa del impuesto nacional al consumo para los servicios de restaurante, bares y similares consagrados en los artículos 512-9 y 512-12 del Estatuto Tributario, el Gobierno nacional solo podía proceder, como en este caso, en virtud de la habilitación excepcional otorgada por la declaratoria previa del estado de emergencia económica y social. La medida supera, entonces, el juicio de necesidad jurídica.

Juicio de proporcionalidad. La Corte encuentra, además, que la medida analizada satisface el examen de proporcionalidad. La reducción a 0% de la tarifa del impuesto al consumo de comidas y de bebidas, como beneficio tributario, no introduce limitaciones a derechos fundamentales u otras disposiciones constitucionales, que suponga su control mediante herramientas como la metodología del juicio de proporcionalidad. Sin embargo, la Sala advierte que la medida de excepción resulta, en general, equilibrada y razonable frente al propósito de mitigar los impactos de la crisis económica en la cual se halla la industria gastronómica.

De un lado, la exención de pago del impuesto nacional al consumo solo opera para dos de las hipótesis del gravamen, pues únicamente se encuentra exento el consumo de comidas y el de bebidas acompañantes distribuidas por restaurantes o establecimientos que prestan el servicio de restaurante y el de bares y similares. Así mismo, puesto que los espacios generalmente cerrados en los que se presta el servicio de restaurante y de bares se han considerado propicios para el contagio del virus causante del Covid-19, su reapertura ha sido muy paulatina y con estrictos protocolos de bioseguridad.[111] Esto implica que, desde la expedición del decreto, el beneficio tributario ha aplicado principalmente para los productos de entrega a domicilio o a ser recogidos en el sitio de distribución.

Como se señaló La Corte encuentra que la medida que se examina guarda una relación de conexidad material y de finalidad con el estado de emergencia, pues según se indicó supra párr. 193, en abril del presente año, los negocios con capacidad de despacho a domicilio desarrollaban un volumen de ventas equivalente al 12% de las realizadas con anterioridad en establecimientos físicos. Aunque es posible que este porcentaje se haya incrementado gracias a la medida que se analiza, se infiere que siempre representará apenas una proporción en comparación con los ingresos generados a través de la atención en los locales comerciales. De otro lado, la reducción a 0% de la tarifa operará durante el presente año, lo cual, si bien es un periodo considerable, tiene fundamento en las graves condiciones en las que se encentran los restaurantes que lograron "sobrevivir" a la crisis, en la necesidad de acciones dirigidas a su reactivación y en la lenta apertura y regreso a la normalidad de sus operaciones.

En estas condiciones, es posible estimar que la cantidad efectiva de recursos que el Estado dejará de percibir en virtud de la aplicación de la medida que se examina no resulta excesiva. En primer lugar, porque si no existiera el beneficio tributario, tampoco el recaudo luego del primer trimestre del presente año sería significativo, debido a la profunda reducción de las ventas a causa de la pandemia. En segundo lugar, porque el volumen del consumo mismo de alimentos y bebidas acompañantes distribuidos por establecimientos que prestan el servicio de restaurante y el de bares y similares, se prevé, será gradual y muy paulatino.

En contraste, el alivio fiscal puede llegar a constituir un elemento relevante en el proceso de recuperación económica del sector. En la medida en que trae como consecuencia una disminución de los precios de los productos que se eximen del impuesto, tiene la potencialidad de atraer el consumo y, según el momento que atraviese la reactivación económica y la apertura gradual de los restaurantes, puede resultar significativo para el incremento de las ventas de alimentos y bebidas. Así, dado que la cantidad de recaudo que se dejará de percibir por el impuesto cuya tarifa se reduce a 0% no se prevé sustancialmente alta y, en cambio, el beneficio tiene la posibilidad de reactivar el consumo y los ingresos del sector, la Sala encuentra que la medida tributaria que se analiza constituye una respuesta ponderada y razonable frente al objetivo de contrarrestar los efectos de la crisis económica desatada por la pandemia del Sars-CoV-2.

Juicio de incompatibilidad. La reducción 0% del impuesto al consumo supera, de igual modo, el examen de incompatibilidad. El Decreto Legislativo 682 de 2020 no suspende formalmente el artículo 512-11 del Estatuto Tributario, que fija la tarifa del impuesto nacional al consumo en 8%. Sin embargo, su aplicación sí es implícitamente inoperante hasta el 31 de diciembre de 2020, lo cual, como se evidenció en el juicio de motivación suficiente, tiene razón de ser en que la tarifa ordinaria sería contraria a la intención de contrarrestar la crisis económica mediante alivios a ese gravamen. En específico, sería inconciliable con la medida de incentivar, mediante el recurso al beneficio tributario, el consumo y, por esa vía, promover la reactivación de establecimientos que prestan el servicio de restaurante y el de bares y similares.

Juicios de no discriminación, intangibilidad y ausencia de arbitrariedad. Desde otro punto de vista, la Corte encuentra que la medida supera los juicios de no discriminación, intangibilidad y ausencia de arbitrariedad. Observa que el decreto no deroga expresamente leyes ni introduce tratos diferenciados injustificados. No contiene medidas que limiten derechos fundamentales. No se fijan medidas que conduzcan (i) a una alteración del normal funcionamiento de las ramas del poder público, (ii) que implique una modificación o suspensión de las funciones jurisdiccionales de acusación y juzgamiento, (iii) o que desmejoren o limiten los derechos de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a la educación, de la libertad de expresión y de los demás derechos fundamentales.

Juicio de no contradicción específica. Por último, la Sala Plena considera que la primera medida no contradice la Constitución o los tratados internacionales, ni desconoce el marco de referencia del Ejecutivo en un estado de emergencia, según el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. En consecuencia, concluye que el artículo 9 del Decreto Legislativo 682 de 2020 es compatible con la Constitución y será declarado exequible.

6.2.3. Tercera medida. Exclusión del IVA sobre el arrendamiento de locales comerciales y concesión de espacios (Art. 10)

Se dispone la exclusión del IVA sobre el arrendamiento de locales comerciales y concesión de espacios, a partir del 21 de mayo y hasta el 31 de julio de 2020. Para que aplique el beneficio, se requiere (i) que, antes de la declaratoria de la emergencia sanitara por el Ministerio de Salud y Protección Social, los locales o espacios comerciales se encontraran abiertos al público, (ii) que las actividades desarrolladas en ellos estuvieran necesaria y primordialmente asociada a la concurrencia de clientes, y (iii) que durante la emergencia sanitaria hayan tenido que cerrar al público, total o parcialmente, por un periodo superior a dos (2) semanas. El decreto objeto de control precisa, además, que sus reglas no son aplicables al arrendamiento de otros inmuebles comerciales como oficinas y bodegas ni a los cánones de arrendamiento causados y facturados antes de la entrada en vigencia de la regulación.

6.2.3.1. Intervenciones

Para la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, la medida sobre la exclusión del IVA de los cánones de arrendamiento mensuales y de los pagos mensuales por concepto de concesión de espacios, tiene como fin mitigar los efectos negativos que ha traído la crisis para la economía. Indica que la decisión le apuesta a una disminución del 19% de los gastos administrativos en que tienen que incurrir los comerciantes, en relación con el pago del arrendamiento de locales y concesiones de espacios destinados al desarrollo de su actividad económica. Este medio, sostiene, es proporcional y adecuado en el marco del estado de excepción, en tanto pretende conjurar la grave afectación a la economía del país, derivada de la crisis acaecida por la pandemia del COVID-19.

La Universidad Externado estima que la exclusión del IVA para arrendamiento de locales comerciales favorece, de manera única e injustificada, las actividades de venta al público. Indica que deja de lado los inmuebles alquilados por empresas de manufactura, producción y/o transformación de bienes, prestación de servicios, entre otros, pese a que estos sectores también se han visto afectados con la crisis. En consecuencia, a su juicio, la medida desconoce el principio de equidad tributaria.

6.2.3.2. Análisis de constitucionalidad

Alcance de la medida. La disposición objeto de control establece la exclusión del IVA que se cobra en los contratos de arrendamiento de locales comerciales y de concesión de espacios con la misma finalidad. Los primeros son aquellos lugares en los cuales se desarrolla la actividad económica del establecimiento de comercio, i.e. donde se venden los bienes, se enajenan los servicios, se distribuyen alimentos, etc. Los segundos son espacios físicos, generalmente dentro de un establecimiento de comercio, cuyo uso se otorga por su propietario (concedente) para que el concesionario puede emplearlo para la comercialización de productos. Así, se ha señalado que en el contrato de concesión de espacios, "el concedente es propietario de uno o varios establecimientos de comercio, que generalmente operan en cadena, acreditados ante el público. Como una manera de mejorar sus rendimientos, decide ceder espacios físicos de su(s) establecimiento(s) a personas que se denominan concesionarios; el concedente no adquiere las mercaderías que se mantienen en propiedad del concesionario, pero recibe la retribución estipulada como precio por la concesión. Por el espacio físico no se paga renta alguna; la contraprestación puede ser la comisión o una retribución fija que se paga de manera global por todos los servicios con los que se beneficia el concesionario."[112]

La exclusión del IVA es una medida diferente a su exención, como ya se había advertido en fundamentos anteriores. Se trata de dos escenarios fiscalmente distintos, pese a que económicamente tengan las mismas consecuencias para el consumidor. En las exclusiones, la ley ha definido que un determinado bien, servicio o actividad no causa el impuesto, de manera que su comercialización o circulación no supone deber fiscal alguno para el consumidor, el productor o el consumidor. Por el contrario, en las exenciones, el producto que estaría cobijado por la regla general de imposición y que, por lo tanto, constituye objeto de carga fiscal, es exonerado por el Legislador, total o parcialmente.[113] Sin embargo, se pueden mantener las obligaciones formales del agente recaudador ante el Estado, quien deberá dar cuenta de las exenciones operadas y de las sumas recaudadas por el impuesto en un determinado periodo gravable.  

La exención tributaria permite, así mismo, que el IVA asumido por los productores, por ejemplo, en el proceso de fabricación y puesta en circulación de un bien exento, sea reconocido por la DIAN en la forma de un descuento. Nada de esto, en cambio, ocurre con la exclusión tributaria. Como se trata de bienes o servicios no gravados, no existe un responsable del impuesto, nadie debe declararlo y, por ende, tampoco hay lugar a recuperar, en la forma de descuentos, pagos por IVA relacionados con el bien excluido. En el presente asunto, en condiciones ordinarias, el propietario del local o del espacio comercial debe facturar el IVA y decláralo ante el Estado. Pero como resulta transitoriamente excluido, se descarga también al dueño del inmueble de cualquier obligación formal al respecto.

Juicio de conexidad material y de finalidad. La Corte encuentra que la medida bajo análisis guarda una relación de conexidad material y de finalidad con el estado de emergencia. La eliminación transitoria del IVA para los contratos de arrendamiento de locales y espacios comerciales tiene la finalidad de contrarrestar uno de los efectos adversos de la crisis, pues pretende aliviar los costos en los que deben incurrir los propietarios de los establecimientos, para mantener activo su negocio. La medida está diseñada en orden a incidir en el problema del cerramiento masivo de aquellos, a causa de los altos valores que por cánones deben ser asumidos mensualmente, en medio de unas circunstancias que les impide generar la misma cantidad de ingresos que antes de la emergencia.

En efecto, una de las razones que precipitó la crisis de forma acelerada del sector del comercio fue, precisamente, que la reducción intempestiva y dramática de los ingresos, por la caída de las ventas, dejó a los negocios sin los recursos para solventar, entre otros costos, los relativos al funcionamiento del establecimiento. Así, los comerciantes, comenzaron a experimentar la carencia de recursos para solventar, en primer lugar, el pago de arriendos de los locales en los que operaban. Esto se debe a que su sostenimiento dependía de la apertura de sus instalaciones y la atención al público, lo cual, precisamente, fue transitoriamente suspendido por las medidas dirigidas a contener la pandemia. La situación fue insostenible para muchos y los condujo al cierre definitivo y al consecuente despido de trabajadores.

De acuerdo con Fedelonjas, los arriendos de locales comerciales dinamizan 27 billones al año. Sin embargo, en abril de 2020, el 49% de los arrendatarios comerciales no pago el canon correspondiente.[114] Unas cifras dicientes también mostró el sondeo de las dificultades de cumplimiento de los contratos de arrendamiento, llevado a cabo por Acopi en abril de la presente anualidad. Según estos datos, el 63% de las empresas habían sufrido una reducción superior al 80% de sus ventas en el mes de abril de 2020 con respecto al mismo mes de 2019; y el 17% tuvo una disminución de entre el 50% y el 80%. Al propio tiempo, el 15% de los consultados pagaba $1 millón o menos de canon de arrendamiento, el 57% entre $1 millón y $5 millones, el 12% entre $5 millones y $10 millones, el 13% entre 10 y 50 millones, y el 3% más de $50 millones. Al referido mes, solo el 38% de las empresas habían logrado llegar a un acuerdo con los arrendadores, mientras que el 62% no había celebrado acuerdo alguno.

Dada la situación anterior, la Sala estima que la medida dirigida a suprimir transitoriamente la carga tributaria del canon de arrendamiento de los locales y espacios comerciales, buscó que los propietarios de establecimientos pudieran contar con facilidades económicas para mantener su iniciativa productiva. El beneficio está diseñado con el propósito de aliviar los impactos derivados de la reducción sistemática de las ventas, que se reflejan en afectaciones como la imposibilidad de asumir altos costos de arrendamiento y en la necesaria obligación de clausurar los establecimientos. En este sentido, el beneficio tributario guarda una relación de conexidad material y teleológica con la intención del Gobierno nacional, de impedir la extensión de los efectos de la crisis económica en el sector del comercio.  

Juicio de conexidad interna. También se cumple el juicio de conexidad interna de la exclusión del IVA del costo de los arriendos de locales y espacios comerciales con los considerandos del Decreto 682 de 2020. En la motivación del acto, el Gobierno nacional indicó que los locales y concesiones de espacios se han visto afectados ante el cerramiento, lo cual les ha impedido realizar su actividad económica, como fuente y generadora de ingresos. Así mismo, que, con el fin de mitigar las implicaciones económicas negativas causadas con ocasión de la de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social, era necesario establecer la exclusión que se examina, a partir de la vigencia del Decreto legislativo y hasta el 31 de julio de 2020. En el mismo considerando citado, el Gobierno advirtió que no podrían estar cubiertos por el beneficio los cánones y pagos por concepto de arrendamiento mensual y de concesión, respectivamente, devengados y facturados con posterioridad al 31 de julio de 2020.

Las anteriores justificaciones muestran, así mismo, que la medida fue también básicamente motivada, de manera que se satisface igualmente el juicio de motivación suficiente.

Juicio de necesidad. Se superan, de igual forma, los juicios de necesidad fáctica y jurídica.

En relación con el juicio de necesidad fáctica, no encuentra la Sala que el Gobierno haya incurrido en un error ostensible al valorar la aptitud de la medida de exclusión del IVA, aplicada a los arrendamientos comerciales, para aliviar la grave situación económica de los dueños de establecimientos que deben asumir ese costo. Esto, por cuanto se trata de un beneficio tributario que repercute necesariamente en el valor de los cánones correspondientes de locales y espacios destinados a tales actividades económicas, al disminuirlo en el 19%. Así, la referida obligación en cabeza de los comerciantes puede resultar, efectivamente, más llevadera y permitirles resistir por más tiempo la crisis económica, sin que deban verse abocados al cierre de sus negocios. Esto muestra que la medida se halla debidamente conectada con la intención de controlar la expansión de las consecuencias de la emergencia.

En cuanto a la necesidad jurídica, como se ha advertido en la presente sentencia, respecto de la materia tributaria, el Presidente de la República no cuenta con competencias ordinarias. No obstante, la Constitución le confiere en contextos de emergencia económica, social y ecológica, la potestad de crear, entre otras reglas, estímulos tributarios transitorios como deducciones, descuentos, exenciones o exclusiones. Por lo tanto, medidas como la exclusión del IVA a los cánones de arrendamiento de locales comerciales solo podía ser efectuada por el Presidente mediante sus potestades legislativas de excepción. En consecuencia, el beneficio en mención supera la exigencia de necesidad jurídica.

Juicio de proporcionalidad. En criterio de la Sala Plena, como medida general apreciada en su conjunto, la exclusión de IVA a los contratos de arrendamiento de locales y espacios comerciales no restringe derechos fundamentales u otras disposiciones constitucionales, que implique emprender su control, mediante herramientas como la metodología del juicio de proporcionalidad. Sin embargo, la Corte considera que la exclusión implica una decisión equilibrada y razonable como respuesta para hacer frente a los objetivos de mitigar los impactos de la crisis económica en el comercio. Estima, en particular, que se trata de un beneficio razonable en términos del recaudo que se deja de percibir por IVA, en comparación con lo que se persigue alcanzar.

El beneficio fiscal se halla limitado temporalmente, pues opera únicamente desde la entrada en vigencia del decreto legislativo, el 21 de mayo de 2020, hasta el 31 de julio de 2020, es decir, por espacio de poco más de 2 meses. Así mismo, sus alcances se encuentran materialmente circunscritos, a su relación sustantiva con el estado de excepción. De esta forma, solo aplica si los locales o espacios comerciales se encontraban abiertos al público antes de comenzar la emergencia sanitaria, si las actividades desarrolladas en ellos estaban necesaria y primordialmente asociadas a la concurrencia de clientes y si, con ocasión de la crisis, tuvieron que cerrar, total o parcialmente, por un periodo superior a dos semanas.

Correlativamente, la regulación impide hacer uso del beneficio fiscal en relación con los cánones de arrendamiento causados y facturados antes de la entrada en vigencia del Decreto. Tampoco permite extender la exclusión de IVA a los contratos de arrendamiento de otros inmuebles comerciales, como oficinas y bodegas. De esta forma, las normas previstas en el Decreto 682 de 2020 buscan introducir reglas dirigidas a controlar los alcances de la medida tributaria. Se extiende la cobertura solo por un lapso aproximado de dos mensualidades y únicamente a los pagos correspondientes al contrato de arrendamiento de inmuebles comerciales, que hayan sufrido los efectos adversos de las políticas de confinamiento decretadas por el Gobierno nacional.  El grado de afectación se establece a partir del cierre obligado por más de dos semanas.

De similar manera, las reglas del decreto no cobijan situaciones causadas antes de la emergencia y después del 31 de julio de 2020. Solo pretenden proporcionar un alivio transitorio que pueda mitigar la situación de crisis económica que impacta a los dueños de los establecimientos de comercio. En estos términos, en criterio de la Sala, la medida que se juzga no incide excesivamente en el potencial recaudo tributario, derivado del IVA que se aplica a los contratos en mención. Así mismo, se observa que representa una posibilidad para los afectados, de subsistir antes de verse abocados a la clausura definitiva de sus negocios. En consecuencia, la Corte concluye que la medida supera el juicio de proporcionalidad.

Juicios de incompatibilidad. En criterio de la Sala Plena, se satisface, de igual modo, el examen de incompatibilidad. La regla general ordinaria que establece la imposición de IVA sobre el canon de arrendamiento ahora excluido transitoriamente no es, en rigor, suspendida por alguna disposición del Decreto que se estudia. No obstante, implícitamente la medida impide aplicarla desde el 21 de mayo de 2020 hasta el 31 de julio de 2020. Como se evidenció en el juicio de conexidad interna, ello tiene razón de ser en que la rígida tarifa ordinaria del IVA sería contraria a la intención de aliviar la situación económica de las empresas que, pese a ver disminuidos sus ingresos, debe asumir costos significativos por concepto de arrendamiento de locales y espacios comerciales. En específico, sería inconciliable con la finalidad de mitigar y controlar la extensión de la crisis, mediante el recurso a las exclusiones fiscales.

Juicios de no discriminación, intangibilidad y ausencia de arbitrariedad. Desde otro punto de vista, la Corte encuentra que la medida no presenta problemas de constitucionalidad en torno a los juicios de proporcionalidad, no discriminación, intangibilidad y ausencia de arbitrariedad. Observa que el decreto no deroga expresamente leyes ni introduce tratos diferenciados injustificados. No contiene medidas que limiten derechos fundamentales u otros principios constitucionales y que haga necesario determinar el mayor o menos grado de ponderación, sobre la razonabilidad de la medida. No se fijan medidas que conduzcan (i) a una alteración del normal funcionamiento de las ramas del poder público, (íí) que implique una modificación o suspensión de las funciones jurisdiccionales de acusación y juzgamiento, (iii) o que desmejoren o limiten los derechos de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a la educación, de la libertad de expresión y de los demás derechos fundamentales.

Juicio de no contradicción específica. La Universidad Externado estima que la medida objeto de análisis en la presente sección desconoce el principio de equidad tributaria, porque favorece, de manera exclusiva e injustificada, las actividades de venta al público. Indica que deja de lado los inmuebles alquilados por empresas de manufactura, producción y/o transformación de bienes, prestación de servicios, entre otros, pese a que estos sectores también se han visto afectados con la crisis. A juicio de la Sala, la objeción no está llamada a prosperar, de conformidad con las consideraciones señaladas en esta Sentencia.

Según se indicó supra párr. 59, el legislador (ordinario o excepcional) cuenta con la competencia para establecer beneficios asociados al IVA, en relación con clases de sujetos, productos o bajo condiciones particulares. Sin embargo, un límite al ejercicio de esta potestad está constituido por los principios de igualdad y equidad tributaria. En este sentido, al analizar si una exención, exclusión o descuento resulta compatible con la Carta, debe constatarse que las personas o supuestos confrontados son comparables y que entre ellos se establece, efectivamente, una diferencia de trato. Verificado lo anterior, la medida será exequible siempre que (i) el fin buscado sea constitucionalmente legítimo o no se encuentre constitucionalmente prohibido, y (ii) sea idóneo o adecuado para lograr el fin buscado.

En lo que hace relación a la medida que se analiza, la Corte observa que los sujetos confrontados por la universidad interviniente no son comparables, por lo cual, el Gobierno no estaba obligado a dispensarles el mismo trato jurídico. Como se indicó en el juicio de proporcionalidad, la exclusión de IVA sobre el arrendamiento de locales y concesión de espacios comerciales está dirigido a ser un alivio para los comerciantes que, a causa del aislamiento preventivo obligatorio, tuvieron que cerrar sus puertas de atención al público, a partir de lo cual derivaban sus ingresos económicos. Así mismo, puede inferirse, a aquellos que, bajo algunas condiciones o en razón de su actividad económica, podían operar, pero se vieron afectados, debido a la disminución casi absoluta de la concurrencia de personas que pudieran dinamizar sus ventas.

De ahí que el decreto legislativo establezca que el beneficio tributario solo aplica si los locales o espacios comerciales se encontraban abiertos al público antes de comenzar la emergencia sanitaria, si las actividades desarrolladas en ellos estaban necesaria y primordialmente asociadas a la concurrencia de clientes y si, con ocasión de la crisis, tuvieron que cerrar, total o parcialmente, por un periodo superior a dos semanas. De esta forma, pese a que prácticamente todos los sectores de la industria se han visto afectados, incluidas las empresas de manufactura, producción y/o transformación de bienes, prestación de servicios, etc., la medida que se analiza está diseñada para atender la situación de un conjunto específico de actores del mercado, que han sufrido unos impactos particularmente drásticos con la emergencia y que, además, han incidido en el incremento de los volúmenes de desempleo.

Así, a juicio de la Sala, resulta claro que, a la luz de la medida analizada, su finalidad y características en el marco de la emergencia, los grupos de sujetos comparados por la universidad interviniente no se encuentran en pie de igualdad fáctica. Por ende, tampoco resultaba constitucionalmente exigible que la medida de exclusión transitoria de IVA para los cánones de arrendamiento de locales y espacios comerciales tuviera cobertura en torno a ambos conjuntos de personas. Por lo tanto, la Corte concluye que la medida examinada no desconoce el principio de equidad tributaria.

 En este orden de ideas, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 10 del Decreto Legislativo 682 de 2020.

Por último, el artículo 12 del Decreto Legislativo 682 de 2020 establece la usual regla de vigencia de los actos normativos a partir de su publicación, y no se vincula a otros hechos o circunstancias que generen particulares problemas de constitucionalidad a ser analizados, razón por la cual, será declarado exequible.

En conclusión, la Corte encuentra que las tres medidas destinadas a contrarrestar los efectos de la crisis económica derivada de la pandemia del Covid-19, contenidas en el Decreto Legislativo 682 de 2020, son compatibles con la Constitución, razón por la cual, procederá a declarar su exequibilidad.

7. Síntesis de la decisión

241. La Sala Plena llevó a cabo el control de constitucionalidad del Decreto legislativo 682 de 2020, "[p]or el cual se establece la exención especial del impuesto sobre las ventas para el año 2020 y se dictan otras disposiciones con el propósito de promover la reactivación de la economía colombiana, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado por el Decreto 637 de 2020".

242. En el marco de la crisis que ha impactado el país a causa del virus SARS-CoV-2, el decreto analizado adopta tres beneficios tributarios de carácter transitorio: (i) establece la exención del IVA para un conjunto de bienes determinados, en tres fechas específicas del año en curso; (ii) reduce a 0% las tarifas del impuesto nacional al consumo en el expendio de comidas y bebidas, durante el resto de la presente anualidad, y (iii) excluye del IVA los cánones de arrendamiento de locales comerciales hasta el 31 de julio de 2020. La Corte concluyó que las tres medidas cumplen los requisitos formales y materiales de validez constitucional, aplicables a la legislación de excepción.  

243. Consideró que las dos primeras medidas fueron instituidas con la finalidad de incentivar el consumo, objetivo materialmente conectado con las acciones destinadas a impulsar la reactivación del comercio, como uno de los sectores más impactados por la crisis económica. En un sentido similar, estimó que la tercera medida tiene el propósito de aliviar los impactos derivados de la reducción sistemática de las ventas, que se reflejan en afectaciones como la imposibilidad de asumir altos costos de arrendamiento y en la necesaria obligación de clausurar los establecimientos. Así, constatada también la debida justificación, determinó que las tres medidas superaban los juicios de conexidad material y teleológica, conexidad interna, motivación suficiente y necesidad fáctica.

244. De igual manera, la Sala Plena encontró que las tres medidas son transitorias, se encuentran sometidas a límites y requisitos, así como a controles para su aplicación, además de no comportar un gran desmedro al recaudo del presente año fiscal. En cambio, observó que tienen la potencialidad de incidir en la reactivación y el mantenimiento del sector comercial, razón por lo cual, superaban el juicio de proporcionalidad. Adicionalmente, afirmó que, pese a no suspender expresamente las reglas tributarias ordinarias sobre el IVA y el impuesto nacional al consumo, estas dejan transitoriamente de operar, lo que se encuentra justificado en la medida en que su rígida aplicación impediría los fines que se pretenden mediante el recurso a los alivios fiscales. Así, determinó que aprobaban el juicio de motivación de incompatibilidad.

245. De otra parte, la Sala encontró que el conjunto de medidas analizadas es de reserva ordinaria del Legislador y solo podían ser llevadas a cabo por el Gobierno nacional, mediante el uso de sus competencias de excepción, de tal modo que cumplían con el juicio de necesidad jurídica. De similar manera, determinó que ninguna de las disposiciones que componen el Decreto legislativo 682 de 2020 desconocen normas constitucionales y, por lo tanto, superan el juicio de no contradicción especifica.

246. Por último, la Corte encontró que las tres medidas cumplen los requisitos de no discriminación, intangibilidad y ausencia de arbitrariedad. Indicó que en ningún caso se introducen tratos diferenciados injustificados. No se incorporan medidas que limiten derechos fundamentales u otros principios constitucionales y que haga necesario determinar el mayor o menos grado de ponderación, sobre la razonabilidad de la medida. No se fijan medidas que conduzcan (i) a una alteración del normal funcionamiento de las ramas del poder público, (íí) que implique una modificación o suspensión de las funciones jurisdiccionales de acusación y juzgamiento, (iii) o que desmejoren o limiten los derechos de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a la educación, de la libertad de expresión y de los demás derechos fundamentales.

247. Así, dispuso declarar la exequibilidad de la totalidad del Decreto Legislativo 682 de 2020.

V. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero.- Levantar la suspensión de términos que, mediante el Auto 257 de 2020, fue decretada dentro del presente proceso.

Segundo-. Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 682 de 2020, "[p]or el cual se establece la exención especial del impuesto sobre las ventas para el año 2020 y se dictan otras disposiciones con el propósito de promover la reactivación de la economía colombiana, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado por el Decreto 637 de 2020".  

Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente

ALBERTO ROJAS RÍOS

Presidente

Con aclaración de voto

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

LUIS JAVIER MORENO ORTIZ

Magistrado (E)

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

RICHARD STEVE RAMÍREZ GRISALES

Magistrado (E)

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

[2] Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones contenidas, entre otras, en las sentencias C-136 de 2009. M.P. Jaime Araújo Rentería; C-145 de 2009. M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-224 de 2009. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-225 de 2009. M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez; C-226 de 2009. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-911 de 2010. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-223 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-241 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-671 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos; C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; C-465 de 2017. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de algunas de dichas sentencias.

[3] Ver Sentencia C-209 de 2016. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

[4] Sentencia C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido, citando a su vez la Sentencia C-216 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez.

[5] Ibídem.

[6] El carácter reglado, excepcional y limitado se refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución prevé específicas causales para decretar los estados de excepción; (ii) la regulación de los estados de conmoción interior y de Emergencia Económica, Social y Ecológica, se funda en el principio de temporalidad (precisos términos para su duración); y (iii) la Constitución dispone limitaciones materiales estrictas para los estados de excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados por autoridades militares (Art. 213 de la CP), (b) los derechos humanos no puedan ser limitados (Art. 93 de la CP) y (c) el derecho internacional humanitario debe ser respetado (Art. 214 de la CP).

[7] El control judicial está a cargo de la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el numeral 7 del artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de Estado, tal como lo dispone el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado "[e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción."

[8] Sentencia C-216 de 1999. M.P. Antonio Barrera Carbonell.

[9] La Corte ha aclarado que el estado de excepción previsto en el artículo 215 puede tener diferentes modalidades, dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se procederá a declarar la Emergencia Económica, cuando los hechos que dan lugar a la declaración se encuentren relacionados con la perturbación del orden económico; social, cuando la crisis que origina la declaración se encuentre relacionada con el orden social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten en este último ámbito. En consecuencia, también se podrán combinar las modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de forma simultánea, quedando, a juicio del Presidente de la República, efectuar la correspondiente valoración y plasmarla así en la declaración del estado de excepción.

[10] Decreto 333 de 1992.

[11] Decreto 680 de 1992.

[12] Decretos 1178 de 1994, 195 de 1999, 4580 de 2010 y 601 de 2017.

[13] Decreto 80 de 1997.

[14] Decreto 2330 de 1998.

[15] Decretos 4333 de 2008 y 4704 de 2008.

[16] Decreto 4975 de 2009.

[17] Decretos 2963 de 2010 y 1170 de 2011.

[18]  Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-465 de 2017. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; y, C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias.

[19] La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las sentencias C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-465 de 2017. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; C-437 de 2017. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; y C-434 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera, entre otras.  

[20] Ley 137 de 1994. Art. 10. "Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos."

[21] Sentencia C-724 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas. "Las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia". Sentencia C-700 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz. El juicio de finalidad "(...) es una exigencia constitucional de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen a la declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras, es necesario que el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta."

[22] La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las Sentencias C-517 de 2017. M.P. Iván Escrucería Mayolo; C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-437 de 2017. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; y, C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo, entre otras.

[23] Constitución Política. Art. 215. "Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes."

[24] Ley 137 de 1994. Art. 47. "Facultades. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado."

[25] Sentencia C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo. "La conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente." En este sentido, ver, también, la Sentencia C-434 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera.

[26] Sentencia C-724 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas. "La conexidad en el control de constitucionalidad de los Decretos legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron." En este sentido, ver, también, la Sentencia C-701 de 2015. M.P. Luis Guillermo Guerrero.

[27] El juicio de motivación suficiente de las medidas ha sido desarrollado por esta Corte en las Sentencias C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-434 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera; C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; C-241 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-227 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; C-224 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y, C-223 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

[28] Sentencia C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido. En la providencia se reiteran las consideraciones de las Sentencias C-722 de 2015. M.P. Myriam Ávila Roldán y C-194 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

[29] Al respecto, en la Sentencia C-753 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, la Corte Constitucional sostuvo que "en el caso de que la medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente, aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique."

[30] Ley 137 de 1994, "Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia", artículo 8.

[31] Sobre el juicio de ausencia de arbitrariedad se pueden consultar las sentencias C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-434 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera; C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; C-241 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-227 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; y C-224 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

[32] Sentencia C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), en la cual se reiteran las consideraciones de las sentencias C-723 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y, C-742 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa.

[33] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994. "Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades."

[34] Sentencia C-149 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Reiterada, entre otras, en las sentencias C-224 de 2009. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-241 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; y C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

[35] El juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este Tribunal en las sentencias C-517 de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo; C-468 de 2017. M.P. Alberto rojas Ríos; C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; C-751 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-723 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y C-700 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.    

[36] Al respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-437 de 2017. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; C-434 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera; C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; y C-723 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

[37] Esta Corporación se ha referido a este juicio en las sentencias C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-434 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera; C-136 de 2009. M.P. Jaime Araújo Rentería; C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; y C-723 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

[38]  Sobre el particular se han pronunciado, entre otras, las sentencias C-517 de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo; C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-465 de 2017. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; C-437 de 2017. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; y C-723 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

[39] Sobre el juicio de proporcionalidad es posible consultar las sentencias C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-227 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; C-225 de 2011. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-911 de 2010. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-224 de 2009. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-145 de 2009. M.P. Nilson Pinilla Pinilla; y C-136 de 2009. M.P. Jaime Araújo Rentería.

[40] Al respecto, se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-701 de 2015. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; C-672 de 2015; M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-671 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos; C-227 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; C-224 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y C-136 de 2009. M.P. Jaime Araújo Rentería.

[41] "Artículo 14. No discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica (...)."

[42] Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado de categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos "la ley prohibirá toda discriminación".

[43] En este sentido, en la Sentencia C-156 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo), la Sala Plena explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer efectivo "el principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política, en el sentido de establecer que todas las personas recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o filosóficas."     

[44] Ver Sentencia C-426 de 2005. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

[45] Jaramillo H, Christian R., Tovar, Jorge, "Reflexiones sobre la teoría y la práctica del IVA en Colombia", Revista de Economía del Rosario, Bogotá D.C., (Colombia) 10 (2), diciembre de 2007, p. 171, nota 1.

[46] Ver nota 104 de la Sentencia C-776 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

[47] Ibídem.

[48] Sentencia C-776 de 2003.  M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

[49] Ibídem.

[50] Ver, al respecto, las sentencias C-776 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-100 de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa.  

[51] Ver Sentencia C-155 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Se retoma la explicación de la Sentencia C-550 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.

[52] Ver Sentencia C-209 de 2016.  M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

[53] Sentencia C-412 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero.

[54] Jaramillo H, Christian R., Tovar, Jorge, "Reflexiones sobre la teoría y la práctica del IVA en Colombia", Revista de Economía del Rosario, Bogotá D.C., (Colombia) 10 (2), diciembre de 2007, p. 172.

[55] Información disponible en https://www.dian.gov.co/Prensa/Paginas/NG-En-2019-recaudo-de-impuestos-nacionales-fue-de-157,87-billones.aspx

[56] En todo caso, si dentro de un mismo establecimiento se presta independientemente y en recinto separado, el servicio de restaurante y el de bar, se gravará el servicio de manera integral (Art. 512-12 del E.T.).

[57] Cfr. Sentencia C-209 de 2016. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

[58] Ibídem.

[59] Ver Estadísticas de Recaudo Mensual por Tipo de Impuesto 2000–2020, disponibles en https://www.dian.gov.co/dian/cifras/Paginas/EstadisticasRecaudo.aspx

[60] Sentencia C-084 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.

[61] Sentencia C-136 de 1999. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

[62] La Corte concluyó que eran medidas compatibles con la Constitución las exenciones de IVA respecto de varios bienes, introducidas con ocasión de la emergencia causada por la avenida torrencial en Mocoa (Putumayo). Consideró que guardaba relación con esa crisis el beneficio temporal respecto de alimentos, calzado, prendas de vestir, materiales de construcción, electrodomésticos y gasodomésticos. Lo propio determinó en cuanto a su cobertura a insumos de las Fuerzas Militares con destino a la zona. Los primeros bienes por ser de primera necesidad y mayor consumo por la población afectada y los segundos debido a la necesidad de la presencia de militares en los lugares afectados, para contribuir en las labores de rescate y restablecimiento del orden público (Sentencia C-517 de 2017. M.P. Iván Escrucería Mayolo). Por otra parte, la Sala Plena también ha determinado la constitucionalidad de medidas similares, dictadas al amparo de los estados de excepción declarados en municipios fronterizos entre Colombia y Venezuela. Estos han tenido como origen las afectaciones al comercio binacional y el riesgo de perturbación social y económica, debido a las prohibiciones transitorias de circulación de personas y mercancías de un país a otro. De igual forma, a causa de la migración masiva e intempestiva de colombianos al territorio nacional, como consecuencia de deportaciones, repatriaciones y expulsiones ordenadas por las autoridades venezolanas. Han sido exonerados del pago del IVA básicamente los mismos bienes de primera necesidad a los cuales se aplicó el beneficio, en el marco de la mencionada crisis en Mocoa. La Corte ha encontrado que estas medidas se encuentran directamente relacionadas con las situaciones de crisis. Ha constatado que sucesos como el regreso masivo de colombianos en condiciones de precariedad desde Venezuela y el cierre temporal de fronteras han tenido impactos en los municipios limítrofes. Conforme a las respectivas decisiones, se ha disminuido drásticamente el comercio y el flujo de caja en tales localidades, además de generarse un riesgo de crisis humanitaria y de inflación y de desaceleración de la actividad económica. Por lo tanto, ha considerado que las exenciones sobre productos de primera necesidad pueden estimular la demanda interna, incrementar el consumo local y aliviar la carga económica del proceso de migración (sentencias C-884 de 2010. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-911 de 2010. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-912 de 2010. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y C-701 de 2015. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).

[63] Respecto de la súbita proliferación de captadoras ilegales de dinero, la Corte consideró que contribuía a la superación de la crisis, entre otras medidas, la exoneración de IVA y derechos de aduana en la importación de datáfonos y pin pads; la autorización para descontar su costo de importación del impuesto de renta del año 2009, en torno a ciertas entidades financieras, así como la exención del gravamen a los movimientos financieros a favor de las cuentas de ahorro electrónicas. Según la Sala, estas medidas reducían los costos y, por lo tanto, incentivaban las cuentas de ahorro electrónico y la bancarización en general, además de facilitar los servicios financieros a los damnificados con la crisis (Sentencia C-172 de 2009. M.P. Cristina Pardo Schlesinger). Esta Corporación también consideró constitucional, en la emergencia desatada por el terremoto del eje cafetero de 1999, varios beneficios tributarios. Entre otros, la exención parcial del impuesto a la renta y complementarios para las personas que desarrollaran ciertas actividades económicas en los municipios afectados. De igual manera, la exclusión del IVA en la adquisición de casas prefabricadas de construcción nacional, bajo determinadas condiciones. Determinó que medidas como estas estaban encaminadas a reactivar la economía, a reconstruir y a rehabilitar los municipios devastados. Estimó, de igual forma, que, ante la destrucción y daños de los inmuebles, permitían a los habitantes acceder a una vivienda digna, ante la escasez inmobiliaria. Sentencia C-327 de 1999. M.P. Carlos Gaviria Díaz.

[64] Estados de excepción declarados mediante los decretos 417 y 637 de 2020.

[65] Solo por mencionar la primera medida de esta naturaleza en el primer estado de excepción (declarado mediante el Decreto 417 de 2020), la Corte consideró compatible con la Constitución la exención de IVA para una serie de bienes de uso médico y hospitalario, al permitir reducir el valor en la importación y adquisición. Subrayó su necesidad para la atención médica y hospitalaria asociada a la pandemia y en cuanto facilitar su comercialización y el abastecimiento de los centros hospitalarios es relevante para lograr atención médica adecuada y evitar la agravación de la crisis. Sentencia C-159 de 2020. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

[66] Sentencia C-517 de 2017. M.P. Iván Escrucería Mayolo.

[67] M.P. Carlos Gaviria Díaz.

[68] El nombramiento fue realizado mediante el Decreto 679 de 2020, allegado al proceso por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

[69] Sentencia C-218 de 2020. M.P.  Carlos Bernal Pulido, nota 125.

[70] Mediante la Resolución 84 del 28 de noviembre, la DIAN fijó el valor de la UVT para 2020 en $35.607.

[71] Esto tiene que ver con las diferencias entre exclusión y exención tributaria. Ver, al respecto, la Sentencia C-657 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y, recientemente, la Sentencia C-325 de 2020. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

[72] Estatuto Tributario. "ARTÍCULO 485. IMPUESTOS DESCONTABLES. Modificado por el artículo 56 de la Ley 1607 de 2012. Los impuestos descontables son: a) El impuesto sobre las ventas facturado al responsable por la adquisición de bienes corporales muebles y servicios.// b) El impuesto pagado en la importación de bienes corporales muebles. // PARÁGRAFO. Los saldos a favor en IVA provenientes de los excesos de impuestos descontables por diferencia de tarifa, que no hayan sido imputados en el impuesto sobre las ventas durante el año o periodo gravable en el que se generaron, se podrán solicitar en compensación o en devolución una vez se cumpla con la obligación formal de presentar la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios correspondiente al período gravable del impuesto sobre la renta en el cual se generaron los excesos. La solicitud de compensación o devolución solo podrá presentarse una vez presentada la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios."

[73] Mediante el Decreto Legislativo 417 de 2020.

[74] Esto fue señalado en el Decreto legislativo 637 de 2020.

[75] La fuente citada es el Instituto Internacional de Finanzas, Oxford Economics, Latin Consensus Forecast.

[76] Mes inmediatamente anterior a la fecha en que se expidió el decreto que se examina.

[77] Encuesta disponible en http://www.confecamaras.org.co/noticias/746-encuesta

[78] Disponible en https://www.mincit.gov.co/estudios-economicos/estadisticas-e-informes/informes-de-comercio-al-por-menor

[79] Datos disponibles en http://www.fenalco.com.co/bitacoraeconomica

[80] La información se encuentra en la Encuesta de Opinión Empresarial, disponible en https://www.fedesarrollo.org.co/encuestas/consumidor-eoc

[81] Ver, al respecto, Cammenga, Janelle,  "Sales Tax Holidays: Politically Expedient but Poor Tax Policy, 2020", en Fiscal Fact, num. 721, July 2020, disponible en https://taxfoundation.org/publications/sales-tax-holidays/

[82] Ibíd, pp. 5-6.

[83] Ibíd.

[84] Los productos "energy star" comprenden electrodomésticos mayores, iluminación, equipos electrónicos para el hogar y productos para la oficina de casa, que satisfacen especificaciones estrictas de la eficiencia de energía establecidas por la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos (EPA, por sus iniciales en inglés) y el Departamento de Energía de Estados Unidos (DOE, por sus iniciales en inglés). A partir de las certificaciones de estos organismos, se considera que estos productos son eficientes en el uso de energía, reducen el calentamiento global y la emisión de gas efecto invernadero de las centrales eléctricas. Al respecto, ver https://www.energystar.gov/about

[85] En el caso de los productos "energy star", han sido exentos por 3 y 7 meses en estados como Connecticut (en 2007) y West Virginia (en 2008).  Ibídem. pp. 8-9.

[86] Ibídem. pp. 8-9.

[87] La Tax Foundation es una de las organizaciones de investigación de políticas fiscal independiente y sin ánimo de lucro, más reconocida de los Estados Unidos. Desde 1937, trabaja en análisis sobre las políticas fiscales a nivel federal, estatal y global. Cfr. https://taxfoundation.org/about-us/  

[88] Ibídem. pp. 9-10.

[89] A este respecto, señala Fenalco: "De esta manera, el comercio electrónico ha demostrado ser una herramienta para la resiliencia económica. Dada la actual coyuntura global desatada por la pandemia del Covid-19, el comercio electrónico y las tecnologías digitales asociadas, han ofrecido al sector empresarial alrededor del mundo, una eficiente alternativa para enfrentar la crisis, mantener sus niveles de producción y distribución para seguir compitiendo en el mercado, así como un motor para la reactivación económica. Además, se presenta como solución a la superveniencia empresarial del país". Ver, al respecto, http://www.fenalco.com.co/gesti%C3%B3n-jur%C3%ADdica/dnp-emitir%C3%A1-documento-conpes-respecto-comercio-electr%C3%B3nico

[90] "Por medio de la cual se adoptan normas para la promoción del crecimiento económico, el empleo, la inversión, el fortalecimiento de las finanzas públicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones."

[91] Ver, al respecto, la sentencia C-152 de 2020. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

[92] Para el segundo y el tercer día sin IVA, el Gobierno emitió instrucciones en la Circular Externa CIR2020-72-DMI-1000, de 28 de junio de 2020, con base en los artículos 1 y 3 del Decreto 418 de 2020. Según la primera disposición, la dirección del orden público con el objeto de prevenir y controlar la propagación del Sars-CoV-2 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, estará en cabeza del Presidente de la República. Conforme a la segunda, las instrucciones, actos y órdenes que emitan los gobernadores y alcaldes municipales y distritales en materia de orden público, en relación con la emergencia sanitaria por causa del virus, deberá ser comunicados de manera inmediata al Ministerio del Interior. En la referida Circular, la Ministra del Interior y el Ministro de Comercio, con el fin de prevenir los contagios y evaluados los riesgos de transmisibilidad del virus, derivados de actividades que implican la concentración de personas, realizaron múltiples recomendaciones a las autoridades locales, para los dos restantes días sin IVA. Entre otros llamados, instaron a los mandatarios locales a ordenar la suspensión de la venta presencial de electrodomésticos, computadores y equipos de comunicaciones, en todos los establecimientos de comercio del territorio nacional considerados grandes superficies. Adicionalmente, previeron que las instrucciones especiales que adopten deberán ser previamente coordinadas con el Ministerio del Interior y guardar concordancia con las instrucciones dadas por el Presidente de la República.

[93] Sentencia C-136 de 1999. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

[94] Sentencia C-657 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

[95] Sentencias C-169 de 2014. M:P. María Victoria Calle Correa y C-291 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

[96] Sentencia C-717 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño.

[97] Sentencia C-100 de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa.

[98] Sentencia C-198 de 2012. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

[99] La jurisprudencia ha advertido que, teniendo en cuenta la naturaleza de las exenciones y la amplia potestad normativa en la materia, en principio deberá adelantarse un escrutinio leve de igualdad. Sin embargo, cuando existe un "indicio de inequidad o arbitrariedad" será preciso adelantar un análisis más exigente y acudir al test intermedio de igualdad (Sentencia C-748 de 2009. M.P. Rodrigo Escobar Gil). De esta forma, en la Sentencia C-183 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), señaló la Sala Plena: "l]a Corte, como guardiana de la estricta sujeción del poder tributario a los mandatos constitucionales debe asegurarse que el sistema tributario, en su conjunto y en las leyes que lo integran, se informe en los principios de justicia y equidad, los cuales se concretan en las reglas y fórmulas de reparto de la carga tributaria y en la adecuada distribución del gasto público. Por consiguiente, la intensidad del control de constitucionalidad en esta materia no puede captarse siempre bajo una expresión única, ya que su mayor o menor severidad dependerá en últimas del grado de equidad de las disposiciones fiscales. En este orden de ideas, si del análisis preliminar de una ley tributaria surge un indicio de inequidad o arbitrariedad, derivado de un reparto desigual de la carga tributaria, el examen de constitucionalidad no podrá ser débil (...). En este caso, se torna necesario ensayar un test intermedio que, si bien no comprende el estudio de la proporcionalidad estricta de la norma, si incluye el examen de las razones que la avalan, de modo que la misma será constitucional siempre que se identifique un motivo suficiente para haberla expedido y que permita desvirtuar el señalado indicio. Adicionalmente, un caso especial en materia tributaria está dado por el establecimiento de amnistías tributarias. Se ha entendido que estas son generadas en aquellos supuestos en los cuales, ante el incumplimiento de obligaciones fiscales, se crean medidas para condonar, total o parcialmente, la obligación, o destinadas a inhibir o atenuar las consecuencias del cumplimiento (investigaciones, liquidaciones, sanciones). Tales decisiones tienen el sentido de generar un incentivo para que el contribuyente moroso se ponga al día con sus obligaciones y ajuste su situación fiscal a la realidad (Sentencia C-743 de 2015. M.P. (e) Myriam Ávila Roldán). Puesto que las amnistías tributarias implican, de entrada, una restricción intensa al principio de igualdad, en tanto introducen un trato desfavorable para quienes cumplieron oportuna y fielmente con su deber de tributar, en principio son consideradas inconstitucionales. No obstante, la jurisprudencia ha admitido que en ciertas circunstancias excepcionales pueden hallarse justificadas, siempre que superen un test estricto de proporcionalidad, de tal forma que (i) que deben perseguir una finalidad constitucionalmente imperiosa, (ii) ser efectivamente conducentes para lograrla, (iii) ser indispensable y (iv) estrictamente proporcionadas. Ver Sentencia C-720 de 2007. M.P. Catalina Botero Marino.

[100] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

[101] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

[102] M.P. Carlos Gaviria Díaz.

[103] Sentencia C-1714 de 2000. M.P. (e) Jairo Charry Rivas.

[104] "Un impuesto sobre la renta de las tierras o de las casas, pagadero en el momento mismo en que el dueño las cobra, se percibe con la mayor comodidad para el contribuyente, pues se supone que en esa época se halla en mejores condiciones de satisfacerlo.  Los impuestos que recaen sobre aquellos bienes de consumo que, al mismo tiempo, son artículos de lujo, vienen a pagarse definitivamente por el consumidor y de una manera muy cómoda para él.  Los va satisfaciendo poco a poco, a medida que tiene necesidad de comprarlos". Ver Smith, Adam, Investigación de la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones. Libro V, capítulo II, parte II, referencia citada en las sentencias C-445 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-009 de 2003. M.P. Jaime Araujo Rentería.

[105] Ley 1480 de 2011 ("[p]or medio de la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras disposiciones"). Artículo 49: "[s]in perjuicio de lo establecido en el literal b) del artículo 2o de la Ley 527 de 1999, se entenderá por comercio electrónico la realización de actos, negocios u operaciones mercantiles concertados a través del intercambio de mensajes de datos telemáticamente cursados entre proveedores y los consumidores para la comercialización de productos y servicios."

[106] "Por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, y se establecen las entidades de certificación y se dictan otras disposiciones".

[107] Ver artículo 51 de la Ley 1480 de 2011, "[p]or medio de la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras disposiciones".

[108] Estas cifras fueron puestas de presente en carta enviada por el Presidente de ACODRES al Ministro de Comercio, el 11 de abril de 2020.

[109] Sondeo realizado por L. R. Acodres y publicado en el Diario La República. Ver https://www.larepublica.co/ocio/por-la-crisis-actual-cerraron-de-manera-definitiva-22000-de-90000-restaurantes-3004985

[110] Datos expuestos en la motivación del Decreto legislativo 637 del 6 de mayo de 2020, mediante el cual se declaró la segunda emergencia.

[111] Ver, al respecto, la Resolución 1569 de 2020, del Ministerio de Salud, "[p]or medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para el manejo y control del riesgo del coronavirus COVID-19 para el consumo de bebidas alcohólicas en restaurantes y bares".

[112] Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Concepto unificado del impuesto sobre las ventas año 2003. CONCEPTO 00001 19/06/2003, publciado en el Diario Oficial 45.229 del 25/06/2003t

[113] Ver, al respecto, la Sentencia C-657 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

[114] Fuente: Fedelonjas-Acecolombia. Ver https://www.gestioncovid19.acecolombia.org/prensa

[115] Sondeo disponible en: https://acopi.org.co/wp-content/uploads/2020/05/COMUNICADO-2-ACOPI-TE-INFORMA.pdf

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