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TEMAS-SUBTEMAS
Sentencia C-427/25
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA DECRETO 1523 DE 2024-Estarse a lo resuelto en la sentencia C-505 de 2023
(...) la Corte Constitucional constata que existe un pronunciamiento previo de constitucionalidad que declaró inexequible una disposición con un contenido normativo idéntico a la que en el presente proceso se examina. Se trata de la Sentencia C-505 de 2023, en la que la Corte declaró inexequible el primer párrafo del artículo 77 de la Ley 2276 de 2022 que remitía al Anexo contentivo del presupuesto de las universidades públicas y cuya redacción y contenido resultan esencialmente idénticos a lo dispuesto en el artículo 74 del Decreto 1523 de 2024 y el Anexo que son objeto de la presente demanda.
COSA JUZGADA MATERIAL-Configuración
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Competencias especiales o atípicas
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO CON FUERZA MATERIAL DE LEY-Competencia de la Corte Constitucional
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Requisitos para su configuración
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Tipología
COSA JUZGADA MATERIAL-Elementos para determinarla
(...) para declarar la existencia de una cosa juzgada material es necesario que se cumplan los siguientes presupuestos fácticos: (i) Que exista una sentencia de constitucionalidad sobre la misma disposición incluida en el mismo cuerpo normativo, respecto de la cual se solicita estudio posterior (identidad formal). (ii) Que exista identidad entre los cargos que fundamentaron el juicio de constitucionalidad que dio lugar a la sentencia proferida por esta corporación y aquellos que sustentan la nueva solicitud de estudio. (iii) Que no se hayan producido cambios económicos, sociales, culturales, políticos e, incluso, ideológicos sustancialmente significativos que hagan insostenible, a la luz de la Constitución, el pronunciamiento anterior. Esto es, que se presente una identidad en el contexto fáctico y normativo entre el momento en que la Corte hizo su anterior pronunciamiento y el momento en que se solicita el nuevo análisis.
COSA JUZGADA MATERIAL-Efectos respecto a fallos de exequibilidad o inexequibilidad
COSA JUZGADA MATERIAL-Contenido normativo idéntico
La identidad de las normas versa en el aspecto sobre el cual la Corte Constitucional encontró que la norma resultaba contraria a los artículos 13, 67 y 69 superiores, esto es, en que el anexo que distribuye el presupuesto priva de asignación presupuestal para inversión a todas las 18 universidades públicas que pertenecen al orden territorial, mientras que asigna recursos de inversión a las universidades públicas del orden nacional sin que dicha diferencia tenga una justificación constitucionalmente aceptable. Ambas normas son idénticas en tanto generan un trato desigual injustificado en materia de recursos para inversión de las universidades públicas del orden nacional y aquellas del orden territorial. Con fundamento en todo lo anterior, la Corte constata que el artículo 77 de la Ley 2276 de 2022, y la norma que es actualmente objeto de estudio, el artículo 74 del Decreto 1523 de 2024 y el “Anexo Entes Autónomos Universitarios Estatales-Universidades Públicas”, incorporado mediante dicha norma, tienen un contenido normativo idéntico.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-No hay cambio de parámetro de control constitucional
En el caso bajo examen, el parámetro de control constitucional sigue idéntico, esto, por cuanto no se han dado reformas constitucionales ni han ingresado normas en el bloque de constitucionalidad al respecto. Por su parte, el contexto fáctico y normativo entre el momento en que la Corte hizo su anterior pronunciamiento y el momento en que se solicita el nuevo análisis no ha tenido variación alguna que pueda incidir en la interpretación constitucional de los artículos 13, 67 y 69. En efecto, no encuentra esta corporación que en los últimos dos años hayan cambiado las circunstancias normativas, económicas o sociales que motivaron la declaratoria de inexequibilidad aludida. Antes, por el contrario, las conclusiones de las Sentencias C-346 de 2021 y C-505 de 2023 sobre el derecho a la igualdad, el derecho a la educación y la autonomía universitaria cobran mayor importancia, por el reiterado incumplimiento de las órdenes y la afectación que con ello se hace a las universidades públicas del orden territorial y a la educación superior en general.
AUTONOMIA UNIVERSITARIA Y PRINCIPIO DE IGUALDAD-Vulneración por medida para financiar gastos de inversión de las universidades públicas del orden nacional, pero no del orden territorial
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Aplicación
EXHORTO-Gobierno Nacional y Congreso de la República
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SENTENCIA C-427 DE 2025
Referencia: Expediente D-16.470
Accionante: Yefferson Mauricio Dueñas Gómez
Asunto: demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 74 (parcial) del Decreto 1523 de 2024, “Por medio del cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y el presupuesto de gastos para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2025”, y el “Anexo Entes Autónomos Universitarios Estatales-Universidades Públicas”, incorporado mediante dicha norma.
Jurisprudencia Relevante: sobre la configuración de la cosa juzgada constitucional Sentencia C-328 de 2024. Sobre la autonomía universitaria frente a la obligación de asignar recursos para funcionamiento e inversión de todas las universidades públicas en el presupuesto nacional se reiteraron las sentencias C-346 de 2021 y 505 de 2023.
Magistrado ponente:
HÉCTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Bogotá D. C., quince (15) de octubre de dos mil veinticinco (2025)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, previo cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
La Corte Constitucional estudió una demanda contra el artículo 74 (parcial) del Decreto 1523 de 2024, “Por medio del cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y el presupuesto de gastos para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2025”, y el “Anexo Entes Autónomos Universitarios Estatales-Universidades Públicas”, incorporado mediante dicha norma.
En su demanda, el accionante alega que la norma acusada (por la cual se incorpora el anexo que distribuye las asignaciones presupuestales), desconoce los artículos 13, 67, 69 y 243 de la Carta Política. Como fundamento de su demanda expone cuatro (4) cargos.
En el primer cargo, el accionante sustenta la supuesta vulneración de los artículos 13 y 67 de la Constitución por cuanto la norma “destinoì recursos para financiar los gastos de inversión de las universidades públicas del orden nacional pero no lo hizo para las universidades del orden territorial.” El segundo cargo, se sustenta en la supuesta vulneración del artículo 69 superior por considerar que la norma impide que las universidades públicas del orden territorial administren autónomamente recursos para inversión que la Nación debe transferirles. El tercer cargo de la demanda se presenta por la supuesta vulneración del artículo 243 superior, por cuanto la norma reproduce el contenido material de una norma que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional y cuyos precedentes se encuentran en las sentencias C-346 de 2021 y C-505 de 2023. El cuarto cargo se presenta por la supuesta transgresión de los artículos 13 y 67 de la Constitución, pero en esta ocasión, sobre el argumento de que la distribución de recursos de funcionamiento para la educación que realiza la norma acusada resulta violatoria del principio de igualdad ya que carece de criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
La Corte consideró que la demanda presentada era apta puesto que cumplió con las exigencias de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia para desencadenar un pronunciamiento de fondo.
Como cuestión previa, la Sala decidió evaluar la posible configuración de la cosa juzgada constitucional. Para tal fin, expuso y reiteró los criterios para determinar la existencia de cosa juzgada de la Sentencia C-328 de 2024. Con fundamento en ellos analizó la posible configuración de cosa juzgada material absoluta, que opera cuando una disposición con idéntico contenido normativo fue declarada inexequible en una oportunidad anterior.
Para fortalecer su examen, la Corte realizó un análisis sobre los parámetros de control que sirvieron de base en las decisiones C-346 de 2021 y C-505 de 2023, en particular evaluó la identidad del contenido normativo de las disposiciones demandadas en aquellas ocasiones frente a aquella objeto de estudio, y encontró que el criterio que había dado lugar a la inexequibilidad por violación de los artículos 13, 67 y 69 de la Carta Política en la Sentencia C-505 de 2023 se repetía de forma idéntica en esta ocasión, por cuanto, las mismas 19 universidades del orden territorial, fueron privadas de asignación presupuestal en el rubro de inversión del Anexo del Presupuesto Nacional, pese a la orden expresa de la Corte Constitucional.
La Corte evaluó la posibilidad de que se hubiese configurado un cambio en el contexto fáctico o normativo que justificara la superación de la cosa juzgada material por cambios del parámetro de control. Para tal fin la Corte analizó los argumentos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre las razones por las cuales, en el Anexo del Presupuesto Nacional, no se asignaron recursos de inversión para las universidades públicas del orden territorial. En particular, el Ministerio indicó que la asignación de esos recursos dependía de la inscripción de proyectos de inversión en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional y que las universidades afectadas no habían presentado en tiempo sus proyectos. Por lo tanto, el DNP no había podido evaluarlos ni inscribirlos. Señaló, por otro lado, que para el cumplimiento de la Sentencia C-505 de 2023 se reservó una partida presupuestal para que el Ministerio de Educación hiciera posteriormente la distribución a las universidades del orden territorial.
Al analizar esta argumentación, la Corte encontró que en efecto la normatividad vigente implica un grado de complejidad importante para la asignación de los recursos de inversión. Ahora bien, la Corte también constató que las normas que enmarcan dicha situación ya estaban vigentes y la cuestión fue puesta de presente en el trámite que dio lugar a la Sentencia C-505 de 2023, por lo que dichos argumentos no demuestran un cambio en el contexto fáctico o normativo entre la decisión anterior y la nueva demanda.
Aunque el Gobierno realizó la apropiación de una partida presupuestal en cabeza del Ministerio de Educación dirigida al cumplimiento de la orden dictada en la Sentencia C-505 de 2023, la Sala encontró que ello no logra superar el impacto que la ausencia de designación de recursos de inversión en el Anexo del Presupuesto Nacional genera frente a la autonomía universitaria, lo que constituye el parámetro de control de la anterior y la presente decisión.
En consecuencia, la Corte encontró que se configuraba la cosa juzgada constitucional y debía estarse a lo resuelto en cuanto a la inexequibilidad de la norma, pero consideró que, al igual que en la anterior ocasión, se hacía necesario diferir los efectos de la inexequibilidad por las complejidades del trámite para reformar el Presupuesto Nacional.
La Corte dictó una serie de órdenes y exhortos para garantizar que las universidades del orden territorial reciban los recursos para inversión cuya partida fue asignada al Ministerio de Educación para 2025 y que se incluyan dichos recursos en el presupuesto del año 2026.
Adicionalmente, la Corte reiteró el exhorto al Gobierno Nacional y al Congreso de la República para abstenerse de reincidir en el incumplimiento de las órdenes dictadas en las sentencias C-346 de 2021, C-505 de 2023 y reiteradas en esta ocasión.
Finalmente, como resultado del análisis sobre la complejidad que genera la normatividad para determinar los criterios y procedimientos destinados a distribuir los recursos para gastos de inversión a las universidades públicas del orden territorial en el Presupuesto General de la Nación, la Corte exhortó al Congreso de la República para que defina y regule los criterios a partir de los cuales el Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá distribuir esos recursos.
La Sala evaluó la identidad de las normas, y encontró que el criterio que había dado lugar a la inexequibilidad por violación de los artículos 13, 67 y 69 en la Sentencia C-505 de 2023 se repetía de forma idéntica en la norma examinada, por cuanto las mismas 18 universidades del orden territorial fueron privadas de asignación presupuestal en el rubro de inversión, sin que existiera una justificación legitima para ello, esto pese a la orden expresa dictada por la Corte Constitucional.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Yefferson Mauricio Dueñas Gómez presentó demanda de inconstitucionalidad y solicitó a la Corte declarar inexequible el artículo 74 (parcial) del Decreto 1523 de 2024, “Por medio del cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y el presupuesto de gastos para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2025”, y el “Anexo Entes Autónomos Universitarios Estatales-Universidades Públicas”, incorporado mediante dicha norma. La demanda fue radicada en el expediente D-16470.
II. NORMAS DEMANDADAS
La demanda se dirige contra el artículo 74 (parcial) del Decreto 1523 de 2024, “Por medio del cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y el presupuesto de gastos para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2025” y contra el “Anexo Entes Autónomos Universitarios Estatales-Universidades Públicas”, incorporado mediante dicha norma. A continuación, se transcribe la norma demandada de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial número 52.974 del 18 de diciembre de 2024 – se resalta el aparte acusado–. En cuanto, al “Anexo Entes Autónomos Universitarios Estatales-Universidades Públicas” por su extensión se incluye como Anexo de la decisión:
“DECRETO NUìMERO 1523 DE 2024
(diciembre 18)
Por medio del cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y el presupuesto de gastos para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2025.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el artículo 348 de la Constitución Política y el artículo 59 del Estatuto Orgánico del Presupuesto
DECRETA:
(...)
ARTIìCULO 74. ENTES AUTOìNOMOS UNIVERSITARIOS ESTATALES UNIVERSIDADES PUìBLICAS. En cumplimiento de las Sentencias C-346 de 2021 y C- 505 de 2023, las apropiaciones presupuestales se asignan en la Sección Presupuestal 2257 denominada "Entes autónomos universitarios estatales - Universidades Públicas", en la cual se incorporan los montos totales de gastos de funcionamiento e inversión que la Nación transfiere a cada uno de estos entes autónomos. El gasto de funcionamiento e inversión de cada universidad del orden nacional y territorial estaì contenido en el anexo que forma parte del presente Decreto.
En el caso de los recursos de inversión de que trata el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, cada ente autónomo universidad pública deberáì tener registrado un proyecto de inversión en el Banco de Proyectos de Inversión Nacional -BPIN.
PARÁGRAFO 1. En el anexo del decreto de liquidación del Presupuesto General de la Nación dentro de la sección presupuestal "Entes autónomos universitarios estatales Universidades Públicas", cada Universidad se identificará como una unidad ejecutora solo para lo relacionado con "la gestión presupuestal del giro de dichos recursos y realizará el registro de la ejecución presupuestal de los montos señalados en el Sistema Integrado de Información Financiera - SIIF Nación, solamente para la transferencia de estos recursos a sus tesorerías, para lo cual se garantizará el PAC y su respectiva programación mensual se realizará con base en la propuesta definida por cada Universidad pública que deberá ser remitida antes del 20 de diciembre de la vigencia respectiva a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sin necesidad de solicitud, atendiendo la respectiva autonomía presupuestal sin que por ello sean considerados como establecimientos públicos.
Las transferencias diferentes a las establecidas en la Sección Presupuestal 2257 o los pagos que requieran ser efectuados por entidades del Presupuesto General de la Nación a los entes autónomos universitarios estatales Universidades Públicas, se girarán como si las mismas fueran un tercero no usuario del Sistema Integrado de Información Financiera- SIIF.
PARÁGRAFO 2. Para efectos de la programación del Presupuesto General de la Nación de 2026, los entes autónomos universitarios estatales - Universidades Públicas no requerirán anteproyecto de presupuesto, en virtud de su autonomía presupuestal.
Lo previsto en este artículo solo aplicará en lo relacionado con la gestión presupuestal del gasto para el giro de los recursos, sin perjuicio de la autonomía universitaria para planear, programar, apropiar, ejecutar y modificar sus presupuestos.
III. DE LA DEMANDA
3. El accionante inicia su escrito de demanda con una “Aclaración Preliminar en la que precisa la importancia que tiene la financiación de la educación pública superior para el Estado Social de Derecho, en tanto fortalece la democracia, reduce las brechas socio económicas y fortalece la capacidad científica del país. Sostiene que en los últimos años ha habido unas distorsiones en la distribución de estos recursos que tienden a privilegiar de forma irrazonable y desproporcionada a los entes del orden nacional y que el Decreto 1523 de 2024 persiste en realizar una asignación indebida del presupuesto universitario, lo cual desconoce los antecedentes dispuestos por la Corte Constitucional en las Sentencias C-346 de 202 y C-505 de 202 en las que la corporación desarrolló el principio de la autonomía universitaria e independencia presupuestal frente a la rama ejecutiva, y señaló que la autonomía de las universidades territoriales depende de la asignación de recursos tanto de funcionamiento como de inversión.
4. Enseguida, el accionante alega que la norma acusada (por la cual se incorpora el anexo que distribuye las asignaciones presupuestales), desconoce los artículos 13, 67, 69 y 243 de la Carta Política. Como fundamento de su demanda expone 4 cargos.
5. En el primer cargo, el accionante sustenta la supuesta vulneración de los artículos 13 y 67 de la Constitución por cuanto la norma “destinoì recursos para financiar los gastos de inversión de las universidades públicas del orden nacional pero no lo hizo para las universidades del orden territorial
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6. En desarrollo del cargo, el accionante inicia con el marco jurídico vigente sobre financiación de la educación superior. Enseguida realiza un examen de igualdad, explicando que las universidades públicas de orden nacional y las de orden territorial son sujetos comparables pues comparten las mismas características y regulación y, en particular, sus fuentes de financiación son esencialmente equivalentes; posteriormente, pasa a identificar el trato desigual que se realiza en el anexo que determina el presupuesto, en el cual, para las universidades públicas del orden territorial, no se asignaron recursos de inversión para 2025, mientras que para las universidades públicas del orden nacional sí. Finalmente, el accionante sustenta que, dicho trato desigual, carece de justificación constitucionalmente admisible, esto, principalmente por cuanto:
el artículo 67 de la Constitución no distingue ni las instituciones ni los gastos que la Nación debe contribuir a financiar;
la jurisprudencia constitucional ha sostenido de manera clara y reiterada que la Nación está obligada a financiar tanto los gastos de funcionamiento como los de inversión de las universidades públicas del país, sin importar al orden al que pertenecen;
el Gobierno Nacional no explica ni justifica el porqué de la diferencia de trato aquí denunciada;
el artículo 86 de la Ley 30 de 1992 no ordena a la Nación financiar exclusivamente los gastos de inversión de las universidades públicas del orden nacional; y,
el hecho de que en 1993 la Nación no aportara recursos para los gastos de inversión de las universidades públicas del orden territorial no es razón suficiente para que se sustraiga de dicha obligación, ni justifica el trato desigual denunciado.
7. El segundo cargo se sustenta en la supuesta vulneración del artículo 69 superior por considerar que la norma impide que las universidades públicas del orden territorial administren autónomamente recursos para inversión que la Nación debe transferirles.
8. Luego de explicar la importancia y componentes de la autonomía universitaria, el accionante afirma que el requisito indispensable para ejercer la autonomía presupuestal y la autonomía administrativa consiste en que las instituciones de educación superior pública cuenten con recursos, no solo de funcionamiento sino también de inversión, pues de otro modo la autonomía administrativa queda anulada. En tal sentido, señala que la norma censurada, al no asignar recursos de inversión a las universidades del orden territorial sin ninguna justificación, cercena la posibilidad de que ellas ejerzan la autonomía presupuestal y administrativa que el artículo 69 de la Carta Política les reconoce en tanto no existe el objeto (recursos) respecto del cual desplegarlas (inversión). Para fortalecer su argumento, recuerda que la violación de la autonomía universitaria por la no asignación de recursos de inversión a las universidades del orden territorial fue expresamente reconocida por la Corte Constitucional en la Sentencia C-505 de 2023.
9. El tercer cargo de la demanda se presenta por la supuesta vulneración del artículo 243 superior, por cuanto la norma reproduce el contenido material de una norma que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional y cuyos precedentes se encuentran en las Sentencias C-346 de 2021 y C-505 de 2023.
10. Para tal fin, menciona que en la Sentencia C-346 de 2021 la Corte resguardó la independencia universitaria al establecer que el presupuesto global de las universidades públicas, que incluye los montos de funcionamiento e inversión, debe ser independiente a las asignaciones del Ministerio de Educación Nacional desde las vigencias fiscales de 2023 y subsiguientes. En cuanto a la Sentencia C-505 de 2023, explica que la Corte declaroì inexequible el Anexo de la Ley 2276 de 2022, por cuanto solo incluyoì gastos de funcionamiento pero no de inversión para las universidades públicas del orden territorial, a diferencia de lo que ocurrió con las universidades del orden nacional, a las que se les asignaron ambos rubros, lo que, para la Corte, vulneroì la autonomía presupuestal de las primeras y desconocióì la igualdad en términos de asignación presupuestaria de educación superior.
11. El cuarto cargo se presenta por la supuesta transgresión de los artículos 13 y 67 de la Constitución, pero en esta ocasión, sobre el argumento de que la distribución de recursos de funcionamiento para la educación que realiza la norma acusada resulta violatoria del principio de igualdad ya que carece de criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
12. Para tal fin, el accionante se detiene a revisar detalladamente los presupuestos asignados a las distintas instituciones de educación superior pública y los examina bajo criterios objetivos como la cantidad de estudiantes, infraestructura y costos operativos, luego de lo cual encuentra que existe una importante desventaja para las universidades del orden territorial, “que suelen operar en las regiones con mayores índices de pobreza y exclusión social,” y para las cuales la falta de recursos de sostenimiento, que puede comprometer su sostenibilidad operativa, no evidencia un esquema de asignación basado en criterios objetivos, claros y proporcionados que permitan verificar si estas diferencias están justificadas de manera equitativa.
13. El accionante pasa luego a explicar la aptitud de los cargos, examinándolos bajo las reglas que la jurisprudencia constitucional ha establecido para tal fin y termina su escrito señalando que la Corte es competente, en virtud del art. 241 de la Constitución Política (numerales 4 y 5) para conocer de la presente demanda.
14. De acuerdo con los argumentos expuestos en la demanda, el accionante solicita declarar inexequible el artículo 74 (parcial) del Decreto 1523 de 2024, “Por medio del cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y el presupuesto de gastos para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2025”, y el “Anexo Entes Autónomos Universitarios Estatales-Universidades Públicas”, incorporado mediante dicha norma.
El despacho sustanciador consideró que la demanda presentada cumplía con todos los requisitos formales, recaía sobre una norma bajo la competencia material de la Corte. Además, en el examen de los cargos, consideró que la demanda cumplía con los requisitos de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia.
Por auto del 8 de abril de 2025, la Magistrada Sustanciadora, Cristina Pardo Schlesinger admitió la demanda, comunicó del proceso al presidente de la República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Educación Nacional y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público; invitó a una serie de entidades y universidades y dio traslado al Sr. Procurador.
La Magistrada Cristina Pardo Schlesinger terminó su periodo en la Corte Constitucional el 16 de mayo de 2025. Por su parte, el 3 de julio de 2025, el Dr. Héctor Alfonso Carvajal Londoño se posesionó como Magistrado de la Corte Constitucional en el mismo despacho, encargándose desde entonces de continuar con el trámite del presente proceso.
El 7 de julio de 2025, la Secretaría General de la corporación envió comunicación al despacho por el cual informó que dentro del presente trámite el 1 de julio de 2025, se recibió memorial del abogado William Felipe Saavedra Bermúdez, donde solicita reconocimiento de personería para actuar, conforme al poder especial otorgado por el doctor Yefferson Mauricio Dueñas Gómez, demandante dentro de las diligencias.
IV. INTERVENCIONES
Dentro del término otorgado para intervenir en el presente proceso de constitucionalida, se recibieron las siguientes intervenciones:
| Interviniente | Solicitud | Consideraciones relevantes |
| Federación Nacional de Departamentos | Inexequibilidad | La Federación halló razón en los cuatro cargos de la demanda. Afirmó que, en desconocimiento de la Constitución, el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia constitucional, el Decreto 1523 de 2024 creó una diferenciación entre las universidades públicas de orden nacional y territorial sin justificación constitucional alguna que vulnera el derecho a la igualdad y el deber estatal de financiar integralmente los servicios educativos. Estableció que, al no transferir de manera directa los recursos de inversión a las universidades públicas de orden territorial, el decreto les impide materialmente ejercer su autonomía presupuestal y administrativa. La norma acusada y su anexo reproducen el contenido material de normas que fueron declaradas inexequibles por la Corte a través de las Sentencias C-346 de 2021 y C-505 de 2023, pues nuevamente excluyen a las universidades públicas de orden territorial de la financiación de gastos de inversión y/o no seguir las reglas de asignación independiente. La distribución de los recursos de funcionamiento que se fijó en el Anexo fue realizada sin criterios objetivos, razonables y proporcionales que justifiquen la diferenciación entre las diferentes órdenes de universidades públicas; máxime cuando el presupuesto es un mecanismo de distribución que debe alinearse a las políticas públicas, los principios constitucionales y los principios presupuestales, so pena de perpetuar las desigualdades estructurales entre las universidades. |
| Universidad Surcolombiana | Inexequibilidad | Presentó un breve resumen de los antecedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional sobre el tema. Frente al primer cargo, coincidió con el accionante en que, pese a que los artículos 13 y 67 de la Constitución Política no distinguen entre las universidades públicas, el Decreto 1523 de 2024 y su Anexo sí lo hacen de manera injustificada. Frente al segundo y tercer cargo, aseguró que la norma y anexo acusados desconocieron los artículos 69 y 243 de la Constitución Política. Lo anterior, porque, en desconocimiento de los precedentes constitucionales C-346 de 2021 y C-505 de 2023, las universidades de orden territorial fueron puestas a disposición de la rama ejecutiva en materia presupuestal. Guardó silencio frente al cuarto cargo. Por último, resaltó el principio de progresividad que rige al derecho a la educación, así como el de programación integral. |
| Universidad de San Buenaventura | Exequibilidad condicionada | Estudió la naturaleza de la norma acusada e identificó que la figura de “beneficiario directo” busca garantizar transparencia, eficiencia y optimización en la asignación y ejecución de los recursos públicos del Sistema General de Participaciones. No obstante, reconoció que la medida también genera un límite sobre la autonomía universitaria, pues condiciona la administración autónoma de recursos de las universidades públicas a las decisiones del Gobierno Nacional. Enlistó los puntos positivos y negativos de la norma acusada. De los primeros, se resaltan los siguientes: mayor trazabilidad de la asignación de recursos, disminución de la “sub-ejecución” presupuestal, mayor control administrativo y regulatorio a través del BPIN y el SIIF, entre otros. Frente a los segundos, señaló que no existe un criterio específico para determinar quién es un beneficio directo, puede ser interpretada de manera ambigua y generar incertidumbre en su fase de ejecución y, por último, las universidades dependerían de la distribución de recursos. Analizó el impacto de la medida respecto de la autonomía universitaria y concluyó que somete el acceso a los recursos al cumplimiento de medidas administrativas, como el BPIN y el SIIF, así como a regularizaciones adicionales. Por lo anterior, estableció que se reduce la independencia de las instituciones en su planificación presupuestal, especialmente en situaciones de urgencia o de reorientación por cambios en las condiciones de la universidad. Finalmente, propuso una modificación de la norma y anexo acusados con la cual se (i) brinde mayor precisión en el concepto de beneficiario directo, (ii) implemente un mecanismo de comunicación, (iii) establezca un sistema de responsabilidad ante posibles escenarios de malversación de recursos y (iv) se eviten regulaciones excesivas que afecten la autonomía universitaria, de manera que la Corte fije límites claros en la aplicación de la norma. |
| Universidad de Cundinamarca | Inexequibilidad | Alegó que el Presupuesto General de 2025, en aplicación de criterios subjetivos, afectó el equilibrio regional del derecho a la educación con el trato diferenciado entre universidades del orden nacional y territorial. Llamó la atención sobre los efectos socioeconómicos para la población estudiantil, afirmando que la norma y anexo acusados permite la consolidación de “una geografía del privilegio académico financiado y una geografía del rezago estructural desfinanciado”. Estudió la jurisprudencia de la Corte Constitucional y concluyó que la Nación tiene la obligación de financiar los gastos de funcionamiento e inversión de las universidades públicas de Colombia y que la base presupuestal para ello no puede ser un parámetro rígido y estático, sino que debe flexibilizarse en razón a las necesidades institucionales y cambios sociales. Argumentó que la deficiente financiación de la educación pública superior de orden territorial afecta los procesos de acreditación institucional, el cumplimiento de los factores de calidad y, en últimas, el proyecto educativo de cada universidad. Realizó un análisis comparativo sobre cómo se distribuyen los recursos de funcionamiento e inversión entre las universidades públicas nacionales y territoriales con especial énfasis en su situación. Al respecto, encontró (i) significativas diferencias, inclusive, dentro de las universidades territoriales, (ii) una exclusión sistemática y absoluta de la asignación de recursos de inversión como consecuencia de un modelo establecido desde 1993 y (iii) la concentración de recursos en la Universidad Nacional, la Universidad de Antioquia, la Universidad del Valle y la Universidad Industrial de Santander. Por último, realizó peticiones especiales frente a los recursos de funcionamiento y de inversión. Por un lado, solicitó se ordene una adición presupuestal con base en el número de estudiantes y los criterios de equidad y proporcionalidad. Por el otro, solicitó se establezca un modelo de asignaciones debido a las necesidades territoriales. |
| Ministerio de Hacienda y Crédito Público | Exequibilidad | Luego de resumir de manera sucinta las Sentencias C-346 de 2021 y C-505 de 2023, el Ministerio concentró su intervención en explicar el proceso de construcción del Anexo “Entes Autónomos Universitarios Estatales – Universidades Públicas” y que justificó, de manera técnica y legal, la indeterminación de los recursos de inversión. Luego, desarrolló el trámite legislativo que se le imprimió al proyecto de ley anual del Presupuesto General de la Nación para el 2025. Posteriormente, detalló la forma en que se construyó el Anexo acusado, oportunidad en la cual el Ministerio encontró que 19 universidades públicas (18 de orden territorial y 1 nacional) no contaban con una partida de inversión. En consecuencia, el Ministerio exhortó al Departamento Nacional de Planeación indicar los montos que se les destinarían y el rubro en el que se consignaría dicho presupuesto. En respuesta, el DNP explicó que los gastos de inversión existían debido a los proyectos de inversión, para los cuales se había creado el BPIN y, ante la ausencia de estos por parte de las 19 universidades, dispuso una cuota de inversión de la vigencia 2025 en la cartera presupuestal del Ministerio de Educación Nacional por el valor de $61.802.328.915 que debía ser destinado a dichas instituciones una vez acreditaran contar con los respectivos proyectos de inversión viabilizados. Informó que el DNP sostuvo mesas de trabajo con las 19 universidades para garantizar la consolidación de dichos proyectos, identificar las cifras de inversión y después realizar el ajuste respectivo en el trámite legislativo. Ahora, si bien los responsables del proceso presupuestal conocían de la necesidad por realizar estos ajustes mientras el proyecto de ley seguía en discusión en el Congreso, indicó que, para la fecha límite de radicación del proyecto legislativo, los proyectos de inversión no habían sido viabilizados. En consecuencia, el proyecto no surtió debate alguno en las comisiones económicas conjuntas, las modificaciones del Anexo no fueron posibles de plantear y se aplicó lo establecido en los artículos 348 de la Constitución Política y 59 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Frente a la asignación de dichos recursos en la cartera del Ministerio de Educación Nacional, con base en la Sentencia C-006 de 2012, el Ministerio de Hacienda explicó haber aplicado un esquema excepcional en la expedición del Presupuesto General de la Nación para la vigencia de 2025 que le permitía no identificar los recursos dentro de la sección presupuestal 2257 “Entes Autónomos Universitarios Estatales – Universidades Públicas” y, en su lugar, asignarlos de manera que fuese el Ministerio de Educación Nacional el que los distribuyera una vez los proyectos de inversión fueran viabilizados. A modo de conclusión, aseguró que en el proceso de creación del Presupuesto General de la Nación de 2025 ocurrieron circunstancias extraordinarias que impidieron el ajuste del Anexo durante el trámite legislativo y la asignación autónoma de los gastos de inversión de las universidades públicas de orden territorial. |
| Ministerio de Educación Nacional | Exequible | Presentó un breve resumen sobre los cargos formulados por el accionante y, posteriormente, expuso sus consideraciones. Frente al primer cargo, estableció que la norma y anexo acusados no distinguen entre la naturaleza territorial y nacional de las universidades públicas a las cuales se les deben asignar recursos para financiar su funcionamiento e inversión. Aseguró que el análisis que sustentó el cargo se basó en otras disposiciones, además de una inadecuada comprensión del procedimiento técnico presupuestal y del principio de planificación y programación integral del gasto público. Contrario a lo expuesto, el Ministerio aclaró que, independientemente del orden, cualquier universidad pública puede acceder a los recursos de inversión siempre que cumpla con los requisitos técnicos de formulación de proyectos. Frente al segundo cargo, afirmó que el artículo 69 de la Constitución Política, la Ley 30 de 1992 y la jurisprudencia constitucional no han desarrollado el principio de la autonomía universitaria como una garantía absoluta, pues las universidades no están exentas de los mecanismos de control y planificación que permiten la correcta administración de recursos públicos. Por lo tanto, explicó que dicho análisis debía hacerse en conjunto con el artículo 74 de la Constitución, el cual consagra la autonomía presupuestal de las universidades públicas y concilia el principio constitucional con los deberes de la administración pública. Así, determinó que el requisito de contar con un proyecto viabilizado ante el BPIN era una expresión de lo anterior, es decir, “(…) una herramienta esencial para asegurar la destinación efectiva y eficiente de los recursos de inversión, en plena concordancia con los principios que rigen el gasto público (…)” que no puede considerarse como una medida de subordinación ante la rama ejecutiva. Frente al tercer cargo, identificó las medidas implementadas con ocasión de las órdenes dictadas por la Corte Constitucional en las Sentencias C-346 de 2021 y C-505 de 2023 y estableció que, justamente, el Decreto 1523 de 2024 representaba un modelo en transición que busca evolucionar el sistema de financiación y gestión presupuestal de las universidades públicas y, al tiempo, optimizar la asignación de recursos y fortalecer la autonomía institucional. En esa medida, el Ministerio estimó que la norma y anexo acusados representaban un esquema presupuestal novedoso diferente de los declarados inexequibles y que la simple manifestación sobre brechas persistentes en la distribución de recursos públicos no podía interpretarse como una reproducción de normas inexequibles. Frente al cuarto cargo, señaló que la heterogeneidad de las universidades públicas (su tamaño, oferta académica, niveles de investigación y cobertura geográfica) podía explicar la disparidad en los montos de los recursos de funcionamiento asignados, descartando la aplicación de criterios arbitrarios o discriminatorios por parte del Gobierno Nacional. Inclusive, resaltó que la asignación uniforme de recursos podía desatender las necesidades específicas de cada universidad, afectando la promoción de calidad y equidad en el acceso a la educación superior. Por ende, estableció que la razonabilidad y proporcionalidad en la asignación de recursos a las universidades de orden territorial debía analizarse teniendo en cuenta la complejidad del sistema de educación superior, los criterios técnicos utilizados por el Gobierno, los espacios de participación de las instituciones y los principios de igualdad y razonabilidad. En el caso en concreto, comentó que el Decreto 1523 de 2024 representaba un esfuerzo por avanzar progresivamente en la reducción de brechas inequitativas en la distribución de recursos, razón por la cual no debía prosperar el cargo. |
Tabla 1. Intervenciones (elaborada por el despacho sustanciador).
V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante concepto presentado dentro del término previsto por el ordenamiento, el Procurador General de la Nación solicitó a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad diferida de la sección 220101-2201-0700- 0054-0000 contenida en el “Anexo Entes Autónomos Universitarios Estatales-Universidades Públicas”, incorporado mediante el artículo 74 del Decreto Ley 1523 de 2024, hasta que surta efectos fiscales la ley que decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia del año 2026. También solicitó a la Corte declararse inhibida para pronunciarse sobre el cuarto cargo de la demanda. Para fundamentar su petición, expuso los siguientes argumentos.
En primer lugar, argumentó que el cuarto cargo de la demanda no cumplió con los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia respecto del concepto de violación alegado.
Frente a la certeza, porque dentro de la discusión constitucional propuesta no se tuvieron en cuenta las normas que habilitan la inclusión de las diferentes fuentes de financiación de educación superior dentro del Presupuesto General de la Nación y que son las que definen la forma en que se asignan los recursos entre las universidades de orden nacional y las de orden territorial.
Aseguró que, este análisis conllevó a que el accionante perdiera de vista que existen universidades de orden territorial que superan a las de orden nacional respecto de las apropiaciones para gastos de funcionamiento y, en esa medida, sobre las cuales no podría alegarse un trato desigual. Por otro lado, estimó que el cargo era incierto, también, porque el accionante asimiló los supuestos de hecho de la Sentencia C-505 de 2023 – el que no se hubiesen asignado recursos de inversión a las universidades de orden territorial – al escenario demandado – el que se hubiese realizado una asignación insuficiente de los recursos de funcionamiento a esas mismas universidades –.
Frente a la especificidad, estableció que los argumentos del accionante fueron abstractos y parciales. Si bien el actor reconoció que las universidades de orden territorial recibían aportes de las entidades de esta misma naturaleza, mientras que las de orden nacional no, también afirmó que dicha diferencia no permitía desconocer que la Nación tenía la obligación de garantizar los recursos para los gastos de financiamiento e inversión de las universidades de ambos niveles.
Al respecto, la Procuraduría reprochó el que no hubiese explicado la razón para desconocer la existencia de fuentes adicionales en favor de las universidades de orden territorial, máxime cuando el artículo 67 de la Constitución Política impone una obligación entre las entidades de orden territorial y el Gobierno Nacional para trabajar de manera conjunta en la financiación de los servicios estatales y no necesariamente que cada nivel de las arcas públicas del Estado destine recursos para todos los órdenes educativos. Lo anterior, conllevaría a ignorar las normas constitucionales relacionadas con la sostenibilidad fiscal y la progresividad del derecho a la educación y, de paso, el marco fiscal de mediano y largo plazo del país.
Para reforzar su análisis, recordó que las obligaciones de cumplimiento del derecho a la educación son de carácter progresivo para las cuales el Estado cuenta con un margen de apreciación con base en las finanzas públicas.
Frente a la pertinencia, afirmó que los argumentos del accionante se basaron en consideraciones subjetivas y parcializadas que no eran de carácter constitucional. Puntualmente, señaló que los factores utilizados para realizar el ejercicio comparativo, como la cantidad de estudiantes, los índices de pobreza, la cantidad de sedes, la acreditación y el número de programas, mostraban de manera incompleta e hipotética las condiciones de las universidades y que, en realidad, exigían realizar un mayor análisis respecto de la asignación de gastos de funcionamiento.
Como consecuencia de todo lo anterior, la Procuraduría determinó que el cargo tampoco fue suficiente. Al formular de manera vaga, abstracta y subjetiva sus argumentos, determinó que el cargo perdió la capacidad de causar duda sobre la inconstitucionalidad de la norma.
Luego de realizar un breve resumen sobre (i) la autonomía universitaria, (ii) el mandato de trato igualitario entre universidades públicas y (iii) la prohibición de reproducción de normas inconstitucionales, la Procuraduría estudió el fondo de los tres primeros cargos de la demanda.
Frente al primer cargo, la Procuraduría estableció que la norma acusada no vulneró el derecho a la igualdad. Si bien el actor afirmó que el Anexo concedió financiamiento para los gastos de inversión a las universidades de orden nacional, mientras que a las universidades de orden territorial solo les reconoció recursos para su funcionamiento, la Procuraduría encontró que la Nación no le otorgó recursos de inversión a la Universidad Militar Nueva Granada, una institución educativa de orden nacional.
En esa medida, advirtió que la diferencia en la asignación de recursos de inversión no obedeció al orden nacional o territorial de las universidades, sino a la carencia de proyectos de inversión viabilizados en el Banco Único de Proyectos de Inversión Pública (BPIN), tal como lo exige el artículo 74 del Decreto Ley 1523 de 2024 debido a los principios de planificación y programación integral del presupuesto general de la Nación. En otras palabras, el criterio de diferenciación no fue discriminatorio, sino objetivo.
Sin perjuicio de lo anterior, la Procuraduría estimó que dicha exigencia, aunque objetiva, podía configurarse como un obstáculo adicional en la asignación y utilización de los recursos de inversión de las universidades públicas y, en consecuencia, una afectación al principio de autonomía universitaria que las rige.
Frente al segundo cargo, la Procuraduría estableció que la norma acusada sí vulneró el principio de la autonomía universitaria porque, ante la inexistencia de proyectos de inversión registrados en el BPIN por parte de las universidades de orden territorial, incorporó los recursos de inversión de las universidades públicas en la sección presupuestal correspondiente al Ministerio de Educación Nacional. Lo anterior, en desconocimiento del artículo 69 de la Constitución Política y la Sentencia C-346 de 2021, que establecen que los recursos de las universidades públicas deben ser incluidos en una partida presupuestal aparte que les garantice su independencia.
Si bien el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sostuvo que dicha asignación se realizó dentro del presupuesto global del Ministerio de Educación Nacional para cumplir con lo ordenado por la Corte Constitucional en los precedentes jurisprudenciales y garantizar que todas las universidades públicas contaran con recursos de funcionamiento e inversión, la Procuraduría encontró que dicha medida condicionó de manera directa su autonomía a la tutela presupuestal del poder ejecutivo.
Frente al tercer cargo, la Procuraduría estableció que la norma acusada también vulneró la prohibición de reproducir normas declaradas inexequibles, específicamente a través de la Sentencia C-346 de 2021. En aplicación de los criterios jurisprudenciales sobre cómo se vulnera el artículo 243 de la Constitución Polític, el Ministerio Público identificó que, primero, el precedente constitucional declaró inexequible la Sección 2201 del artículo 2 de la Ley 2063 de 2020, norma que incluía los recursos de financiamiento y de inversión de las universidades públicas dentro del rubro “Calidad y Fomento de la Educación Superior” del Ministerio de Educación Nacional.
Segundo, el Anexo demandado refiere al mismo contenido normativo excluido del ordenamiento, pues nuevamente incorpora los recursos de inversión de las universidades públicas en la cartera ministerial. Tercero, la Sección 2201 del artículo 2 de la Ley 2063 de 2020 fue declarada inexequible por vulneración del principio de autonomía universitaria al someter la gestión del gasto de universidades públicas al criterio de la rama ejecutiva, pese a que son órganos independientes que no pertenecen a ninguna rama del poder público. Es decir, la decisión de inconstitucionalidad se dio por razones de fondo. Cuarto, el principio de autonomía universitaria continúa siendo de carácter constitucional, tanto por la vigencia del artículo 69, como por el desarrollo que la Corte Constitucional ha realizado a través de su jurisprudencia.
Por último, la Procuraduría General de la Nación identificó que declarar la inexequibilidad de la norma con efectos inmediatos podría provocar resultados contrarios al principio de seguridad jurídica y, además, afectar la recepción de recursos para la inversión de las universidades públicas. En esa medida, solicitó se declarara la inexequibilidad de la medida hasta que entraran en vigor la ley que decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia de 2026.
VI. CONSIDERACIONES
Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 74 (parcial) del Decreto 1523 de 2024, “Por medio del cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y el presupuesto de gastos para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2025”, y el “Anexo Entes Autónomos Universitarios Estatales-Universidades Públicas”, con fundamento en los numerales 4 y 5 del artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con la jurisprudencia constitucional sobre las competencias atípicas o especiales de esta corporación.
Como lo ha establecido reiteradamente la jurisprudencia constitucional, la categoría de competencia “atípica” o “especial” se refiere a normas que, aunque no están formalmente incluidas en el listado del artículo 241 de la Constitución, son de conocimiento de la Corte Constitucional porque, materialmente, su contenido equivale al que expresamente se enuncia en dicha disposición. Se trata de una interpretación amplia del artículo 241 superior que la Corte ha considerado adecuada y necesaria, en tanto responde al principio de supremacía constitucional, al priorizar un criterio material sobre uno formal para la distribución de competencias entre la Corte Constitucional y otras jurisdiccione.
El Decreto 1523 de 2024 reviste la naturaleza jurídica de un decreto con fuerza material de ley, toda vez que fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de la competencia subsidiaria consagrada en el artículo 348 de la Constitución Política, norma que faculta al Ejecutivo para expedir el presupuesto de rentas cuando el Congreso de la República omite hacerlo dentro de los términos constitucionales establecidos.
En efecto, conforme al artículo 151 constitucional, corresponde originariamente al Congreso de la República expedir el presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones. Cuando el Gobierno ejerce la competencia subsidiaria del artículo 348 superior, expide una norma que surte los mismos efectos jurídicos que tendría la ley omitida por el Congreso, adquiriendo por tanto fuerza de ley.
La competencia de esta corporación se fundamenta en los numerales 4 y 5 del artículo 241 superior. De una parte, el numeral 4 que atribuye a la Corte el conocimiento de las demandas de inconstitucionalidad contra las leyes por su contenido material, aplicable al caso en razón a que el decreto presupuestal regula una materia sometida constitucionalmente a reserva de ley (artículo 151). De otra parte, el numeral 5 del mismo precepto, referido específicamente a los decretos con fuerza de ley, encuentra aplicación toda vez que el decreto demandado fue expedido en ejercicio de una competencia constitucional específica y surte los mismos efectos jurídicos que tendría la ley omitida por el Congreso.
CUESTIÓN PREVIA: POSIBLE COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
Con base en los planteamientos señalados por el accionante y algunos interviniente respecto de decisiones de esta corporación que analizaron y decidieron la inexequibilidad de disposiciones con idéntico contenido normativo, el primer asunto que le corresponde definir a la Corte en la presente causa es si se configura una cosa juzgada material por el hecho de haber sido la norma acusada, objeto de pronunciamiento anterior y en consecuencia, habría que proferir una decisión de estarse a lo resuelto en lugar de realizar un nuevo examen de fondo respecto de la norma acusada.
La cosa juzgada constitucional. Reiteración de las Sentencias C-147 de 2024 y C-328 de 2024
El fenómeno de la cosa juzgada constitucional ha sido analizado reiteradamente por esta corporación, tanto para establecer el alcance de la obligación de respetar sus decisiones como el efecto que tiene frente a la admisión y examen de otras demandas. La figura encuentra sustento en el artículo 243 de la Constitución que dispone que las sentencias que la Corte dicta “en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”, razón por la cual “[n]inguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”. Por su parte, los artículos 48 de la Ley Estatutaria 270 de 1996 y 21 del Decreto Ley 2067 de 1991 señalan que todas las sentencias que profiera la Corte en ejercicio de sus competencias de control abstracto “son definitivas, de obligatorio cumplimiento y tienen efectos [generales]. Por esas razones, en principio, la Sala Plena no puede pronunciarse sobre un asunto debatido y fallado con anterioridad.
Según lo recordó la Corte en la Sentencia C-147 de 2024, en las sentencias C-101 de 2022 y C-227 de 2023, la Sala reiteró que, para determinar si se configura la cosa juzgada, existen tres parámetros que deben concurrir en cada caso concreto. Primero, que la demanda proponga estudiar el mismo contenido normativo de una proposición jurídica ya estudiada en una sentencia anterior. Segundo, que se presenten los mismos argumentos o cuestionamientos en el fallo antecedente; y, tercero, que no haya variado el parámetro normativo de control.
Por otra parte, la configuración de la cosa juzgada puede tener unos efectos diferentes dependiendo del examen realizado y la decisión que haya tomado la Corte. Al respecto, en la Sentencia C-328 de 2024 la Corte resumió y clasificó, con base en la jurisprudencia, las clases de cosa juzgada constitucional identificadas, los supuestos en los que se configuran, y sus consecuencias:
Tabla 3 – Tipologías de la cosa juzgada constitucional – Sentencia C-328 de 2024
| Tipología | Concepto | Consecuencias en los procesos que se encuentren en curso |
| Cosa juzgada formal | Se presenta cuando la Sala Plena de la Corte Constitucional ya se pronunció sobre la disposición demandada. Esta tipología recae sobre los textos normativos sometidos a control [60]. | Decisión previa de exequibilidad. La Corte debe estarse a lo resuelto en la sentencia previa que declaró la exequibilidad de la misma disposición, salvo que existan razones que debiliten la cosa juzgada. |
| Decisión previa de inexequibilidad. La Corte debe estarse a lo resuelto en la sentencia previa que declaró la inexequibilidad de la misma disposición. | ||
| Cosa juzgada material | Se presenta cuando se acusa una disposición que es formalmente distinta, pero que tiene un contenido normativo idéntico al de otra que ya fue controlada por esta Corporación en sede de control de constitucionalidad. El juez debe evaluar: (i) si existe una decisión de constitucionalidad anterior sobre una regla de derecho idéntica, pero contenida en distintas disposiciones jurídicas; y luego (ii) determinar si hay identidad entre los cargos del pasado y del presente y el análisis constitucional de fondo sobre la proposición jurídica. Este estudio no recae sobre la disposición, sino sobre los contenidos normativos [61]. | Decisión previa de exequibilidad. La Corte debe estarse a lo resuelto en la decisión previa que declaró la exequibilidad del mismo contenido normativo y, por consiguiente, declarar exequible la disposición ahora controlada, salvo que existan razones que debiliten la cosa juzgada. |
| Decisión previa de inexequibilidad. La Corte debe estarse a lo resuelto en la sentencia previa que declaró la inexequibilidad del mismo contenido normativo y, por lo tanto, declarar inexequible la disposición ahora controlada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 243 de la Constitución. | ||
| Cosa juzgada absoluta | Se presenta en dos casos: primero, cuando la Corte declara la inexequibilidad de una norma y, por lo tanto, la expulsa del ordenamiento. Segundo, cuando el control de constitucionalidad se ejerció respecto a la integralidad de la Carta. | La Corte debe estarse a lo resuelto en la sentencia previa. |
| Cosa juzgada relativa | Se presenta cuando la Corte Constitucional restringió los efectos de su decisión a los cargos analizados. | Es posible un nuevo pronunciamiento sobre la disposición únicamente por cargos nuevos. |
| Cosa juzgada aparente | Se presenta cuando la Corte Constitucional formalmente declara la exequibilidad de una disposición, pero en realidad no hay un estudio de constitucionalidad en la decisión. | Es posible un nuevo pronunciamiento sobre la disposición. |
Conforme con la reiterada jurisprudencia constitucional, se configura el fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional en sentido material cuando existe una decisión anterior del juez constitucional en relación con una disposición distinta pero cuyo contenido normativo es similar respecto de la que es objeto de un juicio de constitucionalidad.
Al respecto, esta corporación ha sostenido de manera enfática que se presenta “el fenómeno de la cosa juzgada material cuando a pesar de haberse demandado una norma formalmente distinta, su materia o contenido normativo resulta ser idéntico al de otra u otras disposiciones que ya fueron objeto del juicio de constitucionalidad, sin que el entorno en el cual se apliquen comporte un cambio sustancial en su alcance y significación”
Ahora bien, en relación con el sentido positivo o negativo que pueda tener la decisión, este Tribunal ha precisado que si la norma sometida a escrutinio constitucional ha sido declarada inexequible y, por consiguiente retirada del ordenamiento jurídico, el efecto de la cosa juzgada material limita la competencia del legislador, en la medida en que éste queda impedido para reproducir el contenido normativo del acto mientras subsistan las disposiciones constitucionales que dieron lugar a dicho pronunciamiento. Bajo este contexto, se da estricto cumplimiento al mandato contenido en el artículo 243 del Texto Fundamental, según el cual, “ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”
Así mismo, la jurisprudencia ha señalado que, si la disposición es declarada exequible, la cosa juzgada material, en principio, imposibilita al juez constitucional para “pronunciarse sobre la materia previamente resuelta, ya que puede conducir a providencias contradictorias que afecten la seguridad del ordenamiento jurídico, o alteren la confianza legítima de los administrados en la aplicación de la Constitución, o vulneren el principio de la igualdad”
No obstante, esta Corte también ha precisado, que si una nueva ley reproduce enunciados o contenidos normativos ya sometidos a escrutinio constitucional y los mismos son nuevamente acusados bajo su nueva presentación legal, el fenómeno de la cosa juzgada material no aplica de forma automática, toda vez que la declaratoria de constitucionalidad de una disposición no depende solamente de su tenor literal sino también del contexto jurídico en el cual se inserta y de las circunstancias fácticas que rodean la aplicación de la norma. Bajo este contexto, para declarar la existencia de la cosa juzgada material, el juez constitucional deberá evaluar no solamente el contenido material de la disposición sometida a juicio, sino también determinar si subsisten las razones que condujeron al pronunciamiento de exequibilidad en la decisión previamente adoptada.
En la Sentencia C-044 de 2023, reiterando la Sentencia C-860 de 2006, la Corte concluyó frente al particular, que para declarar la existencia de una cosa juzgada material es necesario que se cumplan los siguientes presupuestos fácticos:
“(i) Que exista una sentencia de constitucionalidad sobre la misma disposición incluida en el mismo cuerpo normativo, respecto de la cual se solicita estudio posterior (identidad formal).
(ii) Que exista identidad entre los cargos que fundamentaron el juicio de constitucionalidad que dio lugar a la sentencia proferida por esta corporación y aquellos que sustentan la nueva solicitud de estudio.
(iii) Que no se hayan producido cambios económicos, sociales, culturales, políticos e, incluso, ideológicos sustancialmente significativos que hagan insostenible, a la luz de la Constitución, el pronunciamiento anterior. Esto es, que se presente una identidad en el contexto fáctico y normativo entre el momento en que la Corte hizo su anterior pronunciamiento y el momento en que se solicita el nuevo análisis
Sobre la base de los anteriores criterios, entra pues la Sala a resolver la posible ocurrencia de una cosa juzgada material frente a la norma acusada, lo cual implica identificar: 1. Si existe una decisión de la Corte sobre una norma similar. 2. Si el contenido normativo acusado es idéntico a aquel que ya fue analizado por la Corporación, 2. La identidad de los cargos analizados con aquellos que ahora se plantean y 3. La identidad del parámetro de control.
Existencia de una decisión anterior que puede configurar cosa juzgada sobre el presente asunto
En primer lugar, la Corte Constitucional constata que existe un pronunciamiento previo de constitucionalidad que declaró inexequible una disposición con un contenido normativo idéntico a la que en el presente proceso se examina. Se trata de la Sentencia C-505 de 2023, en la que la Corte declaró inexequible el primer párrafo del artículo 77 de la Ley 2276 de 2022 que remitía al Anexo contentivo del presupuesto de las universidades públicas y cuya redacción y contenido resultan esencialmente idénticos a lo dispuesto en el artículo 74 del Decreto 1523 de 2024 y el Anexo que son objeto de la presente demanda. A partir de ello es necesario proseguir a identificar si en efecto se trata de contenidos idénticos, para lo cual se hace necesario revisar las intervenciones propuestas por el Gobierno Nacional.
Identidad del contenido normativo de la norma declarada inexequible en la Sentencia C-505 de 2023 y aquel contenido en la norma que es objeto de análisis en esta ocasión.
A continuación, se exponen paralelamente los textos del artículo 77 de la Ley 2276 de 2022, que fue declarado inexequible y del artículo 74 del Decreto 1523 de 2024.
| LEY 2276 DE 2022 (noviembre 29) Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2023. | DECRETO 1523 DE 2024 (diciembre 18) Por medio del cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y el presupuesto de gastos para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2025. |
| ARTÍCULO 77. CREACIÓN SECCIÓN PRESUPUESTAL ENTES AUTÓNOMOS UNIVERSITARIOS ESTATALES - UNIVERSIDADES PÚBLICAS. En cumplimiento de la Sentencia C-346 de 2021 proferida por la Corte Constitucional, las apropiaciones presupuestales se asignan en la sección presupuestal 2257 denominada “Entes autónomos universitarios estatales - Universidades Públicas”, en la cual se incorporan los montos totales de gastos de funcionamiento e inversión que la Nación transfiere a cada uno de estos entes autónomos. El gasto de funcionamiento e inversión de cada universidad está contenido en el anexo que forma parte de la presente ley. | ARTIìCULO 74. ENTES AUTOìNOMOS UNIVERSITARIOS ESTATALES -UNIVERSIDADES PUìBLICAS. En cumplimiento de las Sentencias C-346 de 2021 y C-505 de 2023, las apropiaciones presupuestales se asignan en la Sección Presupuestal 2257 denominada "Entes autónomos universitarios estatales - Universidades Públicas", en la cual se incorporan los montos totales de gastos de funcionamiento e inversión que la Nación transfiere a cada uno de estos entes autónomos. El gasto de funcionamiento e inversión de cada universidad del orden nacional y territorial estaì contenido en el anexo que forma parte del presente Decreto. |
Resulta claro para la Sala, que la redacción de las normas es idéntica en lo pertinente. Ambas normas se limitan a remitir al anexo contentivo del presupuesto para las universidades públicas, y las escazas diferencias de redacción en nada afectan que el contenido normativo de las disposiciones es, en esencia, el mismo. En ambos casos, la disposición señala que el gasto de funcionamiento e inversión de cada universidad (a lo cual añade la nueva disposición “del orden nacional y territorial”) estaì contenido en el anexo que forma parte del presente Decreto. Igualmente, en ambas disposiciones se trae a colación el mandato dispuesto en la Sentencia C- 346 de 2021 y luego reiterado en la Sentencia C-505 de 2023, consistente en la orden de establecer en el Presupuesto Nacional, la distribución de los recursos para todas las Universidades Públicas.
Dado que el artículo se limita a establecer la existencia de un Anexo, dedicado exclusivamente a determinar la asignación de transferencias correspondiente a la sección 2257 del presupuesto denominada los “entes autónomos Universidades Públicas”, el núcleo central de la disputa jurídica recae en el contenido del anexo, que es el instrumento normativo que concretamente se encarga de la asignación de las transferencias de inversión y funcionamiento a todas las universidades públicas del ámbito nacional y territorial.
Es importante recordar que el objeto de decisión de la Sala Plena en la Sentencia C-505 de 2023 fue que en el Anexo “Entes autónomos universitarios estatales - universidades públicas” se asignaron transferencias de recursos para inversión de forma diferenciada y sin justificación constitucionalmente válida. Fundamentalmente la tacha consistió en que “mientras las universidades públicas que pertenecen al orden nacional recibirán dinero para el rubro de inversión, las del orden territorial no recibirán sumas por ese concepto”. Ninguna universidad pública del orden territorial fue objeto de asignación de recursos para ese rubro, lo cual dio lugar a que la Corte calificara dicha norma como una vulneración de los artículos 13, 67 y 69 de la Constitución.
A continuación, se comparan específicamente los recursos asignados para el rubro de inversión a las Instituciones Públicas de Educación Superior, del Anexo de la Ley 2276 de 2002 examinado en la Sentencia C-505 de 2023 frente al Anexo incorporado por el artículo 74 del Decreto 1523 de 2024 que es actualmente objeto de impugnación. Para revisar en paralelo, específicamente, la asignación transferencias de recursos de inversión, se utiliza a continuación la tabla incorporada por la Sentencia C-505 de 2023 complementándola con la información del Anexo actualmente demandado. El resultado, resaltando la asignación a las 18 universidades públicas del orden territorial, es el siguiente:
| INFORMACIÓN DE LOS ANEXOS ENTES AUTÓNOMOS UNIVERSITARIOS ESTATALES - UNIVERSIDADES PÚBLICAS 2022 - 2024 | |||
| Universidad | Orden al que pertenece | Transferencias para inversión. Anexo de la Ley 2276 de 2022 | Transferencias para inversión. Anexo del Decreto 1523 de 2024 |
| Universidad Nacional | Nacional | $69.063.974.345 | $ 81.055.146.706 |
| Universidad de Antioquia | Departamental (territorial) | No le asignaron recursos | No le asignaron recursos |
| Universidad del Valle | Departamental (territorial) | No le asignaron recursos | No le asignaron recursos |
| Universidad Industrial de Santander | Departamental (territorial) | No le asignaron recursos | No le asignaron recursos |
| Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia | Nacional | $6.308.046.911 | $ 7.403.276.058 |
| Universidad Distrital Francisco José de Caldas | Distrital (territorial) | No le asignaron recursos | No le asignaron recursos |
| Universidad de Cartagena | Departamental (territorial) | No le asignaron recursos | No le asignaron recursos |
| Universidad de Nariño | Departamental (territorial) | No le asignaron recursos | No le asignaron recursos |
| Universidad Nacional Abierta y a Distancia | Nacional | $2.980.041.376 | $ 3.497.448.463 |
| Universidad de Magdalena | Departamental (territorial) | No le asignaron recursos | No le asignaron recursos |
| Universidad del Cauca | Nacional | $4.566.326.698 | $ 5.359.151.193 |
| Universidad Tecnológica de Pereira | Nacional | $4.044.159.107 | $ 4.746.322.709 |
| Universidad de Pamplona | Departamental (territorial) | No le asignaron recursos | No le asignaron recursos |
| Universidad Surcolombiana | Nacional | $3.710.587.301 | $ 4.354.834.787 |
| Universidad Pedagógica Nacional | Nacional | $3.094.447.138 | $ 3.631.717.825 |
| Universidad de Caldas | Nacional | $4.944.523.310 | $ 5.803.011.862 |
| Universidad Militar Nueva Granada | Nacional | No le asignaron recursos | No le asignaron recursos |
| Universidad del Atlántico | Departamental (territorial) | No le asignaron recursos | No le asignaron recursos |
| Universidad del Tolima | Departamental (territorial) | No le asignaron recursos | No le asignaron recursos |
| Universidad de Córdoba | Nacional | $2.351.495.310 | $ 2.759.771.633 |
| Universidad del Quindío | Departamental (territorial) | No le asignaron recursos | No le asignaron recursos |
| Universidad Popular del Cesar | Nacional | $1.244.124.757 | $ 1.460.134.833 |
| Universidad de los Llanos | Nacional | $1.752.317.307 | $ 2.056.561.874 |
| Universidad Francisco de Paula Santander | Departamental (territorial) | No le asignaron recursos | No le asignaron recursos |
| Universidad Francisco de Paula Santander - Ocaña | Departamental (territorial) | No le asignaron recursos | No le asignaron recursos |
| Universidad de la Amazonía | Nacional | $1.355.944.633 | $ 1.591.369.338 |
| Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca | Nacional | $1.405.359.115 | $1.649.363.367 |
| Universidad de Cundinamarca | Departamental (territorial) | No le asignaron recursos | No le asignaron recursos |
| Universidad Tecnológica del Chocó – Diego Luis Córdoba | Nacional | $1.068.862.170 | $ 1.254.442.433 |
| Universidad de Sucre | Departamental (territorial) | No le asignaron recursos | No le asignaron recursos |
| Universidad de La Guajira | Departamental (territorial) | No le asignaron recursos | No le asignaron recursos |
| Universidad del Pacífico | Nacional | $605.061.866 | $ 710.115.205 |
| Universidad Internacional del Trópico Americano | Departamental (territorial) | No le asignaron recursos | No le asignaron recursos |
| Universidad Autónoma Indígena Intercultural | Pertenece al Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC) | No le asignaron recursos | No le asignaron recursos |
La Sala constata que el contenido normativo que fue declarado inexequible en la Sentencia C-505 de 2023, por cuanto generó un trato diferenciado entre las Universidades Públicas del orden nacional frente a las del orden territorial, es idéntico en la norma que fue objeto de análisis en aquella oportunidad y en el texto que actualmente es objeto de examen. En efecto, la norma demandada excluye de la asignación de recursos de inversión todas las 18 universidades del orden territorial, un trato exactamente idéntico que en la anterior oportunidad.
Argumentos del Gobierno sobre las diferencias entre la norma actual y aquella que fue declarada inexequible anteriormente
El Ministerio de Educación Nacional y el Ministerio de Hacienda, participaron dentro del proceso de constitucionalidad enfatizando en las diferencias en el proceso de elaboración normativa que dio lugar a la norma demandada. En su intervención el MEN expuso que, en acatamiento de lo dispuesto en las sentencias C-346 de 2021 y C-505 de 2023, la disposición acusada tiene un contenido normativo distinto al que fue previamente declarado inconstitucional. Específicamente, señaló que el artículo 74 acusado reconoce la autonomía de las universidades en la gestión de los recursos y, por ello, establece una ruta técnica para el acceso a los recursos de inversión que busca equilibrar la autonomía con la planificación y el control del gasto público, al tiempo que promueve la independencia financiera de las instituciones mediante mecanismos de seguimiento y control propios. Explicó también que aquella metodología, definida en el mismo artículo 74, consistió en crear la Sección Presupuestal 2257 con apropiaciones detalladas para las universidades públicas, independiente de la del MEN, que las reconoce como unidades ejecutoras de sus propios recursos, bajo la exigencia de presentar proyectos ante el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional – BPIN. De ahí que la no asignación de recursos pueda derivarse de condiciones externas relacionadas con la gestión de proyectos.
Según el Ministerio de Educación Nacional, la variación de estas circunstancias tendría como consecuencia la conformación de un nuevo contenido normativo y, por lo tanto, sostiene que no se configura el supuesto del artículo 243 superior. Esto a su vez tendría incidencia en la aptitud de la demanda, dado que el MEN considera que la demanda parte de una lectura aislada del artículo 74 acusado y de una omisión en la comprensión del procedimiento técnico presupuestal, así como del principio de planificación y programación integral del gasto público
Ahora bien, en su intervención, el MEN sostuvo que justamente al establecerse en el Anexo una partida específica para el presupuesto de las Universidades públicas implica el cumplimiento de las órdenes emitidas en las sentencias anteriores y que “[l]as posibles diferencias fácticas que puedan surgir en la asignación de recursos a ciertas universidades, como la no asignación en casos particulares, no son imputables directamente a la norma contenida en el artículo 74 del Decreto 1523 de 2024, sino que pueden derivarse de condiciones externas relacionadas con la gestión de proyectos específicos por parte de las instituciones o de otros factores ajenos al diseño normativo en sí mismo”. Al respecto, en su intervención el MEN defiende la importancia de la presentación de proyectos en el Banco de Programas y Proyecto de Inversión Nacional (BIN) como una “una herramienta esencial para asegurar la destinación efectiva y eficiente de los recursos de inversión, en plena concordancia con los principios que rigen el gasto público, tales como la eficiencia, la economía, la eficacia, la equidad y la sostenibilidad fiscal, consagrados en el artículo 209 de la Constitución y desarrollados en la Ley Orgánica de Presupuesto.”
Por su parte, el Ministerio de Hacienda se concentró en establecer “los motivos que justifican desde el punto de vista técnico y legal la indeterminación de los recursos de inversión que serían asignados a las universidades del orden territorial.” Al respecto, señaló que el gobierno cumplió con la orden impartida por la Sentencia C-346 de 2021, el proyecto de ley de presupuesto incluyó el anexo “Entes Autónomos Universitarios Estatales – Universidades Públicas”, y manifestó que “el requisito de formulación y registro de proyectos en el BPIN no implica, en absoluto, una subordinación de las universidades públicas al Ministerio de Educación Nacional ni una indebida intromisión en su autonomía.
Ahora bien, respecto de la ausencia de recursos de inversión para las universidades públicas en dicho Anexo, el Ministerio de Hacienda explicó que “para la asignación de estos recursos era necesaria la existencia de proyectos de inversión en cada una de las unidades ejecutoras (universidades territoriales) debidamente viabilizados, lo cual, como se dijo, para la fecha límite de radicación del proyecto de ley del Presupuesto General de la Nación (29 de julio de 2024) no se había materializado.” Por esa razón, el Departamento Nacional de Planeación, para dar cumplimiento a la sentencia C-505 de 2023 realizó una apropiación preliminar en cabeza del MEN y convocó mesas de trabajo con las universidades que no tenían proyectos registrados previendo así ajustar el proyecto de Ley durante el trámite legislativo. Sin embargo, dado que no se surtió el trámite, el Decreto quedó sin dicho ajuste, y la partida presupuestal sobre gastos de inversión quedó asignada a MEN para que la distribuya a las universidades que no recibieron dichos recursos.
Aunque en apariencia esta metodología respeta la regla contenida en la Sentencia C-346 de 2021, en tanto asigna los recursos a las universidades públicas en una partida presupuestal independiente de la partida del MEN, finalmente la disponibilidad de recursos queda supeditada a la aprobación de un órgano del gobierno nacional, lo que desconoce su autonomía.
Justamente la regla de la Sentencia C-346 de 2021, reiterada en la Sentencia C-505 de 2023 tiene que ver con el alcance de la autonomía, que significa que las universidades oficiales son entes autónomos que no pertenecen a ninguna de las ramas del poder público y no pueden ser tratadas, ni presupuestal ni administrativamente, como entidades dependientes de otros órganos del Estado, razón por la cual la vinculación de las universidades públicas al MEN se da únicamente en relación con las políticas y la planeación del sector educativo.
Por otra parte, el requerimiento de presentar proyectos de inversión no es un asunto novedoso de la norma analizada. Por el contrario, la redacción del inciso del artículo 74 ahora demandado, es idéntica a la del inciso del artículo 77 que fue objeto de examen en la Sentencia C-505 de 2023, y que establece:
“En el caso de los recursos de inversión de que trata el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, cada ente autónomo universidad pública deberá tener registrado un proyecto de inversión en el Banco de Proyectos de Inversión Nacional -BPIN.
Por lo tanto, el alegato según el cual el requerimiento técnico de un proyecto de inversión constituiría una justificación válida para que no se incluyan los recursos de inversión para las Universidades del orden territorial en el Anexo del presupuesto no es un argumento nuevo ni suficiente. De hecho, el Ministerio de Educación Nacional lo presentó dentro de sus consideracione– en el trámite del expediente D-14.091 y así lo mencionó la Corte en la Sentencia C-505 de 2023 que resolvió dicho asunto
Es pertinente reiterar que el marco jurídico que regula la obligación del Estado sobre el presupuesto de las universidades, se deriva de los artículos 67 y 69 superiores, y se concreta con el el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, que, en su segundo inciso señala: “Los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada institución” según la interpretación que hizo la Corporación en la Sentencia C-505 de 2023 según la cual:
“116. En criterio de la Sala la interpretación constitucional del inciso segundo del artículo 86 es dinámica y, en ese sentido, cobija tanto a los gastos de funcionamiento como a los de inversión, cuya importancia resulta trascendental para la tarea que les ha sido encomendada por Constitución a las universidades del orden nacional y territorial, la cual no difiere en lo sustancial y cuya relevancia no es necesario justificar de manera detallada en un Estado constitucional que, por virtud de lo señalado en sus artículos 1º, 7, 8 –para mencionar solo algunos de los más importantes–, se propuso profundizar en la descentralización territorial, dar impulso a la protección y promoción de la diversidad étnica, natural y cultural de la nación colombiana y garantizar el pluralismo.”
Si bien, en aquella oportunidad la Corte Constitucional no realizó un análisis detallado sobre esa metodología, la Sentencia C-505 de 2023 es absolutamente clara y unívoca en señalar que una de las reglas de la decisión consiste en: “que el detalle del gasto para cada una de las 33 Instituciones de Educación Superior Pública del país deberá estar contenido en un Anexo que formará parte del Presupuesto General de la Nación (lo que convierte al anexo en una disposición legal)”. Esto implica que, independientemente de la metodología que se utilice para determinar los montos, el Estado tiene la obligación constitucional de proveer recursos, en el Presupuesto Nacional, para los gastos de funcionamiento y de inversión de todas y cada una de las universidades públicas.
Identidad de los contenidos normativos
Bajo esas consideraciones, resulta claro concluir que el objeto central de la sentencia C-505 de 2023 fue que, pese a que se había cumplido con establecer el presupuesto con la asignación de recursos para inversión y funcionamiento de las Universidades Públicas en un Anexo del presupuesto nacional, no se asignaron recursos de inversión a las universidades del orden territorial, cuestión que se declaró inconstitucional. El objeto del Anexo ordenado por la Sentencia C-346 de 2021 es garantizar los recursos de inversión y funcionamiento de los entes autónomos, evitando la intermediación de un órgano del gobierno nacional. Por esa razón, la Corporación concluyó que dejar en cabeza del MEN la competencia para asignar los recursos de inversión de las Universidades públicas territoriales, resulta vulneratorio de la autonomía universitaria.
Si bien en esta ocasión, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público alega que se realizó una reserva presupuestal en cabeza del MEN para que asigne los recursos de inversión a las universidades territoriales, lo cierto es que en los segmentos acusados se mantiene la intervención de un órgano del gobierno central para su asignación, como lo es el MEN, lo que desconoce la autonomía protegida por el artículo 69 superior y la regla de decisión contenida en la Sentencia C-346 de 2021 y reiterada en la Sentencia C-505 de 2023. Se trata entonces de un contenido normativo que previamente fue declarado inconstitucional y que, al igual que en las ocasiones anteriores, termina por vulnerar la autonomía reconocida por la Constitución y definida en estas sentencias.
La identidad de las normas versa en el aspecto sobre el cual la Corte Constitucional encontró que la norma resultaba contraria a los artículos 13, 67 y 69 superiores, esto es, en que el anexo que distribuye el presupuesto priva de asignación presupuestal para inversión a todas las 18 universidades públicas que pertenecen al orden territorial, mientras que asigna recursos de inversión a las universidades públicas del orden nacional sin que dicha diferencia tenga una justificación constitucionalmente aceptable. Ambas normas son idénticas en tanto generan un trato desigual injustificado en materia de recursos para inversión de las universidades públicas del orden nacional y aquellas del orden territorial.
Con fundamento en todo lo anterior, la Corte constata que el artículo 77 de la Ley 2276 de 2022, y la norma que es actualmente objeto de estudio, el artículo 74 del Decreto 1523 de 2024 y el “Anexo Entes Autónomos Universitarios Estatales-Universidades Públicas”, incorporado mediante dicha norma, tienen un contenido normativo idéntico.
Pronunciamientos de la Corte en relación con el contenido normativo reproducido en la norma demandada – Sentencias C-346 de 2021 y C-505 de 202https://www.ramajudicial.gov.co/documents/164295699/174277484/UTDI_IA_Ficha_Tecnica_Copilot_v20Feb25+%281%29.pdf/0cc0a5ff-41d7-f789-abd0-eb9de2abe19b?t=1740177328554
La Corte Constitucional, en la Sentencia C-346 de 2021, estudió la constitucionalidad de la sección 2201 del artículo 2º de la Ley 2063 de 2020 (presupuesto general de la Nación para 2021), en la que se incluyeron los recursos para el funcionamiento e inversión del Ministerio de Educación Nacional.
En esa oportunidad, el accionante alegó que la norma desconocía los artículos 69, 151 y 349 de la Constitución, así como los artículos 4, 11 y 36 del Estatuto Orgánico de Presupuesto. Al respecto, señaló que la norma resultaba inconstitucional por haber incluido a las Universidades Públicas dentro del rubro presupuestal del Ministerio de Educación Nacional, equiparándolas a las entidades sobre las que ese ministerio ejerce una tutela presupuestal, desconociendo con ello la naturaleza de entes autónomos de las Universidades y la importancia de contar con autonomía presupuestal como parte de la garantía de la autonomía universitaria.
Puntualmente, durante el proceso, el MEN señaló que el artículo 183 de la Ley 1955 de 2019, dispuso un rubro para gastos de inversión. A ese respecto, el MEN indicó que “[e]stos recursos adicionales, que son distintos a los recursos base asignados en virtud del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, son distribuidos entre las IES públicas a partir de metodologías objetivas basadas en indicadores, que valoran la gestión y el desempeño de las instituciones en diferentes componentes y dimensiones relacionadas con sus actividades misionales, en concordancia con lo dispuesto las bases del plan de desarrollo y el artículo 183 de la Ley 1955 de 2019.
El problema jurídico se centró en establecer si ¿La Sección 2201 del artículo 2 de la Ley 2063 de 2020 vulnera la autonomía orgánica y presupuestal de las universidades oficiales, por cuanto incorpora los recursos destinados a su financiación en la sección presupuestal dedicada al Ministerio de Educación Nacional?”
En esa oportunidad, la Corte señaló que la autonomía universitaria, garantizada por los artículos 67 y 69 de la Constitución y desarrollada en la Ley 30 de 1992, cobija tanto a universidades nacionales como territoriales, sin distinción alguna, y que su autonomía presupuestal implica que estas son órganos autónomos con capacidad de administrar sus propios recursos. La Corte aclaró que esta autonomía no se extiende a los tributos creados con destinación específica, cuya aplicación depende de lo fijado por la ley respectiva.
De igual manera, se precisó que, aunque las universidades deben contar con presupuestos independientes, el presupuesto global de las universidades oficiales –compuesto por los aportes estatales para funcionamiento e inversión– debe estar incluido dentro del Presupuesto General de la Nación, respetando así los principios constitucionales de los artículos 345 a 347 superiores. En ese marco, la Corte sostuvo que la autonomía presupuestal implica que las universidades pueden distribuir sus recursos conforme a sus necesidades y prioridades, sin injerencia indebida de otras autoridades.
La Corte también estableció que el detalle del gasto de cada una de las universidades oficiales debe estar consignado en un anexo de la ley de apropiaciones, con el fin de eliminar la intermediación del Ministerio de Educación Nacional y garantizar la autonomía universitaria. En consecuencia, la inclusión de los aportes de la Nación al funcionamiento e inversión de las universidades dentro del presupuesto del Ministerio de Educación Nacional no resulta constitucionalmente válida, pues tales recursos deben ser apropiados directamente en los presupuestos de las universidades públicas.
Este precedente fue reiterado íntegramente en la Sentencia C-505 de 2023, confirmando la doctrina constitucional según la cual las universidades públicas son entes autónomos que deben disponer de presupuestos independientes en el marco del Presupuesto General de la Nación, garantizando así su autonomía orgánica y presupuestal.
Por su parte, en la Sentencia C-505 de 2023, la Corte Constitucional se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad contra el -Anexo Entes Autónomos Universitarios Estatales – Universidades Públicas-, incorporado a la Ley 2276 de 2022 mediante su artículo 77, “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2023”. Al respecto, anotó que, el legislador apropió el gasto de funcionamiento e inversión de las universidades públicas u oficiales y contempló las unidades de ejecutoria de cada una de las 33 universidades públicas durante la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2023.
El MEN, en su intervención en aquel asunto, señaló que las universidades del orden territorial obtienen recursos de la Nación para inversión a través del Ministerio de Educación Nacional. Indicó que a partir de lo dispuesto en los artículos 183 de la Ley 1955 de 2019 y 124 de la Ley 2294 de 2023 “se establecen proyectos de inversión en el Ministerio de Educación Nacional para que destine recursos adicionales a todas las universidades públicas, incluyendo las territoriales”.
Con fundamento en esos elementos, la Corte procedió a efectuar el examen de fondo en relación con los cargos que, fueron formulados por el accionante, planteando el siguiente problema jurídico:
[L]a Corte Constitucional debe definir si la medida contemplada en el “Anexo Entes Autónomos Universitarios Estatales – Universidades Públicas” ¿desconoció el principio de igualdad (artículo 13 superior); la obligación de financiar con recursos estatales los gastos de funcionamiento e inversión de las universidades públicas (artículo 67 constitucional) y la garantía institucional de autonomía universitaria prevista en el artículo 69 de la Carta Política, porque ordenó apropiar recursos para financiar los gastos de inversión de las universidades públicas del orden nacional, pero no lo hizo para las del orden territorial?
A propósito de la cuestión formulada, la corporación fijó el alcance del Anexo acusado a la luz del principio de autonomía de las universidades públicas, garantía institucional que aplica por igual a las universidades públicas del orden nacional y territorial. En ese marco, reiteró el precedente definido en la Sentencia C-346 de 2021, así como la jurisprudencia sobre el principio de igualdad y el juicio integral de igualdad.
En ese sentido, la corporación estimó que, la garantía constitucional tiene como finalidad proteger la libertad de enseñanza, investigación y cátedra (art. 27 C.P.), y asegurar que la estructura y funcionamiento de las universidades sean protegidas de interferencias indebidas que puedan desvirtuar su misión. Además, destacó que, la Ley 30 de 1992 reconoce expresamente esa autonomía, sin diferenciar entre universidades nacionales y territoriales, otorgándoles personería jurídica, patrimonio independiente y régimen especial. Por ende, enfatizó en que la autonomía universitaria es esencial para la integración social, el respeto a la pluralidad y diversidad, y la garantía de una educación superior pública de calidad en todo el territorio nacional.
Por otro lado, en la Sentencia C-505 de 2023 la Corte recordó el precedente fijado por la Sentencia C-346 de 2021, en el cual señaló que los recursos de funcionamiento e inversión destinados a las universidades públicas deben estar incluidos directamente en el Presupuesto General de la Nación, sin intermediación del Ministerio de Educación Nacional. Indicó la Corte que esa inclusión debe hacerse mediante una sección independiente en la Ley de apropiaciones, con un anexo detallado que, especifique los gastos para cada una de las 33 universidades oficiales del país.
Con respecto a lo anterior, y de acuerdo con el precedente fijado por la Sentencia C-346 de 2021 y reiterado en la Sentencia C-505 de 2023, el Legislador debe garantizar que los recursos se apropien directamente en los presupuestos de las universidades, fortaleciendo su autonomía y eliminando la intermediación administrativa.
Así, la Corte realizó un análisis conjunto de las acusaciones formuladas para dar respuesta a su problema jurídico y aplicó un juicio integrado de igualdad para concluir que no existía un fundamento constitucional que justificara que la Nación transfiera recursos para el funcionamiento e inversión exclusivamente a las universidades públicas del orden nacional, mientras que, a las del orden territorial solo se les asignan recursos para su funcionamiento. Al contrario, determinó que dicha diferencia vulneró el principio de igualdad, el derecho a la educación (artículo 67 superior) y el principio de autonomía universitaria consagrado en el artículo 69 de la Constitución, pues impedía que las universidades territoriales ejercieran plenamente su autonomía presupuestal respecto de los gastos de inversión.
En consecuencia, la Corte determinó que ni el Gobierno Nacional ni el Legislador, ofrecieron una justificación constitucionalmente válida para realizar dicho trato diferenciado, y solo se limitaron a una interpretación restrictiva del inciso 2° del artículo 86 de la Ley 30 de 1992. Por el contrario, resaltó que el inciso 1° de la misma ley estableció que los presupuestos de las universidades públicas, sin distinción de orden, estaba conformado por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, aportes de los entes territoriales y rentas propias. En consecuencia, los recursos nacionales debían cubrir ambos rubros para todas las universidades públicas.
También resaltó que, la interpretación constitucional del inciso 2° del artículo 86 debía ser dinámica y abarcar tanto los gastos de funcionamiento, como los de inversión, de manera que fuese coherente con los fines del Estado de descentralización, pluralismo y protección de la diversidad.
Con base en lo anterior, la Corte reiteró que, el Legislador debía cumplir dos reglas fundamentales: Primero, incluir en el Presupuesto General de la Nación los recursos para gastos de funcionamiento e inversión de todas las universidades públicas, sin distinción de orden. Segundo, presentar un anexo detallado con el gasto asignado a cada una de las 33 instituciones oficiales, como parte integrante de la ley de apropiaciones.
Por último, la Corte aseguró que, el trato diferencial, además de ser contrario a la Constitución, obstaculizaba el papel de las universidades territoriales en la producción de conocimiento, así como la realización del pluralismo y la diversidad que caracterizan a la Nación colombiana. Esto, en tanto, en un Estado Social de Derecho, la territorialización de la Carta Política exigía que, estas instituciones contaran con recursos suficientes para cumplir su misión. En todo caso, reconoció que las universidades territoriales reciben aportes de sus respectivos entes territoriales, lo cual constituía un elemento diferenciador a considerar al momento de definir los montos específicos de inversión, pero sin que ello justificara su exclusión del presupuesto nacional.
En consecuencia, la Corte, en la Sentencia C-505 de 2023 decidió declarar la inexequibilidad del último inciso del primer párrafo del artículo 77 de la Ley 2276 de 2022 y ordenar “la inclusión en el Presupuesto Nacional para el año 2025 y, vigencias siguientes, de los rubros para gastos de inversión de las Universidades que fueron creadas por una autoridad distinta al Congreso de la República, acorde con los criterios mencionados en la presente sentencia.”
En la misma decisión la Corte exhortó al Congreso de la República, en dos sentidos: i) “en el Presupuesto General de la Nación deben apropiarse recursos para gastos de funcionamiento y de inversión de todas las Universidades Públicas” y ii) “el detalle del gasto para cada una de las 33 Instituciones de Educación Superior Pública del país deberá estar contenido en un anexo que formará parte del Presupuesto General de la Nación”.
En conclusión, la Corte encuentra que el texto de referencia anteriormente juzgado con el cual se compara la “reproducción” fue declarado inconstitucional por razones de fondo. En efecto, la Sentencia C-505 de 2023 declaró la inexequibilidad de la expresión contenida en el primer párrafo del artículo 77 de la Ley 2276 de 2022, concretamente, por cuanto encontró que la expresión acusada desconoció el principio de igualdad establecido en el artículo 13 superior, la obligación de financiar con recursos estatales los gastos de funcionamiento e inversión de todas las universidades públicas definida en el artículo 67 constitucional, y la garantía institucional de autonomía universitaria prevista en el artículo 69 de la Carta Política. Esto porque la norma ordenó apropiar recursos para financiar los gastos de inversión de las universidades públicas del orden nacional, pero no lo hizo para las del orden territorial.
Subsistencia de las disposiciones constitucionales que sirvieron de parámetro de control
Respecto del parámetro de control constitucional, su variación puede dar lugar a la superación de la cosa juzgada constitucional, y se puede configurar, al menos, a partir de tres circunstancias: i. Por la modificación formal de la disposición constitucional a partir de una reforma constitucional; ii. A partir de la incorporación de una nueva norma en el bloque de constitucionalidad, o; iii. Por la variación del contenido material de la Constitución, que surja del derecho viviente.
En el caso bajo examen, el parámetro de control constitucional sigue idéntico, esto, por cuanto no se han dado reformas constitucionales ni han ingresado normas en el bloque de constitucionalidad al respecto. Por su parte, el contexto fáctico y normativo entre el momento en que la Corte hizo su anterior pronunciamient y el momento en que se solicita el nuevo análisis no ha tenido variación alguna que pueda incidir en la interpretación constitucional de los artículos 13, 67 y 69. En efecto, no encuentra esta corporación que en los últimos dos años hayan cambiado las circunstancias normativas, económicas o sociales que motivaron la declaratoria de inexequibilidad aludida. Antes, por el contrario, las conclusiones de las Sentencias C-346 de 2021 y C-505 de 2023 sobre el derecho a la igualdad, el derecho a la educación y la autonomía universitaria cobran mayor importancia, por el reiterado incumplimiento de las órdenes y la afectación que con ello se hace a las universidades públicas del orden territorial y a la educación superior en general
Finalmente, la Corte constata que el parámetro de control del juicio previo de la Corte sigue vigente. En efecto, las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento para que la Corte declarara la inexequibilidad en la Sentencia C-505 de 2023 y, en particular, los artículos 13, 67 y 69 superiores no ha tenido modificaciones formales, ni materiales.
Existencia de cosa juzgada material frente a la norma demandada
El objeto principal de las decisiones C-346 de 2021 y C-505 de 2023 se refirió a la no asignación de recursos de inversión a las universidades del orden territorial, cuestión que se declaró inconstitucional previamente. Asimismo, en los segmentos acusados se mantiene la intervención de un órgano central para su asignación, como lo es el MEN, independientemente de la metodología que se utilice. En efecto, al agotar el test sobre configuración de cosa juzgada enunciado, tomando en consideración el pronunciamiento de esta Corporación en la Sentencia C-505 de 2023, se tiene lo siguiente:
El primer requisito -que el acto jurídico haya sido previamente declarado inexequible- se cumple, en tanto media una disposición que previamente fue declarada inexequible, esto es, el último inciso del primer párrafo del artículo 77 de la Ley 2276 de 2022. Esta fue la expresión en virtud de la cual se asignaron recursos de inversión únicamente a las universidades públicas del orden nacional.
El segundo requisito -que la disposición demandada se refiera al mismo sentido normativo excluido del ordenamiento jurídico, esto es, que lo reproduzca ya que el contenido material del texto demandado es igual a aquel que fue declarado inexequible- se cumple, por cuanto el artículo 74 parcialmente acusado del Decreto 1523 de 2024, y por el cual se incorpora el anexo en el que se define el gasto de funcionamiento e inversión de cada universidad del orden nacional y territorial, reproduce el contenido material que fue declarado inexequible en la Sentencia C-505 de 2023. Tal identidad se evidencia a partir de la misma redacción de los artículos y del contexto en el cual se inserta, generando el mismo efecto: no asignar recursos de inversión a las universidades oficiales del orden territorial.
El tercer requisito - que el texto de referencia anteriormente juzgado con el cual se compara la “reproducción” haya sido declarado inconstitucional por razones de fondo- también se cumple, dado que el último inciso del primer párrafo del artículo 77 de la Ley 2276 de 2022 fue declarado inexequible por razones de fondo. Concretamente, la Sentencia C-505 de 2023 declaró la inexequibilidad de la expresión acusada porque desconoció el principio de igualdad establecido en el artículo 13 superior, la obligación de financiar con recursos estatales los gastos de funcionamiento e inversión de las universidades públicas definida en el artículo 67 constitucional, y la garantía institucional de autonomía universitaria prevista en el artículo 69 de la Carta Política, porque ordenó apropiar recursos para financiar los gastos de inversión de las universidades públicas del orden nacional, pero no lo hizo para las del orden territorial.
El cuarto y último requisito se acredita - que subsistan las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento al juicio previo de la Corte en el cual se declaró la inexequibilidad-, pues las disposiciones constitucionales ya señaladas y que sirvieron de fundamento para que la Corte declarara la inexequibilidad descrita y, en particular, el artículo 69 superior no ha tenido modificaciones.
En consecuencia, la Sala concluye que la norma demandada reprodujo una norma que fue declarada inexequible con antelación y, por lo tanto, le corresponde a la Corte abstenerse de hacer un estudio de fondo de los cargos, limitarse a estarse a lo resuelto en la decisión anterior, y declarar, nuevamente, la inexequibilidad de la norma.
Sin embargo, además de declarar la inexequibilidad, en la Sentencia C-505 de 2023 se modularon los efectos de la decisión y se establecieron otras órdenes que requieren ser analizadas para el presente asunto.
La modulación de la decisión y las órdenes dictadas en la Sentencia C-505 de 2023
En la Sentencia C-505 de 2023 la Corte Constitucional no solo declaró la inexequibilidad de la norma que disponía repartir las asignaciones presupuestales entre los entes autónomos universitarios, sino que, habida cuenta de la importancia de dotar de presupuesto a todas las universidades del país (i) difirió los efectos de la sentencia a fin de evitar los impactos que tendría la inexequibilidad de la norma en cuanto a los gastos de funcionamiento de las universidades públicas Adicionalmente, para darle sostenibilidad a la decisión, (ii) ordenó la inclusión en el Presupuesto Nacional para el año 2025 y, vigencias siguientes, de los rubros para gastos de inversión de las Universidades que fueron creadas por una autoridad distinta al Congreso de la República, y (iii) determinó que dicha asignación debía hacerse “acorde con los criterios mencionados en la presente sentencia”. Además, exhortó al Congreso a que no reincidiera en desconocer lo definido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-346 de 2021 en el sentido de que i) “en el Presupuesto General de la Nación deben apropiarse recursos para gastos de funcionamiento y de inversión de todas las Universidades Públicas” y ii) “el detalle del gasto para cada una de las 33 Instituciones de Educación Superior Pública del país deberá estar contenido en un anexo que formará parte del Presupuesto General de la Nación”.
La razón por la cual la Corte decidió diferir los efectos de la decisión de inexequibilidad declarada en la Sentencia C-505 de 2023, fue su consideración sobre el impacto negativo que podría implicar el dejar sin recursos de funcionamiento a las universidades públicas. En ese sentido, decidió que el remedio aplicable era diferir los efectos de la inexequibilidad y ordenar que se incluyeran recursos de inversión a las universidades públicas de orden territorial en el presupuesto 2025.
En el presente asunto, dicha cuestión fue puesta de presente por el Procurador, quien, tomando en cuenta el posible impacto negativo de la decisión de inexequibilidad, solicitó en su concepto modular los efectos de la misma forma que en el precedente mencionado
A juicio de la Corte, el asunto sub examine se ajusta a una vulneración flagrante y reiterada de los artículos 13, 67 y 69 de la Constitución, que fue declarada en dos decisiones anteriores por esta corporación, con lo cual también se configura una vulneración al artículo 243 superior, y que impacta gravemente a la educación superior pública que atiende la diversidad del país en los territorios que es donde mayor importancia para el desarrollo sostenible y la equidad social puede tener el acceso y la calidad de la educación superior.
Ahora bien, tal como se estableció en la Sentencia C-505 de 2023, el efecto de declarar la inexequibilidad inmediata de la norma que distribuye el presupuesto a las Universidades Públicas podría tener un impacto más gravoso, por el vacío normativo que generaría, por lo que la Corte encuentra que lo más adecuado es declarar la inexequibilidad diferida hasta el 31 de diciembre de 2025.
En consecuencia de lo anterior, la Corte exhortará al Gobierno Nacional y al Congreso de la República, para que de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales orgánicas respectivas, incluyan en el Presupuesto Nacional para el año 2026 y, vigencias siguientes, los rubros para gastos de inversión de las Universidades que fueron creadas por una autoridad distinta al legislador, acorde con los criterios mencionados en la presente sentencia
Así mismo, en lo que incumbe al año 2025, el Gobierno Nacional fue consciente de la obligación que tenía de asignar transferencias para inversión a todas las universidades públicas en el presupuesto nacional, y según lo manifestado por el Ministerio de Hacienda, Planeación Nacional hizo la programación presupuestal y una apropiación preliminar para tal efecto, por lo cual el MEN cuenta con los recursos que debieron ser asignados para inversión en las universidades públicas del orden nacional.– Por lo tanto, la Corte ordenará que, de no haberlo hecho aún, el MEN realice la asignación de los recursos destinados para inversión en 2025 a las universidades públicas del orden territorial.
Tomando en consideración todo lo anterior, la Sala encuentra necesario hacer un exhorto al Gobierno Nacional, pues el Decreto constituye el incumplimiento a una orden directa de la Corte Constitucional, y tal situación no puede pasar desapercibida, sino que se hace necesario enfatizar en la obligación de cumplir las decisiones de esta Corte. No hacerlo sería cohonestar con el irrespeto a las decisiones judiciales y permitir que se perpetúe una práctica contraria a la Constitución y a los derechos fundamentales.
En cuanto a la asignación de los recursos, la Corte reitera que, para determinar el monto de los recursos a asignar a las universidades del orden territorial, el Gobierno Nacional deberá considerar los siguientes criterios: En primer lugar, la ubicación del ente universitario, de forma que aquellas que tengan su sede en los lugares más apartados y con mayor necesidad de presencia estatal, deben poder recibir un apoyo mayor del presupuesto nacional. En seguida, frente a las Universidades que se encuentran en regiones con mayor arraigo estatal, los criterios para determinar los recursos a asignar son: i) los resultados en acreditación institucional de calidad, ii) el número de alumnos, iii) la diversidad de programas de pregrado, maestrías y doctorados, iv) los mejores estándares de calidad en docencia, v) el impacto y pertinencia de la investigación científica, vi) las estrategias de ejercicio del derecho a la educación como factor de integración social
En cualquier caso, la Corte reitera que las asignaciones deben ser suficientes para garantizar la autonomía universitaria en materia presupuestal
Por otra parte, al igual que lo hizo en la Sentencia C-505 de 2023, la Corte exhortará al Gobierno Nacional para que no reincida en desconocer lo definido por la Corte Constitucional en las sentencias C-346 de 2021 y C-505 de 2023 y, reiterado en la presente sentencia, en el sentido de que: i) “en el Presupuesto General de la Nación deben apropiarse recursos para gastos de funcionamiento y de inversión de todas las Universidades Públicas” y ii) “el detalle del gasto para cada una de las 33 Instituciones de Educación Superior Pública del país deberá estar contenido en un anexo que formará parte del Presupuesto General de la Nación”.
Finalmente, la Corte Constitucional no puede dejar de lado los argumentos del Ministerio de Educación y del Interior, respecto de la importancia que tiene la realización de los proyectos de inversión para efectos de establecer los montos en la materia.
En efecto, la naturaleza de los recursos de inversión es diferente a aquella de los recursos de funcionamiento, fundamentalmente en tanto los segundos se refieren a los gastos necesarios para el normal ejercicio de las funciones de la entidad, “y hacen parte de éstos los servicios personales, gastos generales y transferencias” mientras que los gastos de inversión se refieren “a aquellas erogaciones del Estado que significan un incremento directo del patrimonio público.” Según lo ha manifestado el Consejo de Estado, el punto clave para diferenciar estos recursos es que aquellos destinados a la inversión responden a programas o subprogramas que se estructuran a través de proyectos de inversión
Ahora bien, aun cuando la metodología de presentación de proyectos de inversión no constituye en el asunto bajo examen un cambio de las circunstancias que justique superar la cosa juzgada constitucional, resulta cierto que implica complejidades importantes para la asignación presupuestal en materia de inversión a las universidades públicas. En efecto, en virtud del artículo 3. n de la Ley 152 de 1994, la conformación de los planes de desarrollo, en cuanto al plan de inversiones, requieren de un banco de programas y proyectos. Dicho banco, según el artículo 27 de esa le
se construye a partir de los programas preparados y evaluados por entidades del orden nacional, incluidos los ministerios y luego revisados y registrados por el DNP.
La naturaleza de los gastos de inversión, en virtud del principio de planificación requiere que estén previstos y planificados para el logro concreto de un objetivo de inversión. De tal forma que una asignación presupuestal en ese rubro sin justificación en los proyectos que pretende sustentar resultaría contraria al sentido de los recursos de inversión.
Según las reglas que se reiteran en esta oportunidad, respecto de los gastos de inversión, la obligación del Estado consiste en asignar, desde el presupuesto nacional, el rubro correspondiente para cada una de las Universidades públicas. Eso implica, primordialmente, que el monto y el acceso a dichos recursos no pueden quedar al arbitrio de una entidad del Gobierno Nacional como el MEN, pues para esta Corporación, ello atentaría contra la autonomía de las Universidades.
Ahora bien, en el estado actual de la normatividad nacional, por regla general los gastos de inversión deben sustentarse en proyectos. Por lo tanto, la regla jurisprudencial no implica automáticamente que las universidades públicas queden exceptuadas de presentar proyectos de inversión.
En el asunto bajo examen se evidenció que las universidades del orden territorial fueron en su totalidad las afectadas con la ausencia de asignación presupuestal, bajo el argumento de que no habían presentado proyectos de inversión. Ello pone en evidencia que esas universidades no están adaptadas para la preparación y presentación de este tipo de proyectos. Incluso, una de las universidades intervinientes criticó la redacción de la norma acusada por cuanto, consideró que uno de los propósitos del artículo 74 del Decreto 1523 de 2024 es “(…) obligar a la utilización de proyectos como el BPIN y fondos de gestión SIIF- Nación el cual podemos interpretar como medida para garantizar la trasparecía también limitando la autonomía universitaria al condicionar la administración de sus propios recursos a procedimientos rígidos establecidos por el gobierno central. (Resaltado propio)
En el análisis realizado por esta Corporación, tanto a los artículos 67 y 69 superiores, como al artículo 86 de la Ley 30 de 1992 en las sentencias C-346 de 2021 y C-505 de 2023 quedó sumamente clara la regla por la cual, la autonomía universitaria implica que las universidades deben contar con la asignación de sus recursos de funcionamiento e inversión en la norma que establezca el presupuesto general de la nación, justamente para evitar la intermediación de un órgano del gobierno central que pueda invadir el ámbito de sus decisiones. Por consecuencia, no resulta constitucionalmente aceptable que sea el Ministerio de Educación Nacional la entidad a la que se asigne el presupuesto y que se encargue de repartirlo a las universidades públicas.
En ese sentido, mientras se logra establecer una normatividad que regule la metodología para asignación de los rubros de inversión adecuada a la autonomía de las universidades, le corresponde al gobierno nacional a través del Ministerio de Educación y del DNP acompañar a todas las universidades Públicas y en particular a aquellas del orden regional, para que logren proyectar y presentar los proyectos de inversión que les resulten pertinentes, flexibilizando, en tanto sea posible, los procedimientos para ello. Esto sin perjuicio de la regla fijada por las sentencias C-346 de 2021 y C-505 de 2023, por lo tanto, la ausencia de proyectos de inversión presentados y registrados en el BPIN por parte de las Universidades no constituye una excusa válida para dejar de cumplir con las órdenes de efectuar, en el presupuesto nacional, la asignación de recursos para el funcionamiento e inversión de todas ellas.
Esto también implica un llamado a las universidades públicas del orden territorial para adelantar todas las gestiones dirigidas a proyectar y presentar los proyectos de inversión de acuerdo con sus necesidades y perspectivas, y de esta forma contribuir a la elaboración del presupuesto nacional y al cumplimiento de las ordenes emanadas de la jurisprudencia constitucional.
Finalmente, habida cuenta de la complejidad que representa esta cuestión, la Corte encuentra necesario exhortar al Congreso de la República para que defina y regule los criterios a partir de los cuales el Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá distribuir los recursos que se deben asignar a las universidades públicas del orden territorial en el Presupuesto General de la Nación.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-505 de 2023 y, en consecuencia, DECLARAR la inexequibilidad diferida hasta el 31 de diciembre de 2025 del último inciso del primer párrafo del artículo 74 del Decreto 1523 de 2024, y del Anexo “Entes Autónomos Universidades Públicas”, en los reglones en los que no se contempla gasto de inversión para las universidades públicas del orden territorial.
SEGUNDO. ORDENAR al Gobierno Nacional y al Congreso de la República, de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales orgánicas respectivas, que incluyan en el Presupuesto Nacional para el año 2026 y, vigencias siguientes, los rubros para gastos de inversión de las Universidades que fueron creadas por una autoridad distinta al legislador, acorde con los criterios mencionados en la presente sentencia.
TERCERO. ORDENAR al Ministerio de Educación Nacional que si no lo ha hecho, distribuya a las universidades públicas del orden territorial los recursos que hoy en día están asignados a ese fin, de conformidad con lo previsto en la normatividad vigente.
CUARTO. De conformidad con lo decidido en los resolutivos anteriores, EXHORTAR al Gobierno Nacional para que no reincida en desconocer lo definido por la Corte Constitucional en las sentencias C-346 de 2021 y C-505 de 2023 y, reiterado en la presente sentencia, en el sentido de que: i) “en el Presupuesto General de la Nación deben apropiarse recursos para gastos de funcionamiento y de inversión de todas las Universidades Públicas” y ii) “el detalle del gasto para cada una de las 33 Instituciones de Educación Superior Pública del país deberá estar contenido en un anexo que formará parte del Presupuesto General de la Nación”.
QUINTO. EXHORTAR al Congreso de la República para que defina y regule los criterios a partir de los cuales el Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá distribuir los recursos de inversión que se deben asignar a las universidades públicas del orden territorial en el Presupuesto General de la Nación.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
Con aclaración de voto
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
Ausente con comisión
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
ANEXO
Sentencia C-427 de 2025
Expediente D-16470
Magistrado Ponente:
Héctor Alfonso Carvajal Londoño
El anexo corresponde al extracto del Decreto 1523 de 2024 en donde se detalla la partida presupuestal 2257 “Entes Autónomos Universitarios” junto con el extracto del Decreto 1621 de 2024 que contiene el “Anexo por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nacional para la vigencia fiscal del 2025, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos” y en el cual se desglosan los recursos de funcionamiento e inversión para cada una de las universidades públicas del país.
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
A LA SENTENCIA C-427/25
Expediente: D-16470
Magistrado ponente: Héctor Alfonso Carvajal Londoño
Con el debido respeto por las decisiones adoptadas por la Sala Plena, presento aclaración de voto en relación con la sentencia de la referencia. Coincido con la mayoría en que en el presente caso se configuró cosa juzgada y, por ende, la Corte debía estarse a lo resuelto en la sentencia C-505 de 2023. Así mismo, comparto las demás órdenes y exhortos de la parte resolutiva de la providencia. Sin embargo, aclaro mi voto, pues difiero de las consideraciones según las cuales (i) corresponde al Ministerio de Educación flexibilizar los procedimientos para que las Universidades territoriales presenten proyectos de inversión y (ii) no tener dichos proyectos “no es una excusa válida” para no asignarles recursos de inversión. En mi criterio, estas consideraciones afectan los principios que rigen el gasto público y no contribuyen a garantizar la autonomía presupuestal y administrativa de las universidades territoriales.
En el fundamento jurídico 124, la sentencia indica que:
“Mientras se logra establecer una normatividad que regule la metodología para asignación de los rubros de inversión adecuada a la autonomía de las universidades, le corresponde al gobierno nacional a través del Ministerio de Educación y del DNP acompañar a todas las universidades Públicas y en particular a aquellas del orden regional, para que logren proyectar y presentar los proyectos de inversión que les resulten pertinentes, flexibilizando, en tanto sea posible, los procedimientos para ello. Esto sin perjuicio de la regla fijada por las sentencias C-346 de 2021 y C-505 de 2023, por lo tanto, la ausencia de proyectos de inversión presentados y registrados en el BPIN por parte de las Universidades no constituye una excusa válida para dejar de cumplir con las órdenes de asignar, en el presupuesto nacional, la asignación de recursos para el funcionamiento e inversión de todas ellas” (énfasis añadido).
En mi criterio, la orden consistente en flexibilizar los procedimientos para que las universidades territoriales presenten proyectos de inversión, así como la afirmación según la cual no tener dichos proyectos “no es una excusa válida” para que el Ministerio de Educación no les asigne recursos de inversión, son problemáticas. Esto, por tres razones:
- El artículo 2.2.6.1.5 del Decreto 1082 de 2015 dispone que “los gastos de inversión se soportan y materializan a través de proyectos de inversión pública”. En este sentido exige la presentación y registro en el Banco Nacional de Programas y Proyectos de Inversión (BPIN) de los correspondientes documentos como condición legal para que las instituciones universitarias del orden territorial puedan acceder a recursos. La presentación de los proyectos, conforme a las condiciones previstas en este decreto, busca asegurar que (a) los recursos sean efectivamente destinados a gastos de inversión; no a otro tipo de rubros; y (b) que los proyectos de inversión pública sean viables desde el punto de vista legal, técnico y financiero. La Sala Plena, sin embargo, habilitó la “flexibilización” de estos requisitos sin explicar en qué consiste tal flexibilización, lo cual es problemático en términos de seguridad jurídica.
- La posición mayoritaria parecería sugerir que el Gobierno Nacional está obligado a asignar recursos de forma directa e incondicionada, incluso cuando las universidades territoriales incumplan los requisitos previstos en la ley. A mi juicio, esta es una regla de decisión que afecta el adecuado uso y destinación de los recursos públicos del orden nacional dirigidos al fortalecimiento de la educación pública, que fue justamente lo que motivó la expedición del Decreto 1082 de 2015 y otras normas legales y reglamentarias. Por lo demás, observo que la presentación de proyectos de inversión no es una carga razonable y proporcionada para las universidades territoriales, por lo que exigir su cumplimiento no desconoce su autonomía financiera ni administrativa. Por el contrario, es una herramienta plenamente constitucional y eficaz para materializar los principios que rigen el gasto público.
- La flexibilización y la eliminación de los requisitos previstos en la ley para que las universidades territoriales accedan a recursos de inversión que forman parte del Presupuesto General de la Nación no contribuye, sino que por el contrario afecta el fortalecimiento institucional de la educación superior. Esto, porque permite que los recursos destinados a la inversión en educación superior, los cuales son escasos, se dirijan a universidades que no cuentan con proyectos de inversión financiera y técnicamente viables. Esto supone, al mismo tiempo, que las universidades territoriales que cumplen con los requisitos previstos en la ley y que sí cuentan con proyectos de inversión aprobados, tengan un monto de recursos inferior para desarrollar sus planes de fortalecimiento educativo.
En tales términos, considero que la Corte debió haber adoptado una decisión que armonizara la protección de los recursos públicos destinados a la inversión en la educación superior con los principios de autonomía presupuestal y administrativa de las universidades territoriales. Esto se habría logrado si la Sala Plena se hubiera limitado a ordenar el acompañamiento a las universidades públicas del orden regional para que logren proyectar y presentar los proyectos de inversión pertinentes, sin flexibilizar los procedimientos para el efecto. Asimismo, la Sala Plena habría contribuido a alcanzar esta armonización si se hubiera abstenido de excusar la obligatoriedad de la presentación y registro en el BPIN de proyectos de inversión como exigencia legal para acceder a recursos de educación del Presupuesto General de la Nación.
Con fundamento en estas consideraciones, aclaro mi voto.
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 15 de mayo de 2026 - (Diario Oficial No. 53.486 - 10 de mayo de 2026)
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