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TEMAS-SUBTEMAS
Sentencia C-383/23
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA EN EL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA-Incumplimiento del presupuesto de suficiencia
(…) el Decreto 1085 de 2023 no satisface el presupuesto de suficiencia por cuanto el Gobierno nacional no sustentó adecuadamente por qué los mecanismos ordinarios previstos en el ordenamiento no eran idóneos ni suficientes para responder a la crisis que originó la declaratoria del estado de emergencia en La Guajira, como quedó expuesto en las consideraciones de esta providencia. La Corte reitera que una pretensión de solución integral a una problemática estructural y compleja, debe incluir la intervención del Congreso de la República en virtud de los principios de separación de poderes, Estado de derecho y democrático. Por tales razones, se procederá a declarar la inexequibilidad del Decreto Legislativo 1085 de 2 de julio de 2023, por medio del cual se declara el estado de emergencia económica, social y ecológica en el departamento de La Guajira.
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA EN EL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA-Inexequibilidad con efectos diferidos
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de la Corte Constitucional
DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos formales
DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos materiales
(…) el control material de los decretos que declaran el estado de emergencia se orienta a verificar el cumplimiento de los presupuestos materiales fáctico, valorativo y de suficiencia, cuyos contenidos y criterios de evaluación han sido progresivamente desarrollados por la jurisprudencia constitucional con fundamento en el marco normativo que regula los estados de excepción. Por la trascendencia y repercusiones constitucionales que tiene la declaratoria de un estado de emergencia económica, social o ecológica, el control automático que ejerce la Corte Constitucional debe ser de carácter integral, y aplicarse con un estándar de escrutinio estricto, para determinar en forma minuciosa el cumplimiento de los requisitos tanto de forma como materiales que la Carta Política impone a tales actos jurídicos.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Metodología de revisión de cumplimiento de requisitos materiales
PRESUPUESTO FACTICO EN DECRETO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Contenido
(…) en el presupuesto fáctico se evalúan las circunstancias invocadas como fundamento del estado de emergencia y se verifica que los hechos: (i) efectivamente ocurrieron o existe evidencia científica que acredite que su ocurrencia es altamente probable, a fin de evitar que la declaratoria de este estado de excepción se sustente en hechos supuestos o hipotéticos, que no corresponden al mundo de los fenómenos reales o cuya configuración es remota (juicio de realidad); (ii) no corresponden a las hipótesis previstas para los otros estados de excepción (juicio de identidad); y (iii) son sobrevinientes y extraordinarios (juicio de sobreviniencia).
PRESUPUESTO FACTICO EN DECRETO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio de realidad de los hechos invocados
PRESUPUESTO FACTICO EN DECRETO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio de identidad de los hechos invocados
PRESUPUESTO FACTICO EN DECRETO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio de sobreviniencia de los hechos invocados
PRESUPUESTO VALORATIVO EN DECRETO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Contenido
(...) en el presupuesto valorativo se evalúa la calificación del Presidente de la República sobre la intensidad de la perturbación o de la amenaza al orden económico, social y ecológico, o de la calamidad pública, que se produce como consecuencia de tales hechos. Este examen se fundamenta en el artículo 215 constitucional, que establece que sólo aquellas situaciones sobrevinientes que perturben de manera grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o configuren una grave calamidad pública, habilitan al Gobierno nacional para declarar el estado de emergencia. En este punto, la tarea de la Corte consiste en evaluar si el jefe de gobierno incurrió en arbitrariedad o en un error manifiesto de apreciación sobre la inminencia y la gravedad de la perturbación o de la amenaza invocada como fundamento del estado de emergencia.
PRESUPUESTO DE SUFICIENCIA EN DECRETO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Contenido
El tercero de los elementos del control material de los decretos declaratorios de emergencia examina si las herramientas previstas para situaciones de normalidad constitucional eran suficientes para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Para tal efecto, la Corte evalúa tres factores en el juicio de suficiencia: (i) la existencia de mecanismos ordinarios; (ii) si éstos fueron utilizados por el Estado; y (iii) la insuficiencia o falta de idoneidad de esas medidas para superar la crisis.
DECRETO LEGISLATIVO EN EL MARCO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Prohibiciones
(…) durante la declaración de los estados de excepción existen unas prohibiciones generales que deben observarse, como son: i) la prohibición de suspensión de los derechos humanos y las libertades fundamentales, por lo que las restricciones que procedan sobre algunos de ellos, deben cumplir los requerimientos esenciales previstos en la Carta Política, los tratados internacionales de derechos humanos que integran el bloque de constitucionalidad y la Ley 137 de 1994 -LEEE-; ii) el principio de intangibilidad de ciertos derechos; iii) la prohibición de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores; iv) la no interrupción del normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado y la no supresión ni modificación de los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento; v) los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, legalidad y no discriminación; entre otros.
DECRETO LEGISLATIVO DECLARATORIO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Control político del Congreso de la República
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA EN EL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA-Agravación de la crisis humanitaria
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA EN EL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA-Carácter imprevisible y repentina de la confluencia del fenómeno de El Niño y otras situaciones climáticas
JUICIO DE NECESIDAD O DE INSUFICIENCIA DE MEDIDAS ORDINARIAS EN DECLARATORIA DE ESTADO DE EMERGENCIA-Contenido
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Modulación de efectos
EXHORTO-Gobierno Nacional y Congreso de la República
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
SENTENCIA C-383 DE 2023
Referencia: expediente RE-347
Magistrados ponentes:
Diana Fajardo Rivera
José Fernando Reyes Cuartas
Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTE
El Presidente de la República, el 2 de julio de 2023, dictó el Decreto Legislativo 1085 por medio del cual se declara el Estado de emergencia económica, social y ecológica en el departamento de La Guajira en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 215 de la Constitución Política.
El 4 de julio de 2023, la presidencia de la Repúblic remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto Legislativo 1085 de 202. Sometido a reparto al interior de la Sala Plena fue asignado a la magistrada Natalia Ángel Cabo.
La magistrada sustanciadora por Auto de 13 de julio de 2023 dispuso (i) asumir el conocimiento del asunto; (ii) decretar la práctica de algunas pruebas; (iii) comunicar la iniciación del asunto al Gobierno nacional, (iv) fijar en lista el asunto para la intervención ciudadana e invitar a algunas autoridades y organizaciones privadas, y (v) dar traslado a la Procuradora General de la Nación para el concepto de rigor. En sesión del 2 de octubre de 2023 la magistrada Diana Fajardo Rivera y el magistrado José Fernando Reyes Cuartas asumieron la coponencia de la decisión adoptada por la Sala Plena.
Cumplidos dichos trámites constitucionales y legales, de acuerdo con el control automático en este tipo de asuntos, debe realizarse el correspondiente análisis de constitucionalidad del Decreto Legislativo 1085 de 2023.
II. TEXTO DEL DECRETO QUE SE REVISA
“DECRETO 1085 DE 2023
(julio 02)
Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el departamento de La Guajira.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial, de las conferidas en el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo de las facultades previstas en la Ley 137 de 1994, y
CONSIDERANDO:
(…)
DECRETA:
Artículo 1°. Declárese Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el departamento de La Guajira, tanto en el área urbana como en la rural, por el término de treinta (30) días, contados a partir de la vigencia de este decreto.
Artículo 2°. El Gobierno nacional ejercerá las facultades y obligaciones a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política, la Ley 137 de 1994 y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis.
Artículo 3°. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la propagación de sus efectos. Así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.
Artículo 4°. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”.
III. PRUEBAS
Once de las entidades requeridas por esta corporación para dar informes sobre el contexto general del Decreto Legislativo 1085 de 2023, su contenido y la satisfacción de los requisitos formales y materiales exigidos por la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional allegaron en tiempo sus respuestas. Las mismas se incorporan como anexo a esta providencia. A continuación, se relacionan los temas generales objeto de pronunciamiento.
Entidad | Tema |
| Departamento Nacional de Planeación (DNP) | La entidad aportó información sobre los recursos de inversión destinados a conjurar las situaciones que dieron lugar a la emergencia económica, social y ecológica. También explicó el resultado de los Diálogos Regionales Vinculantes en el departamento de La Guajira. |
| Superintendencia Nacional de Salud | La superintendencia allegó información sobre el funcionamiento y las fallas del sistema de salud en el departamento de La Guajira, al igual que de las acciones que ha desplegado para enfrentar las problemáticas identificadas. |
| Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio | La entidad aportó información sobre los recursos que se han destinado para solucionar la crisis hídrica de La Guajira. También expuso las razones por las que tardan los trámites ambientales y la ejecución de proyectos de agua. Por último, se refirió a los estimativos presupuestales para atender la problemática del agua potable a corto y mediano plazo. |
| Ministerio de Defensa | La entidad expuso las razones por las que considera que la situación de migración desde Venezuela afecta de manera más intensa a la población Wayúu. Específicamente, señaló motivos de seguridad alimentaria, inestabilidad social y territorial, y fomento a la presencia de grupos armados. De otra parte, presentó las razones por las que estima que las condiciones climáticas referidas en el Decreto Legislativo 1085 de 2023 impactan las condiciones de seguridad y orden público en el departamento. |
| Instituto Nacional de Salud | La entidad aportó información sobre sus actividades y sobre las causas de mortalidad infantil en La Guajira, así como cifras al respecto. Igualmente, puso de presente factores que afectan las condiciones de salud de la población y su respectiva atención. |
| Ministerio de Salud y Protección Social | El ministerio aportó información en relación con las consecuencias del fenómeno del Niño y la insuficiencia de las medidas ordinarias para atender la crisis. Asimismo, se refirió a los problemas del actual sistema de salud y las acciones que ha tomado para atender la situación. Finalmente, la autoridad planteó cómo el nuevo diseño del sistema de salud del departamento mejoraría la atención en salud. |
| Presidencia de la República | La Presidencia presentó un estudio de impacto normativo en el que identificó las normas que serían modificadas bajo el uso de las facultades extraordinarias. También anexó las comunicaciones dirigidas a los secretarios de la OEA y la ONU, con el fin de notificarles la declaración del estado de emergencia. De igual forma, por cada sector del Gobierno Nacional, explicó en qué consiste la amenaza grave e inminente al orden económico, social y ecológico, las medidas y mecanismos ordinarios disponibles para atenderla y agotados ante la crisis, y las razones que justifican el uso de facultades excepcionales. |
| Ministerio de Educación Nacional | La entidad reportó la cifra de las instituciones educativas de La Guajira que carecen de acceso de agua potable. Asimismo, describió las actuaciones estatales adelantadas para garantizar el acceso al agua potable en La Guajira. Por último, se pronunció sobre la prestación del Programa de Alimentación Escolar en La Guajira |
| Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible | La autoridad presentó información sobre las condiciones climáticas y meteorológicas, así como sobre la disponibilidad y el uso del recurso hídrico en La Guajira. |
| Ministerio de Hacienda y Crédito Público | El Ministerio brindó información acerca de los recursos destinados a darle solución a la crisis hídrica en La Guajira, junto con sus fuentes de financiación. |
| Ministerio de Minas y Energía | La entidad explicó cómo el estancamiento de la transición energética, junto con las condiciones climáticas, ha llevado al agravamiento de la crisis humanitaria en La Guajira. También, presentó las razones por las que considera que la crisis amerita una respuesta de emergencia. |
AUDIENCIA PÚBLICA
La Sala Plena de la Corporación, con el propósito de clarificar aspectos relacionados con la crisis humanitaria en el departamento de La Guajira, así como la comprensión de varios temas, tales como: la situación humanitaria en el departamento de La Guajira y sus diferencias con otras regiones del país; el impacto y alcance de los fenómenos ambientales como El Niño en un contexto de cambio climático y sus impactos diferenciados en una región como el departamento de La Guajira; la capacidad institucional colombiana para identificar los riesgos originados por la alteración del clima y el incremento de la temperatura a nivel global con efecto en nuestra costa y región caribe; la idoneidad y eficacia de las herramientas gubernamentales para prevenir las amenazas causadas por ese fenómeno en relación con los derechos sociales, económicos, culturales y, ambientales; los retos y desafíos de los Estados para sortear y tratar las consecuencias del cambio climático, definió a través del Auto 1702 de 26 de julio de 2023, convocar a audiencia pública.
En dicho proveído fijó los parámetros y la metodología para su realización el día 11 de agosto de 2023, fecha en la cual se llevó a cabo. Las reseñas de las intervenciones, así como los escritos allegados se incorporan a esta decisión en un anexo complementario de las pruebas recaudadas en el trámite de constitucionalidad, que pueden ser consultadas, en la parte final de este documento.
IV. INTERVENCIONES
Dentro del término de fijación en lista, se recibieron diversas intervenciones de entidades estatales, expertos, organizaciones sociales y de ciudadanos quienes propusieron distintas aproximaciones al examen del Decreto Legislativo 1085 de 2023. Unos comparten que la medida satisface la totalidad de los juicios y por ende debe ser declarado exequible, otros en cambio estiman que no se satisface alguno o ninguno de ellos y esto debe conducir a la inconstitucionalidad de la medida; finalmente, otros estiman que es necesario un condicionamiento, con distintas connotaciones.
Al tratarse de un número considerable de escritos, que pueden consultarse en el expediente de constitucionalidad que es públichttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/, a continuación, se realizará una breve descripción de su contenido.
Exequibilidad del Decreto Legislativo 1085 de 2023 | |
| Intervinientes | Argumentos |
Presidencia de la Repúblic | Considera que el Decreto Legislativo 1085 de 2023 es constitucional porque cumple los presupuestos formales y materiales previstos por el ordenamiento jurídico y por lo señalado en la jurisprudencia constitucional. En relación con los presupuestos formales sostiene que el Decreto cuenta con la firma del presidente de la República y la de todos los ministros del despacho, fue debidamente motivado, estableció un término de 30 días como duración del Estado de Emergencia, fue comunicado a las secretarías generales de la Organización de las Naciones Unidas y de la Organización de los Estados Americanos, y fue remitido a la Corte Constitucional el día siguiente a su adopción. Sobre la convocatoria al Congreso señaló que no se requirió pues el Congreso de la República se encuentra reunido en sesiones ordinarias desde el 20 de julio de 2023. En relación con los presupuestos materiales La presidencia de la República indicó que los fenómenos climáticos que se presentarán en el segundo semestre en La Guajira representan un hecho sobreviniente que amenaza con agravar de forma rápida, anormal e inusitada los problemas económicos, sociales y ecológicos ya existentes en el departamento. Además, la presidencia manifestó que las medidas ordinarias a disposición del Gobierno nacional son insuficientes para afrontar la emergencia, lo que hace necesaria la adopción de medidas extraordinarias. En relación con los presupuestos materiales, el presidente puso de presente que hay un riesgo de que se agrave de forma rápida, anormal e incontrolada la crisis humanitaria en La Guajira, lo que representa un hecho sobreviniente que amenaza con perturbar el orden económico, social y ecológico en ese departamento. Según el primer mandatario, el origen de dicho agravamiento se lo atribuyó al paso del fenómeno de El Niño por este territorio. Además, el presidente puso de presente que se prevén reducciones en las precipitaciones del 30 al 60% en julio, del 10 al 30% en agosto, y del 10 al 40% entre octubre y diciembre, cifras por debajo del promedio histórico. Por otro lado, el presidente explicó que el agravamiento repentino, sostenido, anormal e incontrolado de la crisis humanitaria, debido a los fenómenos climatológicos, constituye una amenaza al orden económico, social y ecológico de La Guajira. Adicionalmente, el presidente manifestó que la gravedad en este caso consiste en la intensificación de la crisis. Particularmente, en La Guajira, se agravaría el carácter desierto de sus ecosistemas, el desabastecimiento del agua por la temporada seca, la degradación de las áreas deficitarias en términos hídricos, la vulnerabilidad hídrica, entre otras. El presidente también hizo un análisis de las medidas ordinarias existentes para conjurar la crisis y concluyó que aquellas eran insuficientes. En concreto, el primer mandatario manifestó que la infructuosidad de las intervenciones en La Guajira se demuestra con la persistencia y agravación de la situación hídrica en el departamento. El presidente afirmó que los bajos niveles de calidad y cobertura de los servicios, los niveles de pobreza, el mal estado de la infraestructura y los problemas de articulación y coordinación en el desarrollo de proyectos de agua y saneamiento básico en el departamento reflejan la poca eficacia de las medidas ordinarias. |
Ministerio de Relaciones Exteriore | El Ministerio de Relaciones Exteriores solicitó declarar constitucional el Decreto legislativo 1085 de 2023. Además de señalar satisfechos los presupuestos formales, adujo que una de las finalidades del referido Decreto es permitir la eficiencia del gasto para la efectiva obtención de bienes y con el fin de mejorar la calidad de vida de la población rural y urbana del departamento de La Guajira. En relación con el juicio de motivación suficiente, indicó que la declaratoria de Emergencia se encuentra debidamente sustentada ante la continuidad y la agravación de la amenaza de los principios fundamentales a la vida en condiciones dignas de la población de urbana y rural del departamento de La Guajira. Sobre el juicio de necesidad indicó que la declaratoria de emergencia se fundamenta en que la crisis humanitaria en el departamento de La Guajira no ha podido ser mitigada con los medios ordinarios dispuestos para ello. Señaló que el Decreto Legislativo le permite al Gobierno nacional obtener la mayor cantidad de recursos en el menor tiempo posible, lo cual es absolutamente necesario en las circunstancias específicas de la actual crisis humanitaria que enfrenta el departamento de La Guajira. El interviniente también señaló que el Decreto cumple con el juicio de proporcionalidad. Las medidas tomadas buscan atender y solucionar la crisis humanitaria del departamento de La Guajira a través de un cambio o modificación de las leyes existentes para lograr una solución oportuna y eficiente de la emergencia y dar prioridad a la población del departamento en la recuperación de su propia sostenibilidad. |
| Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliario | La Superintendencia explicó las condiciones en las que se lleva a cabo la prestación de servicios en el departamento de La Guajira. Indicó que existen 17 prestadores de servicios, de los cuales 8 congregan 75.524 suscriptores de acueducto y 60.771 de alcantarillado, pese a que la población del departamento es muy superior y evidencia el déficit en tales servicios. Señaló que los restantes 9 prestadores solo agrupan a 2831 suscriptores de acueducto y 2797 de alcantarillado. Y que no solo se trata de una baja cobertura, sino que además no hay garantía en la calidad del agua, lo que afecta intensamente a la población. A partir de ese diagnóstico sostuvo que no existen herramientas suficientes para resolver con prontitud estas dificultades, y que con las medidas previstas en el Decreto podría desarrollar de mejor manera las actividades propias de la inspección vigilancia y control. Aseguró que lo dispuesto en la Sentencia T-302 de 2017 es insuficiente, pues aun cuando contiene medidas idóneas, solo se circunscribe a cuatro municipios del departamento lo que deja por fuera información y actividades necesaria en el resto de La Guajira, lo que en su criterio debiera ser tenido en cuenta para declarar la constitucionalidad de la medida normativa. |
Autoridades Territoriales Indígenas Wayú
| Solicitaron decretar la constitucionalidad del Decreto. Argumentaron que se trata de una decisión oportuna y necesaria ante la difícil situación que atraviesa el departamento y que se verá agravada por el Fenómeno del Niño que profundizará la crisis humanitaria. Refieren que la medida busca contrarrestar la tasa de mortalidad en menores de 5 años, así como mitigar los efectos de la sequía. Así mismo buscan fomentar la seguridad alimentaria en la región. Consideran que la medida es idónea y necesaria pues aun cuando pudieran existir otros mecanismos, no existen canales de articulación que hagan eficiente el manejo de los recursos ni el flujo que se requiere para contrarrestar con eficiencia y rapidez que se requiere y por eso estiman que se satisfacen las exigencias para declarar la exequibilidad de la medida. | |
Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente –AID | Solicita declarar la constitucionalidad del Decreto el cual se expide en un contexto de potencial agravamiento de la crisis humanitaria en La Guajira. Explica que se encuentra satisfecho el presupuesto material. Frente al juicio de realidad estima que el Fenómeno del Niño, si bien es conocido, tiene efectos imprevisibles en todo el territorio y particularmente en La Guajira que, debido a sus condiciones geográfica tiene mayores riesgos frente a la sequía que se ve agravada ante la evidente deficiencia en los servicios básicos. Sostiene que no adoptar medidas, como las previstas en el Decreto, puede tener consecuencias altamente lesivas para los derechos fundamentales, pues se encuentran en riesgo el acceso al agua para consumo humano (que es distinta de la obtenida por precipitaciones), su abastecimiento, y el consecuente aumento de los índices de desnutrición. También describe cómo se satisface el presupuesto valorativo, pues expone de qué manera la amenaza del Fenómeno del Niño es grave e inminente y no gestionarla adecuadamente puede aumentar el índice de mortalidad, de desnutrición y tener un impacto negativo en el acceso al agua, al saneamiento básico y a los derechos estrechamente vinculados a dichas garantías. |
| London Mining Networ | La organización explicó que hace parte de una Red de Minería de Londres que apoya a comunidades afectadas por empresas mineras. Asegura conocer desde hace más de 20 años la situación económica y social de La Guajira y haber acompañado distintos procesos comunitarios. Explica que el Decreto es un mecanismo que aspira al cumplimiento de las sentencias de esta Corporación en las que se protege el agua, la vida, la salud y la soberanía alimentaria y que es una forma idónea de enfrentar el cambio climático en una región que tiene un impacto negativo de la minería en el territorio que pone en riesgo sus derechos fundamentales. |
Colectivo ambiental Primera Línea Ambiental Internaciona
| El colectivo pidió declarar la constitucionalidad del Decreto. Refirió que su contenido se justifica ante el agravamiento de la crisis humanitaria originada por la confluencia de factores climáticos, que requiere de acciones urgentes, máxime al estar inmersos no ya en el cambio climático sino en la “ebullición climática” que es un concepto acuñado por las Naciones Unidas para evidencias el punto de no retorno ante la pérdida de diversidad originada en el calentamiento global. Señaló que la medida es necesaria pues la población de La Guajira carece de garantía de sus derechos y que por ende las medidas que buscan el abastecimiento de agua, promover la seguridad alimentaria, aumentar los estándares de atención en salud son indispensables. Sostiene que no existen mecanismos adecuados que permitan implementar estas medidas, pues no solo el Estado carece de articulación, sino que no se satisface la eficiencia y urgencia para adoptar decisiones. | |
| Colectivo de Abogadas y Abogados José Alvear Restrepo -CAJA | El CAJAR pidió declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 1085 de 2023 y la exequibilidad condicionada de la expresión contenida en la parte motiva “proyectos de transición energética” bajo el entendido de que no sólo implica el desarrollo y aprovechamiento de Fuentes No Convencionales de Energías Renovables, sino la suspensión y revisión de los proyectos de extracción de minerales. En relación con el presupuesto fáctico señaló que está acreditado que el departamento de La Guajira atraviesa una grave crisis humanitaria configurada por la falta de acceso a servicios básicos como agua potable, alimentación, infraestructura eléctrica, cobertura educativa, entre otros. A esto se le suma un cambio sin precedentes en las condiciones climáticas, que ha agravado la configuración del Fenómeno de El Niño. Alude a datos del Centro Europeo de Pronósticos Meteorológicos y a la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica de los Estados Unidos de América, para mostrar que el Fenómeno de El Niño que actualmente se desarrolla tiene altas probabilidades de ser un evento de graves proporciones respecto de otros momentos históricos. Afirmó que para conjurar esas circunstancias el decreto busca: atender las condiciones económicas de la población, en términos de accesibilidad de derechos, al igual que una situación social que se ha catalogado como crisis humanitaria, pues no hay garantías para la vida digna. Asimismo, busca abordar condiciones ambientales del territorio a través de medidas de transición energética que impliquen alternativas para el suministro de electricidad y para desincentivar las fuentes convencionales de energía. Para esta organización, la sobreviniencia de los hechos que amenazan con perturbar el orden económico y social de La Guajira ha sido comprobada de manera amplia pues el Gobierno mencionó que los registros de las precipitaciones han disminuido súbitamente en los últimos meses, con ocasión a repentinos aumentos en la temperatura global. Esto, además, tiene que examinarse junto con la explotación de carbón del Cerrejón, que agrava las condiciones atmosféricas de la región. Respecto a la insuficiencia de las medidas ordinarias, la entidad destacó, entre otros aspectos, que la Corte Constitucional, en la sala de seguimiento al Estado de Cosas Inconstitucional de La Guajira, afirmó que la solución ofrecida por las autoridades del Estado en el marco de sus competencias ordinarias ha sido insuficiente para remediar la grave crisis humanitaria que se vive en el departamento. |
Centro de Investigación y Educación Popular | El Centro de Investigación y Educación Popular solicitó declarar la constitucionalidad del Decreto 1085 de 2023. Adicionalmente, pidió considerar la implementación del Decreto 1500 de 2018, en lo relativo a la protección ecológica de la cuenca del río Ranchería. La entidad afirmó que los hechos que fundamentan la declaratoria de emergencia son sobrevinientes por dos razones. Primero, porque según las predicciones de diversas instituciones del Estado, la vulnerabilidad social y ambiental que existe en La Guajira puede ser mayor debido a la emergencia climática derivada de la variabilidad de las condiciones climáticas en el departamento. Dicha circunstancia generaría condiciones desfavorables para garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales. Segundo, porque a partir del acompañamiento que el centro ha brindado a las comunidades y la investigación que ha adelantado sobre derechos humanos y ambientales, las medidas ordinarias adoptadas por el Estado colombiano para resolver los problemas estructurales en La Guajira no han sido efectivas. Esto, según el interviniente, toda vez que persiste la escasez de agua potable, la crisis alimentaria, los efectos del cambio climático, y otros problemas de orden social, económico y político. El Centro afirmó que uno de los factores más preocupantes del impacto de la crisis climática se relaciona con el derecho fundamental al acceso al agua y la seguridad alimentaria de las comunidades. Aseguró que dichos derechos se han vulnerado reiteradamente debido a la actividad minera de carbón que ocasiona contaminación al agua, acaparamiento del recurso hídrico y pérdida progresiva de los cuerpos de agua. Además, en torno a la emergencia climática, la organización indicó que el Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático -IPCC- advirtió (i) que el uso y abuso de combustibles fósiles ahoga a la humanidad y (ii) que si se quiere impedir que la temperatura global aumente más de 1.5°C se debe evitar la extracción del 58% de petróleo, el 59% del gas y el 90% del carbón que existe en el mundo. |
Censat Agua Viva - Amigos de la Tierra Colombi | La organización Censat Agua Viva le solicitó a la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad del Decreto 1085 de 2023, siempre y cuando se respete y garantice el derecho a la participación y a la consulta previa de las comunidades étnicas que habitan en La Guajira. Indicó que es necesario que el Gobierno Nacional adopte medidas extraordinarias que, entre otras, prioricen el uso del agua para consumo humano y agrícola, con el fin de contrarrestar los posibles efectos de la inminencia de la crisis climática que amenaza con empeorar gravemente la crisis humanitaria en La Guajira y, por ende, las condiciones de vida de sus habitantes. El Censat hizo particular énfasis en la necesidad de revisar con especial cuidado las medidas que el Gobierno pretende adelantar en el sector Minas y Energía, específicamente, los relacionados con los proyectos de transición energética. Explicó que, en su implementación, existe el riesgo de que viole el derecho a la consulta previa, libre e informada. |
Carlos Alfonso Moreno Novo | El ciudadano considera que se encuentran satisfechos los presupuestos para declarar la constitucionalidad de la medida. Adujo que la crisis de La Guajira es un hecho notorio en el que se evidencia la inacción de las entidades territoriales. Así mismo asegura que en la Sentencia T-302 de 2017 que declaró el Estado de Cosas Inconstitucional en La Guajira, el Auto A-443 de 2021 de la sala de seguimiento a la sentencia y los informes de seguimiento a la sentencia por parte de la Defensoría del Pueblo quedó claro que existe una afectación humanitaria que requiere ser conjurada. En su criterio el decreto analizado busca mitigar la situación en el departamento de La Guajira, que enfrenta problemáticas relacionadas con la pobreza multidimensional, poco acceso al agua potable, altas cifras de hambruna y desnutrición, y corrupción. En ese sentido, la norma bajo control de constitucionalidad busca hacerle frente a esta vulneración masiva de derechos humanos y a la inacción del Estado. |
| Harold Sua Montañ | El ciudadano considera que debe declararse la exequibilidad del decreto declaratorio fundado en dos argumentos. De un lado que la declaratoria busca evitar que un hecho sobreviniente empeore la situación de crisis de La Guajira en la que existe un estado de cosas inconstitucional y de otro, que las medidas ordinarias, que incluyen las legislativas y las derivadas de la Sentencia T-302 de 2017, no son suficientes para conjurar los efectos de la crisis ni para evitar que se extiendan sus efectos. |
Andrés José Botero Escoba | El ciudadano pidió declarar constitucional el Decreto. Indicó que cumplió con todos los requisitos formales y materiales para su expedición. Explicó que el departamento de La Guajira está inmerso en una profunda crisis humanitaria que fue reconocida por la Corte Constitucional en la Sentencia T-302 de 2017, que pese a ello la situación actual del departamento podía comprenderse como sobreviniente, pues en los primeros meses de este año era imposible prever con certeza la magnitud y el momento preciso de la transición del fenómeno de La Niña al fenómeno de El Niño. Resaltó que no solo se satisfacía el presupuesto fáctico y valorativo sino el de suficiencia dado que las medidas existentes actualmente son insuficientes, al existir discrepancia entre la capacidad institucional, las políticas económicas adoptadas hasta la fecha y la inminente emergencia que enfrentará el departamento. En su criterio se justifica la implementación de mecanismos extraordinarios que otorga la Constitución que además aspira a maximizar la autonomía de las comunidades étnicas y minimizar las restricciones a su autonomía, de tal forma que al adecuarse se garantice el derecho a la supervivencia cultural. |
Solo en tres de las intervenciones se solicitó que la Corte declarara la exequibilidad parcial o condicionada de la medida. Para el efecto distinguieron además de los presupuestos formales y materiales, el tipo de medida planteada en las consideraciones del Decreto y a partir de allí formularon su petición, como se advierte en lo que sigue.
Exequibilidad parcial y/o condicionada del Decreto Legislativo 1085 de 2023 | |
| Intervinientes | Argumentos |
Centro de Estudios de Derechos, Justicia y Sociedad - Dejustici | Dejusticia explicó que se cumple el presupuesto formal. En relación con el presupuesto material consideró satisfecho el fáctico y el valorativo, y solo sobre algunas medidas, el de suficiencia. Es por ello que pidió “condicionar la constitucionalidad del decreto y habilitar la facultad extraordinaria solo frente a las medidas que estén estrictamente relacionadas con las circunstancias críticas para superar la emergencia invocada en el Decreto 1085 de 2023. Por ello como metodología de análisis para establecer si se satisfacía o no el presupuesto de suficiencia planteó realizar un test de tres pasos compuesto de la siguiente manera: 1) analizar la relación de la medida con la causa de la emergencia; 2) identificar las medidas ordinarias existentes que se podrían usar; 3) identificar si aquellas medidas ordinarias podrían tener efectos similares a las extraordinarias propuestas en la declaratoria. A partir de esa metodología, concluyó que ciertas medidas del Decreto declaratorio no cumplen con el requisito de necesidad o suficiencia que son las que se resumen en adelante por ser sobre las que se excluiría la constitucionalidad. En materia de salud. (a) La medida de reorganizar la estructura y el funcionamiento del sistema de salud, en lo relacionado con su financiamiento, administración, recursos e interculturalidad no cumple con el requisito, pues existen dos medidas ordinarias suficientes como son el Plan Provisional de Acción y el Decreto 100 de 2020. Además, no se justificó la necesidad de reestructurar el funcionamiento del sistema de salud de cara a la crisis climática. Agua y saneamiento básico. (a) El decreto de medidas de atención inmediata, sin perjuicio de las competencias de las entidades responsables de la gestión del riesgo no cumple con el requisito porque la Ley 1253 de 2012 podía ser empleada desde que el departamento de La Guajira declaró el estado de urgencia por las lluvias; (b) la medida de adelantar programas a través de contratación directa, convenios de asociación con personas jurídicas, la facultad de crear, estructurar y conformar entidades públicas, y contratos de fiducia mercantil y gerencia integral, para la rehabilitación, construcción, mantenimiento y operación de los sistemas de suministro de agua cumple parcialmente el requisito porque se requiere autorizar al Ejecutivo para intervenir directamente, pero no se justificó la necesidad de crear entidades públicas. (c) La medida de autorizar a la Nación para asumir concurrentemente con los municipios todas las competencias de prestación eficiente de los servicios públicos de agua y saneamiento básico en el departamento no cumple con el requisito porque no se argumentó por qué no se acudió a la Ley 1523 de 2012 que tiene mecanismo de coordinación para optimizar la prestación del servicio público. Agropecuario y rural. (a) Las medidas de contratación con organizaciones indígenas y comunitarias y las de titulación y adjudicación de tierras no cumple con el requisito porque, aunque son necesarias para superar el estado de cosas inconstitucional no se requieren para atender la crisis; (b) las medidas de formalización del uso y aprovechamiento del agua en agricultura y acuicultura no cumple con el requisito porque el Gobierno no explicó cómo esta medida se diferencia de la Ley 373 de 1997 sobre uso eficiente y ahorro del agua y de las competencias de las CAR y otras autoridades ambientales que les permiten crear los mecanismos que incentiven el uso eficiente y el ahorro del agua. Ambiente: (a) La medida de fortalecer los sistemas de monitoreo ambiental con el fin de ampliar el seguimiento de las condiciones climáticas que dieron origen a la emergencia no cumple con el requisito porque sí tiene relación con la emergencia, pero no se necesita para conjurar la crisis actual; (b) La medida de realizar un análisis situacional de las condiciones y usos de recursos naturales, como línea base a considerar para la disposición de proyectos de exploración y generación de energías de fuentes no convencionales no cumple con el requisito porque es una acción de largo plazo que no se debe realizar a través de decretos. (c) La medida de modificar las responsabilidades y los procesos de evaluación, control y seguimiento ambiental a estándares ambientales, y trámite prioritario para licencias y permisos ambientales no cumple con el requisito porque las últimas modificaciones al régimen de licenciamiento ambiental fueron hechas por medio de decretos ordinarios, de ahí que no se vea la necesidad de acudir a las facultades extraordinarias en este punto; (d) la medida de análisis situacional de la región que será parte de la elaboración de la Evaluación Ambiental Estratégica del departamento La Guajira con efectos vinculantes no cumple con el requisito porque no es un tipo de acción propia para resolver una crisis. Educación: (a) las medidas de mejoramiento integral del servicio de educación no cumplen con el requisito porque son acciones necesarias para superar el estado de cosas inconstitucional, pero no están relacionadas con la crisis que se vive en La Guajira. Energía: (a) la medida de lograr acceso universal al servicio de energía eléctrica y emprendimiento de las comunidades en proyectos energéticos no cumple con el requisito porque no se justificó la razón para no acudir a la Ley 1523 de 2012 que establece la estrategia nacional para la respuesta a emergencias y contempla la optimización de la prestación de los servicios básicos; (b) La medida de implementar modelos innovadores de constitución de proyectos de transición energética pertenecientes a las comunidades no cumple con el requisito por su carácter de largo plazo que desvía del fin de conjurar la crisis, además de que está incluida en el Plan Nacional de Desarrollo; (c) La medida de implementar modelos asociativos público-privados y popular-privados para el desarrollo de proyectos de transición no cumple con el requisito por las mismas razones que la acción anterior; (d) La medida de reestablecer el equilibrio económico en los proyectos de transición energética y el desarrollo de mecanismos de relacionamiento entre comunidades y empresas no cumple con el requisito porque no es clara su relación con la emergencia climática. Transporte: (a) La medida de reforzar y ampliar la infraestructura aérea en el departamento de La Guajira no cumple con el requisito porque no está justificada y porque el artículo 84 de la Ley 1523 de 2012, junto con los artículos 12 y 63 de la Ley 1682 de 2013 y el Decreto 602 de 2017 prevén mecanismos que tiene el Gobierno para realizar el mantenimiento de obras de transporte aéreo en el marco de emergencia. Tributos y servicios: (a) la medida de establecer nuevos tributos, modificar los existentes o crear incentivos a las inversiones y a el turismo en La Guajira no cumple con el requisito porque la Ley 1523 de 2012 y la 2068 de 2020 ya brindan apoyo al sector turismo. Inclusión: (a) las medidas de crear transferencias condicionadas y de manejo de recursos del ICBF no cumplen parcialmente el criterio de necesidad porque tienen una relación directa con el presupuesto fáctico y valorativo; (b) la medida de flexibilizar procedimientos y criterios que faciliten la creación de Unidades Comunitarias de Atención no cumple con el requisito, debido a que existe el Procedimiento de Apertura y Cierre de la Unidad Comunitaria de Atención dispuesto por el ICBF, el cual no exige requisitos desproporcionados o irrazonables. (c) La medida de establecer una contratación directa, ágil y oportuna de alimentos locales, bienes y servicios para atender la emergencia cumple parcialmente con el requisito porque la Ley 1523 de 2012 creó el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres en donde hay una subcuenta de manejo de desastres destinada a financiar la respuesta a las emergencias. De esta forma, lo relacionado con medidas presupuestales para la operación ya está contemplado por la normatividad ordinaria. Tecnologías de la Información y las Comunicaciones: (a) la medida de agilizar el despliegue de infraestructura de telecomunicaciones no cumple con el criterio de necesidad, debido a que no tiene una conexidad estricta con las causas del estado de emergencia. Asimismo, es una medida que ya está articulada al Plan Nacional de Desarrollo. Presupuestales, de planeación y de contratación: (a) Las acciones que buscan el cumplimiento de las medidas cautelares de la CIDH y de las órdenes emitidas por la Corte Constitucional en la Sentencia T-302 de 2017 y priorización de la ejecución de las apropiaciones dentro de sus presupuestos por parte de las entidades responsables no cumple con el criterio de necesidad y suficiencia, debido a que pueden adoptarse en el marco de las órdenes que profirió la sentencia y los autos proferidos por la sala de seguimiento. Sucede lo mismo con las medidas cautelares de la Comisión IDH; (b) las medidas en materia de ordenamiento territorial que permitan la ejecución de los proyectos y programas no cumple parcialmente con el criterio de necesidad porque debe evitar suplantar a las autoridades territoriales al momento de administrar sus recursos, en aras de respetar la autonomía territorial; (c) La medida para que las entidades estatales del orden nacional y territorial pueden acudir a la modalidad de contratación directa, para enfrentar la crisis y evitar la extensión de sus efectos no cumple parcialmente con el criterio de necesidad, debido a que no se explicó porque las medidas especiales de contratación del artículo 66 de la Ley 1523 de 2012 son insuficientes. |
Universidad Libre de Colombi | La universidad manifestó que las medidas legislativas para la implementación de la reforma rural integral carecen de conexidad con la situación de emergencia de La Guajira. Por tanto, solicitó que se condicione la exequibilidad en ese punto particular. Señaló que el decreto cumple con los presupuestos formales; en relación con los presupuestos materiales, el ente universitario encontró que los hechos son sobrevinientes debido al riesgo de vulneración de los derechos fundamentales de la población que habita en el departamento. Además, indicó que la aparición del Fenómeno de El Niño no es una situación normal, crónica o estructural del Estado colombiano, pues se escapa del control y previsibilidad del Estado, por tanto, sus efectos adversos no se pueden contrarrestar con las medidas de normalidad, sin embargo, encontró que no todas las medidas, como las referidas sobre reforma rural integral podrían adoptarse a través del decreto de excepción y en ese sentido pidió condicionar la decisión. |
Jorge Tirado Navarr | Consideró que el Decreto debía ser exequible salvo en lo que se refiere a los proyectos de transición energética porque no se demostró un riesgo de parálisis de esos procesos por los fenómenos climáticos que se avecinan. Además, en caso de que ese riesgo si existiera, no se probó que se generaría una grave afectación del orden económico, social y ecológico en el departamento de La Guajira. Del mismo modo, tampoco se acreditó una insuficiencia de los medios ordinarios para superar los atrasos de los proyectos en3ergéticos, los cuales están causados por factores distintos al clima. |
En este segmento se sintetizan diecinueve intervenciones que pidieron que el Decreto Legislativo se declarara inconstitucional por no satisfacer los presupuestos materiales.
Inexequibilidad del Decreto Legislativo 1085 de 2023 | |
| Intervinientes | Argumentos |
| Defensoría del Puebl | El Defensor del Pueblo pidió declarar la inconstitucionalidad del Decreto Legislativo 1085 de 2023. Señaló que no se cumplían los presupuestos materiales pues los hechos invocados no tienen el carácter de sobrevinientes. A su juicio, la problemática del departamento es estructural, crónica y recurrente, se trata de un Estado de Cosas Inconstitucional no superado, que se agravó de manera rápida e inusitada debido al fenómeno de El Niño y al cambio climático. Asimismo, consideró que no se acreditó la ocurrencia de una circunstancia súbita y repentina que agudice la situación, pues el fenómeno de El Niño es cíclico y el cambio climático fue advertido hace algunos años, es decir, su ocurrencia es previsible. De otra parte, el funcionario consideró que la crisis en La Guajira exige la implementación de medidas a largo plazo. Por último, aseguró que los hechos se advirtieron con anticipación, pues desde el año 2014 el gobierno nacional conoció de la crisis humanitaria del pueblo Wayúu y de que los efectos de los fenómenos ambientales y el cambio climático agravaban la situación. |
| Asociación Nacional de Empresas Generadoras de Energía -ANDE | La Asociación indicó que los hechos climáticos que alegó el Gobierno para decretar la emergencia no son nuevos y el sistema energético está preparado para atender esas eventualidades. Señaló que los problemas de oferta de energía en La Guajira son de larga data, pueden ser solucionados con las medidas ordinarias y no tienen relación con el fenómeno climatológico que se avecina en la zona norte del país. La Asociación argumentó que la situación de crisis en La Guajira es notoria y previa. Además, que la llegada de El Niño es anticipada, permite activar con tiempo la respuesta estatal, su duración no se puede prever, por lo que obligaría al decreto de un estado de excepción permanente, situación que es contraria a la Constitución. En La Guajira hay problemas de cobertura de energía, los cuales son el resultado de años de gestión sobre el sector energético cuyas deficiencias no se superarían en tres meses. La ANDEG manifestó que los fenómenos climatológicos son hechos con los que el sistema energético convive todo el tiempo y las autoridades realizaron intervenciones previas con el propósito de prepararlo para atender esas eventualidades. La justificación de la declaratoria de emergencia en relación con los proyectos de transición energética es inconstitucional porque las medidas ordinarias son suficientes para adelantar la gestión de esos planes. |
Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica - ASOCODI | Para ASOCODIS, los hechos invocados en el decreto analizado no son sobrevinientes ni perturban o amenazan perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del departamento. Por el contrario, la situación de La Guajira es un hecho notorio que ha sido objeto de diversas alertas desde 2015. La Asociación puso de presente que la situación de La Guajira fundamentó el Estado de Cosas Inconstitucional de la Corte Constitucional en 2017. Además, el Fenómeno del Niño es recurrente en esa zona del país, lo que le permite al Gobierno implementar medidas de prevención y contingencia. En ese sentido, para esta organización no es cierto que estos hechos sean sobrevinientes e impredecibles y, por lo tanto, no es constitucionalmente admisible que se suspendan las garantías básicas del Estado de Derecho y se habilite al presidente de la República para que expida leyes. Por otro lado, la asociación sostuvo que el déficit de cobertura del servicio de energía eléctrica no es un hecho sobreviniente, reciente, repentino ni imprevisible, por el contrario, se han adoptado medidas para aliviarlo, al menos parcialmente. |
Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI | Para la ANDI, el decreto estudiado no cumple con los presupuestos fáctico, valorativo y de necesidad e insuficiencia de las medidas ordinarias (subsidiariedad). La organización gremial considera que se incumple el presupuesto fáctico porque no se aportan las pruebas que permiten acreditar los efectos extraordinarios que tendrá el fenómeno del cambio climático y el Fenómeno de El Niño. Para la ANDI, los estudios mencionados en el Decreto, más que hechos actuales o reales, contienen proyecciones. Además, el Decreto no demuestra una intensificación de la situación histórica de La Guajira, por el contrario, la situación que plantean es la que motivó la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional a través de la Sentencia T-302 de 2017. La ANDI también consideró que se incumple el presupuesto valorativo porque los hechos descritos en el Decreto son graves pero recurrentes, como la falta de agua potable o la mortalidad en menores de 5 años por desnutrición. Finalmente, se incumple con el presupuesto de necesidad e insuficiencia de las medidas ordinarias, porque no se utilizó la figura de emergencia sanitaria ni la situación de desastre departamental y porque, en general, no se demuestra que se hayan agotado las medidas ordinarias previstas en el ordenamiento jurídico para hacer frente a la situación de crisis humanitaria en el departamento de La Guajira. |
Carbones del Cerrejón Limite | Considera que debe declararse la inconstitucionalidad pues la declaratoria de emergencia no está debidamente justificada en un hecho sobreviniente porque el cambio climático y El Niño son fenómenos previsibles. Así mismo sostiene que las autoridades nacionales y regionales ya tomaron acciones ordinarias para enfrentar eventos climáticos. Explica que el Fenómeno de El Niño no ha sido declarado oficialmente y sus efectos no se han sentido en La Guajira, por lo que la crisis en ese departamento no se ha agravado. |
Carbones Colombianos del Cerrejón S.A. | Para la empresa, el decreto no tiene relación con las medidas necesarias para afrontar la crisis. En concreto, afirmó que los hechos que justifican la declaratoria de emergencia no son nuevos, sino que obedecen a problemas de largo tiempo y corresponden a problemas orgánicos y administrativos del departamento. Asimismo, la empresa manifestó que las medidas sobre suspensión de las prórrogas de contratos o permisos son inconstitucionales porque tienen carácter permanente. |
| Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral -ACEM | La Asociación considera que no se encuentran satisfechos los presupuestos materiales para declarar la emergencia. Explica que la llegada del Fenómeno de El Niño no es una circunstancia excepcional e imprevisible al punto que la Corte Constitucional en la Sentencia T- 302 de 2017 declaró la crisis humanitaria. Refiere que los problemas en salud de la Guajira son estructurales y son el resultado de factores complejos tales como “la cultura, la capacidad institucional, el mercado internacional de profesionales de salud, las condiciones de vida de la población y la respuesta histórica de las comunidades a estos problemas de salud desde su percepción y entendimiento del mundo”. |
| Asociación Colombiana de Minerí | En criterio de la asociación, debe declararse inexequible el Decreto. En relación con los requisitos formales aseguró que el gobierno no cumplió con convocar al Congreso, pues al momento de la expedición del decreto -2 de julio-, el órgano estaba en receso legislativo. Frente a los requisitos materiales indicó que los hechos invocados en el Decreto no son sobrevinientes ni comprobados. En concreto, afirmó que el fenómeno de El Niño es cíclico y previsible, pues ocurre aproximadamente cada cinco años. Frente al presupuesto valorativo, adujo que el decreto no señala las consecuencias que se prevén para la agricultura, el acceso a los alimentos y al agua, la educación y demás sectores que podrían afectarse y finalmente que dicha medida no atendió los principios de excepcionalidad y proporcionalidad derivados del artículo 215 de la Constitución Política y las causas que lo sustentaron se deben afrontar a través de los mecanismos ordinarios. |
Carbones colombianos del cerrejón, S&C Servicios y Transa | Señala que el Decreto es inconstitucional pues no se configuran los presupuestos materiales. Sostiene que las oleadas de calor y el fenómeno de El Niño no son situaciones nuevas, sino que estas hacen parte de la nueva normalidad, al punto que La Guajira se viene preparando desde años a través del Plan integral de cambio climático 2018-2030 y el Plan departamental de gestión del riesgo de La Guajira. Señala que el gobierno no desconocía la situación climática, pues, incluso, adoptó medidas de mitigación para enfrentar tanto los eventos del clima de carácter interanual como a los de largo plazo, por lo que en su criterio las medidas que se deben emitir para estas situaciones son estructurales y no de emergencia. Así mismo destaca que las acciones que propone el Gobierno para solventar la crisis no tienen relación con el problema climático, sino que buscan reorganizar el departamento de La Guajira. Además, el Gobierno no realizó consultas con el pueblo Wayúu, previo a decretar la emergencia. Refiere que las medidas mineras del decreto declaratorio paralizarán la producción del departamento y terminarán por afectar los derechos sociales como el trabajo y la subsistencia de las familias que dependen de la minería. |
Fundación Consejo Gremia | La Fundación consideró que el decreto analizado incumple el presupuesto fáctico, específicamente los juicios de realidad y de sobreviniencia de los hechos invocados y no supera el test de subsidiariedad. Así mismo considera que el juicio de realidad de los hechos invocados no se superó. Ello, toda vez que, si bien el decreto señaló como causas que sustentan la grave crisis humanitaria, entre otras, la falta de acceso al agua potable y al servicio de energía, lo cierto es que la alegada crisis energética no existe, pues el índice de cobertura de energía eléctrica (ICEE) aumentó de 58,81% en 2018 a 61,23% en 2023, tal como lo señaló el decreto. Además, la escasez de agua potable para el consumo humano derivado de la variabilidad climática tampoco ocurrió. |
Alianza de Asociaciones y Gremios -ALIADA | La interviniente señaló que si bien reconoce la gravedad de los problemas sociales que afronta La Guajira, la declaratoria de emergencia no es pertinente para solucionarlos, ya que la situación es estructural y demanda de la adopción de medidas a mediano y largo plazo. En su criterio, las causas que dieron origen a la declaratoria de emergencia no corresponden a hechos sobrevinientes. Además, la ocurrencia de fenómenos climatológicos no es un hecho nuevo. Por último, afirmó que para enfrentar la situación se requieren medidas ordinarias, tales como, las normas del Plan nacional de desarrollo. En particular, destacó que la crisis energética, la falta de infraestructura eléctrica idónea y adecuada, y la crisis en salud no se pueden solucionar en un periodo de tres meses. |
FENALC | FENALCO solicitó declarar la inconstitucionalidad del Decreto 1085 de 2023, al considerar que no se cumplen los presupuestos materiales. En relación con el presupuesto fáctico adujo que el gobierno describió indistintamente fenómenos naturales, condiciones sociales y económicas, decisiones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y de la Corte Constitucional, y análisis de autoridades colombianas y extranjeras sobre las condiciones climáticas en La Guajira, sin que se relacionen con claridad los hechos que debían contrastarse. Asimismo, señaló que expresiones como “otros problemas de orden social, económico o político” conducen al ejercicio de facultades con un espectro de discrecionalidad muy amplio que excede los límites establecidos en el artículo 215 de la Constitución. También indicó que si bien la mortalidad infantil en La Guajira es un hecho dramático que exige urgentes y constantes acciones del Gobierno nacional, la situación no es sobreviniente porque es conocida desde tiempo atrás. Para reforzar esta afirmación, señaló que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos se pronunció al respecto en el año 2015 y la Corte Constitucional declaró el estado de cosas inconstitucional en el año 2017. Además, precisó que la situación tampoco es exclusiva del departamento de La Guajira, pues también ocurre en Vichada, Chocó y Vaupés. En segundo lugar, la entidad se pronunció sobre el presupuesto valorativo. En concreto, reprochó que la parte motiva del decreto no demuestre la intensidad de la perturbación. En su criterio, es imposible determinar “que se trata de peligro potenciado por su inmediatez temporal”. Además, el decreto tampoco cumple la exigencia jurisprudencial de un juicio valorativo que incluya “(i) un concepto establecido de orden público económico, social y ecológico o de grave calamidad pública y (ii) unas valoraciones históricas sobre el criterio de normalidad y anormalidad propio de la vida social en un tiempo y lugar determinado”. En tercer lugar, estimó que no se cumplió el juicio de suficiencia, toda vez que el gobierno no verificó la existencia de medidas ordinarias, no determinó si dichas medidas se utilizaron por el Estado y tampoco estableció su insuficiencia para superar la crisis. |
Alba Lucía Robayo Pére | La ciudadana considera que el Decreto debe ser declarado inconstitucional al no satisfacer el juicio fáctico ni el de suficiencia. Señaló que no es posible establecer cómo se produjo la agravación de la crisis humanitaria ante un fenómeno que ha sido constante. Así mismo refirió que el Gobierno no explicó por qué las medidas ordinarias eran insuficientes para atender la situación de La Guajira. |
| Lucas Arboleda Hena | El ciudadano consideró que no se cumplió el presupuesto fáctico, pues la situación en La Guajira no es imprevista ni extraordinaria. Precisó que los riesgos a la salud, vida y deficiencia en el acceso a los servicios básicos no son nuevos ni sobrevinientes. De otra parte, el interviniente señaló que el gobierno no sustentó debidamente la insuficiencia e ineficacia de las facultades ordinarias para atender la situación. En concreto, señaló que el gobierno omitió sustentar por qué los documentos Conpes 3883 de 2017 y Conpes 3944 de 2018, y las órdenes dadas en la Sentencia T-302 de 2017 son insuficientes. |
| José Manuel Abuchaibe Escoba | El ciudadano José Manuel Abuchaibe Escolar solicitó a la Corte declarar inexequible el Decreto 1085 de 2023. Señaló que la motivación del decreto no justifica debidamente las razones que dan lugar a la declaratoria de emergencia social; así mismo que no se indica, con claridad, cuál es el hecho sobreviniente y extraordinario que da lugar a la declaratoria de excepción y más bien se centra en la crisis y las causales que tienen un carácter estructural que no autorizan la declaratoria de un estado de emergencia social. Refirió el interviniente que la modificación en el Sistema de Regalías en Colombia fue uno de los hechos que afectaron la subsistencia de las comunidades indígenas en el departamento de la Guajira. Además, sobre este asunto, reprochó que no se hubiera realizado una consulta previa al pueblo Wayúu cuando se modificó ese sistema. |
Paloma Valencia Lasern | La senadora Paloma Valencia manifestó que el Decreto Legislativo 1085 de 2023 incumple los presupuestos fáctico y de suficiencia. Para la senadora, no se satisfizo el requisito de sobrevivencia de los hechos, pues la problemática que afecta a La Guajira es de carácter estructural y crónico. Para sustentar dicha afirmación, señaló que: (i) la Corte Constitucional declaró el Estado de Cosas Inconstitucional en ese departamento, (ii) la Comisión Interamericana de Derechos Humanos decretó diversas medidas cautelares; y (iii) el Gobierno nacional expidió múltiples documentos CONPES para atender la crisis. Por consiguiente, los hechos invocados en el decreto no son extraordinarios, imprevisibles ni sobrevinientes. Aunado a ello, la ciudadana aseguró que la información meteorológica suministrada por el IDEAM, que sirvió para sustentar el presupuesto fáctico, se refiere a proyecciones que pueden llegar o no a darse en el marco del Fenómeno de El Niño. La ciudadana considera que los problemas de cobertura de servicios públicos y las deficiencias del sistema de salud en la zona no son razón suficiente para justificar la declaratoria de emergencia, pues los hechos no tienen carácter de imprevistos ni son resultado de las proyecciones meteorológicas que se presentan. A su juicio, la caída prevista en las precipitaciones en La Guajira no incide en el aumento o disminución de la capacidad del Estado para proveer servicios que requieren coordinación con los entes territoriales y el sector privado. |
Juan José Fuentes Berna | Para el interviniente, el Decreto Legislativo 1085 de 2023 incumple los presupuestos fáctico, valorativo y de suficiencia. El ciudadano afirmó que la calamidad pública que fundamenta la expedición del decreto declarativo no tiene carácter sobreviniente, intempestivo e imprevisible. A su juicio, la parte considerativa del decreto da cuenta del carácter crónico y estructural de la situación, toda vez que se refiere a la dificultad de la población de La Guajira para acceder a servicios de salud, alimentación, agua potable, entre otros factores, como un hecho preexistente, que ocurre desde hace varios años. De igual manera, sostuvo que no se configuró una circunstancia súbita y repentina que agudizara la situación crónica más allá de la progresión esperada del fenómeno. Por último, concluyó que el gobierno no demostró debidamente una agravación inusitada de la situación que se presenta en La Guajira. Finalmente, el interviniente insistió en que las autoridades cuentan con mecanismos ordinarios, tanto jurídicos como económicos e institucionales, que son idóneos y suficientes para conjurar la crisis estructural en el departamento e impedir la extensión de sus efectos. |
Daniel Currea Moncad | En criterio del ciudadano, no se acreditó una agravación repentina e imprevisible que justifique la declaración del estado de emergencia, pues la problemática de La Guajira ya se conocía. Asimismo, el interviniente consideró que la situación se puede atender a través de los mecanismos ordinarios. Por último, fundamentó la gravedad de la situación en que las entidades estatales han omitido el cumplimiento de sus funciones en el departamento. |
Alguno de los que intervinientes en el proceso de constitucionalidad no hicieron ninguna petición específica. El Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt adujo carecer de competencia para pronunciarse sobre la medida; las Empresas Públicas de Medellín sostuvieron que el departamento de La Guajira ha padecido una crisis por varias décadas y tiene una grave debilidad institucional. En ese mismo sentido se pronunció la Red Colombiana de Veedurías Ciudadanas - REDVIGILA y el ciudadano Luis Jaime Salgar Vegalara.
Por su parte quienes afirmaron representar a los trabajadores del sector carbón de La Guajira y Trabajadores del sector minero pidieron preservar la actividad minero extractiva y el Center for International Environmental Law presentó un amicus curiae, en el que se refirió a la situación del departamento de La Guajira.
CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN
La Procuradora General de la Nación solicitó declarar la inconstitucionalidad del Decreto 1085 de 2023, al considerar que los hechos invocados para sustentar la declaratoria de emergencia no son sobrevinientes y pueden ser atendidos a través de los mecanismos ordinarios existentes en el ordenamiento jurídico.
La jefe del Ministerio Público dividió su intervención en dos partes. En la primera, realizó un análisis formal de la constitucionalidad del decreto y, en la segunda, se pronunció sobre su contenido material. En relación con el cumplimiento de los presupuestos de forma, la funcionaria consideró que el decreto se ajusta a la Constitución Política por las siguientes razones: (i) fue suscrito por el presidente de la República y los diecinueve ministros que integran el gobierno nacional; (ii) está motivado, pues presenta razones encaminadas a demostrar el cumplimiento de los presupuestos fáctico, valorativo y de suficiencia necesarios para declarar el estado de emergencia; (iii) determinó el ámbito territorial de la aplicación del estado de emergencia -el departamento de La Guajira-; (iv) fijó el ámbito temporal de aplicación del estado de emergencia -treinta días-; y (v) señaló que no era necesario convocar al Congreso de la Repúblic. Además, la procuradora afirmó que el Gobierno nacional certificó la comunicación del decreto a los secretarios generales de la Organización de las Naciones Unidas y de la Organización de los Estados Americanos.
En cuanto al cumplimiento de los presupuestos materiales, la Procuradora expuso los siguientes cuatro argumentos:
En primer lugar, abordó el presupuesto fáctico. Al respecto, consideró que se superó el juicio de realidad y el juicio de identidad de los hechos invocados, pero no así el juicio de sobreviniencia. En concreto, la procuradora señaló que el juicio de realidad se superó, toda vez que la crisis social y económica en La Guajira es una situación estructural plenamente reconocida por las instituciones del Estad. Asimismo, porque el agravamiento de dicha crisis por la posible ocurrencia de contingencias climáticas, especialmente, por el fenómeno de El Niño y el calentamiento global, puede presentarse de forma razonable en los próximos mese.
Asimismo, estimó que se superó el juicio de identidad de los hechos invocados, pues la situación excepcional que originó la declaratoria de emergencia no se generó por efectos de una guerra exterior ni por la perturbación del orden público que afecte la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana.
Por último, la jefe del Ministerio Público consideró que no se superó el juicio de sobreviniencia, ya que la crisis en los servicios básicos que afecta al departamento es una problemática estructural que se agrava por fenómenos asociados al cambio climático, al calentamiento global y al fenómeno de El Niño, los cuales no se pueden catalogar como hechos sobreviniente. Para la funcionaria, las complicaciones climáticas fueron advertidas a partir de la experiencia adquirida por la ocurrencia de los fenómenos naturales en las últimas décadas. A su juicio, fenómenos como el calentamiento global y el aumento de la temperatura media del aire se desarrollan actualmente en el mundo. Además, otros tienen una naturaleza cíclica como, por ejemplo, el fenómeno de El Niño, la temporada de ciclones y el ciclo estacional de temporada seca con un déficit de precipitacione
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En segundo lugar, la Procuradora se refirió al presupuesto valorativo. En su criterio, se superó el juicio de gravedad e inminencia de la perturbación del orden, pues la agudización de las dificultades de acceso y cobertura de los servicios básicos vitales en La Guajira, con ocasión de los fenómenos climáticos que ocurren en el departamento, puede razonablemente constituir una amenaza para el orden social, económico y ecológico de la zona.
En tercer lugar, el concepto de la Procuradora abordó el presupuesto de insuficiencia de las medidas ordinarias. En concreto, allí se aseguró que no se superó el juicio de subsidiariedad porque los presupuestos fácticos que fundamentaron la declaratoria de emergencia pueden atenderse de forma suficiente por medio de mecanismos ordinarios, los cuales no fueron debidamente agotados por el gobierno naciona.
En criterio de la funcionaria, el déficit en el acceso y cobertura de los servicios básicos vitales en el departamento no se puede superar con medidas de emergencia sino con acciones a mediano y largo plazo que eliminen los factores que la generan: la desigualdad, el abandono del Estado y el desconocimiento de las tradiciones de la población étnica local, entre otros. Por consiguiente, a su juicio, los instrumentos legislativos de planeación y presupuestales, los mecanismos de vigilancia y control, los espacios de articulación y el seguimiento a la Sentencia T-302 de 2017 son los escenarios idóneos para mitigar la crisis.
De otra parte, la Procuradora señaló que el Gobierno nacional omitió referirse en detalle a los mecanismos ordinarios que existen y justificar su inoperatividad para conjurar la crisis, circunstancia que desconoce el deber constitucional de motivación. Además, aseguró que el gobierno nacional no agotó las medidas e instrumentos de emergencia para la gestión del riesgo de calamidades y desastres ambientales previstos en la Ley 1523 de 2012 y en el Decreto 1478 de 2022.
Por último, la Procuradora General de la Nación indicó que se superó el juicio de cumplimiento de las restricciones generales, toda vez que el decreto no suspende derechos fundamentales ni libertades individuales, no vulnera el principio de intangibilidad de ciertos derechos, no desmejora los derechos sociales de los trabajadores, no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas y órganos del Estado, y no contraría los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, legalidad y no discriminación.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
- Competencia
- Metodología de la decisión
- El control constitucional del decreto que declara el estado de emergencia económica, social y ecológica (Art. 215, C.P.). Reiteración de jurisprudencia
La Corte Constitucional es competente para adelantar el examen de constitucionalidad del Decreto Legislativo 1085 de 2023 con fundamento en lo previsto en el parágrafo del artículo 215 y en el artículo 241.7 de la Carta Política, que le asignan a esta corporación la competencia para decidir sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 superiores.
El control de constitucionalidad sobre los decretos legislativos es un control integral, que incluye aspectos de forma y contenido, y se extiende tanto sobre el decreto que declara el correspondiente estado de excepción como sobre los decretos que lo desarrollan. Así quedó establecido desde la Sentencia C-004 de 199. Allí, la Corte Constitucional interpretó el alcance de su competencia sobre el decreto que, por primera vez declaró el estado de emergencia al que se refiere el artículo 215 superio. Desde entonces, la jurisprudencia constitucional ha reiterado de manera uniforme y pacífica la competencia de este Tribunal para efectuar un control integral de los decretos legislativos. Se trata, además, de un control automático, integral, participativo, definitivo y estricto, como lo establecen los artículos 215 y 241.7 de la Constitución, el artículo 55 de la Ley 137 de 1994 (Estatutaria de los Estados de Excepción, LEEE) y los artículos 36 a 38 del Decreto 2067 de 199.
La Sala Plena dividirá su análisis en dos grandes secciones. En la primera reconstruirá el precedente relacionado con los requisitos formales y materiales que debe examinar la Corte cuando controla la constitucionalidad de los decretos que declaran un estado de emergencia económica, social y ecológica. En el presente caso, el Decreto 1085 de 2023 motiva la declaratoria del estado de emergencia en la confluencia de una serie de eventos climáticos extremos que amenazan con agravar la crisis humanitaria que de tiempo atrás afronta el departamento de La Guajira.
Teniendo en cuenta las características del decreto controlado, la reconstrucción jurisprudencial efectuada en la primera parte de esta providencia hará hincapié en los criterios desarrollados por la jurisprudencia constitucional para evaluar la declaratoria del estado de excepción previsto en el artículo 215 superior cuando: (i) se está ante situaciones de amenaza, que aún no han consolidado una perturbación del orden económico, social y ecológico y; (ii) se pretenda conjurar una circunstancia de agravación de situaciones relacionadas con problemas crónicos y preexistentes y en cuya configuración ha influido una histórica negligencia del Estado.
Con fundamento en estas consideraciones, en la segunda parte se examinará la constitucionalidad del Decreto 1085 de 2023, siguiendo la metodología definida por la jurisprudencia constitucional. Para ello, la Sala Plena revisará si la norma controlada respeta los requisitos formales y, de encontrarlos superados, estudiará el cumplimiento de los requisitos materiales que corresponden a los juicios fáctico, valorativo y de subsidiariedad.
La Constitución contempla tres modalidades de estados de excepción: guerra exterior (art. 212, C.P.), conmoción interior (art. 213, C.P.) y emergencia económica, social y ecológica (art. 215, C.P.). El Presidente de la República está facultado para declarar este último cuandoquiera que sobrevengan hechos diferentes a aquellos constitutivos del estado de guerra exterior o del estado de conmoción interior, y que configuren una amenaza grave o inminente del orden económico, social o ecológico, o constituyan una grave calamidad pública. La declaratoria del estado de emergencia, al igual que la de otros estados de excepción, representa una alteración significativa de la normalidad constitucional, pues, a través de ella, el jefe de gobierno se reviste a sí mismo de competencias legislativas. De allí que el recurso a los estados de excepción tenga carácter reglado, excepcional y limitado, y esté sujeto a controles de índole político, a cargo del Congreso de la República, y judicial, ante la Corte Constitucional.
El artículo 215 superior contiene una regulación precisa y detallada del estado de emergencia que, junto con los tratados internacionales de derechos humanos integrantes del bloque de constitucionalidad y las disposiciones de la Ley 137 de 1994 (Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, LEEE), conforman el parámetro de control de los decretos legislativos dictados al amparo del estado de emergencia. Con fundamento en estas normas, la Corte ha decantado y sistematizado los elementos específicos que debe examinar cuando revisa la constitucionalidad tanto del decreto matriz o declaratorio, como de los decretos de desarrollo.
Durante la vigencia de la Constitución Política de 1991, se han proferido dieciséis decretos declaratorios de estados de emergencia económica, social y ecológica, cuya constitucionalidad fue juzgada por esta corporación A través de estas decisiones, ha precisado los requisitos formales y materiales que integran el examen de constitucionalidad de estos decretos, como pasa a examinarse.
Requisitos formales
El decreto por el cual se declara un estado de excepción cumple importantes propósitos, como son: (i) notificar a la población de la situación de anormalidad; (ii) habilitar el ejercicio de las facultades extraordinarias; y (iii) dar curso a los controles de naturaleza jurídica y política que se activan bajo estados de excepció. Para el cumplimiento de estos propósitos, el artículo 215 superior y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (Ley 137 de 1994) establecen una serie de requisitos formales que debe reunir el decreto que declara el estado de emergencia.
Primero, la firma del Presidente de la República y de todos los ministro. Tal exigencia se deriva tanto de la competencia definida directamente en la Carta Política sobre la autoridad que puede declarar el estado de emergencia – el Presidente de la República y todos sus ministros – como de la responsabilidad que asumen dichos funcionarios cuando declaren el estado de emergencia sin que concurran las circunstancias que habilitan para ello, así como por los abusos que cometan en ejercicio de las facultades extraordinarias.
Segundo, la motivación. El artículo 215 constitucional señala que la declaración del estado de emergencia “deberá ser motivada”. Tal motivación debe ser: (i) explícita; (ii) describir los hechos que dan lugar a la declaratoria; (iii) exponer las razones por las cuales tales hechos perturban o amenazan perturbar en forma grave o inminente el orden económico, social y ecológico, o constituyen grave calamidad pública, así como (iv) la insuficiencia de las herramientas normativas ordinarias para responder a la crisis. Asimismo, la Corte ha precisado que la ausencia de motivación no puede ser suplida en el trámite del control de constitucionalida.
Tercero, delimitación temporal. El decreto declaratorio debe establecer la duración del estado de emergencia, que no podrá exceder de 30 días en cada caso, que sumados no pueden superar 90 días en el año calendario (Art. 215, C.P.).
Cuarto, la delimitación territorial. El artículo 215 de la Constitución no se refiere de manera expresa a la delimitación territorial de la declaratoria del estado de emergencia. Sin embargo, a partir de la aplicación analógica del artículo 213 superior – que admite declarar el estado de conmoción interior en toda la República o en parte de ella – la Corte ha examinado y declarado la constitucionalidad de decretos que circunscriben la declaratoria de emergencia a algunas zonas del territorio naciona.
Quinto, la convocatoria al Congreso de la República. En el decreto declaratorio, el Gobierno debe convocar al Congreso en caso de que dicho órgano no estuviese reunido para los diez días siguientes al vencimiento del cese del estado de emergencia, según lo dispuesto en el artículo 215 de la Constitución y en el artículo 46 de la LEE. Con este requisito se busca hacer posible el control político sobre el ejercicio de las facultades extraordinarias del Gobierno nacional que le corresponde al Congreso de la República.
Con tal finalidad, el Gobierno deberá presentar un informe motivado sobre las causas que determinaron la declaratoria del estado de emergencia y las medidas adoptadas. El legislador ordinario dispone de un lapso inicial de treinta días para examinar el informe que le presente el Gobierno y pronunciarse sobre el uso de las facultades extraordinarias, incluyendo la conveniencia y oportunidad de las medidas adoptadas. Asimismo, el Congreso de la República puede derogar, modificar o adicionar los decretos legislativos que desarrollen el estado de emergencia en cualquier momento cuando se refieren a materias que normalmente son de iniciativa parlamentaria, o durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia en las materias que son de iniciativa gubernamental.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que no es necesario convocar al Congreso de la República cuando, al momento de la declaratoria del estado de emergencia, dicho órgano está reunido en sesiones ordinaria. De no ser convocado, el Congreso se reunirá por derecho propio para efectos de adelantar el control político sobre la declaratoria de emergencia y el uso de las facultades extraordinarias ejercidas por el Gobierno al amparo del estado de excepción, conforme a lo previsto en el inciso 7 del artículo 215 superior.
Lo anterior no implica desconocer la importancia de que, por virtud de los principios democrático y de colaboración armónica, el Ejecutivo dé aviso al Congreso para que este realice el control que le es connatural a su función legislativa, tal como lo ha señalado en múltiples oportunidades la jurisprudencia constituciona. En la Sentencia C-156 de 2011, la Corte sostuvo que: “este deber tiene como propósito posibilitar el control político específico que sobre el Gobierno le corresponde ejercer al Congreso de la República en un régimen democrático; y, simultáneamente, realizar el principio democrático que, en desarrollo de la separación de los poderes y del mandato de representación, requiere del funcionamiento normal del Congreso de la República. Es por estas razones, que el Legislativo 'debe reunirse por derecho propio en caso de que no sea convocado por el Gobierno (inc. 7, art. 215 C.P.), o extraordinariamente cuando éste lo convoque, en cuyo caso si no se haya reunido, debe hacerlo para los diez (10) días siguientes al vencimiento del término de la situación de emergencia (inc. 4o. art. 215 C.P.).
Sexto, la comunicación a los secretarios generales de la OEA y de la ONU. De acuerdo con el artículo 16 de la Ley 137 de 1994, al día siguiente de la declaratoria, el Gobierno deberá informar a los secretarios generales de la Organización de los Estados Americanos y de la Organización de Naciones Unidas sobre la declaratoria del estado de excepción y los motivos que condujeron a ella Con esta comunicación se da cumplimiento a lo establecido en los artículos 27.3 de la Convención Americana de los Derechos Humanos y 4.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los cuales establecen el deber de informar a los Estados Partes en dichos tratados sobre las disposiciones cuya aplicación se haya suspendido durante el estado de excepción, y las razones que motivan tal suspensión.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que, aunque la comunicación prevista en el artículo 16 de la LEEE no constituye prerrequisito formal que afecte la constitucionalidad del decreto declaratorio del estado de emergencia, es deber del Gobierno poner en conocimiento de los secretarios generales de la OEA y de la ONU los decretos legislativos que limiten el ejercicio de los derechos fundamentale. La Corte estima cumplido este requisito incluso cuando la comunicación a la que se refiere el artículo 16 de la LEEE se hace por fuera del término previsto en dicha disposició.
Requisitos materiales
Además de los requisitos formales antes señalados, la validez de la declaratoria del estado de emergencia está condicionada al cumplimiento de los presupuestos materiales definidos en el artículo 215 superior y en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Estas exigencias, orientadas a limitar la discrecionalidad del Gobierno para apreciar los supuestos que habilitan la declaratoria del estado de emergencia y, con ello, a asegurar que el uso de esta herramienta se reserve a situaciones de excepción, consisten en verificar (i) la ocurrencia de hechos sobrevinientes y extraordinarios, distintos a los que dan lugar a las declaratorias de guerra exterior o conmoción interior; (ii) que tales hechos perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública; y, finalmente, (iii) que no puedan ser conjurados con los mecanismos ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico.
Aunque la Corte ha verificado estos presupuestos materiales desde sus primeras decisiones sobre decretos declaratorios de estados de emergenci, a partir de la Sentencia C-135 de 200 integró su examen en una metodología de análisis que desde entonces ha empleado en el control constitucional de estos decretos. Conforme a esta metodología, la evaluación de los requisitos materiales está integrada por la verificación de tres presupuestos: (i) fáctico, (ii) valorativo y (iii) de suficiencia. El presupuesto fáctico consiste en verificar que los hechos invocados como fundamento de la declaratoria efectivamente acaecieron, que son distintos a los que habilitan la declaratoria de guerra exterior o conmoción interior, y que se trata de hechos sobrevinientes y extraordinarios. En el presupuesto valorativo se constata si la calificación efectuada por el Presidente de la República sobre los hechos identificados y sus consecuencias, efectivamente responde a la de hechos que perturben o amenacen perturbar de forma grave e inminente el orden económico, social o ecológico, o constituyan grave calamidad pública. Finalmente, el presupuesto o juicio de suficiencia verifica si son necesarias las facultades extraordinarias o si, por el contrario, la situación identificada puede enfrentarse con los mecanismos ordinarios con los que cuenta el Presidente de la República.
Las dieciséis declaratorias de estados de emergencia económica, social y ecológica que han sido examinadas por la Corte Constitucional han respondido a problemáticas de muy diversa índole. Desde la primera de ellas, motivada en la perturbación del clima laboral por el no incremento oportuno de salarios en el sector oficia, el Gobierno ha acudido a esta modalidad de estado de excepción para responder a situaciones tales como: crisis fiscal originada en la revaluación de la moned, crisis del sistema financier, crisis del sistema de salu, ruptura de relaciones diplomáticas y crisis en la frontera con Venezuel, desastres naturale, fenómenos climáticos extremo y, más recientemente, la pandemia COVID-1.
La diversidad de circunstancias que han motivado la declaratoria de estados de emergencia ha impactado el desarrollo jurisprudencial de los presupuestos fáctico, valorativo y de suficiencia. A continuación, la Sala describirá los aspectos a evaluar en la verificación de cada uno de estos presupuestos materiales, prestando especial atención a las subreglas desarrolladas con ocasión del control de estados de emergencia originados en fenómenos de la naturaleza, en particular en eventos climáticos extremos, y en situaciones en las que se conjugan hechos sobrevinientes con problemáticas estructurales, debido a su especial relevancia para el caso examinado en esta oportunidad.
Presupuesto fáctico
Con fundamento en lo previsto en el artículo 215 superior, el examen del presupuesto fáctico verifica que la declaración del estado de emergencia se sustente en hechos que tengan los siguientes rasgos: (i) sean reales, (ii) distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 superiores, y además sean (iii) sobrevinientes y extraordinarios. El examen de estas características determina que el presupuesto fáctico incorpore tres juicios: de realidad, de identidad y de sobreviniencia.
En el juicio de realidad se evalúa si los hechos que motivan la declaratoria del estado de emergencia efectivamente ocurrieron o existe evidencia científica que acredite que su ocurrencia es altamente probable. Se trata de un examen objetivo dirigido a descartar que el recurso a las facultades extraordinarias previstas en el artículo 215 de la Constitución se sustente en hechos supuestos o hipotéticos, que no corresponden al mundo de los fenómenos reales o cuya configuración es remota.
Mientras en algunos casos el juicio de realidad no involucra mayor complejidad, como cuando se produce un desastre natural o una calamidad pública, en otros eventos la acreditación de los hechos invocados se torna más difícil, debido a “la eventual complejidad de los fenómenos causales de las alteraciones de la normalidad. Así lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional al evaluar la declaratoria de estados de emergencia fundados en fenómenos climáticos como El Niño o La Niña. Este tipo de eventos están, por un lado, sujetos a un proceso de formación que ocurre progresivamente y, por otro lado, producen efectos climáticos que se empiezan a sentir en el territorio nacional con posterioridad. Además, se trata de situaciones climáticas cuya duración se extiende a lo largo del tiempo y frente a los cuales el Estado tiene obligaciones de mitigación y de prevención.
En la Sentencia C-447 de 199, la Corte examinó la declaratoria de estado de emergencia en todo el territorio nacional por la grave escasez de energía eléctrica originada en la confluencia del agudo verano causado por el fenómeno de El Niño y las deficiencias operacionales y financieras de las empresas del sector eléctrico. Con fundamento en la evidencia aportada al expediente sobre “la severidad de la estación seca” y la consiguiente baja de los caudales que alimentan los embalses, consideró “innegable que una parte de la escasez de energía eléctrica obedece a la extrema hidrología, que en esta ocasión ha acompañado al fenómeno conocido con el nombre de 'El Niño'.
En la Sentencia C-156 de 2011, la Corte consideró ajustado a la Constitución el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, que declaró el estado de emergencia en todo el territorio nacional para conjurar la crisis invernal originada en el fenómeno de La Niña, que se agudizó en el mes de noviembre de 2010 y cuya duración, según predicciones del IDEAM, se prolongaría hasta el primer cuatrimestre de 2011. La Sala Plena consideró acreditada la realidad de los hechos invocados luego de advertir que: (i) el proceso de formación del evento climático había iniciado desde finales de mayo de 2010; (ii) entre julio y noviembre de ese mismo año había aumentado la magnitud de las precipitaciones y el nivel de los principales ríos del país y, finalmente; (iii) estaba probado, a partir de predicciones científicas del IDEAM, que el fenómeno natural se iba a prolongar hasta mediados de mayo o junio del 2011, es decir, del año siguiente a la declaratoria del estado de emergencia. Por lo tanto, en esa oportunidad, la Corte Constitucional acreditó la ocurrencia del hecho sobreviniente no sólo teniendo en cuenta evidencia de lo que ya efectivamente había acaecido o estaba sucediendo, sino predicciones científicas que daban cuenta de que la prolongación en el tiempo del fenómeno climático que motivó la declaratoria de la emergencia era altamente probable. La evidencia científica sobre la alta probabilidad de dicha prolongación fue un elemento central para dar por acreditado el juicio de realidad en aquella ocasió.
En esta última sentencia la Corte reiteró el estándar empleado desde la primera decisión que examinó la declaratoria de un estado de emergencia con fundamento en circunstancias que no habían acaecido plenamente, pero cuya ocurrencia o prolongación en el tiempo fue considerada como altamente probabl. El elemento relevante en el juicio de realidad es controlar que el recurso al estado de excepción previsto en el artículo 215 superior no se fundamente en circunstancias artificiosas o hipotéticas, o en evento de improbable ocurrencia. Debido a la compleja evidencia requerida para probar fenómenos climáticos u otros eventos complejos cuya formación ocurre progresivamente y cuyos efectos se prolongan en el tiempo, la Corte puede dar por verificados los hechos que sustentan una declaratoria de estado de emergencia para lo cual valorará los conceptos y predicciones emitidos por las autoridades científicas respectivas.
Por su parte, el juicio de identidad se orienta a establecer que los hechos que sustentan la declaratoria del estado de emergencia sean distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Carta. Debido a la amplitud de circunstancias que pueden amenazar o perturbar de forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico, o configurar grave calamidad pública, el juicio de identidad opera por vía negativa, esto es, examinando que los hechos invocados en el decreto examinado no sean aquellos que habilitan la declaratoria de los estados de guerra exterior y conmoción interior (Arts. 212 y 213, C.P.).
El tercer componente del presupuesto fáctico es el juicio de sobreviniencia, en el cual se examina que los hechos invocados como fundamento de la declaratoria del estado de emergencia tengan carácter sobreviniente y extraordinario. En la Sentencia C-122 de 1997, la Corte precisó que los hechos son sobrevinientes cuando son imprevisibles, repentinos e inesperados, por oposición a problemáticas de carácter crónico o estructural o fenómenos cíclicos o recurrente. Para enfatizar este punto, reiteró la doctrina - de tiempo atrás sostenida por la Corte Suprema de Justicia - "que prohíbe la utilización expansiva de los poderes excepcionales de la emergencia para resolver problemas crónicos o estructurales, sin que ello quiera decir en modo alguno que estos deban quedar huérfanos de consideración por parte de las autoridades.
Aunque esta decisión fijó un claro límite al uso de los poderes de excepción para hacer frente a problemas crónicos o estructurales, también indicó que la agudización de problemas estructurales puede desencadenar perturbaciones del orden económico y social, caso en el cual “la Corte debe entrar a precisar si los hechos en los que se hace visible el recrudecimiento y los efectos gravemente deletéreos de una falla estructural, pueden ser enfrentados a través de las competencias ordinarias de las autoridades y órganos del Estado y si éstas son suficientes para determinar satisfactoriamente el curso de los acontecimientos. El reconocimiento de que el agravamiento de problemáticas estructurales puede eventualmente satisfacer el presupuesto fáctico que habilita la declaratoria del estado de emergencia, llevó a la Sala Plena a precisar, en la Sentencia C-145 de 2020 que “la regla consistente en que las situaciones crónicas y estructurales no constituyen hechos sobrevinientes ni extraordinarios no es absoluta, ya que en la resolución caso a caso se han podido verificar algunas excepciones.
Este Tribunal ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la constitucionalidad de declaratorias de emergencia con las que se busca responder al agravamiento de situaciones de carácter crónico o estructural, de las que el Estado es en parte responsable, sea por acción u omisión. En este escenario, la jurisprudencia ha distinguido dos hipótesis. De un lado, eventos en los que se acude al estado de excepción para responder a problemas estructurales de vieja data y ampliamente conocidos, sin invocar ninguna circunstancia adicional, de carácter sobreviniente y excepcional, que agravara la crisis ya existente. Tal fue el caso del Decreto 4975 de 2009, que declaró el estado de emergencia para conjurar problemas que afectaban al sistema de salud de tiempo atrás. La Corte consideró que tal declaratoria no superaba el juicio de sobreviniencia, por cuanto las problemáticas del sistema de salud invocadas en el decreto tenían carácter estructural, no habían surgido de manera repentina y eran ampliamente conocidas. De ahí que la respuesta a dichos problemas debía buscarse a través de los mecanismos ordinarios y en las instancias democráticas y participativa.
La segunda hipótesis se refiere a eventos en los que la declaratoria del estado de emergencia busca responder al agravamiento de una problemática estructural debido a la confluencia de circunstancias sobrevinientes y excepcionales que agudizan la crisis ya existente. La Corte ha señalado que este tipo de situaciones puede llegar a satisfacer el presupuesto fáctico que habilita al Presidente para hacer uso de las facultades extraordinarias previstas en el artículo 215 superior, aunque en cada caso habrá que analizar las circunstancias sobrevinientes y su incidencia en la agravación de una situación estructura'.
Algunos de estos casos se relacionan con la confluencia de fenómenos climáticos cíclicos o recurrentes que agravan problemáticas estructurales. Tal fue la hipótesis examinada en la Sentencia C-447 de 1992, donde la Corte consideró ajustado a la Constitución el decreto que declaró el estado de emergencia para responder al desabastecimiento de energía eléctrica desencadenado por el descenso crítico del nivel de los embalses causado por el fenómeno de El Niño, que vino a empeorar la crisis estructural del sistema energético (originada en la pobre infraestructura termoeléctrica y las deficiencias operacionales y financieras en las empresas del sector eléctrico. En la Sentencia C-156 de 2011 la Corte de nuevo se pronunció sobre el agravamiento de situaciones estructurales, esta vez en relación con la primera declaratoria del estado de emergencia para conjurar la grave calamidad pública producida por la ocurrencia del fenómeno de La Niña 2010-2011. En esa ocasión, la Sala Plena estimó acreditado el juicio de sobreviniencia de los hechos invocados en el Decreto 4580 de 2010, pese a que la ocurrencia de ese evento había sido predicha por organismos y autoridades técnicas como el IDEAM. Sostuvo que ese fenómeno había sido el más extremo de los últimos años y las lluvias habían alcanzado niveles anormales, con respecto a los promedios históricos, lo cual llevó al crecimiento extraordinario y anormal de los niveles de los principales ríos del país, lo que a su vez desbordó la capacidad de respuesta del Estad.
Entretanto, en la Sentencia C-386 de 2017, al examinar la declaratoria de emergencia para atender la crisis humanitaria generada por la avalancha en el municipio de Mocoa (Putumayo), la Corte consideró acreditado el juicio de sobreviniencia, no obstante reconocer que el desastre ocasionado por el incremento anormal de las lluvias podía “explicarse parcialmente y, al mismo tiempo, sus consecuencias agravarse en atención a situaciones de riesgo a las que está expuesto ese municipio, al igual que otros muchos municipios del país, como el calentamiento global o la deforestación, o incluso a la eventual negligencia o falta de planeación de algunas autoridades.
Este Tribunal ha considerado satisfecho el juicio de sobreviniencia no sólo cuando el agravamiento de problemas crónicos obedece a la ocurrencia de fenómenos climáticos extremos. También en escenarios diferentes, como la proliferación desbordada de esquemas de captación ilegal de recursos del públic, o, más recientemente, cuando la crisis generada por la pandemia COVID-19 se conjugó con los problemas estructurales del sistema de salu, la Corte dio por acreditada la existencia de hechos de carácter sobreviniente y excepcional que habilitaban la declaratoria del estado de emergencia.
Además de ser sobrevinientes, en el sentido antes indicado, los hechos que motivan la declaratoria del estado de emergencia deben tener carácter extraordinario. Aunque esta cualificación no viene establecida en el artículo 215 superior, fue incorporada al control constitucional de las declaratorias de emergencia a partir de la Sentencia C-122 de 199, y desde entonces se exige con fundamento en el artículo 2 de la LEEE, donde se establece que las facultades otorgadas por los estados de excepción “sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. En aquella decisión, la Corte precisó que tales circunstancias extraordinarias pueden originarse en un hecho extraño al Gobierno, o bien ser el resultado de su acción u omisió. Sobre esta base, en sentencias posteriores ha señalado que, si bien la constatación de acciones u omisiones del Estado no descarta el carácter sobreviniente y extraordinario de los hechos que motivan la declaratoria del estado de emergencia, sí tornan más estricto el juicio de sobrevinienci.
Finalmente, la Sala Plena ha indicado que el juicio de sobreviniencia de los hechos que motivan la declaratoria de emergencia ha de tener en cuenta el contexto y el momento en el cual estos se producen, toda vez que:
“[U]n hecho puede parecer a una sociedad extraordinario y sorprenderla sin conocimientos o instrumentos adecuados para evitar, corregir o morigerar sus efectos perniciosos. Sin embargo, si en su interior su riqueza institucional le brinda mecanismos para captar y adaptarse a la novedad, ésta difícilmente podrá considerarse en sí misma extraordinaria. De la misma manera, el incremento cuantitativo y cualitativo de experiencias, hacia el futuro impedirá tratar como hechos emergentes o extraordinarios aquellos que se incorporan como expectativas conocidas o previsibles que puedan ser objeto de conocimiento y manejo con base en el repertorio de instrumentos a disposición de la sociedad y de sus autoridades.
En síntesis, en el presupuesto fáctico se evalúan las circunstancias invocadas como fundamento del estado de emergencia y se verifica que los hechos: (i) efectivamente ocurrieron o existe evidencia científica que acredite que su ocurrencia es altamente probable, a fin de evitar que la declaratoria de este estado de excepción se sustente en hechos supuestos o hipotéticos, que no corresponden al mundo de los fenómenos reales o cuya configuración es remota (juicio de realidad); (ii) no corresponden a las hipótesis previstas para los otros estados de excepción (juicio de identidad); y (iii) son sobrevinientes y extraordinarios (juicio de sobreviniencia).
Presupuesto valorativo
Mientras que en el presupuesto fáctico el análisis recae sobre los hechos que motivan la declaratoria del estado de emergencia, en el presupuesto valorativo se evalúa la calificación del Presidente de la República sobre la intensidad de la perturbación o de la amenaza al orden económico, social y ecológico, o de la calamidad pública, que se produce como consecuencia de tales hechos. Este examen se fundamenta en el artículo 215 constitucional, que establece que sólo aquellas situaciones sobrevinientes que perturben de manera grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o configuren una grave calamidad pública, habilitan al Gobierno nacional para declarar el estado de emergencia. En este punto, la tarea de la Corte consiste en evaluar si el jefe de gobierno incurrió en arbitrariedad o en un error manifiesto de apreciación sobre la inminencia y la gravedad de la perturbación o de la amenaza invocada como fundamento del estado de emergencia.
En relación con la inminencia, la jurisprudencia precisa que para que se cumpla este requisito “no ha de tratarse de un peligro eventual o remoto para los bienes protegidos por el artículo 215 constitucional sino de un riesgo efectivo que puede materializarse en cualquier momento, de un peligro potenciado por su inmediatez temporal.
Entretanto, la jurisprudencia ha señalado que el juicio de gravedad tiene un alto componente valorativo y, por tanto, se reconoce un margen significativo de apreciación al jefe de gobierno para determinar la gravedad de las perturbaciones o amenazas al orden económico, social o ecológico, o de la calamidad pública, que motivan la declaratoria de emergencia. En este punto, la tarea de la Corte consiste en “estudiar si el Gobierno incurrió en una arbitrariedad o error manifiesto, sin llegar a suplantarlo en la valoración correspondiente.
En la Sentencia C-156 de 2011, la Corte examinó el presupuesto valorativo en una declaratoria de emergencia orientada a conjurar las consecuencias ocasionadas por un evento climático extremo (el fenómeno de La Niña 2010-2011). Concluyó que la gravedad de la calamidad pública y su impacto en el orden económico, social y ecológico eran evidentes, tras constatar que como resultado de la ola invernal se habían reportado más de 200 muertes y 1.6 millones de personas afectadas. Asimismo, tuvo en cuenta los significativos daños a la infraestructura, que afectó especialmente a las zonas rurales y a las poblaciones vulnerables, impactando necesidades básicas como alimentación, agua, saneamiento, vivienda, educación y salud. También se refirió al grave impacto de la ola invernal en términos de pérdida de biodiversidad y cobertura vegetal, cambios en la geomorfología y en el uso del suelo, así como la modificación del curso de fuentes hídrica.
Presupuesto de suficiencia
El tercero de los elementos del control material de los decretos declaratorios de emergencia examina si las herramientas previstas para situaciones de normalidad constitucional eran suficientes para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Para tal efecto, la Corte evalúa tres factores en el juicio de suficiencia: (i) la existencia de mecanismos ordinarios; (ii) si éstos fueron utilizados por el Estado; y (iii) la insuficiencia o falta de idoneidad de esas medidas para superar la crisi.
El artículo 215 de la Constitución no establece como requisito de procedibilidad del estado de emergencia que se verifique la insuficiencia de las atribuciones ordinarias del Estado, a diferencia de lo reglado para el estado de conmoción interio. Este análisis se incorporó por primera vez – bajo la denominación de “test de subsidiariedad” – en la Sentencia C-122 de 1997, que declaró inexequible el Decreto 80 de 1997 por considerar que los poderes ordinarios del Estado eran suficientes para enfrentar los hechos que dieron lugar a la emergencia Lo anterior generó en su momento una fuerte controversia al interior de la Corte. Los magistrados que salvaron el voto consideraron que, por no estar prevista en el texto constitucional, dicha exigencia no debía formar parte del control material de las declaratorias de estado de emergencia. A partir de esta sentencia, el examen de subsidiariedad – que tras la Sentencia C-135 de 2009 pasó a ser denominado “juicio de suficiencia – se ha integrado al control material de los decretos declaratorios de emergencia con fundamento en los principios de necesidad y proporcionalidad, previstos en la Ley Estatutaria de la Administración de Justica, como límites generales para todos los estados de excepción (Arts. y , LEEE).
El propósito que orienta el juicio de suficiencia no consiste en reservar el estado de emergencia a los eventos de colapso institucional o social, ya que desconocería el propósito de prevenir o remediar graves crisis que deriven en perturbaciones mayores o irreparables. Mas bien se persigue que los estados de excepción funjan como último recurso al cual se puede acudir o se limite a situaciones extremas, ya que representan “un instrumento que reduce el ámbito de la democracia y las libertades, además, porque los órganos del Estado y las autoridades competentes tienen el deber primario de gobernar dentro de la normalidad y con las herramientas a su disposición, que no son pocas, y cuya utilización diligente y eficiente puede tener la virtualidad de enfrentar eventos críticos y agudos, ya sea en un sentido preventivo o correctivo.
De allí que se pretende que la legislación de emergencia sea cada vez más excepciona y, por lo tanto, no tienda a convertirse en la regla general, ya que ello truncaría principios axiales de la Constitución como la democracia, el pluralismo y la prevalencia del interés general. La decisión que orienta al Constituyente de 1991 está dada en “privilegiar hasta donde ello sea posible el método democrático como vía para debatir los hechos graves que conciernen al país y, a través del mismo conducto, buscar solidariamente su mejor solución. […] Un umbral bajo para franquear el estado de anormalidad, […] a la vez alejaría las posibilidades de una mayor cohesión social y de un compromiso más firme para respaldar y soportar los esfuerzos del Estado en un determinado ámbito de su acción.
La jurisprudencia constitucional ha desarrollado una serie de criterios que orientan la verificación del presupuesto de suficiencia. Ha señalado, en primer lugar, que se trata de una evaluación global de los mecanismos frente a la situación de emergencia y no una valoración particular de cada uno de los mecanismos con respecto a las medidas anunciadas, pues ese análisis se adelantará en relación con los decretos de desarroll. Segundo, ha enfatizado que, por tratarse de un control orientado a proteger el principio democrático, los criterios de eficacia no pueden primar frente al principio de subsidiariedad al momento de evaluar la suficiencia de las medidas ordinaria. Tercero, la evaluación de esos mecanismos depende del contexto y de la experiencia acumulada del Estado con respecto a la situación específic
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 30 de junio de 2026 - (Diario Oficial No. 53.530 - 22 de junio de 2026)
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