REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

^{SENTENCIA C-369 DE 2025}

Referencia: expediente D-16216

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 17 (parcial) y 33 (parcial) de la Ley Estatutaria 1621 de 2013 “[p]or medio de la cual se expiden normas para fortalecer el Marco Jurídico que permite a los organismos que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia cumplir con su misión constitucional y legal, y se dictan otras disposiciones”

Accionantes: Ana Bejarano Ricaurte, Silvia Juliana Santos Sarmiento, Emmanuel Vargas Penagos, Laura Marcela Urrego Aguilera, Pablo Ceballos Navas y Martín Simón Castro Londoño

Magistrado sustanciador:

José Fernando Reyes Cuartas

^{Bogotá, D.C. tres (3) de septiembre de dos mil veinticinco (2025).}

^{La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente sentencia}

^{Síntesis de la decisión}

Las personas demandantes pidieron a la Corte declarar inconstitucionales algunos apartes de los artículos 17 y 33 de la Ley 1621 de 2013 y, de forma alternativa, que se estableciera que el monitoreo del espectro electromagnético también afecta la vida privada y debería requerir control judicial.

Argumentaron que, aunque esa ley ya había sido revisada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-540 de 2012, surgieron nuevos estándares fijados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), especialmente en la sentencia del 18 de octubre de 2023, sobre el caso de la Corporación Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo” vs. Colombia que justificaban un nuevo pronunciamiento de la Corte. Según la demanda, estas normas afectan derechos como la vida privada, la libertad de expresión y el acceso a la información, y por lo tanto se necesita mayor protección.

El primer cargo en contra del artículo 17 (parcial) señalaba que el monitoreo del espectro electromagnético implica recolectar datos personales, lo que afecta la privacidad y debe estar bajo control judicial. Aunque antes la Corte había dicho que era una labor de rastreo general, la Corte IDH consideró que se trataba de una forma de interceptación de comunicaciones y debe ser limitada y autorizada judicialmente.

El segundo cargo formulado en contra del artículo 33 (parcial), indicaba que la norma reserva toda la información de inteligencia y contrainteligencia, sin importar su contenido, y no es clara sobre qué es “seguridad y defensa nacional”. Las personas demandantes consideran que la restricción de acceso a esta información no está justificada y debe aplicarse el principio de máxima publicidad, permitiendo el acceso a quienes lo soliciten.

La Corte Constitucional, previo a entrar al fondo del asunto, analizó si la demanda cumplía con los requisitos mínimos para ser estudiada de fondo. Respecto al artículo 17 de la Ley 1621 de 2013, concluyó que el cargo de inconstitucionalidad no cumplió con los mínimos de certeza, especificidad y suficiencia, en tanto que no partió del contenido real y vigente de la norma, ni del alcance e interpretación dado en la Sentencia C-540 de 2012. En contraste, los demandantes se fundamentaron en interpretaciones supuestas. En adición a ello, no demostraron cómo los estándares de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos -en el caso de la Corporación Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo” vs. Colombia- impactaban directamente la norma acusada originando una contradicción específica con la Carta Política.

En cuanto al artículo 33 acusado, este Tribunal señaló que la demanda no cumplió con los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia, en la medida en que no evidenció una contradicción concreta entre la disposición parcialmente acusada y la Constitución. Tampoco confrontó los parámetros estrictos fijados en la Sentencia C-540 de 2012 sobre las limitaciones al acceso a la información ni los pronunciamientos posteriores de la Corte contenidos en las sentencias C-274 de 2013 y C-951 de 2014. Los argumentos presentados fueron generales y no generaron una duda mínima de inconstitucionalidad.

En síntesis, la Corte concluyó que las personas demandantes no demostraron de manera concreta cómo los estándares interamericanos adoptados en el caso Caso miembros de la Corporación Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo” vs. Colombia resultaban incompatibles con la interpretación vigente de los artículos demandados, por lo que la demanda carecía de certeza, especificidad y suficiencia para activar un juicio de fondo.

ANTECEDENTES

Las personas demandantes acusaron los artículos 17 (parcial) y 33 (parcial) de la Ley Estatutaria 1621 de 2013 “[p]or medio de la cual se expiden normas para fortalecer el Marco Jurídico que permite a los organismos que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia cumplir con su misión constitucional y legal, y se dictan otras disposiciones”. En Auto de 15 de noviembre de 2024 la demanda fue admitida, disponiendo (i) comunicar la iniciación del asunt, (ii) oficiar a distintas entidades para que remitieran a la Corte los protocolos bajo los cuales se adelantan las actividades de monitoreo del espectro electromagnético y se determina la reserva de la informació; (iii) fijar en lista el asunto para la intervención ciudadana y correr traslado a la Procuraduría General de la Nación, además de (iv) invitar a expresar su opinión a entidades públicas y privadas, así como a la academi.

^{LAS NORMAS ACUSADAS Y LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD}

^{Las disposiciones acusadas se destacan en los artículos que se transcriben a continuación:}

LEY ESTATUTARIA 1621 DE 2013

(Abril 17)

Por medio de la cual se expiden normas para fortalecer el Marco Jurídico que permite a los organismos que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia cumplir con su misión constitucional y legal, y se dictan otras disposiciones”

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

DECRETA:

Artículo 17. Monitoreo del Espectro Electromagnético e Interceptaciones de Comunicaciones Privadas. Las actividades de inteligencia y contrainteligencia comprenden actividades de monitoreo del espectro electromagnético debidamente incorporadas dentro de órdenes de operaciones o misiones de trabajo. La información recolectada en el marco del monitoreo del espectro electromagnético en ejercicio de las actividades de inteligencia y contrainteligencia, que no sirva para el cumplimiento de los fines establecidos en la presente Ley, deberá ser destruida y no podrá ser almacenada en las bases de datos de inteligencia y contrainteligencia. El monitoreo no constituye interceptación de comunicaciones. La interceptación de conversaciones privadas telefónicas móviles o fijas, así como de las comunicaciones privadas de datos, deberán someterse a los requisitos establecidos en el artículo 15 de la Constitución y el Código de Procedimiento Penal y sólo podrán llevarse a cabo en el marco de procedimientos judiciales.

Artículo 33. Reserva. Por la naturaleza de las funciones que cumplen los organismos de inteligencia y contrainteligencia sus documentos, información y elementos técnicos estarán amparados por la reserva legal por un término máximo de treinta (30) años contados a partir de la recolección de la información y tendrán carácter de información reservada.

Excepcionalmente y en casos específicos, por recomendación de cualquier organismo que lleve a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia, el Presidente de la República podrá acoger la recomendación de extender la reserva por quince (15) años más, cuando su difusión suponga una amenaza grave interna o externa contra la seguridad o la defensa nacional, se trate de información que ponga en riesgo las relaciones internacionales, esté relacionada con grupos armados al margen de la ley, o atente contra la integridad personal de los agentes o las fuentes (…).

Previo a formular los cargos de inconstitucionalidad, las y los ciudadanos justificaron la inexistencia de cosa juzgada en el caso bajo estudio. En esa dirección, señalaron que los apartados normativos acusados fueron objeto de control de constitucionalidad previo en la Sentencia C-540 de 201, que los declaró exequibles. Por esta razón, en principio, podría concluirse que respecto de los artículos 17 y 33 demandados existió una revisión integral. Sin embargo, explicaron que esta Corte, de manera excepcional, ha activado su competencia para adelantar una nueva revisión de disposiciones de rango estatutario cuando “se presenta una modificación posterior de la Constitución o de la conformación de las normas que integran el bloque de constitucionalidad. Aseguraron que, en este evento, técnicamente, no existe cosa juzgada constitucional “porque el parámetro de comparación es distinto, lo que permite adelantar un nuevo juicio sobre dichas materias.

Según la demanda, en este caso la Corte Constitucional está habilitada para estudiar los apartados demandados porque se está en el escenario de inconstitucionalidad sobreviniente, dado que el parámetro de constitucionalidad evolucionó en su interpretació a partir de la sentencia del 18 de octubre de 2023 en el Caso miembros de la Corporación Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo” vs. Colombi de la Corte Interamericana de Derechos Humano. Para las y los ciudadanos las normas acusadas no se ajustan a los estándares interamericanos actuales en materia de vigilancia de comunicaciones a gran escala y de reserva de información de organismos de inteligencia y contrainteligenci. En este punto, acotaron que “cualquier disposición que resulte contraria a (…) los recientes desarrollos sobre su interpretación es (…) contraria a la Constitución y deberá ser declarada inconstitucional.

Para las y los actores, la decisión de la Corte IDH -como intérprete autorizado de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH)- se constituye en un criterio interpretativo que debe ser tenido en cuenta al momento de revisar la constitucionalidad de las leye. En ese contexto, consideraron que ahora existe un nuevo criterio interpretativo que le otorgó un mayor grado de protección al derecho a la vida privada y a la libertad de pensamiento y expresió, lo cual “inhibe la existencia de la cosa juzgada constitucional y convoca a la Corte Constitucional a revisar nuevamente las normas acusadas respecto del nuevo parámetro de comparación.

La demanda explicó el cambio que hubo en la interpretación sobre el alcance de las normas acusadas a partir de la ratio decidend de la sentencia del 18 de octubre de 2023 en el Caso miembros de la Corporación Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo” vs. Colombia. Para ello presentó varios argumentos.

En relación con el artículo 17 de la Ley 1621 de 2013, la Sentencia C-540 de 2012 consideró que el monitoreo del espectro electromagnético no requería orden judicial en la medida que no involucraba un seguimiento individual. Por lo que distinguió entre el monitoreo del espectro electromagnético, entendido como “la actividad impersonal y abstracta” de “los actos propios de una investigación penal que es individual y concreta, y que parte de una notitia criminis (dentro de una indagación preliminar), que busca recaudar los elementos probatorios para la identificación de los autores de una conducta punible, que se desenvolverá en el marco de un proceso penal. Por su parte, la Corte IDH planteó que la utilización de las técnicas de vigilancia de las comunicaciones, ya sea selectiva o a gran escala -lo que incluye el monitoreo del espectro electromagnético- exige siempre control judicia.

Respecto del artículo 33 de la Ley 1621 de 2013, las y los demandantes refirieron que en la sentencia C-540 de 2012, la Corte señaló que el legislador puede establecer límites al derecho de acceso a la información. Entonces, la ampliación del plazo de la reserva de la información es constitucionalmente válida si persigue intereses como la seguridad y la defensa nacionales, lo que implica acreditar que la reserva es indispensable para evitar que se afecten dichos intereses. No obstante, la reserva debe ser temporal y el plazo debe ser razonable y proporcional a los bienes jurídicos constitucionales protegido. La Corte IDH estableció mayores garantías, porque sostuvo que la reserva de la información de inteligencia “debe ser, en la mayor medida posible, clara y precisa, en el sentido de detallar qué tipo de información o documentos se consideran reservados y cuál es el límite temporal para la reserva. Además, en cuanto a la calificación de reservados, la Corte IDH señaló que “no resulta compatible con los estándares interamericanos establecer que un documento es reservado solo por el hecho de pertenecer a un organismo de inteligencia y no con base en su contenido.

Con base en lo anterior, formularon cuatro cargos de inconstitucionalidad que, por la similitud de los argumentos, se agruparon en dos: los cargos formulados contra los artículos 17 (parcial) que corresponden a los cargos primero y tercero, y 33 (parcial) que en la demanda se identifican como los cargos segundo y cuarto:

Cargo primero: el artículo 17 (parcial) de la Ley 1621 de 2013 infringe los artículos 2, 11 y 13 de la CADH y 15 y 20 de la Constitución. Según las y los ciudadanos las actividades de monitoreo del espectro electromagnético, conforme a la Ley 1621 de 2013, no están condicionadas a la expedición de una orden judicial. Sin embargo, en el Caso miembros de la Corporación Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo” vs. Colombia, la Corte ID estableció que las actividades de inteligencia utilizan técnicas de vigilancia a gran escala que permiten el acceso a información sensible, por lo que deben estar delimitadas en cuanto a exigencias, requisitos y controles porque implican una injerencia en múltiples derechos, principalmente en la vida privada y la libertad de pensamiento y expresió.

La demanda señaló que para la Corte IDH, estas actividades de monitoreo tienden a recolectar información que incluye datos personales (ya sea por teléfono, por correspondencia o por correo electrónico, entre otras herramientas de las tecnologías de la información y las comunicaciones, o el allanamiento al domicilio, lugar de trabajo u otro local privado) por lo que deben contar con autorización judicial que defina los límites que se imponen, incluidos el modo, tiempo y alcances de la medida autorizad.

La postura de la Corte Constitucional de que el monitoreo del espectro electromagnétic no implica una interceptación de comunicaciones resulta contraria a los estándares interamericano, porque dicha actividad es una forma de interceptación de actividades “por cuanto sus ondas radioeléctricas portan diversos mensajes tanto sonoros como visuales, las cuales deben entenderse como privadas por producirse entre ciudadanos. En consecuencia, debe ejecutarse de forma restringida y precedida de una orden judicia.

De lo anterior, la parte actora derivó que la hipótesis de que el monitoreo del espectro electromagnético no refiere a interceptación judicial se encuentra en contra de los estándares internacionales al no prever un control judicial efectivo sobre una actividad que constituye vigilancia a gran escala de comunicaciones.

Cargo segundo: el artículo 33 (parcial) de la Ley 1621 de 2013 vulnera los artículos 2, 11 y 13 de la CADH y 15 y 20 de la Constitución. La demanda explicó que la Corte IDH, en desarrollo del derecho a la autodeterminación informativa, planteó que la autorización general de reserva de los documentos, información y elementos técnicos de organismos de inteligencia y contrainteligencia puede ser utilizada para limitar dicha garantía, por lo que resulta incompatible con los estándares convencionales.

 En ese contexto, refirieron que la Corte IDH estableció que es necesario que mediante ley se establezcan “las categorías específicas y estrictas que en función de la protección de la seguridad nacional pretenden protegerse, con el propósito de que esta información no esté sometida a reserva solo por el hecho de pertenecer a un organismo de inteligencia, sino por razón de su contenid. En criterio de las y los demandantes, el artículo 33 autoriza la reserva de información de inteligencia solo por el hecho de provenir de entidades de inteligencia.

Explicaron que la Ley 1621 de 2013 contiene una clasificación general vaga y ambigua que resulta incompatible con la CADH, en tanto que: (i) no designa categorías específicas y estrictas que en función de la protección de la seguridad nacional están amparadas por la reserva; (ii) no define o delimita los conceptos de seguridad y defensa nacional; y (iii) omite cualquier mecanismo que reconozca y garantice el acceso y control de los interesados a los datos que existan sobre ellos en los archivos clasificados, lo que se constituye en un obstáculo para que las presuntas víctimas puedan solicitar la actualización, rectificación o modificación de esa información. Explicaron que la indeterminación no solo afecta la legitimidad de la reserva, sino que se traduce en un amplio margen de discrecionalidad para las autoridades en punto de establecer la información susceptible de la mencionada reserva.

La demanda señaló que la Sentencia C-540 de 2012 fue proferida antes del pronunciamiento de la Corte ID––; sin embargo, este último otorgó una mayor protección a los derechos a la libertad de expresión y a la privacida. En ese escenario, se estableció que las normas que pretendan imponer reservas respecto de información relacionada con actividades de inteligencia y contrainteligencia deben ser precisas, claras y detalladas en el tipo de información que se considera reservada y el límite temporal de aquella reserva. Además, insistió en que dichas limitaciones son excepcionales y deben sujetarse a los motivos específicos que la justifica.

De acuerdo con la demanda, la permanencia en el ordenamiento jurídico de la autorización genérica de la reserva de información de inteligencia y contrainteligencia infringe los estándares fijados por la Corte IDH, dado que “(i.) su objeto es indeterminado y omnicomprensivo, (ii.) no se orienta por el contenido del material reservado sino por quien lo produjo o lo detenta y (iii.) tampoco establece, con fundamento en los propósitos que dice atender, 'las categorías de información que, en función precisamente de la realización de tales objetivos, podría negarse su acceso, a fin de que en cada caso concreto la autoridad competente, atendiendo a los principios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad, declare o no la reserva de determinada información'.

De otra parte, en relación con la temporalidad de la reserva, la demanda explicó que la norma acusada establece una reserva de la información de inteligencia y contrainteligencia por el término de treinta años, contados a partir de la recolección de la misma. Además, autoriza al presidente de la República para prorrogar el plazo inicial hasta por 15 años más cuando su difusión suponga una grave amenaza interna o externa contra la seguridad o defensa nacional.  Mencionaron que la Sentencia C-540 de 2012 la halló ajustada a la Constitución. En contraste, explicaron que la Corte IDH precisó que la norma adolece de vaguedad en la medida que no especifica a qué se refieren con amenazas contra la seguridad o defensa nacional, ni qué clase de riesgos a las relaciones internacionales justificaría extender el término de reserva.

En consecuencia, la demanda concluyó que la Corte Constitucional está habilitada para adelantar un nuevo examen de constitucionalidad de la disposición acusada, debido al cambio en el significado material de la Constitución. Esto con el fin de que se establezca que el Estado puede restringir el acceso a determinada información siempre que la ley designe categorías específicas y estrictas que amparen la reserva. Lo descrito, implicaría que las autoridades de inteligencia interesadas en mantener la reserva de la información, deben acudir a normas de rango constitucional o legal que cumplan los requisitos de claridad y precisión conforme al estándar fijado por la Corte IDH. De lo contrario, la información será de carácter público en virtud del principio de máxima divulgació''.

Con base en lo anterior, las y los ciudadanos le solicitaron a la Corte declarar inexequibles con efectos inmediatos los artículos 17 (parcial) y 33 (parcial) de la Ley Estatutaria 1621 de 2013. De manera subsidiaria, pidieron la declaratoria de inexequibilidad de los apartados acusados con efectos diferidos al término que otorgó la Corte IDH a Colombia para la modificación de la ley mencionada.

^{III.   INTERVENCIONES Y CONCEPTOS ESPECIALIZADOS}

Durante el período probatorio y el término de fijación en lista, la Corte recibió trece escritos de intervención y dos conceptos especializados de autoridades públicas. Igualmente, en el término establecido para el efecto, el procurador general de la Nación rindió el concepto correspondiente. Con el objeto de sintetizar y contrastar el sentido de las intervenciones recibidas ellas se integrarán en las siguientes tabla.

Intervenciones relacionadas con el artículo 17 de la Ley 1621 de 2013

Tabla 1. Síntesis de las intervenciones relacionadas con el artículo 17 de la Ley 1621 de 2013.

Intervenciones relacionadas con el artículo 33 de la Ley 1621 de 2013

Tabla 2. Síntesis de las intervenciones relacionadas con el artículo 33 de la Ley 1621 de 2013.

Conceptos especializados de autoridades públicas

Tabla 3. Síntesis de los conceptos especializados de autoridades públicas.

CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

El Ministerio Público le solicitó a la Corte que se declare inhibida para decidir el asunto. En esa dirección, explicó que le corresponde al legislador, y no a la Corte Constitucional, corregir el ordenamiento jurídico interno para que se ajuste a los estándares interamericanos de protección de derechos humanos. Así, en virtud del principio de separación de poderes, concluyó que la Corte carece de competencia para emitir un pronunciamiento de fondo sobre los cargos de la demand.  

Para el procurador general de la Nación, el Caso miembros de la Corporación Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo” vs. Colombia, modificó el parámetro de control del artículo 17 de la Ley 1621 de 2013, en tanto aumentó el estándar de protección de los derechos a la expresión y a la privacidad en relación con las funciones de inteligencia y contrainteligencia. Según ese estándar, “cualquier acción relacionada con la interceptación, vigilancia y seguimiento de cualquier tipo de comunicación necesita un control previo o posterior por parte del juez competente, incluyendo las actividades de monitoreo del espectro electromagnético. Por ese motivo, no existe cosa juzgada en el presente asunto.

Sobre el artículo 33 de la Ley 1621 de 2013, el procurador general de la Nación explicó que no hay cosa juzgada en este caso. Señaló que la Corte IDH elevó el estándar de protección del derecho a la información y que la ley colombiana limita este derecho sin justificación, pues declara reservada toda la información de organismos de inteligencia o contrainteligencia, sin precisar criterios para decidir qué información debe ser reservada ni cómo justificar su entrega o no.

Por eso, el Ministerio Público consideró que le toca al Congreso, y no a la Corte Constitucional, ajustar la ley para cumplir con los estándares internacionales de derechos humanos. Declarar inconstitucionales las normas demandadas llevaría no solo a eliminarlas, sino también a crear una nueva regulación para aplicar la sentencia de la Corte IDH. En otras palabras, la política de seguridad nacional debe definirla el Congreso, que tiene la responsabilidad de proteger al Estado y los derechos humanos. Así, por el principio de separación de poderes, concluyó que la Corte no tiene competencia para decidir el fondo de la demanda.

^{IV.    CONSIDERACIONES}

^Competencia

^{Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad presentada en contra los artículos 13 (parcial) y 17 (parcial) de la Ley 1621 de 2013. A pesar de que la regulación tiene naturaleza estatutaria, la fuente de la competencia de la Corte se encuentra en el numeral 4 del artículo 241, en tanto la solicitud de pronunciamiento se origina en una demanda de inconstitucionalidad en contra de la ley promulgada.}  

Cuestión preliminar: verificación de los requisitos aptitud sustantiva de la demand

La acción de inconstitucionalidad se caracteriza por ser una herramienta judicial de naturaleza pública e informal. Esto significa que su admisibilidad, trámite y decisión no está sujeto al cumplimiento de formalismos técnicos ni de rigorismos procesales excesivos, sino que su ejercicio está guiado por la prevalencia del derecho de los ciudadanos a interponer acciones en defensa de la Constitución, del derecho sustancial y del interés genera.

No obstante, la Corte ha establecido que el acceso a la justicia constitucional, en sede de control abstracto, exige que la demanda satisfaga unas condiciones mínimas razonables que se encuentran previstas en el Decreto 2067 de 1991 y en la jurisprudencia de este Tribuna. De este modo, los filtros de acceso exigidos otorgan un equilibrio entre la presunción de constitucionalidad de las leyes -que deriva del principio democrático- y el derecho político a proteger la supremacía constituciona.

En cuanto a los filtros de acceso, la Sala Plena se ha fundado en una premisa: la impugnación de una ley no puede sujetarse a estándares tan complejos que impliquen reservar la acción solo a ciudadanos con especial formación en métodos de interpretación legal y constitucional. Esto encuentra justificación en la naturaleza pública de la acción y en la garantía de los ciudadanos de participar en el control del poder político (art. 40.6) y de acceder a la administración de justicia (art. 229. Entonces, para armonizar los intereses superiores en juego, es necesario que las acusaciones en contra de normas adoptadas por órganos representativos estén soportadas en razones aptas para poner en duda la validez constitucional de la regulación, de modo que pueda apreciarse, al menos prima facie, un riesgo para la supremacía de la Constitució.  

Desde esa óptica, la exigencia de unas “condiciones argumentativas mínimas para activar la competencia de este Tribunal, cristaliza al menos dos finalidades del proceso constitucional. Por un lado, concreta el derecho de los intervinientes a participar en las decisiones que los afectan, puesto que -desde el principio- se delimita la materia alrededor de la cual tendrá lugar la discusión  constitucional favoreciendo así la calidad del diálogo público que la demanda propon.

Por el otro, la Corte ha considerado que la correcta precisión del debate a partir del cumplimiento de tales requerimientos, favorece una reflexión calificada que permite superar las dificultades asociadas a la interpretación constitucional. Esta Corporación ha señalado que las normas vigentes ponen de presente “un modelo específico de control constitucional en el que los procesos deliberativos, abiertos, democráticos y participativos confieren legitimidad, racionalidad, validez y justicia material a las decisiones judiciales. En dicho modelo la tarea de este Tribunal “no consiste en construir oficiosa, aislada y unilateralmente las decisiones sobre la constitucionalidad del sistema jurídico, sino en liderar un proceso de construcción colectiva en un asunto esencialmente público, precisando y orientando el debate y la deliberación pública, organizando y sistematizando los insumos que resulten de este proceso de reflexión colectiva, valorando y sopesando las distintas opciones y alternativas que surgen de este mismo proceso, y finalmente, adoptando una decisión.

Comprender el proceso de constitucionalidad como un verdadero foro para el diálogo público encaminado a establecer si la Constitución fue vulnerada por alguno de los órganos del Estado, implica que se trata de la expresión de una forma de democracia deliberativa. Tal circunstancia exige que las razones propuestas para juzgar la validez constitucional de una norma sean relevantes para que este Tribunal cumpla esta tarea. Es decir, su admisibilidad depende de la contribución que puedan prestar para (i) definir el significado del objeto de control e (ii) identificar lo que la Constitución ordena, prohíbe o permit.

De acuerdo con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, el escrito mediante el cual se ejerce la acción pública de inconstitucionalidad debe, por lo menos: i) identificar las disposiciones de la Constitución que se consideran infringidas; ii) describir el contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñen con las normas demandadas y iii) exponer las razones por los cuales se considera que las disposiciones normativas acusadas son contrarias al texto superior. De acuerdo con la jurisprudencia, esta última condición supone que los argumentos que conforman el concepto de violación sean claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficiente. Lo anterior, sin perjuicio de que la verificación del cumplimiento de las exigencias descritas se efectúe a la luz del principio pro action.

Las exigencias de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia como presupuestos de admisibilidad son el punto de partida del proceso de constitucionalidad, porque permiten iniciar un diálogo público y razonable entre el demandante, los ciudadanos interesados, las autoridades responsables y este Tribunal. Además, el cumplimiento de dichas cargas mínimas tanto en la acusación como en las intervenciones que le siguen, cumple una doble función epistémica y de legitimación: incrementan las posibilidades de que la Corte adopte la mejor decisión y ofrecen un adicional respaldo democrático a su pronunciamient.    

La jurisprudencia ha sostenido que es legítimo imponer tales exigencias dado que el derecho a ejercer la acción pública -como otros derechos de participación- puede ser objeto de limitaciones. La validez de esta restricción obedece a que, de una parte, “el impacto sobre el acceso a la justicia no es grave en la medida en que la persona puede presentar otra demanda de constitucionalidad teniendo en cuenta que la decisión de inadmisión o inhibición no tiene efectos de cosa juzgada y, de otra, protege “el derecho a la administración de justicia de otras personas que deseen presentar otra demanda contra las mismas normas disposiciones.  

En correspondencia con lo expuesto, quien pretenda activar plenamente las competencias de este Tribunal debe manifestar un interés real por salvaguardar la supremacía e integridad de la Constitució. La seriedad de ese interés se revela cuando, al cuestionar una ley, el demandante presenta un concepto de violación: (i) claro: cuando la exposición de las razones de la inconstitucionalidad sigue un hilo conductor y puede ser entendida por cualquier ciudadano; (ii) cierto: cuando se cuestiona el significado de la norma legal vigente; (iii) pertinente: cuando los fundamentos correspondan a cuestiones constitucionales, esto es, que tengan por objeto preservar la vigencia de la Constitución; (iv) específico: cuando plantea la contradicción que existe entre la disposición legal acusada y la norma constitucional infringida; y (v) suficiente: cuando los fundamentos propuestos son relevantes para el juicio de constitucionalidad, al punto de suscitar una duda mínima sobre la validez de la le.

Las anteriores condiciones son indispensables para que el proceso de constitucionalidad constituya un foro en el que la decisión sea el resultado de la comprensión, valoración y ponderación de las mejores razones para hacer efectivo el principio de supremacía de la Constitución. Sin embargo, como se advirtió líneas atrás, dichas exigencias no apuntan a establecer estándares complejos que impidan que cualquier ciudadano haga propia la Constitución y, a través de este mecanismo, controle los excesos o defectos de los órganos que conforman el poder público. Pero tampoco es aceptable una aplicación extremadamente flexible de tales criterios al punto que esta acción pierda todo sentido como referente de la deliberación y esta termine delimitándose por los intervinientes o, en su caso, por la propia Corte. En este sentido, Sala Plena ha sostenido que está fuera de su alcance “tratar de reconducir el alegato del accionante hasta lograr estructurar un cargo dotado de la suficiente idoneidad para provocar un pronunciamiento de fondo y, por tanto, no puede “reelaborar, transformar, confeccionar o construir los planteamientos esbozados en la demanda con el propósito de que cumplan con los requisitos mínimos exigidos por la jurisprudencia constitucional para que la misma Corte se pronuncie de fondo.

El punto en el que debe trazarse la línea para definir si la demanda cumple las condiciones de admisibilidad no es una materia exenta de dificultades. Ello se refleja no solo en la posibilidad de adoptar una decisión inhibitoria respecto de una demanda previamente admitid, sino también en las discrepancias que se suscitan en el seno de la Sala Plena al momento de pronunciarse al respecto. En todo caso, fijar y aplicar estándares argumentativos relativamente uniformes es una exigencia que encuentra sólido fundamento en la calificación del derecho a activar la jurisdicción constitucional como un derecho igual para todos los ciudadanos. Por ello, se itera que el demandante debe cumplir unas cargas argumentativas mínimas razonables para activar las competencias de este Tribunal, las cuales no pueden ser equivalente a las condiciones de motivación que debe cumplir esta Corte al momento de tomar una decisión de fond.   

Uno de los criterios para definir si un cargo cuyo análisis se encuentra a consideración de la Sala Plena debe dar lugar a un pronunciamiento de fondo es el principio pro actione. Según ha señalado la jurisprudencia refiriéndose a su contenido “el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.

A este principio se le adscriben dos exigencias: La primera, prohíbe una aproximación a la demanda que tenga por objeto o como efecto un incremento en los requerimientos técnicos de la acusación, al punto de privilegiarlos sobre el debate sustantivo que puede derivarse razonablemente de la misma. La segunda, ordena que en aquellos casos en los que exista una duda sobre el cumplimiento de las condiciones mínimas de argumentación, la Corte se esfuerce, en la medida de sus posibilidades, por adoptar una decisión de fondo. Según la jurisprudencia, también es expresión del principio la integración de la unidad normativa “[c]uando la norma acusada ha sido modificada por otra posterior, pero subsisten, a pesar de la reforma, los contenidos normativos acusados.

Sin embargo, la aplicación del principio pro actione no habilita a la Corte para corregir o aclarar equívocos, aspectos confusos o ambigüedades que surjan de las demanda. La observancia de este principio “no puede llevar a que se declare la exequibilidad ante una demanda que no presente suficientes argumentos, cerrando la puerta para que otro ciudadano presente una acción que sí cumpla con las condiciones para revisarla. No es posible sustituir al demandante como si se tratara de un control de oficio y, en esa medida, la aplicación de aquel exige que la demanda proponga un núcleo argumentativo básico y preciso, aunque existan algunas reservas o inquietudes. Dicho de otro modo, la Corte “no puede llegar al extremo de suplantar al actor en la formulación de los cargos, ni de determinar por sí misma (…) el concepto de la violación de las normas que ante ella se acusan como infringidas, pues ésta es una carga mínima que se le impone al ciudadano para hacer uso de su derecho político a ejercer la acción de inconstitucionalidad.

La imposibilidad de emprender un control a partir de acusaciones diferentes a las de los demandantes se apoya en la naturaleza excepcional del control automático de constitucionalidad y se ha reflejado en el carácter también excepcional de la integración de la unidad normativ, así como en la imposibilidad de realizar un juicio a partir de cargos autónomos o independientes propuestos en los escritos de los intervinientes en el proces.     

Así cada una de las condiciones mínimas que debe cumplir el concepto de violación tienen como propósito asegurar un debate constitucional adecuado y cumplen funciones diferentes: (i) la claridad hace posible un diálogo público; (ii) la certeza permite identificar un objeto real susceptible de ser sometido a control; y (iii) la pertinencia, la especificidad y la suficiencia delimitan la controversia en un sentido constituciona. Con el propósito de reiterar el alcance y presentar algunas precisiones sobre su aplicación, a continuación la Corte reitera la caracterización de cada una de las exigencias, en los mismos términos expresados por la Sentencia C-292 de 2019.

La claridad constituye una condición indispensable del debate público que se impulsa con la presentación de una demanda de inconstitucionalidad. Tal adjetivo comprende, primero, el uso del lenguaje y, segundo, el modo en que se presentan los argumentos. Exige entonces (i) que las palabras empleadas para formular los argumentos sean inteligibles o comprensibles y (ii) que la presentación de los argumentos tenga un orden que haga posible identificar su alcance y propósito. En esa dirección, la Corte ha destacado que si bien no se requiere una exposición erudita o técnica, la impugnación si debe “seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa. Este requisito se incumple, por ejemplo, cuando (a) el lenguaje de la demanda es incomprensible por razones semánticas o sintácticas; (b) los argumentos presentados son circulare o contradictorio; o (c) no es posible identificar exactamente el alcance o el sentido de lo pretendid.   

La certeza tiene como propósito establecer si, en realidad, pertenece al ordenamiento jurídico el objeto respecto del cual el demandante le solicita a la Corte un pronunciamiento. A este requerimiento se anuda la carga de demostrar que es razonable -a partir de estándares básicos de interpretación- derivar de una disposición vigente, el significado normativo -norma- cuya constitucionalidad se cuestiona, de modo que “la interpretación que se acusa debe ser plausible y además debe desprenderse del enunciado normativo acusado. En ese sentido es indispensable “que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente (…) “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita (…) e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda.

Además de los casos generales en los que la Corte constata que la interpretación del demandante es el resultado de una interpretación subjetiva o carente de cualquier apoyo hermenéutic, ha encontrado insatisfecho este requisito cuando:

 Se indica que un enunciado limita un derecho a pesar de que la disposición únicamente regula un aspecto adjetivo del mismo (C-088 de 2014).

Se afirma que una disposición establece un trato diferente sin que ello resulte así (C-1002 de 2004 y C-247 de 2017) o se afirma que ella iguala a los grupos objetos de comparación sin así desprenderse del artículo (C-343 de 2017).

 Se sostiene la ocurrencia de un hecho que es contradicho a partir de información pública (C-309 de 2017).

Se atribuye a una reforma constitucional un contenido normativo que no tiene y a partir de ello se afirma la posible sustitución de un eje definitorio de la Carta (C-470 de 2013).

Se alega la ocurrencia de un defecto en el trámite de aprobación de una ley pero no se acredita el hecho que lo constituye (C-076 de 2012 y C-044 de 2017).

 Se atribuye al título de una ley una función deóntica de la que carece (C-752 de 2015).

Se cuestiona la interpretación de una autoridad administrativa -apoyándose en la doctrina del derecho viviente- a pesar de que dicha interpretación tiene su origen en una disposición cuyo control no es competencia de la Corte (C-136 de 2017).

La acusación se apoya en una inferencia del demandante acerca de los efectos que a lo largo del tiempo ha tenido una disposición (C-087 de 2018).

Se plantea una interpretación aislada de la expresión acusada que no tiene en cuenta el contexto normativo en el que se inserta (C-231 de 2016).

Se deriva de la disposición que establece un régimen de protección para un grupo, una regla que excluye a los demás grupos de cualquier protección (C-694 de 2015).

 Se asigna a una expresión indeterminada consecuencias jurídicas que no se siguen de ella, sino que tienen origen en otras disposiciones (C-710 de 2012).

Se interpretan ampliamente las atribuciones conferidas al Presidente de la República en una ley habilitante, sin que exista una razón que respalde esa comprensión (C-922 de 2007).

 Se presupone un silencio en el ordenamiento jurídico que en realidad no existe (C-121 de 2018 y C-156 de 2017); o se le asigna una condición jurídica equivocada a una disposición y, a partir de ello, se pretende que se le apliquen exigencias reservada a un tipo específico de ley (C-316 de 2010).  

Según la jurisprudencia, algunos eventos radicales de ausencia de objeto de control merecen un tratamiento diferente. En efecto, aquellos eventos en los cuales es absolutamente claro que la disposición cuestionada fue derogada -y no produce efectos- o declarada inexequible, la Corte carece –en principio- de competencia para cualquier pronunciamiento dado que no existe objeto sobre el cual pueda recaer, en el primer caso, o se ha configurado cosa juzgada formal en el segundo.

La pertinencia es un rasgo especial de la argumentación cuando tiene por objeto alegar la invalidez constitucional de una norma legal. En esa dirección, los planteamientos ante la Corte deben estar signados por los contenidos de la Carta y, en esa medida, el cuestionamiento debe encontrarse “fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone”. Ello excluye, argumentos apoyados en “consideraciones puramente legales (…) y doctrinarias o los que se limitan a expresar “puntos de vista subjetivos, de manera que pretenda emplearse esta acción “para resolver un problema particular  . Por ello, a menos que la Constitución directamente lo exija, no son pertinentes “acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia”.

La jurisprudencia ha identificado que carecen de pertinencia acusaciones que se fundamenten: (i) en el provecho o utilidad que una norma puede traer (C-1059 de 2008); (ii) en la oposición de la norma con disposiciones que no puedan ser parámetro de control (C-1059 de 2008); (iii) en las consecuencias que una medida puede tener en el desfinanciamiento de otras inversiones del Estado (C-1059 de 2008); o (iv) en la aplicación de una norma por parte de una autoridad administrativa a situaciones específicas (C-987 de 2005). Igualmente ha descartado el cargo cuando se pretende (v) corregir la interpretación que en casos particulares han efectuado las personas o los jueces de la República (C-785 de 2014); (vi) obtener declaraciones específicas respecto de actos o contratos (C-785 de 2014); o (v) resolver una antinomia constitucional o declarar la inconstitucionalidad de una disposición de la Carta, por entrar en una eventual contradicción con otro mandato de la misma Constitución (C-433 de 2013).

La especificidad impone que el demandante exponga razones que evidencien la existencia de una oposición objetiva entre la disposición demandada y el texto constitucional. Es una de las exigencias de mayor relevancia al momento de formular la impugnación y exige que, más allá de afirmaciones genéricas, se desarrolle un argumento puntual que pueda demostrar una violación. Según ha señalado la Corte no cumplen el requisito de especificidad los argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales (…) que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.   

Este requerimiento exige responder la pregunta relativa a cómo se demuestra la violación de la Constitución. Una vez que el demandante identifica la norma constitucional que a su juicio ha sido desconocida, tiene la tarea de argumentar la violación. Esa demostración debe tomar en consideración los contenidos, la naturaleza y la estructura de las diferentes disposiciones de la Carta. En efecto, será relevante considerar, por ejemplo, las diferencias que existen entre las normas (i) que distribuyen competencias entre los órganos del poder o que reconocen derechos; (ii) que amparan un derecho relacional como la igualdad o un derecho que no lo es como la libertad; (iii) que tienen estructura de regla o de principio; (iv) que imponen obligaciones de omitir o mandatos de actuación; o (v) que tienen contenidos sustantivos o procedimentales.

No es posible establecer un catálogo de las cuestiones interpretativas que se suscitan al momento de verificar el requisito de especificidad. La Corte ha ido identificando algunas condiciones que resultan útiles con el fin de cumplir esta carga. En tal sentido, ha fijado métodos posibles para proponer la vulneración del mandato de trato igual o de trato desigua, de los derechos de liberta o del principio de unidad de materi. También ha identificado criterios para demostrar vicios competenciales en las reformas constitucionale o infracciones al principio de identidad flexible y consecutivida. Igualmente ha establecido criterios relevantes al momento de formular, por ejemplo, un cargo de omisión legislativa relativ.

Asimismo, ha destacado que en algunos casos pueden distribuirse cargas de argumentación respecto de la violación de la Constitución. Por ejemplo, ha señalado que cuando se controla la constitucionalidad de una norma (i) que utiliza una categoría sospechosa o afecta el goce de un derecho constitucional fundamental o (ii) que retrocede en el grado de protección de un derecho fundamental afectando la prohibición de retroceso injustificad puede presumirse su inconstitucionalidad, lo que traslada a quien la defiende la obligación de aportar razones poderosas para ello. Ocurre lo contrario y en consecuencia le corresponde al demandante realizar un mayor esfuerzo argumentativo en aquellos casos en los cuales la disposición adoptada corresponde a la regulación de una materia en la que el legislador dispone, en general, de un amplio margen de configuració. En adición a ello, algunos casos imponen una carga especial, tal y como ocurre cuando se cuestiona una disposición amparada por la cosa juzgada constituciona.   

Las metodologías o juicios que ha desarrollado en su jurisprudencia no agotan, naturalmente, las formas o estrategias que las personas y organizaciones -intérpretes cotidianos de la Constitución en los ámbitos en los que se desenvuelve la vida pública y privada- pueden emplear para demostrar la infracción de la Constitución. Sin embargo, para cumplir la carga de especificidad no es suficiente que presenten planteamientos genéricos puesto que deben desarrollar una actividad interpretativa que sugiera seriamente una oposición real entre la Constitución y la norma demandada.  

La suficiencia tiene, en general, la condición de criterio de cierre para definir la aptitud del cargo. Según este Tribunal, su configuración se produce cuando la demanda consigue generar en la Corte una duda mínima sobre su constitucionalidad. Para ello será necesario analizar conjuntamente el cumplimiento de los demás requisitos a fin de identificar si la acusación logra persuadir a la Corte sobre la posible infracción de la Carta, de manera que pueda iniciarse “un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.

Como síntesis de lo expuesto la Sala Plena estima necesario destacar las siguientes premisa:    

Las condiciones mínimas de argumentación, indispensables para que la Corte adopte un pronunciamiento de fondo, toman nota de la tensión que el ejercicio de dicha acción puede provocar con el principio democrático y el carácter rogado que, por regla general, tiene el ejercicio del control de constitucionalidad.

La aplicación de esas condiciones no puede ocurrir de un modo que fije estándares de tal grado de complejidad que demanden más de aquello que la razonabilidad exige para el inicio del diálogo constitucional.

No es admisible tampoco una aplicación extremadamente flexible al punto que la demanda de inconstitucionalidad pierda todo sentido como referente del diálogo y termine delimitándose por los intervinientes o, en su caso, por la propia Corte.

El ciudadano que pretenda activar las competencias de este Tribunal debe manifestar un interés real por salvaguardar la supremacía e integridad de la Constitución que se materializa cuando, al impugnar la ley, presenta razones que (a) sean inteligibles o comprensibles (claridad); (b) se encamien a cuestionar los significados de la ley vigente (certeza); (c) correspondan a cuestiones constitucionales, esto es, que tengan por objeto preservar la vigencia de la Carta (pertinencia); y (d) planteen en qué sentido específico se produjo la infracción de la Constitución (especificidad). Solo así reunidos los elementos relevantes para el juicio (d) se suscitará una duda mínima sobre la validez de la ley (suficiencia).

El punto en el que debe trazarse la línea para definir el cumplimiento o no de las condiciones de la admisibilidad de la demanda no es una materia exenta de dificultades, siendo deber de este Tribunal (i) fijar y aplicar estándares argumentativos relativamente uniformes que aseguren el carácter universal del derecho a impugnar la validez de las leyes y (ii) no requerir del demandante el cumplimiento de cargas equivalentes a las condiciones de motivación que debe cumplir la Corte Constitucional al momento de tomar una decisión de fondo.   

La demanda presentada no cumple las condiciones mínimas para provocar una decisión de fondo

En las intervenciones presentadas por la Comisión Colombiana de Juristas y, de manera conjunta, por la Fundación Karisma y el Centro de Internet y Sociedad de la Universidad del Rosario, se le solicitó a la Corte inhibirse, dado que la carga argumentativa presentada en la demanda no reunía los mínimos de certeza y pertinencia.

Frente al artículo 17 (parcial) de la Ley 1621 de 2013, sobre el requisito de certeza, los intervinientes manifestaron que el cargo no cuestiona una norma real y existente, sino que parte de conjeturas y en la deducción propia de las y los demandantes sobre la naturaleza del monitoreo del espectro electromagnético. Según las intervinientes, la demanda supone que el texto demandado permite la interceptación de comunicaciones sin autorización judicial previa, lo que no es concordante con el significado y alcance que la Sentencia C-540 de 2012 le dio a dicho monitoreo. En concreto y a su juicio, perdieron de vista que la Corte Constitucional determinó que esa actividad no es una interceptación de comunicaciones.

Respecto del presupuesto de pertinencia, las intervinientes señalaron que el cargo no partió del “sentido autorizado de la disposición legal en cuestión desarrollado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-540 de 2012, sino que se fundamentó en una interpretación subjetiva de la norma y en los posibles abusos que podrían cometerse en su aplicación práctica. Según las intervenciones aludidas, esto evidencia que la demanda hizo una aproximación parcial al problema, lo que supone un reproche que no tiene naturaleza constitucional. Adicionalmente, afirmaron que la demanda no precisó a qué autoridad le correspondería cumplir “esta función, lo que evidencia que busca modificar el diseño normativo sin ofrecer una solución clara para las consecuencias jurídicas de la inexequibilidad.

La Sala Plena encuentra que el requisito de certeza implica que las pretensiones recaigan sobre un contenido normativo vigente. Además, este presupuesto supone que el cargo de inconstitucionalidad: (i) no deseche “la mención a ingredientes que, si bien se encuentran regulados en otros apartes normativos de la ley acusada, son indispensables para entender su alcance objetivo; (ii) parta de una interpretación sistemática y armonizada con el conjunto de disposiciones legales y principios que conforman el marco normativ; y (iii) de ser relevante, tome en consideración los pronunciamientos de esta Corte sobre el alcance de las normas demandada.

En ese contexto, la Corte encuentra que el cargo por infracción de los artículos 2, 11 y 13 de la CADH y 15 y 20 de la Constitución sostuvo tres tesis centrales. Primero, la Sentencia C-540 de 2012 declaró la exequibilidad del apartado acusado, bajo la tesis de que el monitoreo del espectro electromagnético no involucraba un seguimiento individual, sino una actividad impersonal y abstracta; luego no era asimilable a la interceptación de comunicaciones y, en esa medida, no requería autorización judicial. Segundo, en el caso Miembros de la Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo vs. Colombia, la Corte IDH estableció que las actividades de vigilancia a gran escala, en todo caso, permiten la recolección de datos sensibles, lo que constituye una injerencia a la vida privada y la libertad de expresión y pensamiento de las personas. Tercero, el estándar fijado por la Corte IDH implica que toda actividad de monitoreo del espectro electromagnético constituye una interceptación de comunicaciones, luego debe estar precedido de una orden judicial que establezca las condiciones de tiempo, modo y alcances de la medida autorizada.

Puntualmente, la demanda sostuvo que “[e]l monitoreo del espectro electromagnético debe ser considerada como una forma de interceptación de comunicaciones en tanto su objeto recae sobre comunicaciones privadas y es, en consecuencia, una intervención, interceptación o intromisión que en la actualidad se encuentra sustraída de control judicial.

La Sala Plena encuentra que la demanda no partió del contenido vigente, real y existente del artículo 17 acusado, porque en primer lugar no corresponde al contenido literal de la disposición acusada que expresamente excluye del ámbito del monitoreo del espectro electromagnético la interceptación de comunicaciones. De hecho, una lectura integral del inciso demandado permite comprender que, en el ordenamiento estatutario colombiano, el monitoreo del espectro electromagnético es diferente de la interceptación de comunicaciones.

En segundo lugar, las personas demandantes tenían la carga de considerar no solo el texto legal de la disposición acusada, sino el alcance fijado por la Corte. Esto es particularmente relevante si se tiene en consideración que la Ley 1621 de 2013 es una norma estatutaria que fue objeto de un control previo y automático por parte de este Tribunal.

Precisamente, en la Sentencia C-540 de 2013, esta Corporación señaló que en el ámbito de la inteligencia y contrainteligencia, el monitoreo “consiste en llevar a cabo una labor de rastreo de forma aleatoria e indiscriminada. Esto implica “la captación incidental de comunicaciones en las que se revelan circunstancias que permiten evitar atentados y controlar riesgos para la defensa y seguridad de la Nación”. Por ello precisó que, técnicamente, “se estaría ante una especie de rastreo de sombras, imágenes y sonidos representados en frecuencias de radiación electromagnética y ondas radioeléctricas.

A continuación, en el mismo fallo, este Tribunal señaló que el monitoreo del espectro electromagnético “como actividad impersonal y abstracta” no puede confundirse con “los actos propios de una investigación penal que es individual y concreta, y que parte de una notitia criminis (dentro de una indagación preliminar) (…)”. De este modo, la Corte enfatizó en que la “actividad de monitoreo del espectro electromagnético no puede implicar interceptación o registro de las comunicaciones privada, toda vez que para ello se requiere 'orden judicial, en los casos y con las formalidades que establezca la ley'”.

Luego concluyó que, en todo caso, las actividades de monitoreo están limitadas por (i) la Constitución Política, arts. 15 y 28; (ii) la Declaración Universal de Derechos Humanos, art. 12; (iii) el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, art. 17.1; (iv) el Convenio para la protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, art. 8.1; y (v) la CADH, art. 11.2. Igualmente destacó que la aplicación e interpretación de esa disposición debía tener en consideración lo establecido (vi) en la Ley 1621 de 2013, arts. 2, 3, 4, 5, 7, 8 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 19, 28 y 33.     

Al contrastar los argumentos de la demanda con el alcance que la Corte Constitucional le dio a la norma acusada, la Sala Plena concluye que los reproches de inconstitucionalidad no se construyeron a partir del contenido normativo de la disposición acusada, ni de la interpretación, ni del alcance que le otorgó este Tribunal. Por el contrario, las y los actores omitieron plantear el cargo con observancia precisa de la definición y las distinciones expresas contenidas en la Sentencia C-540 de 2012. Dicho de otra forma, para esta Corporación, una lectura sistemática de la Sentencia C-540 de 2012, que delimitó el monitoreo como actividad impersonal y no un seguimiento individualizado, y la sentencia correspondiente al caso Miembros de la Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo vs. Colombia, exigía demostrar cómo el estándar interamericano impactaba directamente la interpretación vigente de la norma. Este limitado contraste en la revisión del alcance otorgado por el intérprete autorizado de la Constitución Política de Colombia, dio lugar a que la demanda concluyera que el artículo 17 (parcial) resultaba incompatible con las normas superiores. Tal omisión evidencia que el cargo se edificó a partir de la interpretación parcial e incompleta de la norma legal demandada.

Dicho de otro modo, el cargo se basó en una interpretación personal y subjetiva de las personas accionantes, ello porque omitieron incluir en su análisis lo dicho en la Sentencia C-540 de 2012, de manera que sustituyeron el contenido normativo del artículo 17 en lugar de controvertirlo. Esto significa que incumplieron el requisito de certeza.

Lo anterior, guarda estrecha relación con el requisito de especificidad. En efecto, la acusación destaca que la disposición demandada implica una infracción de normas integradas al bloque de constitucionalidad tal y como han sido interpretadas por la Corte IDH. En criterio de las y los demandantes, la disposición autoriza interferencias en la vida privada de las personas a través del monitoreo del espectro electromagnético, sin requerir autorización judicial.

Sin embargo, se itera que dichas apreciaciones no consultan el contenido de la Sentencia C-540 de 2012, que después de abordar aspectos relativos al ámbito de protección del derecho a la vida privada y a sus limitaciones excepcionales, estableció las condiciones mínimas que deben cumplir las actividades legítimas de inteligencia y contrainteligencia del Estado para desarrollar las políticas en materia de seguridad y proteger los derechos de los habitantes. En ese contexto, esta Corte precisó que estas actividades se circunscriben a una “labor de rastreo de forma aleatoria e indiscriminada.

En ese orden de ideas, la Sala Plena observa que la demanda no evidenció la contradicción específica entre la norma demandada -incluyendo al alcance establecido por esta Corte en el control automático y previo- y la Constitución y las normas de la CADH, puesto que el escrito presentado se limitó a calificar el monitoreo como una práctica invasiva de las comunicaciones contraria a los derechos fundamentales, sin demostrar cómo, a partir del texto literal del artículo 17 y de la interpretación vinculante fijada en la sentencia C-540 de 2012, se produce una contradicción normativa con los artículos superiores invocados.

Como consecuencia del incumplimiento de los requisitos de certeza y especificidad, es decir, al haberse acusado el artículo 17 (parcial) de la Ley 1621 de 2013 sin consultar el alcance otorgado por la Corte Constitucional ni efectuar el contraste indispensable entre aquel y el texto superior, la Sala Plena concluye que no se generó tampoco la duda mínima requerida para activar el juicio de fondo, por lo que este cargo tampoco cumple el requisito de suficiencia.

En cuanto al artículo 33 (parcial), la Comisión Colombiana de Juristas sostuvo que el cargo carece de certeza, porque la demanda asume que la reserva de información de inteligencia debería estar establecida en determinadas categorías específicas, pero no identifica cuál es el estándar ni como debería hacerse. Destacaron que la clasificación general podría generar abusos, lo que no equivale a una “inconstitucionalidad directa. Para la interviniente, el cargo también adolece de pertinencia, en la medida que su argumentación no se fundó en una contradicción manifiesta con la Constitución, sino en la hipótesis de que la norma podría ser más precisa en la definición de categorías de información reservada.

La Corte observa que según las y los demandantes la regulación interna autoriza la reserva de la información de inteligencia por razón del “origen o pertenencia del documento, información y elemento técnico, y no en su objeto o contenido material. Además, aseguraron que la regulación existente no prevé “los tipos de medidas y acciones de obtención y recopilación de información autorizadas en materia de inteligencia y en consecuencia la función de inteligencia y contrainteligencia admitiría (…) la reserva legal originada en la naturaleza de las funciones que cumplen los organismos de inteligencia y contrainteligencia [por lo cual, la norma] se ofrece indeterminada y de aplicación omnímoda.

En ese contexto, las y los ciudadanos aseguraron que la “indeterminación en las características, calidades o condiciones de los documentos, informaciones y elementos técnicos que ameritan su reserva hacen posible que entidades que detentan funciones de inteligencia y contrainteligencia no satisfagan el lleno de sus obligaciones de divulgación proactiva y mínima información disponible. Así, concluyeron, por ejemplo, que la ambigüedad identificada podría dar lugar a que se le niegue a un ciudadano el acceso a información relacionada con horarios de atención, al público, la escala salarial de los empleados, las sedes de la entidad, la política de gestión de conflictos laborales, entre otros.

Para la Corte, este cargo no satisface el requisito de certeza porque si bien se construyó a partir del texto legal que prevé la reserva, no consultó ni aludió al alcance que, en su momento, le otorgó la Sentencia C-540 de 2012. En dicho fallo, este Tribunal se refirió, inicialmente, al principio de máxima divulgación y a las excepciones admisibles señalando que, por regla general, las personas tienen derecho a acceder a la información que reposa en las instituciones del Estado. Precisó, en todo caso, que es posible establecer límites, que deben ser interpretados de manera restrictiva y bajo los límites constitucionales y convencionales.

En esa oportunidad, la Sala Plena indicó que, en términos generales, la reserva o secreto de un documento público: i) opera sobre el contenido mas no sobre su existencia; ii) es temporal, estando el plazo sujeto a límites de razonabilidad y proporcionalidad; iii) cubre a los servidores públicos, no comprendiendo a los periodistas y, en principio, no autoriza al Estado para impedir la publicación de la información por la prensa; iv) aplica a las peticiones ciudadanas; v) es admitida en el caso de las informaciones sobre defensa y seguridad nacionales, siempre que se ajuste a los principios de razonabilidad y proporcionalidad; vi) conlleva el deber de motivar la decisión que ha de reunir los requisitos constitucionales y legales, en particular indicar la norma en la cual se funda la reserva. Por esta vía el asunto puede ser sometido a controles disciplinarios, administrativos e incluso judiciales; y vii) opera sobre la información que compromete derechos fundamentales o bienes constitucionales, pero no sobre todo el proceso público dentro del cual dicha información se inserta

En la Sentencia C-540 de 2012, la Sala Plena indicó, igualmente “que la ley que regule las restricciones de este derecho debe precisar: (i) el tipo de información objeto de reserva, (ii) las condiciones bajo las cuales la reserva puede oponerse a los ciudadanos, (iii) las autoridades que pueden aplicarla, y (iv) los sistemas de control que operan sobre las actuaciones que por tal razón permanecen reservadas. Destacó además la Corte que la reserva opera sobre el contenido y es temporal, lo que implica que el plazo debe sujetarse a límites de razonabilidad y proporcionalidad y debe estar motivada. Ello se traduce en que el Estado tiene la carga de probar que la información solicitada no puede ser revelada y, ante una duda o un vacío legal, debe primar el derecho de acceso a la información.

Además de dicha circunstancia, este Tribunal precisó que tampoco puede alegarse la reserva cuando se trata de violaciones a los derechos humanos ni puede usarse para “no aportar la información requerida por las autoridades judiciales o administrativas. Además, dijo la Corte, es necesario que exista un procedimiento que garantice la revisión de la negación de acceso a información requerida, por una segunda instancia, a través de un recurso sencillo, rápido y efectivo. Sobre el derecho de las víctimas a conocer la verdad, la Corte Constitucional, refiriéndose a la confidencialidad de archivos oficiales o por razones de defensa nacional, indicó que es “indispensable tomar medidas cautelares para impedir la destrucción, adulteración o falsificación de los archivos en que se recogen las violaciones cometidas. Además, indicó que no podrá invocarse confidencialidad o razones de defensa nacional para evitar su consulta por las instancias judiciales o las víctimas.

Sobre el término de la reserva, la Corte concluyó que el término legal de 30 años resulta razonable y proporcionado. En tal sentido, indicó que dicho plazo puede ser ampliado hasta por 15 años más, bajo la condición de que se cumplieran varias condiciones: (i) exista una recomendación presentada por un organismo de inteligencia y contrainteligencia; (ii) atienda a casos específicos; y (iii) bajo la posibilidad que el presidente de la República acoja la recomendación y se trate de i) una amenaza grave interna o externa contra la seguridad o la defensa nacional; ii) información que ponga en riesgo las relaciones internacionales, iii) esté relacionada con grupos armados al margen de la ley, o iv) atente contra la integridad personal de los agentes o las fuentes. En todo caso, la decisión de ampliación del plazo debe estar suficiente y razonablemente fundada.

Además de lo anterior, para edificar el cargo por infracción del derecho a la información, a las y los demandantes les correspondía consultar el contexto legal y jurisprudencial en el que se encuentra inserto el artículo 33 acusado. Esto exigía que tuvieran en cuenta, incluso, las regulaciones posteriores y los pronunciamientos del intérprete autorizado de la Constitución en la materia. En ese sentido era relevante considerar las fuentes que se enuncian a continuación.

En la Sentencia C-274 de 2013, la Corte Constitucional adelantó el control de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de transparencia y del derecho de acceso a la información pública nacional, que luego sería aprobada como la Ley 1712 de 2014. En esa oportunidad en cuanto (i) al principio de máxima divulgación y las excepciones admisibles; y (ii) a las condiciones de la reserva, este Tribunal reiteró la Sentencia C-540 de 2012. Insistió además en que la reserva legal no puede cobijar información que por decisión constitucional debe ser pública.

De manera particular al ocuparse de la excepción al acceso a documentos públicos por razones de seguridad y defensa nacional (num. 3 del art. 19 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014), este tribunal precisó que para negar el acceso a dicha información: “(i) sólo puede hacerlo si ese acceso está expresamente prohibido por la Constitución o por una norma de carácter legal; y (ii) debe manifestarlo por escrito y de manera motivada. Precisó entonces que las limitaciones que se establezcan deben (a) interpretarse conforme a las exigencias constitucionales; (b) estar en la Constitución o de “manera clara y precisa en una ley, como quiera que las referencias genéricas e indeterminadas a todo tipo de información, conduce a la vulneración absoluta del derecho de acceso a la información pública; (c) indicar el contenido puntual o tipología de información cuya divulgación o acceso puede afectar gravemente el interés protegido; y (d) demostrar que existe la posibilidad real, probable y específica de dañar esos intereses protegidos -la seguridad y defensa nacional- en caso de permitir el acceso aquellos.

Precisó la Corte que, en todo caso, la restricción debe obedecer a “un interés legítimo e imperioso al tiempo que no debe existir “otro medio menos restrictivo para garantizar dicho interés. Dicha restricción no es una función discrecional, sino restringida, necesaria y controlable. Finalmente, en cuanto a la temporalidad de la reserva -que según el artículo 22 de la Ley 1712 de 2014 será máximo de 15 años y que podrá ser extendido por otro lapso igual, previa aprobación del superior jerárquico de cada una de las Ramas del Poder Públicos y órganos de control-, reiteró las consideraciones que sobre los plazos se hicieron en la Sentencia C-540 de 2012.

En la Sentencia C-951 de 2014 realizó el control de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria que regulaba el derecho de petición y que luego sería aprobado como Ley 1755 de 2015. En relación con el artículo 25 de la Ley 1755 de 2015, en el que se establecían las limitaciones al acceso a la información, este Tribunal nuevamente reiteró los criterios constitucionales sobre el principio de máxima divulgación y la reserva legal excepcional de información y documentos. Con ese punto de partida, la Corte sostuvo que las limitaciones al derecho de acceso a la información deben dar estricto cumplimiento a los requisitos derivados del artículo 13.2 de la CADH, es decir, que se trate de condiciones de carácter excepcional establecidas en la ley, que persiga objetivos legítimos, que atienda a criterios de necesidad y proporcionalidad, por ejemplo, proteger la seguridad nacional o el orden público.

Al ocuparse de la limitación del acceso a la información por razones de seguridad y defensa nacional, este Tribunal reiteró que “toda restricción debe perseguir un fin legítimo y estar acorde a los principios de proporcionalidad y razonabilidad.  Por lo que no basta con apelar a la fórmula genérica “defensa y seguridad del Estado” para que cualquier restricción resulte admisible. Señaló, además, que en cuanto a la definición de seguridad nacional, debía considerarse el principio No. 8 de los Principios de Lima, según el cual “las restricciones al derecho de acceso por motivos de seguridad nacional solo serán válidas cuando estén orientadas a proteger la integridad territorial del país y 'en situaciones excepcionales de extrema violencia que representen un peligro real e inminente de colapso del orden democrático'.

Revisada la demanda, la Sala Plena constata que el cargo se limitó a plantear reproches generales sobre la vaguedad de expresiones como “defensa y seguridad nacional”, sin confrontar el marco detallado de la Sentencia C-540 de 2012 y las decisiones posteriores que delimitaron los contornos del acceso a la información de documentos. Al omitir la confrontación descrita, los cargos no recayeron sobre una proposición normativa inserta en el sistema normativo colombiano vigente, tal y como este ha sido comprendido por la jurisprudencia constitucional. En contraste, el escrito partió de una lectura parcial y subjetiva del artículo 33 de la Ley 1621 de 2013. Por ello, se incumplió el requisito de certeza.

En síntesis, las y los actores omitieron incluir en su análisis el alcance detallado que se otorgó al artículo 33 por la Corte Constitucional en las Sentencias C-540 de 2013, así como el contenido de los Fallos C-274 de 2014 y C-951 de 2015 y las leyes que fueron promulgadas después de su control. Por lo tanto, el ejercicio de confrontación no obedeció a una interpretación sistemática y, por tanto, la ambigüedad reprochada no consultó el ordenamiento jurídico en el que se encuentra inserta, sino que obedece a uno atribuido por las y los accionantes. Esto no solo afectó la certeza, sino la especificidad de los planteamientos de la demanda.

Esto es así porque de conformidad con los parámetros estrictos y vigentes, se concluye que los argumentos de las y los demandantes no mostraron cómo se genera una contradicción concreta entre la disposición acusada y los estándares fijados por la Corte IDH en el caso Miembros de la Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo vs. Colombia. En contraste, la demanda se limitó a plantear reproches generales sobre la vaguedad de expresiones como “defensa y seguridad nacional”, sin confrontar el marco detallado de la sentencia C-540 de 2012. Por tanto, al omitir la confrontación descrita, los cargos suscitaron la duda mínima de inconstitucionalidad exigida por la jurisprudencia. En consecuencia, carecen de certeza, especificidad y suficiencia.

En síntesis, los demandantes no mostraron cómo las reglas establecidas en la sentencia adoptada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Miembros de la Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo vs. Colombia se proyectan de manera concreta sobre los apartes acusados de la Ley 1621 de 2013, ni explicaron por qué el alcance normativo definido en la C-540 de 2012 resulta incompatible con los estándares interamericanos. En este entendido, este Tribunal no puede suplir esas carencias reelaborando los cargos, pues ello desconocería la naturaleza rogada y abstracta del control de constitucionalidad que en esta oportunidad se efectúa. Las anteriores razones suficientes para que la Corte Constitucional se inhiba de efectuar un estudio de fondo de los cargos planteados en esta demanda.

V. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero. INHIBIRSE para emitir un estudio de fondo respecto de los artículos 17 y 33 de la Ley 1621 de 2013.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

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Última actualización: 15 de mayo de 2026 - (Diario Oficial No. 53.486 - 10 de mayo de 2026)

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