Última actualización: 15 de mayo de 2026 - (Diario Oficial No. 53.486 - 10 de mayo de 2026)
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TEMAS-SUBTEMAS
Sentencia C-364/25
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-No se vulnera por autorización conferida al Gobierno Nacional para reglamentar aspectos del régimen tarifario en materia de energía eléctrica bajo el marco de las reglas generales
(...) la autorización contenida en la norma acusada para que el Gobierno Nacional establezca un régimen transitorio especial en materia tarifaria, en los términos de la interpretación que se encontró conforme con la Constitución, no desconoce la reserva de ley alegada por los demandantes, máxime cuando, para el efecto, debe respetar el marco general contenido en las Leyes 142 y 143 de 1994 (...). Por lo demás, no se advierte reproche alguno respecto de la posibilidad de establecer como entidad competente al Gobierno Nacional para fijar las tarifas, siempre que se cumplan con los requisitos de concreción legal mínima en materia de servicios públicos domiciliarios, los cuales fueron satisfechos en el presente caso.
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Jurisprudencia constitucional
RESERVA DE LEY-Definición
RESERVA DE LEY-Contenido
POTESTAD REGLAMENTARIA-Límites por reserva de ley
RESERVA DE LEY-Determinación del régimen de la prestación de los servicios públicos
(...) las leyes en las que se fije el régimen de los servicios públicos domiciliarios deben, como mínimo, definir “aquellos elementos básicos que[,] por su naturaleza[,] corresponden a una decisión esencialmente política, es decir, que guardan estrecha relación con la configuración y delimitación del derecho prestacional y, agrega la Corte en esta ocasión, de las actividades que la Constitución o las leyes prevén para garantizarlo. Se trata de preservar el origen deliberativo, pluralista y participativo del régimen de los servicios públicos, habida cuenta de la trascendencia para la vida cotidiana de los habitantes del territorio nacional”.
CLAUSULA DE RESERVA DE LEY EN REGULACION DE SERVICIOS PUBLICOS-Alcance y límites
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SERVICIOS PUBLICOS-Reglas
SERVICIOS PÚBLICOS-Inherentes a la finalidad social del Estado
(...) los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, y que es deber de éste asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. De igual forma determina que los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, y que podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares.
SERVICIOS PÚBLICOS-Regulación, control y vigilancia por el Estado
Los servicios públicos son instrumentos esenciales para cumplir los fines sociales del Estado, respecto de los cuales se conservan las funciones de regulación, control y vigilancia, incluso cuando los prestan particulares o comunidades.
REGIMEN TARIFARIO DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Criterios a considerar
ENERGIA ELECTRICA-Bien público no transable
ENERGIA ELECTRICA-Regulación especial
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
-Sala Plena-
SENTENCIA C-364 de 2025
Referencia: Expediente D-16115
Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 318 (parcial) de la Ley 1955 de 2019, “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”
Demandantes: Rafael Rincón Ordóñez, Santiago Vernaza Civetta, César Rodríguez Martínez y Pablo Rodríguez Pineda
Magistrado Ponente:
Bogotá D.C., tres (3) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, específicamente las previstas en el artículo 241 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente providencia, con fundamento en los siguientes:
ANTECEDENTES
En este acápite la Corte realizará una síntesis de esta sentencia, luego de lo cual hará una presentación de los hechos relevantes, la norma demandada, los argumentos planteados por el accionante, las intervenciones formuladas en el término dispuesto para ello y el concepto brindado por el Procurador General de la Nación.
Síntesis de la decisión
- La Corte Constitucional decidió la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por los ciudadanos Rafael Rincón Ordóñez, Santiago Vernaza Civetta, César Rodríguez Martínez y Pablo Rodríguez Pineda en contra del artículo 318 (parcial) de la Ley 1955 de 2019, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. Los accionantes sostuvieron que la norma demandada vulneraba el principio de reserva de ley, al autorizar al Gobierno Nacional para establecer un régimen tarifario transitorio en la región Caribe.
- Tras analizar los argumentos de los demandantes, las intervenciones ciudadanas y el concepto del Procurador General de la Nación, y una vez verificada la vigencia de la norma, la Corte concluyó que la autorización contenida en la disposición acusada presenta una redacción ambigua que admite dos interpretaciones razonables: (i) una, que entiende el precepto como una habilitación para crear un régimen tarifario especial y transitorio, paralelo y separado de las reglas generales contenidas en las Leyes 142 y 143 de 1994; y (ii) otra, más restringida, que limita la autorización a la definición de aspectos técnicos, metodológicos y operativos de las tarifas, en ejercicio de la potestad reglamentaria prevista en los artículos 189.11 y 370 de la Constitución, siempre dentro del marco legal establecido por las mencionadas leyes.
- Sostuvo que si bien ambas interpretaciones son plausibles a partir del tenor literal de la disposición, difieren radicalmente en sus implicaciones constitucionales. Mientras la primera abre la posibilidad a que el ejecutivo asuma competencias reservadas de manera exclusiva al legislador; la segunda admite delegar a las autoridades administrativas la regulación de aspectos técnicos y cambiantes de los servicios públicos, siempre que la ley defina claramente los criterios, finalidades y límites de dicha delegación.
- Por ser abiertamente contraria a la Constitución Política, la Corte expulsó del ordenamiento jurídico la primera interpretación. Sin embargo, mantuvo la segunda, debido a que no desconoce el principio de reserva legal respecto de la regulación de los servicios públicos (artículos 150.23, 365 y 367 del Texto Superior), pues (i) la jurisprudencia ha señalado que este último no es absoluto y es altamente flexible, lo que implica, entre otras, y en términos del artículo 367 de la Carta, que se autoriza a que el legislador determine la entidad competente para fijar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios, sin que exista un mandato que excluya la eventual intervención, con ese propósito, del Gobierno Nacional, siempre que (ii) se fije la extensión de la facultad reglamentaria o regulatoria conferida, cuya verificación se acreditó en el asunto bajo examen, y (iii) se cumpla con los requisitos de concreción legal mínima, los cuales también se dieron por satisfechos en este caso.
- Al efecto, determinó (a) las finalidades que orientan la actuación administrativa y los criterios materiales que guían la regulación; (b) los derechos o prestaciones que se busca garantizar mediante la actividad regulada; (c) la extensión de la facultad reglamentaria o regulatoria conferida; (d) las reglas que rigen la actividad regulada y que limitan la actuación del órgano regulador; y (e) las previsiones necesarias para evitar tratamientos arbitrarios o beneficios ilegítimos.
- En consecuencia, la Corte condicionó la exequibilidad de la norma acusada, en el entendido de que (i) el régimen transitorio y especial en materia tarifaria para las actividades de distribución y comercialización de energía eléctrica que fije el Gobierno Nacional, se limita a la adecuación excepcional autorizada por esta norma, por lo que en el resto estará sujeto a las reglas previstas en las Leyes 142 de 1994 y 143 de 1994, así como a aquellas otras que las deroguen o modifiquen; y (ii) la reglamentación que el Gobierno Nacional expida solo podrá mantenerse vigente mientras subsistan las causas económicas, técnicas, operativas y financieras y de política pública que motivaron su expedición. Esto, con fundamento en su jurisprudencia sobre el remedio constitucional para casos en los que una disposición admite varias interpretaciones razonables, pero una de ellas desconoce abiertamente la Constitución.
- Finalmente, la Sala insistió en que la validez de esta medida –como ya se dijo– está sujeta a que subsistan las causas económicas, técnicas, operativas y financieras y de política pública que motivaron su expedición, razón por la cual la propia norma acusada impone al Gobierno Nacional definir “(…) el plazo máximo de aplicación [de] este régimen transitorio especial”, y esa carga se traslada al legislativo en caso de que decida nuevamente incorporar esta disposición en una ley del plan, hipótesis en la que se activará un control estricto por parte de esta Corporación, en cuanto a la satisfacción del citado criterio material.
- El 30 de julio de 2024, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución, los ciudadanos Rafael Rincón Ordóñez, Santiago Vernaza Civetta, César Rodríguez Martínez y Pablo Rodríguez Pineda presentaron demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 318 (parcial) de la Ley 1955 de 2019, por el presunto desconocimiento de los artículos 150.23, 189.22, 365, 367 y 370 de la ConstitucióControl de Procesos - Corte Constitucional.
- La demanda fue inadmitida mediante auto del 27 de agosto de 202Control de Procesos - Corte Constitucional. Presentado el escrito de correccióControl de Procesos - Corte Constitucional, el magistrado sustanciador rechazó dos de los tres cargos presentados, en auto del 18 de septiembre siguientControl de Procesos - Corte Constitucional. Finalmente, el 16 de octubre del mismo año, la Sala Plena rechazó el recurso súplica interpuesto por los demandantes, por improcedentControl de Procesos - Corte Constitucional.
- En escrito del 15 de octubre de 2024, el magistrado Vladimir Fernández Andrade manifestó su impedimento para decidir en el caso concreto, por “haber participado en el proceso de expedición, revisión y análisis del artículo demandado”, en calidad de secretario jurídico de la Presidencia de la República. En la Sala Plena de la Corte celebrada el 16 de octubre siguiente, se declaró fundado el impediment.
- El 15 de noviembre de 2024, la demanda fue admitida únicamente por la presunta vulneración del principio de reserva de ley, en desconocimiento de los artículos 150.23, 365 y 367 de la ConstitucióControl de Procesos - Corte Constitucional. En la misma fecha, el magistrado sustanciador ordenó: (i) comunicar el inicio del proceso al presidente de la República, al ministro de Hacienda y Crédito Público y al ministro de Minas y Energía; (ii) correr traslado para que la Procuradora General de la Nación rindiera su concepto; y (iii) fijar en lista el proceso. Así mismo, invitó a participar a varias entidades, organizaciones y universidades.
- En oficio del 16 de enero de 2025, el Procurador General de la Nación, Gregorio Eljach Pacheco, se declaró impedido para rendir concepto dentro del proceso por “haber intervenido en la expedición de la disposición demandada” en su condición de secretario general del Senado de la RepúblicControl de Procesos - Corte Constitucional. En la Sala Plena del 26 de marzo siguiente, se declaró infundadControl de Procesos - Corte Constitucional.
- Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
- A continuación, se transcribe el contenido de la disposición acusada, conforme con su publicación en el Diario Oficial No. 50.964 de mayo 25 de 2019, en el que se subraya el aparte demandado:
- La demanda en contra del artículo 318 (parcial) de la Ley 1955 de 2019 se admitió por la presunta incompatibilidad con el principio constitucional de reserva de ley (artículos 150.23, 365 y 367 de la Carta, “porque otorga al presidente la facultad de fijar el régimen tarifario del servicio público de energía eléctrica[,] sin definir de manera completa y suficiente los elementos de dicho régimen, en contravención a la cláusula de reserva de ley establecida en la Constitución. Según indican los demandantes, los artículos 150.23 y 365 del Texto Superior prescriben las cláusulas de reserva de ley, que imponen la obligación de que ciertas materias sean reguladas exclusivamente por el Congreso de la República. En este sentido, señalan que el poder ejecutivo tiene una finalidad técnica y de ejecución, por lo que su intervención está restringida a aspectos puntuales y específicos que sean necesarios para la aplicación de la ley; mientras que, en el caso de las materias relacionadas con los servicios públicos domiciliarios, la Constitución Política reserva al Congreso su regulación integral, mediante leyes ordinarias que definen el núcleo esencial.
- En opinión de los demandantes, con base en la cláusula de reserva de ley, el Congreso de la República debe desarrollar los elementos del régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios (como lo hizo a través de las Leyes 142 y 143 de 1994) y no puede dejar su definición al Gobierno Nacional. Lo anterior, porque el artículo 367 de la Constitución confiere al Congreso de la República un mandato exclusivo para definir el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios, incluida la obligación de regular todos los elementos que lo componen. Señalan que la Corte, en la sentencia C-056 de 2021, sostuvo que “el Congreso de la República cumple con su obligación constitucional[,] en virtud del principio de reserva de ley[,] en materia de servicios públicos[,] cuando dispone un desarrollo legal con arreglo a los siguientes parámetros: (i) define los elementos esenciales de la obligación o régimen impuesto en relación con el servicio, (ii) ordena al Gobierno Nacional reglamentar aspectos exclusivamente técnicos u operativos del servicio referentes al cumplimiento de la obligación o régimen en cuestión, y (iii) fija criterios inteligibles y reglas mínimas como fundamento obligatorio para la reglamentación subsiguiente.
- Con base en lo anterior, los demandantes insistieron en que la norma demandada (i) no definió los elementos esenciales, nucleares, ni definitorios del régimen especial que autorizó crear; (ii) habilitó al Gobierno para reglamentar un régimen tarifario transitorio de manera integral y completamente separado de las Leyes 142 y 143 de 1994 y; (iii) es tan ambigua y amplia que permite crear deberes y obligaciones autónomamente.
- Por ende, solicitaron declarar la inexequibilidad de los apartes demandados del artículo 318 de la Ley 1955 de 2019. En subsidio, declarar la exequibilidad condicionada, en el sentido de que “la habilitación para fijar el régimen especial transitorio en la Costa Caribe tendría que estar sometida al régimen tarifario creado por las Leyes 142 y 143 de 1994”. Además, como la norma demandada no le confiere al Gobierno Nacional una habilitación indefinida en el tiempo, “la declaratoria de exequibilidad sobre este aparte debería estar condicionada a que se entienda como una limitación estrictamente transitoria y limitada en el tiempo”.
- En la siguiente tabla se sintetiza el sentido de las intervenciones recibida:
- El Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Minas y Energía, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la Defensoría del Pueblo, la Facultad de Derecho de la Universidad del Rosario, la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones (ANDESCO) y la Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía (ASOCODIS) solicitan la declaratoria de exequibilidad del artículo demandando.
- El Departamento Nacional de Planeación defiende la constitucionalidad de la disposición acusada, porque si bien “es claro que existe una competencia privativa del legislador para determinar las autoridades competentes para fijar las tarifas y su régimen tarifario”, dicha competencia la ejerció mediante la expedición de las Leyes 142 y 143 de 1994, en las cuales “efectuó una distribución de competencias, reglas generales, y en particular determinó las condiciones bajo las cuales se expediría el régimen tarifario, para lo cual designó a las comisiones de regulación como entidades encargadas de determinar el régimen tarifario aplicable a cada uno de los sectores bajo el ámbito de sus competencias”. Para el caso que nos ocupa, la competente es “la Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible”. Por consiguiente, el precepto legal demandado, además de cumplir con los lineamientos establecidos en dichas leyes, se expidió “haciendo uso de las facultades consagradas en el artículo 367 de la Constitución Política (…) en aras de mitigar las condiciones de prestación del servicio de energía en la región Caribe”.
- El Ministerio de Minas y Energía argumenta que la norma debe declararse exequible, dado que “no es incompatible con la Constitución”. Después de hacer un amplio recuento del contexto que originó la expedición de la norma, señala que la prestación de los servicios públicos es un fin inherente al Estado, por lo que la norma demandada atiende a una situación excepcional para garantizar la prestación del servicio público de energía eléctrica en la región Caribe. Con base en la remisión a una robusta jurisprudencia constitucional, indica que el principio de reserva de ley (i) no es absoluto, en el entendido de que “no exige que el legislador determine la totalidad de los elementos que componen el régimen jurídico de la materia sujeta a reserva; y, (ii) es relativo, porque su contenido depende de “la propia norma que establece la reserva”, y de “la naturaleza misma de las materias (…) objeto de regulación”. Agrega que el legislador atendió su responsabilidad regulatoria, dado que la norma legal acusada (i) “define los fines que deben orientar la regulación administrativa”; (ii) “estatuye la figura o instrumento a aplicar”; (iii) “contempla un incentivo jurídico especial”; (iv) “establece un marco sustantivo de referencia con criterios materiales técnicos”; e (v) “impone al Gobierno la obligación de fijar el plazo máximo de aplicación del régimen transitorio especial”.
- Finalmente, advierte que una eventual declaratoria de inexequibilidad con efectos retroactivos implicaría consecuencias que perjudican a la región Caribe, pues “las empresas tendrían que devolver los incentivos tarifarios establecidos, vulnerando su confianza legítima y buena fe contractual al momento de adquirir los activos de Electricaribe, perdiendo esos recursos para continuar la prestación del servicio público”.
- La Defensoría del Pueblo defiende la constitucionalidad de la norma y argumenta que “la delegación que hace el Congreso al presidente se da dentro del marco del orden constitucional vigente”. Por un lado, señala que “el principio de reserva de ley no es absoluto”, pues la Corte ha permitido que este principio ceda ante “la autonomía territorial, los estados de excepción y la delegación Legislativa. Por otro lado, sostiene que la Constitución permite que el Congreso delegue en el ejecutivo la facultad de reglamentar ciertos aspectos tarifarios, siempre que estén dentro de los parámetros establecidos en la misma ley.
- Para la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario la demanda no debe prosperar, porque el cargo “parte de una visión exagerada sobre los alcances de la reserva de ley”. En todo caso, la jurisprudencia no señala que el Congreso deba definir todos los aspectos asociados con la política tarifaria, porque “la reserva de ley no implica la adopción de un marco normativo total e integral cada vez que el Congreso de la República legisla sobre servicios públicos”. Finalmente, indica que la norma no pretende reemplazar la normativa existente, sino complementarla.
- La Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones (ANDESCO) defiende la constitucionalidad de la norma, porque “la autorización conferida por el Congreso de la República al Gobierno Nacional en el artículo 318 de la Ley 1955 de 2019 está enmarcada en este precepto constitucional, que faculta al poder legislativo para definir qué entidades son competentes para expedir normas en materia tarifaria, asunto que, en los términos del precepto constitucional, no está restringido exclusivamente a las comisiones regulatorias y puede recaer en otras autoridades”. En este caso, “se trata, claramente, de una medida que forma parte de una acción institucional coordinada del Congreso de la República, el Gobierno Nacional y las entidades regulatorias (la CREG, en este caso), orientadas a solucionar una crisis en una región de Colombia”.
- La Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica (ASOCODIS) justifica la exequibilidad de la norma demandada con base en que, en materia de régimen tarifario, no existe una reserva legal reforzada, por cuanto la misma Constitución no obliga al legislador a fijar las tarifas íntegramente, sino que le permite designar a otras autoridades o entidades para estos fines. Sostiene que el artículo demandado delimita claramente las materias que el Gobierno Nacional puede regular, por lo que las funciones otorgadas “caen bajo la órbita del concepto de definición de tarifas, la cual es, precisamente, la materia del régimen tarifario que el legislador puede asignar a otras entidades o autoridades”. A efectos de demostrar lo anterior, explica que el desarrollo ulterior que tuvo la norma demuestra que la habilitación se limitó a la fijación de tarifas, pues “los decretos 1645 de 201 y 1231 de 202 contienen disposiciones que se enmarcan dentro de la función de definir tarifas respecto de la cual y para el caso de los servicios públicos domiciliarios (…) la Constitución dispuso que sería ejercida por la entidad competente señalada por el legislador”.
- La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios defiende la constitucionalidad de la disposición demandada bajo el argumento de que “cumple con el principio de legalidad, ya que otorga al Gobierno Nacional facultades bien delimitadas y controladas por el Congreso”. Sostiene que la Constitución prevé el derecho fundamental al acceso a servicios públicos y que, históricamente, la región Caribe ha sido afectada por problemas en la infraestructura energética. Aduce que la ley permite que el Congreso delegue al ejecutivo la potestad de dictar normas de carácter excepcional en situaciones urgentes, siempre que se limite por los criterios de temporalidad y proporcionalidad.
- Para el Observatorio de Derechos Humanos Fals Borda de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia y para la Universidad de los Andes, la demanda debe prosperar por el cargo que proponen los demandantes.
- El Observatorio de Derechos Humanos Fals Borda de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia aduce que las disposiciones demandadas desconocen, de manera clara y directa, el principio de reserva de ley consagrado en los artículos 150.23, 365 y 367 de la Constitución. De un lado, indican que en la sentencia C-1162 de 2000, la Corte “establece que la intervención del Estado en la regulación de los servicios públicos debe estar basada en una norma de rango legal. El régimen tarifario, como parte de esta regulación, no puede ser objeto de una delegación o decisión exclusiva del presidente de la República, sino que debe ser el resultado de un proceso legislativo llevado a cabo por el Congreso de la República”. Y, del otro, aduce que la sentencia C-228 de 2010 “reafirma la importancia de la reserva de ley como un mecanismo para asegurar el control democrático y la transparencia en la regulación de materias de trascendencia como los servicios públicos domiciliarios, los cuales afectan directamente los derechos fundamentales de los usuarios y la equidad en el acceso a dichos servicios esenciales”. Señala que la norma debería incluir los lineamientos establecidos por la Ley 142 de 1994 para garantizar su correcta aplicación.
- La Universidad de los Andes considera que la norma es inexequible porque “el Congreso delegó la competencia de establecer el régimen tarifario de un servicio público domiciliario en una región del país [lo cual] viola de manera clara y flagrante el numeral 23 del artículo 150 y los artículos 365 y 367 de la Constitución, pues atribuye al Gobierno Nacional una competencia que le corresponde al Congreso y que (…) no es posible delegar”. Sostiene que una cosa es la definición del régimen tarifario, y otra la fijación de la tarifa, la cual sí puede corresponder a la autoridad que determine la ley.
- Sin asumir una postura, la Superintendencia de Industria y Comercio indica que “la regulación del régimen tarifario del servicio eléctrico se convierte en una herramienta crucial para asegurar que los precios sean justos, transparentes y reflejen tanto los costos de producción como los intereses de los consumidores”. En este sentido, indica que “es esencial regular las tarifas bajo un marco que combine la protección al consumidor con un régimen de competencia saludable”. Indica que, “durante el año 2024, la RNP atendió alrededor de 30.000 usuarios con diferentes problemáticas relacionadas con el servicio de electricidad, lo que resalta la importancia de este tema”.
- En concepto No. 7440 del 2 de mayo de 2025, el Procurador General de la Nación solicitó que se declare “la EXEQUIBILIDAD del artículo 318 de la Ley 1955 de 2019, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. Señaló que el Estado tiene la obligación de garantizar la prestación de los servicios públicos de forma equitativa y eficiente, y aunque su prestación puede estar a cargo de particulares, subsiste la obligación de intervenir con el fin de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.
- El legislador tiene la competencia para definir las normas sobre la naturaleza, la extensión y la cobertura del servicio público; la regularidad, la permanencia, la calidad y la eficiencia en su prestación; los derechos y deberes de los usuarios; el régimen de protección; las formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas prestadoras de servicios públicos; el régimen tarifario; y la manera como el Estado ha de ejercer la inspección, el control y la vigilancia.
- En ejercicio de dicha competencia, la reserva legal respecto de los servicios públicos es altamente flexible y no se considera absoluta, por lo que el legislador está facultado para diseñar fórmulas de desarrollo legal amplias y prever una remisión expresa al reglamento para que el presidente o las autoridades administrativas competentes tengan un margen de actuación también amplio y suficiente, para el diseño técnico y jurídico de los elementos puntuales del régimen en cuestión. Por ello, el legislador no está obligado a definir todos los aspectos técnicos sobre el régimen tarifario de energía. Por el contrario, está facultado para otorgar competencias a autoridades administrativas, a fin de que establezcan las fórmulas necesarias para la fijación de las tarifas de servicios públicos. En estos eventos, el Congreso debe establecer, de manera clara y precisa, (i) el objeto que habrá de guiar a la administración y los criterios que permiten la consecución de dicha finalidad; (ii) la extensión de la competencia reglamentaria o regulatoria conferida; y (iii) las reglas que orientan al órgano de regulación y que delimitan la actividad regulada.
- Es dentro de esos límites impuestos por el legislador -ordinario o extraordinario- que corresponde a las comisiones de regulación fijar y modificar las tarifas que sirven de contraprestación dirigida al prestador del servicio domiciliario de energía eléctrica. En dicho régimen tarifario, también se deben considerar los costos en los que incurren quienes prestan el servicio, la forma en que se coordinan las reglas que garantizan la libre competencia, y los preceptos que guían el otorgamiento de subsidios para consumidores de menores ingresos.
- Finalmente, sostuvo que la norma demandada no desconoce la reserva de ley, porque (i) define de manera clara los criterios específicos que guiarán la actividad de regulación del régimen tarifario transitorio en el Caribe colombiano, pues el legislador estableció expresamente la finalidad de la norma, esto es, asegurar la prestación eficiente del servicio público de energía eléctrica en la región Caribe; (ii) establece la metodología tarifaria dentro de los límites de la facultad reglamentaria; y, en relación con ello, (iii) determina las reglas necesarias para ejercer dicha actividad, así: (a) el ámbito territorial de la aplicación del régimen especial; (b) los límites en la participación de la actividad de comercialización de energía eléctrica; (c) los parámetros de variación porcentual de las tarifas; (d) el término de vigencia del régimen transitorio; y (e) la limitación a las inversiones en infraestructura.
- La Corte es competente para resolver la demanda de la referencia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución, por dirigirse contra una disposición contenida en una ley dictada por el Congreso de la República, con fundamento en el artículo 150.3 de la Carta.
- En la medida en que no se planteó ningún interrogante respecto de la idoneidad de la demanda y el cargo admitido, la Sala Plena de la Corte procederá a plantear el problema jurídico que se resolverá en esta ocasión, previo estudio de la vigencia de la norma demandada.
- Así las cosas, en atención al cargo admitido y a las razones que respecto de este plantearon los intervinientes, el problema jurídico que debe resolver la Corte es el siguiente: ¿desconocen las expresiones acusadas del artículo 318 de la Ley 1955 de 2019 el principio de reserva de ley (artículos 150.23, 365 y 367 de la Constitución), al autorizar al Gobierno Nacional a establecer un régimen transitorio especial en materia tarifaria para las actividades de distribución y comercialización del actual mercado de Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P. o las empresas derivadas de Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P que se constituyan en el marco del proceso de toma de posesión de esta sociedad para las regiones en las que se preste el servicio público?
- Como consecuencia de la crisis en la cual se encontraba sumida la empresa prestadora del servicio de energía eléctrica: Electricaribe S.A. E.S.P, el Gobierno Nacional se vio obligado a ejercer sus facultades de intervención en el año 2016. Con base en el artículo 59 de la Ley 142 de 1994, y luego de obtener el concepto favorable de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (en adelante, CREG), la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios tomó posesión de la Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P. (Electricaribe S.A. E.S.P), por encontrar configuradas las siguientes dos causales: “59.1. Cuando la empresa no quiera o no pueda prestar el servicio público con la continuidad y calidad debidas, y la prestación sea indispensable para preservar el orden público o el orden económico, o para evitar perjuicios graves e indebidos a los usuarios o a terceros”; y, “59.7. Si, en forma grave, la empresa ha suspendido o se teme que pueda suspender el pago de sus obligaciones mercantiles”.
- En el informe de la situación de Electricaribe S.A. E.S.P. rendido el 5 de enero de 2017 por el Agente Especial de Electricaribe S.A. E.S.P., se indicó que “el incremento de la demanda de la región Caribe, respecto al promedio nacional, sumado al rezago en materia de inversiones, ha venido afectando la frecuencia de las interrupciones y los niveles de calidad de potencia o llámesele los niveles de tensión/voltaje, que indica un subdimensionamiento de la infraestructura existente y la necesidad de [repararla] (…), para garantizar en condiciones de confiabilidad y continuidad la nueva demanda. Ello, sumado a que la proyección a largo plazo de la empresa “arrojaría faltantes de caja operativos para todos los años hasta el 2021, conllevó a que la Superintendencia en mención optara por una modalidad de intervención con fines liquidatorio, en tanto “no está en condiciones de superar las causales de toma de posesión contempladas en los numerales 1 y 7 del artículo 59 de la Ley 142 de 1994, ni de cumplir con su objeto social conforme a las leyes que lo rigenScanned Document.
- En cumplimiento del deber del Estado de asegurar la prestación eficiente del servicio público de energía eléctrica a todos los habitantes del territorio, se adelantaron procesos de vinculación de capital privado, público o mixto y acciones asociadas, para la región Caribe, incluyendo la asunción, por parte de la Nación, de los pasivos pensional y prestacional, y sin perjuicio de las labores a cargo del Fondo Empresarial previsto para Electricarib. Dentro de este objetivo superior, en la subsección 7 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, se incluyeron medidas para la búsqueda de la eficiente prestación del servicio público de energía en la costa Caribe, entre ellas, las contenidas en el artículo 318 de la Ley 1955 de 2019, que ahora se demanda, el cual fue prorrogado por el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, como se explicará más adelante.
- De acuerdo con las estrategias que se propuso adoptar el Gobierno Nacional al efecto, en las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-202, se indicó que: “[s]i bien la empresa se encuentra actualmente en búsqueda de inversionistas, el Gobierno Nacional, a través de la Superintendencia de Servicios Públicos (SSPD), debe tomar las medidas para garantizar la prestación del servicio de energía eléctrica en condiciones óptimas. Con este fin, se adoptarán las siguientes estrategias para lograr dicho objetivo de prestación eficiente del servicio de energía eléctrica en la región: (...) Adoptar un régimen regulatorio transitorio especial para asegurar la prestación eficiente del servicio. Esta medida se adopta con el fin de establecer condiciones para recuperar la prestación del servicio público de energía eléctrica en la región Caribe, debido al deterioro generado por la operación, administración y falta de inversiones por parte de Electricaribe S.A. E.S.P., de manera previa al proceso de intervención de la SSPD.
- Mediante el Decreto 1645 de 2019, “[p]or el cual se adiciona el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, respecto de la adopción de un régimen transitorio especial para asegurar la sostenibilidad de la prestación eficiente del servicio público domiciliario de energía eléctrica en la Costa CaribeDecreto 1645 de 2019, el Gobierno Nacional reglamentó el artículo 318 de la Ley 1955 de 2019, a fin de garantizar la sostenibilidad de la prestación eficiente del servicio público domiciliario de energía eléctrica en la región y la cobertura a sus usuarios. El artículo primero adicionó la Sección 2.1 al Capítulo 2, Título III, Parte 2, Libro 2, del Decreto 1073 de 2015, relativo al régimen transitorio especial en materia tarifaria para la prestación del servicio público de energía eléctrica en la región Caribe. Entre otras, delegó en la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) la función de establecer el régimen transitorio especial en materia tarifaria, con miras a asegurar la sostenibilidad de la prestación eficiente del servicio público domiciliario de energía eléctrica en la región Caribe, y fijó un procedimiento especial para la adopción de dicho régimen transitorio. Además, dispuso que, en todo caso, este último tendría una duración máxima de hasta cinco (5) años contados a partir de la firmeza de la o las resoluciones a través de las cuales la CREG apruebe cargos tarifarios particulare. Lo anterior, en ejercicio de la facultad que el artículo 318 de la Ley 1955 de 2019 le otorgó al Gobierno Nacional, para definir el plazo máximo de aplicación del régimen transitorio especial.
- En cumplimiento de lo anterior, la CREG expidió la Resolución 10 de 202Resolución 010 de 2020, “con el fin de establecer el régimen transitorio especial en materia tarifaría para asegurar la sostenibilidad de la prestación eficiente del servicio público domiciliario de energía eléctrica en la región Caribe, de que trata el artículo 318 de la Ley 1955 de 2019” (artículo 1). Al efecto, delimitó su ámbito de aplicación a los “mercados resultantes”, es decir, al mercado Caribe o el mercado o mercados derivados de este, a partir del proceso de búsqueda de una solución empresarial que se adopte para garantizar la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica en la región Caribe (artículo 2). Además, precisó que, por ser transitorio y especial, dicho régimen no deroga, ni modifica, ni adiciona, la metodología para la remuneración de la actividad de distribución de energía eléctrica en el Sistema Interconectado Nacional definida en la Resolución CREG 015 de 201Resolución 15 de 2018 (artículo 22).
- Con ocasión de lo anterior, se dictó el Decreto 1231 de 202Decreto 1231 de 2020, “[p]or el cual se modifica el Decreto 1073 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, respecto de la adopción de un régimen transitorio especial de la actividad de comercialización aplicable al mercado de Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P., para asegurar la sostenibilidad de la prestación eficiente del servicio público domiciliario de energía eléctrica en la Costa Caribe”. El artículo primero de esta regulación modificó el artículo 2.2.3.2.2.1.3 de la Sección 2.1 al Capítulo 2, Título III, Parte 2, Libro 2, del Decreto 1073 de 2015, contentivo de los lineamientos de aplicación transitoria para la definición del régimen tarifario de la actividad de comercialización de energía eléctrica, y dispuso que “los ingresos que actualice la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) en desarrollo de lo previsto en este artículo y en la resolución que expida el Ministerio de Minas y Energía, estarán vigentes por cinco (5) años o hasta que se expida una nueva metodología de comercialización, lo que primero ocurra. En todo caso, los cargos que apruebe la CREG continuarán rigiendo hasta que esta apruebe los nuevos cargos de acuerdo con la metodología de remuneración de la actividad de comercialización vigente en ese momento” (subrayado fuera del texto).
- Al efecto, mediante la Resolución CREG 024 de 202Resolución 024 de 2021, se aprobaron las variables necesarias para calcular los ingresos y cargos asociados con la actividad de distribución de energía eléctrica para el mercado de comercialización atendido por Air-e S.A. E.S.P, en aplicación de la Resolución CREG 015 de 2018 y el régimen transitorio especial, en materia tarifaria, definido en la Resolución CREG 010 de 2020. Y, mediante la Resolución CREG 078 de 202Resolución 078 de 2021. se modificaron las variables para calcular los ingresos y cargos asociados con la actividad de distribución de energía eléctrica para el mercado de comercialización atendido por la citada empresa Air-e S.A. E.S.P, contenidas en el artículo 2 de la Resolución CREG 024 de 2021.
- No obstante, las Resoluciones CREG 010 de 2020 y 078 de 2021 fueron demandadas en ejercicio de la acción popular. En el marco de dicho proceso, el 22 de agosto de 2024, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico resolvió las solicitudes de medidas cautelares presentadas, en las que se pretendía (a) “ordenar a la Comisión de Regulación de Energía Eléctrica, en adelante CREG, que convoque a sesión y/o audiencia pública, a efectos de: (i) estudiar el impacto económico y social en la Región Caribe con la expedición de las Resoluciones 010 de 2020 y 78 de 2021 y/o en cualquier acto administrativo, debiéndose discutir si se hace necesario o no la revisión y análisis de los impactos sobre la modificación de los indexadores en la fórmula tarifaria en la Costa Atlántica, con el fin de definir si es adecuado o no su replanteamiento; en caso de que tal sea la conclusión, se establezcan y definan los indexadores más adecuados de reemplazo para reflejar el incremento de valor de los costos de la prestación del servicio en el tiempo, considerando el próximo periodo tarifario de alguna de las actividades, y, (ii) revisar otros componentes tarifarios que afectan la tarifa de los usuarios en la Costa Atlántica; y (b) “suspender los efectos jurídicos de las Resoluciones 010 del 30 de enero de 2020 y 078 del 24 de junio de 2021”, y “ordenar a la empresa Air-e que no suspenda a los usuarios el servicio de energía por falta de pago, hasta tanto se adopte la decisión definitiva.
- El Tribunal negó la medida cautelar relacionada con la suspensión de los efectos jurídicos de las resoluciones expedidas por la CREG, porque el estudio de la legalidad de dichos actos no es propia de la órbita de competencia del juez popular; pero concedió la medida cautelar relacionada con la revisión y análisis de los impactos sobre la modificación de los indexadores en la fórmula tarifaria en la Costa Atlántica, para salvaguardar el derecho o interés colectivo afectado con los actos demandados, en materia de prestación eficiente de servicios públicoAuto del 22 de agosto de 2022 - Tribunal Administrativo de Atlántico.
- En cumplimiento de la medida cautelar concedida, la CREG profirió dos autos el 27 de septiembre de 2024: (i) el número 0000354, con el objeto de determinar si procede modificar la Resolución CREG 024 de 2021, a su vez modificada por la Resolución CREG 078 de 202Auto 0000354 de 2024; y el (ii) número 0000355, en el que dio inicio a la actuación administrativa para evaluar y adoptar las modificaciones pertinentes o la finalización del régimen transitorio especial en materia tarifaria, para las actividades de distribución y comercialización de energía eléctrica en la región CaribAuto 0000355 de 2024.. De acuerdo con lo reportado en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Colombia (SAMAI), el auto proferido el 22 de agosto de 2024 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante el cual se adoptaron las medidas cautelares, fue apelado y está en trámite en el Consejo de Estadhttps://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=080012333000202200397011100103.
- Para la Sala, con independencia de que la validez de algunos de los actos regulatorios que desarrollan el mandato contenido en la norma demandada esté siendo objeto de control por los jueces competente, el artículo 318 de la Ley 1955 de 2019 demandado continúa vigente y produciendo efectos jurídicos con ocasión de su prórroga por el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, Colombia potencia mundial de la vida”. En efecto, aquella disposición estableció que, “[l]os artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007, 1450 de 2011, 1753 de 2015 y 1955 de 2019 no derogados expresamente en el siguiente inciso o por otras leyes, continuarán vigentes hasta que sean derogados o modificados por norma posterior. El artículo 318 de la Ley 1955 de 2019 no fue derogado expresamente en los términos recién transcritos, de manera que sigue vigente y produciendo efectos jurídicos.
- El artículo 365 de la Constitución Política prescribe que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, y que es deber de éste asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. De igual forma determina que los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, y que podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares.
- Al respecto, la jurisprudencia de la Corte ha señalado que, “para asegurar el cumplimiento de las finalidades sociales del Estado Social de Derecho y de lograr el objetivo fundamental de la actividad estatal consistente en dar solución a las necesidades básicas insatisfechas de la población[,] el Estado mantiene las funciones de regulación, control y vigilancia sobre los servicios públicos. Así, este último tiene la obligación de gestionar y promover la prestación de los servicios públicos de forma eficiente, completa y atendiendo a las necesidades básicas de la población, teniendo en cuenta factores sociales, geográficos y de racionalidad económic. Lo anterior, con el fin de garantizar el cumplimiento de los fines del Estado y, a su vez, para corregir las imperfecciones del mercad. Ello es así, en tanto “la regulación del mercado por parte de los órganos respectivos es uno de los mecanismos de los que dispone el Estado para proporcionar respuestas ágiles a las necesidades de sectores que, como el de los servicios públicos, se encuentran sujetos a permanentes variaciones. La corrección del mercado por medio de la regulación es una tarea entre cuyas funciones –además de perseguir condiciones básicas de equidad y solidaridad (...)– se encuentra la de propender por unas condiciones adecuadas de competitividad.
- Los servicios públicos son, entonces, instrumentos esenciales para cumplir los fines sociales del Estado, respecto de los cuales se conservan las funciones de regulación, control y vigilancia, incluso cuando los prestan particulares o comunidades. Esta intervención busca corregir fallas del mercado y asegurar los principios de equidad, solidaridad y competitividad. Su prestación, además de tener una naturaleza social y pública, es descentralizada y recae principalmente en las entidades territoriales.
- En el caso concreto, la norma demandada autoriza “al Gobierno Nacional para establecer un régimen transitorio especial en materia tarifaria para las actividades de distribución y comercialización del actual mercado de Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P. o las empresas derivadas de Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P que se constituyan en el marco del proceso de toma de posesión de esta sociedad para las regiones en las que se preste el servicio público” (énfasis añadido). Esto, con el fin de asegurar la prestación eficiente y sostenible del servicio público domiciliario de energía eléctrica en la Costa Caribe, teniendo en cuenta el estado de Electricaribe S.A. E.S.P. al momento de su intervención.
- Con el fin de establecer el alcance de la autorización, es preciso mencionar que el mercado colombiano de energía eléctrica se estructura en torno a cuatro (4) actividades esenciales, orientadas a garantizar su suministro. Por tratarse de servicios de interés general, la Constitución les impone un régimen de regulación especial, conforme con lo dispuesto, entre otros, en los artículos 365 y 370 del Texto Superior.
- Las Leyes 142 y 143 de 199, junto con sus normas reglamentarias, desarrollan este mandato y definen las actividades que conforman la prestación del servicio público de energía eléctrica: (i) generación, (ii) transmisión-interconexión, (iii) comercialización y (iv) distribución. Esta última se identifica como el servicio público domiciliario de energía eléctrica, mientras que las demás se consideran actividades complementarias que, en conjunto, hacen posible el acceso efectivo y continuo al servici. Respecto de dichas actividades, el valor del costo unitario de la prestación del servicio público de energía está compuesto por la sumatoria de los costos de cada una de las actividades que lo componen: (i) generación (39%), (ii) transmisión (6%), (iii) distribución (27%), (iv) comercialización (14%); (v) pérdidas (8%) y (vi) restricciones (5%.
- La actividad de generación consiste en “la producción de energía eléctrica mediante planta conectada al sistema interconectado nacional (SIN) a cargo del generador, que es “la persona natural o jurídica que produce energía eléctrica para ser comercializada”. Por ello, el parágrafo del artículo 7 de la Ley 143 de 1994 autoriza expresamente a los agentes que desarrollan la actividad de generación para ejercer, además, la comercialización de energía eléctrica, en los términos que establezca la regulación.
- Todo generador puede conectarse a las redes de interconexión a través de dos modalidades. La primera, denominada modalidad libre, “por la cual la empresa generadora no está obligada a suministrar una cantidad fija de energía, sometiéndose, en consecuencia, a la demanda del mercado, pero operando en un sistema de precios y tarifas determinado por el libre juego del mercado. La segunda, conocida como modalidad regulada, “por la cual la firma generadora se compromete con una empresa comercializadora de energía o un usuario no regulado a suministrar cantidades fijas de energía eléctrica durante un determinado período y en un horario prestablecido. Para ello es indispensable suscribir contratos de compra garantizada de energía.
- Por su parte, la actividad de transmisión-interconexión tiene por objeto “el transporte de energía eléctrica en alta tensión y transformación de tensión vinculada, desde el punto de entrega de dicha energía por el generador, hasta el punto de recepción por la distribuidora o el usuario final.
- La comercialización, a su turno, es una actividad de intermediación que consiste “en la compra de energía eléctrica y su venta a los usuarios finales, regulados o no regulados. A partir de la Ley 143 de 199 se entiende que “la actividad de comercialización sólo puede ser desarrollada por aquellos agentes económicos que realicen algunas de las actividades de generación o distribución y por los agentes independientes que cumplan las disposiciones que expida la CREG.
- Por último, la actividad de distribución se concreta en “el transporte de energía a través de las redes de distribución, hasta la entrega al usuario final para su consumo.
- En el caso concreto, la disposición demandada solo autoriza la intervención del Estado en las actividades de comercialización y distribución del mercado regulado, mediante una normativa transitoria especial.
- De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, la reserva de ley “es una institución constitucional que exige que los elementos esenciales del régimen jurídico de ciertas materias deben estar contenidos en una fuente normativa específica: la Ley. Con ello, el Constituyente previó “una institución que impone un límite tanto al poder legislativo como al ejecutivo. A aquél, impidiendo que delegue sus potestades en otro órgano, y a éste, evitando que se pronuncie sobre materias que, como se dijo, deben ser materia de ley. En efecto, la regulación se debe realizar dentro de los límites de la potestad reglamentaria en cabeza del ejecutivo, de suerte que no puede trasladarse al reglamento la regulación integral de una materia que tenga reserva de ley en aquellos casos en que existe un margen más amplio de configuración, así como tampoco se puede autorizar a la autoridad administrativa para alterar o modificar el contenido y espíritu de la ley.
- La reserva de ley implica, entonces, que los elementos esenciales del régimen jurídico de una determinada materia consten en una norma que tenga fuerza lega, lo que no conlleva a concluir que la totalidad del régimen jurídico deba ser regulado por esa ví, pues la exigencia de esta técnica no excluye la posibilidad de que la ley contenga remisiones a normas reglamentarias a efectos de permitir su cumplida ejecución, de tal manera que el reglamento pueda desarrollar y precisar lo que ya ha sido contemplado de manera expresa en la le. Por ende, a pesar de la importancia que pueda tener la reserva, al prescribirse su observancia en asuntos especialmente protegidos por la Constitución (como puede ocurrir en materia de servicios públicos domiciliario, monopolios estatale, o autorización para el ejercicio de la actividad financier), por regla general, la misma no tiene un contenido absoluto sino relativ, pues depende del alcance del mandato constitucional que la imponga (que puede exigir una mayor precisión legal en algunos asuntos respecto de otros, como de la determinación que se haga por el propio legislador, en aquellos eventos en que el margen de configuración es más amplio.
- Al respecto, la Corte ha resaltado que la intervención legal depende de “[i] la propia norma que establece la reserva, dado que la Constitución le impone al legislador la obligación de regular ciertas materias con un grado de detalle diferenciado y específico; y (ii) [de] la naturaleza misma de las materias objeto de regulación, puesto que no todas las materias asignadas por la Constitución al Congreso son susceptibles de igual grado de desarrollo legislativo. En esta línea, hay “reservas más o menos estrictas, en relación con la posibilidad de concreción administrativa de los elementos contenidos en la ley.
- Por tanto, la jurisprudencia ha sido clara en exigir que la ley debe haber “configurado una regulación básica, a partir de la cual el Gobierno pueda ejercer la función de reglamentar la ley. Si el legislador omite definir ese presupuesto normativo básico, estaría delegando en el Gobierno lo que la Constitución ha querido que no sea materia de reglamento sino de ley, pues el requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria es la existencia previa de un contenido legal por reglamentar.
- En materia de servicios públicos domiciliarios, el artículo 150.23 de la Constitución dispone que corresponde al Congreso hacer las leyes que regirán su prestación. Este mandato guarda armonía con el artículo 365 del Texto Superior, en el que se dispone que los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, y que el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia sobre ellos. Aunado a lo anterior, en términos del artículo 367 constitucional, las leyes de servicios públicos domiciliarios deberán desarrollar el siguiente contenido: “las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos” (subrayado fuera de texto). Por lo demás, y en relación con lo expuesto, la Constitución también prevé que “[l]a Ley determinará las entidades competentes para fijar las tarifas (subrayado fuera de texto).
- Así, las leyes en las que se fije el régimen de los servicios públicos domiciliarios deben, como mínimo, definir “aquellos elementos básicos que[,] por su naturaleza[,] corresponden a una decisión esencialmente política, es decir, que guardan estrecha relación con la configuración y delimitación del derecho prestacional y, agrega la Corte en esta ocasión, de las actividades que la Constitución o las leyes prevén para garantizarlo. Se trata de preservar el origen deliberativo, pluralista y participativo del régimen de los servicios públicos, habida cuenta de la trascendencia para la vida cotidiana de los habitantes del territorio nacional.
- Según la Corte, dichos elementos básicos son:
- Así, aspectos estructurales como las competencias, las responsabilidades de los distintos actores, la cobertura, la calidad, la financiación, el régimen tarifario y los criterios de costos, solidaridad y redistribución de ingresos, son materias que deben ser definidas por el Congreso de la República mediante ley. En efecto, “la Constitución prevé que sea la ley la que fije no sólo las competencias y responsabilidades en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, sino el régimen tarifario, en el cual se tendrán en cuenta los criterios de costos, solidaridad y redistribución de ingresos (énfasis añadido). Ello trae, al menos, dos consecuencias: (i) “los aspectos principales, centrales y esenciales de la materia objeto de reserva [deben] est[ar] contenidos (regulados) en una norma de rango legal; y (ii) “las materias objeto de reserva de ley no pueden ser 'deslegalizadas', esto es, el legislador no puede delegar al ejecutivo que regule esa materia mediante reglamento, en desarrollo del artículo 189.11 de la Constitución.
- Sin embargo, la Corte también ha explicado que “la naturaleza misma de las materias objeto de regulación[,] no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias a efectos de permitir su cumplida ejecución, y que en tales casos el contenido de la reserva está referido al núcleo esencial de la materia reservada, de tal manera que el reglamento se limite a desarrollar (…) y precisar lo que ya ha sido de manera expresa contemplado en la ley. Lo anterior implica que en materia de servicios públicos domiciliaros se exige, al menos, legislar expresamente sobre el núcleo de las materias objeto de reserva, sin perjuicio de que posteriormente se regulen, por vía reglamentaria, aspectos específicos, puntuales, técnicos y cambiantes que aseguran su debida ejecución.
- Por ello, la Corte ha sostenido que la reserva legal en materia de servicios públicos no es absoluta y es “altamente flexible, lo que significa que es “menos estricta que otro tipo de reservas. Lo anterior,
- En efecto, el inciso final del artículo 367 de la Constitución permite que la ley designe las entidades competentes que fijarán las tarifas de los servicios públicos domiciliario. Esta posibilidad se debe a que la fijación de las tarifas es una función de carácter técnico, operativo y cambiante, que consiste en aplicar los criterios previamente definidos por el legislador, para calcular los valores concretos que pagarán los usuario. En desarrollo de la Ley 142 de 1994, esta función corresponde ordinariamente a las Comisiones de Regulación (en el caso de la energía eléctrica a la CREG), que diseñan las fórmulas tarifarias específicas y actualizan los valores de acuerdo con los costos eficiente.
- De esta forma, mientras el régimen tarifario está sometido a reserva de ley y constituye un asunto del Congreso que es indelegable, la fijación de las tarifas puede ser atribuida por la ley a entidades administrativas especializadas, siempre que se mantenga dentro de los parámetros fijados en ella.
- Lo anterior se soporta, además, en el análisis que la Corte hizo en la sentencia C-056 de 2021, que declaró la exequibilidad del artículo 296 de la Ley 1955 de 201 , a través del cual se impuso a los agentes comercializadores del Mercado de Energía Mayorista, la compra de energía en un porcentaje mínimo de entre 8% y 10% proveniente de fuentes no convencionales de energía renovable. En esa oportunidad presentó un recuento de la jurisprudencia anteriormente reseñada, y señaló tres reglas imperativas para la asignación de facultades regulatorias a las autoridades administrativas. Al respecto, sostuvo que:
- Entre los cargos que se alegaron en la precitada sentencia, se analizó la posible violación de la reserva legal en servicios públicos, a partir de las reglas señaladas por la jurisprudencia. Sobre el particular, la providencia señaló que la norma demandada no desconocía el citado mandato constitucional, en tanto (i) definió los elementos esenciales de la obligación de compra de energía, pues fijó las finalidades de la intervención y precisó el contenido de la obligación; (ii) ordenó al Ministerio de Minas reglamentar los aspectos técnicos y operativos referentes a la modalidad de cumplimiento de dicha obligación, en cuanto señaló el inicio de la exigibilidad de la obligación, el porcentaje de energía a ser comprado, el plazo de los contratos y el diseño de los mecanismos de asignación de los contratos; y (iii) fijó criterios inteligibles y reglas mínimas orientadoras para la regulación, esto es, los topes máximos que se podían fijar y las reglas mínimas para el diseño de los contratos.
- La Sala declaró la exequibilidad de la norma acusada al no encontrar vulneración alguna del principio de reserva de ley, pues el artículo “contiene los elementos esenciales de la obligación de compra que instituye y únicamente ordena al MinMinas concretar los aspectos técnicos, operativos y financieros, con el objeto de que la regulación de esta obligación pueda acoplarse a las necesidades y realidades cambiantes en el mercado energético.
- En consecuencia, de acuerdo con lo sostenido en la sentencia C-056 de 2021, en conjunto con lo que ya la Corte había dicho en la sentencia C-150 de 2003, la concreción legal mínima que se exige al legislador se materializa en la definición de (i) las finalidades que orientan la actuación administrativa y los criterios materiales que guían la regulación; (ii) los derechos o prestaciones que se busca garantizar mediante la actividad regulada; (iii) la extensión de la facultad reglamentaria o regulatoria conferida; (iv) las reglas que rigen la actividad regulada y que limitan la actuación del órgano regulador; y (v) las previsiones necesarias para evitar tratamientos arbitrarios o beneficios ilegítimos. Estas reglas, que se consolidan como el estándar que a su vez permite el control de constitucionalidad, aseguran que la administración actúe dentro de un marco normativo definido por el legislador, en armonía con los principios de legalidad y de separación de funciones del poder público (CP art. 113 y 121), especialmente en contextos técnicos, operativos y cambiantes como el de los servicios público.
- El estudio del problema jurídico propuesto en el caso concreto exige determinar si, como lo alegan los demandantes y algunos de los intervinientes, las expresiones acusadas que autorizan al Gobierno Nacional para establecer un régimen transitorio especial en materia tarifaria para las actividades de distribución y comercialización del actual mercado de Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P. o las empresas derivadas de Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P que se constituyan en el marco del proceso de toma de posesión de esta sociedad para las regiones en las que se preste el servicio público, serían incompatibles con los artículos 150.23, 365 y 367 de la Carta. Según indicaron, la regulación de los servicios públicos es materia objeto de reserva de ley exclusiva del Congreso de la República.
- Para la Sala, la autorización contenida en la norma demandada presenta una redacción ambigua que admite dos interpretaciones: (i) una, que entiende la disposición como una habilitación para crear un régimen tarifario especial y transitorio, paralelo y separado, de las reglas generales contenidas en las Leyes 142 y 143 de 1994; y (ii) otra, más restringida, que limita la autorización a la definición de aspectos técnicos, metodológicos y operativos de las tarifas, en ejercicio de la potestad reglamentaria prevista en los artículos 189.11 y 370 de la Constitución, siempre dentro del marco legal fijado por las mencionadas leyes.
- Para la Sala, ambas interpretaciones son razonables. De acuerdo con la primera, que es la que defienden los accionantes, la Universidad de los Andes y el Observatorio de Derechos Humanos Fals Borda de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, (i) la norma no establece expresamente que el régimen transitorio especial debe someterse a las reglas que en materia tarifaria prevén las Leyes 142 y 143 de 1994; (ii) ella no define el alcance de la autorización, y, al ser el régimen tarifario un término legal desarrollado en la normativa general, (iii) la disposición acusada permite que, mediante acto administrativo, se diseñe un régimen paralelo.
- Conforme con la segunda interpretación, que es la que defienden los demás intervinientes, al autorizar al Gobierno Nacional para establecer un régimen transitorio especial en materia tarifaria, (i) la norma sólo habilita la modificación de algunos criterios, metodologías y factores técnicos y operativos para la fijación de la tarifa, y (ii) no autoriza expresamente la modificación de las reglas generales del régimen tarifario contenidas en las Leyes 142 y 143 de 1994. Por el contrario, (iii) el precepto acusado se limita a precisar los criterios relativos a la inversión, la mejora de la calidad y las pérdidas de energía, y para ello autoriza al ejecutivo –incluyendo a la entidad que la ley delegue, como sucede, por ejemplo, con la CREG– para expedir los actos administrativos necesarios para ajustar los componentes tarifarios aplicables a una región específica, esto es, a la región Caribe, en atención a sus circunstancias particulares.
- Ambas interpretaciones son plausibles a partir del tenor literal de la disposición demandada, pero difieren radicalmente en sus implicaciones constitucionales. Mientras la primera abre la posibilidad a que el ejecutivo asuma competencias reservadas de manera exclusiva al legislador; la segunda admite delegar a las autoridades administrativas la regulación de aspectos técnicos y cambiantes de los servicios públicos, siempre que la ley defina claramente los criterios, finalidades y límites de dicha delegación.
- Por lo tanto, y sobre la base de lo expuesto en esta providencia, es claro que la primera interpretación resulta inconstitucional por tres razones: (i) desconoce la reserva de ley en materia tarifaria prevista en el artículo 367 del Texto Superior, al habilitar al Gobierno para regular integralmente dicho régimen; (ii) confiere una autorización excesivamente amplia e indeterminada, sin fijar elementos esenciales, ni límites claros; y (iii) permite la expedición de actos administrativos que introduzcan deberes y obligaciones a los usuarios y operadores del sistema sin fundamento legal, contrariando con ello los estándares requeridos en materia de seguridad jurídica. Por ende, esta interpretación debe ser expulsada del ordenamiento jurídico, al desconocer abiertamente la Constitución.
- Por el contrario, la segunda es una interpretación conforme con la Constitución. En efecto, aun cuando por regla general el legislador le ha otorgado a la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) la atribución para establecer las fórmulas tarifarias para remunerar la comercialización de energía eléctrica, según se dispone en el artículo 73.11 de la Ley 142 de 199 ; ello no es óbice para que, precisamente, pueda designarse a una entidad distinta, incluso con carácter excepcional, como ocurre con el precepto legal demandado, en el que se autoriza al Gobierno Nacional para establecer un régimen transitorio especial en materia tarifaria para las actividades de distribución y comercialización del mercado que era atendido por la Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P. o sus empresas derivadas, para las regiones en las que se preste el servicio público de energía eléctrica. Precisamente, el artículo 367 de la Carta autoriza que el legislador determine la entidad competente para fijar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios, sin que exista un mandato que excluya la eventual intervención, con ese propósito, del Gobierno Nacional. Esto, en concordancia con el artículo 370 de la Constitución, que establece que al presidente de la República le corresponde, con sujeción a la ley, fijar las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos. Así, el legislador podía atribuirle esta competencia al Gobierno Nacional, sin que ello interfiera con sus competencias propia.
- Aunado a lo anterior, y en el ámbito de la autorización dada, se advierte que en este caso se activan los deberes de concreción legal mínima que se exigen al legislador en la definición de la reglamentación en asuntos puntuales y técnicos, como lo son aquellos a los que se refiere el precepto demandado. Para tal efecto, y como condiciones de validez, la Corte examinará que se acrediten los supuestos previamente descritos.
- La regulación legal en materia de servicios públicos domiciliarios debe incluir las finalidades que orientan la actuación administrativa y los criterios materiales que guían la regulación: según las bases del Plan Nacional de Desarrollo que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1955 de 2019, hacen parte integral de la ley del plan, el Gobierno Nacional se propuso “[a]doptar un régimen regulatorio transitorio y especial para asegurar la prestación eficiente del servicio. Esta medida se adopta con el fin de establecer condiciones para recuperar la prestación del servicio público de energía eléctrica en la región Caribe, debido al deterioro generado por la operación, administración y falta de inversiones por parte de Electricaribe S.A. E.S.P., de manera previa al proceso de intervención de la SSPD.
- Se advierte entonces que esta fijación especial tarifaria se explica por las dificultades de prestación que existen en un área específica del territorio nacional, en términos de garantía de acceso y cobertura a los usuarios, bajo criterios materiales que la propia ley señala, a saber: “la variación en las tarifas para esta región [debe ser] al menos igual a la variación porcentual de tarifas del promedio nacional, en la medida en que refleje, como mínimo, las inversiones realizadas, el cumplimiento de las metas de calidad y de reducción de pérdidas”.
- La regulación legal en materia de servicios públicos domiciliarios debe incluir las prestaciones o derechos que se busca garantizar mediante la actividad regulada: según las bases del plan, la medida pretende elevar los índices de la calidad de vida de la población de la región Caribe, mediante el acceso al servicio público de energía eléctrica, de conformidad con criterios de cobertura y accesibilidad económica para los usuario.
- La regulación legal en materia de servicios públicos domiciliarios debe incluir la extensión de la facultad reglamentaria o regulatoria conferida: el artículo demandado autoriza al Gobierno Nacional a establecer un “régimen especial en materia tarifaria”. Dicho régimen aplicará para las actividades de distribución y comercialización únicamente en el mercado que era atendido por la Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P. (Electricaribe S.A. E.S.P). Para el efecto, la norma cuestionada delimita la extensión de la autorización dada, indicando que (i) los límites en la participación de la actividad de comercialización de energía pueden ser superiores hasta en diez puntos porcentuales adicionales al límite regulatorio corriente; y (ii) que la variación de las tarifas para esta región debe ser al menos igual a la variación porcentual de tarifas del promedio nacional, debiendo reflejar las inversiones realizadas y el cumplimiento de metas de calidad y de reducción de pérdidas.
- La regulación legal en materia de servicios públicos domiciliarios debe incluir las reglas que rigen la actividad regulada y limitan la actuación del órgano regulador. Al respecto, la Sala Plena comparte lo señalado por el Procurador General de la Nación, quien sostuvo que la norma (i) define los elementos esenciales de las modificaciones al régimen tarifario ordinario: variación porcentual mínima y límites en la participación de la actividad de comercialización superiores; (ii) habilita al Gobierno Nacional para configurar un régimen transitorio especial en el marco de sus facultades reglamentarias; (iii) limita geográficamente su alcance a la región Caribe; y (iv) establece un plazo de aplicación. Veamos:
- (i) La norma acusada define los elementos esenciales de las modificaciones al régimen tarifario ordinario. La medida no establece una autorización ilimitada e indiscriminada al Gobierno Nacional para la fijación de la tarifa. Por el contrario, establece una serie de limitaciones a este régimen transitorio especial. Por un lado, ordena que “los límites en la participación de la actividad de comercialización de energía eléctrica podrán ser superiores hasta en diez puntos porcentuales adicionales al límite regulatorio corriente”, con lo que busca evitar que una misma empresa tenga más de un porcentaje determinado en la actividad de comercialización de energía. Y, por el otro, indica que el régimen regulatorio especial debe “establecer que la variación en las tarifas para esta región sea al menos igual a la variación porcentual de las tarifas del promedio nacional, en la medida en que refleje, como mínimo, las inversiones realizadas, el cumplimiento de las metas de calidad y de reducción de pérdidas”. La Sala entiende, por lo tanto, que la norma acusada propone una modificación transitoria de dos reglas específicas propias del régimen tarifario ordinario, para superar las dificultades en la operación de una nueva empresa en la región previamente atendida por Electricaribe.
- (ii) La norma demandada habilita al Gobierno Nacional para configurar un régimen transitorio especial en el marco de sus facultades reglamentarias. En efecto, la norma acusada expresamente indica que debe ser el Gobierno Nacional, el que establezca un régimen transitorio especial en materia tarifaria, el cual, por la naturaleza de la función asignada, debe estar consagrado en un decreto reglamentario.
- (iii) La norma limita geográficamente el régimen especial, porque explícitamente indica que el régimen transitorio especial aplica en el “actual mercado de Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P., o las empresas derivadas de Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P.”. Estas empresas correspondieron a Caribe Mar (Cesar, Bolívar y Sucre) y Caribe Sol (Atlántico, Magdalena y La Guajira), que hoy están a cargo de Caribe Mar de La Costa - Afinia S.A. E.S.P., y de Air-e S.A. E.S.P, respectivamente. Así, la Sala Plena verifica que, efectivamente, las medidas se limitan a satisfacer únicamente los mercados atendidos por dichas empresas.
- (iv) La norma exige que el régimen tarifario especial tenga una duración temporal, pues delega a la administración la definición de la temporalidad del régimen especial, que, en todo caso, será transitori. En ejercicio de esa delegación, mediante el Decreto 1645 de 2019, el Gobierno Nacional reglamentó el artículo 318 de la Ley 1955 de 2019, y dispuso que este régimen tendría una duración máxima de hasta cinco (5) años, contados a partir de la firmeza de la o las resoluciones a través de las cuales la CREG apruebe los cargos tarifarios particulares. A su vez, el Decreto 1231 de 2020, contentivo de los lineamientos de aplicación transitoria del régimen especial, dispuso que los ingresos que actualice la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), en desarrollo de lo previsto en este artículo y en la resolución que expida el Ministerio de Minas y Energía, estarán vigentes por cinco (5) años o hasta que se expida una nueva metodología de comercialización, lo que primero ocurra. Por lo tanto, la Sala tiene por acreditado el requisito sobre la temporalidad de la norma.
- Sin embargo, debido a que los demandantes advirtieron que, por regla general, dicha temporalidad no podía exceder el cuatrienio, al estar la norma incluida en el Plan Nacional de Desarrollo, es preciso resaltar que ello no puede entenderse como un límite rígido de cuatro años, dado que su expedición se podría relacionar con metas de mediano y largo plazo de la acción estatal, como lo señala el artículo 339 de la Constitución. No obstante, en el caso concreto, una extensión indefinida de los efectos del régimen transitorio sí podría desnaturalizar su carácter excepcional y comprometer exigencias constitucionales como la reserva de ley en materia tarifaria. Ello es así, porque la norma no tiene vocación de permanencia. Reconocer lo contrario sería incompatible con el principio democrático que exige que las políticas permanentes de servicios públicos sean debatidas y adoptadas mediante ley ordinaria, y no bajo la excepcionalidad de una ley cuatrienal, como lo es la ley del Plan Nacional de Desarrollo. De ahí la importancia de subrayar que la habilitación legislativa tiene un carácter limitado y concreto, pues fue otorgada para atender una situación específica, y no puede convertirse en un mecanismo de delegación permanente de competencias.
- En consecuencia, dado que la propia norma impone al Gobierno definir “(…) el plazo máximo de aplicación [de] este régimen transitorio especial”, esa carga se traslada al legislativo, en caso de que decida nuevamente incorporar esta disposición en una ley del plan. De darse esa hipótesis, se activará un control estricto por parte de esta Corporación, en cuanto a la satisfacción del citado criterio material. Esta aproximación asegura, de un lado, la eficacia de las medidas necesarias para la prestación eficiente del servicio público y, del otro, el respeto a la reserva de ley y a la delimitación estricta de las autorizaciones conferidas al ejecutivo. Más allá de su vigencia puntual, la norma no confiere al ejecutivo la regulación tarifaria de manera indefinida –pues explícitamente señala que es un régimen transitorio–, ni permite introducir reformas permanentes al régimen de servicios públicos, sino que responde a la necesidad de una solución extraordinaria ante una problemática y, naturalmente, condicionada en todos sus aspectos a la coyuntura que motivó su expedición.
- La regulación legal en materia de servicios públicos domiciliarios debe incluir las previsiones necesarias para evitar tratamientos arbitrarios o beneficios ilegítimos. La propuesta de un régimen tarifario transitorio efectivamente beneficia al mercado atendido por las empresas que reemplazaron a Electricaribe S.A. E.S.P. Sin embargo, lejos de tratarse de un beneficio ilegítimo, se pretende asegurar la prestación eficiente y sostenible del servicio público domiciliario de energía eléctrica en la región Caribe, teniendo en cuenta el estado de la citada empresa al momento de su intervención, en observancia de lo dispuesto en el artículo 365 de la Constitución.
- En consecuencia, la Sala concluye que la autorización contenida en la norma acusada para que el Gobierno Nacional establezca un régimen transitorio especial en materia tarifaria, en los términos de la interpretación que se encontró conforme con la Constitución, no desconoce la reserva de ley alegada por los demandantes, máxime cuando, para el efecto, debe respetar el marco general contenido en las Leyes 142 y 143 de 1994, tal como lo sostuvieron el Ministerio de Minas y Energía, el Departamento Nacional de Planeación, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la Defensoría del Pueblo, la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones (ANDESCO), la Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica (ASOCODIS), y el Procurador General de la Nación. Por lo demás, no se advierte reproche alguno respecto de la posibilidad de establecer como entidad competente al Gobierno Nacional para fijar las tarifas, siempre que se cumplan con los requisitos de concreción legal mínima en materia de servicios públicos domiciliarios, los cuales fueron satisfechos en el presente cas.
- Al respecto, esta Corte ha sostenido que cuando una disposición admite varias interpretaciones razonables, pero una de ellas desconoce abiertamente la Constitución, debe restringir su sentido normativo mediante un condicionamiento explícit. Por lo tanto, se condicionará la exequibilidad de la disposición en el entendido de que (i) el régimen transitorio y especial en materia tarifaria para las actividades de distribución y comercialización que fije el Gobierno Nacional se limita a la adecuación excepcional autorizada por esta norma, por lo que en el resto estará sujeto a las reglas previstas en las Leyes 142 de 1994 y 143 de 1994, así como a aquellas otras que las deroguen o modifiquen; y (ii) la reglamentación que el Gobierno Nacional expida solo podrá mantenerse vigente mientras subsistan las causas económicas, técnicas, operativas y financieras y de política pública que motivaron su expedición.
Hechos relevantes
Norma demandada
“Ley 1955 de 2019”
(mayo 25)
por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 318. Régimen transitorio especial para asegurar la sostenibilidad de la prestación eficiente del servicio. Con el fin de asegurar la prestación eficiente y sostenible del servicio público domiciliario de energía eléctrica en la Costa Caribe, teniendo en cuenta el estado de Electricaribe S.A. E.S.P. al momento de su intervención, autorícese al Gobierno Nacional para establecer un régimen transitorio especial en materia tarifaria para las actividades de distribución y comercialización del actual mercado de Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P. o las empresas derivadas de Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P que se constituyan en el marco del proceso de toma de posesión de esta sociedad para las regiones en las que se preste el servicio público. Para estos efectos, los límites en la participación de la actividad de comercialización de energía eléctrica podrán ser superiores hasta en diez puntos porcentuales adicionales al límite regulatorio corriente.
Este régimen regulatorio especial deberá establecer que la variación en las tarifas para esta región sea al menos igual a la variación porcentual de tarifas del promedio nacional, en la medida en que refleje, como mínimo, las inversiones realizadas, el cumplimiento de las metas de calidad y de reducción de pérdidas. El Gobierno Nacional definirá el plazo máximo de aplicación del este régimen transitorio especial.
Parágrafo Primero. Con recursos provenientes del sistema general de regalías se podrán financiar inversiones en infraestructura eléctrica, como aportes que no incidirán en la tarifa.
Parágrafo Segundo. Las entidades estatales que sean deudoras de Electricaribe S.A. E.S.P. deberán tomar las medidas necesarias para cumplir con las obligaciones que se derivan del servicio público de energía. El incumplimiento por parte de cualquier entidad estatal de sus deberes como usuarios de servicios públicos, especialmente en lo relativo a la incorporación en los respectivos presupuestos de apropiaciones suficientes y al pago efectivo de los servicios utilizados, es causal de mala conducta para sus representantes legales y los funcionarios responsables, sancionable con destitución”.
Argumentos de la demanda
Intervenciones ciudadanas y conceptos
| Tipo de participación | Exequibilidad | Inexequibilidad | No fijó posición |
| Conceptos de organismos y entidades del Estado (artículo 11 del Decreto 2067 de 1991 | Departamento Nacional de Planeación; Ministerio de Minas y Energía; Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios; Defensoría del Pueblo | Superintendencia de Industria y Comercio | |
| Conceptos de organizaciones, entidades y expertos invitados (artículo 13 del Decreto 2067 de 1991 | Facultad de Derecho de la Universidad del Rosario; Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones-ANDESCO; y Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía-ASOCODIS | Observatorio de Derechos Humanos Fals Borda de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia; Universidad de los Andes | |
| Concepto del Procurador General de la Nación (artículos 38 y 7 del Decreto 2067 de 1991) | Solicita la exequibilidad de la norma acusada | ||
Argumentos de exequibilidad
Argumentos de inexequibilidad
No fijan posición
Concepto del Procurador General de la Nación
CONSIDERACIONES
Problema jurídico
Vigencia de la norma demandada
La prestación de los servicios públicos es un fin inherente al Estado
La reserva de ley en asuntos de servicios públicos domiciliarios
“(i) competencia, (ii) responsabilidades relativas a su prestación, (iii) cobertura, (iv) calidad y financiación, (v) régimen tarifario, (vi) deberes y derechos de los usuarios, (vii) régimen de protección, (viii) formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio; y finalmente, (ix) lo concerniente a las facultades del Presidente de la República, a quien corresponde señalar, con sujeción a la ley, qué políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios deben aplicarse; así como ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, la inspección y vigilancia de las entidades que los prestan.
“porque el constituyente 'trazó algunos lineamientos estructurales, [pero] no definió integralmente el régimen jurídico de los servicios públicos, ni la forma específica de intervención del Estado en ese sector económico'. En este sentido, al momento de desarrollar el régimen de los servicios públicos, el legislador puede emplear 'fórmula de desarrollo legal amplia' y prever una 'remisión expresa al reglamento' con el objeto de que el presidente o las autoridades administrativas tengan un margen de actuación amplio y suficiente para el diseño específico de 'los elementos puntuales, técnicos y cambiantes', del régimen de prestación y operación de estos servicios. La posibilidad de que las autoridades administrativas diseñen 'la microregulación de la Ley' tiene como fundamento el 'dominio técnico jurídico' y la 'inmediación que se da entre dichos entes y los temas reales de interpretación' (…).
“las normas que deleguen a las autoridades administrativas la facultad de reglamentar o regular aspectos técnicos, operativos y cambiantes del régimen de los servicios públicos deben definir 'criterios inteligibles, claros y orientadores (…) dentro de los cuales ha de actuar la administración'. En concreto, el legislador debe fijar (i) las finalidades de la reglamentación y regulación administrativa que guiarán a la administración, (ii) la extensión de la facultad reglamentaria o regulatoria que se confiere y (iii) las reglas a las cuales se sujetará el órgano de regulación y que regirán la actividad regulada”.
Caso concreto
DECISIÓN
La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
ÚNICO: Declarar EXEQUIBLE los apartes normativos acusados del artículo 318 de la Ley 1955 de 2019, “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, en el entendido de que (i) el régimen transitorio y especial en materia tarifaria para las actividades de distribución y comercialización que fije el Gobierno Nacional se limita a la adecuación excepcional autorizada por esta norma, por lo que en el resto estará sujeto a las reglas previstas en las Leyes 142 de 1994 y 143 de 1994, así como a aquellas otras que las deroguen o modifiquen; y (ii) la reglamentación que el Gobierno Nacional expida solo podrá mantenerse vigente mientras subsistan las causas económicas, técnicas, operativas y financieras y de política pública que motivaron su expedición.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
Con impedimento aceptado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial S.A.S.©
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 15 de mayo de 2026 - (Diario Oficial No. 53.486 - 10 de mayo de 2026)
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