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Sexta, cuando se trata de proyectos de iniciativa mixta, se aplican las mismas exigencias indicadas para los proyectos de iniciativa gubernamenta Esto es, en términos generales, primero, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para el financiamiento de dichos costos deberán incluirse expresamente y de manera detallada y precisa en la exposición de motivos y en todas y cada una de las ponencias de trámite —cuando la versión original del proyecto de ley contenga una orden de gasto o un beneficio tributario—, y solo en estas últimas, en los casos en los que el deber de consultar el impacto fiscal de la iniciativa surja durante el trámite del proyecto de ley. Es
decir, dado que el proyecto de ley cuenta con la aquiescencia del Gobierno nacional, se activa para él la obligación de presentar de manera detallada y precisa el análisis del impacto fiscal en todas las etapas del proceso legislativo. Y, segundo, el MHCP «tiene el deber de analizar y aprobar la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumento de ingresos contenida en el proyecto de ley mediante un concepto. El MHCP debe cumplir este deber desde la radicación misma de la iniciativa o inmediatamente después, si el deber de consultar el impacto fiscal de la iniciativa surge durante el trámite del proyecto de ley.
Esta regla varía la posición establecida en la Sentencia C-134 de 2023 y se decanta por la tesis expuesta en la Sentencia C-133 de 2022. Por tanto, dicha la regla será exigible únicamente respecto de aquellos proyectos de ley que sean radicados con posterioridad a la notificación de esta sentencia.
Séptima, el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 prevé que el MHCP podrá rendir concepto «en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República». No obstante, cuando se trata de iniciativas radicadas por el Congreso o de naturaleza mixta, esta obligación no puede ser interpretada en el sentido de que el MHCP se encuentra facultado para remitir dicho concepto en la etapa final del trámite legislativo. Ello contradice el principal propósito del concepto: propiciar en el seno del Congreso una deliberación informada, específica y explícita sobre el impacto fiscal de los proyectos de ley, es decir, contribuir a la calidad del debat Por tanto, para que ese deber se entienda cumplido, su presentación debe ser oportuna, esto es, desde el primer debate o inmediatamente después, si el deber de consultar el impacto fiscal de la iniciativa surge durante el trámite del proyecto de ley.
Además, tal concepto deberá reunir los siguientes requisitos mínimos: (i) deberá referirse expresa y detalladamente a los costos fiscales de la iniciativa y a la fuente de ingreso adicional propuesta para el financiamiento de dicho cost (ii) no podrá ir en contravía del MFM y (iii) deberá ser publicado en la Gaceta del Congres Esos tres requisitos se entenderán cumplidos cuando, además, el concepto indique de manera explícita y sin vacilaciones o titubeos si los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional propuesta para el financiamiento de ese costo son o no consistentes con el MFMP. Esto supone que el concepto (i) deber ser claro, suficiente, ilustrativo y sustentado; (ii) no podrá ser parcial, es decir, referirse solo a unos artículos o medidas, y no a todas las
disposiciones del proyecto de ley que ordenan gasto u otorgan beneficios tributarios, y (iii) tampoco podrá alegar que el MHCP carece de los insumos necesarios para el efecto, pues ninguna otra entidad «cuenta con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia económica» que tiene esa carter
Octava, el Congreso deberá estudiar y discutir el concepto del MHCP, por lo que deberá propiciar una deliberación «pública, particular y explícita» sobre, como mínimo, el impacto fiscal de la reforma propuesta, su compatibilidad con el MFMP y las posibles fuentes de financiació Esto se traduce en que, luego de que el MHCP remita su concepto, el Congreso deberá: (i) considerar dicho concepto en el informe de ponencia para el siguiente debate —en el primer debate cuando la versión original del proyecto de ley contenga una orden de gasto o un beneficio tributario, y en las ponencias subsiguientes, en los casos en los que el deber de consultar el impacto fiscal de la iniciativa surja durante el trámite del proyecto de ley— y durante las deliberaciones posteriores; y (ii) estudiar y analizar el concepto con el fin de admitirlo o rechazarlo. El incumplimiento del deber de realizar un análisis de impacto fiscal de la iniciativa «configura un vicio que da lugar a la inconstitucionalidad Como otros vicios de procedimiento, este es subsanable a condición de que, al momento de su ocurrencia, se hayan adelantado las etapas centrales del proceso legislativo y no se hubieren afectado los derechos que protegen a las minorías durante ese proces
En este sentido, no sobra insistir en que el deber de realizar el análisis del impacto fiscal constituye un requerimiento esencialmente deliberativo. Por tanto, no le corresponde a la Corte establecer si el proyecto es o no compatible con el MFMP o si el análisis del MHCP es correcto. Su tarea consiste en valorar si existió suficiente deliberación al respect
Novena, la inclusión en el proyecto de ley de una disposición que prevea el deber del Gobierno nacional de apropiar, en la ley anual de Presupuesto General de la Nación, los recursos necesarios para la implementación de la medida, no suple el análisis del impacto fiscal ni el concepto del MHCP. Esto es así incluso cuando se trata de proyectos de ley de iniciativa mixta o gubernamental. Lo anterior, en la medida en que una norma de esa naturaleza (i) solo es un «título habilitante para cumplir con el principio de legalidad en la formulación del presupuesto anual, en los términos del artículo 346 superior y (ii) «no valora el impacto fiscal que se genera ni plantea un referente básico sobre lo que cuesta económicamente la reforma para el país, y peor aún, no brinda ni el detalle ni la precisión básica sobre las fuentes para asumir los compromisos que se asignan Al respecto, en la Sentencia C-133 de 2022, la Sala Plena interpretó que este tipo de cláusulas solo prueba que el proyecto de ley contiene órdenes de gasto y que, con su aprobación, el Congreso pretendía eludir el debate sobre su costo fiscal.
Y, décima, la falta de cumplimiento del requisito de análisis del impacto
fiscal constituye un vicio de procedimiento de carácter formal. Esto no riñe con el hecho de que este análisis cumpla fines sustantivos como lo son garantizar la racionalidad de la actividad legislativa, el criterio de sostenibilidad fiscal y el cumplimiento de las leye También ordenar las finanzas públicas, y proteger la política económica trazada por las autoridades correspondientes y la estabilidad macroeconómica del paí En consecuencia, las acciones de
inconstitucionalidad por el desconocimiento del artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003 están sometidas al término de caducidad de un año previsto en el numeral 3 del artículo 242 de la Constitució Además, tratándose de leyes aprobatorias de tratado, el requisito en comento es exigible «a los tratados radicados en el Congreso de la República después de la notificación de la Sentencia C-170 de 2021 (30 de julio de 2021)» [negrilla fuera del texto original
El cumplimiento del requisito de análisis del impacto fiscal en el presente caso
Con fundamento en lo expuesto, pasa la Sala Plena a verificar la satisfacción de los requisitos de validez señalados en precedencia.
El PLE sí contiene órdenes de gasto y beneficios tributarios
Para comenzar, conviene precisar que en la Sentencia C-133 de 2022, la Sala Plena concluyó que el proyecto de ley estatutaria número 234 de 2020 Senado - 409 de 2020 Cámara disponía órdenes de gasto y beneficios tributarios. En concreto, la Corte identificó cinco grupos de disposiciones «que, desde una valoración general, responden a ambos conceptos». Estos grupos fueron los siguientes:
La creación de nuevas expensas en materia de personal, que deben ser cubiertas de modo permanente. Aquí se encontraban los artículos que preveían y regulaban
la creación de la figura del registrador departamental; (ii) la creación de salas de instrucción, unipersonales o plurales, de primera y segunda instancia, al interior del CNE, y (iii) la vinculación de los registradores en el nivel territorial a la estructura de la RNEC.
La adopción de nuevas medidas tecnológicas para el desarrollo de los procesos electorales. En este ámbito, la Sala destacó: (i) los sistemas biométricos y los demás mecanismos electrónicos para la identificación y autenticación del elector;
los sistemas de asistencia tecnológica para la votación de la población con capacidad diversa; (iii) las plataformas digitales y los sistemas biométricos para la inscripción de nacimientos en el registro civil; (iv) el almacenamiento de datos biográficos, biométricos y morfológicos para identificar a los colombianos, y la renovación de la cédula de ciudadanía cada diez años, y (v) el deber de implementar mecanismos tecnológicos y de interoperabilidad para la remisión de sentencias, que incluyan las penas de inhabilitación para ejercer derechos políticos, entre las autoridades judiciales y la RNEC.
Igualmente, llamó la atención sobre (vi) la utilización de medios tecnológicos para la actualización del domicilio electoral y el censo electoral; (vii) la extensión de los medios tecnológicos para el proceso de selección y el trámite de las exenciones de la calidad de jurado de votación; (viii) la implementación de la plataforma tecnológica para la acreditación de testigos electorales; (ix) la votación mediante medios tecnológicos para sustituir o acompañar las tarjetas electorales físicas; (x) la utilización de plataformas tecnológicas para el escrutinio, y (xi) el voto electrónico mixto.
El reconocimiento de estímulos a los electores. Tal es el caso de (i) la rebaja de un mes en la prestación del servicio militar, «tiempo que deberá ser computado para efectos de cesantías, pensiones de vejez o invalidez, asignaciones de retiro y prima de antigüedad», y (ii) la reducción en el valor de las matrículas en un 10% en las instituciones oficiales de educación superior.
El reconocimiento de descuentos tributarios. Esto se concreta en (i) la rebaja correspondiente al 20% del valor de la libreta militar; (ii) la reducción del 10% en el valor de expedición del pasaporte, en los duplicados de la libreta militar, cédula de ciudadanía o tarjeta de identidad, y en los servicios consulares para los colombianos residentes en el exterior, y (iii) la disminución del 30% en el impuesto de timbre para los colombianos votantes en el exterior o los extranjeros residentes en Colombia que ejerzan el derecho al voto.
La disposición de nuevas reglas para el desarrollo del proceso electoral, como «la distribución de los puestos de votación, que incluye su dispersión geográfica —con el costo inherente a ello— en cabeceras, comunas, corregimientos, centros rurales poblados, zonas suburbanas, resguardos indígenas, centros de formación juvenil». Además, «con la implementación, a través de los “recursos necesarios”, del sistema de preconteo y de entrega de resultados preliminares».
En relación con el PLE, la Corte observa que este contiene órdenes de gasto y beneficios tributarios de similar naturaleza a los examinados en la Sentencia C- 133 de 2022. Esta constatación no implica que se haya configurado la cosa juzgada respecto de esa sentencia, pues esa institución no opera sobre vicios de procedimiento. No obstante, sí supone la necesidad de reiterar el precedente allí establecido en cuanto a la obligatoriedad de satisfacer el requisito del análisis del impacto fiscal sobre esas órdenes y beneficios tributarios.
En efecto, las siguientes medidas constituyen órdenes de gasto, pues los términos empleados para su inclusión en el presupuesto son imperativos. De este modo, las normas que se indicarán a continuación ordenan una erogación con cargo a apropiaciones o partidas que deben estar previstas en las normas de presupuesto. Respecto de la institucionalidad electoral, al igual que el proyecto de ley estatutaria anterior, este PLE crea la figura del registrador departamental del Estado Civi prevé la creación de salas de instrucción, unipersonales o plurales, de primera y segunda instancia, al interior del CNy estatuye la recategorización de los registradores especiales, municipales y auxiliare
Adicionalmente, en esta misma materia, incorpora las siguientes medidas que constituyen órdenes de gasto: la creación de una Comisión Experta en la Previsión, Atención y Erradicación de las Violencias basadas en Género en el seno del CNE, en coordinación con el Ministerio de Igualda la creación de la figura del delegado de puesto de votació la creación del Fondo Rotatorio del CN la creación de la Comisión Técnica y de Vigilancia de Encuestas sobre Preferencias Políticas y Electoraley la creación de la Dirección de Analítica de Datos e Inteligencia Artificial de la RNE
En relación con la implementación de nuevas tecnologías, el presente PLE también dispone el voto electrónico mixt la verificación o autenticación del elector mediante sistemas biométricos u otros mecanismos electrónico el deber de garantizar sistemas de asistencia tecnológica para el ejercicio del derecho al voto por parte de las personas con discapacida la puesta en funcionamiento de herramientas tecnológicas que faciliten las inclusiones, actualizaciones y/o modificaciones en el censo electora y la utilización de mecanismos tecnológicos para todas las modalidades de votació En este mismo sentido, el PLE estatuye el deber de la RNEC de adelantar de manera vinculante los correspondientes planes piloto de los diferentes tipos de tecnología, para verificar su funcionalidad y seguridad, según la modalidad del voto, previo a la implementación de cualquier sistema de asistencia tecnológica en los procesos electorale
De igual manera, el nuevo PLE reconoce los mismos estímulos y beneficios tributarios a favor de los electorey establece similares preceptos a los comprendidos en el PLE revisado por la Corte en la Sentencia C-133 de 2022, para el desarrollo del proceso electora Se trata de beneficios tributarios porque tienen el propósito de colocar al sujeto destinatario de la medida en una situación preferencial o de privilegio.
Visto lo anterior, la Corte encuentra demostrado que, al igual que el proyecto de ley estatutaria examinado en la Sentencia C-133 de 2022, el PLE contiene órdenes de gasto y beneficios tributarios en cinco materias: (i) creación de nuevas expensas en materia de personal; (ii) adopción de nuevas medidas tecnológicas para el desarrollo de los procesos electorales; (iii) reconocimiento de estímulos a los electores; (iv) reconocimiento de descuentos tributarios, y (v) disposición de nuevas reglas para el desarrollo del proceso electoral.
El análisis del impacto fiscal en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite
La Sala observa que este requisito fue incumplido porque (i) en la exposición de motivos del PLE no se evaluó el impacto fiscal de la iniciativa; (ii)
los informes de ponencia para primer y segundo debate en la Comisión Primera y la Plenaria del Senado de la República, respectivamente, y para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes solo hicieron una evaluación parcial de los costos fiscales del PLE; (iii) aunque el PLE también fue iniciativa del Gobierno nacional, durante el trámite no se estableció la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dichos costos, y (iv) en el informe de ponencia para primer debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes se omitió toda alusión a los costos fiscales del PLE y a la fuente sustitutiva de financiación.
Radicación del PLE y su exposición de motivos
En páginas anteriores se precisó que el 13 de septiembre de 2022, la Mesa Directiva de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado, mediante Acta MD-08, decidió acumular los proyectos de ley estatutaria 111 de 2022 Senado 277 de 2022 Cámara, «por la cual se expide el código del registro civil, identificación de las personas y el proceso electoral colombiano», y 141 de 2022 Senado, «por medio de la cual se reforman procedimientos electorales y se dictan otras disposiciones».
El primero de ellos fue publicado, junto con su exposición de motivos, en la Gaceta del Congreso n.° 902 del 9 de agosto de 2022. Allí no se hizo ninguna referencia al impacto fiscal de la iniciativa a pesar de que, como se demostró, esta contiene órdenes de gasto y beneficios tributarios.
Por su parte, el proyecto de ley estatutaria 141 de 2022 Senado y su exposición de motivos fueron publicados en la Gaceta del Congreso n.° 958 del 24 de agosto de 2022. En ella se incluyó un acápite titulado «Impacto fiscal Sin embargo, en este se precisó que la iniciativa no ordenaba gastos ni otorgaba beneficios tributarios. Para sustentar esta conclusión, se enunciaron tres razones sin mayor detalle: la iniciativa «simplifica procedimientos y, por ende, economiza en su implementación»; «la automatización progresiva de la votación [...] ya ha sido analizada en el pasado por el Congreso», y el proyecto prevé «lapsos de transición para asuntos relativos a la adquisición de software para que sea propiedad del Estado y la implementación del voto mixto».
Esto contrasta con dos circunstancias. Primera, como ya se precisó, a diferencia de lo sostenido respecto del proyecto de ley estatutaria 141 de 2022, la iniciativa sí contiene órdenes de gasto y beneficios tributarios. Y, segunda, para el momento en que se radicó dicho proyecto, la Corte Constitucional ya había aprobado la Sentencia C-133 de 2022 (21 de abril). Si bien para esa fecha solo existía el comunicado de prensa de la decisión, en este se señaló que el proyecto de ley había sido declarado inexequible, entre otras razones, porque «se desconoció la obligación de evaluar el impacto fiscal de la iniciativa, como lo establece el artículo 7° de la Ley 819 de 2003».
De modo que era claro que, a juicio de esta corporación, de entrada, un proyecto de ley estatutaria de esta naturaleza, «por la fuerza de las cosas, suscita importantes gastos presupuestales que bajo ninguna consideración dependen de la discreción del Legislador ni de las autoridades gubernamentales o electorales
Publicación del informe de ponencia para primer debate en el Senado antes de su retiro
De conformidad con lo destacado en páginas anteriores, antes del retiro del informe de ponencia mayoritario para primer debate el 17 de marzo de 2023, este fue publicado en las Gacetas del Congreso n.° 1495 del 24 de noviembre y 1535 del 28 de noviembre de 2022. En la primera publicación no existe ninguna referencia al impacto fiscal del PLE, pero en el segunda sí. No obstante, el análisis de dicho impacto se restringió al «costo total de gastos de personal, por la profesionalización de los registradores municipales, así como [a la] adquisición de bienes y servicios
El cálculo fue realizado por la RNEC en el oficio GAF-280 del 8 de agosto de 2022 por un total de $204.403.189.64 En el documento de la RNEC, se mencionan, sin citar los artículos y sin ninguna consideración adicional, que las siguientes medidas tienen impacto fiscal: la profesionalización del cargo de registrador municipal y su nivelación con los registradores auxiliares, la creación de nuevas registradurías especiales y la ampliación del número de registradurías auxiliares en Bogotá, D. C.
Por su parte, la ponencia alternativa de la senadora Paloma Valencia Laserna fue publicada en las Gacetas del Congreso n.° 1449 del 17 de noviembre y 1522 del 28 de noviembre de 2022. En ambas se incluyó un capítulo sobre el análisis fiscal de la iniciativa. En él se indicó: «en el presente proyecto de ley se repiten las circunstancias de indeterminación que en su momento rechazó el Ministerio de Hacienda. De hecho, la Registraduría, en comunicación GAF-280 del 8 de agosto de 2022, estimó el impacto de la iniciativa en $204.403.189.649 correspondientes a los costos que acarrea la profesionalización de los registradores municipales. || Sin embargo, no proyectó el costo de la implementación del voto electrónico, la creación de los registradores distritales, departamentales, seccionales, especiales, municipales y auxiliares, la renovación cada diez años de la cédula, la zonificación de los municipios con más de 20.000 cédulas, el voto anticipado o la identificación biométrica
De otro lado, la senadora resaltó la similitud entre los artículos 265 del anterior PLE y 365 del nuevo PLE (hoy artículo 263). Sobre el particular, destacó que «la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda, a lo largo de toda la iniciativa, manifestó su oposición a este artículo que se replica en la presente iniciativa
En este sentido, concluyó la senadora: «el proyecto de ley, tal cual lo presentó la Registraduría, no tiene estimación de impacto fiscal frente a los principales aspectos de la iniciativa, cuáles serán las fuentes de financiación con las cuales se cubrirán estos rubros ni coherencia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, contrariando abiertamente las consideraciones que expuso la Corte Constitucional en la Sentencia C-133/22
Publicación del informe de ponencia para primer debate en el Senado después de su retiro
El nuevo informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 166 del 17 de marzo de 2023. Allí se transcribió sin ninguna modificación el análisis del impacto fiscal consignado en la publicación del mismo informe, antes de su retiro, en la Gaceta del Congreso n.° 1535 del 28 de noviembre de 2022.
La senadora Paloma Valencia Laserna no elaboró un nuevo informe de ponencia para primer debate, después del retiro del informe mayoritario.
Publicación del informe de ponencia para segundo debate en el Senado
En esta etapa del procedimiento también se publicaron dos informes de ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado: el mayoritario fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 368 del 25 de abril de 2023. En ella, nuevamente se transcribió sin ninguna modificación el análisis del impacto fiscal publicado en las Gacetas del Congreso n.° 1535 del 28 de noviembre de 2022 y 166 del 17 de marzo de 202
La ponencia alternativa para segundo debate fue publicada en la Gaceta del Congreso n.° 367 del 25 de abril de 2023. En esta también se repitió lo dicho sobre esta cuestión en las Gacetas del Congreso n.° 1449 del 17 de noviembre y 1522 del 28 de noviembre de 2022.
Publicación del informe de ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes
El informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 604 del 1 de junio de 2023. En dicho informe, el Congreso no cumplió con la obligación bajo estudio.
Publicación del informe de ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes
El informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso n.° 699 del 13 de junio de 2023. Este informe contiene un capítulo sobre el análisis del impacto fiscal del PL Para empezar, en él se advirtió que, al menos en tres ocasiones, la RNEC y miembros del Congreso solicitaron al MHCP que rindiera el concepto
En el informe también se transcribió el cálculo realizado por la RNEC en el oficio GAF-280 del 8 de agosto de 2022, en el que se indicó que los gastos de personal, la profesionalización de los registradores municipales y la adquisición de bienes y servicios para los nuevos servidores tendrían un costo fiscal de $204.403.189.649.
Además, se destacó un documento radicado el 13 de junio de 2023 por la RNEC ante la directora general del Presupuesto Público Nacional del MHCP, en el cual esa entidad sostuvo que «el costo total en materia de gastos de personal necesarios para la implementación de los costos relacionados con los eventos electorales solo se podrá determinar de manera progresiva en la fase preelectoral
En síntesis, el trámite legislativo del PLE incumplió el requisito de la referencia porque, a pesar de que este contiene órdenes de gasto y beneficios tributarios, (i) en la exposición de motivos no se evaluó el impacto fiscal de la iniciativa; (ii) en los informes de ponencia para primer y segundo debate en la Comisión Primera y la Plenaria del Senado, respectivamente, y segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes solo se evaluaron los costos fiscales de las medidas relacionadas con el incremento de los gastos de personal y, aunque el PLE también fue iniciativa del Gobierno nacional, no se estableció la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dichos costos, y (iii) en el informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se omitió toda alusión a los costos fiscales del PLE.
En este punto, se ha de reiterar que, en casos de iniciativa mixta como el presente, «no cabe aplicar un estándar débil de análisis pues el Gobierno nacional «goza de la capacidad institucional necesaria para brindar la suficiente ilustración sobre la materia Por consiguiente, la evaluación parcial de los costos fiscales del PLE y la omisión respecto de la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dichos costos, sumadas a la ausencia de toda referencia al impacto fiscal de la iniciativa en la exposición de motivos y en el informe de ponencia para primer debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes son circunstancias que permiten concluir que el requisito objeto de análisis fue incumplido.
El concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Viceministerio General del MHCP remitió al presidente de la Cámara de Representantes el concepto al que alude el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003. El documento no precisa la fecha en que esto ocurrió. Sin embargo, el concepto fue publicado en las Gacetas del Congreso n.° 715 del 15 de junio y 751 del 16 de junio de 202 Es decir, el mismo día del último debate en la plenaria de la Cámara de Representantes (16 de julio de 2023) y antes de la publicación del informe de conciliación en el Senado y en la Cámara de Representantes en las Gacetas del Congreso n.° 755 del 18 de junio de 2023 y 756 del 19 de junio de 2023, respectivamente. El concepto se divide en los siguientes temas y artículos:
El Consejo Nacional Electoral
De acuerdo con lo estatuido en el artículo 4 del PLE, el CNE goza de autonomía administrativa y presupuestal, por lo que sería una sección del Presupuesto General de la Nación (PGN). «Frente al particular, cabe resaltar que la propuesta no representaría impacto presupuestal, toda vez que hoy ya se asignan recursos del PGN para dicha unidad ejecutora (alrededor de $91 mil millones para la vigencia 2023
El numeral 23 y los parágrafos 1, 3 y 4 del artículo 5 del PLE disponen que entre las funciones del CNE está la de reconocer el derecho de reposición de gastos a las organizaciones políticas que inscriban candidatos para cargos de elección popular. Sin embargo, cada uno de los apartes normativos señalados prevé un término diferente para el efecto. Por ello, en primer lugar, el MHCP recomendó «que los tiempos descritos para el reconocimiento del derecho de reposición sean unificados
En segundo lugar, el MHCP consideró que el CNE puede ordenar la distribución de los recursos entre las organizaciones políticas, mediante acto administrativo general, después de que la totalidad de los partidos y movimientos hayan presentado los informes de ingresos y gastos. En opinión del MHCP, este ajuste era necesario para «no superar el término para los reconocimientos de reposición ni incurrir en costos adicionales, comprometiendo recursos que no superen los presupuestados para dicha financiación
Y, en tercer lugar, los parágrafos 1, 3 y 4 de la mencionada disposición asignan al MHCP «obligaciones presupuestales sin tener en cuenta que los gastos de funcionamiento de los partidos y movimientos políticos se programan a través de un solo rubro presupuestal, en cabeza de la organización electoral y, en consecuencia, le corresponderá al organismo a cargo de aquella adelantar las gestiones necesarias para realizar la distribución y pago a tiempo de los recursos en comento. Por lo anterior, se sugiere armonizar lo propuesto con lo dispuesto por el Estatuto Orgánico de Presupuesto en materia de programación y asignación
Los registradores distritales, especiales y municipales
El artículo 22 del PLE determina que, en todos los puestos de votación, habrá delegados, nombrados por los registradores departamentales y los registradores distritales de Bogotá, D. C. De acuerdo con la información de la
RNEC, esto tendría un impacto fiscal cercano a los $204.403 millones por año, «por concepto del aumento en la planta de personal de 1.100 cargos aproximadamente Al respecto, el MHCP sugirió «armonizar esta propuesta con lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley 2294 de 2023, que establece: “Todos los cargos de las plantas de personal, la creación de nuevas modalidades de acceso al empleo público y la contratación por prestación de servicios, estará sujeta a las disponibilidades presupuestales de cada vigencia fiscal, al Marco Fiscal de Mediano Plazo y al Marco de Gasto de Mediano Plazo”
Estímulos a los electores
El artículo 45 del PLE incluye un descuento del 20% en la cuota de compensación militar para los electores que no presten el servicio militar obligatorio. La norma también prescribe descuentos para los votantes en el exterior, los cuales recaerían sobre cualquier servicio consular o el impuesto de timbre de salida del país. En este orden, la disposición ordena al MHCP que garantice las apropiaciones necesarias para la implementación efectiva y permanente de estos descuentos, los cuales serán girados prioritariamente a través de las transferencias corrientes.
Al respecto, a juicio del MHCP, esas medidas implicarían un menor recaudo por estos conceptos para el sector Defensa y el sector que tiene a su cargo los servicios consulares. En este orden, «no es posible cuantificar [su] impacto» porque su aplicación depende de múltiples factore
Igualmente, la obligación que atribuye este artículo al MHCP desconoce los artículos 151 y 352 de la Constitución, en la medida en que «estos señalan que serán las leyes orgánicas las reguladoras de la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación. De manera que esta cartera sugiere eliminar las referencias a este ministerio o condicionar su aplicación con sujeción a lo dispuesto en las leyes orgánicas de presupuesto
Fondo Rotatorio del Consejo Nacional Electoral
El artículo 24 del PLE establece el término de dos años para la creación y entrada en funcionamiento del Fondo Rotatorio del Consejo Nacional Electoral. Dicho fondo se financiará con el recaudo de las sanciones pecuniarias y por servicios prestados por la entidad, que no tengan una destinación prevista. Sobre el particular, «sería importante dar claridad sobre el alcance de la constitución del
Fondo, si, por ejemplo, contará con una planta de personal y estructura administrativa propia, lo que en dado caso constituiría nuevos costos recurrentes que actualmente no se tienen contemplados en las proyecciones de gasto de mediano plazo del sector
Servicio gratuito de transporte individual, masivo y colectivo el día de las elecciones
En concordancia con el artículo 167 del PLE, el Estado debe garantizar la prestación del servicio gratuito de transporte individual, masivo y colectivo el día de las elecciones. Con este propósito, continúa la norma, el Gobierno nacional debe destinar los recursos necesarios a las gobernaciones y municipios, con base en el censo electoral. Sobre el alcance de esta norma, el MHCP aseguró que no era posible cuantificar su impacto fiscal. Señaló que su costo aproximado sería de $17,9 mil millones, «sin contar las demás áreas urbanas, rurales y otros medios de transporte
Medios tecnológicos de validación biométrica
Los artículos 41 y 177 del PLE prevén la identificación biométrica del elector, como condición para votar. En este punto, el MHCP precisó que, en concordancia con la información suministrada por la organización electoral, «en promedio, el sistema de identificación biométrica podría costar $6.182.129 por mesa, y teniendo en cuenta que en el país se instalan entre 103.361 y 112.897 mesas, dependiendo de si se trata de elecciones presidenciales o de Congreso, respectivamente, el costo de su implementación en la totalidad de mesas oscilaría entre $639 mil millones y $698 mil millones
Sistemas de asistencia tecnológica a los procesos electorales
Los artículos 125 y 157, «entre otros se refieren al voto electrónico mixto. Sobre esta orden de gasto, el MHCP explicó que, según los estudios realizados por la RNEC y la Comisión Asesora de Voto Electrónico, el costo de un plan piloto para la implementación del voto electrónico en 500 mesas de votación sería de $46.700 millones, es decir, de $93.4 millones por mesa. Eso significa que, «si se tomara este costo unitario por la totalidad de mesas a nivel nacional, [el costo sería] entre 103.361 y 112.897, dependiendo de si es una elección presidencial o de Congreso Por tanto, «resulta indispensable que la Organización Electoral presente los estudios técnicos actualizados, precisando estos costos
Otras disposiciones
En su concepto, el MHCP adujo que el PLE contiene otras disposiciones «que implicarían gastos adicionales para la Nación, aunque por lo pronto no son cuantificables, por no contar con la suficiente información Este es el caso del artículo 265 (hoy artículo 262) que determina que «los partidos y movimientos políticos podrán adelantar las reuniones de sus convenciones, congresos, asambleas generales o de su máximo órgano de administración mediante el uso de medios tecnológicos para lo cual podrán contar con el apoyo de la Registraduría Nacional del Estado Civil, previa asignación presupuestal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público».
Sobre esta disposición, la entidad advirtió: «no es claro si ello hace referencia a los recursos que actualmente se presupuestan para estos aspectos en los aportes para financiamiento de partidos y movimientos políticos o si se trata de asignación de partidas adicionales y en esta media, se sugiere precisar este
En similar sentido, destacó que el parágrafo del artículo 191 (hoy parágrafo 4 del artículo 188) prevé que la Organización Electoral deberá garantizar la capacitación de los integrantes de las comisiones escrutadoras. En opinión del MHCP, esto «tendría que ser asumido con los recursos globales para elecciones que se programan, según las proyecciones de mediano plazo para ciclo electoral
Con fundamento en lo expuesto, el MHCP concluyó que «la implementación del proyecto de ley implicaría costos que deben ser ajustados al escenario fiscal y macroeconómico de mediano y largo plazo contenidos en el Marco Fiscal de mediano Plazo vigente». Lo anterior, en la medida que, en la actualidad, tales «costos no se encuentran incluidos». De este modo, los recursos adicionales requeridos «tendrían que ser incorporados progresivamente, conforme a las restricciones en las proyecciones de gastos de mediano plazo del sector Registraduría». Esta incorporación progresiva estaría, en todo caso, condicionada «a la situación fiscal del país» y sujeta «a los lineamientos de
disponibilidad presupuestal y priorización del gasto establecidos en las leyes orgánicas de presupuesto» y «las previsiones respectivas en el plan nacional de desarrollo, el marco fiscal de mediano Plazo y el Marco de gasto del respectivo sector»434.
De conformidad con lo expuesto, la Corte estima que el MHCP rindió concepto sobre el análisis del impacto fiscal del PLE, elaborado por el RNEC e incorporado a los informes de ponencia para primer y segundo debate en la Comisión Primera y la Plenaria del Senado, respectivamente, y segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes.
No obstante, advierte que el requisito de trámite en comento no fue cumplido por las siguientes tres razones. Primera, el concepto fue presentado de manera tardía. Aunque el documento no precisa la fecha en que esto ocurrió, lo cierto es que el concepto fue publicado en las Gacetas del Congreso n.° 715 del 15 de junio y 751 del 16 de junio de 2023. Es decir, el mismo día del último debate en la plenaria de la Cámara de Representantes (16 de julio de 2023) y antes de la publicación del informe de conciliación en el Senado y en la Cámara de Representantes. Por ello no cumplió su fin sustancial: propiciar en el seno del Congreso una deliberación informada, específica y explícita sobre el impacto fiscal del PLE es decir, contribuir a la calidad del debate.
Segunda, el concepto no es de ninguna manera claro e ilustrativo. No indica de forma explícita y sin vacilaciones o titubeos si los costos fiscales del PLE son o no consistentes con el MFMP. Por el contrario, al tiempo que sostiene que la implementación del PLE «implicaría costos que deben ser ajustados al escenario fiscal y macroeconómico de mediano y largo plazo contenidos en el Marco Fiscal de mediano Plazo vigente», afirma que los recursos adicionales requeridos «tendrían que ser incorporados progresivamente, conforme a las restricciones en las proyecciones de gastos de mediano plazo del sector Registraduría». Para generar aún más confusión, el concepto termina advirtiendo que esta incorporación progresiva estaría, en todo caso, condicionada «a la situación fiscal del país».
Y, tercera, el concepto no identifica una fuente adicional de financiación en procura de su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo. Su planteamiento se limita, en principio, a indicar que no existen recursos y que tendrán que ser incorporados progresivamente.
El Congreso de la República omitió estudiar y analizar el concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Ya se dijo que el concepto del MHCP fue publicado en las Gacetas del Congreso n.° 715 del 15 de junio y 751 del 16 de junio de 202 Esto es, el mismo día del último debate en la plenaria de la Cámara de Representantes (16 de julio de 2023) y antes de la aprobación del informe de conciliación en las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes el 20 de junio de 2023.
Segundo debate en la Cámara de Representantes
La Sala observa que, en el último debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, la representante a la Cámara Catherine Juvinao Clavijo puso de presente la existencia del concepto y el impacto fiscal de la iniciativa. Varios minutos después, el ponente Juan Daniel Peñuela Calvache se refirió a esa intervención y precisó que, a diferencia de lo indicado por la representante Juvinao, el concepto del MHCP no era negativo. Al respecto, añadió que, al igual que su impacto fiscal, la implementación del PLE era progresiva. Finalmente, intervino el representante Oscar Darío Pérez Pineda, quien advirtió el costo del PLE no está previsto en el MFMP y destacó la ambigüedad del concepto del MHCP.
La Corte considera que este breve intercambio de posiciones no cumple con la jurisprudencia constitucional en virtud de la cual el Congreso de la República tiene el deber de estudiar y analizar el concepto del MHCP Como ya se indicó, en los términos de esta corporación, dicho deber se traduce en la realización de una deliberación «pública, particular y explícita» sobre, como mínimo, el impacto fiscal de la totalidad de la reforma propuesta, su compatibilidad con el MFMP, el contenido del concepto y las posibles fuentes de financiació
La anterior conclusión se funda en los siguientes motivos. Primero, en lugar de «identificar el impacto fiscal de la iniciativa, de cara las consideraciones expresamente planteadas por el Ministerio de Hacienda los ponentes se limitaron a subvalorar el cálculo del MHCP, argumentando para ello sin más la supuesta implementación progresiva del PLE. Segundo, la plenaria de la Cámara de Representantes no analizó la compatibilidad del impacto fiscal del PLE con el MFMP. Especialmente, no se pronunció sobre la afirmación contenida en el concepto del MHCP según la cual los costos de la implementación del proyecto de ley «no se encuentran incluidos» en el MFMP. Tercero, el concepto del MHCP no fue tenido en cuenta. Como ya se dijo, su contenido fue subestimado e interpretado en el sentido de que no era negativo. Así, sin ningún sustento técnico, la plenaria descartó los cálculos hechos por esa cartera frente al costo fiscal de la iniciativa. Y, cuarto, no se señalaron las posibles fuentes de financiamiento.
En la Sentencia C-110 de 2019, la Corte sostuvo que, si bien «el concepto presentado por el MHCP no vincula al Congreso de la República», en los casos en los que ese concepto es efectivamente emitido, «se activa una obligación del legislativo de estudiarlo y discutirlo. De incumplirse, se configura un vicio que da lugar a la inconstitucionalidad». Esta deliberación no puede ser entendida como el cumplimiento de un deber formal o una cuestión de trámite. Más allá de esto, es claro que «el Gobierno y el Congreso deberán, al amparo del principio de colaboración armónica, valorar de manera concreta, pública y clara los efectos fiscales que tienen sus decisiones».
Trámite de conciliación
De acuerdo con las reglas jurisprudenciales indicadas en páginas anteriores, es claro que la discusión sobre el concepto del MHCP, en principio, no debería surtirse en la instancia de conciliación, pues aquel debe presentarse en las etapas iniciales del trámite legislativo. Excepcionalmente, este estudio se impone en la etapa de conciliación cuando no queda otra alternativa posible, con miras a realizar una corrección formal del trámit y solo cuando el impacto fiscal de la iniciativa surge por la incorporación durante el trámite legislativo de normas que contienen una orden de gasto u otorgan un beneficio tributario. Ese debate debe ser previo a la aprobación del informe, en aras de asegurar que, si es del caso, en este último se incluya la valoración de ese aspecto.
Respecto de esta materia, en la sesión Plenaria del Senado en la que esta célula legislativa aprobó el informe de conciliación del PL la Sala Plena observa lo siguiente. En esa oportunidad, el secretario anunció la consideración del PLE y leyó la constancia dejada por la senadora Jael Quiroga Carrillo, en la que manifestaba su oposición a la eliminación del artículo 77 del PLE (listas paritarias). En seguida, precisó que los coordinadores ponentes habían pedido que se les eximiera de dar explicaciones adicionales sobre la iniciativa, pues esta era «suficientemente conocida».
Posteriormente, el presidente abrió la discusión del texto unificado, el cual incorporaba disposiciones aprobadas tanto en la Cámara como en el Senado. Ciertamente, ninguno de los coordinadores ponentes o de los autores de la iniciativa abordó el concepto del MHCP. Además, solo uno de los doce senadores que intervinieron de fondo en la sesión —todos ellos en contra de la iniciativa— 441se refirió al concepto del MHCP.
Así, sin mencionar ese concepto, respecto del costo fiscal de la iniciativa, el senador Humberto de la Calle Lombana aseguró que aquel se aproximaba al 40% de una reforma tributaria. A su juicio, el país no podía destinar tales recursos para la implementación del PLE. Por su parte, también sin aludir al concepto del MHCP, la senadora Paloma Valencia Laserna criticó el «gasto burocrático tan grande» que representaba el PLE. En ese sentido, explicó que el texto conciliado incorporaba la creación del cargo de registrador departamental, a pesar de que la norma había sido negada en el Senado, y la recategorización de los registradores municipales, auxiliares y especiales. Esto, dijo, generaba un gasto aproximado de $204 mil millones de pesos al año.
En relación con el concepto del MHCP, la senadora Valencia afirmó que esa entidad argumentó que la implementación del voto electrónico mixto podría costar $93.4 millones por mesa, es decir, casi $10.2 billones de pesos o, en otras palabras, lo mismo que el Gobierno nacional esperaba recaudar con la reforma tributaria. Agregó que, de conformidad con el mismo documento, la identificación biométrica de los electores costaría $700 mil millones de pesos en cada proceso electoral. En su sentir, esto constituía una «dilapidación» de recursos.
En esta misma línea, el senador Edwing Fabián Díaz Plata adujo que el impacto fiscal del PLE ascendería al 126% respecto del presupuesto del CNE para la vigencia 2023.
Al terminar la sesión, los senadores Alejandro Alberto Vega Pérez y Alfredo Rafael Deluque Zuleta, coordinadores ponentes del PLE, defendieron y explicaron brevemente el texto conciliado, sin aludir al concepto del MHCP.
En la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, en la que se aprobó el informe de conciliación del PL ninguno de los coordinadores ponentes o de los autores de la iniciativa u otros representantes abordaron el concepto del MHCP o el impacto fiscal del PLE. Luego de votar los impedimentos presentados y de la lectura de la proposición positiva con la que terminaba el informe de conciliación por parte del secretario, el PLE fue aprobado sin ninguna discusión previa.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena concluye que el requisito relativo al estudio y análisis del concepto del MHCP por parte del Congreso de la República también fue incumplido.
La aprobación del artículo 263 del PLE no suple las obligaciones a cargo del Congreso
Al igual que el proyecto de ley estatutaria revisado por la Corte en la Sentencia C-133 de 2022, el PLE contiene una cláusula sobre la implementación del Código Electoral. Existen diferencias importantes entre ambas disposiciones. El primer proyecto de ley disponía en su artículo 265 que el Gobierno nacional debía destinar los recursos necesarios para la adecuada implementación del Código Electoral. Para el efecto, establecía que cada proyecto de ley anual de presupuesto debía contener un acápite que garantizara las apropiaciones necesarias para el debido cumplimiento de dicho código.
Por su parte, el artículo 263 del PLE determina que cada proyecto de ley anual de presupuesto podrá contener apropiaciones para el cumplimiento del Código Electoral. Tales apropiaciones, continúa el artículo, estarán sujetas a las disponibilidades fiscales y al Marco de Gasto de Mediano Plazo, y se incorporarán progresivamente conforme a las restricciones en las proyecciones de gasto del sector Registraduría.
Aunque el citado artículo 265 difiere del artículo 263 del PLE en que el primero es imperativo y el segundo facultativo, es claro que esta segunda versión tampoco suple las obligaciones a cargo del Congreso, en relación con el análisis del impacto fiscal. Al igual que el artículo 265 del proyecto de ley estatutaria anterior, se trata de una advertencia sobre la necesidad de cumplir el principio de legalidad en materia presupuestal. De ahí que dicha fórmula no pueda ser considerada como una manera válida de cumplir las exigencias de (i) detallar el impacto fiscal de toda la iniciativa en la exposición de motivos y en los cuatro informes de ponencia, (ii) prever la fuente para asumir las nuevas órdenes de gasto y (iii) estudiar el concepto del MHCP con el fin de admitirlo o rechazarlo. Además, esta disposición no tiene la virtud de excluir la existencia de órdenes de gasto.
Por ello, en la presente ocasión la Corte reitera el precedente fijado en la Sentencia C-133 de 2022, en el sentido de que este tipo de cláusulas no suple las obligaciones a cargo del Congreso y del Gobierno nacional en esta materia.
Conclusiones sobre el cumplimiento del requisito de análisis del impacto fiscal y remedio constitucional
De conformidad con las consideraciones expuestas, la Sala Plena concluye que el trámite legislativo del PLE incumplió las reglas previstas en el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003 y en la jurisprudencia constitucional, en relación con el análisis del impacto fiscal. Esto es así por varias razones. Primera, a pesar de que el PLE contiene órdenes de gasto y beneficios tributarios, la exposición de motivos y el informe de ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes no precisaron los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
Segunda, el análisis del impacto fiscal incorporado en los informes de ponencia para primer y segundo debate en la Comisión Primera y la Plenaria del Senado, respectivamente, y en el segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes hizo una evaluación parcial de los costos fiscales del PLE. En efecto, únicamente se refirió a las medidas relacionadas con el incremento de los gastos de personal al interior de la RNEC y, aunque el PLE también fue iniciativa del Gobierno nacional, no estableció la fuente de ingreso adicional para cubrir esos nuevos costos.
Tercera, en tres ocasiones —al menos así lo puso de presente el informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes publicado en la Gaceta del Congreso n.° 699 del 13 de junio de 2023—, la RNEC y miembros del Congreso solicitaron al MHCP que rindiera el concepto respectivo. Sobre el particular, la jurisprudencia ha sostenido que, cuando se trata de valorar la actuación del Congreso, esta circunstancia «no puede ser irrelevante si se tiene en cuenta que, como lo ha indicado la Corte, es el MHCP quien cuenta, en principio, con los instrumentos para valorar de mejor manera los efectos fiscales de una disposició
Cuarta, el MHCP remitió el concepto, pero este fue presentado de manera tardía. Por ello no cumplió su fin sustancial. Además, de ninguna manera fue claro e ilustrativo, pues no indica de forma explícita y sin vacilaciones o titubeos si los costos fiscales del PLE son o no consistentes con el MFMP.
Quinta, el concepto del MHCP no fue estudiado por el Congreso, de conformidad con las reglas jurisprudenciales que gobiernan la materia. Así, aunque el concepto fue mencionado en la última sesión de la Plenaria de la Cámara de Representantes, en ella no se llevó a cabo una deliberación «pública, particular y explícita» sobre el impacto fiscal de la totalidad de la reforma propuesta, su compatibilidad con el MFMP, el contenido del concepto y las posibles fuentes de financiació Por su parte, en la etapa de conciliación, los coordinadores ponentes y los autores de la iniciativa tampoco abordaron el concepto del MHCP para admitirlo o rechazarlo. Esta omisión se mantuvo en la Plenaria del Senado incluso después de que una senadora mencionó dicho concepto y otros senadores advirtieron sobre el costo fiscal del PLE.
Con fundamento en las consideraciones precedentes, en este punto solo resta determinar el remedio constitucional. La Corte considera que el vicio de procedimiento descrito no es subsanable porque ocurrió en la etapa inicial del trámite. Al respecto, se recuerda que (i) las exposiciones de motivos de los proyectos de ley estatutaria acumulados no analizaron el impacto fiscal de las iniciativas que terminarían por conformar el PLE, a pesar de que era claro que aquellas contenían órdenes de gasto y beneficios tributarios, y (ii) los informes de ponencia para primer y segundo debate hicieron una evaluación parcial de los costos fiscales del PLE, pues se limitaron a mencionar la obligación de presentar las medidas relacionadas con el incremento de los gastos del personal al interior de la RNEC. En este sentido, omitieron analizar el impacto fiscal de disposiciones centrales del PLE, como la adopción de nuevas medidas tecnológicas para el desarrollo de los procesos electorales y el reconocimiento de estímulos, entre ellos, tributarios, a favor de los electores. Adicionalmente, los informes de ponencia no establecieron la fuente del ingreso adicional para cubrir esos nuevos costos.
Lo anterior contrasta con el hecho de que el PLE fue de iniciativa legislativa mixta. Concretamente, fue radicado por varios senadores y representantes a la Cámara y el Ministerio del Interior. Ya se ha dicho que, en este evento, dado que el proyecto de ley también es radicado por el Gobierno nacional, se activa para este la obligación de presentar de manera detallada y precisa el análisis del impacto fiscal en todas las etapas del proceso legislativo.
El vicio de trámite descrito también resulta particularmente grave no solo porque se trata de un proyecto de ley estatutaria que es medular para el funcionamiento del sistema democrático. También lo es porque el MHCP no precisó si los costos fiscales del PLE no se encuentran incluidos en el MFMP. Esto denota una suerte de improvisación en la radicación del PLE, así como la falta de una valoración seria, por parte del Gobierno nacional y del MHCP, del alcance del PLE «frente a las finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica del país, las prioridades del gasto público y la aplicación efectiva de las leyes
El carácter insubsanable del vicio de procedimiento identificado impone la necesidad de establecer el objeto de la declaratoria de inconstitucionalidad. Es decir, la Sala Plena debe determinar si aquella debe recaer solo sobre los artículos que ordenan gastos o disponen beneficios tributarios —según la descripción hecha en los acápites 7.9.2.1. y 7.9.2.3. de esta sentencia— o, por el contrario, sobre la totalidad del PLE.
Desde ya, la Corte encuentra que la declaratoria de inconstitucionalidad debe recaer sobre la totalidad del PLE, por, entre otras, las siguientes razones que serán desarrolladas en el último capítulo de esta sentencia: (i) los artículos que prevén órdenes de gasto y beneficios tributarios son de la esencia del PLE y (iii) la declaratoria de inexequibilidad parcial desarticularía un sistema normativo con pretensión de integralidad, unidad y sistematicidad.
El deber de deliberación mínima en el procedimiento legislativo
En concordancia con la jurisprudencia constituciona toda ley debe ser el resultado de un proceso deliberativo, público, transparente y plural, en el que se hayan garantizado los derechos de la oposición y de las minorías políticas. Esta exigencia se funda en los principios democrático y de soberanía popula así como en lo dispuesto en el artículo 157 de la Constitución, el cual prescribe que ningún proyecto será ley sin haber sido previamente debatido «en la correspondiente comisión permanente de cada cámara» y en las plenarias.
En este sentido, de manera general, para garantizar el deber de deliberación mínima, el proceso legislativo debe obedecer a tres regla Primera, el cumplimiento del «deber [de] construcción colectiva de las propuestas normativas», el cual, a la luz del artículo 161 superior, abarca la etapa de conciliació Segunda, el mandato de racionalización del debate, en el que se encuentran circunscritos los principios de publicidad, consecutividad, identidad flexible y unidad de materi Y, tercera, el respeto por el pluralismo, que guarda relación con las exigencias de quorum, mayorías y derechos de los partidos en oposició
Al respecto, la Corte ha precisado que, en la valoración del cumplimiento de estas reglas, el juez constitucional no está llamado a «medir la calidad o la intensidad de la deliberación Una exigencia de esta naturaleza, es decir, sobre la profundidad o suficiencia de los argumentos, «más que una garantía sería una imposición que limitaría sin justificación los derechos políticos de los miembros del Congreso De esta manera, en sede de constitucionalidad, el control se restringe a la constatación del acatamiento de los requisitos constitucionales y legales cuyo objetivo sustancial sea garantizar el deber de deliberación mínima y la protección de los derechos de las minorías política
Ahora bien, la Sentencia C-133 de 2022 es un antecedente relevante e ineludible en la evaluación del PLE que se estudia. Sin embargo, es preciso señalar que, a pesar de que la Sala acudirá a esta providencia para fijar algunas reglas sobre la elusión del debate, los dos PLE surtieron trámites legislativos diferentes. En el asunto sub examine, en contraste con lo indicado en la citada sentencia, el trámite legislativo se surtió de forma presencial y dentro de una sola legislatura. Por consiguiente, el análisis del cumplimiento del requisito deliberación mínima en el procedimiento legislativo debe ser efectuado a la luz de esa distinción fundamental.
En la Sentencia C-133 de 2022, la Corte concluyó que la aprobación del proyecto de ley estatutaria del Código Electoral no fue precedida por una debate amplio y deliberativo. Se llegó a esta conclusión principalmente, porque la Sala identificó dos vicios graves en el trámite, que afectaron las condiciones de la deliberación amplia y suficiente. Tales vicios configuraron una elusión del debate. La Corte advirtió que la posibilidad de sesionar virtualmente o de manera mixta en el Congreso era una excepción. Además, la Sentencia sostuvo que, tratándose de leyes de contenido estatutario, en principio, ello no es posible, salvo que se acrediten condiciones muy particulare Estas condiciones no se cumplieron en el trámite legislativo del anterior proyecto de ley de código electoral.
Con fundamento en la inexistencia de las condiciones que permitieran presumir la posibilidad real de deliberación y, por lo tanto, de conformación de la voluntad democrática, la Corte concluyó que el escrutinio sobre el cumplimiento del requisito en comento debía ser más intenso que aquel que se había adelantado en otras oportunidades. En virtud de este examen, la Sala advirtió que se configuró un vicio de procedimiento por elusión del debate. En este orden, la Sala Plena constató que la suma de los errores que en ese trámite conducía, inexorablemente, a la inexequibilidad de la totalidad del proyecto de ley.
En la Sentencia C-133 de 2022, la Sala Plena reiteró, precisó y aplicó las siguientes reglas sobre el vicio de procedimiento de elusión del debat
En primer lugar, la configuración de un vicio de procedimiento por elusión del debate puede presentarse en diversas circunstancias. La ocurrencia de estas dependerá del asunto específico bajo revisión y de los estándares que rodean la aprobación de cada iniciativa. En el caso concreto de la aprobación de proyectos de ley estatutaria, la exigencia de deliberación es mayor porque las leyes de esta naturaleza tienen un valor especial en la Constitución de 1991. Este se expresa, por un lado, en las materias que tienen esa reserva al tenor del artículo 152 superior. Tales materias «operan como una valla de contención del poder público respecto de los derechos de las personas, sus libertades y el funcionamiento mismo del Estado democrático de derecho Y, por otro lado, en las reglas especiales de procedimiento que rigen su aprobación. En efecto, las reglas de la mayoría absoluta y de aprobación en una sola legislatura (artículo 153 ejusdem)
suponen «un mayor consenso en el Congreso y la necesaria participación de las
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En segundo lugar, el proyecto de ley estatutaria por el cual se regule con vocación de integralidad el derecho constitucional fundamental a elegir y ser elegido, la función electoral y todas las materias afines a dicha función «repercuten de forma directa en los pilares que identifican al sistema democrático y que canalizan las reglas de juego a través de las cuales se garantizan sus pilares esenciales Por consiguiente, el proceso legislativo para su aprobación adquiere una mayor exigencia y rigurosidad. Esto significa que el juez constitucional debe «ser estrictamente riguroso en la verificación de las formas que llevan a su aprobación, ya que las reglas que permiten el desarrollo de la democracia no pueden provenir de un trámite legislativo en el que se advierta un debilitamiento del principio de la democracia deliberativa
En tercer lugar, cuando una norma es aprobada sin respetar las reglas procedimentales o sin un debate amplio, deliberativo y participativo, «la condescendencia de esta corporación con ese acto normativo debe ser reducida Esto es así incluso cuando, formalmente, se hayan atendido la mayoría de las exigencias del procedimiento y el debate y aprobación de la iniciativa haya tenido lugar bajo las figuras que la Constitución y la Ley 5 de 1992 permiten como, por ejemplo, la votación en bloque. Sobre el particular, en la Sentencia C-133 de 2022, la Corte concluyó: «[e]n el trámite de este proyecto de ley, aun cuando formalmente se atendieron la mayoría de las exigencias de procedimiento, lo cierto es que se presentó un déficit de deliberación que impidió que el debate fuese amplio, deliberativo y participativo, circunstancia que, si bien tuvo lugar bajo figuras que la Constitución permite, lo cierto es que en la práctica toleró que ocurriera un fenómeno de elusión, pues se dejaron de lado los citados elementos, al dar paso a la instrucción de producir con premura o afán un resultado legislativo».
En cuarto lugar, la jurisprudencia ha identificado algunas circunstancias que configuran el vicio de procedimiento por elusión del debate. Las hipótesis generales que se indican a continuación son ilustrativas de este fenómeno, por lo que no constituyen una enumeración taxativa o cerrada de los supuestos en los que se presenta. Tales supuestos tienen lugar, cuando, por ejemplo:
Se omite el ejercicio de las competencias de las células legislativas mediante la delegación del estudio y aprobación de un texto a otra instancia para que allí se surta el debat Esto sucede cuando, verbi gratia, se prioriza el uso de subcomisiones para el estudio y aprobación previa de las proposiciones, en lugar del debate por las instancias constitucionalmente previstas para el efecto, o cuando las comisiones y las plenarias se limitan a aprobar el informe preparado por dichas subcomisiones, sin realizar un debate amplio y participativo del articulado. Así, aunque la figura de las subcomisiones no es inconstitucional o ilegal, su papel y funcionamiento «[no] puede ser el de reemplazar en la práctica las discusiones que se deben dar en las instancias competentes para el efecto
De igual manera, el vicio de procedimiento por elusión del debate sucede cuando, implícitamente, la mesa directiva de la célula respectiva o los ponentes imponen la aprobación de la iniciativa con la exclusión del debat Esto puede ocurrir cuando, por ejemplo, aquellos, con la excusa del amplio número de proposiciones presentadas, promueven que los senadores o representantes dejen las proposiciones como constancias, proponen que las proposiciones sean abordadas en las siguientes instancias del proceso legislativo o restringen la discusión a determinados temas.
Así mismo, el fenómeno de elusión del debate se presenta cuando, de manera voluntaria y consciente, se aceleran las votacione Esto, a pesar de los reparos reiterados de los miembros de las cámaras por el afán con la que se discuten y aprueban los asuntos, la falta de participación en las decisiones o por el desconocimiento de los textos propuestos.
Adicionalmente, el vicio objeto de estudio tiene lugar cuando se imponen las votaciones en bloque sin ninguna consideración ni presentación de su contenido antes de la votació Al respecto, se debe indicar que un proyecto de ley puede ser sometido a votación por bloques o de forma separada. Mientras que la primera metodología agrupa los artículos por unidad temática en atención a la celeridad, la segunda permite la discusión independiente de cada uno de ellos. Este último mecanismo asegura que el resultado de la votación refleje la voluntad legislativa.
Con base en la jurisprudencia constitucional, a pesar de que la votación en bloque es una facultad discrecional de las cámaras, para que esta no sea arbitraria y, por tanto, no desconozca principios constitucionales del trámite legislativo, es esencial que la mesa directiva respectiva permita exponer argumentos en contra y a favor de la votación de artículos por bloque Además, esta metodología de votación no puede sacrificar las finalidades sustantivas que exige la deliberación abierta y transparente de la iniciativ Por lo anterior, si la cámara respectiva aprueba la votación en bloque, las partes que serán sometidas a votación deben tener una unidad temática que facilite su discusión y su entendimiento.
En suma, en este supuesto, habrá elusión del debate cuando (i) «previo a la decisión adoptada por la mesa directiva [no] se haya abierto espacio para exponer los argumentos a favor o en contra de acoger la propuesta de votación por partes (ii) los bloques se conforman especialmente en virtud de razones formales, y no sustanciales, sin precisar previamente el sentido o el contenido de lo que se vota, y (iii) del contexto del debate se infiere que con la votación en bloque se sacrificaron las finalidades sustantivas que se aseguran con la votación de artículo por artículo. Esto último sucede cuando, por ejemplo, los participantes en el debate «han identificado aquellos contenidos normativos sobre los que tengan una posición diferente a la que sostienen en relación con el resto del articulado, de modo tal que requieran de la votación por partes a fin de expresar su aprobación respecto de unos contenidos y su desaprobación respecto de los demás
En relación con esta metodología de votación, en la Sentencia C-133 de 2022, la Sala Plena indicó que, aunque en el curso de la sesión, los congresistas no se opusieron a la votación en bloque, «tal circunstancia no impide cuestionar que a través de este esquema se dejó de lado el debate amplio y participativo que exigía una reforma al Código Electoral implementada a través de una ley estatutaria». Al respecto, insistió en que, dado que los artículos sin proposiciones, aprobados a través de este mecanismo, no son discutidos antes de su votación, el empleo de esta metodología en el supuesto descrito requiere «al menos de una posición clara sobre el sentido de lo que se vota, para activar, dado el caso, algún esquema de contradicción».
En similar sentido, se presenta el vicio de elusión del debate cuando, dada la extensión y el contenido de la iniciativa, los tiempos para debatir son escasos, los informes de ponencia se publican con poca antelación al debate o, sin mayores razones, se niegan las proposiciones de aplazamiento de la discusió
Del mismo modo, existe elusión del debate y, paralelamente, violación del del principio de publicidad y de transparencia en el trámite legislativo cuando se hace una lectura plana, superficial, inadecuada o insuficiente de los informes preparados por subcomisioneo de las proposicione que no da cuenta, con total claridad, de los cambios aprobados o propuestos. Así, de acuerdo con la jurisprudencia, la lectura de las proposiciones debe ser, como mínimo, clara, precisa y necesari En consecuencia, además, habrá elusión del debate cuando se omita la lectura de los informes o de las proposiciones y, en su lugar, tan solo se haga una insinuación del contenido normativo objeto de votació Esto es así porque «al Congreso no le es autorizado en manera alguna aprobar textos de ley implícitos o indeterminados, aunque determinables
Finalmente, habrá elusión del debate y también desconocimiento del principio de publicidad cuando, en el trámite de la conciliación, la fe de erratas que preparan los congresistas designados para corregir los errores en el informe de conciliación (i) no es publicada «por lo menos con un día de anticipación» a la sesión en la que «se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias o (ii) no es leída ni explicada antes de la votació En este supuesto, la Corte ha entendido que la falta de publicación, lectura o explicación de la fe de erratas implica la aprobación de «un texto de manera implícita, [...] en contravía de la exigencia de que todo debate y votación debe hacerse sobre textos explícitos y previamente conocidos por los congresistas
Ahora bien, con fundamento en las reglas indicadas, la Corte concluye que, en el presente caso, la aprobación del PLE tampoco fue precedida por un debate amplio, deliberativo y participativo. Por las razones que pasan a explicarse, esta irregularidad implicó la configuración de un vicio de procedimiento por elusión del debate desde las etapas más tempranas del trámite legislativo. Los vicios identificados por la Sala Plena son los siguientes: primero, la votación de artículos en bloque, a pesar de que (i) los bloques no tenían ninguna unidad temática, (ii) mediaban solicitudes de los congresistas para que los artículos fueran votados de manera separada, y (iii) los congresistas advirtieron sobre las contradicciones lógicas que generaba esta metodología. Segundo, la confusión que se generó durante la votación del proyecto de ley en primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes por la doble numeración del articulado sometido a consideración. Tercero, se aprobaron textos implícitos o indeterminados o indebidamente armonizados en primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara. Cuarto, la falta de publicidad de las proposiciones presentadas durante el segundo debate ante la plenaria de la Cámara y del informe de la subcomisión designada para analizarlas. Y quinto, el desconocimiento del principio de publicidad de la fe de erratas al informe de conciliación en la Plenaria del Senado de la República.
Para el efecto, la Sala reiterará algunas reglas establecidas en la Sentencia C-133 de 2022, en cuanto a las irregularidades que configuraron la elusión del debate, pero con la precisión de que se trata de dos trámites legislativos que se adelantaron en circunstancias diferentes, como fue advertido antes.
Se priorizaron las votaciones en bloque, a pesar de que (i) los bloques no tenían ninguna unidad temática, (ii) mediaban solicitudes de los congresistas para que los artículos fueran votados de manera separada, y (iii) los congresistas advirtieron sobre las contradicciones lógicas que generaba esta metodología
Primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado
En la sesión del 12 de abril de 2023, se votaron 54 artículos en catorce bloques y solo once artículos de manera individual. La conformación de los bloques de artículos no siguió ninguna unidad temática, y solo estuvo fundada en criterios formales como la naturaleza de la proposición presentada (eliminatoria o modificatoria). La votación en bloque tampoco estuvo precedida de alguna consideración sobre la conformación de los bloques y la adopción de esa metodología de votación. Además, aunque un senador pidió la discusión y votación por separado de los artículos 159, 174, 175, 183 y 197 —solicitud que fue respaldada por otra senadora—, en razón de la diversidad de materias que estos abordan, la Presidencia abrió la votación en bloque de los citados artículos, los cuales fueron aprobados en la versión del informe de ponencia para primer debat
Más aún, en la aprobación de algunos bloques, como el integrado por las proposiciones modificatorias avaladas de los artículos 38, 44, 46 y 47, ningún senador intervino —ni siquiera los autores de las posiciones para exponer el sentido de su propuesta— y, por tanto, no hubo discusión. Lo mismo sucedió, por ejemplo, con los bloques sexto (artículos 127, 142, 146, 151, 247); noveno (39, 40, 78, 152 y 273), y décimo segundo (artículos 168, 171, 186 y 2O7).
Segundo debate en la Plenaria del Senado
En esta misma sesión, la Presidencia anunció la votación en bloque de las 64 proposiciones de eliminación de artículos. Varios senadores intervinieron para oponerse a esta metodología de votación y resaltaron la incoherencia de la propuesta de la Mesa Directiv Así, por ejemplo, un senador afirmó: «muy seguramente las proposiciones de eliminación de cada uno de los que radicamos tienen motivaciones diferentes y son para diferentes artículos, es que yo no sé si tengo que votar una proposición que yo radiqué, me toque [sic] negarla porque usted quiere poner esto todo en bloque, entonces, estoy votando en contra de mí misma proposición, yo que quiero acompañar el proyecto, es que no tiene sentido lo que su señoría nos está planteando Otro senador manifestó que esta metodología de votación, dadas las contradicciones que podía generar, impedía la discusió
Esta misma posición fue asumida más adelante por una senadora, quien puso de presente que se trataba de la discusión de una ley estatutaria que no podía ser aprobada «[de] un pupitrazo
No obstante, de manera inexplicable, el primer vicepresidente del Senado asumió que estas solicitudes implicaban que los senadores no querían explicar sus proposiciones de eliminació Para apoyar esta postura y defender la necesidad de aprobar la iniciativa, varios senadores hicieron uso de la palabra. Uno de los ponentes propuso la votación de 64 proposiciones de eliminación de artículos, divididas en tres bloques temáticos de 19 («organización electoral e identificación»), 33 («principios del proceso electoral») y 12 artículos («reglas para el desarrollo de las elecciones»). Esta propuesta fue acogida inmediatamente por el primer vicepresidente del Senado y, sin ninguna consideración previa, dio paso a la votación. Como era de esperarse, todas las proposiciones fueron negadas.
Primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes
En las dos sesiones en las que tuvo lugar el primer debate en la Cámara de Representantes se impuso la votación en bloque, y la forma de conformar los bloques obedeció a criterios formales y no temáticos. En la primera sesión, celebrada el 5 de junio de 2023, se aprobaron 179 artículos en cinco bloques, y en la segunda sesión que tuvo lugar al día siguiente, se aprobaron los artículos restantes en diecinueve bloques. En esta última sesión, se votaron 14 artículos de forma individual. Cabe precisar que en la segunda sesión fue más común la lectura de los contenidos de los artículos y de las respectivas proposiciones.
En la primera sesión, los artículos se agruparon de acuerdo con cinco criterios: (i) artículos sin proposiciones; (ii) artículos con proposiciones avaladas; (iii) artículos que tenían proposición de eliminación del representante Pedro Suárez Vacca y que fueron dejadas por él como constancia, y (iv) artículos que podían ser votados como venían en el informe de ponencia, bien porque las proposiciones fueron dejadas como constancia por sus autores o porque estos no se encontraban presentes para sustentarlas.
La Sala considera que la votación en bloque que la Comisión Permanente de la Cámara de Representantes realizó en la sesión del 5 de junio constituyó una forma de eludir el debate. La conformación de los bloques se hizo únicamente en función de criterios formales, por lo que no se hizo ninguna alusión al contenido de los artículos. Este es un problema que presentan los 179 artículos aprobados en la primera sesión, en la cual la votación se hizo en bloques amplios y de distintos temas que no fueron considerados por los miembros de la cámara.
En la segunda sesión, de los diecinueve bloques conformados solo en seis de ellos se anunció el capítulo del cual formaban parte. En los demás casos, los bloques de artículos fueron conformados siguiendo la metodología del día anterior. La votación individual solo se surtió frente a los artículos que tenían proposiciones no avaladas o cuando alguno de los representantes solicitaba la exclusión del artículo de un bloque determinado.
En síntesis, la imposición de la votación en bloque afectó la deliberación del articulado de un proyecto de ley estatutaria cuyas exigencias son más reforzadas en el debate legislativo.
La votación del PLE en primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se hizo con base en un texto que tenía doble numeración
La Sala encuentra que en el primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes se afectó el principio de publicidad y el proceso de formación de la voluntad democrática en la Cámara. En efecto, además de que se impusieron las votaciones en bloque con escasa referencia a los artículos objeto de votación, el informe de ponencia presentaba una inconsistencia que perjudicó el debate, particularmente el realizado en la fecha del 5 de junio de 2023. Como puede verse en la ponencia para primer debate publicada en la Gaceta n.° 604 del 1 de junio de 2023, el articulado del proyecto de ley tenía una doble numeración. Esto generó confusión al momento de la discusión y votación.
De acuerdo con la citada gaceta, la Corte advierte que la doble numeración empieza en el artículo 27. Este artículo también tiene el número 30. Al parecer, la doble numeración respondió a que, respecto del texto aprobado en la Plenaria del Senado, los ponentes en Cámara introdujeron tres artículos nuevos antes de ese artículo (artículos 14 y 15 —delegado departamental del Estado Civil— y 26 —registro civil por medios tecnológicos—). De este modo, en cada artículo, el primer número correspondía al aprobado en el Senado y el segundo al propuesto para el primer debate en la Cámara de Representantes.
Luego del artículo 27 30 continúa el artículo 31 (sin doble numeración). Los artículos 32 a 35 no tienen doble numeración. La doble numeración reinicia en el artículo 36 39 y va hasta el artículo 44 47. En este punto, se introduce un nuevo artículo numerado con 48 (sin doble numeración). Posteriormente, continúa la doble numeración desde el artículo 45 49 hasta el artículo 52 56. Allí se introduce el artículo nuevo número 57. Luego la doble numeración va desde el artículo 53 58 hasta el artículo 166 171. Los dos siguientes artículos tienen un error en la numeración, pues no son consecutivos y se encuentran repetidos. Se trata de los artículos 167 173 y 168 1 73. Aquí inicia la doble numeración con el artículo 169 174 hasta el artículo 183 188.
En seguida, por error, se introdujeron los artículos 184 190 y 184 191. La doble numeración continúa con el artículo 186 192 y va hasta el artículo 244 250. Ahí nuevamente se incurre en un error, en la medida en que el siguiente artículo se enumera como el 245 252. La doble numeración inicia otra vez con el artículo 246 253 hasta el artículo 259 266. Ahí se incluyeron los artículos nuevos 267, 268, 269 y 270 (sin doble numeración). La doble numeración sigue con el artículo 260 271 y termina con el artículo 263 274. En ese punto, otra vez se incurre en un error. Los dos artículos siguientes se numeran con 264 (sin doble numeración) y 267 275. Allí se reorganizan los artículos aprobados en la plenaria del Senado y se les asignan los números 267 275, 268 276, 269 277 y 270 278. La doble numeración continúa con el artículo 265 279 y termina en el artículo 271 281.
Al principio de la sesión, varios representantes expresaron su inconformidad con esta irregularidad y a lo largo de esta hubo confusión sobre el contenido de los artículos que se votaron. Esto se debió a dos situaciones: (i) las inconsistencias entre el pliego de modificaciones y el texto propuesto para primer debate y (ii) la doble numeración de los artículos en el texto propuesto para primer debate. A pesar de que al menos tres representantes se quejaron al respecto y que, incluso, una representante presentó una solicitud de aplazamiento para que se reorganizara el texto propuesto para primer debate, la Mesa Directiva no adoptó ninguna medida correctiva. Frente a esto, la secretaria pidió a los representantes que confiaran en su manera de organizar la numeración de los artículos y las proposiciones presentadas.
En el Acta n.° 57 de la sesión del 5 de junio de 2023, se pueden extraer los siguientes apartes que evidencian que algunos representantes alertaron a la Mesa Directiva sobre la necesidad de enumerar de forma debida el texto sometido a votación. Sin embargo, lo anterior no sucedió y, en cambio, la Secretaría de la corporación insistió en que el texto podía ser sometido a votación al mencionarse los temas de cada bloque.
Como se indicó en páginas anteriores, en la sesión del 5 de junio de 2023, se procedió con la lectura de una proposición de aplazamiento del debate. Esta solicitud fue presentada por la representante Catherine Juvinao Clavijo. La representante advirtió que «[e]l texto propuesto para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes carece de claridad frente a la numeración de los artículos que van a ser sometidos a discusión. De esta manera, puede observarse que desde el artículo 36 del texto propuesto se presenta una doble numeración del articulado, situación que podría afectar la claridad y transparencia del debate parlamentario. || No existe plena correspondencia entre los cambios propuestos por los ponentes, en el pliego de modificaciones y el texto propuesto para primer debate Sobre esta última cuestión, resaltó que los artículos 38 (numeral 26), 145 y 262 no coincidían con el texto propuesto.
A continuación, los ponentes del PLE, los representantes Carlos Felipe Quintero Ovalle y Juan Daniel Peñuela Calvache, insistieron en votar en contra de esta proposición. En su opinión, la Comisión era la competente para debatir el articulado y precisar sus contenidos. En palabras del representante Quintero: «Voy a ser muy puntual, porque yo creo que la representante se equivoca en decir que el proyecto está viciado. El proyecto no está viciado, porque para eso se va a discutir en la Comisión Primera, estamos para, a través de proposiciones, modificar el texto de la ponencia, en ningún momento se va a violar el principio democrático en esta Comisión, aquí están las diferentes posiciones ideológicas en esta Comisión a través de sus Representantes, para hacerle las modificaciones que sean necesarias al proyecto
La representante Juvinao insistió en su proposición de suspender el debate y conformar una subcomisión que organizara el texto propuesto para primer debate en los siguientes términos:
Lo que les estoy diciendo, doctor Carlos Felipe, es que el texto que radicaron para ponencia está mal, que una cosa es lo que dice el pliego de modificaciones y otra la que dice la ponencia. Estoy denunciando un posible vicio, que se va a configurar si en esta Comisión no se conforma una subcomisión para corregir el texto. Resulta que es un principio fundamental para el debate, que la ponencia que se radica esté bien, porque, si no, los Congresistas, en este caso, no solo los Representantes nos vamos a estudiar la ponencia y cuando llegamos acá tiene errores y los artículos que decía el pliego de modificaciones no son los que dice la ponencia o viceversa, eso es lo que yo estoy denunciando acá y me parece grave, además, porque esto es una ley estatutaria de casi 400 artículos, que en Comisión Primera de Senado solamente, para hacer lo que queremos hacer en un día aquí, allá duraron tres, cuatro sesione
La discusión continuó y la Secretaría advirtió que no se estaba ante ningún vicio de procedimiento, en razón a que las sesiones eran presenciales y dentro de la legislatura de rigor. No obstante, otros representantes apoyaron la necesidad de revisar el texto sometido a debate. El representante Jorge Alejandro Ocampo Giraldo manifestó:
Dándole gracias a la doctora Amparito por la disertación tan importante y que nos ayuda a entender muchas cosas. Pero quiero ir a lo primero, es decir, el artículo 269 aparece dos veces en dos textos diferentes en nuestra ponencia, en uno de Consejos de Juventud, otro es seguimiento y vigilancia con la DIAN y el que se eliminó acá, venía eliminado de Senado, era sobre el tema del software. Yo sí considero, que uno, la subcomisión es pertinente, creo que es mejor que una subcomisión se reúna, nos traiga esto un poco más detallado, más arreglado y podamos discutir sin tanto afán y sin tanto cuent
Luego se presentaron diferentes intervenciones de representantes que insistieron en continuar el debate, pues consideraron que la doble numeración y los errores advertidos por la representante Juvinao podían ser subsanados al momento de dar lectura a los artículos objeto de votación. Inclusive la secretaria de la corporación afirmó: «Claro, la doctora Cathy tiene razón en que hay algunos artículos renumerados, pero eso no significa que no venga el texto en ese artículo al cual ustedes se tienen que referir y será la secretaria la que tendrá, junto con los ponentes coordinadores, establecer a qué proposición y a qué artículos es que se está refiriendo la inconformidad de cada congresista En todo caso, la proposición de aplazamiento fue negada con veinticuatro votos en contra y ocho a favor.
De este modo, la votación en bloque de los artículos se realizó con una doble numeración. Esto fue particularmente grave respecto del bloque de 94 artículos que no tenían proposiciones, por lo que su contenido nunca fue mencionado ni mucho menos explicado. Lo anterior se hizo latente, por ejemplo, con las siguientes intervenciones antes y durante las votaciones de los bloques.
Yo creo que el problema que tenemos hoy, es la premura con el que hemos estado tramitando, por lo menos en Cámara, este Código Electoral y eso se refleja en lo que ya se ha dicho en esta Comisión, de que podemos generar vicios de inconstitucionalidad y por eso es importante decirle a los Ponentes muy fraternalmente, que la ponencia sí estaba muy mal hecha y que esa ponencia, pues obviamente, tenía dobles numeraciones, tenía problemas ortográficos que le cambiaban el sentido a algunos de los artículos, errores de puntuación y que eso hay que corregirl
[...]
Secretaria:
Sí, presidente y honorables representantes, leo nuevamente los artículos que no tienen proposición y voy a hacer una aclaración, porque la doctora Cathy Juvinao, me dice que ella tiene preocupación, porque hay algunos artículos que vienen con doble numeración, pero nosotros como Secretaría y así lo hemos trabajado con los asesores de las UTL de los Congresistas, de los Coordinadores, el doctor Peñuela, el doctor Tamayo, Carlos Felipe Quintero, Heráclito Landínez, aquí están los asesores.
¿Qué hicimos para poder tener claridad?, porque esto también es responsabilidad de la Secretaría doctora Cathy. Cogí e hicimos un índice, entonces las proposiciones que presenten ustedes la pueden presentar por ejemplo en el Capítulo I que estoy diciendo que no tiene proposición el 103, la pueden haber presentado al 103 o al 98 que vienen con esa doble numeración, nosotros estamos mirando que el texto de la proposición corresponda al Título del artículo que dice Límites de la propaganda electoral, para que nosotros no nos confundamos a la hora de levantar el texto, que también es nuestra responsabilidad levantar el texto de la Comisión. Así que yo les doy plena tranquilidad [de] que todas las proposiciones las hemos revisado con mi equipo de la Subsecretaría y de Javier y los asesores de los Congresistas, de que todas las proposiciones que ustedes han presentado, si vienen bien tituladas, nosotros revisamos si es del 103 o es del 98, dejo constancia y fe de eso, que lo he hecho con Javier, con Sonia y con estos asesores de las UTL para tranquilidad suya doctora Cath
Luego de la intervención anterior, la secretaria de la Comisión mencionó los capítulos y los respectivos artículos que no tenían proposiciones. Sin embargo, ante la confusión de la doble numeración de los artículos, los representantes insistieron en aclarar los contenidos. La representante Catherine Juvinao Clavijo manifestó en este punto lo siguiente: «Apreciados, esto que está
pasando es justamente la razón por la que iniciando esta sesión yo pedí la Subcomisión, ustedes creen que de verdad esta es la manera de dar un debate teniendo que la Mesa Directiva aclararnos votación a votación, ¿cuáles de los doble artículos con los que se numeraron los artículos, es el que está aplicando? O sea, perdón con la Mesa Directiva, pero esa claridad en este momento solo la tienen ustedes, no la tenemos nosotros los Representantes, no tengo ni idea, según el listado que tienen en la Mesa Directiva, cuál es el artículo
A esto, el presidente respondió: «Doctora Cathy y queridos colegas, para la tranquilidad de ustedes, esa es una de las funciones de la Secretaría General y para eso hay funcionarios en la Comisión, para que le hagan el estudio a cada uno de los artículos, no solamente de esta ley sino de todas, para que no haya equivocaciones en las proposiciones, para identificar lo que cada proposición contiene y el título de cada artículo y ubicarlo en el número que tiene que ubicarlo
El representante Jorge Alejandro Ocampo Giraldo exigió nuevamente la conformación de una subcomisión que organizara con claridad la numeración de los artículos. Pese a ello, la votación para un primer bloque de artículos sin proposiciones fue puesto a consideración y votación de la comisión. Según se indicó en página anteriores, en este primer bloque se aprobaron un total de 93 artículos.
Como fue descrito en el trámite de manera detallada, en esta primera sesión del 5 de junio de 2023 se votaron cinco bloques distintos en los que se aprobaron 180 artículos. Cabe aclarar que el primer (93 artículos) y el tercer bloque (35 artículos) fueron sometidos a votación sin precisar sus contenidos. De tal forma, ante la confusión de la doble numeración, la Sala encuentra que esta irregularidad constituyó una forma de eludir el debate que también lesionó el principio de publicidad. La voluntad democrática del legislador se encontraba viciada al no conocer con claridad y transparencia qué texto estaba votando.
El informe de ponencia constituye un elemento fundamental en el proceso de formación de la ley. El artículo 160 de la Constitución prevé que «[t]odo Proyecto de Ley o de Acto Legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente». El informe de ponencia debe encontrarse elaborado de tal forma que permita iniciar adecuadamente el debate. Si su configuración, tal y como ocurrió en este caso, no confiere claridad y genera confusión e induce a errores, no puede entenderse satisfecha esta exigencia. La Corte debe declarar la
configuración de un vicio debido a la presentación de un informe de ponencia que no cumplía las condiciones básicas para orientar la deliberación y votación del proyecto de ley. Ello constituye una infracción directa del artículo 160 de la Constitución.
Se aprobaron textos implícitos o indeterminados o indebidamente armonizados en primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes
La Corte advierte que, en el primer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, varios artículos del PLE tenían más de una proposición avalada sobre el mismo inciso. Durante el debate no se hizo ninguna labor de armonización de estas proposiciones y, por el contrario, se procedió a su votación y aprobación. Esto significa que, como consecuencia de las deficiencias en el debate, se aprobaron textos implícitos o indeterminados. Esto implica que el texto publicado como aprobado en la Comisión presenta las siguientes inconsistencias considerables:
| Artículo | Inconsistencia | Versión final del artículo (Gaceta del Congreso n.° 699 de 2023) | |
| 1. | 20 (delegado de puesto) | Tenía tres proposiciones avaladas, dos de ellas sobre el inciso primero La secretaria solo lee dos proposiciones. El texto publicado contiene una mezcla que armoniza la redacción de las dos proposiciones leídas. | «Delegado de puesto. En todos los puestos de votación habrá delegados, nombrados por los delegados departamentales y los registradores distritales de Bogotá D.C. y departamentales del Estado Civil». |
| 2. | 31 (documento base) | Tenía una proposición avalada que adiciona un parágrafo transitorio Sin embargo, después la secretaria dijo que su autora la dejaba como constancia. Esto significa que el texto votado y aprobado fue el de la ponencia. No obstante, el texto publicado contiene el parágrafo transitorio. | En el texto aprobado se encuentra publicado el siguiente parágrafo transitorio: «A partir de la sanción del presente Código, se dispondrá mediante acto administrativo la perdida de vigencia en el archivo nacional de identificación de las cédulas de ciudadanía blancas laminadas y cafés plastificadas no renovadas por los colombianos». |
| 3. | 37 | Tenía dos proposiciones avaladas sobre el inciso primero Los representantes | «Del concepto de ciudadanía electoral. La ciudadanía electoral es la calidad que habilita a |
Proposición 1: «Delegado de puesto. En todos los puestos de votación habrá delegados nombrados por los Registradores Distritales de Bogotá, D. C., y Departamentales del Estado Civil». Proposición 2: «Delegado de puesto. En todos los puestos de votación habrá delegados nombrados por los Delegados Departamentales y los Registradores Distritales de Bogotá, D. C., del Estado Civil».
Proposición avalada (adición de un parágrafo transitorio): «A partir de la sanción del presente Código, se dispondrá mediante acto administrativo la pérdida de vigencia en el Archivo Nacional de Identificación de las cédulas de ciudadanía blancas laminadas y cafés plastificadas no renovadas por los colombianos».
| (del concepto de ciudadanía electoral) | votaron y aprobaron la dos, a pesar de que no sabían cómo quedaría el texto final (texto implícito desconocido). El texto publicado contiene una mezcla que armoniza la redacción de las dos proposiciones leídas. | los nacionales colombianos para ejercer los derechos políticos y contraer deberes. La ciudadanía electoral se adquiere al cumplir los dieciocho (18) años de edad y faculta para ejercer el derecho al voto y el de ser elegido, éste último con el cumplimiento de otros requisitos que establece la Constitución y la Ley; en los cargos que determine la Constitución Política». | |
| 4. | 41 44 (voto de personas con discapacidad) | Tenía dos proposiciones avaladas sobre el inciso segund Los representantes votaron y aprobaron la dos, a pesar de que no sabían cómo quedaría el texto final (texto implícito desconocido). El texto publicado contiene una mezcla que armoniza la redacción de las dos proposiciones leídas. | «Las autoridades electorales deberán realizar los ajustes razonables y medidas afirmativas que permitan a partir del diseño universal para garantizar la accesibilidad al derecho al voto de las personas con discapacidad en condiciones de igualdad. Por ajustes razonables se entenderán las modificaciones y adaptaciones necesarias y adecuadas que no impongan una carga desproporcionada o indebida, cuando se requieran en un caso particular. Por diseño universal se entenderá el diseño de productos, entornos, programas o servicios que puedan utilizar todas las personas, en la mayor medida posible, sin necesidad de adaptación ni diseño especializado». |
| 5. | 45 49 (concepto) | Tenía una proposición avalada que modificaba el primer inciso y suprimía una expresión (no se lee cuál Los representantes votaron y aprobaron la proposición, a pesar de que no sabían cómo quedaría el texto final (texto implícito desconocido). | «Concepto. El censo electoral es el instrumento técnico elaborado por la Registraduría Nacional del Estado Civil, que contiene la relación de las cédulas de ciudadanía de los ciudadanos colombianos mayores de dieciocho (18) años que, por una parte, son residentes en el país y en el exterior y, por otra, se encuentran habilitados para votar, de conformidad con la Constitución Política y la ley, en las elecciones |
| populares de autoridades públicas, en los mecanismos de participación ciudadana y en las consultas populares de partidos y movimientos políticos. El censo electoral determina el número de electores habilitados, que se requieren para la validez de los actos y las votaciones consagrados en la Constitución Política y la ley. Parágrafo 1. La Registraduría Nacional del Estado Civil, con el apoyo de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia o quién haga sus veces, elaborará adicionalmente un censo electoral, con el registro de las cédulas de extranjería de residentes. Los extranjeros habilitados podrán ejercer el derecho al voto en los comicios distritales, municipales y locales. Parágrafo 2. Para las elecciones de Consejos de Juventud se conformará un censo independiente al previsto para elecciones ordinarias conformado por jóvenes entre catorce (14) y veintiocho (28) años. Este censo se actualizará y depurará de manera permanente, en atención a lo previsto en este Código». | |||
| 6. | 65 70 (derecho de postulación) | Tenía dos proposiciones avaladas. La secretaria solo leyó una de ellas, la cual fue votada y aprobada. | |
| 7. | 98 100 (límites de la propaganda electoral) | El artículo es votado dos veces. En un primer momento, fue votado como venía en la ponencia. Sin ninguna explicación, esta votación se repitió luego de que se anunciara que el artículo tenía una proposición que había sido dejada como constancia por su autor. | |
| 8. | 140 145 (prohibición de los testigos electorales) | Se trata de un artículo que, de acuerdo con el texto propuesto para debate, tenía nueve numerales. Los numerales 7 y 8 tenían doble numeración, así: 7 8 y 8 9 El artículo tenía una proposición avalada que, según se anunció, modificaba el numeral 9. Esta | «Prohibiciones de los testigos electorales. Mientras ejerzan la función pública transitoria de testigo electoral, les queda prohibido: Portar prendas de vestir o distintivos que contengan propaganda electoral o divulgación política. Realizar actos de proselitismo político. |
| modificación fue votada y aprobada, a pesar de que, por efecto de la doble numeración de los numerales, no se sabían si el texto aprobado correspondía a una modificación del numeral 8 9 o a la adición de un numeral. En el texto publicado no aparece modificado el numeral 9. En cambio, se agregó un numeral que refleja la proposición aprobada. | Actuar como acompañantes o guías electorales, y hacer sugerencias o insinuaciones sobre el voto a los electores o a los jurados. Manipular los documentos electorales. Transferir a terceros la credencial de testigo electoral. Interferir en las votaciones, en los escrutinios de los jurados de votación y en los escrutinios de las comisiones escrutadoras. Revelar resultados parciales en las votaciones en que participan los colombianos en el exterior. Expresar cualquier tipo de ofensa, difamación o calumnia en contra de las instituciones, autoridades electorales, partidos políticos o candidatos. Usar teléfonos celulares o dispositivos semejantes, cámaras de fotografía o video dentro del puesto electoral durante la jornada de votación y antes del escrutinio; salvo que sea para registrar posibles delitos electorales. Estará expresamente prohibido este uso de elementos en la mesa y/o cubículo de votación que atente la inviolabilidad del voto y el ejercicio de las funciones de los jurados de votación o delegados de puesto». | ||
| 9. | 166 171 (transporte en la jornada electoral) | Tenía dos proposiciones avaladas La secretaria dijo que la proposición uno eliminaba los dos incisos siguientes al primero. Después, leyó los dos parágrafos. Luego afirmó: “ah el primer inciso hay dos modificaciones”. Leyó así: “Transporte quita la palabra gratuito en la jornada electoral y luego dice: El Estado garantizará el día de las elecciones el funcionamiento, quita la palabra gratuito del servicio público de transporte masivo y colectivo y el resto lo deja tal y cual como está”. En seguida, lee así la proposición dos: “modifica, adiciona lo azul dice, después de votación urbanos y rurales sin distinción de afinidad o Partido | «Transporte en la jornada electoral. El Estado garantizará el día de las elecciones el funcionamiento del servicio público de transporte masivo y colectivo, y del transporte especial terrestre y fluvial, y demás que la autoridad de transporte habilite el día de las elecciones. El día de las elecciones el transporte público deberá ser prestado garantizando rutas hasta los puestos de votación urbanos y rurales, sin distinción de afinidad o partido político alguno y en igual de condiciones para todos los ciudadanos, en el horario comprendido entre las siete de la mañana (7:00 a. m.) y las seis de la tarde (6:00 p.m.). El Gobierno Nacional implementará con los entes territoriales las disposiciones contenidas en el inciso anterior a la entrada en vigencia de |
| Político alguno y en igual de condiciones para todos los ciudadanos”. Los representantes votaron y aprobaron las dos proposiciones, a pesar de que no sabían cómo quedaría el texto final (texto implícito desconocido). El texto publicado contiene una mezcla que armoniza la redacción de las dos proposiciones leídas. | la presente ley y reglamentará las condiciones para la prestación de este servicio. Parágrafo 1. Los partidos, movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos, coaliciones, organizaciones étnicas y candidatos que ofrezcan el servicio de transporte de votantes, deberán reportarlo en el momento de presentar los informes de ingresos y gastos de campañas, de conformidad con la ley. Parágrafo 2. Los partidos políticos, grupos significativos y movimientos ciudadanos de la circunscripción territorial acordarán en la Comisión de seguimiento electoral las rutas a garantizar». | ||
| 10. | 173 178 (plataformas tecnológicas para los escrutinios) | Tenía cuatro proposiciones avalada Según se leyó, las proposiciones uno y dos modificaban el parágrafo 2, y las proposiciones 3 y 4, el parágrafo 1. Los representantes votaron y aprobaron la dos, a pesar de que no sabían cómo quedaría el texto final (texto implícito desconocido). El texto publicado contiene una mezcla que armoniza la redacción de las cuatro proposiciones leídas, así: (i) la proposición 1 se ve reflejada en la creación de un nuevo parágrafo (3); (ii) la proposición 2 coincide con el texto publicado del parágrafo 2 y (iii) el parágrafo 1 es una mezcla que armoniza la redacción de las proposiciones 3 y 4. | «Parágrafo 1. La plataforma tecnológica de la que dispondrá la Registraduría Nacional del Estado Civil para los escrutinios deberá ser probada con anterioridad a cada respectiva elección, realizando pruebas, simulacros y auditorías que permitan garantizar que ésta funcione a cabalidad durante la jornada de elecciones y de esta forma las copias digitales de los resultados y la información en vivo sea veraz y actualizada. La comisión asesora para la implementación progresiva de los sistemas de asistencia tecnológica conceptuará acerca de la seguridad, pertinencia e idoneidad, viabilidad técnica, plena funcionalidad y transparencia de la plataforma tecnológica dispuesta. En cada una de las pruebas y simulacros se garantizará el acceso y la participación efectiva de los partidos y |
| movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos y observadores internacionales. Parágrafo 2. La plataforma tecnológica de la que dispondrá la Registraduría Nacional del Estado Civil para los escrutinios permitirá el acceso a veedurías, partidos o movimientos políticos, grupo significativo de ciudadanos, organizaciones étnicas y coaliciones o agrupaciones políticas, para imparcialidad, garantizar su funcionamiento y que la información registrada sea veraz y actualizada. Parágrafo 3. El Consejo Nacional Electoral vigilará e inspeccionará todo lo relacionado con las plataformas tecnológicas para los escrutinios». | |||
| 11. | 242 248 (régimen contractual) | Tenía dos proposiciones no avaladas. Inexplicablemente, solo se somete a votación la segunda proposición. Dado que esta proposición no obtiene la mayoría requerida, se vota el texto como viene en la ponencia. | |
| 12. | 245 252 (auditorías de funcionalidad) | Tenía dos proposicione una sustitutiva del numeral 8 y que eliminaba el último inciso del parágrafo 3, y una avalada que modificaba los numerales 1, 5 y 8, adicionaba el parágrafo 1 y modificaba el parágrafo 2. Los representantes votaron y aprobaron las dos | «Auditorías de funcionalidad. Además de lo establecido en el artículo anterior, los auditores de sistemas y expertos nacionales e internacionales de misiones electorales acreditados podrán conocer, acompañar e inspeccionar la funcionalidad de todos los procesos de sistematización de datos que utilice, la Organización Electoral para el |
| proposiciones sobre el numeral 8, a pesar de que no sabían cómo quedaría el texto final (texto implícito desconocido). En el texto publicado se incorpora la versión del numeral 8 de la segunda proposición. Además, la lectura de la primera proposición aprobada sobre el parágrafo 3 no se ve reflejada en el texto publicado. | cumplimiento de sus fines y que guarden estrecha relación con los resultados electorales, con el propósito de presentar las observaciones correspondientes. La Organización Electoral deberá proporcionarles la información correspondiente desde la etapa de contratación de los mencionados procesos. Por consiguiente, tendrán entre otros los siguientes derechos y garantías especiales: Auditar la funcionalidad del proceso desarrollado por el software utilizado para la escogencia de jurados de votación y la inscripción de ciudadanos. Auditar la funcionalidad del proceso de captura de datos y la contabilización y el manejo de la información relacionada con los resultados de las votaciones de los procesos electorales. Auditar la funcionalidad del proceso de captura del resultado de la votación de cada una de las mesas de votación. Auditar la funcionalidad del procesamiento y la consolidación de los resultados consignados en las actas de jurados de votación. Participar en el registro y verificación de la información técnica del código fuente y ejecutables del software de inscripción de ciudadanos, sorteo de jurados de votación, preconteo, escrutinio, digitalización, consolidación y divulgación, que para tal efecto realice la Organización Electoral. Solicitar la entrega del Log completo de auditoría que genere el software de escrutinio. Formular observaciones o recomendaciones sobre los documentos contractuales. Las funciones que se deriven de los protocolos de observación electoral y del Plan de Auditorías. Para el ejercicio de estas facultades, la Comisión Asesora para la Implementación Progresiva de los Sistemas de Asistencia Tecnológica en los Procesos Electorales diseñará el Plan de Auditoría. Este Plan tendrá en cuenta las normas legales y que no limiten injustificadamente el ejercicio de velar por la transparencia del proceso. El Plan de Auditorías tanto para las auditorías informática electoral y las auditorías de funcionalidad será dado a conocer a los | ||
| auditores acreditados, misiones de observación electoral nacional e internacional y organizaciones políticas a más tardar siete (7) meses antes del inicio de funcionamiento de los sistemas. Los resultados y hallazgos de las auditorías deberán presentarse antes de los tres (3) meses de la utilización de cualquier sistema tecnológico utilizado por la Organización Electoral. La Organización Electoral publicará el consolidado de los resultados, hallazgos y medidas correctivas adoptadas dentro de un plazo máximo de un (1) mes antes del funcionamiento de los sistemas auditados. Parágrafo 1. Los auditores previstos para las clases de auditoría dispuestos en el presente Código, pueden ser personas naturales o jurídicas presentadas por los partidos y movimientos políticos con personería jurídica o los grupos significativos y las misiones de observación electoral nacional e internacional. Parágrafo 2. La Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral diseñarán el compromiso de confidencialidad que deberán suscribir los auditores para garantizar la seguridad. Este compromiso en ningún caso podrá evitar que los auditores acreditados informen sobre los hallazgos y hagan seguimiento a las soluciones implementadas en los términos de esta ley. Parágrafo 3. El Consejo Nacional Electoral establecerá el mecanismo de acreditación para los auditores, a más tardar dos meses antes de que se socialice el Plan de Auditorías». | |||
| 13. | 256 263 (software de escrutinios) | Tenía dos proposiciones La proposición uno modificaba el segundo inciso y la proposición dos, el artículo completo (dos incisos). Votaron y aprobaron las dos proposiciones sobre el segundo inciso, a pesar de que no sabían cómo quedaría el texto final (texto implícito desconocido). El texto | «Software de escrutinios. El software dispuesto para la consolidación nacional del escrutinio será de propiedad de la Nación, a través de la Registraduría Nacional del Estado Civil y administrado por el Consejo Nacional Electoral. El software deberá ser auditado por las delegaciones de auditoría, partidos, movimientos políticos, grupos significativos |
| publicado como aprobado solo acoge la proposición uno. | de ciudadanos, organizaciones de observación electoral y demás organizaciones debidamente acreditadas. El código fuente del software de escrutinios debe ser de conocimiento del Consejo Nacional Electoral, promoviendo el uso de herramientas de software de código abierto. Se debe cerrar cualquier desarrollo y congelar la totalidad del software de escrutinios con un (1) mes de anticipación a la fecha de las elecciones. El software de escrutinios solo podrá modificarse con aprobación del Comité de seguimiento y vigilancia electrónica del proceso electoral. Parágrafo. Previo a cada jornada electoral se deberán realizar simulacros y/o pruebas al software de escrutinio para de esta forma certificar el adecuado, oportuno y rápido funcionamiento del sistema». | ||
| 14. | 257 264 (acceso al software de consolidación de escrutinios) | Tenía dos proposiciones que modificaban el primer incis Votaron y aprobaron las dos proposiciones, a pesar de que no sabían cómo quedaría el texto final (texto implícito desconocido). El texto publicado como aprobado acoge la proposición uno. | «Acceso al software de consolidación de escrutinios. Para garantizar que no se presenten alteraciones o manipulaciones en el proceso electoral a través del software de consolidación de escrutinios, una vez hayan sido aceptadas o aprobadas las correcciones, reclamaciones y saneamientos de nulidad sobre el escrutinio, los magistrados del Consejo Nacional Electoral el Registrador Nacional del Estado Civil o su delegado, deberán realizar los cambios correspondientes. Para ello, ingresarán con identificación biométrica y claves simultáneas que, deberán estar conforme a los estándares de seguridad digital vigentes». |
Se desconoció el principio de publicidad de las proposiciones presentadas durante el segundo debate ante la plenaria de la Cámara y del informe de la subcomisión designada para analizarlas
El numeral 1 del artículo 157 de la Constitución Política ordena que el proyecto de ley debe ser publicado en la Gaceta del Congreso antes de darle curso en la comisión correspondiente. Además, el mismo artículo determina que aquel debe ser aprobado en primer y segundo debate en cada cámara. Al tenor del artículo 161 superior, estos requisitos también son exigibles a las actuaciones de las comisiones accidentales que se conformen.
El principio de publicidad exige que las iniciativas que presentan las diferentes fuerzas políticas en el Congreso de la República sean discutidas en un proceso deliberativo, informado y participativo. La publicidad tiene una doble dimensión: (i) es una exigencia para los congresistas y (ii) un derecho en cabeza de la ciudadanía, pues esta está llamada a conocer lo que se discute y decide en el seno del órgano representativo del Estado. La Corte Constitucional ha establecido que «la debida conformación de la voluntad democrática del legislativo está supeditada a un presupuesto epistemológico, esto es, a la debida y cumplida información, publicidad y conocimiento de los asuntos que se debaten De esta manera, para que las cámaras adopten una decisión informada y deliberada de los proyectos de ley, deben hacer uso de los mecanismos idóneos. La publicación en la Gaceta del Congreso con las modificaciones y proposiciones es un acto axial para garantizar el conocimiento previo de las iniciativas por parte de los congresistas.
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 30 de Mayo de 2025 - (Diario Oficial No. 53.125 - 22 de Mayo de 2025)
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