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Sentencia C-294/21
Referencia: Expedientes acumulados D-13.915 y D-13.945.
Demandas de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 01 de 2020 «por medio del cual se modifica el artículo 34 de la constitución política, suprimiendo la prohibición de la pena de prisión perpetua y estableciendo la prisión perpetua revisable».
Magistrada Sustanciadora
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá, D.C., dos (2) de septiembre de dos mil veintiuno (2021).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos, en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos miembros del Grupo de Prisiones de la Universidad de Los Andes demandaron el Acto Legislativo 01 de 2020 «por medio del cual se modifica el artículo 34 de la constitución política, suprimiendo la prohibición de la pena de prisión perpetua y estableciendo la prisión perpetua revisable». La demanda fue radicada con el número D-13.915.
Por otra parte, actuando en su propio nombre, los ciudadanos Jhon de Jesús Suaza Ramírez y Rubén Darío Cruz Salazar demandaron la totalidad del Acto Legislativo 01 de 2020. La demanda fue radicada con el número D-13.945.
La Sala Plena en sesión del 16 de septiembre de 2020 acumuló los expedientes mencionados y, previo sorteo de rigor, remitió el asunto al despacho de la magistrada ponente.
Mediante auto del 8 de octubre de 2020 la magistrada sustanciadora, dentro del expediente D-13.915, resolvió inadmitir la demanda por los cargos relacionados con los presuntos vicios de procedimiento de los artículos 79, 81, 84, 89, 91, 92, 95, 97, 99, 101, 103, 105 y 123 de la Ley 5 de 1992 y por los cargos de competencia legislativa. No obstante, decidió admitir la demanda presentada por los ciudadanos miembros del Grupo de Prisiones de la Universidad de Los Andes contra el Acto Legislativo 01 de 2020, únicamente por el cargo relacionado con la presunta violación de lo dispuesto en el artículo 294 de la Ley 5 de 1992 y 374 y 375 de la Constitución Política.
En el caso de la demanda D-13.945 la magistrada resolvió inadmitir todos los cargos por ausencia del cumplimiento de los requisitos exigidos.
En este mismo auto el despacho procedió a: (i) conceder el término de tres días a los demandantes para presentar corrección de las demandas; (ii) disponer su fijación en lista; (iii) comunicar la iniciación del proceso a la Presidencia del Senado de la República y a la Presidencia de la Cámara de Representantes; (iv) invitar a la Defensoría del Pueblo, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a DeJusticia, a la Comisión Colombiana de Juristas, al Colegio de Abogados Penalistas de Colombia, y a las Facultades de Derecho de las Universidades de Antioquia, de Los Andes, del Rosario, de Caldas, del Cauca, Externado de Colombia, EAFIT, Javeriana, Nacional de Colombia, de Nariño, del Norte, Pontificia Bolivariana, de la Sabana, Santo Tomás y Sergio Arboleda, para que, en caso de considerarlo pertinente, presentaran un concepto técnico sobre los aspectos que consideraran relevantes para la elaboración del proyecto de fallo; (v) dar traslado al Procurador General de la Nación para que rinda el concepto a su cargo en los términos previstos en el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991; y (vi) decretar la práctica de una prueba.[1]
Dentro del término previsto, solo el Grupo de Prisiones de la Universidad de Los Andes (D-13.915) presentó escrito de corrección de la demanda, en el que centró su argumentación en el cargo relativo a los vicios de competencia por el desconocimiento de los artículos 114, 374 y 375 de la Constitución Política. Del expediente D-13.945 no se recibió escrito alguno.
En consecuencia, mediante auto del 3 de noviembre del 2020 la magistrada sustanciadora resolvió (a) admitir el cargo relativo a la presunta vulneración de los artículos 114, 374 y 375 de la Constitución Política, formulado y corregido en el expediente D-13.915; (b) rechazar parcialmente la demanda D-13.915 respecto de los cargos que no fueron corregidos y (c) rechazar integralmente la demanda D-13.945.
Una vez cumplido el término probatorio, mediante auto del 15 de enero de 2021 se ordenó dar trámite al proceso de la referencia. Adicionalmente, la magistrada sustanciadora invitó a rendir concepto del asunto de la referencia, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - USPEC y al Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, con el fin de que dieran respuesta a unos interrogantes planteados.[2] Cabe precisar que el Instituto Nacional Penitenciario – INPEC fue la única institución que remitió la información solicitada.[3] El Ministerio de Justicia y del Derecho no allegó información y el Instituto Nacional de Medicina y Ciencias Forenses afirmó que no contaba con la información requerida.
Igualmente, invitó a las siguientes autoridades para que emitieran un concepto sobre lo que estimaran pertinente, relacionado con los problemas jurídicos que se desprenden del debate sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2020: a la Fiscalía General de la Nación; al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar; al Grupo de acciones públicas de la Icesi; al Centro de Investigación en Política Criminal de la Universidad Externado de Colombia; al Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario; al Observatorio Constitucional – Universidad Libre de Colombia, sede Bogotá; a la Escuela de Investigación en Criminologías Críticas, Justicia Penal y Política Criminal “Luis Carlos Pérez” de la Universidad Nacional; a la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia; a la Facultad de Derecho de la Universidad San Buenaventura de Cali; a la Corporación Humanas Colombia; a la Corporación Excelencia en la Justicia; a los expertos penalistas, Yesid Reyes Alvarado, Ricardo Posada Maya.
A continuación se transcribirá la norma cuyos cargos fueron admitidos por el despacho sustanciador.
NORMA DEMANDADA
(Julio 22)
"por medio del cual se modifica el artículo 34 de la Constitución Política, suprimiendo la prohibición de la pena de prisión perpetua y estableciendo la prisión perpetua revisable"
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1°. Modifíquese el artículo 34 de la Constitución Política, el cual quedará así:
ARTÍCULO 34. Se prohíben penas de destierro y confiscación.
No obstante, por sentencia judicial, se declarará extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro de la moral social.
De manera excepcional cuando un niño, niña o adolescente sea víctima de las conductas de homicidio en modalidad dolosa, acceso carnal que implique violencia o sea puesto en incapacidad de resistir o sea incapaz de resistir, se podrá imponer como sanción hasta la pena de prisión perpetua.
Toda pena de prisión perpetua tendrá control automático ante el superior jerárquico.
En todo caso la pena deberá ser revisada en un plazo no inferior a veinticinco (25) años, para evaluar la resocialización del condenado.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Gobierno Nacional contará con un (1) año contado a partir de la fecha de promulgación del presente acto legislativo, para radicar ante el Congreso de la República el proyecto de ley que reglamente la prisión perpetua.
Se deberá formular en el mismo término, una política pública integral que desarrolle la protección de niños, niñas y adolescentes; fundamentada principalmente en las alertas tempranas, educación, prevención, acompañamiento psicológico y la garantía de una efectiva judicialización y condena cuando sus derechos resulten vulnerados.
Anualmente se presentará un informe al Congreso de la República sobre el avance y cumplimiento de esta política pública. Así mismo, se conformará una Comisión de Seguimiento, orientada a proporcionar apoyo al proceso de supervisión que adelantará el Legislativo.
ARTÍCULO 2°. El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su promulgación.”
DEMANDA (Exp. D-13.915)
Los miembros del Grupo de Prisiones presentaron su demanda con dos grandes solicitudes. En primer lugar, argumentaron que el proceso de expedición del Acto Legislativo 01 de 2020 incurrió en varios vicios de procedimiento en distintos momentos del debate legislativo. En segundo lugar, sostuvieron que el legislador excedió su competencia como constituyente derivado, puesto que el Acto Legislativo sustituyó un eje axial de la Carta Política, y por tanto, debe ser declarado inconstitucional.
En lo relacionado con la primera solicitud, como fue descrito en los antecedentes de esta providencia, la magistrada sustanciadora únicamente admitió un cargo por vicios de procedimiento, relacionado con la presunta vulneración del artículo 294 de la Ley 5 de 1992 por el desconocimiento del principio constitucional de deliberación democrática. Por tanto, se hará referencia a los argumentos que se desarrollaron en la demanda sobre este único cargo de procedimiento.
Los demandantes resaltaron que la segunda vuelta de debates del Acto Legislativo se realizó de forma virtual. A pesar de que la Carta Política no prohíbe la realización de los debates legislativos de manera virtual, en el marco de la pandemia y por revisión de uno de los decretos expedidos por el Gobierno nacional, la Corte emitió la sentencia C-242 de 2020, en la cual se estableció que los funcionarios y contratistas de la administración deben seguir cumpliendo sus labores legales y constitucionales, bien sea desde la casa, o cuando la necesidad del servicio lo exija, deberán hacerlo de forma presencial. Con sustento en ello, los actores señalaron que, con las particularidades de la virtualidad, los vicios procedimentales que se identificaron no son meras formalidades, sino vicios significativos, que afectaron la calidad de los debates.
Específicamente, argumentaron que la decisión de la recusación presentada contra todos los miembros de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República presentó irregularidades al momento de decidirse (art. 294 de la Ley 5 de 1992). El Grupo de Prisiones adujo sobre este asunto que “frente al debate de si dicha recusación era procedente, la mesa directiva de la Plenaria del Senado de la República decidió que se votase al respecto en el transcurso del octavo debate. Esto constituyó un grave error de competencia, puesto que de acuerdo con el artículo 294 de la Ley 5 de 1992, (…) no le corresponde a la Plenaria del Senado, sino a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresistas, tomar decisiones sobre recusaciones a congresistas”.[4] Esta situación, según los actores, tuvo como consecuencia que el debate girara en torno a la procedencia de la recusación y no al fondo de la reforma constitucional. Además, varios congresistas recusados se abstuvieran de participar en debates posteriores ante la incertidumbre de cómo proceder con la recusación. Esto afectó fuertemente el principio de deliberación pues en el último debate muchos congresistas que se oponían a la iniciativa no participaron al no conocer la decisión de la recusación.
Ahora bien, en lo ateniente a los vicios de competencia en la expedición del Acto Legislativo, la demanda los dividió en dos asuntos concretos: (i) la decisión sobre la recusación presentada contra todos los miembros de la Comisión Constitucional Permanente del Senado y (ii) la extralimitación de competencia del Congreso para reformar la Constitución de 1991 (test de sustitución).
Sobre el primer punto, los actores reiteraron y mencionaron que la decisión que resolvió finalmente la recusación no se ajustó a derecho, puesto que no fue decidida por el órgano parlamentario competente, y en cambio, se rechazó por el incumplimiento de requisitos formales qué al parecer sí estaban cumplidos. Por ejemplo, la decisión señaló que no había pruebas sobre los reproches de la recusación, pero el ciudadano sí adjuntó la grabación del debate, en donde supuestamente se puede corroborar lo que se alega. Dicen los demandantes que la alegada falta de sustento probatorio no justifica jurídicamente la decisión del Presidente de la Comisión de Ética, pues las acusaciones podían revisarse en las grabaciones. Adicionalmente, la recusación fue declara improcedente por la falta de individualización, argumento que carece de todo sustento, dado que estaba dirigida a “todos los miembros de la Comisión Primera Permanente del Senado”, lo que los hacía identificables. Según los actores, los congresistas recusados eran tan “identificables”, que no estuvieron presentes en el octavo debate ya que aún no sabían qué podía suceder con la recusación. Así las cosas, existió una irregularidad en la competencia, la cual se concretó en que fue el Presidente de la Comisión de Ética quien determinó la inadmisión de la recusación, y no la Comisión de Ética (art. 64 de la Ley 1828 de 2017); y por otra parte, la recusación “no debió ser inadmitida” por las razones emitidas por el Presidente de la Comisión de Ética.
En lo referente al segundo asunto, los demandantes procedieron a realizar el test de sustitución constitucional para sustentar el cargo de extralimitación de la competencia del Congreso como constituyente derivado, conforme a los artículos 114, 374 y 375 de la Constitución Política.
Con el fin de establecer los ejes definitorios de la Constitución Política, los demandantes realizaron un análisis juicioso sobre los conceptos del Estado Social de Derecho y la dignidad humana. Para el efecto, citaron varias sentencias de la Corte Constitucional y concluyeron que “(…) el Estado Social de Derecho en Colombia es una forma de organización estatal que se orienta a garantizar la justicia social y la dignidad humana, al tiempo que sujeta a las autoridades públicas a los principios, derechos y deberes plasmados en las normas (…) En consecuencia, las acciones de todos los poderes públicos deben: (i) estar orientadas al servicio a la persona y sus derechos (“las autoridades están precisamente instituidas para proteger a toda persona en su vida plena”) y (ii) evitar aquellas acciones que, aun cuando potencialmente puedan dirigirse a la satisfacción del bienestar colectivo, cosifiquen o instrumentalicen al individuo. El respeto por la dignidad humana no es solo una norma constitucional vinculante para todas las autoridades, sino unos de los ejes centrales del andamiaje político y jurídico a través del cual se debe hace realidad el Estado Social de Derecho en Colombia”.[5] Luego de hacer toda una descripción pormenorizada sobre el concepto de la dignidad humana y sus implicaciones en el actuar de las autoridades estatales, así como su alcance, los demandantes señalan que existe la posibilidad de reconocer derechos innominados, a través del artículo 94 de la Constitución. Para ello, citan casos en los que la Corte ha reconocido derechos que no están expresamente consagrados en la Carta Política, como lo son el “mínimo vital” y la “filiación real”. Según los actores el reconocimiento de estos derechos innominados ha tenido como denominador común, la dignidad humana.
Con sustento en lo anterior, inician su exposición sobre el “derecho a la resocialización” como “el derecho de regresar a la sociedad en libertad y en democracia”, tal como lo ha interpretado la jurisprudencia constitucional. Resaltan, con sustento en varias sentencias de la Corte, que la resocialización es consustancial a la política criminal de un Estado Social de Derecho:
“Así, la Corte Constitucional ha reconocido el derecho a la resocialización como una forma de garantizar la dignidad humana de las personas privadas de la libertad, por lo que durante la ejecución de la pena los fines de esta que deben primar son el de la prevención especial positiva y la reinserción social. Durante la ejecución del tratamiento penitenciario el Estado tiene la obligación constitucional de garantizar la autonomía y libertad de conciencia de los condenados, así como de darles los medios, si así lo desean, para rehacer sus vidas y reintegrarse a la sociedad como ciudadanos con un proyecto vital y dispuestos a respetar las normas jurídicas y sociales”.[6]
En el mismo sentido, entre muchas otras, citaron la sentencia C-261 de 1996 en la cual se estableció que la ejecución de las penas, en el marco del Estado Social de Derecho y la dignidad humana, debe regirse por el fin de reintegrar a la persona a la vida en comunidad. Para los demandantes, en Colombia “no es constitucionalmente viable imponer penas y condiciones de cumplimiento que sean en esencia, por su duración o por su consecuencia, desocializadoras”.[7] Las penas de prisión perpetua son contrarias y vulneran el derecho a la resocialización, y en consecuencia al reconocimiento de la dignidad humana, toda vez que no le permiten al sujeto volver a la comunidad y realizar una vida plena. Son penas que limitan desproporcionadamente el derecho de la persona privada de la libertad con el mundo exterior, desvaneciendo su autonomía y planes de vida. Para los actores, una pena de prisión perpetua configura un trato cruel e inhumano contra la persona que, además, envía un mensaje a la sociedad de que tal sujeto ya no es apto para convivir (“he aquí alguien sin remedio”).
En este punto, los miembros del Grupo de Prisiones subrayaron que el hecho de que la pena de prisión perpetua sea revisable a los 25 años, no la hace más digna, pues la posibilidad de recobrar la libertad es lejana e incierta, “lo que hace que el penado tenga que vivir en incertidumbre y con bajas expectativas de recuperar la libertad”.[9] La institucionalización o prisionalización, entendida como el efecto negativo generado por la estadía perpetua o prologada en un lugar cerrado y disciplinario, afecta la agencia moral del individuo, pues varios estudios han demostrado que la persona se vuelve más introvertida y menos interesada y motivada para realizar actividades de resocialización.
En palabras de los actores: “La apatía y la disminución de la motivación de crear un proyecto de vida y vivir conforme a este por parte del condenado a este tipo de penas van aumentando en la medida en que: (i) se depende absolutamente de la institución hasta para tomar las más mínimas decisiones y (ii) no hay garantías de una futura reinserción social que permita que ese proyecto vital se termine llevando a cabo. Esto lleva a que los internos condenados a penas como la de prisión perpetua revisable se vuelvan seres dependientes y tengan visibles dificultades para tomar decisiones por sí mismos, así se trate de decisiones nimias o insignificantes propias de la vida diaria, y para definir libre y autónomamente su carácter o personalidad. Así, la agencia moral de estos individuos se ve anulada, negándoles uno de los aspectos esenciales de su dignidad como seres humanos.”[10] Las afectaciones a los derechos a la resocialización, a la dignidad humana y al libre desarrollo de la personalidad, lleva también a una grave violación a la integridad mental de la persona privada de la libertad, quien sufre de una ruptura de su desarrollo social y emocional, dadas las condiciones de aislamiento carcelario a las que se somete.
Adicionalmente, resaltaron que todos los efectos negativos son más graves en circunstancias de hacinamiento como las que se presentan en el sistema carcelario colombiano, en razón a la falta de servicios de salud, alimentación, entre otros, que no se garantizan de forma plena. La ausencia de estas condiciones mínimas de subsistencia digna en un centro carcelario, además de estar sometido a un encierro perpetuo, puede configurar en un trato inhumano, cruel y degradante, prohibido por el artículo 12 de la Constitución.
Luego, los demandantes sostienen que “la cadena perpetua es incompatible con el derecho penal de acto y con el derecho al debido proceso”. Sobre el primero, explicaron que el derecho penal en Colombia, en el marco constitucional vigente (inc. 2 de artículo 29 de la CP), no considera como objeto de reproche al autor del delito por ser quien es, sino que solo debe censurarse el acto o comportamiento que ha cometido. Bajo ese razonamiento, los demandantes señalaron que “[t]odo esto implica que la responsabilidad penal que da origen a la imposición de una pena ha de tener soporte en la conducta antijurídica y culpable realizada por el sujeto, por lo que tomar como fundamento del castigo la apreciación subjetiva sobre la personalidad o peligrosidad del sindicado, al margen de sus actos, resulta contrario a la Constitución, en particular, al artículo 29 superior”.[11] Subrayaron que el derecho penal de acto se distingue del derecho penal de autor o del enemigo y que el primero se inserta como un límite al ejercicio del poder punitivo del Estado. Así, argumentaron que en la expedición del Acto Legislativo 01 de 2020 se puede establecer que “varias de las intervenciones en los diferentes debates legislativos (…) se basaron, no sólo en posiciones basadas en prejuicios (en lugar de fundamentos empíricos), sino también en argumentos incompatibles con nuestro ordenamiento constitucional, al afirmarse reiteradamente que quienes cometen delitos sexuales y otros delitos graves en contra de menores en Colombia son incorregibles, y por lo tanto irremediablemente peligrosos, lo que se evidenciaría en sus altos niveles de reincidencia delictiva”.[12] Lo anterior, demuestra que la imposición de la pena perpetua establecida en el Acto Legislativo obedece no al acto mismo, sino a la presunta creencia de que la persona que lo ha cometido tan pronto salga de la prisión volverá a reincidir en el comportamiento.
Así pues, para los demandantes, el Congreso de la República extralimitó su competencia y sustituyó los siguientes pilares axiales de la Constitución Política: (a) el modelo del Estado Social de Derecho y (b) el deber del Estado de respetar, garantizar y proteger los derechos humanos. Para sostener estos dos ejes axiales de la Constitución, los demandantes (i) reiteran la línea jurisprudencial de la Corte que sostiene que el derecho a la resocialización es fundamental. Igualmente, hacen referencia a las sentencias que desarrollan el contenido de este derecho y su relación con la dignidad humana. Así mismo, hacen mención de los estándares internacionales sobre el mismo asunto. En la misma línea demuestran la jurisprudencia que sostiene que: (ii) la cadena perpetua constituye un trato cruel, inhumano y degradante; y (iii) la cadena perpetua es la expresión del derecho penal de autor. Con sustento en estos contenidos, proceden a realizar el análisis de la premisa menor del juicio de sustitución.
Explican que la cadena perpetua como sanción penal establecida en el Acto Legislativo que modificó el artículo 34 de la Constitución Política, en realidad no solo cambió el texto de la Carta sino que lo sustituyó y su contenido contraría elementos esenciales del Estado Social de Derecho como lo son la dignidad humana y el derecho a la resocialización.[13] En palabras de los demandantes:
“El Constituyente Secundario tiene “sus principales límites en los derechos constitucionales, dentro de los cuales se destacan la dignidad humana, el libre desarrollo de la personalidad, y la salud en conexidad con la vida y la integridad de las personas”, que expresan la identidad de la obra constituyente de 1991, la consagración del Estado Social de Derecho y el deber de garantía de los derechos humanos por parte del Estado. La resocialización, como derecho fundamental, es un elemento no sólo central dentro de la teoría de los fines de la pena, sino de los fines de la pena que fueron acogidos por el ordenamiento jurídico colombiano y por la propia Constitución. Es así que la jurisprudencia constitucional ha estimado que la ejecución de las penas debe tener una función ante todo resocializadora, lo que contribuye a la protección de los derechos y dignidad humana del reo y al desarrollo de los postulados básicos del Estado Social de Derecho”.[14]
Finalmente, el Grupo de Prisiones reiteró que la reforma constitucional “cierra toda posibilidad de establecer estímulos e incentivos que motiven a los condenados a prisión perpetua para coadyuvar a su resocialización y retorno a la comunidad”.[15] Resaltó que la revisión de la pena a los 25 años, además de haberse establecido sin ninguna justificación, es un término excesivo y se torna en un desincentivo para quienes padecen esa pena, pues no satisface el requisito resocializador de retornar a la vida social, y convierte la sanción en un “encierro retributivo e incapacitador”.
Con sustento en todo lo anteriormente descrito, los miembros del Grupo de Prisiones de la Universidad de Los Andes concluyeron que el constituyente secundario extralimitó sus competencias a través del Acto Legislativo 01 de 2020, toda vez que sustituyó elementos esenciales y definitorios de la Constitución, como lo son el Estado Social de Derecho y del deber del Estado de respetar, garantizar y proteger los derechos humanos de todas las personas.
Escrito de corrección de la demanda
Los demandantes se concentraron en corregir las omisiones argumentativas relacionadas con el cargo sobre el presunto vicio formal de competencia, y concretamente, se dedicaron a mejorar los elementos jurisprudenciales que se requieren para realizar el juicio de sustitución de la Constitución.
Al respecto, reiteraron los contenidos de la premisa mayor largamente desarrollados en la demanda inicial. Luego, procedieron a darle mayor precisión argumentativa a la premisa menor. Señalaron que el Acto Legislativo al contemplar una revisión de la condena de prisión perpetua a los 25 años, afecta y hace improbable la resocialización de la persona privada de la libertad, dados los efectos físicos y psicológicos de un periodo tan largo de internamiento. En este punto, citaron providencias de la Corte Constitucional en las que se evidencia, según los actores, un “diagnóstico” sobre los efectos que tiene la privación de la libertad intramural en la resocialización de una persona. Resaltaron que “(…) difícilmente podrá garantizarse el derecho a la resocialización a aquellos internos que sean penados con una cadena perpetua que solo sería revisable, en el mejor de los casos, a los 25 años. En otras palabras, las posibilidades de que una persona se resocialice en lugar de desocializarse9, estando recluido en una penitenciaría colombiana por mínimo 25 años, teniendo en cuenta el contexto de violencia, la interacción entre los internos y los efectos de estigmatización de la pena, son entre mínimas y nulas”.[17]
Por otra parte, los demandantes insistieron en que la posibilidad de revisión de la condena no hace que el individuo se resocialice, pues deben tenerse en cuenta otros factores del internamiento, como lo son las condiciones carcelarias del sistema penitenciario colombiano. Por lo anterior, recordaron que la Corte ha exigido que se limite la privación de la libertad en los establecimientos carcelarios, toda vez que “esta privación dificulta la reinserción del individuo al pacto social y lo condena a la estigmatización y al aislamiento”.[18]
Así, el reconocimiento del derecho a la resocialización no implica renunciar de forma absoluta a la pena de prisión, sino que exige implementar medidas que garanticen condiciones dignas dentro de la reclusión, tales como garantizar el contacto con la familia y la sociedad, garantizar la autonomía y libertad de conciencia, ofrecer instrumentos para la reactivación de las vidas y la reintegración legal a la sociedad, entre otros. Sin embargo, tratándose de los delitos del Acto Legislativo 01 de 2020, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 199 del Código de Infancia y Adolescencia “(…) ninguno de los condenados a prisión perpetua revisable podrá gozar de los beneficios y subrogados penales que posibilitan y dinamizan el tratamiento penitenciario y que facultan al Estado para decir que se están tomando las medidas necesarias para garantizar el derecho a la resocialización”.[19] Con ello, los demandantes advirtieron que si la persona privada de la libertad no cuenta con el acceso a mecanismos tales como la redención de la pena, incentivos, beneficios o subrogados penales, se le está vulnerando su derecho a la resocialización. En palabras de los ciudadanos demandantes:
“Para concluir este punto podemos agregar que aun cuando la cadena perpetua sea revisable a los 25 años, el término propuesto por el Acto Legislativo no favorece de ninguna manera a las personas privadas de la libertad, sino que por el contrario les ocasiona un perjuicio irremediable. La medida impuesta, junto con su revisión, son un atentado en contra del goce efectivo de los derechos a la redención de pena y a la resocialización que han sido reconocidos a todos los condenados. En este sentido afirmamos que, sin el acceso al goce efectivo de tales derechos, la condena a prisión perpetua, por más revisable que sea, se convierte en un mecanismo meramente retributivo que solo busca infligir dolor en contra del penado y en consecuencia convierte dicha pena en un trato cruel, inhumano y degradante que rompe por completo con uno de los ejes transversales de nuestro ordenamiento constitucional, como lo es el respeto de la dignidad humana”.[20]
Afirmaron que, al final lo que permite el Acto Legislativo es mantener a unos ciudadanos en un estatus inferior a los demás debido a su peligrosidad, y por tanto, negarles su inclusión a la ciudadanía y a la comunidad en general. Esta “segunda categoría” de ciudadanos, al denegarles la posibilidad de resocialización, también les es negada su dignidad humana, y con todo ello, se desconocen ejes axiales de la Constitución Política.
Con sustento en lo anterior, los demandantes explicaron que los límites materiales y controles judiciales que contempla el Acto Legislativo para evaluar la procedencia de la pena de prisión perpetua no hacen la medida “más constitucional”, toda vez que “no protegen las diferentes facetas de la dignidad humana que se discutieron en la demanda, ni hacen que se mejoren los pronósticos de cumplimiento de los derechos de redención y resocialización del condenado. Puede que se garantice la aplicación correcta y razonable de una pena que, no obstante, es incompatible con nuestro ordenamiento constitucional. Que se aplique razonablemente y con plenas garantías no la hace menos inconstitucional. || En definitiva, a pesar de reconocerse como medidas bien orientadas, los límites materiales y los controles judiciales no remedian la inconstitucionalidad del Acto Legislativo, pues no impactan directamente en los puntos en que hubo una notoria extralimitación de competencias del constituyente secundario que sustituyó al primario al cambiar ejes esenciales o definitorios de la Carta Política”.[21]
Con relación a las prescripciones establecidas en el Estatuto de Roma, los demandantes aclararon que éstas no son aplicables a las autoridades judiciales internas, sino solo a la competencia de la Corte Penal Internacional bajo estándares normativos muy diferentes a los que se analizan en la demanda. De hecho, los delitos del Estatuto son de naturaleza internacional (genocidio, crímenes de guerra y crímenes de lesa humanidad), mientras que el Acto Legislativo solo cubre i) conductas de homicidio en modalidad dolosa o (ii) acceso carnal que implique violencia o puesta en incapacidad de resistir, en las que el sujeto pasivo sea un niño, niña o adolescente. De ese modo, según los actores, la consagración de la pena de prisión perpetua en el Estatuto de Roma no tiene ninguna incidencia en el ordenamiento interno. Resaltaron el carácter complementario y no sustitutivo de las previsiones contenidas en el tratado.
Finalmente, los actores reiteraron los argumentos del escrito de la demanda inicial (sobre el presunto vicio formal de competencia) y solicitaron al despacho sustanciador requerir un concepto al Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, en el que se resuelvan varios interrogantes tendientes a determinar los efectos en la salud de la reclusión intramural por periodos largos de tiempo.
INTERVENCIONES
La síntesis de las intervenciones puede consultarse en el Anexo I de esta providencia que hace parte integral de la sentencia.
CONCEPTO DE LA VICEPROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
La Procuradora General de la Nación mediante oficio del 1° de febrero de 2021 presentó impedimento para rendir concepto. Señaló que participó «en la expedición de la norma acusada (…) en los términos del artículo 208 de la Constitución, representé al Gobierno Nacional en el trámite legislativo de la misma. En efecto, en la condición de Ministra de Justicia y del Derecho que ostentaba para la época, participé en las deliberaciones ante las cámaras que dieron origen al Acto Legislativo 01 de 2020, como consta en las Gacetas del Congreso 260 y 635 de 2020».
Mediante Auto 048 de 11 de febrero de 2021 la Sala Plena de la Corte Constitucional aceptó el impedimento formulado y ordenó correr traslado al Viceprocurador.
A través del concepto allegado el 21 de abril de 2021 el Doctor Antonio Thomas Arias, Viceprocurador General de la Nación solicitó a la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2021.
En primer lugar, en lo relacionado con el cargo sobre vicio de procedimiento por el desconocimiento del artículo 294 de la Ley 5 de 1992, argumentó que con base en la información contenida en las Gacetas del Congreso 719 y 1255 de 2020, la recusación del ciudadano Esteban Alexander Salazar Giraldo fue tramitada por la Comisión Primera del Senado y se declaró improcedente. En el mismo sentido, la Plenaria del Senado votó la improcedencia de la recusación.
Por tanto, el Ministerio Público concluyó que no existía irregularidad alguna: «(1) La primera recusación fue tramitada por la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista del Senado conforme a la normatividad vigente, adoptándose una decisión que, en principio, resulta razonable si se tiene en cuenta la vaguedad y generalidad del reproche realizado a los parlamentarios; y (2) La decisión de la Plenaria del Senado de no remitir la segunda recusación presentada a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista dada su similitud con la primera, no se advierte arbitraria, pues encuentra fundamento en lo dispuesto en el artículo 65 de la Ley 1828 de 2017, el cual dispone que “resuelta la recusación interpuesta ante alguna de las Comisiones de la respectiva Cámara, no es procedente con la misma argumentación fáctica y de derecho su presentación nuevamente ante la Plenaria”»[44]
Para el Ministerio Público el hecho de que buena parte de los debates séptimo y octavo hayan girado en torno a la procedencia y trámite de la recusación no implicó una afectación a la deliberación, pues luego de negarla, los congresistas presentaron ponencias, objeciones y votaron sobre el proyecto de reforma a la Constitución. Añadió que el control constitucional del debate legislativo no puede comprender la calidad o suficiencia del mismo, pues debe respetarse la autonomía del Congreso en su actuar.
Con todo, concluyó que el cargo sobre el supuesto vicio de procedimiento no puede prosperar porque no se desconoció la normatividad vigente no se vulneró el principio de deliberación democrática.
En segundo lugar, en lo referente al cargo sobre el vicio de competencia, específicamente la presunta sustitución a la Constitución, el Ministerio Público señaló que la reforma introducida no afecta ningún eje axial de la Constitución Política de 1991. Al respecto, afirmó que el Estado Social de Derecho fundado en la dignidad humana es un eje definitorio de la Carta. En consecuencia, desarrolló las premisas esenciales sobre la dignidad humana y las personas privadas de la libertad. Adujo que la jurisprudencia constitucional ha establecido que (i) el Estado debe «velar para que las sanciones impuestas tengan una finalidad resocializadora, esto es, que el tratamiento penitenciario este destinado a que una vez el individuo haya cumplido con el tiempo en prisión dispuesto por la justicia, pueda reincorporarse positivamente a la sociedad considerándose parte de ella»[45]; (ii) garantizar unas condiciones mínimas dignas para las personas privadas de la libertad; y (iii) asegurar que el personal penitenciario no someta a tratos crueles, inhumanos y degradantes a las personas privadas de la libertad bajo su custodia. Están prohibidos los castigos corporales y las humillaciones.
Sobre la primera obligación estatal, precisó que «a efectos de armonizar la aplicación de la prisión perpetua con el respeto de la dignidad humana, se ha indicado la necesidad de asegurar la procedencia de un mecanismo idóneo y adecuado de revisión periódica de la sanción». Subrayó que los estándares de derecho internacional no prohíben expresamente la pena de prisión perpetua en mayores de edad, y en cambio, sí exigen que sea sujeto de revisión al menos a los 25 años de cumplida. Para el efecto, citó al Tribunal Europeo de Derechos Humanos y derecho comparado para evidencia que la “cadena perpetua revisable” es una medida aplicada por otros Estados.
Según el Ministerio Público la prohibición dispuesta en el artículo 34 de la Constitución no era absoluta, pues a través de la ratificación del Estatuto de la Corte Penal Internacional se incluyó en el ordenamiento colombiano la pena de prisión perpetua revisable luego de los 25 años de transcurrida y la Corte Constitucional la declaró exequible a través de la sentencia C-578 de 2002.
En síntesis, el Viceprocurador actuando en representación del Ministerio Público, consideró que la pena de prisión perpetua revisable no es incompatible con el eje axial de la Constitución, toda vez que cumple con el deber de resocialización y asegura la posibilidad de rehabilitación al permitirse su revisión judicial. Así, añadió que la medida dispuesta en el Acto Legislativo introdujo una «hipótesis exceptiva» que no alcanza a sustituir los ejes definitorios de la Constitución. Resaltó que la reforma otorga un amplio margen de configuración al legislador, quien será el competente para definir el mecanismo de revisión y las condiciones que demuestren la situación de resocialización de cada persona para acceder a la puesta en libertad. Finalmente, adujo que la prisión perpetua revisable es una pena proporcional «dada la entidad de las conductas reprochadas, la necesidad de una especial protección del interés superior de las víctimas menores de edad, así como la posibilidad de resocialización de las personas condenadas que se asegura mediante la revisión de la pena».
Con sustento en los anteriores argumentos solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2020.
COMPETENCIA
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del numeral 4º del artículo 241 de la Carta Política.
Cuestiones previas
Dentro del expediente D-13.915 la magistrada sustanciadora admitió dos cargos de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 01 de 2020: (i) el primero, relacionado con un vicio de procedimiento que se concretó específicamente en el trámite que se adelantó sobre la recusación presentada por el ciudadano Esteban Alexander Salazar Giraldo contra los miembros de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República. Los actores sustentaron este cargo en las presuntas irregularidades que se presentaron en aquel trámite adelantado tanto en el séptimo como en el octavo debate, y su invocación la justificaron no solo en la manera cómo se resolvió la solicitud ciudadana, sino también por la falta de participación de varios de sus senadores en los discusiones y aprobaciones del acto legislativo en esas instancias, afectando con ello, aparentemente, el principio de deliberación democrática. Cabe precisar que este cargo fue invocado por los actores tanto como un vicio de procedimiento como un vicio de competencia, sin embargo fue admitido solo por el primero; y (ii) el segundo, referente a la supuesta falta de competencia del Congreso de la República esgrimido contra el artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2020. Según los actores, el constituyente secundario extralimitó sus competencias al expedir la norma atacada y reformar la Carta Política, toda vez que sustituyó ejes axiales y definitorios de la Constitución, como lo son el Estado Social de Derecho y del deber del Estado de respetar, garantizar y proteger los derechos humanos de todas las personas. Además argumentaron que la prisión perpetua constituye una pena cruel, inhumana y degradante y se fundamenta en el derecho penal de autor.
Aptitud de los cargos formulados en una demanda contra Acto Legislativo. Reiteración jurisprudencial.
La Corte Constitucional ha establecido en su jurisprudencia los requisitos necesarios para la admisión de la acción de inconstitucionalidad presentada por los ciudadanos, personas legitimadas para ello.[46] Al respecto, las acciones de constitucionalidad requieren tres elementos fundamentales: “(1) debe referir con precisión el objeto demandado, (2) el concepto de la violación y (3) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto” (art. 2, Decreto 2067 de 1991).[47] El segundo de estos elementos (el concepto de la violación), debe observar, a su vez, tres condiciones mínimas: (i) “el señalamiento de las normas constitucionales que consideren infringidas “(art. 2, num.2, Decreto 2067 de 1991); (ii) “la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas”[48] y (iii) exponer las razones por las cuales las disposiciones normativas demandadas violan la Constitución, las cuales deberán ser, al menos, “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”.
Dichas características, que debe reunir el concepto de violación, formulado por quien demanda la norma, fueron definidas por la Corte. En cuanto al requisito de la claridad, indicó esta Corporación que el mismo se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación, que permita al lector la comprensión del contenido en su demanda.[50] La condición de certeza, por su lado, exige al actor presentar cargos contra una proposición jurídica real, existente y que tenga conexión con el texto de la norma acusada, y no una simple deducción del demandante.[51] La exigencia de especificidad hace alusión a que el demandante debe formular, al menos, un cargo constitucional concreto y directamente relacionado con las disposiciones que se acusan, pues exponer motivos vagos o indeterminados impediría un juicio de constitucionalidad.[52] En cuanto a la pertinencia, la Corte ha establecido que la misma se relaciona con la existencia de reproches basados en la confrontación del contenido de una norma superior con aquel de la disposición demandada, por lo cual no puede tratarse de argumentos de orden legal o doctrinario, o de puntos de vista subjetivos del accionante.[53] Con respecto a la suficiencia, ésta guarda relación con la exposición de los elementos de juicio necesarios para llevar a cabo un juicio de constitucionalidad y con el empleo de argumentos que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición atacada, logrando así que la demanda tenga un alcance persuasivo.
Ahora bien, cuando se presenta una demanda contra un acto reformatorio de la Constitución, como lo es un Acto Legislativo, la carga argumentativa es mucho más exigente. Por eso, deben cumplirse, además de los requisitos antes mencionados, unas condiciones particulares debido a la naturaleza de la norma que se demanda. En estos casos, al no ser una ley ordinaria la que debe contrastarse con el contenido de la Carta Política, sino que se trata de una disposición del mismo texto constitucional, se cuestiona en realidad la competencia del Congreso de la República para realizar esa reforma.[55] De tal forma, el demandante debe poner de presente argumentos que permitan al juez constitucional realizar el juicio de sustitución partiendo de la base que se trata de una herramienta de control que busca evitar que la Constitución sea reemplazada como un todo (sustitución total), o que se vea desnaturalizada en uno de sus ejes axiales o definitorios (sustitución parcial). De modo que los demandantes deben cumplir con los siguientes tres presupuestos de argumentación: 1) enunciar de manera plausible y suficiente la existencia de un eje axial o definitorio de la identidad de la Constitución (premisa mayor); 2) establecer el sentido y alcance cierto que tiene la norma demandada (premisa menor); y 3) dar cuenta del grado de afectación que esta última genera a dicho principio, al punto de que llegue a sustituirlo (confrontación entre el eje definitorio y la norma atacada).
Cabe precisar que, para identificar el eje definitorio de la Constitución, es necesario realizar una interpretación sistemática e integral del texto superior, pues no es posible tan solo afirmar que un elemento o derecho es esencial, sino que se requiere de una argumentación suficiente que así lo demuestre, es decir, que se trata de un eje axial de la Carta Política. Con el objeto de cumplir con los anteriores presupuestos la demanda debe satisfacer unas condiciones argumentativas mínimas:
“a) El planteamiento debe ser claro de manera que la ilación de ideas permita entender cuál es el sentido de la acusación en contra del acto reformatorio. Se trata simplemente de que la Corte pueda “conocer”, comprendiéndolas, las razones en las que se funda el desacuerdo respecto de la decisión del Congreso.
b) El cuestionamiento requiere ser cierto y, en esa medida, el acto reformatorio de la Constitución debe existir jurídicamente y encontrarse vigente. Adicionalmente, los contenidos que se le atribuyen deben derivarse de su texto. No puede fundarse su argumentación en la suposición de normas, en interpretaciones conjeturales del acto reformatorio o en premisas relativas evidentemente falsas o inconsecuentes.
c) El razonamiento debe ser pertinente y, en consecuencia, debe tratarse de un verdadero cargo que ponga de presente la infracción de las normas constitucionales relacionadas con la competencia del Congreso de la República para reformar la Carta. Son impertinentes aquellos argumentos fundados en la inconveniencia política de la reforma o en los problemas prácticos que puede suponer su aplicación, a menos que de estos últimos puedan desprenderse consecuencias de naturaleza constitucional. También carecen de pertinencia aquellas impugnaciones fundadas en la intangibilidad de normas constitucionales o en la violación de sus contenidos materiales.
d) Como condición de suficiencia del cargo, los demandantes deben esforzarse por presentar de manera específica las razones por las cuales la aprobación del acto reformatorio de la Constitución por parte del Congreso, desconoce las normas que le atribuyen su competencia”[56]
Finalmente, en relación con las demandas dirigidas contra un Acto Legislativo, es necesario observar los siguientes requisitos formales: (a) el cumplimiento del término de caducidad dispuesto en el artículo 379 de la Constitución Política; (b) establecer la condición de ciudadano del demandante; (c) por tratarse de una demanda contra una norma constitucional, no procede un control constitucional sobre su contenido (art. 241.1 CP); y (d) no es posible argumentar y traer razones que serían pertinentes en una demanda contra una ley, pues se está evaluando el mismo texto constitucional. De manera que, la argumentación puede referirse a jurisprudencia constitucional, siempre y cuando se utilice como un criterio relevante y auxiliar con el fin de identificar un eje axial o definitorio de la Carta Política, pero no para demostrar la inconstitucionalidad de la reforma.
Aptitud de los cargos formulados contra el Acto Legislativo 01 de 2020
Los miembros del Grupo de Prisiones de la Universidad de Los Andes presentaron una demanda contra el Acto Legislativo que formula varios cargos relacionados con vicios formales procedimentales y vicios de competencia. Antes de realizar el análisis de cada uno de ellos y definir el cumplimiento de las condiciones de admisión de este tipo de demandas, es preciso verificar los requisitos formales.
La Sala Plena observa que se cumple con cada uno de ellos toda vez que, (i) la demanda fue presentada de manera oportuna[57], ya que el Acto Legislativo 01 de 2020 fue promulgado mediante publicación en el Diario Oficial 51.383 del 22 de julio de 2020; (ii) los demandantes demostraron su calidad de ciudadanos al allegar a la Secretaría de la Corte un documento anexo a la demanda con la copia de las cédulas de ciudadanía.[58] Para cumplir con este requisito en tiempos de normalidad es necesaria la diligencia de presentación personal de la demanda ante la secretaría de esta Corporación o ante juez o notario, no obstante, dadas las circunstancias de la pandemia Covid-19, se estima que es suficiente adjuntar la cédula de ciudadanía, documento que permite probar la naturaleza de ciudadano de los actores. (iii) La Sala considera que, prima facie, los argumentos que formulan los demandantes se encuentran relacionados con vicios de procedimiento en su formación y no cuestionan su contenido; y (iv), en principio, se puede establecer que la demanda desarrolla argumentos en clave de la jurisprudencia constitucional del control que ejerce la Corte sobre actos reformatorios de la Carta Política, así como, de los vicios formales procedimentales y de competencia que pueden presentarse.
Vicio de procedimiento alegado: la decisión de la recusación presentada contra todos los miembros de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República no fue decidida conforma los requisitos legales (art. 294 de la Ley 5 de 1992), y esto afectó la deliberación democrática del trámite de la reforma constitucional.
La jurisprudencia ha establecido que el parámetro normativo para ejercer el control de constitucionalidad de los actos legislativos trasciende a lo dispuesto en el Título XIII de la Constitución y se debe complementar con otras normas constitucionales y las reglas dispuestas en la Ley 5 de 1992, toda vez que tales normas establecen “condiciones básicas y esenciales para la formación de la voluntad democrática de las cámaras legislativas, cuyo desconocimiento genere una violación de los requisitos resumidos en el Título XIII de la Constitución para la adopción de actos legislativos”.[59] Del mismo modo, la Corte Constitucional ha precisado que la Ley 5 de 1992 es un parámetro para el análisis de un cargo dirigido a demostrar vicios en el procedimiento de la aprobación de un acto legislativo, pero no es por sí misma una razón suficiente para declarar su inexequibilidad.. Así, la simple discrepancia entre lo actuado en el Congreso de la República y la norma orgánica o constitucional no implica per se la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma demandada. Las formas procedimentales atienden siempre a la realización de un principio sustancial “que resulta axial al carácter democrático de la decisión tomada por los órganos políticos dentro de un Estado como el colombiano”.[60] Por lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha distinguido entre “meras irregularidades” y “vicios procedimentales”, siendo estos últimos los que, por afectar un principio sustantivo, tienen la potencialidad de generar la inconstitucionalidad de un acto legislativo. En palabras de la Corte:
“En este sentido, al estudiar el posible desconocimiento de las normas del Reglamento del Congreso es necesario, además de señalar su vulneración, el explicar cómo es que con ella se infringe o desconoce algún principio sustancial de rango constitucional que busque ser protegido a través de la formalidad reglamentaria. Solo de esta forma se hará un análisis acorde con la instrumentalidad de las actuaciones procedimentales y, por consiguiente, coherente con su significación sustancial.”[61]
Pues bien, el cargo relacionado con el desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 294 de la Ley 5 de 1992 y la presunta violación del principio deliberativo es apto toda vez que los argumentos que sostienen sobre el presunto vicio de procedimiento cumplen con los requisitos antes señalados.
El escrito presenta una argumentación clara y pertinente frente al presunto vicio de procedimiento. Al respecto, la demanda explica que gran parte de la discusión del séptimo y octavo debate se concentró en la procedencia de la recusación presentada por el ciudadano Esteban Salazar Giraldo, esto, según los actores, fue un grave error de competencia en la medida en que no le corresponde a la Plenaria del Senado, sino a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, tomar decisiones sobre las recusaciones. Adicionalmente, argumentaron que la discusión de la recusación en un foro que no era el adecuado, llevó a que gran parte del debate transcendental sobre el proyecto de Acto legislativo pasara a un segundo plano. Advirtieron que “treinta y dos senadores (doce de los cuales pertenecían a la Comisión Primera Constitucional del Senado de la República sobre la cual recaía la recusación) que se oponían al proyecto de Acto Legislativo no participaron en el último debate para aprobarlo o negarlo, no por razones caprichosas o arbitrarias, sino por la fundada preocupación de participar en dicho debate sin que la recusación que se había presentado contra ellos se hubiese resuelto de acuerdo con la ley. Un adecuado debate democrático, en el que las diversas perspectivas son escuchadas y discutidas antes de tomar decisiones de tanta importancia, se vio claramente afectado bajo estas circunstancias”.[62] De acuerdo con las razones esgrimidas en la demanda, la Sala observa un hilo conductor comprensible.
Las razones son pertinentes, en la medida en que los actores afirman que la omisión de dar trámite a la recusación generó una vulneración del principio democrático en el marco del trámite legislativo, toda vez que el séptimo debate se concentró en este asunto y no en el contenido de la reforma constitucional. De manera que los argumentos se sustentan en la presunta violación a principios de naturaleza constitucional y no a meras referencias doctrinales o legales.
Las razones que se exponen también son específicas y ciertas, puesto que en el escrito de la demanda se observa que los demandantes identificaron con claridad la actuación legislativa concreta que consideran un vicio en el procedimiento de la formación de la reforma constitucional. De la misma forma, señalan las normas constitucionales y legales de naturaleza orgánica que, según ellos, resultaron desconocidas. Por tanto, se evidencia la determinación de normas vigentes y una oposición objetiva y verificable entre los mandatos constitucionales y el trámite de la reforma.
Finalmente, la Sala observa que las razones que presentaron los demandantes son suficiente para generar una mínima duda sobre la existencia de un vicio de procedimientos, así como la entidad que representa en el trámite de la reforma constitucional. Sobre este punto, los demandantes no solo se limitaron a relatar los hechos concernientes a la presunta irregularidad, sino que argumentaron cómo ese vicio afectó la participación de los congresistas que estaban recusados. Por tanto, existen los elementos necesarios para analizar de fondo el asunto sobre procedimiento invocado por los demandantes.
De manera que, la Sala Plena observa que el vicio procedimental que presentan los actores, relacionado con el desconocimiento del artículo 294 de la Ley 5 de 1992, se sustenta en argumentos claros, pertinentes, suficientes, específicos y ciertos, y por todo ello, genera una duda razonable sobre los presuntos impactos negativos que tuvo en el desarrollo de la deliberación democrática del proyecto legislativo en el marco del poder legislativo.
Vicio procedimental en cuanto a la presunta extralimitación de la competencia del Congreso de la República.
La Sala Plena considera que los actores cumplieron con “1) enunciar de manera plausible y suficiente la existencia de un principio que sea definitorio de la identidad de la Constitución (premisa mayor); 2) establecer el sentido y alcance cierto que tiene la norma demandada (premisa menor); y 3) dar cuenta del grado de afectación que esta última genera a dicho principio, al punto de que llegue a sustituirlo (confrontación entre el eje definitorio y la norma atacada)”. De manera que el cargo contra el artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2020 (que modificó el artículo 34 de la CP) relacionado con el presunto vicio de competencia del Congreso de la República y la violación de los artículos 114, 374 y 375 de la Constitución Política, será admitido.
Los demandantes desarrollaron argumentos claros, específicos, suficientes, ciertos y pertinentes con el fin de dar cumplimiento a los anteriores requisitos especiales.
Se observa que el escrito de la demanda cuenta con un hilo conductor comprensible que permite establecer cuál es el eje definitorio de la Constitución que presuntamente ha sido sustituido con la reforma. Adicionalmente, la demanda cuenta con razones ciertas y pertinentes, pues el Acto Legislativo 01 de 2020 está vigente y los contenidos que analizan los actores son los que se extraen del mismo acto reformatorio. De igual forma, los argumentos se dirigen a controvertir la competencia del Congreso, como poder constituyente derivado; y para sustentarlo, los demandantes desarrollan razones utilizando la metodología del juicio de sustitución, como lo exige la jurisprudencia constitucional, en el que se identifica unos ejes definitorios de la Constitución y cómo estos aparentemente son sustituidos por la reforma.
Las razones son suficientes y específicas. La Sala Plena estima que los actores realizaron un estudio jurisprudencial juicioso para definir el eje definitorio de la Constitución, y en consecuencia, establecer la premisa mayor del juicio de sustitución. Del mismo modo, los demandantes en el escrito de corrección explicaron el sentido y alcance de las disposiciones del Acto Legislativo, entre ellas, los controles judiciales a los que está sometida la prisión perpetua. Sostuvieron argumentos adicionales en los que explicaron cómo la posibilidad de contar con la revisión judicial de la pena a los 25 años no es suficiente para garantizar la resocialización de la persona condenada. Igualmente, aclararon por qué el Estatuto de Roma no es un estándar, en principio, aplicable para establecer que existe una autorización implícita en la comunidad internacional para definir penas de prisión perpetuas. En consecuencia, los ciudadanos realizaron un buen esfuerzo por presentar de manera específica las razones por las cuales el Congreso desconoció las normas que le atribuyen la competencia de adelantar una reforma a la Constitución. Así, se evidencia, prima facie, en la argumentación desarrollada en la demanda, que el acto reformatorio genera una aparente sustitución de la Carta Política.
Al respecto, cabe señalar que la Defensoría del Pueblo sugirió declarar la ineptitud de la demanda por ausencia de razones suficientes porque «el reproche de la norma recae sobre una valoración subjetiva del término introducido por esta para la revisión de la pena por considerarlo excesivo y lesivo de la resocialización, pero no logra explicar con claridad si la sustitución a la Constitución no se configuraría en el evento que el acto legislativo hubiese optado por un plazo inferior para tal revisión». La Defensoría sostiene que los actores se centraron en el plazo de los 25 años para la revisión de la condena, y no en el elemento esencial de la reforma que se determina en la posibilidad de revisión de la sentencia. Igualmente advirtió que los demandantes citan el artículo 199 de la Ley 1098 de 2006 sin ser una norma aplicable al análisis de sustitución.
La Corte no comparte las advertencias de la Defensoría del Pueblo. En el escrito inicial y en la corrección de la demanda los ciudadanos desarrollaron argumentos y razones suficientes más allá del término de los veinticinco años para la revisión. Además, la referencia que hacen al Código de Infancia y Adolescencia es ilustrativa con el fin de mostrar a la Corte que en el ordenamiento jurídico actual existen penas severas sin beneficios para los delitos objeto de regulación en la reforma constitucional. Sobre el punto, puede verse en el escrito de corrección, en el cual los demandantes explican cómo un plazo de 25 años y mayor a este afecta la efectiva resocialización de una persona condenada a prisión. Pero no se limitan a este asunto. También exponen que de acuerdo con la Ley 1098 de 2006 las personas condenadas por delitos contra la vida e integridad física de las personas menores de edad no tienen acceso a ningún beneficio, y en ese orden, los esquemas de resocialización del sistema penitenciario se tornan ilusorios para el condenado. Con sustento en ello, precisan que la posibilidad de revisión de la condena no favorece a la persona condenada, puesto que no le asegura alcanzar la resocialización al estarle vedados todos los beneficios y subrogados penales.[63] Subrayan que la reforma constitucional establece la posibilidad real de la prisión perpetua como regla general, y de forma excepcional, la revisión luego de transcurridos mínimo veinticinco años, así; «nuestro argumento en este punto es que la sola posibilidad de que a algunas personas se les aplique efectivamente la cadena perpetua, viola el eje transversal de la dignidad humana y el derecho a la resocialización que forman parte integral de nuestro ordenamiento constitucional».
Acorde con lo anterior, y el desarrollo que se hace en el escrito de corrección de la demanda, la Sala Plena observa cumplido el requisito de suficiencia en el punto advertido por la Defensoría del Pueblo.
Para finalizar el análisis de la aptitud de la demanda, la Sala encuentra relevante hacer dos precisiones. La primera está relacionada con la identificación que hicieron los demandantes sobre los ejes definitorios de la Constitución en la construcción de la premisa mayor del juicio de sustitución. Los actores propusieron dos ejes definitorios, a saber; (i) el Estado Social de Derecho fundado en la dignidad humana y (ii) el deber del Estado de respetar, garantizar y proteger los derechos humanos. La Sala concluye que la determinación precisa del segundo eje definitorio no se cumple en la demanda por carecer de razones suficientes y específicas. A diferencia del desarrollo del primer eje definitorio, en el que los actores analizan y determinan el contenido y alcance de aquella cláusula constitucional, en el segundo eje definitorio no hay mayor carga argumentativa en la demanda. Se menciona su significado, pero no hay razones suficientes para establecer la relación con el acto reformatorio de la Constitución y si efectivamente se ve sustituida la Carta Política por el desconocimiento de la obligación de garantizar, respetar y proteger los derechos humanos.[65] En realidad, una lectura de la demanda permite concluir que los contenidos suficientemente desarrollados para definir el eje definitorio presuntamente desconocido se sustentan en el Estado Social de Derecho, la dignidad humana y la resocialización. Por lo anterior, la Sala Plena se inhibirá para pronunciarse sobre la obligación de proteger, garantizar y respetar los derechos humanos como eje definitorio de la Constitución dentro del análisis de la premisa mayor del juicio de sustitución.
En segundo lugar, la demanda se encuentra dirigida contra el Acto Legislativo 01 de 2020 de manera integral, es decir, contra todas las disposiciones contenidas en él. Como se mostrará en el siguiente acápite, la reforma constitucional se compone de dos artículos. El último sobre la vigencia, y el primero establece todo lo concerniente a la aplicación excepcional de la prisión perpetua. En concreto, el artículo 1° consagra los delitos contra los que procede, la revisión judicial automática de la condena y la posibilidad de revisión luego de mínimo veinticinco años de cumplida la pena. El parágrafo del artículo 1° señala el término que tiene el Congreso de la República para presentar el proyecto de ley para su regulación y establece la obligación de formular «una política pública integral que desarrolle la protección de niños, niñas y adolescentes; fundamentada principalmente en las alertas tempranas, educación, prevención, acompañamiento psicológico y la garantía de una efectiva judicialización y condena cuando sus derechos resulten vulnerados». Es importante esta precisión, porque las razones de la demanda se centran en la presunta sustitución de la Constitución por eliminar la prohibición plena de la aplicación de la pena de prisión perpetua, y permitirla en algunos casos y bajo ciertas condiciones. Es decir, se dirigen contra la primera parte del artículo 1° y no existen razones desarrolladas específicamente sobre los contenidos dispuestos en el parágrafo.
No obstante lo anterior, para la Sala Plena es claro que el elemento nuclear del acto reformatorio es la inclusión de la pena de prisión perpetua en la Carta Política. De manera que, de corroborarse una sustitución a la Constitución, los demás contenidos del Acto Legislativo quedarán también sin efectos jurídicos, pues ellos dependen de la aplicación e implementación de la pena dentro del ordenamiento jurídico.
Problemas jurídicos y consideraciones de la Corte
Primero, se hace relevante definir las disposiciones que contiene el Acto Legislativo atacado.
El Acto Legislativo 01 de 2020 consagra dos artículos, el último sobre la vigencia a partir de su promulgación. El primero contiene (a) la reforma del artículo 34 de la Constitución Política, al eliminar la prohibición de la pena de prisión perpetua, y mantener los otros contenidos intactos; (b) agrega al texto constitucional tres incisos permanentes en los cuales establece un marco para que a través de una ley se pueda determinar la pena de prisión perpetua; y (c) crea una norma transitoria, que se encuentra conformada por tres incisos en los que se establecen una serie de obligaciones y plazos al Gobierno nacional, relacionados con la presentación del proyecto de ley que reglamentará la pena de prisión perpetua y la formulación y seguimiento de una política pública integral a favor de los derechos de los niños, niñas y adolescentes cuando sean víctima de delitos los delitos materia de regulación.
En los incisos nuevos del artículo 34 de la Constitución, el Acto Legislativo establece unos requisitos para la procedencia de la prisión perpetua y los controles judiciales a los que está sujeta. Como requisitos se establece que la pena de prisión perpetua solo procederá para una clase de delitos: “De manera excepcional cuando un niño, niña o adolescente sea víctima de las conductas de homicidio en modalidad dolosa, acceso carnal que implique violencia o sea puesto en incapacidad de resistir o sea incapaz de resistir, se podrá imponer como sanción hasta la pena de prisión perpetua”. Además, como controles judiciales de su procedencia, se establece que (i) “Toda pena de prisión perpetua tendrá control automático ante el superior jerárquico” y (ii) “En todo caso la pena deberá ser revisada en un plazo no inferior a veinticinco (25) años, para evaluar la resocialización del condenado”.
Como se ha descrito, los demandantes formularon dos cargos. El primero, relativo a un vicio en el proceso de formación de la reforma constitucional; y el segundo, referente a la ausencia de competencia del Congreso de la República para reformar la Constitución, por presentarse, aparentemente, una sustitución de los ejes definitorios de la Carta, concretamente el Estado Social de Derecho fundado en la dignidad humana y la obligación del Estado de garantizar y proteger los derechos humanos, específicamente la resocialización de las personas privadas de la libertad.
La mayoría de las intervenciones compartieron la posición de inconstitucionalidad de los demandantes al considerar que el legislador sobrepasó su competencia como poder de reforma de la Constitución. Entre los argumentos más relevantes se pueden resaltar las siguientes premisas: (a) la cláusula del Estado Social de Derecho y el principio de dignidad humana constituyen ejes axiales de la Constitución de 1991; (b) la resocialización como fin de la pena debe ser reconocida y garantizada en el modelo de política criminal de un Estado Social de Derecho fundado en la dignidad humana. La reforma anula este derecho e impone una pena cruel, inhumana y degradante; (c) el Acto Legislativo 01 de 2020 sustituye elementos definitorios de la Constitución al consagrar la prisión perpetua para delitos concretos; (d) la reforma introducida por el Acto Legislativo se sustenta en el derecho penal de autor; (e) el hecho de que la prisión perpetua sea excepcional y “revisable” luego de mínimo veinticinco años de cumplida la pena no la hace más digna o justa; y (f) la prisión perpetua como pena agrava el fenómeno de hacinamiento del sistema penitenciario, y en consecuencia, agrava el Estado de Cosas Inconstitucional -ECI-.
Por su parte, una minoría de las intervenciones solicitaron declarar la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2020 por al menos las siguientes razones: (a) el legislador no extralimitó su competencia constitucional toda vez que la prisión perpetua revisable consagrada en la reforma constitucional no está expresamente prohibida por los instrumentos internacionales del bloque de constitucionalidad; (b) varios Estados que comparten ser Estados Sociales de Derecho contemplan la prisión perpetua con revisión judicial automática, y no por ello pierden su modelo estatal; (c) la reforma reconoce la garantía de la resocialización del condenado y exige a las autoridades tenerla como criterio prevalente al momento de revisar la condena una vez se ha cumplido por mínimo veinticinco años;[66] (d) la prisión perpetua “revisable” es una medida proporcional a la gravedad de delitos que sanciona y a las víctimas -niños, niñas y adolescentes- que protege; (e) la reforma sirve como una medida disuasoria para la reincidencia de los delitos de «homicidio en modalidad dolosa, acceso carnal que implique violencia o sea puesto en incapacidad de resistir o sea incapaz de resistir»; y (f) la reforma que introduce el Acto Legislativo no desconoce el principio de dignidad humana, toda vez que parte de la premisa de la resocialización del condenado y de la revisión judicial automática a los veinticinco años de cumplida la pena.
La Defensoría del Pueblo como solicitud principal sugirió a la Sala Plena declararse inhibida para fallar debido a que la premisa menor formulada por los demandantes carece de certeza y suficiencia, toda vez que «el reproche de la norma recae sobre una valoración subjetiva del término [de mínimo veinticinco años] introducida por esta para la revisión de la pena por considerarlo excesivo y lesivo de la resocialización, pero no logra explicar con claridad si la sustitución a la Constitución no se configuraría en el evento en el que el acto legislativo hubiese optado por un plazo inferior para tal revisión».[67] Del mismo modo, señaló que los demandantes acudieron al artículo 199 de la Ley 1098 de 2006 pero esta norma no es objeto del control de constitucionalidad, por lo que no es pertinente su citación. Advirtió que la argumentación de los ciudadanos se limita atacar el término de revisión judicial de mínimo veinticinco años pero no traen elementos de juicios suficientes para considerar que este término sustituye principios constitucionales.
Luego de realizar este análisis, subsidiariamente la Defensoría del Pueblo solicitó la exequibilidad pero requirió a la Corte que en la providencia se formularan unos lineamientos para expedir la ley y la regulación correspondiente. Concretamente, hizo un llamado a la Corte para que defina «los criterios que deben orientar la revisión de la condena, de modo que esta corresponda de forma estricta con la modalidad y gravedad del delito cometido y sea coherente con el derecho penal de acto que se deriva del derecho al debido proceso establecido en el artículo 29 constitucional. En la claridad y objetividad de los criterios que deben regir la revisión de la condena yace la garantía de la resocialización como fin esencial de la pena privativa de la libertad, la cual se traduce en un verdadero derecho fundamental, sustentado en la primacía del derecho inalienable a la dignidad humana que se reconoce a toda persona sin discriminación alguna».[68]
Cabe precisar que pocos intervinientes desarrollaron argumentos en relación con el cargo sobre el vicio de procedimiento referente al trámite de la recusación contra los miembros de la Comisión Primera Permanente Constitucional del Senado de la República. Advirtieron que, a pesar de ser una irregularidad, no contaba con la entidad suficiente para viciar el trámite del acto legislativo o dado el caso, podía ser subsanada por el legislador.[69]
Se pueden consultar las síntesis de todos los documentos allegados al proceso en el Anexo I de esta providencia. En el juicio de sustitución se hará referencia concreta a algunas de las intervenciones.
El Ministerio Público a través del Viceprocurador General solicitó la exequibilidad de la reforma constitucional, pues, luego de establecer que el eje definitorio de la Constitución descansa en la cláusula del Estado Social de Derecho fundado en la dignidad humana, resaltó que la pena de prisión perpetua es una medida excepcional que es armónica con el derecho a la resocialización de las personas privadas de la libertad. Adujo que el hecho de garantizar un recurso judicial de revisión de la condena permite armonizarla con el derecho de rehabilitación. Además, es una pena proporcional a la gravedad de los delitos que sanciona y a la protección del interés superior del menor.
Pues bien, le corresponde a la Corte determinar si, en la formación del Acto Legislativo 01 de 2020 «por medio del cual se modifica el artículo 34 de la constitución política, suprimiendo la prohibición de la pena de prisión perpetua y estableciendo la prisión perpetua revisable» el Congreso de la República incurrió en algún vicio de procedimiento. Para tal efecto, esta Corte analizará si el Congreso: (i) cumplió los requisitos de procedimiento previstos en el ordenamiento jurídico para la formación de este acto normativo. Concretamente, si dio el trámite legal adecuado a la recusación presentada durante el séptimo y octavo debate contra todos los miembros de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República, y de haberse presentado la irregularidad, si ésta desconoce el principio de deliberación democrática y si tiene la entidad suficiente para viciar el procedimiento de la reforma constitucional; e (ii) incurrió en vicio de competencia con su promulgación.
Particularmente, a la Sala Plena le corresponde resolver el siguiente problema jurídico: El artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2020, en cuanto permite imponer como sanción la pena de prisión perpetua con revisión judicial mínimo a los veinticinco años, a quienes cometan «conductas de homicidio en modalidad dolosa, acceso carnal que implique violencia o sea puesto en incapacidad de resistir o sea incapaz de resistir» contra niños, niñas o adolescentes, ¿sustituye la Constitución, al afectar el eje definitorio de la Constitución como lo es la cláusula del Estado Social de Derecho fundada en la dignidad humana?
Para responder los anteriores problemas, se seguirá la siguiente metodología.
Primero, la Corte analizará el procedimiento que se le imprimió a la recusación presentada por el ciudadano Esteban Alexander Salazar Giraldo durante el trámite legislativo del proyecto del Acto Legislativo 01 de 2020. Con tal objetivo, la Corte (i) determinará la naturaleza y el alcance del control de constitucionalidad de los actos legislativos de conformidad con lo previsto por la Constitución Política y la Ley 5 de 1992, especialmente el trámite respecto de las recusaciones; y, finalmente, (ii) analizará si el Acto Legislativo 01 de 2020 cumple con tales requisitos, y si su presunto incumplimiento afectó el principio de deliberación democrática.
Segundo, la Corte examinará la competencia del Congreso para la expedición del Acto Legislativo 01 de 2020 con fundamento en la doctrina de la sustitución de la Constitución. Con tal objetivo, la Corte (i) reiterará la jurisprudencia relativa a la metodología del juicio de sustitución de la Constitución; y (ii) determinará si, con la expedición de este Acto Legislativo, el Congreso incurrió en un vicio de competencia.
Para el efecto, la Sala Plena abordará las siguientes temáticas desde una perspectiva normativa, jurisprudencial y doctrinaria. Con el fin de determinar la premisa mayor: (A) El juicio de sustitución constitucional, (B) la cláusula del Estado Social de Derecho como eje axial de la Constitución Política de 1991. En este aparte de desarrollará la importancia de la dignidad humana en la política criminal y penitenciaria; y (C) la resocialización como función principal de la pena en un Estado Social de Derecho. Con el objeto de definir la premisa menor del juicio de sustitución: (D) el alcance y contenido de la reforma constitucional incluida a través del Acto Legislativo 01 de 2020; y (E) algunas consideraciones sobre la pena de prisión perpetua en el derecho penal contemporáneo. En este aparte se realizará una ilustración sobre su aplicación en el derecho comparado y los estándares de derecho internacional relevantes.
Con sustento en las consideraciones antes mencionadas, la Sala Plena procederá a realizar la síntesis del juicio de sustitución y las conclusiones correspondientes.
Vicios procedimentales en el trámite de aprobación de un acto reformatorio de la Constitución
El Título XIII de la Constitución regula todo lo concerniente a la reforma de la Carta Política. Una de las formas a través de las cuales puede reformarse es a través del Congreso con la expedición de un acto legislativo. Esta vía de reforma se encuentra regulada en los artículos 375, 377 y 379 de la CP. El primero dispone la iniciativa y el trámite que debe adelantarse en el poder legislativo; el segundo establece una condición de refrendación popular cuando se trata de reformas constitucionales referentes a los derechos reconocidos en el capítulo 1 del título II y a sus garantías; y el tercero establece que los actos legislativos «solo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título». Por su parte, el numeral 1° del artículo 241 de la CP dispone la competencia de la Corte Constitucional para «decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, solo por vicios de procedimiento en su formación».
La jurisprudencia constitucional ha establecido que el control que ejerce la Corte sobre los vicios de procedimiento en la formación de los actos legislativos es de carácter rogado.[70] De tal forma, la competencia de la Corte se limita a los cargos formulados debidamente en la acción de inconstitucionalidad. En el mismo sentido, se ha determinado que el parámetro normativo para realizar el análisis de posibles vicios de formación de un acto legislativo no se concentra solo en revisar el trámite dispuesto en el Título XIII de la Constitución, sino también en las normas reglamentarias que rigen el proceso legislativo acorde con la Ley 5 de 1992.[71] Al respecto, se ha aclarado que cualquier irregularidad en el trámite de formación del acto legislativo no genera necesariamente su inexequibilidad. La Corte ha señalado que es necesario analizar el contexto y la gravedad de la irregularidad que se ha presentado en el procedimiento de formación del acto reformatorio de la Constitución, para establecer si se trata de un vicio procedimental, pues «los procedimientos no tienen un valor en sí mismos y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo. Esto implica que infracciones reglamentarias de relativa entidad pueden considerarse en un caso concreto, en atención a las circunstancias que las rodean, como irregularidades irrelevantes, en la medida en que no vulneren ningún principio ni valor fundamental, ni afectan el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras».
Acorde con ello, en palabras de la Corte, «(…) de manera genérica, constituye una irregularidad toda infracción de las normas que regulan el procedimiento legislativo, al paso que tiene la entidad de un vicio de procedimiento aquella irregularidad que puede dar lugar a la declaratoria de inexequibilidad del acto. Es claro entonces que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, no toda irregularidad en el trámite de un proyecto de acto legislativo da lugar a la materialización de un vicio de procedimiento».[73]
En línea con lo anterior, la Corte ha resaltado la importancia del principio de instrumentalidad de las formas según el cual la constatación de la existencia de una irregularidad en el trámite de formación de una ley o reforma constitucional no obliga al juez a retirarlo del ordenamiento jurídico, sino que es necesario revisar si «(i) [su] cumplimiento es presupuesto básico y necesario para la adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras, (ii) están estrechamente relacionadas con la materialización de principios y valores constitucionales, en especial del principio democrático, y (iii) tienen una entidad tal que, al desconocerse, ocasionan un vicio de procedimiento en la formación del acto legislativo, en la medida en que desconocen 'los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Título XIII».[74]
Pues bien, la demanda que se analiza en esta ocasión formuló un cargo sobre un vicio de procedimiento en el trámite de la reforma constitucional, relacionado con la presunta violación del principio de deliberación democrática en razón de la forma en la que se revisó y resolvió una recusación presentada por un ciudadano contra todos los miembros de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República en segunda vuelta del debate legislativo del proyecto de acto legislativo. Los reproches del actor se concentran en dos cuestiones: (i) en el trámite que se le dio a la recusación, y (ii) quién resolvió la solicitud. Así, tratándose del vicio de procedimiento alegado, la Sala Plena deberá resolver si la recusación presentada en el trámite del Acto Legislativo 01 de 2020 fue revisada, debatida y decidida de conformidad con las normas constitucionales y reglamentarias aplicables. En caso de ser negativa la respuesta, si aquella irregularidad ostenta la entidad suficiente para viciar el trámite del acto legislativo que se revisa, concretamente, si se vulneró el principio de deliberación democrática.
Con el objeto de dar respuesta a estos problemas jurídicos es necesario referirse al marco normativo aplicable para la presentación y trámite de recusaciones contra congresistas por conflicto de intereses. Especialmente, se hará referencia a las normas de competencia para su debate y resolución y a pronunciamiento de la jurisprudencia constitucional y contenciosa que han analizado asuntos similares.
Régimen de conflicto de intereses de los congresistas
En los artículos 179 y 180 constitucionales, se establece un sistema cerrado de inhabilidades e incompatibilidades. Por su parte, el artículo 182 de la Constitución Política señala que es deber de los congresistas poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de asuntos sometidos a su consideración. Por su parte, el artículo 183.1 establece que los congresistas perderán su investidura por la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades o el régimen de conflicto de intereses.
La Ley 5 de 1992 regula todo lo concerniente al trámite de los impedimentos y las recusaciones (arts. 286 al 295).[75] Conforme al artículo 286 de la Ley 5 de 1992, «Se entiende como conflicto de interés una situación donde la discusión o votación de un proyecto de ley o acto legislativo o artículo, pueda resultar en un beneficio particular, actual y directo a favor del congresista».
Todo congresista que considere que está incurso en alguna causal de impedimento para participar o votar en un proyecto de ley o reforma constitucional, debe manifestar el impedimento respectivo y las razones que lo sustentan ante la Comisión o Plenaria correspondiente «quien deberá definir el mérito objetivo que le asiste a la razón invocada para separarse de la deliberación o votación de un asunto. La decisión y el trámite de la misma se somete exclusivamente a la definición del órgano legislativo donde tuvo lugar la declaración de impedimento, ya sea en Comisión o en Plenaria».[77]
En caso de no presentar el impedimento, la ley permite que cualquier otro parlamentario o ciudadano presente una recusación contra determinado miembro del congreso con el fin de apartarlo de la participación de determinado asunto por considerarlo incurso dentro de alguna causal de conflicto de intereses. En este caso, debe ser analizada y resuelta ante la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, quien resuelve sobre la misma a través de una decisión motivada. Concretamente, el artículo 294 establece que un congresista puede ser recusado por cualquiera de las causales previstas en el artículo 286 (las mismas que proceden para los impedimentos), y a renglón seguido consagra, «En este evento se dará traslado inmediato del informe a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la respectiva Corporación, la cual dispondrá de tres (3) días hábiles para dar a conocer su conclusión, mediante resolución motivada.»[78]
La Ley 1828 de 2017 “por medio de la cual se expide el Código de Ética y Disciplinario del Congresista y se dictan otras disposiciones”, dispone en sus artículos 64 y 65 que, una vez recibida la recusación en las Comisiones o Cámaras respectivas, deberá enviarse a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, la cual a través de su Mesa Directiva avocará conocimiento de forma inmediata y podrá solicitar más pruebas de las aportadas por el recusante. Luego, «adoptará la conclusión a que haya lugar, profiriendo su Mesa Directiva resolución motivada dentro del término de cinco (5) días hábiles contados a partir del día siguiente del recibo en la Comisión. La decisión se remitirá de manera inmediata a la Plenaria o Comisión que corresponda para su cumplimiento».[79]
De ser aceptado el impedimento o la recusación, se designará un nuevo ponente. Si se trata del debate y votación, el respectivo Presidente excusará al congresista de votar, lo que será válido para efectos del artículo 183 de la CP.
Finalmente, si el parlamentario no se declaró impedido y tampoco se presentó alguna recusación en su contra, pero se encontraba incurso en una causal de conflicto de intereses, podrá iniciarse un proceso de pérdida de investidura, por iniciativa de la Cámara en la que está vinculado y previo el informe de la Comisión de Ética y Estatuto de Congresista (art. 296).
La Corte Constitucional en las sentencias C-1040, 1043 de 2005 y C-1056 de 2012 tuvo la oportunidad de fijar algunas reglas de interpretación de las normas antes mencionadas relacionadas con el trámite de una recusación en los debates de un proyecto de reforma de la Constitución. Se mencionarán aquellas relevantes para el asunto que se analiza en esta ocasión.
La jurisprudencia ha resaltado que la importancia del régimen de conflicto de intereses de los miembros del Congreso de la República radica específicamente en la necesidad de asegurar la justicia y el bien común. Su objetivo es mantener los intereses privados o particulares de los parlamentarios al margen de su labor, la cual solo debe obedecer al interés general y a los fines de la Constitución y la ley (art. 133 de la CP). [80]
En los casos en los que se tramita una reforma constitucional, la Corte señaló que el régimen de los conflictos de interés es un mecanismo que garantiza que el texto superior no pueda ser modificado con la activa participación de personas que “derivarían provecho o beneficio de tales reformas”.[81] En palabras de la Corte:
« (…) si bien es cierto lo dicho en relación con el contenido típico de las normas constitucionales, y su carácter predominantemente genérico, no puede perderse de vista, más aún dentro del proceso de constitucionalización del derecho vigente en Colombia desde el advenimiento de la carta de 1991, que en realidad cualquier tipo de regla o contenido jurídico, incluyendo aquellos que tengan un carácter marcadamente individual y particular, podría ser elevado al nivel de precepto constitucional, siempre que existan las mayorías y la decisión política necesaria para ello, generándose así la posibilidad de plantear un conflicto de ese tipo. || Además de esa posibilidad, puede ocurrir también que se establezcan o reformen disposiciones superiores que aunque en principio tengan carácter general, en virtud de situaciones particulares de personas específicas, produzcan efectos directos (…).»[82]
Sin embargo, la Corte precisó que los impedimentos y recusaciones deben presentarse de forma excepcional, en razón a que, en principio, las reformas del texto constitucional corresponden a normativas de carácter general y abstracto que afectan a la comunidad y sobre las cuales, no existe una afectación particular o específica. Al respecto estableció:
«(…) la regla general es que no cabe plantear impedimentos o recusaciones por conflicto de intereses con motivo del trámite de una reforma constitucional; estas figuras únicamente son procedentes en casos excepcionales en los que aparezca claramente demostrada la existencia de un interés privado concurrente en cabeza de un miembro del Congreso. Ello ocurre -en esencia- por las siguientes razones.
En primer lugar, porque como se explicó con anterioridad, para que exista un conflicto de intereses, es necesario demostrar que la participación del congresista en el trámite legislativo le reporta un beneficio particular, directo e inmediato (Ley 5ª de 1992, art. 286). De manera que pueda confrontarse el interés general al cual se encuentra obligado por razón de sus funciones, y el interés particular o privado que pretende obtener con su participación en el proceso legislativo, logrando con ello una posición especial de desigualdad no sólo en relación con los demás parlamentarios sino frente a todos los ciudadanos en general. Como por regla general las reformas constitucionales afectan por igual a todos los colombianos, independientemente de su condición o no de parlamentario, es inusual que algún congresista se encuentre particularmente privilegiado o perjudicado por un acto legislativo, y que, por lo mismo, de él se predique un conflicto de intereses.
En segundo término, porque no se deben confundir, de un lado, los intereses políticos -inevitables en el ámbito parlamentario y sobre todo cuando se trata de reformar la Constitución- los cuales pueden concurrir con los intereses generales, con los denominados intereses meramente privados que, de otro lado, sí están excluidos por la figura del conflicto de intereses -tales como los intereses económicos particulares del congresista o los intereses meramente personales y subjetivos de orden no político-.
La Corte recuerda que en la sentencia C-011 de 1997 se resaltó la importancia constitucional de este organismo; en efecto, esta Corporación en dicha providencia dijo que es legítimo e importante que en el Congreso se creen mecanismos internos destinados a velar por el cumplimiento del estatuto de los congresistas, y que “la alta responsabilidad del Congreso para con el sistema político del país y las expectativas que depositan en sus representantes los ciudadanos exigirían que el Poder Legislativo fuera particularmente estricto con sus integrantes en este punto”, de allí la trascendencia de las Comisiones de Ética, creadas por la Ley 5ª de 1992, “con el objeto de incorporar dentro del ámbito del funcionamiento normal del Poder Legislativo una instancia propia de control sobre el acatamiento de las disposiciones acerca del régimen de los congresistas”; para este Tribunal, la función de estas Comisiones como mecanismos de control interno del Congreso es “fundamental, en tanto que ha de contribuir a la depuración del órgano legislativo y de las costumbres políticas del país”.»[83]
Del mismo modo, se ha advertido que la presentación de un impedimento o una recusación no suspende el proceso legislativo que se esté tramitando. Además, cualquier irregularidad que se presente en la decisión de aquella solicitud no afecta necesariamente la validez del proceso legislativo. En palabras de la Corte:
«El hecho de que no se suspenda el proceso de discusión y votación de un proyecto de acto legislativo con la presentación de una recusación implica que las posibles irregularidades que se surtan dentro del trámite de ésta no se habrán de comunicar automáticamente al acto, esto es, no habrán de incidir sobre la validez constitucional del proyecto materia de discusión y votación. Una cosa es el trámite de una recusación y otra es el trámite del proyecto. Las irregularidades en el trámite de una recusación pueden, según su entidad, tener consecuencias respecto de los individuos involucrados. No obstante, éstas consecuencias no se pueden trasladar o proyectar automáticamente al proyecto de acto legislativo o de ley, el cual debe reunir para su validez requisitos distintos y específicos enunciados en la Constitución, como se anotó en el acápite sobre los referentes del control constitucional de las reformas constitucionales»[84]
En estos casos la Corte identificó algunas situaciones en las que podría generarse un vicio de procedimiento. La irregularidad que se presente en el trámite que se adelante para resolver el impedimento o la recusación de un parlamentario puede tener una entidad suficiente para afectar el trámite legislativo cuando, por ejemplo, incide sobre la formación de la voluntad política de las Cámaras, afecta los derechos de las minorías parlamentarias o desconoce otros valores democráticos protegidos por la Constitución Política.
Finalmente es importante resaltar que el trámite de un impedimento se distingue de una recusación en la medida en que el primero puede ser resuelto por la Plenaria o la comisión legislativa en el que se presenta. Pero tratándose de una recusación, debe ser remitida de inmediato a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista para su estudio y resolución.[85]
Por su parte, cabe mencionar que el Consejo de Estado[86] ha señalado que «el régimen de conflicto de intereses busca blindar la actividad legislativa de cualquier injerencia de tipo personal por parte del congresista, al mediar un interés directo que pudiere afectar su decisión frente a algún tema en particular, sea suyo o de su cónyuge o compañero(a) permanente, o sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o su socio(s) de derecho o de hecho, imponiéndole el deber de declararse impedido para participar en el trámite de los asuntos que atañen a la rama legislativa del poder público, el cual en caso de ser aceptado implicará designar un nuevo ponente o excusarlo del debate y votación».
De manera que, «se trata de una especialísima situación donde el interés privado rivaliza de manera incompatible con el general, evento en el cual se actualiza y concreta en cabeza de la (o el) congresista la prohibición de tomar parte en un asunto del que pueda desprenderse un beneficio para sí o para terceros vinculados a él, dada la flagrante trasgresión a las reglas de transparencia e imparcialidad que gobiernan la deliberación democrática en el foro legislativo y el desconocimiento del primado del interés general, lo que, a la postre, perturba el proceso de toma de decisiones».[88]
En conclusión, «[n]o cualquier interés configura la causal de desinvestidura en comento, pues se sabe que sólo lo será aquél del que se pueda predicar que es directo, esto es, que per se el alegado beneficio, provecho o utilidad encuentre su fuente en el asunto que fue conocido por el legislador; particular, que el mismo sea específico o personal, bien para el congresista o quienes se encuentren relacionados con él; y actual o inmediato, que concurra para el momento en que ocurrió la participación o votación del congresista, lo que excluye sucesos contingentes, futuros o imprevisibles. También se tiene noticia que el interés puede ser de cualquier naturaleza, esto es, económico o moral, sin distinción alguna».[89]
En suma, el régimen de conflicto de intereses de los congresistas pretende garantizar que los intereses democráticos y del bien común sean los que prevalezcan en el debate legislativo, dejándose al margen aquellos particulares o privados que no representan al electorado o a la comunidad en general. Los congresistas ejercen una labor de naturaleza política que ante todo debe regirse por los fines constitucionales. Conforme a ello, la Constitución y la ley consagran un régimen y un procedimiento estricto para darle trámite a la presentación de impedimentos y recusaciones de los congresistas, los cuales deben ser observados para no generar vicios de procedimiento en el trámite de un proyecto de ley o de reforma a la Carta Política. Aún así, no toda irregularidad de aquel procedimiento puede afectar el trámite legislativo, sino solo aquella que afecte el debate deliberativo y democrático, impida el ejercicio de los derechos de la oposición o las minorías políticas o afecte el normal funcionamiento del Congreso de la República.
Argumentos de la demanda
Los actores expresaron que la decisión de la recusación presentada contra todos los miembros de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República presentó irregularidades al momento de decidirse, pues no siguió lo establecido en el artículo 294 de la Ley 5 de 1992. El Grupo de Prisiones adujo sobre este asunto que “frente al debate de si dicha recusación era procedente, la mesa directiva de la Plenaria del Senado de la República decidió que se votase al respecto en el transcurso del octavo debate. Esto constituyó un grave error de competencia, puesto que de acuerdo con el artículo 294 de la Ley 5 de 1992, (…) no le corresponde a la Plenaria del Senado, sino a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresistas, tomar decisiones sobre recusaciones a congresistas”.[90] Esta situación tuvo como consecuencia que varios congresistas se abstuvieran de participar en debates posteriores ante la incertidumbre de cómo proceder con la recusación. Esto afectó fuertemente el principio de deliberación democrática pues en el último debate muchos congresistas que se oponían a la iniciativa no participaron al no conocer la decisión de la recusación.
Sobre el primer punto, los actores mencionaron que la decisión que resolvió finalmente la recusación no se ajustó a derecho puesto que la rechazó por el incumplimiento de requisitos formales que al parecer sí estaban cumplidos. Por ejemplo, la decisión señaló que no había pruebas sobre las acusaciones de la recusación, pero el ciudadano sí adjuntó la grabación del debate, en donde supuestamente se puede corroborar lo que se alega. Dicen los demandantes que la alegada falta de sustento probatorio no justifica jurídicamente la decisión del Presidente de la Comisión de Ética, pues las acusaciones podían revisarse en las grabaciones. Adicionalmente, la recusación fue declarada improcedente por la falta de individualización, argumento que carece de todo sustento, dado que estaba dirigida a “todos los miembros de la Comisión Primera Permanente del Senado”, lo que los hacía identificables. Según los actores, los congresistas recusados eran tan “identificables”, que no estuvieron presentes en el octavo debate ya que aún no sabían qué podía suceder con la recusación.
Así las cosas, existió una irregularidad en la competencia, la cual se concretó en que fue el Presidente de la Comisión de Ética quien determinó la inadmisión de la recusación, y no la Comisión de Ética (art. 64 de la Ley 1828 de 2017); y por otra parte, la recusación “no debió ser inadmitida” por las razones emitidas por el Presidente de la Comisión de Ética.
Con el objetivo de analizar el cargo de los actores, es necesario describir detalladamente del trámite que tuvo el escrito de recusación del ciudadano Esteban Salazar Giraldo. Una vez se establezca el procedimiento, la Sala procederá a verificar si existió una irregularidad y si ésta configura un vicio de procedimiento con la entidad suficiente de afectar la validez del trámite del proyecto del Acto Legislativo 01 de 2020, como lo sugieren los demandantes.
Trámite de la recusación
El 8 de junio de 2020 el ciudadano Esteban Alexander Salazar Giraldo radicó en la Secretaría de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República escrito de recusación contra todos los miembros de dicha cédula congresual para discutir y votar el Proyecto de Acto Legislativo No. 21 de 2019 Senado – 001 de 2019 Cámara - acumulado con el proyecto de Acto Legislativo No. 047 de 2019 Cámara - “Por medio del cual se modifica el artículo 34 de la Constitución Política, suprimiendo la prohibición de la pena de prisión perpetua y estableciendo la prisión perpetua revisable”.
En el escrito de recusación el ciudadano afirmó que el 5 de junio de 2020 durante el debate del proyecto de acto legislativo se manifestó en la sesión que este proyecto se debe «discutir y analizar lo más conveniente para la sociedad y no para alguna campaña electoral que no hace sino remembrar un pasado superado y un futuro que de pronto no va a llegar».[92] Con base en esta afirmación, el recusante alegó que existía un interés de obtener un beneficio particular, actual y directo de contenido electoral a través de esta iniciativa. No obstante, insistió que a pesar de que la afirmación se refería a algunos senadores de manera indirecta, no se tuvo conocimiento a quiénes concretamente.
Luego alegó que existía un conflicto de interés de carácter moral, toda vez que los senadores estaban legislando y adelantando una reforma constitucional de forma virtual, sin que las leyes y la Constitución lo permitieran. En palabras del recusante: «Toda esa omisión de su deber se debe simplemente al interés personalísimo de votar desde la comodidad de sus hogares, sin cumplir con el deber de hacerlo presencialmente en el recinto del Congreso, como ordenan los artículos 139 y 140 de la Constitución. Bien sea por el interés también personalísimo de su propia comodidad, teniendo en cuenta que siguen devengando su salario, sin cumplir con su tarea y en el más probable de los casos, por el interés también personalísimo de no enfrentarse al riesgo de contagiarse del virus (…)».[93]
El ciudadano argumentó que existía un interés particular porque con la afirmación que se había realizado en la sesión del 5 de junio se demostraba que algunos senadores utilizarían el proyecto de reforma constitucional a favor de sus intereses electorales y no a favor del bien común. El interés era actual porque la postura de cada senador era inmediata y generaba un beneficio que en el futuro se configuraría en el campo electoral. Finalmente, adujo que el interés era directo toda vez que la posición de los senadores a favor del proyecto de acto legislativo les generaría beneficios electorales.
Por otra parte, argumentó la existencia de un interés moral en los siguientes términos: «Considero entonces que por razones de conciencia debieron apartarse los miembros de la Comisión Primera de Senado de la discusión y votación de este Proyecto de Acto Legislativo, ante la evidente ilegalidad de las sesiones virtuales, sobre todo para aprobar reformas constitucionales teniendo en cuenta lo establecido por la Corte Constitucional».[94] Según el recusante la realización virtual de las sesiones del Congreso afectan los principios de mayorías y de garantía de participación de las minorías, de publicidad y de participación política parlamentaria.
En el escrito de recusación el ciudadano citó como única prueba de sus argumentos, «el video de la sesión de la Comisión I del día 05 de junio, publicado en Youtube, en el aparte -3:15:20».
Iniciada la sesión del 8 de junio de 2020 (Acta No. 43, publicada en la Gaceta del Congreso No. 719 de 2020) la Presidencia solicitó a la Secretaría dar lectura del escrito de recusación. La Mesa Directiva, al considerar que no cumplía con los requisitos de procedencia, decidió rechazarla. No obstante, varios congresistas manifestaron la necesidad de remitirlo a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista acorde con el artículo 64 de la Ley 1828 de 2017. La Mesa Directiva asumió estas manifestaciones como una “apelación de su decisión” y ordenó dar traslado a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista.[95]
En las pruebas allegadas al expediente, la Vicepresidenta de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista del Senado de la República informó que:
«El H. Senador CARLOS ABRAHAM JIMÉNEZ LÓPEZ en su condición de Presidente de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista en la Legislatura 2019 - 2020, con auto del ocho (8) de junio del presente año determinó la improcedencia del trámite, toda vez que no cumplía con el requisito de procedibilidad establecido en el artículo 64 de la Ley 5ª de 1992, en cuanto al deber de aportar los elementos probatorios que soportan la recusación, igualmente, por no individualizar contra quien se dirige, sino que el recusatorio se efectuó de manera generalizada y con evidente ausencia de sustento probatorio que permitiera deducir un presunto conflicto de intereses contrario a las normas constitucionales y legales, resultando inocuo dar trámite a la recusación sin cumplirse con este requisito y por tanto, se ordenó su devolución a la Comisión Primera Constitucional Permanente, con oficio CET-CS-CV19-2628-2020 del ocho (8) de junio pasado».[96]
En horas de la tarde, en la misma fecha, la Secretaría de la Comisión de Ética informó a la Presidencia de la Comisión Primera Constitucional del Senado de la República sobre el auto suscrito por el Presidente de la Comisión de Ética en el que resolvió la improcedencia de la recusación y se ordenó a la Secretaría dar lectura integral al pleno de la sesión de la Comisión.[97] En el Acta 43 (Gaceta 719) se evidencia una discusión de los miembros de la Comisión Primera Constitucional, en la que varios manifiestan que, según los términos legales, la Comisión de Ética debe decidir el día siguiente y de forma colegiada, y no solo con el pronunciamiento de su Presidente.[98] Con base en esta discusión, se propone enviar la recusación a la Comisión de Ética nuevamente para que sea analizada por todos sus miembros y se reinicie el debate el siguiente día. A pesar de ello, el Presidente de la Comisión somete a votación de los miembros si se reabre la discusión del proyecto de acto legislativo. Se registra una votación positiva de 13 votos en contra de 0. Cinco (5) senadores no votaron por considerar que la recusación no estaba resuelta.
El mismo 8 de junio de 2020 el Presidente de la Comisión de Ética allegó un oficio en el que ratificó la decisión de rechazo de la recusación y aclaró que «la norma citada en el auto del ocho (8) de junio de dos mil veinte (2020), artículo 64 de la Ley 5ª de 1992, corresponde a la Ley 1828 de 2017 Código de Ética y Disciplinario del Congresista, el cual establece el requisito de procedibilidad para la presentación de recusaciones, ratificando la decisión adoptada (…)».[100] La discusión sobre la competencia del Presidente para decidir se mantuvo hasta el final de la sesión, cuando se decidió continuar el debate y someterlo a votación al día siguiente.
Al inicio de la sesión del 9 de junio de 2020 se advirtió que la Comisión de Ética no había allegado otra decisión. Por votación unánime de la Comisión Primera Constitucional Permanente decidieron dar un receso mientras llegaba la decisión de la recusación. Posteriormente, se allegó un oficio del Presidente de la Comisión de Ética reiterando la decisión del auto del 8 de junio en el que se declaró improcedente la recusación conforme al artículo 64 de la Ley 1828 de 2017.[101] Varios senadores manifestaron que no se había resuelto por el pleno de la Comisión de Ética, y por tanto, la recusación seguía sin analizarse y resolverse. Anunciaron su retiro de la sesión por considerarse impedidos los senadores Roy Leonardo Barreras, Gustavo Francisco Petro Urrego, Alexander López Maya, Luis Fernando Velasco Chaves y Julián Gallo Cubillos. Luego se reinició el debate de fondo del acto reformatorio de la Constitución con una intervención del ponente del proyecto (senador Miguel Ángel Pinto Hernández), quien solicitó rechazar los informes de archivo expuestos y debatidos en las sesiones anteriores. Se abrió votación sobre este punto, y se obtuvieron 13 votos por no archivar el proyecto y 2 en favor de hacerlo.[102] Una vez definido lo anterior, se reinició el debate de fondo del proyecto de acto legislativo. Finalmente, el articulado fue aprobado con el texto que fue remitido por la Plenaria de la Cámara de Representantes y se aprobó el texto con 13 votos a favor.
El Senador Roy Leonardo Barreras Montealegre solicitó realizar diligencia de descargos. Sin embargo, el 11 de junio de 2020 el Presidente de la Comisión de Ética resolvió que no era pertinente la práctica de la diligencia solicitada, puesto que se había decidido que la recusación era improcedente por carecer de soporte probatorio.[104]
Durante la sesión del 18 de junio de 2020 de la Plenaria del Senado de la República, se leyó un escrito de recusación contra todos los miembros de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado. Se trató de un documento similar y presentado por el mismo ciudadano, Esteban Alexander Salazar Giraldo. Por esto, se discutió nuevamente la recusación interpuesta contra todos los miembros de aquella célula legislativa. En aquella sesión, algunos de los senadores recusados se negaron a continuar con la discusión del proyecto hasta tanto fuera resuelta por la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista.[105] Por decisión del Presidente de la Plenaria se sometió a votación la pregunta “¿Rechaza la recusación presentada por el incumplimiento de los requisitos?”. Los senadores recusados se retiraron de la votación, y otros, se retiraron y no votaron por considerar que la Plenaria del Senado no tenía la competencia para decidir su procedibilidad.[106] La recusación fue rechazada por la Plenaria con 58 votos a favor y 1 en contra.[107] Posteriormente, se continuó con el debate de fondo del proyecto de acto legislativo.
Análisis de la presunta irregularidad
Pues bien, luego de revisar el procedimiento que se adelantó para resolver la recusación presentada por el ciudadano Esteban Salazar Giraldo en el marco del trámite del proyecto de Acto Legislativo 01 de 2020, la Sala Plena encuentra que, como lo afirman los demandantes, sí existió una irregularidad en la forma cómo se tomó la decisión de rechazar de plano la recusación, toda vez que la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista no conoció ni resolvió la solicitud, tal como lo exige la Ley. No obstante lo anterior, la Sala considera que esta irregularidad no tiene la entidad suficiente para afectar la validez del trámite del proyecto de reforma constitucional.
Como fue descrito anteriormente, para analizar el trámite legislativo de una reforma constitucional debe tenerse en cuenta también las normas de la Ley 5 de 1992, como un parámetro de control. Así, el régimen de conflicto de intereses de los congresistas y las normas que lo regulan deben ser analizadas de manera sistemática entre la Constitución y la ley orgánica. El artículo 294 de la Ley 5 de 1992 fue modificado por la Ley 2003 de 2019:
| Texto original de la Ley 5 de 1992 | Artículo modificado por el artículo 5 de la Ley 2003 de 2019 |
| ARTÍCULO 294. Quien tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún Congresista, que no se haya comunicado oportunamente a las Cámaras Legislativas, podrá recusarlo ante ellas. En este evento se dará traslado inmediato del informe a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la respectiva corporación, la cual dispondrá de tres (3) días hábiles para dar a conocer su conclusión, mediante resolución motivada. La decisión será de obligatorio cumplimiento. | Quien tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún Congresista, que no se haya comunicado oportunamente a las Cámaras Legislativas, podrá recusarlo ante ellas, procediendo únicamente si se configura los eventos establecidos en el artículo 286 de la presente ley. En este evento se dará traslado inmediato del informe a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la respectiva Corporación, la cual dispondrá de tres (3) días hábiles para dar a conocer su conclusión, mediante resolución motivada. La decisión será de obligatorio cumplimiento. |
Por su parte, el artículo 64 de la Ley 1828 de 2017[109] dispone que
«[t]oda recusación que se presente en las Comisiones o en las Cámaras, deberá remitirse de inmediato a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista respectiva. || El recusante deberá aportar elementos probatorios que soporten la recusación interpuesta. Recibida la recusación, la Mesa Directiva de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista respectiva, avocará conocimiento en forma inmediata y además de las pruebas que soportan la recusación, podrá ordenar las que considere pertinentes. Para resolver sobre la recusación, las pruebas deberán apreciarse conjuntamente, de acuerdo con las reglas de la sana crítica. || La Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la respectiva Corporación, adoptará la conclusión a que haya lugar, profiriendo su Mesa Directiva resolución motivada dentro del término de cinco (5) días hábiles contados a partir del día siguiente del recibo en la Comisión. La decisión se remitirá de manera inmediata a la Plenaria o Comisión que corresponda para su cumplimiento.»
La recusación que presentó el ciudadano Salazar Giraldo efectivamente fue remitida de manera inmediata a la Secretaría de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista el mismo día que fue radicada ante la Secretaría de la Comisión Primera Constitucional del Senado de la República. Sin embargo, se observa que el Presidente de la Comisión de Ética resolvió que la solicitud no cumplía con un requisito de procedencia al no contar con pruebas que sostuvieran los argumentos desarrollados en el escrito de recusación y la rechazó de plano.
Tanto el artículo 294 de la Ley 5 de 1992, como el artículo 64 de la Ley 1828 de 2017, son claros en señalar que la competencia para proferir una decisión sobre la recusación, bien sea sobre su procedencia o fondo, es la Comisión de Ética y el Estatuto del Congresista respectiva.[110] Es más, ninguna de las dos disposiciones consagra condiciones de procedencia de las recusaciones. Como se advirtió, el Presidente de la Comisión de Ética, el senador Carlos Abrahám Jiménez López, adujo que el artículo 64 de la Ley 1828 de 2017 establece un requisito de procedencia que se traduce en “aportar los elementos probatorios que soporten la recusación interpuesta”. De manera que, de forma autónoma, concluyó que el ciudadano Salazar Giraldo no había adjuntado ningún elemento probatorio, y por tanto, la rechazó de plano.
Aunque no le corresponde a la Corte emitir un juicio o establecer si la recusación estaba suficientemente fundamentada y argumentada, se puede concluir que el órgano competente establecido en la ley no fue el que resolvió si existían o no elementos probatorios para sostener que existía un conflicto de intereses de los miembros de la Comisión Primera Constitucional del Senado de la República. El documento que rechazó de plano la recusación fue proferido únicamente por el Presidente de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, sin siquiera haberse discutido por todos los miembros de esta célula legislativa. Esta situación, como lo afirmaron los demandantes, generó una incertidumbre y un entorpecimiento en el debate legislativo.
Puede verse en la sesión del 8 de junio de 2020,[111] una vez radicado el escrito de la recusación, la Mesa Directiva de la Comisión Primera Constitucional del Senado de la República decidió informar a todos los miembros que la recusación era notoriamente improcedente por falta de pruebas, y por tanto, no era necesario darle trámite alguno. La Mesa Directiva de la Comisión Primera Constitucional sostuvo que se podía rechazar de plano dado que no cumplía con los requisitos del artículo 286 de la Ley 5 de 1992. Sin embargo, algunos congresistas reclamaron la necesidad de remitirla a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista para que fuera este órgano el que decidiera, obedeciendo a lo establecido en los artículos 294 de la Ley 5 de 1992 y 64 de la Ley 1828 de 2017. En el debate se evidencia que, aunque varios de los congresistas coincidieron en que los argumentos de la recusación no eran procedentes, no podían continuar el debate del proyecto de acto legislativo hasta tanto la Comisión de Ética resolviera la recusación.
Luego, en la tarde del 8 de junio de 2020 el Presidente de la Comisión de Ética remitió la decisión a la Comisión Primera Constitucional del Senado, la cual resolvió rechazar la recusación por ausencia de material probatorio y por falta de individualización. El debate de la tarde se concentró en discutir por qué la decisión había sido tomada de forma “unilateral” por el Presidente de la Comisión de Ética y no por todos sus miembros.[112]
Lo mismo sucedió en la sesión del 9 de junio de 2020 (Acta 44), en la cual, además, el Senado Alexander López dejó constancia que en ocasiones anteriores la Comisión de Ética se reunía para estudiar las recusaciones y resolvía rechazar trámite. Diferente a esta ocasión, en la que es el Presidente de la Comisión de Ética fue quien se pronunció y definió la procedencia de la recusación.[113] A pesar de la discusión que se presentó sobre el trámite que debía darse a la recusación, se continuó con el debate y se sometió a votación la proposición de archivo del proyecto de acto legislativo (presentada por el senador Miguel Ángel Pinto Hernández, entre otros, y la presentada por el senador Rodrigo Lara Restrepo). En esta votación participaron quince (15) de los veintidós (22) senadores y votaron negativamente trece (13). Los siete (07) senadores restantes, al considerar que existía vigente una recusación en su contra sin resolución, se retiraron de la votación.
En la sesión plenaria del Senado del día 18 de junio de 2020 nuevamente los senadores recusados (particularmente, los senadores Gustavo Petro y Armando Benedetti) reiteraron que la resolución emitida por el Presidente de la Comisión de Ética no surtió el trámite exigido por la Ley en el caso de las recusaciones y manifestaron que no podían participar del debate. El Presidente puso a consideración de la Plenaria del Senado si debía rechazarse la recusación contra los miembros de la Comisión Primera Constitucional o si se debía remitir a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista. De los 108 congresistas que componen la plenaria votaron 58 a favor de rechazarla y 1 en contra. El resto no participaron de la votación por dos razones que pueden extraerse de la discusión previa: (i) porque hacían parte de la Comisión Primera y estaban recusados y/o (ii) porque consideraron que la Plenaria del Senado no tenía la competencia para decidir la procedencia de la recusación. Una vez se decidió rechazar la recusación, la Plenaria del Senado procedió a discutir una proposición que modificaba los años de revisión del artículo 1° del proyecto de acto legislativo,[115] que fue denegada por la mayoría (76 votos en contra), y posteriormente, aprobaron el articulado y el título del proyecto. Al final, para la aprobación del proyecto dejaron de participar 9 miembros de la Comisión Primera Constitucional del Senado de la República por no haberse dado trámite a la recusación tal como se exige en la Ley.
La Sala encuentra importante resaltar que el régimen de conflicto de interés de los congresistas tiene por objeto garantizar la transparencia e independencia de los debates al interior del órgano legislativo. Del mismo modo, asegura que el bien común y el interés general prevalezcan en la función legislativa y se mantengan al margen preferencias particulares o privadas. La Comisión de Ética y Estatuto del Congresista al interior del Congreso de la República es un órgano esencial para cumplir con aquellos objetivos. Se trata al final de un mecanismo de control interno que debe analizar si las actuaciones de los parlamentarios se ajustan a la Constitución y a la ley. Su composición atiende al principio democrático, pues la Comisión de Ética tiene miembros de diferentes partidos políticos que se dedican especialmente en velar el cumplimiento de la transparencia y ética parlamentaria (art. 59 de la Ley 5 de 1992). Esta composición diversa fortalece igualmente sus decisiones imparciales.
Los objetivos que cumple la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, junto con su composición y competencia para resolver los posibles conflictos de interés y las violaciones al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, no pueden ser asumidos de forma ligera, sino con la mayor rigurosidad y responsabilidad, pues de sus decisiones pueden generarse procesos de mayor gravedad como lo es la pérdida de investidura ante la jurisdicción contencioso- administrativa. De manera que las decisiones proferidas por la Comisión de Ética deben observar los procesos legales que la regulan. Permitir que la posible configuración de una causal de conflicto de intereses -tratándose específicamente de una recusación- sea resuelta de plano por uno de sus miembros y sin mediar debate al interior de la Comisión de Ética, sería vaciar su competencia y socavar el control que ejercen los demás miembros desde sus colectividades, quebrándose con ello el principio democrático.
Ahora bien, a pesar de que se demostró la existencia de la irregularidad, es necesario analizar si ésta tiene la entidad suficiente para viciar la validez del trámite legislativo de la reforma constitucional. Los demandantes alegaron que en razón a que no se le dio el trámite legal a la recusación, los senadores involucrados no asistieron, debatieron ni votaron en las sesiones que siguieron. No obstante lo anterior, la Sala Plena considera que la irregularidad no es de tal envergadura que provoque una afectación palmaria al trámite parlamentario por las siguientes razones.
Tal como fue expuesto anteriormente, la jurisprudencia constitucional ha establecido que las recusaciones por conflicto de intereses con motivo del trámite de una reforma constitucional son procedentes en casos excepcionales, dada la naturaleza abstracta y general de este tipo de enmiendas. En el mismo sentido, las posibles irregularidades que se generen ante la presentación de una recusación no necesariamente inciden en el proyecto de reforma, toda vez que se tratan de dos procedimientos separados.[117] Por lo mismo, ante una recusación, no se suspende el trámite legislativo ordinario de una reforma constitucional.
La Sala Plena encuentra que la irregularidad que se presentó, la cual se concretó en que la recusación no fue resuelta por el órgano legal competente y dispuesto para ello, no afectó la formación de la voluntad política del Senado, ni los derechos de las minorías parlamentarias, ni la deliberación democrática. La recusación fue presentada justo en el séptimo debate del Senado en el que ya se había dado un amplio curso a las discusiones de quienes apoyaban el proyecto y de quienes se oponían. La presentación de los informes de archivo del proyecto en la Comisión Primera del Senado, ya habían tenido una presentación por los ponentes, se había dado una discusión previa y solo faltaba cerrar con una conclusión y someterlas a votación.[118] Su votación se realizó incluso con miembros de partidos de la oposición.[119] Igualmente, se observa que los miembros de la Comisión Primera Constitucional, en razón a que no se dio trámite de la recusación, participaron de los debates y ejercieron su función congresional.
Cabe resaltar nuevamente que la recusación presentada por un ciudadano no puede tener como consecuencia la suspensión del trámite de un acto legislativo, y menos aún el retiro automático en el ejercicio de la función congresional de los senadores. La sola invocación por parte de un tercero sobre la presunta inhabilidad para actuar de un congresista, no lo excluye automáticamente del trámite, pues esto solo sucede, conforme a los artículos 293, 294 y 295 de la Ley 5ª de 1992 y artículo 64 de la Ley 1828 de 2017, cuando el impedimento haya sido estudiado y aceptado por la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista. Así, solo si la recusación es resuelta favorablemente por este organismo interno el congresista estará impedido de participar en el debate y votación del trámite legislativo respectivo. Hasta que lo anterior no ocurra, no se ve afectada la investidura.[120]
En el asunto que se estudia, es claro que la recusación contra los miembros de la Comisión Primera Constitucional contra quienes se presentó no fue tramitada ni resuelta, como ya fue demostrado, y por tanto, no se encontraban impedidos para participar de los debates y la votación de la iniciativa. De tal forma, su participación en los debates séptimo y octavo tiene plena validez. Por su parte, respecto de los congresistas que decidieron no participar, se trató de una decisión autónoma y voluntaria sustentada en lo que comprendieron sobre el trámite de la recusación presentada.
Como fue descrito, en la Plenaria del Senado, en la sesión en la que se aprobó la reforma constitucional, la voluntad de la mayoría parlamentaria era nítida. Con un total de 75 votos a favor se aprobó el articulado. Solo nueve (9) miembros de la Comisión Primera Constitucional del Senado no participaron de esta última votación. Por ello, no se observa que la falta del trámite de la recusación haya obstaculizado la participación de la oposición para presentar argumentos de fondo para la reforma, por ejemplo, o que se haya impedido su debate. A pesar de que la discusión sobre el trámite que debía imprimirse a la recusación fue parte de los debates, no se impidió o anuló la discusión de fondo. En ese orden, la Sala encuentra que no es posible evidenciar la vulneración del principio de deliberación democrática pues la ausencia de algunos congresistas recusados en los debates séptimo y octavo y la respectiva votación se dio por una determinación libre, amparada en su propio entendimiento sobre la figura de la recusación, el cual no guarda correspondencia con las normas y la jurisprudencia sobre la materia. En consecuencia, la Sala Plena estima que la irregularidad no tiene una entidad suficiente para afectar la validez de la aprobación del proyecto de reforma constitucional.
Vicio por la competencia del Congreso para la expedición del Acto Legislativo 01 de 2020 con fundamento en la doctrina de la sustitución de la Constitución
Una vez se determinó que no existe un vicio de procedimiento que permita concluir que la reforma constitucional no cumplió con lo establecido en los artículos 294 de la Ley 5 de 1992 y 374 y 375 de la Constitución Política, la Sala Plena procederá a analizar el cargo de competencia sustentado en el juicio de sustitución de la Constitución.
Juicio de sustitución de la Constitución. Reiteración jurisprudencial.
La Constitución Política de 1991 permite ser reformada por el Congreso de la República, Asamblea Constituyente o el pueblo mediante referendo (art. 374 CP). Tratándose de actos legislativos, la Constitución dispone que su control de constitucionalidad debe concentrarse en los vicios de forma o de procedimiento legislativo (art. 379 CP). En armonía con aquel mandato, la Corte Constitucional puede conocer de demandas de inconstitucionalidad contra actos reformatorios de la Constitución sólo por vicios de procedimiento en su formación (art. 241.1 CP).
La Corte Constitucional ha definido de forma reiterada y pasiva el contenido y alcance del control de constitucionalidad de los actos legislativos. A continuación, se hará referencia a las reglas jurisprudenciales más relevantes sobre el asunto.[121]
La jurisprudencia ha establecido que el poder de reforma del Congreso de la República se enmarca en la juridicidad y debe atenerse a los estrictos términos de la Carta Política.[122] Acorde con esta regla, el control judicial que hace la Corte de los actos legislativos incluye el «ámbito competencial del órgano reformador de la Constitución –el Congreso–, para expedir la reforma».[123] La competencia del poder constituyente derivado es un requisito previo para reformar la Constitución. De manera que a la Corte le corresponde revisar si el Congreso actúo dentro del poder derivado. En palabras de la Sala Plena de la Corte:
«(…) el parámetro de control de constitucionalidad de los actos legislativos, en tanto modalidad de reforma de la Carta Política, está conformado no solo por las normas que determinan el procedimiento congresional aplicable a estas iniciativas, sino también a la competencia del Congreso para efectuar la reforma constitucional. Ello en el entendido que la competencia del órgano es un presupuesto necesario para adelantar el procedimiento de reforma. Esta limitación tiene origen, a su vez, en la previsión que realiza el artículo 374 C.P., según el cual la Constitución Política podrá ser reformada por el Congreso, por una Asamblea Nacional Constituyente o por el Pueblo mediante referendo. Esto implica que como la Constitución ha circunscrito las hipótesis de modificación a la reforma, correlativamente ha excluido otras modalidades de cambio del Texto Constitucional, como la sustitución por un documento distinto, la destrucción, la suspensión o el quebrantamiento. En términos simples, la jurisprudencia constitucional ha previsto que, como sucede con toda actuación del Estado, el poder de reforma de la Constitución está sometido a límites, tanto de carácter procedimental, que refieren a las reglas de deliberación democrática que anteceden a la reforma, como sustantivos, dirigidos a evitar el exceso en el poder de reforma, de modo que el texto resultante de la modificación no guarde entidad con el concepto de Constitución que la antecedió».[124]
De tal forma, para la Corte «la competencia es un presupuesto ineludible del procedimiento, a tal punto que el procedimiento está siempre viciado si el órgano que dicta un acto jurídico carece de competencia, por más de que su actuación, en lo que al trámite se refiere, haya sido impecable».[125] Lo anterior encuentra fundamento dentro de la teoría política y jurídica relacionada con la distinción entre el poder constituyente y los poderes constituidos.[126] El Congreso de la República es un poder derivado, es decir, fue dotado por el poder constituyente de potestades establecidas y regladas a través de la Constitución, de manera que está subordinado a los procedimientos y reglas establecidos por ella cuando ejerza su poder de reforma.
La Carta Política de 1991 permite ser reformada por el Congreso de la República, pero los límites procedimentales y competenciales le impiden sustituirla, derogarla, suprimirla o reemplazarla. La jurisprudencia constitucional ha señalado que a pesar de que la Constitución no contiene cláusulas pétreas o inamovibles, sí cuenta con «principios axiales e identitarios que, si llegasen a ser reformulados, afectarían la identidad de la Constitución, convirtiéndola en un texto distinto».[128] En la sentencia C-579 de 2013 la Corte precisó la diferencia entre los términos de “sustitución”, “reforma” y otros fenómenos:
«(…) reforma hace referencia a la modificación expresa de los textos constitucionales. La reforma es diferente a la mutación, la cual se presenta cuando hay una transformación en la configuración del poder político, sin que dicha transformación se registre en el texto constitucional. Otro fenómeno ligado es el de la destrucción, el cual “(…) se produce cuando se suprime la Constitución existente y esa supresión está acompañada de la del poder constituyente en que la Carta se basaba”. La supresión de la Constitución se diferencia de la destrucción en que se conserva el poder constituyente en el que la constitución suprimida se basa, lo que produce resquebrajamiento de la continuidad jurídica; el poder constituyente adopta entonces una nueva constitución en la que actúa como constituyente originario.Otro fenómeno importante es el quebrantamiento de la Constitución, el cual hace alusión a la “(…) la violación de prescripciones constitucionales 'para uno o varios casos determinados, pero a título excepcional, es decir, bajo el supuesto de que las prescripciones quebrantadas, siguen inalterables en lo demás, y, por lo tanto, no son ni suprimidas permanentemente, ni colocadas temporalmente fuera de vigor”. Finalmente, la Corte se ha referido a la suspensión de la Constitución, que se produce “(…) cuando 'una o varias prescripciones son provisionalmente puestas fuera de vigor'”; esta situación puede o no estar prevista en la Constitución.
De otro lado, la sustitución consiste en (i) el reemplazo de la Constitución -o de alguno de sus ejes definitorios- por un modelo constitucional diferente, (ii) en ejercicio del poder de reforma»[129]
Concretamente, referente al término sustitución se ha aclarado que se trata de una transformación o reemplazo de la organización política y el perfil básico y esencial del Estado.[130] La sustitución puede ser total o parcial y temporal o definitiva.[131] Es parcial cuando «hay una transformación trascendental de alguno o algunos de los componentes o ejes definitorios de la Constitución», que la convierte en un estatuto diferente. Es total cuando implica un diseño constitucional de la Carta Política «como un todo». Es temporal cuando «se deroga temporalmente uno de los ejes definitorios, lo cual transforma la identidad de la Carta Política y la hace irreconocible por un lapso de tiempo»; y es definitiva cuando se sucede el mismo fenómeno de forma permanente en el tiempo.
Con el objeto de evaluar cuándo un acto reformatorio de la Constitución implica su sustitución o supresión, y en consecuencia, se desborda el poder de reforma, la Corte Constitucional formuló el “juicio de sustitución”. Este es una metodología que «permite determinar si se han violado o no las disposiciones que fijan los límites que condicionan la actuación de los titulares de la competencia para reformar la Constitución y, a su vez, la realización del mencionado juicio se impone como mecanismo orientado a evitar los riesgos asociados al subjetivismo que puede ser estimulado por la falta de referentes claros para juzgar el alcance de una reforma y precisar confiablemente si se ha generado una sustitución».[132]
El juicio de sustitución es un silogismo que se compone de tres pasos (i) la premisa mayor, (ii) la premisa menor y (iii) la conclusión. La premisa mayor es el elemento identitario, eje definitorio, axial o esencial de la Constitución que se alega ha sido sustituido. La premisa mayor exige una construcción y argumentación rigurosa, pues no se trata de citar una disposición de la Constitución, sino de explicar por qué es un elemento trascendental para la estructura constitucional del Estado. Lo anterior implicará acudir a antecedentes históricos de la Carta, la jurisprudencia, entre otros elementos de juicio. La Corte lo ha precisado en estos términos:
«(…) (i) enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de múltiples referentes normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qué es esencial y definitorio de la identidad de la Constitución integralmente considerada. Solo así se habrá precisado la premisa mayor del juicio de sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial. Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitución de 1991 es irreductible a un artículo de la Constitución, - para así evitar que éste sea transformado por la propia Corte en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de contradicción material- y si (v) la enunciación analítica de dicho elemento esencial definitorio no equivale a fijar límites materiales intocables por el poder de reforma, para así evitar que el juicio derive en un control de violación de algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte.
Para llevar a cabo esta labor, la jurisprudencia de esta Corte ha destacado la importancia de acudir (i) a los principios y valores constitucionales y los que se desprenden del bloque de constitucionalidad; (ii) la doctrina más importante en materia constitucional y de teoría política; (iii) las experiencias de otros países con modelos constitucionales similares; y (iv) la jurisprudencia constitucional»[133]
En cuanto a la premisa menor, se trata de definir el contenido y alcance del acto reformatorio de la Constitución. Identificar el impacto que tiene la reforma en el elemento definitorio y la gravedad de su afectación. Corresponde al «alcance de las modificaciones generadas con la reforma, en particular, el efecto de las medidas establecidas en la reforma frente a las disposiciones y los principios constitucionales identificados en la premisa mayor como aquellos cuyo contenido normativo es el reflejo del eje identitario supuestamente afectado. Todo ello se debe realizar a partir del examen del contenido normativo introducido con la reforma».[134]
Finalmente, debe realizarse una conclusión del análisis entre la premisa mayor y la premisa menor. Se trata de contrastar las dos premisas anteriores. En otras palabras, de evaluar cómo el eje definitorio identificado se ve afectado o trastornado por el acto reformatorio. En palabras de la Corte: «establecer su conclusión, que como resultado del contraste de las dos premisas, recaiga sobre si el nuevo elemento normativo elimina absoluta o parcialmente, de forma permanente o temporal, un elemento esencial de la estructura constitucional y lo reemplaza por otro radicalmente distinto, en cuyo caso se estaría ante un exceso de la competencia de reforma constitucional que se adscribe a los poderes constituidos, como sucede con el Congreso al proferir actos legislativos».
La Corte ha sido enfática en reiterar que el control constitucional de los actos legislativos no puede convertirse en un control normativo material, y por esa razón, el juicio de sustitución configura una metodología que limita también la competencia del juez constitucional. Lo anterior encuentra sustento en dos razones: «(i) toda reforma constitucional, por definición, contradice el texto que modifica, de modo que resultaría un contrasentido afirmar que el texto reformado tiene índole ultraactiva, para efectos del control de constitucionalidad; y (ii) tanto el texto reformado, comprendido como disposición, como la modificación tienen el mismo carácter de normas superiores, razón por la cual no es viable considerar que el primero sirva de parámetro para el control del segundo. Es decir, no existe una relación jerárquico-normativa entre el contenido de las distintas disposiciones que hacen parte de la Constitución originalmente promulgada y el texto de la reforma constitucional».[136]
En igual sentido, la jurisprudencia ha establecido que existen al menos tres mecanismos a través de los cuales se restringe la competencia del juez constitucional ante el control de un acto reformatorio de la Constitución: «(a) la cualificación de la acción pública de inconstitucionalidad, (b) la necesidad de conservar la precisión conceptual sobre la materia y (c) la sujeción a una metodología particular para adelantar el juicio de sustitución».[137]
En síntesis, el poder de reforma que ejerce el Congreso de la República se encuentra sujeto a los procedimientos establecidos en la Constitución y la Ley. La competencia del órgano legislativo para expedir actos reformatorios de la Carta Política no es ilimitada puesto que existen elementos identitarios y definitorios de la Constitución que la someten a un escrutinio rigoroso. El juicio de sustitución se configura como una herramienta que le permite al juez constitucional revisar si el ejercicio del poder de reforma fue sobrepasado; pero a la vez, es una metodología de control constitucional que previene de realizar un juicio material del acto reformatorio.
La Cláusula del Estado Social de Derecho fundado en la dignidad humana como eje definitorio de la Constitución de 1991. Reiteración constitucional.
El concepto y contenido del Estado Social de Derecho cuenta con una enorme carga histórica y doctrinal. Encuentra cimientos dentro de la teoría del Estado Liberal y democrático que se concibió en los siglos XIX y XX.[138] El Estado de Derecho tiene como ejes esenciales la separación de los poderes públicos, el sometimiento del poder a la ley y la protección de los derechos y libertades de las personas. El concepto “social” que luego se inserta dentro de este modelo rememora los movimientos y reivindicaciones de la sociedad, relacionados con la garantía de una igualdad material ante la ley.[139] Proviene, entre otros, del llamado “Estado bienestar”, el cual se caracterizó por transformarse en un Estado Liberal reducido y poco interventor, a pasar a un Estado con un «complejo aparato político-administrativo jalonador de toda la dinámica social. Desde este punto de vista el Estado social puede ser definido como el Estado que garantiza estándares mínimos de salario, alimentación, salud, habitación, educación, asegurados para todos los ciudadanos bajo la idea de derecho y no simplemente de caridad».
Según la Corte Constitucional del contenido del preámbulo de la Carta se pueden extraer las siguientes premisas:
«a) El Estado es definido a través de sus caracteres esenciales. Entre estos caracteres y el Estado la relación es ontológica: El Estado Colombiano es tal, en tanto sus elementos esenciales están presentes; no se trata de cualidades, capacidades o dotes del Estado, sino de su propia naturaleza, de su propio ser.
b) Los caracteres esenciales del Estado tienen que ver no solo con la organización entre poderes y la producción y aplicación del derecho, sino también y de manera especial, con el compromiso por la defensa de contenidos jurídicos materiales
(…)
En síntesis, la Constitución está concebida de tal manera que la parte orgánica de la misma solo adquiere sentido y razón de ser como aplicación y puesta en obra de los principios y de los derechos inscritos en la parte dogmática de la misma. La carta de derechos, la nacionalidad, la participación ciudadana, la estructura del Estado, las funciones de los poderes, los mecanismos de control, las elecciones, la organización territorial y los mecanismos de reforma, se comprenden y justifican como transmisión instrumental de los principios y valores constitucionales. No es posible, entonces, interpretar una institución o un procedimiento previsto por la Constitución por fuera de los contenidos materiales plasmados en los principios y derechos fundamentales.»[141]
El artículo 1° de la Constitución Política de 1991 reconoce a Colombia como un Estado Social de Derecho fundado en el respeto de la dignidad humana. El Estado Social y Democrático de Derecho define el actuar del poder público a la luz de unos principios concretos. Este modelo se diferencia del Estado de Derecho en que, además de garantizar el ejercicio de unas libertades básicas a todas las personas, se concentra en tomar todas las medidas adecuadas y necesarias para alcanzar la justicia y la igualdad material, «con el objetivo de corregir las desigualdades existentes, promover la inclusión y la participación y garantizar a las personas o grupos en situación de desventaja el goce efectivo de sus derechos fundamentales. De esta forma, el Estado Social de Derecho busca realizar la justicia social y la dignidad humana mediante la sujeción de las autoridades públicas a los principios, derechos y deberes sociales de orden constitucional».[142]
La Sala Plena de la Corte Constitucional ha establecido que el modelo de Estado Social y Democrático de Derecho acogido por la Constitución de 1991 es un eje esencial e identitario de la Carta Política.[143] En la sentencia C-288 de 2012 a través de la cual se revisó una demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 3 de 2011 “por el cual se establece el principio de sostenibilidad fiscal”,[144] la Corte reconoció que se trata de un elemento fundamental para asegurar el goce y ejercicio de los derechos fundamentales en la Constitución. En palabras de la Sala Plena:
«(…) el principio de ESDD es un eje estructural de la Constitución, en tanto la delimita conceptualmente y define sus objetivos esenciales. Tales funciones son la vigencia de los derechos y garantías constitucionales, en el marco de un modelo de diferenciación entre las personas, que reconoce sus innatas desigualdades materiales, a fin de propugnar por la equiparación en las oportunidades. Estos objetivos del ESDD se logran a partir de diversos instrumentos previstos en la Carta Política y la ley, entre los que se destaca la intervención del Estado en la economía. El uso de tales mecanismos está condicionado, según los términos explicados, al cumplimiento de las finalidades esenciales del Estado, dentro del marco citado de vigencia de la igualdad material y la distribución equitativa de los recursos».[145]
El Estado Social y Democrático de Derecho más allá de un simple concepto se trata de un mandato de actuación para las autoridades del poder público. Así, se ha señalado que las disposiciones de la Carta Política deben leerse a la luz de aquel mandato y con sustento en sus principios esenciales; (i) la dignidad humana, (ii) el trabajo, (iii) la solidaridad y (vi) la igualdad.[146] En efecto, la Corte ha afirmado que como principios básicos estructurales de la Constitución se destacan «(i) el principio de Estado de Derecho y la prohibición de normas ad-hoc de contenido puramente plebiscitario;[147] (ii) la forma de Estado Social de Derecho fundado en el respeto de la dignidad humana;[148] (iii) el principio democrático y de supremacía constitucional;[149] (iv) los principios de igualdad y mérito en el acceso a la carrera administrativa;[150] (vi) los principios de democracia participativa y de soberanía popular;[151] (v) la separación de poderes, el sistema de frenos y contrapesos y la regla de alternancia en el ejercicio del poder.»
El modelo del Estado Social de Derecho se enmarca en un estado de naturaleza liberal en el que se concibe al individuo desde su libre autodeterminación y, con ello, el valor de la dignidad humana es trascendental. Concretamente, en lo relacionado con el contenido y alcance de la dignidad humana, la Corte ha establecido que debe comprenderse desde dos dimensiones «a partir de su objeto concreto de protección y con base en su funcionalidad normativa».[154] Sobre la primera, hace referencia a «(i) La dignidad humana entendida como autonomía o como posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según sus características (vivir como quiera). (ii) La dignidad humana entendida como ciertas condiciones materiales concretas de existencia (vivir bien). Y (iii) la dignidad humana entendida como intangibilidad de los bienes no patrimoniales, integridad física e integridad moral (vivir sin humillaciones)».[155] En relación con la segunda dimensión, debe comprenderse la dignidad humana como (a) un valor fundante del ordenamiento jurídico, (b) un principio constitucional y (c) como un derecho fundamental autónomo.
En el mismo sentido, la Corte en la sentencia C-288 de 2012[156] resaltó que el principio de la dignidad humana comprende a la persona como un fin en sí mismo, como un ser que cuenta con unas capacidades humanas encaminadas a vivir una existencia libre de violencia y de humillaciones. La dignidad humana prohíbe a las autoridades estatales tratar a las personas como medios o instrumentos y, en cambio, les exige ejercer el poder público con el objeto de asegurar condiciones mínimas de subsistencia que ayuden a las personas a cumplir con sus proyectos y propósitos de vida.
La jurisprudencia constitucional ha sostenido que «la previsión constitucional conforme a la cual el Estado se encuentra fundado en el respeto de la dignidad humana impone a las autoridades públicas el deber de adoptar las medidas de protección indispensables para salvaguardar los bienes jurídicos que definen al hombre como persona, y entre los cuales se cuentan, la libertad, la autonomía, la integridad física, moral, espiritual y cultural, la exclusión de tratos degradantes, la intimidad personal y familiar así como ciertas condiciones materiales de existencia que el Estado social de derecho debe garantizar».[158]
Del mismo modo, la Corte ha reconocido que una constitución democrática contiene unos mínimos valores que sirven como límites competenciales del poder de reforma. Estos ejes definitorios de la Carta se encuentran asociados a un Estado limitado «que se fundamenta en la democracia, y garantiza la dignidad y los derechos de la persona».[159] De esa forma, la renuncia a tales valores básicos implica cercenar y traicionar la identidad democrática de la Carta Política. En palabras de la Sala Plena:
«Una Constitución no es entonces cualquier texto jurídico que se reconozca como superior, sino que ha de contener ciertos elementos, tales como la definición de una estructura del poder, un sistema de derechos constitucionales, el diseño de un sistema democrático, la existencia de un control constitucional, el respeto por la dignidad humana, etc. Son estos valores y principios los que construyen la esencia de la idea de un poder constitucional limitado. La renuncia a tales valores y principios básicos no supone sólo separarse de tal tradición sino, aún más, abjurar de la condición de democracia constitucional, pues no será posible concebir un poder limitado o, lo que es lo mismo, un Estado organizado por y a partir del derecho. Y por ello una reforma constitucional que consagre normas que desconozcan ese piso axiológico mínimo de todo régimen constitucional desborda las competencias del poder constituyente derivado, no sólo porque subvierte la Constitución de 1991, que está comprometida con esos valores, sino además porque desvirtúa la idea misma de régimen constitucional».[160]
Acorde con ello, el Estado Social de Derecho fundado en la dignidad humana como eje axial de la Constitución, supone la adopción de normas más favorables a la efectiva garantía y respeto de los derechos fundamentales de las personas; así como, la abstención de adoptar cambios normativos que impliquen su desconocimiento o regresión de las medidas previstas para su goce y ejercicio pleno. Así, estos mínimos valores consagrados en la Carta reconocen la naturaleza moral, universal, irreversible, inalienable e inderogable de la naturaleza y dignidad humana.
Los principios y valores constitucionales coinciden del mismo modo con diversos instrumentos internacionales ratificados por Colombia como el artículo 10 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y los artículos 5, 6 y 11 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, los cuales reafirman el carácter universal e indivisible de la dignidad humana y el reconocimiento de toda persona como un ser racional con capacidad de definir su identidad individual y fijar un propio plan de vida de acuerdo con sus experiencias. Lo anterior ha derivado en normas imperativas del derecho internacional como la prohibición de la esclavitud, la tortura y los tratos crueles inhumanos y degradantes.
Ahora bien, estos lineamientos generales sobre el contenido y alcance del Estado Social de Derecho y la dignidad humana permean el actuar y las decisiones de los poderes públicos estatales. A través del lente de estos ejes definitorios de la Carta Política, la Corte ha analizado reformas constitucionales con el fin de definir sus impactos y afectaciones a la estructura constitucional.[161]
Características de una política criminal en el marco de un Estado Social de Derecho
La política criminal y penitenciaria es uno de los temas que no escapa de la órbita de los principios constitucionales esenciales. La Corte en la sentencia C-038 de 1995[162] reconoció que con la Constitución de 1991 se configuró una constitucionalización del derecho penal que impuso límites al legislador para su facultad de regulación, toda vez que «la Carta incorpora preceptos y enuncia valores y postulados - particularmente en el campo de los derechos fundamentales - que inciden de manera significativa en el derecho penal y, a la vez, orientan y determinan su alcance».[163] Con base en ello, el modelo del Estado Social de Derecho y el principio de la dignidad humana imponen límites al poder punitivo del Estado.
La Corte ha precisado que la legislación penal es una de las formas a través de la cual se materializa la política criminal,[164] toda vez que en ella se definen los bienes jurídicos que quieren ser protegidos, se establece la tipificación de las conductas como delitos y se imponen las consecuencias según la gravedad de los actos.[165] La política criminal es «el conjunto de herramientas necesarias para mantener el orden social y hacerle frente a las conductas que atenten de forma grave contra el mismo y, así, proteger los derechos de los residentes en el territorio nacional y, puntualmente, a las víctimas de los delitos».
En ese sentido, como toda política pública cuyas bases se encuentran principalmente en la Ley, éstas deben obedecer a los principios y mandatos de la Constitución Política, más cuando se trata de la política criminal, pues como lo ha reconocido la Sala Plena; «en materia penal este imperativo resulta todavía más claro que en otros ámbitos de las políticas públicas, toda vez que se trata de una esfera del orden normativo en el que los derechos fundamentales se encuentran particularmente implicados ya sea desde el punto de vista del imputado o de la víctima, y el interés de la sociedad se encuentra igualmente comprometido. El margen del órgano que adopta la política pública es más amplio o reducido según sean mayores y más detallados los condicionamientos fijados en la Constitución al respecto».[167]
Lo anterior tiene relevancia igualmente en el marco del sistema penal acusatorio acogido por el constituyente a través del Acto Legislativo 03 de 2002 según el cual, bajo la concepción de la justicia restaurativa,[168] se le concede una mayor relevancia a la participación de la víctima en el proceso penal, a la consecución de una reparación acorde con el daño sufrido y a la resocialización del delincuente.
En la sentencia T-762 de 2015[170] la Corte Constitucional analizó las diferentes fases que tiene una política criminal.[171] Con sustento en un diagnóstico general que realizó en la providencia, la Corte encontró que la política criminal en Colombia se caracteriza por tener una tendencia populista, es desarticulada e incoherente con las necesidades de prevención del delito y el fin de resocialización de la pena. En consecuencia, esta sentencia fijó el «Estándar constitucional mínimo que debe cumplir una política criminal respetuosa de los derechos humanos», con el objeto de mejorar la perspectiva de la política criminal, hacerla más coherente y contar con unas mínimas condiciones de actuación de la administración. Este parámetro exige los siguientes elementos:
«La política criminal debe tener un carácter preventivo. El uso del derecho penal como última ratio».
«La política criminal debe respetar el principio de la libertad personal, de forma estricta y reforzada».
«La política criminal debe buscar como fin primordial la efectiva resocialización de los condenados».
«Las medidas de aseguramiento privativas de la libertad deben ser excepcionales».
«La política criminal debe ser coherente».
«La política criminal debe estar sustentada en elementos empíricos».
«La política criminal debe ser sostenible. Medición de costos en derechos económicos».
«La política criminal debe proteger los derechos humanos de los presos».
Como se observa, uno de los ejes que materializa la dignidad humana dentro de la política criminal es el reconocimiento de la resocialización de la persona condenada como objetivo principal de la pena. A propósito de ello, ante el fenómeno agravado de hacinamiento de las cárceles y establecimientos penitenciarios que demostraban los casos bajo revisión en la sentencia T-762 de 2015, la Corte reiteró el estado de cosas inconstitucional del sistema penitenciario que había sido previamente declarado en las sentencias T-153 de 1998 y T-388 de 2013. Concluyó que la situación era de tal gravedad que el sistema no estaba cumpliendo con la función de prevención especial de la pena sobre la reincorporación efectiva y sana de la persona a la sociedad. En relación con la resocialización como objetivo primordial de la ejecución de la pena privativa de la libertad, la Corte afirmó que «[e]s imperioso recordar que el esfuerzo por la resocialización del delincuente y por su incorporación a la vida en sociedad después de su castigo, se traduce en beneficios para la comunidad. Por el contrario, abandonar tal enfoque hace que el sistema penitenciario y carcelario se convierta en un sistema multiplicador de conflictos que genera más y “mejores” delincuentes (la cárcel como universidad del delito), lo que finalmente termina siendo más costoso para el conglomerado social».[172]
De ese modo, es importante comprender que el derecho penal debe ser la última ratio para prevenir o sancionar conductas dentro del orden social, pues es la herramienta más invasiva. Dentro de la teoría clásica del derecho penal se definen como elementos integrantes de la norma penal, (a) el supuesto de hecho, que se traduce en el delito o la contravención penal y (b) la consecuencia jurídica, que se materializa en una pena.[173] Esta última es una manifestación del poder punitivo del Estado que implica «una injerencia directa sobre el condenado, a quien se le priva de determinados bienes jurídicos (la libertad, el patrimonio, el honor, etc.), para asegurar la protección eficaz de los intereses tutelados por la ley».
El objeto y fin de la pena como consecuencia jurídica de la comisión de un delito ha sido uno de los temas más discutidos dentro de la literatura del derecho penal, toda vez que se trata de un mal que impone el legislador sobre una persona como consecuencia de haber hecho daño a la sociedad y haber faltado al pacto social.[175] Velásquez sostiene que más allá de las distintas teorías que se han desarrollado sobre los fundamentos y fines de la pena,[176] «[ésta] tiene una razón de ser en aquellos casos en los que el comportamiento prohibido perjudica de manera insoportable la coexistencia libre y pacífica de los ciudadanos y no resultan adecuadas para impedirlo otras medidas jurídico criminales menos radicales (…) [l]a pena, pues, se justifica por su necesidad para el mantenimiento de la convivencia social (…)».[177] Al respecto, indica el mismo autor que la pena cuenta con una doble función: teórica y práctica -acudiendo a las teorías de la unión-[178]; la primera se relaciona con (i) la prevención general, esto es, la necesidad social de proteger ciertos bienes jurídicos, (ii) la retribución, y con ello, el elemento de culpabilidad es importante para definir una pena justa y proporcional; y (iii) la prevención especial, traducida en que «debe estar encaminada a la readaptación social del reo (resocialización)».[179] De manera que la retribución y la prevención -general y especial- son los dos principales aristas en las que se fundamenta la pena, «aunque pone énfasis en la prevención especial positiva». La función práctica atiende a la esencia de la pena que se define en una consecuencia jurídica “amarga” que busca la represión de conductas graves para la convivencia social (relacionada con el fin retributivo).
En el marco expuesto, cuando se ha previsto por el legislador que una conducta debe ser sancionada con una pena, ésta debe obedecer a unos fines constitucionales. Tanto la definición de la pena como su ejecución deben ser fieles a los objetivos esenciales de un Estado Social y Democrático de Derecho, pues “(…) el contenido y la función de la pena no se pueden configurar (…) con independencia de la existencia del orden en el que se pune, ni de la comprensión de su sentido”.[180] Como lo manifestó la Corte en la sentencia T-388 de 2013, la sociedad tiende a deshumanizar a las personas que han cometido “graves actos delictuosos”, al tratarlos de “bestias”, “salvajes”, entre otros calificativos que pretenden marginarlos de la humanidad para justificar sanciones desproporcionadas y degradantes. Sin embargo, como lo sostiene esta Corporación, «el compromiso de una sociedad con la dignidad humana se reconoce, en gran medida, por la manera como se respetan los derechos de las personas privadas de la libertad».[181] En efecto, en el marco de una sociedad democrática, fundada en el principio de la dignidad humana, se debe evitar a toda costa deshumanizar al delincuente, imponiéndole penas que configuren tratos crueles, inhumanos o degradantes.
En ese orden, la jurisprudencia constitucional ha establecido que, para la imposición de una pena, la política criminal cubre varias fases previas que involucran diferentes objetivos para lograr la efectiva persecución del delito y alcanzar una convivencia social sana. Una vez llega a la determinación de la pena, es necesario que ésta tenga ante todo un fin de resocialización del condenado. En palabras de la Corte:
«Así, en el primer momento, se considera que el Legislador define los delitos orientado esencialmente por consideraciones de prevención general, y secundariamente por principios retributivos. Conforme a tal criterio, la tipificación legal de hechos punibles pretende desestimular conductas lesivas de bienes jurídicos dignos de ser tutelados por el derecho penal (prevención general) pero de manera tal que exista una cierta proporcionalidad entre el daño ocasionado por el delito y la pena que le es atribuida (componente retributivo en esta fase). De otro lado, en la fase de imposición judicial de la pena a un determinado sujeto, en general se considera que el sistema penal debe operar con un criterio esencialmente retributivo, a fin de que, por razones de justicia, exista una proporcionalidad entre la dañosidad de la conducta, el grado de culpabilidad del agente y la intensidad de la pena. Finalmente, se considera como propio del Estado social de derecho que la ejecución de la sanción penal esté orientada por finalidades de prevención especial positiva, esto es, en esta fase se debe buscar ante todo la resocialización del condenado, obviamente dentro del respeto de su autonomía y dignidad puesto que, como se verá más adelante, es necesario armonizar estos valores.
Como es natural, no siempre es fácil hacer compatibles estos distintos principios de fundamentación del sistema penal, pues en ocasiones los fines de prevención general aconsejan penas muy severas, mientras que las políticas de resocialización sugieren penas bajas. Así, dice al respecto Herbert Hart, que "las penas que estimamos necesarias como amenaza para maximizar la obediencia al Derecho, pueden convertir al transgresor a quien se imponen, en un enemigo inflexible de la sociedad; mientras que el recurso a medidas rehabilitadoras puede disminuir la eficacia y ejemplaridad del castigo en los demás"[10][182]. Sin embargo, a pesar de esas inevitables tensiones y discusiones, lo cierto es que durante la ejecución de las penas debe predominar la búsqueda de resocialización del delincuente, ya que esto es una consecuencia natural de la definición de Colombia como un Estado social de derecho fundado en la dignidad humana (CP art. 1º), puesto que el objeto del derecho penal en un Estado de este tipo no es excluir al delincuente del pacto social sino buscar su reinserción en el mismo (resaltado fuera del texto original)».
Un sistema que se funda en el valor de la dignidad humana y la protección de los derechos humanos como límites al poder estatal, no puede concebir dentro de su legislación cualquier medio de castigo para un condenado, pues se reconoce a la persona ante todo como un miembro del pacto social que tiene derechos inalienables y es un sujeto capaz de autodeterminarse. Así, las penas y tratos crueles, inhumanos y degradantes están prohibidos por el ordenamiento nacional e innumerables instrumentos internacionales.[184] Lo mismo sucede con la abolición de la pena de muerte, la cual consiste en la concepción retributiva pura y simple de la condena y elimina todo límite al poder punitivo del Estado. Estas penas, aquellas que obedecen solo a un carácter vengativo, anulan la dignidad de la persona condenada y tienen como consecuencia marginarla del pacto social, por tanto, están prohibidas por el derecho internacional y el ordenamiento interno.
A propósito de este punto, en una providencia reciente de la Sala Plena de la Corte Constitucional se advirtió que la prevención negativa como finalidad de la pena -como la inocuización y la intimidación – es contraria a la dignidad humana, toda vez que «materializan la cosificación del individuo, a través de su exposición como lo negativo, lo que no debe ser (…) como la negación de toda posibilidad de superar y trascender al ser humano que delinquió un día; en el fondo, es exponer ante el colectivo social, al delincuente como una persona que ni merece una segunda oportunidad ni puede intentar resarcir su daño ni mucho menos merecer cualquier clase de perdón».[186] Con sustento en ello, la Sala señaló que la prohibición de la imprescriptibilidad de las penas se encuentra vinculada inescindiblemente al reconocimiento de la dignidad humana y a la garantía de resocialización de la persona condenada o sancionada.
Acorde con lo descrito, la función de la pena debe observarse desde dos momentos concretos; (i) uno estático, que hace alusión a su identificación legal como consecuencia de una conducta punible y que tiene por objeto una prevención general (busca que la sociedad se abstenga de cometer esa conducta); y (ii) el dinámico, que hace relación al momento mismo de la imposición del castigo y a la ejecución de la pena prevista en la ley. Este último es en el que el Estado ejerce su poder punitivo.[187] Con sustento en ello, la Corte ha establecido que la pena cuenta con tres finalidades: «(…) un fin preventivo, que se cumple básicamente en el momento del establecimiento legislativo de la sanción, la cual se presenta como la amenaza de un mal ante la violación de las prohibiciones; un fin retributivo, que se manifiesta en el momento de la imposición judicial de la pena, y un fin resocializador que orienta la ejecución de la misma, de conformidad con los principios humanistas y las normas de derecho internacional adoptadas».
En suma, en el marco de un Estado Social y Democrático de Derecho fundado en la dignidad humana, la política criminal debe obedecer a unos valores mínimos, toda vez que aquel postulado tiene como principios esenciales la dignidad humana y la libertad de la persona. De tal forma, el poder punitivo que tiene el Estado debe ser ejercido con criterios de razonabilidad, proporcionalidad y legalidad. A la vez, las penas que se imponen como consecuencia de una conducta delictiva previamente establecida en la ley deben tener fines de prevención -general y particular- y de resocialización. Al comprender al individuo como un fin en sí mismo -a la luz del valor de la dignidad humana-, al Estado no le queda otra alternativa que permitirle recapacitar sobre el delito cometido, reparar a las víctimas y reintegrarlo a la comunidad.
En razón de la importancia que tiene para el asunto que se estudia el componente de la resocialización del delincuente, la Sala se concentrará en el siguiente aparte en estudiar el marco normativo y jurisprudencial del fin resocializador de la pena.
La resocialización como función principal de la pena en un Estado Social de Derecho fundado en la dignidad humana
El concepto de resocialización no aparece en el texto original de la Constitución Política de 1991. En realidad, se incluye actualmente con el Acto Legislativo que se estudia en esta ocasión. Como se explicó antes, la jurisprudencia constitucional ha interpretado las normas superiores de tal forma que le otorga prelación al fin preventivo especial de la pena, el cual se traduce en la necesidad de resocializar o readaptar al condenado. Sustento de lo anterior lo ha ilustrado la jurisprudencia a través del contenido del preámbulo (Estado Social de Derecho y el principio de dignidad humana) y de los artículos 12 (prohibición de penas crueles, inhumanas y degradantes), 28 inc. 3 («En ningún caso podrá haber detención, prisión ni arresto por deudas, ni penas y medidas de seguridad imprescriptibles»), 29 inc. 4 (derecho a impugnar la sentencia condenatoria y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho) y, antes de la reforma constitucional actual, 34 (prohibición de la pena de prisión perpetua).
Esta interpretación jurisprudencial es armónica con lo establecido en los tratados internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad. El artículo 10.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece: «El régimen penitenciario consistirá en un tratamiento cuya finalidad esencial será la reforma y readaptación social de los penados». La Convención Americana sobre Derechos Humanos en su artículo 5.2 señala «Nadie debe ser sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes. Toda persona privada de libertad será tratada con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano» y el 5.6 establece concretamente, «6. Las penas privativas de la libertad tendrán como finalidad esencial la reforma y la readaptación social de los condenados».
La resocialización puede ser entendida como un conjunto de medidas, actividades o técnicas de tratamiento social o clínico que pretenden «cambiar la conducta del interno. Volver a socializarse, lo que significa aprender las expectativas sociales e interiorizar normas de conducta. Resocializarse es volver a valer como ser social conforme quiere la sociedad, esto implica reconocimiento. La técnica que se maneja es el cambio de actitud y de valores. Se confunde con el cambio de delincuente en un buen interno».[189]
En la historia antigua cometer una conducta dañosa para la comunidad tenía como consecuencia sanciones corporales crueles, las cuales se consideraban propias a la gravedad de los delitos. En el Estado moderno gobernado por el sometimiento del poder público a la ley y a los derechos fundamentales, las penas son entendidas como restricciones o privaciones de ciertos bienes.[190] Actualmente las penas que se imponen afectan los derechos a la libertad (penas de cárcel), a la propiedad (penas pecuniarias) y a la vida (pena de muerte). Esta última es tal vez un rezago de las penas corporales infligidas en la antigüedad.[191] En la modernidad las penas atienden a principios de legalidad, abstracción, cuantificación y proporcionalidad, pues la ley previamente establecida define un quantum relacionado con la gravedad de la conducta (bien sea, el tiempo de restricción de la libertad o la multa en las pecuniarias).
En particular, la pena privativa de la libertad en un centro carcelario ha sido la alternativa principal y central de los sistemas punitivos modernos. Todos los demás derechos del condenado, como lo son la integridad física, la vida, la dignidad humana, la salud, la educación, entre otros, son inviolables y, por tanto, deben quedar al margen de la intervención estatal. Por eso, la Corte ha reiterado la importancia de reconocer la relación de especial sujeción que tienen las personas privadas de la libertad, que exige al Estado una protección mínima de sus derechos al estar bajo su custodia:[193]
«Si bien es cierto que la condición de prisionero determina una drástica limitación de los derechos fundamentales, dicha limitación debe ser la mínima necesaria para lograr el fin propuesto. Toda limitación adicional debe ser entendida como un exceso y, por lo tanto, como una violación de tales derechos. La órbita de los derechos del preso cuya limitación resulta innecesaria, es tan digna de respeto y su protección constitucional es tan fuerte y efectiva como la de cualquier persona no sometida a las condiciones carcelarias. Los derechos no limitados del sindicado o del condenado, son derechos en el sentido pleno del término, esto es, son derechos dotados de poder para demandar del Estado su protección. || Además de ser jurídica, pública y judicial, la pena debe ser también necesaria, útil y proporcional. Toda pena, independientemente del delito del cual provenga, debe respetar unas reglas mínimas relativas al tratamiento de los reclusos, que se encuentran ligadas, de manera esencial, al concepto de dignidad humana y al principio según el cual la pena no tiene por objeto el infligir sufrimiento corporal».[194]
De ese modo, como se ha venido explicando, el objetivo de la pena de cárcel es principalmente el de la prevención especial positiva, es decir, «se debe buscar ante todo la resocialización del condenado, obviamente dentro del respeto de su autonomía y dignidad».[195] La resocialización tiene muchas formas de alcanzarse. La Corte, por ejemplo, ha reconocido que garantizar formas de trabajo y educación dentro de la cárcel permiten al condenado tener esperanza para salir de nuevo a retomar su vida en comunidad. En palabras de la Corte:
«En efecto, el trabajo desarrollado por los presos es un medio indispensable - junto con el estudio y la enseñanza - para alcanzar el fin resocializador de la pena, y hace parte integrante del núcleo esencial del derecho a la libertad (CP art. 28), pues tiene la virtud de aminorar el tiempo de duración de la pena a través de su rebaja o redención (C.P.P. arts. 530 a 532). Consecuencia de lo anterior es la obligación del Estado de proveer a los reclusos puestos de trabajo que contribuyan a su readaptación social progresiva, a la vez que permitan, en caso de existir familia, el cumplimiento de sus obligaciones alimentarias».[196]
El reconocimiento de la resocialización como fin principal de la pena de prisión se sustenta en la dignidad humana del individuo, pues se confirma que la persona condenada no pierde su calidad humana y, en consecuencia, el Estado debe brindarle alternativas que le permitan reconocer el daño que causó, pero al mismo tiempo, incentivar un nuevo inicio afuera de la cárcel. Por eso la resocialización puede cumplirse a través de distintas formas, tales como la educación, el trabajo, la cultura, la recreación, el mantenimiento de los lazos familiares, terapias de salud mental y física, entre otras actividades.[197]
En la jurisprudencia constitucional se pueden identificar varios casos en los que se demuestra que esta Corporación, al estudiar diferentes medidas de política criminal dispuestas por el legislador, ha dado prelación a la resocialización de la persona condenada. En otras palabras, es posible identificar que la Corte ha comprendido la privación de la libertad como una pena que debe ser cumplida en un periodo dispuesto por la ley -proporcionalidad y legalidad- y con el fin de garantizar el retorno de la persona condenada a la vida social y familiar.
En la sentencia C-275 de 1993[198] se revisó de manera automática un decreto legislativo que adoptaba diferentes medidas en materia penal en el marco de un estado de conmoción interior. Uno de los artículos aumentaba las penas de algunos delitos del Código Penal hasta 60 años. El Ministerio Público argumentó que este aumento de las penas tenía un efecto de “pena perpetua” toda vez que «el límite temporal de las penas se extiende más allá de la vida probable de los condenados».[199] La Corte denegó este argumento al observar que la norma no establecía pena perpetua toda vez que «[l]o perpetuo es lo intemporal, esto es, lo que no tiene límites ni medidas en el tiempo, lo infinito, de tal suerte que tiene un comienzo, pero no un fin. La norma en comento tiene un límite temporal preciso y determinado; por lo tanto, no puede decirse que ella es perpetua».
Igualmente consideró que, en virtud del principio de legalidad penal, el legislador debía establecer un mínimo y un máximo de la pena, término que no podía ser modificado por las condiciones individuales de la persona condenada:
«Si para fijar la pena se tuvieran que tener necesariamente en cuenta las situaciones particulares del delincuente, ajenas al hecho punible, entre ellas su edad, se desconocería el principio de la legalidad de la pena (art. 29 de la Carta) que exige que de manera abstracta el legislador determine dentro de unos límites precisos la pena imponible, normalmente un mínimo y un máximo, con el agravante de que en cada caso la pena no dependería de la voluntad del legislador, sino de la situación particular de cada reo; se llegaría por este camino a la pena individual discriminatoria, delimitada según las circunstancias particulares de cada delincuente, con el desconocimiento del mencionado principio, y desatendiendo las reglas jurídicas que enmarcan la actuación del Juez para el señalamiento de la pena dentro de las directrices trazadas por el legislador».[201]
En la sentencia C-565 de 1993[202] la Corte analizó las penas máximas dispuestas por el legislador para los delitos de secuestro y homicidio. En las consideraciones de la providencia estableció que la dignidad humana y el derecho a la rehabilitación son los principales límites constitucionales a la competencia del legislador para establecer el máximo de las penas. Al respecto precisó que las penas previstas eran proporcionales a la gravedad de los delitos y a la trascendencia de los bienes jurídicos tutelados. Realizó un análisis de la comisión de las conductas de secuestro y homicidio a nivel nacional y la actuación de las investigaciones en estos casos. Con sustento en ello, encontró que el legislador había asumido su deber de reforzar el fin retributivo de la pena y su carácter de prevención general. Sobre lo anterior, la Corte concluyó que no existía un desconocimiento de la prohibición dispuesta en el artículo 34 de la Constitución sobre las penas perpetuas, toda vez que «(…) lo que compromete la existencia de la posibilidad de resocialización no es la drástica incriminación de la conducta delictiva, sino más bien la existencia de sistemas que, como los subrogados penales y los sistemas de redención de la pena, garanticen al individuo que rectifica y enruta su conducta, la efectiva reinserción en sociedad (…)».
En la sentencia C-144 de 1997[204] la Corte revisó la constitucionalidad del “Segundo Protocolo facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos destinado a abolir la pena de muerte, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 15 de diciembre de 1989 y de la Ley 297 del 17 de julio de 1996 “por medio de la cual se aprueba dicho Protocolo”. En esta ocasión la Sala nuevamente se refirió a la finalidad de resocialización de la pena privativa de la libertad. Encontró ajustado al ordenamiento constitucional la necesidad de abolir la pena de muerte, pues «si las personas se consideran un fin en sí mismo, y la vida no es propiedad ni del Estado ni de la sociedad -como se desprende del reconocimiento de la dignidad humana y de la inviolabilidad de la vida- entonces la proscripción de la pena de muerte parece un claro desarrollo de tales principios que sustentan la juridicidad en el mundo contemporáneo».
La Sala advirtió que la concepción retributiva rígida de la pena de muerte era contraria a los fundamentos del Estado democrático moderno, pues la justicia penal actualmente pretende abandonar la ley del talión y la venganza encubierta y buscar la humanización de las penas.[206] En palabras de la Corte:
«Finalmente se ha recurrido a consideraciones de prevención especial negativa para defender la pena capital, con el argumento de que existen delincuentes irrecuperables que deben ser eliminados de la sociedad para evitar futuros males a otros ciudadanos. Sin embargo, ese razonamiento es lógicamente discutible, pues no sólo presupone que es posible determinar al momento de imponer la sanción quienes van a reincidir y quienes no, lo cual se ha revelado falso, sino que además desconoce que existen medidas alternativas de rehabilitación. Además, y más grave aún, se olvida que el delincuente también tiene derecho a la vida, por lo cual, en un Estado social de derecho fundado en la dignidad humana (CP art. 1º), la ejecución de las penas debe tener una función de prevención especial positiva, esto es, en esta fase se debe buscar ante todo la resocialización del condenado, obviamente dentro del respeto de su autonomía y dignidad. El objeto del derecho penal en un Estado de este tipo no es excluir al delincuente del pacto social sino buscar su reinserción en el mismo. (…) En ese orden de ideas sólo son compatibles con los derechos humanos penas que tiendan a la resocialización del condenado, esto es a su incorporación a la sociedad como un sujeto que la engrandece, con lo cual además se contribuye a la prevención general y la seguridad de la coexistencia, todo lo cual excluye la posibilidad de imponer la pena capital».[207]
Con sustento en lo anterior, concluyó que la pena debe ser el resultado de la aplicación del derecho penal como última ratio y, en consecuencia, debe responder a los principios de necesidad, razonabilidad y proporcionalidad. En el caso de la pena de muerte y la tortura se estableció que son penas prohibidas por el ordenamiento jurídico porque eliminan la calidad del ser humano y contradicen el actuar democrático y protector del Estado.
En la sentencia C-806 de 2002[208] la Corte estudió si se vulneraba el derecho a la igualdad al permitirse la libertad condicional solo a aquellos delitos con penas privativas de la libertad mayores a tres años. Al respecto, la Sala señaló que los subrogados penales son herramientas que reafirman la prevalencia de la finalidad de resocialización de la pena, pues son una oportunidad para que la persona condenada demuestre que tiene la voluntad de regresar a la comunidad atendiendo las normas mínimas de convivencia. En ese sentido la Corte señaló que «la función preventiva especial de la pena se proyecta en los denominados mecanismos sustitutivos de la pena que tal como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, pueden ser establecidos por el legislador en ejercicio de su facultad de configuración siempre y cuando estén orientados hacia la efectiva resocialización de quienes hayan cometido hechos punibles, favorezcan el desestimulo de la criminalidad y la reinserción de sus artífices a la vida en sociedad». Así, advirtió que, bajo el principio de necesidad de la pena, si la función de reinserción de la pena puede lograrse a través de otros medios distintos a la privación de la libertad en una cárcel, deben preferirse estos últimos por ser menos severos y acordes con la dignidad del condenado.
La Corte resaltó la importancia de la figura de la libertad condicional para lograr la resocialización del condenado. Por ello, consideró que limitarla a aquellos delitos con penas mayores a tres años era violatorio del derecho a la igualdad:
«Si el cumplimiento de la pena de prisión se debe orientar primordialmente a la resocialización del condenado, esto es, a cumplir la función de prevención especial, la buena conducta desplegada durante las tres quintas partes de la ejecución de la pena de prisión hacen suponer su cooperación voluntaria para lograrla. En este evento, es evidente que el legislador entregó una alternativa al condenado que permite contar con su autonomía, dándole de tal manera desarrollo armónico a los postulados del Estado social y democrático de derecho. La buena conducta o cooperación voluntaria al proceso de resocialización, durante un tiempo determinado, le permite al juez deducir que no existe necesidad para continuar con la ejecución de la pena, para lo cual no podrá tener en cuenta los antecedentes valorados para su dosificación, lo que permite imprimirle a la pena su finalidad integradora, estimulando al condenado a cooperar para ello».[210]
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 20 de abril de 2024 - (Diario Oficial No. 52.716 - 3 de abril de 2024)
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