TEMAS-SUBTEMAS

Sentencia C-273/25

DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR EN LA REGIÓN DEL CATATUMBO-Exequible

DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO EN DESARROLLO DEL ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR EN LA REGIÓN DEL CATATUMBO-Constitucional facultad conferida al ICBF para vincular personal supernumerario para prestar sus servicios en las Defensorías de Familia

(...) Las medidas contenidas en el decreto legislativo sub examine, que establecen la vinculación de 80 supernumerarios para conformar 20 defensorías de familia, no suspenden ni vulneran derechos fundamentales, no interrumpen el funcionamiento normal de las ramas del poder público, ni afectan la vigencia del Estado de Derecho. Asimismo, tampoco comprometen derechos intangibles ni desconocen los mecanismos judiciales establecidos para su protección.

ESTADOS DE EXCEPCION-Características

ESTADOS DE EXCEPCION-Naturaleza

(...) los estados de excepción son respuestas fundadas en la juridicidad que impone la Constitución Política a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias. Esta característica supone límites a la discrecionalidad del Gobierno Nacional para declarar y desarrollar el estado de excepción, con el fin de precaver una acumulación extraordinaria de poderes en manos del ejecutivo y salvaguardar el Estado de Derecho. Dicho de otro modo, los estados de excepción no excepcionan la Constitución Política ni suponen poderes ilimitados que la desconozcan.

ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR-Alcance

DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO EN DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR-Control formal y material

ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR-Requisitos de orden formal

La Corte debe analizar de forma detenida si el Decreto Legislativo 0433 de 2025 cumple con las condiciones formales de validez previstas en la Constitución Política y la Ley Estatutaria de Estados de Excepción (LEEE). Los requisitos de forma cuyo cumplimiento debe verificarse son los siguientes: (i) suscripción: debe aparecer la firma del Presidente de la República y de todos sus ministros; (ii) temporalidad: haber sido dictado y promulgado dentro del término de vigencia del estado de conmoción interior; (iii) motivación: haber sido debidamente motivado; y (iv) cuando la conmoción interior se hubiere declarado en solo una parte del territorio nacional, el decreto debe indicar la determinación del ámbito territorial de su aplicación.

ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado

La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-, así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de finalidad

(...) la medida contenida en el Decreto 0433 de 2025 está directa y específicamente dirigida a impedir la extensión de los efectos de la perturbación del orden público sobre la garantía de los derechos fundamentales de una población especialmente protegida por la Constitución Política: los niños, las niñas y adolescentes. Busca fortalecer la institucionalidad bajo los principios de corresponsabilidad y subsidiariedad entre la familia, la sociedad y el Estado, para responder a los efectos que producen el desplazamiento masivo, la trata de personas, el reclutamiento forzado y el abandono sobre esta población.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de conexidad material

(...) el Decreto Legislativo 0433 de 2025 faculta al ICBF para la creación de nuevas defensorías de familia transitorias con la finalidad de que estas verifiquen la garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes que han sido afectados por la grave perturbación del orden público en el Catatumbo, adopten las medidas de restablecimiento de derechos que procedan y den curso a los asuntos extraproceso, en atención al aumento en la demanda del servicio público que presta el ICBF. Este objetivo guarda relación con los siguientes elementos previstos en el Decreto Legislativo 062 de 2025: (i) la necesidad de responder a la crisis humanitaria que ha afectado a poblaciones especialmente vulnerables como niños, niñas y adolescentes; (ii) las dificultades para dar continuidad a la oferta institucional instalada en los municipios de la región; y (iii) la amenaza de destrucción del tejido social y comunitario.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de conexidad interna y externa

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de motivación suficiente

(...) la medida adoptada en el decreto de excepción examinado ha sido motivada con suficiencia en tanto sus consideraciones aluden al escalamiento de los hechos violentos en la región, el aumento de la necesidad de adelantar procesos de protección y restablecimiento de derechos de niños, niñas y adolescentes, la insuficiencia de la capacidad instalada para el efecto, y la urgencia de proveer lo necesario para el desarrollo de esta función. En esa medida, la Corte concluye que el Decreto Legislativo 0433 de 2025 sí expone las razones que justificaron su expedición.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de incompatibilidad

(...) tanto la figura de los supernumerarios, como la de los empleos temporales continuarán rigiendo durante el estado de conmoción interior, por lo que no se encuentran suspendidas las normas que rigen esas figuras. Así, el efecto del Decreto Legislativo 0433 de 2025 es el de crear una modalidad particular y especial de supernumerarios que no impide que no suspende la legislación ordinaria. Corolario de lo anterior, la Sala concluye que no hay lugar a adelantar un juicio sobre la motivación de incompatibilidad.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de no discriminación

(...) el decreto objeto de control no introduce medidas discriminatorias, por cuanto no establece tratos diferenciados fundados en criterios sospechosos o cualquier otro tipo de criterio discriminatorio. Todo lo contrario, el artículo 2 prevé que el personal supernumerario al que se refiere el artículo primero percibirá la asignación básica mensual, las prestaciones sociales y demás emolumentos establecidos para los empleados públicos del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF, según la escala salarial y la nomenclatura que rige para la Institución. Esta medida salvaguarda el derecho a la igualdad de los supernumerarios a vincular en relación con los funcionarios del ICBF.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de necesidad

(...) el Decreto Legislativo 0433 de 2025 es necesario tanto de la perspectiva fáctica como jurídica. Así, las medidas allí previstas permiten atender de forma inmediata y directa el incremento comprobado en la demanda de servicios del ICBF en el Catatumbo, con el propósito de superar la insuficiencia operativa generada por la crisis humanitaria en el Catatumbo. Adicionalmente, las alternativas previstas en el régimen ordinario fueron valoradas y descartadas por su ineficacia o inviabilidad en el contexto de urgencia, lo cual descarta un error manifiesto y demuestra que la medida excepcional era indispensable para alcanzar los fines perseguidos por la declaratoria de conmoción interior.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de proporcionalidad

(...) las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 0433 de 2025 cumplen el juicio de proporcionalidad por cuanto constituyen una respuesta equilibrada a las consecuencias derivadas de la intensificación de los enfrentamientos entre grupos armados y la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados internos y confinamientos masivos en la región del Catatumbo.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de no contradicción específica

La regla de vigencia prevista en el artículo 4 del Decreto sub judice no excede los límites temporales que fija el artículo 214 o la LEEE a las medidas adoptadas al amparo de un estado de conmoción interior. En efecto, la vigencia de la facultad y de las vinculaciones propiamente dichas se limita a la vigencia del estado de conmoción interior y sus eventuales prórrogas.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de ausencia de arbitrariedad

El juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.  

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR-Juicio de intangibilidad

(...) el juicio de intangibilidad parte del reconocimiento que ha hecho la Corte Constitucional sobre la existencia de ciertos derechos que, de acuerdo con los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser limitados ni siquiera durante los estados de excepción. Se trata de derechos considerados intocables por el derecho internacional de los derechos humanos, entre los que se incluyen: el derecho a la vida, a la integridad personal, a no ser sometido a desaparición forzada, tortura ni tratos crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de personas; la prohibición de sanciones como el destierro, la prisión perpetua y la confiscación; la libertad de conciencia y religión; los principios de legalidad, favorabilidad y de irretroactividad en materia penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a recibir protección integral por parte de su familia, la sociedad y el Estado; la prohibición de la prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Igualmente, se consideran intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de estos derechos.

EMPLEOS DE CARACTER TEMPORAL-Definición

EMPLEADOS SUPERNUMERARIOS-Definición

(...) los supernumerarios son servidores temporales del Estado como una excepción al principio general de la carrera administrativa, cuya vinculación no desconoce los derechos de quienes se encuentran en la carrera administrativa, toda vez que se trata de la ocupación transitoria de cargos por causales claramente establecidas en la ley, como vacancias temporales por licencias o vacaciones.

EMPLEADOS SUPERNUMERARIOS-Vinculación con la Administración Pública

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

SENTENCIA C- 273 DE 2025

Referencia: expediente RE-384

Asunto: revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 0433 del 8 de abril de 2025, “Por el cual se faculta al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF para la vinculación de personal supernumerario para prestar sus servicios en las Defensorías de Familia que se conformen en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta del departamento del Norte de Santander y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar en el marco del Decreto 062 de 2025.”   

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Bogotá D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinticinco (2025)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales, en especial de la establecida en los artículos 214 y 241.7 de la Constitución Política, profiere la siguiente

SENTENCIA

Síntesis de la decisión

La Corte Constitucional ejerció el control automático y posterior de constitucionalidad del Decreto Legislativo 0433 del 8 de abril de 2025, “[p]or el cual se faculta al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF para la vinculación de personal supernumerario para prestar sus servicios en las Defensorías de Familia que se conformen en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta del departamento del Norte de Santander y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar en el marco del Decreto 062 de 2025”.

Como aspecto previo, la Sala Plena descartó la configuración de una inexequibilidad por consecuencia. Comprobó que existe una relación de conexidad temática estricta entre el Decreto Legislativo 0433 de 2025 y los aspectos del Decreto 062 de 2025 que fueron declarados exequibles en la Sentencia C-148 de 2025. Lo anterior porque aquel adopta medidas que se enmarcan en la garantía de los derechos fundamentales de la población civil afectada por la intensificación de los enfrentamientos bélicos en la región del Catatumbo, así como en el fortalecimiento institucional, que se vio desbordado, para responder a la crisis humanitaria causada por los desplazamientos forzados y confinamientos masivos.

Así, las medidas contenidas en el Decreto Legislativo 0433 de 2025 consisten en: (i) facultar al ICBF para vincular 80 supernumerarios con los cuales se organizarán 20 defensorías de familia; (ii) establecer como remuneración para este personal supernumerario la equivalente a la de los empleados públicos del ICBF de acuerdo con cada rol y (iii) soportar los gastos de la vinculación de los supernumerarios con cargo a la apropiación en el presupuesto del ICBF para la vigencia 2025. Esto, con la finalidad de velar por los derechos de los niños, niñas y adolescentes en el marco del conflicto, el desplazamiento y el confinamiento. Entonces las nuevas defensorías de familia contribuyen a tramitar las solicitudes de restablecimiento de derechos y asuntos extraproceso en ese lugar.

La Sala Plena se propuso determinar si el Decreto Legislativo 0433 de 2025 satisface las condiciones formales y materiales de validez que exigen la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional.

En primer lugar, la Corte Constitucional constató que el decreto reunió los requisitos formales de suscripción, temporalidad, motivación y alcance territorial. El Decreto fue suscrito por el Presidente de la República el 8 de abril, quien lo firmó antes de trasladarse a territorio extranjero, y por todos los Ministros del despacho, dos de los cuales actuaron mediante encargo administrativo. Así mismo, comprobó que el decreto fue dictado y promulgado dentro del término de vigencia del Estado de conmoción interior previsto en el Decreto 062 de 2025 y con medidas cuya duración se enmarca en ese mismo lapso. Además, encontró que el decreto fue motivado y cumplió con el requisito de delimitación territorial al espacio geográfico allí determinado.

En segundo lugar, la Sala Plena concluyó que el Decreto 0433 de 2025 también cumplió con los requisitos materiales de validez que deben satisfacer este tipo de normas. En cuanto al juicio de finalidad, consideró que las medidas adoptadas buscan impedir la extensión de los efectos de la perturbación del orden público sobre la garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes a la vida, la integridad física y moral, la salud, la seguridad social, la alimentación equilibrada, a tener una familia y no ser separados de ella, al cuidado, al amor, a la educación y la cultura. Así como sus derechos a ser protegidos contra el abandono, la violencia, el secuestro, la venta, el abuso sexual y la explotación laboral o económica, de acuerdo con lo mandado en el artículo 44 de la Constitución Política. Para tal fin, previó la vinculación de personal del ICBF en condiciones de igualdad con sus empleados públicos, como mecanismo de fortalecimiento de la institucionalidad en el territorio. Por último, la forma de financiación del personal fue entendida como una medida instrumental que permite hacer efectivas las medidas adoptadas.

La Sala Plena también dio por acreditado el juicio de conexidad material. En su dimensión interna, halló una relación coherente entre las consideraciones que lo motivaron y las medidas que adoptó. Para ello, hizo referencia a la declaratoria del Estado de conmoción interior por medio del Decreto 062 de 2025; la organización y misión del ICBF; la definición del riesgo, los riesgos especiales a los que se ven expuestos los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento forzado; la figura del supernumerario; las condiciones en las que debe desarrollarse la jornada laboral ordinaria mediante el sistema de turnos; y las cifras en la región del Catatumbo sobre desplazamiento, diligencias procesales y extraprocesales a cargo del ICBF y vinculación de menores de edad desvinculados de grupos armados organizados.

Ahora bien, evidenció que la conexidad material externa con el Decreto Legislativo 062 de 2025 se ve reflejada en la relación entre las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 0433 de 2025 con los siguientes aspectos previstos en el decreto primigenio: i) la necesidad de responder a la crisis humanitaria que ha afectado a poblaciones especialmente vulnerables como niños, niñas y adolescentes; (ii) las dificultades para dar continuidad a la oferta institucional instalada en los municipios de la región; y (iii) la amenaza de destrucción del tejido social y comunitario.

En cuanto al juicio de motivación suficiente, concluyó que el Decreto Legislativo 0433 de 2025 contiene las razones que justificaron su expedición y no limita, afecta o suspende derechos fundamentales. Por su parte, en el juicio de motivación de incompatibilidad, la Corporación encontró que el decreto analizado no suspende leyes ordinarias. Afirmó que no fueron suspendidos los apartados vigentes del artículo 83 del Decreto Ley 1042 de 1978, que regula la figura de los supernumerarios. Respecto al juicio de no discriminación, la Corte verificó que el Decreto 0433 de 2025 no emplea categorías sospechosas y no establece tratos diferenciados.

La Corte también comprobó que el decreto legislativo en mención supera el juicio de necesidad. Respecto a la necesidad fáctica, dilucidó que es necesario que el Estado intervenga en la salvaguardia de los derechos de la niñez, la adolescencia y la juventud. Para ello se requiere superar la incapacidad de las seis defensorías de familia que operan en la región para atender a las altas cifras de desplazamiento forzado; procesos administrativos de restablecimiento de derechos solicitados y abiertos; asuntos extraprocesales activos; menores de edad ingresados al Programa de Atención Especializado para el Restablecimiento de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes Víctimas de Reclutamiento Ilícito; y atención por parte de unidades móviles. La Sala observó un incremento probado en la demanda de los servicios que presta el ICBF y la insuficiencia del personal de la entidad para cubrirla. Y, en cuanto a la necesidad jurídica, la Sala advirtió que no resultaba idóneo acudir a mecanismos ordinarios tales como la modificación permanente de la planta de personal o la creación de una planta temporal; el traslado o la reubicación de personal; o la contratación mediante prestación de servicios.

Antes de adelantar los juicios de proporcionalidad y no contradicción, la Sala se refirió a la jurisprudencia constitucional sobre el derecho de acceso a los cargos públicos y el alcance de la discrecionalidad del nominador en empleos temporales. Concretamente, consideró que las medidas extraordinarias adoptadas son proporcionales a la situación que se busca conjurar porque: (i) la medida atiende a los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de conmoción interior; (ii) son mayores los beneficios que se obtienen frente a los sacrificios que se generan y (iii) la medida es transitoria y busca proteger los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes. En cuanto al juicio de no contradicción específica, la Sala indicó que la posibilidad de nombrar empleos públicos por la vía de empleos temporales no está prohibida por la Constitución Política. Además, no son cargos de carrera y no se regulan los derechos de esos funcionarios.

Por último, respecto a los juicios de ausencia de arbitrariedad e intangibilidad, la Corte concluyó que las medidas contenidas en el decreto legislativo sub examine, que establecen la vinculación de 80 supernumerarios para conformar 20 defensorías de familia, no suspenden ni vulneran derechos fundamentales, no interrumpen el funcionamiento normal de las ramas del poder público, ni afectan la vigencia del Estado de Derecho. Tampoco comprometen derechos intangibles ni desconocen los mecanismos judiciales establecidos para su protección.

En virtud de lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió Declarar exequible el Decreto Legislativo 0433 de 2025, “Por el cual se faculta al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF para la vinculación de personal supernumerario para prestar sus servicios en las Defensorías de Familia que se conformen en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta del departamento del Norte de Santander y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar en el marco del Decreto 062 de 2025.”

ANTECEDENTES

Trámite de revisión automática de constitucionalidad

En ejercicio de la facultad prevista por el artículo 213 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 062 del 24 de enero de 2025 mediante el cual declaró “el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”.

El 9 de abril de 2025, el Secretario (e) Jurídico de la Presidencia de la República remitió a la Secretaría General de la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto Legislativo 0433 del 8 de abril de 2025 “Por el cual se faculta al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF para la vinculación de personal supernumerario para prestar sus servicios en las Defensorías de Familia que se conformen en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta del departamento del Norte de Santander y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar en el marco del Decreto 062 de 2025.” El siguiente 11 de abril se repartió el asunto en Sala Plena al suscrito magistrado para sustanciación. El proceso ingresó al despacho ese mismo día.

Mediante Auto del 22 de abril de 2025, el magistrado sustanciador avocó el conocimiento del asunto. Adicionalmente dispuso: (i) comunicar el inicio del proceso al Gobierno Nacional; (ii) decretar la práctica de algunas pruebas; (iii) ordenar la fijación en lista para la intervención ciudadana e invitar a algunas autoridades y expertos; y (iv) correr traslado al Procurador General de la Nación para el concepto de su competenciahttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=105795 En auto del 8 de mayo de 2025, dispuso continuar con el trámite del presente asunto, una vez vencido el término probatoriohttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=107270

La Corte Constitucional procede a decidir sobre la constitucionalidad del presente asunto, una vez surtido el trámite previsto en el Decreto 2067 de 1991.

Decreto Legislativo objeto de control

La Corte Constitucional revisa en esta oportunidad el Decreto Legislativo 0433 del 8 de abril de 2025. Su contenido completo se ubica en el Anexo I de la presente providencia. A continuación, se transcribe el articulado del Decreto:

DECRETO NÚMERO 0433 DE 2025

Por el cual se faculta al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF para la vinculación de personal supenumerario para prestar sus servicios en las Defensorías de Familia que se conformen en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta del departamento de Norte de Santander y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar en el marco del Decreto 062 de 2025

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el artículo 213 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo del Decreto número 062 del 24 de enero de 2025, y

CONSIDERANDO:

(…)

DECRETA

Artículo 1. Vinculación personal supernumerario. Facúltese al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF, por el término de vigencia del estado de conmoción interior declarado mediante el Decreto 0062 del 24 de enero de 2025 y las prórrogas que tengan lugar, para vincular ochenta (80) supernumerarios así: veinte (20) defensores de familia, veinte (20) nutricionistas, veinte (20) psicólogos y veinte (20) trabajadores sociales o profesionales en desarrollo familiar. Lo anterior, con el objeto de conformar y organizar mediante resolución suscrita por su representante legal o por quien este delegue, veinte (20) Defensorías de Familia que prestarán sus servicios dentro del ámbito territorial determinado en el Decreto que declaró el estado de excepción.

Parágrafo. El tiempo de vinculación del personal supernumerario a que se refiere el presente artículo, no podrá exceder la vigencia del estado de conmoción interior y las prórrogas que tengan lugar.

Artículo 2. Remuneración. El personal supernumerario al que se refiere el artículo primero del presente decreto percibirá la asignación básica mensual, las prestaciones sociales y demás emolumentos establecidos para los empleados públicos del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF, según la escala salarial y la nomenclatura que rige para la Institución.

Artículo 3. Los gastos generados por la vinculación del personal supernumerario al que se refiere el artículo primero del presente decreto, se realizarán con cargo a la apropiación en el presupuesto del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF para la vigencia 2025.

Artículo 4. Vigencia. Las facultades otorgadas en los artículos 1º y 2º serán ejercidas durante la vigencia del estado de conmoción interior declarado mediante el Decreto número 062 del 24 de enero de 2025.

Intervenciones y conceptos

La Secretaría General de la Corte Constitucional hizo constar que el proceso se fijó en lista entre el 13 y el 19 de mayo Se recibieron dos intervenciones oficiales, un concepto de una organización de la sociedad civil invitada a participar y una intervención ciudadana

Interviniente	Sentido de la intervención
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar	Exequibilidad
Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y la Mujer
Andrés Caro Borrero – Fundación para el Estado de Derecho	Inexequibilidad
Invitado
Asociación Colombiana de Defensores de Familia (ACODEFAM)

Intervenciones oficiales

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF. Solicitó a la Corte declarar exequible el Decreto Legislativo 0433 de 2025, por estimar que satisface los requisitos formales y materiales de constitucionalidad. En lo que respecta a los requisitos formales, señaló que el decreto contó con las firmas necesarias para su expedición, fue expedido en desarrollo del estado de excepción declarado en el Decreto 062 de 2025, durante el término de su vigencia y fue motivado.

En lo que respecta a los requisitos materiales, inició con el juicio de finalidad, para explicar que la vinculación de 80 supernumerarios para conformar defensorías de familia con sus respectivos equipos interdisciplinarios está encaminada a cumplir con el objetivo del Decreto 0433 de 2025. Se trata de “la adopción de medidas urgentes y extraordinarias, a fin de restablecer los vínculos familiares, reparar el tejido social, restablecer integralmente los derechos de los niños, niñas y adolescentes y garantizar condiciones de retorno seguro y acompañamiento social y emocional para minimizar los efectos de las situaciones traumáticas derivadas del escalamiento de la actividad bélica en la región. Así, concluyó que la medida “amortiza las consecuencias derivadas de la conmoción, tales como la violencia sexual, psicológica [y] física de la que pueden ser víctimas los menores [de edad], como también la falta relativa o temporal de sus cuidadores, al brindar un entorno seguro, así como acompañamiento social y emocional.

Posteriormente, desarrolló el juicio de conexidad material, para argumentar que las medidas adoptadas guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Seguidamente, se refirió al juicio de motivación suficiente, para lo cual aseguró que “en el Decreto Legislativo 0433 de 2025 no se impusieron medidas a través de las cuales se restringieran o limitaran derechos fundamentales. La entidad agregó que el Gobierno Nacional presentó razones suficientes para justificar las medidas adoptadas.

A continuación, propuso los siguientes argumentos dentro del juicio de intangibilidad: el Decreto 0433 de 2025 no restringe o suspende derechos intangibles, “al contrario, las medidas adoptadas en él procuran por la tutela, goce y ejercicio de ellos, principalmente, por parte de los niños, las niñas y los adolescentes afectados por la crisis del Catatumbo. Posteriormente, aludió al juicio de no contradicción específica, en los siguientes términos: “e[l] Decreto 0433 de 2025 no contiene cláusula alguna que esté encaminada a la contradicción específica de la Constitución [o] de los tratados internacionales, porque no contiene una cláusula de obligatorio cumplimiento. Se trata simplemente de una medida facultativa del ICBF, que puede ser ejercida o no y no desmejora los derechos sociales de los trabajadores, sino que prevé la misma asignación respecto de los empleados públicos.

En cuanto al juicio de incompatibilidad, arguyó que el decreto no contiene disposiciones encaminadas a la suspensión de leyes ordinarias que resultaren incompatibles con la conmoción interior. También afirmó que el decreto analizado no contiene medidas discriminatorias o tratos diferenciados, por lo que supera el juicio de no discriminación.

Después, el ICBF abordó el juicio de necesidad en dos partes: (i) juicio de necesidad fáctica o idoneidad: la facultad de vincular supernumerarios es una medida transitoria que busca restablecer los vínculos de los niños, las niñas y los adolescentes con sus familias, afectados por situaciones como la violencia, el desplazamiento y el abandono. (ii) Juicio de necesidad jurídica o subsidiariedad: “en el contexto que nos atañe, era inviable contemplar la posibilidad de vinculación transitoria consagrada en el artículo 21 de la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1083 de 2015, toda vez que la aplicación de estas disposiciones resulta factible en escenarios de operación institucional ordinaria, debido a su extensión y complejidad. “En cambio, la facultad conferida a través del Decreto 0433 de 2025 responde a la necesidad de contar con una figura jurídica de vinculación transitoria ágil, expedita y eficaz que garantice las necesidades del servicio y la sobrecarga de trabajo que se vive en los territorios delimitados en el Decreto 062 de 2025.

Sobre el juicio de proporcionalidad, indicó que, en primer lugar, la medida persigue un fin constitucionalmente legítimo, que es “garantizar la continuidad de la prestación de los servicios de las Defensorías de Familia. En segundo lugar, la medida es necesaria porque no se vislumbran otros medios alternativos que resulten igualmente eficaces. Por último, la medida no es desproporcionada porque el eventual impacto que tendría en los principios de la función pública es “limitado, temporal y se encuentra justificad[o] en la necesidad de garantizar la tutela efectiva de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.

Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y la Mujer. Considera que el Decreto 0433 de 2025 se ajusta a la Constitución y desplegó su concepto en tres grandes temas.

El primer tema abordado en el concepto es el grave fenómeno del reclutamiento ilícito de niños, niñas y adolescentes con ocasión del conflicto armado en todo el territorio nacional, con especial énfasis en la región del Catatumbo. Al respecto, indicó que, “[e]n lo que va corrido de 2025 el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ha atendido al menos 47 víctimas de reclutamiento. La situación también fue advertida por las comunidades y autoridades de la región del Catatumbo, especialmente respecto de menores de edad de comunidades indígenas y afrodescendientes. En ese escenario, “la destinación de personal calificado que fortalezca las defensorías de familia en esa región es una necesidad urgente para mitigar el grave impacto sobre los derechos vulnerados de niños, niñas y adolescentes.

El segundo tema del concepto es la trata de personas y la violencia sexual, que afecta no sólo a mujeres, sino a niños, niñas y adolescentes, en especial aquellos que se encuentran en zonas apartadas o bajo el control de grupos armados organizados al margen de la Ley. Sobre este punto, la procuraduría delegada puso de presente que la necesidad de adoptar medidas urgentes en esta materia frente a la grave situación presentada en la Región del Catatumbo ha sido discutida en varias instancias que se ocupan de esta atrocidad.

Informó que, en lo que va corrido del año, esa entidad ha tramitado 24 casos de trata de personas en la modalidad de explotación sexual de mujeres migrantes y madres cabezas de hogar con menores de edad, ocurridos en el Departamento de Norte de Santander y la región del Catatumbo. También puso de presente que en las mesas de trabajo realizadas con el Comité Departamental de Norte de Santander y el Centro Operativo Anti Trata COAT del Ministerio del Interior, “se abordó el grave caso de 21 mujeres presuntamente víctimas de trata de personas en modalidad de explotación sexual, en la ciudad de Cúcuta, que al parecer estarían siendo buscadas por miembros del ELN. Agregó que, en todo caso, las cifras están sujetas al subregistro, porque “pocas víctimas se atreven a denunciar estos crímenes por el temor a las represalias en su contra y de los miembros de su familia.

Por lo anterior, consideró que las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 433 de 2025 responden oportunamente a la necesidad de fortalecer las defensorías de familia para que tengan la capacidad de atender eficazmente a la demanda de servicios de verificación y restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes víctimas de trata de personas.

El último de los asuntos a los que aludió el concepto de la procuraduría delegada es la necesidad de fortalecer el Sistema Nacional de Bienestar Familiar a través de las defensorías de familia del ICBF que cuenten con equipos interdisciplinarios completos en todo el territorio nacional, para el restablecimiento efectivo de los derechos de niños, niñas y adolescentes. Así, expresó que esa dependencia elaboró un informe en el año 2020 en el que identificó

“una serie de condiciones que debilitan la actuación de las defensorías de familia, y en particular la atención y restablecimiento efectivo de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, especialmente en zonas afectadas por el conflicto armado y la presencia de grupos armados organizados al margen de la Ley, tal y como ocurre con la región del Catatumbo y el departamento de Norte de Santander, cuyo fenómeno migratorio ha incrementado de manera significativa la necesidad de intervención de los Centros Zonales del ICBF.

También informó que en el 2022 llamó la atención sobre la importancia de que, para garantizar el desarrollo de la primera infancia, el ICBF “adelante una adecuada planeación en la focalización de la oferta de servicios, con miras a tener la capacidad de abordar esta problemática directamente en las regiones azotadas por el conflicto, que exponen con mayor gravedad los derechos y garantías nuestros niños y niñas. Igualmente, puso de presente que, en el año 2024, esa dependencia realizó mesas técnicas con el ICBF, sindicatos y asociaciones de defensores de familia, en las que advirtió

“los problemas que padecen los defensores de familia, en particular aquellos apostados en regiones azotadas por el conflicto armado, para que las defensorías de familia cuenten con equipos interinstitucionales completos, que les permitan desarrollar cabalmente sus labores de cara a la verificación y restablecimiento de los derechos de niños, niñas y adolescentes.  Así mismo (…), las mesas técnicas bajo la orientación de esta Procuraduría, nos permitieron conocer, especialmente de parte de las agremiaciones, la sobrecarga laboral y la falta de recurso humano, técnico y logístico, para la implementación de estrategias que les permitan dar atención oportuna a la creciente demanda de servicios, particularmente por hechos de maltrato y violencias en el contexto familiar, entre otras formas de violencia que ponen en peligro o lesionan los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes.

Conceptos de expertos e invitados

Asociación Colombiana de Defensores de Familia (ACODEFAM). Expuso que ha venido solicitando al Gobierno Nacional que la política de familia ofrezca soluciones estructurales, en lugar de atender “de forma coyuntural cada problema que va surgiendo.–– Igualmente, expresó su descontento con la creciente asignación de nuevas funciones a las defensorías de familia, sin estar acompasada de su fortalecimiento y la dotación de las herramientas necesarias para responder a las responsabilidades impuestas. En esa medida, estimó que la creación de 20 defensorías de familia completas contribuye a aliviar de manera temporal el problema de la deficiencia en la “arquitectura institucional de las Defensorías de Familia y centros Zonales en los 300 municipios donde opera el ICBF.

ACODEFAM criticó que, durante los 18 años de vigencia del Código de la Infancia y la Adolescencia, las defensorías de familia no hayan operado con sus equipos completos. Expresó que estas deficiencias generalizadas también afectan al Catatumbo y la Zona Metropolitana de Cúcuta desde antes de que se agudizara la violencia en esa zona, por lo que “la vulneración de derechos de los NNA ya venía siendo una constante, pero no es exclusiva del Catatumbo, sino que se presenta en muchas otras regiones del país.–– Por eso, “el decreto objeto de análisis apunta a resolver en parte una situación específica, de forma parcial y temporal, pero no a eliminar la amenaza o vulneración de derechos de fondo y que debe procurar beneficio a todos los NNA del país.

ACODEFAM consideró que el decreto no es válido ni eficaz, “[p]rimero, porque rompe los principios de contratación y del empleo público, segundo, porque al ser temporal no garantiza restablecer y acabar con el problema de orden público, tampoco con las vulneraciones por parte de los grupos armados a los NNA, aunque sí contribuiría con la mitigación de las vulneraciones. Aclaró que sí considera necesario contratar nuevo personal en la región, pero estima que “el mecanismo de contratación no resuelve el problema, y en ese orden, debería extenderse a todas las regiones donde hay conflicto, cuya población menor de dieciocho años vive las mismas realidades y amenazas.

En conclusión, afirmó que la atención de los niños, las niñas y los adolescentes requiere una política estructural permanente y no por vía de excepción. A pesar de que en el territorio del Catatumbo la afectación ha incrementado, la problemática de orden público se cierne sobre todo el país. Argumentó que se necesita fortalecer las defensorías de familia de todo el país y agregó que el Estado puede llegar al Catatumbo a través de vías ordinarias, en cumplimiento de los artículos 79 de la Ley 1098 de 2006 y 44 de la Ley 2126 de 2021. Por último, manifestó que el Decreto 0433 tiene un problema en su aproximación, porque no se dirige a intervenir a toda la familia.

Intervenciones ciudadanas

Andrés Caro Borrero, a nombre propio y en representación de la Fundación para el Estado de Derecho. Solicitó la declaratoria de inexequibilidad del Decreto Legislativo 433 de 2025. “La Fundación considera que la situación en el territorio objeto de la declaratoria debe conjurarse con mecanismos ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico, evitando el uso desproporcionado de facultades excepcionales.–

En cuanto al análisis de los presupuestos formales del Decreto 433 de 2025, indicó que este fue suscrito por el presidente y los ministros, excepto por el Ministerio de Relaciones Exteriores, sobre el cual no existe certeza, pues en el expediente no obra copia del acto administrativo de nombramiento de la Directora de Asuntos Políticos Multilaterales como encargada de las funciones del despacho. De otra parte, el decreto fue motivado y expedido en desarrollo del estado de conmoción interior declarado mediante el Decreto 062 de 2025 y prorrogado por el Decreto 467 de 2025.

En lo concerniente a los presupuestos materiales, en primer lugar, el interviniente se refirió al juicio de finalidad: el decreto es exequible bajo los términos del comunicado de prensa del 29 de abril sobre la constitucionalidad del Decreto 062, porque busca atender a la población desplazada en el marco de la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros Grupos Armados Organizados (GAOR). En ese sentido, “[l]a facultad que se otorga al ICBF para vincular personal supernumerario a las defensorías de familia se encamina a conjurar la extensión de los efectos de la crisis, teniendo en cuenta el aumento en un 58%, respecto del año anterior, en la vinculación al programa de restablecimiento de derechos a NNA víctimas de reclutamiento ilícito.

Luego, afirmó que la medida no supera el juicio de conexidad material. Expuso que “las deficiencias institucionales del ICBF para la atención, protección y garantía de derechos de los niños, niñas y adolescentes no son excepcionales, ni recientes y mucho menos coyunturales.” En efecto, el personal de la institución ha denunciado la falta de recursos y personal, así como la sobrecarga laboral; la Defensoría del Pueblo ha emitido múltiples alertas con recomendaciones al ICBF; y permanentemente se ha incumplido con el mandato del Código de la Infancia y la Adolescencia de que las defensorías cuenten con un equipo interdisciplinario. “Surge entonces la inquietud sobre la situación estructural conocida de no contar con la capacidad institucional instalada.

A juicio del interviniente, el Decreto Legislativo 0433 de 2025 tampoco superaría el juicio de ausencia de arbitrariedad, porque el procedimiento expedito para la vinculación de personal supernumerario modifica la provisión del empleo público y omite ser claro en la forma de vinculación y no explica “la razón por la cual no puede hacer uso de la lista de elegibles a la que se refiere el inciso 3 del artículo 21 de la Ley 909 de 2004. Respecto al juicio de incompatibilidad, aseveró que el Decreto 433 de 2025 suspende disposiciones ordinarias, como “el artículo 21 de la Ley 909 de 2004 y el artículo 2.2.1.1. del Decreto 1083 de 2015”. Agregó que el Ministerio de la Igualdad justificó su inaplicación en que ello requeriría la realización de un trámite administrativo dispendioso.

Sobre el juicio de necesidad planteó que no hay necesidad fáctica (idoneidad), porque de las pruebas recaudadas en el proceso se extrae que “el aumento en la carga operativa del ICBF no es un fenómeno sobreviviente, sino que se manifiesta al menos desde mediados de 2024. Además, la información disponible también indica que varios de los procesos que deben adelantar las defensorías de familia para atender a la población civil afectada por el conflicto en la zona del Catatumbo tendrían una duración superior a la de la medida extraordinaria, por lo que quedarían muchos procedimientos inconclusos. Al proseguir con el estudio de necesidad jurídica, reiteró que es insuficiente la justificación del Gobierno sobre por qué no empleó los mecanismos ordinarios. Al respecto, agregó que el decreto legislativo no indica cuál es el procedimiento de vinculación de personal que se empleará y “[t]ampoco demuestra de qué manera se observarán los principios de la función administrativa y aquellos que deban regir el empleo público de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 909 de 2004.

A su turno, la medida analizada tampoco superaría el juicio de proporcionalidad porque

“las falencias estructurales del ICBF en estas regiones no son un fenómeno sobreviniente o coyuntural, sino que han sido documentadas desde años anteriores. (…) Desde esta óptica, la utilización de mecanismos excepcionales para suplir una necesidad institucional estructural no solo restringe temporalmente la solución –dada la vigencia limitada de la medida a la duración del estado de excepción y su prórroga–, sino que también desplaza el deber del Estado de implementar reformas permanentes y sostenibles a través de políticas públicas ordinarias, dotadas de continuidad y estabilidad presupuestal. (…) Así mismo, la adopción de medidas orientadas a la provisión de empleos públicos sin que se haya elaborado una memoria justificativa que identifique, cuantifique y sustente el impacto fiscal que dichas decisiones acarrearían, desconoce el juicio de proporcionalidad exigido por el régimen de los estados de excepción.

Pruebas recaudadas

En Auto del 22 de abril de 2025, el Magistrado sustanciador decretó la práctica de pruebas dirigidas a oficiar a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio de Igualdad y Equidad y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, con la finalidad de que rindieran informe sobre determinados asuntos del Decreto Legislativo 0433 de 2025.

En Auto del 10 de junio del año en curso, el Magistrado sustanciador decretó la práctica de nuevas pruebas, dirigidas a oficiar a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República para que remitiera algunos soportes relacionados con la constatación del cumplimiento del requisito de suscripción del decreto legislativo examinado.

Informe conjunto del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y del Ministerio de Igualdad y Equida

En el Anexo II se expone de manera detallada la información suministrada por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Ministerio de Igualdad y Equidad. A continuación, se presentan algunos puntos relevantes sobre el informe rendido por esas autoridades.

En síntesis, las entidades oficiadas respondieron que el aumento de la demanda de atención del ICBF con ocasión del conflicto en el Catatumbo, sumado a la insuficiencia de personal para atenderla oportunamente motivó la necesidad fáctica de expedir el decreto legislativo, cuya finalidad es garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes en ese contexto. Pusieron de presente que, al momento de expedirse el decreto, se descartaron otras alternativas normativas, como la modificación y ampliación de la planta de personal y la creación de empleos de carácter temporal. También explicaron que el uso de figuras como el traslado y la reubicación de personal afectaría la prestación del servicio en otras zonas del país. Igualmente, descartaron la contratación del personal mediante prestación de servicios porque los defensores de familia no pueden ser vinculados mediante esa modalidad.

Entonces la figura del supernumerario resultaba la más idónea y expedita. Sobre la selección del personal, señalaron que lo realizarán bajo parámetros objetivos teniendo en cuenta los perfiles requeridos y a partir de bases de datos que reposan en la entidad. Adicionalmente, mostraron que el objetivo es que las nuevas defensorías de familia operen con la jornada laboral por turnos y de manera ininterrumpida.

De otra parte, según lo solicitado por el magistrado sustanciador, expusieron las cifras sobre empleados públicos y contratistas que laboran en las seis defensorías de familia de la región del Catatumbo y la cantidad de asuntos que debe atender el ICBF en esa zona y su comparativo con el año anterior, para justificar el aludido aumento en la demanda de los servicios de esa entidad y la insuficiencia del personal existente para cubrirla.

Con el fin de relacionar el aumento de los casos que debe atender el ICBF con el conflicto, explicaron que las causas de este incremento de solicitudes se originan en situaciones como “[l]a violencia, la explotación, la trata, la mendicidad, la vida en calle, la utilización en comercios ilícitos, el control social por los actores armados ilegales y la presencia de pandillas y grupos delincuenciales en sus lugares de asentamiento, así como problemas graves de hambre y desnutrición, al igual que enfermedades y afecciones de la salud que son prevenibles, derivados tanto de los problemas de alimentación que sufren, como condiciones insalubres.

A su vez, expusieron que las responsabilidades de las defensorías del familia frente a la afectación de la población civil ocasionada por el aumento del enfrentamiento bélico en la mentada región son la verificación del estado de derechos de los niños, niñas y adolescentes, el Proceso administrativo de Restablecimiento de Derechos, los trámites de atención extraprocesal, la intervención en el Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes y las actuaciones frente a niños, niñas y adolescentes declarados en situación de adoptabilidad.

Respuesta al segundo auto de pruebas por parte del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repúblic

 A través del siguiente cuadro se sintetiza la información remitida por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República:

Primer cuestionamiento: “[e]xplique cuándo comenzó y terminó la ausencia del presidente de la República que dio lugar a la delegación de funciones dispuesta en el Decreto 0420 del 7 de abril de 2025”

Itinerario de viaje informado por la Jefatura de la Casa Militar: - “Fecha de salida del territorio nacional: 8 de abril de 2025. - Hora de salida: 15:00 (hora local Colombia). - Hora de llegada: 16:30 (hora local Honduras). - Fecha de regreso al territorio nacional: 11 de abril de 2025. - Hora de salida: 23:30 (hora local Honduras). - Hora de llegada: 02:55 (hora local Colombia).

“[L]a ausencia del señor presidente de la República para cumplir con su viaje a la ciudad de Tegucigalpa, Honduras, inició a las 15:00 horas del 8 de abril de 2025 y terminó a las 02:55 horas del 11 de abril de 2025.

El Decreto 0433 de 2025 no fue firmado por el ministro delegatario, pese a que se le habían delegado las atribuciones constitucionales para el día 8 de abril, porque, de acuerdo con el artículo 196 de la Constitución “únicamente cumplida la condición relativa a que el presidente de la República se haya trasladado a territorio extranjero, puede el ministro delegatario ejercer bajo su propia responsabilidad las funciones delegadas.”

Entonces, el 8 de abril de 2025, el presidente de la República firmó varios decretos ordinarios, así como el Decreto Legislativo 0433

La publicación es un acto diferente y posterior a la suscripción del decreto, que únicamente garantiza su eficacia y oponibilidad.

En conclusión, “la existencia del Decreto 420 del 7 de abril de 2025, en el cual se delegaron las funciones legales y algunas funciones constitucionales del presidente de la República al ministro Ávila Plazas en razón a que el primer mandatario se desplazaría a la ciudad de Tegucigalpa (Honduras) el 8 de abril de 2025, en modo alguno puede entenderse como una limitante para que ese día en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, firmará actos administrativos antes de trasladarse a territorio extranjero.

Segundo cuestionamiento: “[a]porte los actos administrativos y actas de posición por medio de los cuales se encargaron las funciones del despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores y del empleo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para la fecha en que fue suscrito el Decreto 0433 de 2025”

“La doctora Adriana del Rosario Mendoza Agudelo, Directora de Asuntos Políticos Multilaterales del Ministerio de Relaciones Exteriores, fue encargada de las funciones del despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores mediante Decreto 418 de abril 7 de 2025 y acta de posesión número 1317 del mismo día.

“La doctora Cielo Elainne Rusinque Urrego, Superintendente de Industria y Comercio, fue encargada del empleo de Ministro de Comercio, Industria y Turismo mediante Decreto 272 de 10 de marzo de 2025 y acta de posesión número 1275 del mismo día.

Información adicional, remitida de manera oficiosa, sobre la implementación de las medidas

“[A] partir de la expedición del decreto legislativo objeto de control que autorizó al ICBF la vinculación de personal Supernumerario para poner en funcionamiento Defensorías de Familia en la región del Catatumbo, el 14 de mayo de 2025 se profirieron las Resoluciones 2044, 2045, 2046 y 2047, mediante las cuales se vincularon siete (7) Defensores de Familia, siete (7) Trabajadores Sociales, siete (7) nutricionistas y tres (3) psicólogos, para un total de 24 supernumerarios, de los cuales aceptaron y tomaron posesión trece personas.

“Lo anterior, ha permitido la adopción de medidas urgentes y extraordinarias, a fin de reestablecer los vínculos familiares, reparar el tejido social, reestablecer integralmente los derechos de los niños, niñas y adolescentes y garantizar condiciones de retorno seguro y acompañamiento social y emocional para minimizar los efectos de las situaciones traumáticas derivadas del escalamiento de la actividad bélica en la región. “[D]e acuerdo con el boletín 86 del 21 de abril de 2025, elaborado por la Gobernación de Norte de Santander como balance del PMU Catatumbo, se registró el desplazamiento forzado de aproximadamente 64.454 personas. Según las estimaciones, alrededor del 40% de esta población corresponde a niños, niñas y adolescentes. (…) Al mes de abril se habían brindado atención a 14.653 personas, 4.785 familias, 174 personas lactantes, 418 mujeres gestantes y 8.372 niños, niñas y adolescentes.

“[L]as medidas extraordinarias adoptadas en este aspecto que desbordó la capacidad institucional del Estado para atender la crisis humanitaria derivada de los desplazamientos forzados y confinamientos masivos, vulnerando y poniendo en riesgo la garantía de los derechos de las niñas, niños y adolescentes en la región del Catatumbo, forma parte de la constitucionalidad parcial del Decreto Legislativo 62 de 2025 que declaró la Corte mediante sentencia C-148 de 2025 (comunicado número 14 de fecha 29 de abril de 2025).

Traslado de las pruebas

 Durante el término de traslado de las pruebas recaudadas con ocasión del segundo auto probatorio se pronunciaron el Procurador General y el ICBF. El Procurador señaló que, a su juicio, el Decreto Legislativo 0433 de 2025 no tiene irregularidades en su formación. Explicó que el Presidente de la República impuso su firma adecuadamente porque el artículo 196 de la Constitución prevé que él podrá delegar sus funciones por traslado al extranjero y el Decreto 420 de 2025 condicionó el encargo a la ausencia del presidente con ocasión de su viaje a la ciudad de Tegucigalpa. Entonces, mientras el Presidente no se hubiera desplazado, no empezaría a surtir efectos la delegación y aquel se encontraba en ejercicio de sus funciones. Igualmente, el jefe del Ministerio Público señaló que las ministras encargadas actuaron bajo esa calidad, debidamente conferida en los Decretos 273 de 2025 y 418 de 2025.

De otra parte, el ICBF manifestó estar de acuerdo con la postura del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, según la cual la suscripción del decreto y su publicación son actos diferentes.

Adicionalmente, dicha entidad profundizó en la implementación del decreto legislativo bajo examen. El ICBF explicó que profirió la Resolución 1922, “Por medio de la conforma y organiza el funcionamiento de veinte (20) Defensorías de Familia en desarrollo de la facultad concedida al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) a través del Decreto 0433 de 2025”. Allí se prevé ampliar la atención a 11 municipios que no cuentan con defensorías de familia. La entidad explicó que

“el 14 de mayo de 2025 se profirieron las Resoluciones 2044, 2045, 2046 y 2047, mediante la cual se efectuó la vinculación de siete (7) Defensores de Familia, siete (7) Trabajadores Sociales, siete (7) nutricionistas y tres (3) psicólogos, para un total de 24 supernumerarios, de los cuales a la fecha vienen prestando sus servicios trece personas. (…) Las dificultades que se han presentado para la vinculación, es el déficit de candidatos que acrediten el perfil requerido en el territorio, es así como, de treinta y siete (37) hojas de vida de aspirantes a ser vinculados como Defensores de Familia, únicamente dieciocho cumplen los requisitos previstos para el desempeño de este empleo en el artículo 7o de la Ley 2126 de 2021. (…) De otra parte, la situación de orden público ha impedido que las personas vinculadas ingresen a algunos municipios, por ejemplo, al Municipio El Tarra.

 La entidad también informó que ha adelantado acciones tendientes al fortalecimiento técnico jurídico de las autoridades administrativas competentes para el restablecimiento de los derechos de las niñas, los niños y los adolescentes en la región del Catatumbo.

Además, insistió en las altas cifras de vulneración de derechos en la región. De tal forma que, para el 11 de junio de 2025, se reportó que se “han generado el desplazamiento masivo forzado de 68.347 personas así: 33.395 en Cúcuta; 12.308 en Ocaña; y, 10.232 en Tibú; siendo éstos los cascos urbanos con mayor recepción de personas desplazadas; con reporte de 11.490 personas confinadas; 135 homicidios de los cuales 119 corresponden a personas particulares, 6 firmantes de paz, 3 líderes sociales y 7 menores de edad; 6 personas firmantes desaparecidas y 52 personas lesionadas. Correlativamente ha aumentado la asignación de ayuda humanitaria por parte de las diferentes autoridades que operan en el territorio, así como la demanda de servicios dirigidos a menores de edad, para los cuales las defensorías de familias cumplen un papel fundamental.

A partir, de lo anterior, el ICBF aseguró que, de una eventual declaratoria de inexequibilidad del Decreto Legislativo 0433 de 2024, se derivaría la insuficiencia de las defensorías de familia, la sobrecarga de las comisarías de familia que tendrían que actuar de manera residual y aumentaría el riesgo de revictimización de los menores de edad porque al cambiar la autoridad tendrían que repetirse las entrevistas.

Por último, sostuvo que el Decreto 0433 de 2025 no debe ser declarado inexequible por consecuencia, dado que contiene “disposiciones vinculadas con la toma de medidas urgentes y extraordinarias para el restablecimiento de vínculos familiares, la reparación del tejido social y el restablecimiento integral de los derechos de los niños, niñas y adolescentes en medio de un escenario de actividad bélica.

Concepto del Procurador General de la Nación

El Procurador General de la Nación rindió concepto sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo sub judice el 3 de junio de 2025 Solicitó a la Corte Constitucional declarar exequible el Decreto Legislativo 0433 de 2025.

El Procurador afirmó que a pesar de “las diferencias existentes entre los tres tipos de estados de excepción, es posible aplicar al caso los elementos fijados para el estudio de los decretos legislativos de desarrollo expedidos con ocasión de las declaratorias de emergencia económica, social y ecológica.–

Consideró que el decreto cumple los requisitos formales de suscripción, motivación, ámbito temporal y ámbito territorial de aplicación porque fue suscrito por el presidente y todos los ministros -dos encargados-; está debidamente motivado, fue expedido dentro del término de vigencia de la conmoción interior -que rigió entre el 24 de enero y el 24 de abril de 2025-; se circunscribe a los municipios señalados en el Decreto 062 de 2025 y fue remitido a la Corte Constitucional por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República al día siguiente de su expedición.

Así mismo, el Procurador encontró cumplidas las exigencias materiales. Afirmó que se superan los Juicios de finalidad y conexidad material externa porque “las medidas contenidas en el Decreto Legislativo 433 de 2025 se dirigen a asegurar que las defensorías de familia tengan la capacidad institucional para brindar una atención permanente y continua en la región con el fin de prevenir vulneraciones a los derechos de los niños, niñas y adolescentes, así como de restablecer los derechos vulnerados.” Esto, en el marco de la intensificación de la perturbación del orden público que padece la región desde el 16 de enero de 2025, ocasionando una crisis humanitaria que afecta particularmente los derechos de la población vulnerable. Además, en el Decreto Legislativo se argumentó que “las autoridades municipales enfrentan obstáculos importantes para atender a población desplazada.

Respecto a los juicios de conexidad material interna y motivación suficiente, sostuvo que el Decreto Legislativo 433 de 2025 las cumple porque “el articulado guarda relación con el acápite considerativo y, además, se brindaron razones suficientes que justifican la creación de las 20 defensorías de Familia en la Región. Al respecto, recordó los considerandos relacionados con la vinculación de supernumerarios con las mismas garantías laborales y los recursos e infraestructura necesarios; así como la misión del ICBF, su composición en el Catatumbo, la amenaza en la que se encuentran los niños, niñas y adolescentes de esa zona junto con la necesidad de atenderlos. Igualmente, se refirió a la justificación del decreto para acudir a la figura de los supernumerarios, consistente en “hacer prácticos los principios de eficacia, eficiencia y celeridad administrativa, constituyéndose en la medida más ágil, eficaz y expedita para solventar la necesidad de la prestación.

Paso a seguir, aseguró que la medida supera los juicios de ausencia de arbitrariedad e intangibilidad. Posteriormente, se refirió a la superación del juicio de no contradicción específica, en tanto que “las medidas incorporadas en el Decreto Legislativo 433 de 2025 no contradicen la Constitución ni los tratados internacionales.

Por su parte, el jefe del Ministerio Público dividió en dos el estudio de los juicios de necesidad e incompatibilidad: (i) la vinculación del personal supernumerario y (ii) la apropiación del presupuesto del ICBF.

En cuanto al primer punto, expuso que es necesario vincular a 80 personas como consecuencia de los efectos de la violencia en la garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, con el propósito de que “inicien acciones inmediata y efectivas para proteger a los menores de edad del riesgo de reclutamiento forzado, violencia sexual, trata de personas con fines de explotación sexual, así como para activar las respectivas rutas de atención en salud, justicia, acompañamiento psicosocial, apoyo psicológico especializado, entre otros.

Lo anterior se refleja en las diligencias de restablecimiento de derechos para 1255 niños, niñas y adolescentes y los 3.862 asuntos extraprocesales activos en la región del Catatumbo a corte del 28 de febrero de 2025, así como en el ingreso de 117 niños, niñas y adolescentes al Programa de Atención Especializado para el Restablecimiento de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes Víctimas de Reclutamiento Ilícito, que representa un incremento del 58% en comparación con todo el año anterior.

También refirió que la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y la Mujer informó a la Corte sobre las cifras alarmantes de desplazamiento forzado que incide especialmente en los derechos de los niños, niñas y adolescentes, debido al incremento de la violencia de género, el abuso sexual, el reclutamiento forzado y la trata de personas con fines de explotación sexual. Expuso que esa dependencia también demostró la insuficiencia de personal que tiene el ICBF para cumplir con sus tareas misionales, que es una situación que se agrava con la mayor demanda de servicios como consecuencia de la violencia.

Adicionalmente, afirmó que la creación de empleos temporales contemplada en el artículo 21 de la Ley 909 de 2004, “implica tiempos excesivos que superan la celeridad que se requiere para evitar la extensión de los efectos derivados de la conmoción, debido a los trámites administrativos que deben adelantarse. Por el contrario, la figura del supernumerario, de que trata el Decreto Ley 1042 de 1978, “no exige el agotamiento de la lista de elegibles ni suplir otros trámites administrativos extensos. Por el contrario, permite que la vinculación del personal necesario para atender la situación del Catatumbo se haga de forma ágil, expedita y eficaz. Agregó que “la vinculación del personal supernumerario es necesaria desde el punto de vista jurídico porque las causales para su procedencia están fijadas en el Decreto Ley 1042 de 1978, esto es, únicamente para cubrir vacancias en caso de licencias o vacaciones. Así, dentro de ese cuerpo normativo no se previó la habilitación de vincular a personal supernumerario para atender las causas e impedir la extensión de los efectos derivados de una conmoción interior.

En el segundo punto, esto es la apropiación del Presupuesto del ICBF, el Procurador expuso que “[e]sta medida es necesaria desde el punto de vista fáctico porque la escalada de violencia en el Catatumbo generó una demanda excesiva en los servicios que se ofertan desde el Sistema Nacional de Bienestar Familiar. En cuanto a la necesidad jurídica, justificó que “esa institución no tiene la facultad legal de tomar mayores recursos que los fijados previamente por el Presupuesto General de la Nación con el fin de ejercer sus deberes misionales en el marco de una conmoción interior.

Por último, el Procurador General de la Nación sostuvo que el Decreto Legislativo 433 de 2025 supera el juicio de proporcionalidad. En primer lugar, afirmó que persigue una finalidad legítima y constitucionalmente imperiosa, que es la protección integral de los niños, niñas y adolescentes. Además, las medidas “son adecuadas para lograr dichas finalidades y constituyen respuestas equilibradas a la gravedad de las afectaciones que la crisis genera para la estabilidad institucional y la seguridad del Estado. Agregó que dichas medidas son

“proporcionales porque, además de proteger los derechos fundamentales de los menores, asegura que la vinculación del personal supernumerario no exceda la vigencia de la conmoción interior ni de sus prórrogas y, además, garantiza que quienes realicen estas labores transitorias sean remuneradas con los mismos salarios, prestaciones y demás emolumentos que los demás funcionarios del ICBF.

“Además, la asignación de estos recursos no implica el sacrificio de otros rubros del Presupuesto General de la Nación en la medida en que los recursos provendrán de la adición presupuestal de la que trata el Decreto Legislativo 274 de 2025, el cual, en su artículo 2° establece la apropiación de 100.000.000.000 al ICBF con el fin de fortalecer los 'programas que promueven el desarrollo integral de los niños, niñas y adolescentes', en el marco de la conmoción interior declarada por el Gobierno Nacional en el Decreto Legislativo 062 de 2025. Esta adición tiene como fuente el recaudo de las medidas tributarias de las que trata el Decreto Legislativo 175 de 2025.

CONSIDERACIONES

Competencia

 La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 0433 del 8 de abril de 2025, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 214.6 y 241.7 de la Constitución Política, 55 de la Ley 137 de 1994 y 36 a 38 del Decreto Ley 2067 de 1991.

Es preciso anotar que, pese a que el estado de conmoción interior fue levantado mediante el Decreto 467 del 23 de abril de 2025, este decreto, en su artículo 2, prorrogó la vigencia del Decreto Legislativo 433 de 2025 por 90 días calendario, por lo que este último actualmente está vigente. En efecto, los 90 días deben contarse a partir del 24 de abril, lo que significa que las medidas allí establecidas regirán hasta el 23 de julio de 2025.

Cuestión previa: análisis de inexequibilidad por consecuencia y descripción de las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 0433 de 2025

El Decreto Legislativo 0433 de 2025 se profirió en desarrollo del Estado de conmoción interior declarado en el Decreto Legislativo 062 de 2025, “en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar.”

Mediante la Sentencia C-148 de 2025, la Corte Constitucional declaró exequible el Decreto Legislativo 062 de 2025, únicamente respecto de los hechos y consideraciones relacionados con: (i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, así como los ataques y hostilidades dirigidas de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC; y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados, internos y transfronterizos, y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. Por lo mismo, esa decisión solo incluyó las medidas necesarias para el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y garantías fundamentales de la población civil, y la financiación para esos propósitos específicos.  

A su turno, declaró inexequible el Decreto Legislativo 062 del 2025 en lo atinente a: (i) la presencia histórica del ELN, los GAOr y GDO; (ii) la concentración de cultivos ilícitos; (iii) las deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS; (iv) las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social; y (v) los daños a la infraestructura energética y vial, así como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos. Esto, por cuanto dichas situaciones y problemáticas de carácter estructural eran anteriores a la declaratoria de la conmoción interior.

Por lo anterior, como asunto previo, corresponde determinar si las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 0433 de 2025 resultan o no inexequibles por consecuencia en razón a la declaración de inexequibilidad parcial del Decreto mediante el cual se declaraba el estado de conmoción interior a cuyo amparo fueron proferidas. Para el efecto será necesario determinar si existe una relación de estricta conexidad temátic

 con los aspectos del Decreto Legislativo 062 de 2025 que fueron declarados exequibles en la Sentencia C-148 de 2025. En caso de que no se acredite esa relación debe declararse la inexequibilidad por consecuencia. Si, por el contrario, se encuentra que sí existe dicha relación, corresponde adentrarse en el estudio formal y material de la medida extraordinaria de desarrollo.

La Corte constata que el Decreto Legislativo 0433 de 2025 adopta medidas que se enmarcan en la atención y garantía de los derechos fundamentales de la población civil afectada por la intensificación de los enfrentamientos bélicos en la región del Catatumbo. Se trata de medidas para responder a la crisis humanitaria derivada de los desplazamientos forzados y confinamientos masivos que desbordan la capacidad estatal para atenderla. Así, el Decreto Legislativo 0433 adopta las siguientes tres medidas: (i) facultar al ICBF para vincular 80 supernumerarios con los cuales se organizarán 20 defensorías de familia, conformadas cada una por un defensor de familia, un nutricionista, un psicólogo y un trabajador social o profesional en desarrollo familiar, para que presten sus servicios en el territorio en el cual fue declarado el estado de excepción y durante el tiempo en el que este esté vigente y sus prórrogas; (ii) establecer como remuneración para este personal supernumerario la equivalente a la de los empleados públicos del ICBF de acuerdo con cada rol y (iii) soportar los gastos de la vinculación de los supernumerarios con cargo a la apropiación en el presupuesto del ICBF para la vigencia 2025.

De acuerdo con la fundamentación del decreto, dichas medidas están orientadas a que las defensorías de familia velen por los derechos de los niños, niñas, adolescentes, jóvenes y personas con discapacidad en medio del conflicto y los fenómenos del desplazamiento y el confinamiento. Esto por cuanto se trata de las poblaciones más vulnerables dentro del conflicto, que queda expuesta a convertirse en víctima de crímenes individuales contra su vida e integridad, reclutamiento forzado, minas antipersonales y material bélico sin explotar, incorporación a los comercios ilícitos y violencia sexual, entre otros.

Relación de las medidas del Decreto Legislativo 0433 de 2025 con el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y garantías fundamentales de la población civil, y la financiación para esos propósitos específicos
Disposición	Relación con la materia objeto de exequibilidad
Artículo 1 Vinculación personal supernumerario.	El artículo faculta al ICBF por el término de la vigencia del estado de conmoción interior y sus prórrogas para vincular 80 supernumerarios, entre defensores de familia, nutricionistas, psicólogos, trabajadores sociales o profesionales en desarrollo familiar. Las vinculaciones tienen el objetivo de conformar 20 Defensorías de Familia para prestar servicios en los municipios del área de la conmoción interior. El término de la vinculación se restringe al de la vigencia del estado de conmoción interior y las prórrogas a las que haya lugar.   La disposición sí se relaciona con el restablecimiento de los tejidos familiares y la garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes afectados por los hechos de violencia, el desplazamiento forzado y el confinamiento masivo que dio lugar a la declaratoria de la conmoción interior. Dado que el aumento del desplazamiento forzado y el confinamiento masivo afecta de forma diferenciada a niños, niñas y adolescentes, la conformación de equipos transitorios para su atención y para iniciar la ruta de restablecimiento de sus derechos guarda una relación de conexidad temática estricta con la crisis humanitaria y el desbordamiento de la capacidad institucional para atenderlo. Esta es una medida de atención humanitaria y de garantía de derechos de poblaciones vulnerables.
Artículos 2 y 3 Remuneración y fuente de financiación	El artículo 2 prevé que el personal numerario que se vincule en ejecución de la facultad prevista en el artículo primero percibirá la asignación básica mensual, las prestaciones sociales y demás emolumentos establecidos para los empleados públicos del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF, según la escala salarial y la nomenclatura que rige para la Institución. A su turno, el artículo 3 indica que estos gastos se realizarán con cargo al presupuesto del ICBF para la vigencia 2025. Es claro que estas medidas son instrumentales a la primera y por lo mismo guardan la misma relación de conexidad temática estricta con los hechos por los que se declaró parcialmente exequible el Decreto 062 de 2025 en la Sentencia C-148 de 2025.
Artículo 4 Vigencia	El artículo señala que las facultades otorgadas en los artículos 1º y 2º serán ejercidas durante la vigencia del estado de conmoción interior declarado mediante el Decreto número 062 del 24 de enero de 2025. En tanto la disposición alude a medidas que atañen a la materia que declaró exequible la Sentencia C-148 de 2025, se advierte que está cobijada por esa misma relación.

Así, las medidas pretenden que las nuevas defensorías de familia contribuyan a dar respuesta al incremento súbito de solicitudes de restablecimiento de derechos y asuntos extraproceso que debe adelantar el ICBF en la región del Catatumbo, derivado del aumento de los hechos de violencia que afectan a la región. Esto redundaría en el restablecimiento de los tejidos familiares y la garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Estos aspectos tienen una clara relación con los asuntos del Decreto 062 de 2025 declarados exequibles en la Sentencia C-148 de 2025, pues se dirigen a mitigar la crisis humanitaria ocasionada por los hechos de violencia que se han exacerbado en esa zona del país.

Por último, es preciso mencionar que, de acuerdo con la respuesta al segundo auto de pruebas del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el 40% de la población desplazada forzosamente al 21 de abril de 2025, corresponde a niños, niñas y adolescentes.

En síntesis, la finalidad del decreto que se estudia es fortalecer de manera transitoria la capacidad operativa del ICBF para atender a los niños, las niñas y los adolescentes afectados por el conflicto armado y el desplazamiento forzado en la región del Catatumbo. Esto guarda conexión directa con los hechos extraordinarios y sobrevinientes que motivaron la declaratoria del estado de conmoción interior. En efecto, la medida responde a la necesidad de conjurar los efectos inmediatos de una crisis humanitaria reconocida expresamente por la Corte como constitucionalmente relevante, en tanto afecta a una población altamente vulnerable y desborda la capacidad institucional ordinaria. En este contexto, la habilitación temporal del ICBF para vincular personal supernumerario se inserta dentro del núcleo de medidas dirigidas a proteger los derechos fundamentales de la población civil, en particular, de los niños, niñas y adolescentes. Por lo tanto, el decreto legislativo sub examine no está afectado por la inexequibilidad por consecuencia que se deriva de la declaratoria de exequibilidad parcial del Decreto 062 de 2025. En consecuencia, resulta procedente adelantar el control formal y material de tales medidas según lo previsto en el artículo 214 de la Constitución Política y la LEEE.

Problemas jurídicos y metodología de la decisión

La Corte Constitucional ha determinado desde su jurisprudencia más temprana que el control de los decretos legislativos que desarrollan un estado de excepción es integral. Esto, porque comprende la verificación de los aspectos formales y materiales de dichos decretos Por ello, en primer lugar, la Sala Plena debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿el Decreto Legislativo 0433 del 8 de abril de 2025 cumple con los requisitos formales de validez previstos en la Constitución Política y la Ley 137 de 1994?

De ser afirmativa la respuesta al primer problema propuesto, la sala deberá abordar un segundo problema jurídico: ¿las normas previstas en el Decreto Legislativo 0433 del 5 de febrero de 2025 reúnen los requisitos materiales previstos en la Constitución Política y la Ley 137 de 1994 para la validez de las medidas legislativas implementadas al amparo del estado de conmoción interior?

Para resolver los interrogantes planteados, la Corte debe analizar los presupuestos formales de validez de los decretos legislativos dictados al amparo de un estado de conmoción interior. Una vez superado este análisis, se analizarán los presupuestos materiales que deben reunir estas normas de excepción.

Análisis de los presupuestos formales de validez constitucional del Decreto Legislativo 0433 de 2025

Los presupuestos formales de validez de los decretos legislativos dictados al amparo del estado de excepción

La jurisprudencia constitucional ha indicado que los estados de excepción son respuestas fundadas en la juridicidad que impone la Constitución Política a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias Esta característica supone límites a la discrecionalidad del Gobierno Nacional para declarar y desarrollar el estado de excepción, con el fin de precaver una acumulación extraordinaria de poderes en manos del ejecutivo y salvaguardar el Estado de Derecho. Dicho de otro modo, los estados de excepción no excepcionan la Constitución Política ni suponen poderes ilimitados que la desconozcan

El control jurídico a cargo de la Corte Constitucional consiste en constatar que se cumplan los requisitos previstos en los artículos 212 a 215 de la Constitución Política, y la LEEE para la declaratoria del estado de excepción y la adopción de medidas para su desarrollo. La Corte revisa, también, la observancia de las normas de derecho internacional de los derechos humanos que prevén los requisitos de declaratoria y las garantías que deben preservarse en esta clase de situaciones excepcionales. Así, el control jurídico, que comprende un examen material y formal, asegura que el Gobierno Nacional ejerza las facultades de excepción dentro de los límites previstos para el efecto

La Corte debe analizar de forma detenida si el Decreto Legislativo 0433 de 2025 cumple con las condiciones formales de validez previstas en la Constitución Política y la Ley Estatutaria de Estados de Excepción (LEEE). Los requisitos de forma cuyo cumplimiento debe verificarse son los siguientes: (i) suscripción: debe aparecer la firma del Presidente de la República y de todos sus ministros; (ii) temporalidad: haber sido dictado y promulgado dentro del término de vigencia del estado de conmoción interior; (iii) motivación: haber sido debidamente motivado; y (iv) cuando la conmoción interior se hubiere declarado en solo una parte del territorio nacional, el decreto debe indicar la determinación del ámbito territorial de su aplicación.

Caso concreto

En primer lugar, la Corte encuentra que el Decreto Legislativo 0433 de 2025 cumple con el requisito formal de suscripción. En efecto, fue firmado por el Presidente de la República, Gustavo Petro Urrego, y por 17 ministros y 2 funcionarios encargados de las funciones del despacho de ministros, para un total de 19 que conforman el Gobierno Nacional.

Así, figuran las firmas del Ministro del Interior, Armando Benedetti Villaneda, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Germán Ávila Plazas, la Ministra de Justicia y del Derecho, Ángela María Buitrago Ruiz, el Ministro de Defensa Nacional, Pedro Arnulfo Sánchez Suárez, la Ministra de Agricultura y Desarrollo Rural, Martha Viviana Carvajalino Villegas, el Ministro de Salud y Protección Social, Guillermo Alfonso Jaramillo Martínez, el Ministro de Trabajo, Antonio Eresmid Sanguino Páez, el Ministro de Minas  Energía, Edwin Palma Egea, el Ministro de Educación Nacional, José Daniel Rojas Medellín, la Ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Lena Yanira Estrada Añizaki, la Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio, Helga María Rivas Ardila, el Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, Julián Molina Gómez, la Ministra de Transporte, María Fernando Rojas Mantilla, la Ministra de las Culturas, las Artes y los Saberes, Yannai Kadamani Fonrodona, la Ministra del Deporte, Patricia Duque Cruz, la Ministra de Ciencia, Tecnología e Innovación, Ángela Yesenia Olaya Requene y el Ministro de igualdad y Equidad, Carlos Alfonso Rosero.

Bajo la situación administrativa del encargo aparecen las firmas de la Directora de Asuntos Políticos Multilaterales, encargada de las funciones del despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores, Adriana del Rosario Mendoza Agudel; y la Superintendente de Industria y Comercio, encargada del empleo de Ministra de Comercio, Industria y Turismo, Cielo Elainne Rusinque Urrego A partir del recaudo probatorio efectuado en este expediente, la Corte observa que la funcionaria Adriana del Rosario Mendoza Agudelo fue encargada de las funciones de la Ministra de Relaciones Exteriores del 7 al 10 de abril de 2025, mediante el Decreto 0418 del 7 de abril del mismo año, en razón de una comisión asignada a la titular de las funciones. Así mismo, La Superintendente de Industria y Comercio, Cielo Elaine Rusinque Urrego fue encargada del empleo de Ministra en el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo mediante Decreto 272 del 10 de marzo de 2025. Este encargo interinstitucional terminó por efecto del Decreto 0623 del 4 de junio de 2025, mediante el cual se nombró a Diana Marcela Morales Rojas como Ministra de Comercio, Industria y Turismo.

Respecto de la firma del Presidente de la República deben realizarse las siguientes precisiones. Mediante el Decreto 0420 del 7 de abril de 202DECRETO 0420 DEL 7 DE ABRIL DE 2025.pdf se delegaron en el Ministro de Hacienda y Crédito Público, entre otras funciones, las atribuciones constitucionales consignadas en los artículos 213, 214 y 215, “[p]or el tiempo que dure la ausencia del presidente de la República, en razón del viaje” a Tegucigalpa (Honduras), entre los días 8 y 10 de abril de 2025, para asistir a la IX Cumbre de Jefas, Jefes de Estado y Gobierno de la CELAC. De acuerdo con el itinerario de viaje del señor Presidente de la República -informado en la respuesta al segundo auto de pruebas proferido en este expediente, y certificado por el jefe de la Casa Militar-, el señor Presidente de la República salió del territorio nacional el 8 de abril de 2025 a las 15:00 (hora colombiana) y regresó el 11 de abril de 2025 a las 2:55 (hora local colombiana).

El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República señaló que el Decreto Legislativo 0433 de 2025 fue firmado por el presidente, y no por el ministro delegatario, porque, de acuerdo con el artículo 196 de la Constitución Política, la delegación únicamente se hace efectiva cuando el Presidente de la república se haya trasladado a territorio extranjero, lo cual ocurrió a las 15:00 del 8 de abril de 2025. Entonces el presidente habría firmado el decreto legislativo antes de su partida.

Al respecto, la Corte advierte que, efectivamente, el artículo 196 de la Constitución Política dispone que “[c]uando el Presidente de la República se traslade a territorio extranjero en ejercicio de su cargo, el Ministro a quien corresponda, según el orden de precedencia legal, ejercerá bajo su propia responsabilidad las funciones constitucionales que el Presidente le delegue, tanto aquellas que le son propias como las que ejerce en su calidad de Jefe de Gobierno.” De ello se sigue que, por mandato constitucional expreso, el presupuesto para que la delegación de las funciones constitucionales por efecto de un traslado del presidente a territorio extranjero surta efectos es la ausencia física del presidente en el territorio nacional. De modo que mientras el presidente permanezca en el territorio no puede sustraerse de cumplir con sus atribuciones. Es decir que, si la razón de ser de la delegación de funciones y atribuciones presidenciales es el traslado del presidente a territorio extranjero, nada impide que este ejerza sus atribuciones si aún permanece en el territorio nacional.

Entonces, con fundamento en los elementos probatorios obrantes en el expediente, en particular, el itinerario oficial de viaje certificado por la Casa Militar, se concluye que la suscripción del Decreto Legislativo 0433 de 2025 por parte del presidente de la República se llevó a cabo antes de su salida del territorio nacional, es decir, antes de las 15:00 horas del 8 de abril de 2025. Por lo tanto, en ese momento no se había hecho efectiva la delegación de funciones dispuesta en el Decreto 0420 del mismo año. Así las cosas, conforme con el artículo 196 de la Constitución Política, el presidente conservaba plenamente la competencia y legitimidad para ejercer sus funciones constitucionales, incluida la facultad para suscribir el decreto objeto de control. Esta conclusión respalda la validez formal del acto en lo que respecta a su suscripción por el Presidente de la República.

Segundo, el Decreto Legislativo 0433 de 2025 también cumple con el requisito de temporalidad. Fue dictado y promulgado dentro del término de vigencia del estado de conmoción interior decretado el 24 de enero de 2025. En efecto, el Decreto sub judice fue expedido el 8 de abril de 2025, esto es, dentro de los 90 días siguientes a la declaratoria del estado de conmoción interior por el Decreto 062 del 24 de enero de 2025.

Tercero, desde el punto de vista formal el decreto fue motivado, pues en sus consideraciones expone las razones fácticas y jurídicas en las que se sustenta, indica cuál es la finalidad de la medida y su relación con la declaratoria del estado de conmoción interior.

Así, el Decreto Legislativo expone de manera clara los hechos excepcionales que originaron su expedición, como el incremento de desplazamientos forzados y el desbordamiento de la capacidad institucional del ICBF en la región del Catatumbo; así como las razones que justifican la adopción de la medida en el marco del estado de conmoción interior. Igualmente, indica la finalidad concreta del decreto, consistente en garantizar los derechos fundamentales de los niños, las niñas y los adolescentes mediante el fortalecimiento transitorio de las defensorías de familia, y explicita su vínculo con las causas que sustentaron la declaratoria del estado de excepción.

Cuarto, el Decreto 0433 de 2025 sí cumple con el requisito de delimitación territorial porque limita su ámbito de aplicación al mismo espacio geográfico determinado en el Decreto Legislativo 062 de 2025. En efecto, el artículo 1 señala que las defensorías de familia “prestarán sus servicios dentro del ámbito territorial determinado en el Decreto que declaró el estado de excepción”. La interpretación literal de esa expresión permite arribar a la conclusión de que la facultad que confiere el artículo 1, y que se hace efectiva mediante las previsiones incluidas en los artículos 2 a 4, está limitada al ámbito territorial para el que se declaró el estado de conmoción interior, esto es, la región del Catatumbo, ubicada en el nororiente del departamento de Norte Santander, la cual está conformada por los municipios de Ocaña, Abrego, El Carmen, Convención, Teorama, San. Calixto, Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú y Sardinata, y los territorios indígenas de los resguardos Motilón Barí y Catalaura La Gabarra, así como en el área metropolitana de Cúcuta, que incluye al municipio de Cúcuta, capital departamental y núcleo del área, y a los municipios de Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano Puerto Santander y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar.

Por lo tanto, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que el Decreto Legislativo 0433 de 2025 reúne los requisitos formales necesarios para su expedición.

Análisis del cumplimiento de los requisitos materiales de constitucionalidad del Decreto Legislativo 0433 de 2025

Generalidades de los estados de excepción y, en particular, del estado de conmoción interior

La jurisprudencia constitucional se ha ocupado de precisar las fuentes, criterios y estándares que debe tomar en consideración la Corte Constitucional a efectos de juzgar la constitucionalidad de los decretos de desarrollo que dicta el Presidente de la República al amparo de los estados de excepción, dentro de los que se encuentra el estado de conmoción interior. A continuación, se reiteran los aspectos básicos del precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el análisis constitucional del Decreto Legislativo No. 433 de 2025 sub judice.

La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los estados de excepción. Con apoyo en esas disposiciones, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i) Guerra Exterior, (ii) Conmoción Interior y (iii) Emergencia Económica, Social y Ecológica. La regulación constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en el carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Constitución de 1991 estableció un complejo sistema de controles que supone “el carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia, así como que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad.

La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE, así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicia.

La Constitución dispuso un complejo sistema de controles políticos específicos para los estados de excepción, tales como (i) la autorización del Senado para la declaratoria del Estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad política del Presidente y de los ministros por la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, o que constituya grave calamidad pública, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales.

El control judicial constitucional automático de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de conmoción interior se fundamenta en los artículos 213 y 214 de la Constitución Política, los tratados y convenios internacionales de Derechos Humanos ratificados por Colombia y los artículos 34 a 45 de la LEEE.

A continuación, se resumen brevemente los juicios materiales que debe superar una medida adoptada al amparo de la conmoción interior:

Juicio	Contenido
Finalidad	Previsto por el artículo 10 de la LEE. A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos.
Conexidad material	La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia.
Motivación suficiente	Es un juicio que complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medida, siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales.
Ausencia de arbitrariedad	Tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentale; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamient.
Intangibilidad	Parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
No contradicción específica	Tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado de conmoción interior, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 36, 38 y 44 de la LEEE.
Incompatibilidad	Según el artículo 12 de la LEEE, si un decreto suspende leyes, debe justificar por qué son irreconciliables con el estado de excepción.
Necesidad	Establecido en el artículo 11 de la LEEE. Implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse De la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y De la necesidad jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
Proporcionalidad	Se desprende del artículo 13 de la LEEE. Exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad.
No discriminación	Tiene fundamento en el artículo 14 de la LEE, exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosa. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificado.
Transitoriedad	“[T]tiene como finalidad determinar si la medida adoptada, tanto por su vigencia como por su contenido material, es una norma transitoria que ha de regir y surtir efectos específicamente durante el estado de excepción (artículo 213 C.P.)

Caso concreto

 Aunque el Decreto Legislativo 433 de 2025 sub judice está compuesto por 4 artículos, la Corte observa que se trata de una sola medida consistente en la contratación temporal de 80 supernumerarios para conformar 20 Defensorías de Familia. Como se señaló en la tabla incluida en la sección 7 supra, los artículos 2, 3 y 4 son instrumentales a la materialización de la medida prevista en el artículo 1. Así, el análisis de cumplimiento de los requisitos formales de validez de la medida se referirá a esta como una sola. En aquellos eventos en los que para el desarrollo del juicio sea procedente distinguir la facultad de creación, de la fuente de financiación o las condiciones de prestación del servicio, esto será advertido de forma específica.

Juicio de finalidad

Para superar el juicio de finalidad es necesario identificar cuál es la perturbación respecto de la cual se declaró el Estado de excepción, la finalidad de las medidas de desarrollo adoptadas, para comprobar que estas estén orientadas a conjurar las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de conmoción interior e impedir la extensión de sus efectos.

La Sentencia C-148 de 2025 aceptó que el Decreto 062 de 2025 declarara el Estado de excepción, entre otras cosas, para prestar atención humanitaria en el marco de los enfrentamientos bélicos y ataques contra la población civil en la región del Catatumbo y para garantizar sus derechos fundamentales.

La medida adoptada en el Decreto Legislativo 0433 de 2025 tiene las siguientes finalidades, de acuerdo con su exposición de motivos: (i) “restablecer los vínculos familiares, reparar el tejido social, reestablecer integralmente los derechos de los niños, niñas y adolescentes y garantizar condiciones de retorno seguro y acompañamiento social y emocional para minimizar los efectos de las situaciones traumáticas derivadas del escalamiento de la actividad bélica en la región”; (ii) ampliar y fortalecer de manera inmediata las Defensorías de los cuatro municipios del Catatumbo donde estas operan, mediante la conformación de veinte (20) Defensorías de Familia adicionales a las seis que ya existen, a través de la vinculación de personal supernumerario; y (iii) “garantizar una atención continua y permanente se requiere de la implementación de la jornada laboral por turnos a fin de garantizar la rotación del personal, las horas laborales establecidas por ley para los servidores públicos, los tiempos de descanso, la desconexión laboral, entre otras garantías.”

La Corte observa que la medida contenida en el Decreto 0433 de 2025 está directa y específicamente dirigida a impedir la extensión de los efectos de la perturbación del orden público sobre la garantía de los derechos fundamentales de una población especialmente protegida por la Constitución Política: los niños, las niñas y adolescentes. Busca fortalecer la institucionalidad bajo los principios de corresponsabilidad y subsidiariedad entre la familia, la sociedad y el Estado, para responder a los efectos que producen el desplazamiento masivo, la trata de personas, el reclutamiento forzado y el abandono sobre esta población.

La creación de nuevas defensorías de familia se explica en que, en el marco del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, el ICBF, a través de aquellas instituciones, es la entidad responsable de velar por la garantía de los derechos de la niñez, la adolescencia, la juventud y la familia, “brindando atención especialmente a aquellos en condiciones de amenaza, inobservancia o vulneración de sus derechos”, a través de la adopción de medidas de restablecimiento de derechos y otras resoluciones.

Así mismo, la medida extraordinaria analizada busca garantizar los derechos fundamentales de los niños, las niñas y los adolescentes a la vida, la integridad física y moral, la salud, la seguridad social, la alimentación equilibrada, a tener una familia y no ser separados de ella, al cuidado, al amor, a la educación y la cultura. Así como sus derechos a ser protegidos contra el abandono, la violencia, el secuestro, la venta, el abuso sexual y la explotación laboral o económica, de acuerdo con lo mandado en el artículo 44 de la Constitución Política.

Igualmente, el Decreto 0433 de 2025 pretende que la prestación del servicio por parte de las defensorías de familia sea permanente y alternada. Para lograr ese cometido, optó por la vinculación de personal sin ampliar la planta del ICBF y estableciendo un régimen salarial y prestacional en igualdad de condiciones con sus empleados públicos. Esta medida, prevista en el artículo 2° del decreto también está relacionada con la atención humanitaria y la garantía de los derechos fundamentales de la población civil, puesto que busca el fortalecimiento de la institucionalidad y la garantía de los derechos de las personas vinculadas al servicio público, para lograr ese cometido.

Por último, la medida prevista en el artículo 3 del Decreto Legislativo 0433 de 2025 también supera el juicio de finalidad por su naturaleza instrumental. Esto, debido a que establecer la fuente que financiará la vinculación del personal supernumerario de que trata el artículo 1, en las condiciones laborales descritas en el artículo 2, permite hacer efectivas estas previsiones.

Juicio de conexidad material

Primero, la Sala Plena constata que el Decreto el Legislativo 0433 de 2025 sí tiene conexidad material interna, porque existe una relación coherente entre las consideraciones que lo motivaron y la medida que adopta. En las consideraciones se justifica la medida en la declaratoria del Estado de conmoción interior en el Catatumbo; el marco constitucional de los derechos fundamentales que asisten a los niños, niñas, adolescentes y la institución familiar; el ICBF como la institución estatal encargada de velar por la garantía de los derechos de dicha población, junto con las funciones a cargo de las defensorías de familia en la verificación y restablecimiento de sus derechos en situaciones de emergencia; los graves riesgos que conlleva el desplazamiento para los menores de edad; la posibilidad de hacer uso de la figura del supernumerario para aumentar el personal de la entidad de forma célere; la necesidad de que las defensorías desarrollen sus labores en una jornada ordinaria por turnos y con todas las garantías salariales y prestacionales en condiciones de igualdad; las altas cifras sobre desplazamiento, casos que deben tramitar el ICBF y desvinculación de grupos armados de menores de edad; el desbordamiento de las capacidades de los municipios y la necesidad de restablecer los derechos de la familia y sus integrantes por medio del fortalecimiento institucional.

Así, el Decreto Legislativo 0433 de 2025 expone como fundamentos de las medidas adoptadas, la declaratoria del Estado de conmoción interior por medio del Decreto 062 de 2025 en la región del Catatumbo, el desplazamiento forzado de más de 56 mil personas de la región, el aumento correlativo de los procesos de restablecimiento de derechos de niños, niñas y adolescentes, el aumento de casos de víctimas de reclutamiento forzado que ingresan al Programa de Atención Especializado para el Restablecimiento de Derechos a Niños, Niñas y Adolescentes Victimas de Reclutamiento Ilícito que se desvinculan de los Grupos Armados Organizados, y el gran número de casos a los que se ha brindado atención por parte de las unidades móviles de bienestar familiar.

En las consideraciones del Decreto analizado se incluye una relación extensa de las normas que imponen obligaciones de protección a los niños, niñas y adolescentes, como la Convención sobre los Derechos del Niño, los artículos 93, 44, y 45 de la Constitución Política. Así mismo, se relacionan las normas que regulan el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, el rol del ICBF y las funciones de las defensorías de familia para la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Se agrega, además, la definición de riesgo, contenida en la Ley 1523 de 2012, para afirmar que, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 53 del Código de la Infancia y la Adolescencia, “la atención de niños, niñas y adolescentes que se encuentran en estas situaciones, se debe realizar de forma oportuna y con una visión diferencial, comprendiendo las particularidades y las afectaciones propias que se generan en contextos de conflicto armado y movilidad humana por desplazamiento forzado, aplicando los principios de interés superior y prevalencia de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.” Pone de presente el Auto 251 de 2008 de la Corte Constitucional, en el que se identificaron los riesgos especiales a los que se ven expuestos los niños, niñas y adolescentes en situación de desplazamiento.

El Decreto incluye consideraciones sobre de la figura del supernumerario, como un modo excepcional de vinculación con la administración pública que está previsto para suplir vacancias temporales, pero que también se ha contemplado para el desempeño de funciones propias de la misionalidad de entidades públicas. Sumado a lo expuesto, explica las condiciones en las que se debe desarrollar la jornada laboral ordinaria mediante el sistema de turnos, de acuerdo con lo regulado en los Decretos 1083 de 2015 y 400 de 2021.

A partir de lo anterior, se justifica la necesidad de adoptar medidas urgentes y extraordinarias en pro de la familia, la niñez, la adolescencia y la juventud, como la conformación de 20 defensorías adicionales a las existentes en la región, que tengan atención continua y permanente a través de la jornada laboral ordinaria por turnos.

Segundo, el Decreto 0433 también tiene conexidad material externa, pues guarda relación directa con el Decreto 062 de 2055, por el cual se declaró el Estado de conmoción interior. Puntualmente, el Decreto 0433 de 2025 indica en sus considerandos que el decreto se expide al amparo de la declaratoria del Estado de conmoción interior por medio del Decreto 062 de 2025 en la región del Catatumbo, para conjurar la grave perturbación del orden público, “derivada de fuertes enfrentamientos entre grupos armados, amenazas, desplazamientos forzados masivos, afectaciones al ejercicio de los derechos fundamentales de la población civil, alteración de la seguridad y daños a bienes protegidos y al ambiente.”

Igualmente, pone de presente las consideraciones del decreto declaratorio sobre la necesidad de adoptar medidas extraordinarias para restablecer la estabilidad institucional y el respeto por los derechos fundamentales. Así como la existencia de una crisis humanitaria que compromete a poblaciones especialmente vulnerables, como los niños, las niñas y los adolescentes. Igualmente, se refiere a las dificultades municipales para atender a la gran cantidad de personas desplazadas forzosamente, entre ellas mujeres embarazadas, población infantil y personas con discapacidad; en conjunto con la correspondiente necesidad de que “el Gobierno Nacional provea infraestructura y la capacidad administrativa y de gestión necesarias para afrontar la emergencia y atender a la población afectada.”

En particular, el Decreto 062 de 2025 indicó en sus consideraciones

“[q]ue, desde el 16 de enero de 2025, la grave perturbación del orden público en la región del Catatumbo se ha intensificado como consecuencia del despliegue militar, las hostilidades y las operaciones armadas del ELN en contra de la población civil y las instituciones, lo que ha generado una grave e imprevisible crisis humanitaria que compromete, entre otras, a poblaciones especialmente vulnerables como (…) niños niñas y adolescentes”. Y añadió que “el escalamiento de las acciones armados del ELN y su particular direccionamiento contra la población civil del Catatumbo constituye una situación excepcional de agravamiento del orden púbico y afectación de la seguridad humana que, (…) impide de manera considerable la continuidad de la oferta institucional instaladas en los municipios de la región y, por otra, amenaza con la destrucción del tejido social y comunitario.”

Así, es claro que el Decreto Legislativo 0433 de 2025 faculta al ICBF para la creación de nuevas defensorías de familia transitorias con la finalidad de que estas verifiquen la garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes que han sido afectados por la grave perturbación del orden público en el Catatumbo, adopten las medidas de restablecimiento de derechos que procedan y den curso a los asuntos extraproceso, en atención al aumento en la demanda del servicio público que presta el ICBF.

Este objetivo guarda relación con los siguientes elementos previstos en el Decreto Legislativo 062 de 2025: (i) la necesidad de responder a la crisis humanitaria que ha afectado a poblaciones especialmente vulnerables como niños, niñas y adolescentes; (ii) las dificultades para dar continuidad a la oferta institucional instalada en los municipios de la región; y (iii) la amenaza de destrucción del tejido social y comunitario.

Así las cosas, no corresponde a la Corte pronunciarse sobre si existe o no alguna deficiencia estructural en el ICBF por la insuficiencia de las defensorías de familia, como lo sugirieron ACODEFAM y el ciudadano Andrés Caro Borrero. La justificación que subyace a la medida extraordinaria se refiere al déficit de personal para responder a la crisis humanitaria que se vive en el Catatumbo, que en la Sentencia C-148 de 2025 la Corte consideró como una justificación suficiente para concluir la exequibilidad parcial de la declaratoria del estado de conmoción interior.

Juicio de motivación suficiente

El juicio de motivación suficiente está orientado a evaluar si el Gobierno Nacional presentó razones suficientes para justificar las medidas extraordinarias, y resulta particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales, conforme a lo establecido en el artículo 8 de la LEEE, que dispone que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales.”

El Decreto Legislativo 0433 de 2025 no contiene medidas que limiten, afecten o suspendan derechos fundamentales. Por el contrario, su finalidad es restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes en la región del Catatumbo, quienes se han visto expuestos a fenómenos como el desplazamiento forzado, el reclutamiento forzado, la trata de personas, la violencia física y sexual y el abandono, como consecuencia de la crisis humanitaria ocasionada por la agravación de los enfrentamientos bélicos.

En los considerandos del Decreto Legislativo 433 de 2025 se hace una referencia confusa a la Ley 1523 de 2002, en tanto que no parece haber una relación entre las medidas adoptadas y el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, que es un asunto que se distancia del régimen de excepción propio de los estados de excepción.

Pese a lo anterior, es claro que la medida adoptada en el decreto de excepción examinado ha sido motivada con suficiencia en tanto sus consideraciones aluden al escalamiento de los hechos violentos en la región, el aumento de la necesidad de adelantar procesos de protección y restablecimiento de derechos de niños, niñas y adolescentes, la insuficiencia de la capacidad instalada para el efecto, y la urgencia de proveer lo necesario para el desarrollo de esta función. En esa medida, la Corte concluye que el Decreto Legislativo 0433 de 2025 sí expone las razones que justificaron su expedición.

Juicio de incompatibilidad

En este aparte, corresponde a la Sala estudiar si las medidas del Decreto Legislativo 0433 de 2025 suspenden los efectos de normas legales y, de ser así, analizará si el decreto expresa las razones por las cuales esas normas son incompatibles con el estado de conmoción interior.

El artículo 83 del Decreto Ley 1042 de 1978 previó la figura de los supernumerarios. El primer inciso del artículo autorizó a las entidades para vincular personal supernumerario para suplir las vacancias temporales de los empleados públicos en caso de licencias o vacaciones. El inciso segundo de la disposición permitió, además, vincular supernumerarios para desarrollar actividades de carácter netamente transitorio. El tercer inciso limitó el término de la vinculación de los supernumerarios a tres meses, salvo autorización especial del gobierno cuanto se trate de actividades que por su naturaleza requieran personal transitorio por períodos superiores. El cuarto inciso fijó que la remuneración de los supernumerarios corresponderá a la que indique la escala de remuneración prevista para la función.

El quinto inciso de la mencionada norma excluía el reconocimiento de prestaciones sociales para los supernumerarios cuya vinculación excediera el término de tres meses, con la salvedad de que la entidad debía suministrar al personal atención médica en caso de enfermedad o accidente de trabajo. El último inciso, estableció que la vinculación de supernumerarios se hace mediante resolución administrativa en la cual debe constar el término de duración de la prestación del servicio y la asignación mensual.

En la sentencia C-401 de 1998, la Corte Constitucional analizó la constitucionalidad del artículo 83 del Decreto Ley 1042 de 1978. En esa oportunidad, la Sala declaró la inexequibilidad del inciso tercero y parte del inciso quinto que permitían contratar supernumerarios por periodos inferiores a tres meses sin reconocimiento de prestaciones sociales, por ser contrarios al derecho a la igualdad y al principio de irrenunciabilidad de los beneficios mínimos laborales. La Corte se declaró inhibida en relación con la disposición que ordenaba a las entidades a suministrar atención médica en caso de enfermedad o accidente de trabajo, en tanto que estaba derogada tácitamente por la Ley 100 de 1993 que garantiza la afiliación de todo trabajador, incluso temporal, al Sistema de Seguridad Social en Salud.

En la sentencia C-422 de 2012, la Corte estudió otra demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 83 del Decreto Ley 1042 de 1978. En este caso, la Corte se declaró inhibida para pronunciarse de fondo sobre el inciso segundo de esa disposición. Determinó que el inciso segundo de esa disposición también había sido derogado tácitamente por el artículo 21 de la Ley 909 de 2004 que autorizó a los organismos y entidades públicas para contemplar en sus plantas de personal empleos de carácter temporal o transitorio de acuerdo con sus necesidades, siempre que cumplieran con ciertas condiciones. Señaló que, si bien ambos regímenes regulan situaciones distintas, coinciden en las funciones transitorias que no forman parte de la planta de personal, por lo que no pueden coexistir normativamente.

Adicionalmente, de acuerdo con la Sentencia C-422 de 2012, la relación entre la figura de los supernumerarios regulada en el Decreto 1083 de 2015 y las plantas temporales de personal se diferencian, pero no se oponen:

“el hecho de que la administración cuente con supernumerarios para suplir las vacancias por licencias o vacaciones de los empleados públicos, o para llevar a cabo actividades transitorias, en nada contradice la definición de empleo público temporal del artículo 21 de la Ley 909 de 2004. Adicionalmente, la Corte considera que las dos disposiciones, si bien tienen en común el hecho de que se refieren a empleos de vocación transitoria, parten de supuestos diferentes: la norma acusada limita la vinculación de los supernumerarios a tres casos: (i) licencias; (ii) vacaciones de los empleados de planta; (iii) funciones meramente transitorias. Mientras que el artículo 21 no solo establece requisitos precisos para la vinculación de empleados temporales, como lo son las necesidades propias de cada entidad, la existencia de una motivación técnica para cada caso, la apropiación y disponibilidad presupuestal, sino que se hace efectiva en casos diferentes a los contemplados para los supernumerarios: (i) funciones que no realiza el personal de planta; (ii) programas y proyectos de duración determinada; (iii) para suplir necesidades de personal por sobrecarga debido a hechos excepcionales; (iv) en labores de consultoría y asesoría institucional de una duración no mayor a doce meses. Además, dicha disposición establece que quienes serán contratados, pertenecerán a las mismas listas de elegibles para cargos permanentes, o en su defecto, por medio de una evaluación de capacidades y competencias. Así, ninguna de las situaciones contempladas en dicha disposición se refiere a la suplencia de cargos de empleados públicos permanentes por vacaciones o licencias.

A pesar de lo anterior, se identifica la existencia de un criterio concurrente en ambas normas analizadas, como es el referido a las actividades de carácter transitorio que se asimilan a las descritas por el literal a) del numeral 1° del artículo 21 de la Ley 909 de 2004. Es así como el inciso segundo del artículo 83, indica que los supernumerarios también podrán vincularse para desarrollar este tipo de actividades; a la vez que en el artículo 21 de la Ley 909 de 2004 se señala que los empleos de carácter temporal podrán crearse para cumplir funciones que no realiza el personal de planta, por no formar parte de las actividades permanentes de la administración. La Corte considera que por corresponder en su propósito, las disposiciones son excluyentes la una de la otra, por lo que el inciso segundo del artículo 83 del Decreto 1042 de 1978 ha sido derogado tácitamente por el literal a) del numeral 1° del artículo 21 de la Ley 909 de 2004.”

En semejante dirección, la Sección Segunda del Consejo de Estado -en sentencia de fecha 10 de noviembre de 2016- al realizar el contraste entre la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1042 de 1978 para diferenciar los empleos temporales de los supernumerarios presentó, entre otros, los siguientes rasgos distintivos, respecto de cuándo procede su vinculación.

Ley 909 de 2004. Artículo 21: empleos temporales

Decreto 1042 de 1979. Artículo 83: supernumerarios

a) Cumplir funciones que no realiza el personal de planta por no formar parte de las actividades permanentes de la administración. b) Desarrollar programas o proyectos de duración determinada. c) Suplir necesidades de personal por sobrecarga de trabajo, determinada por hechos excepcionales. d) Desarrollar labores de consultoría y asesoría institucional de duración total, no superior a doce (12) meses y que guarde relación directa con el objeto y la naturaleza de la institución.

Para suplir las vacancias temporales de los empleados públicos en caso de licencias o vacaciones, podrá vincularse personal supernumerario. En ningún caso la vinculación de un supernumerario excederá el término de tres meses, salvo autorización especial del gobierno cuanto se trate de actividades que por su naturaleza requieran personal transitorio por períodos superiores.

De lo anterior se desprende que, salvo que exista algún régimen especial, según el régimen general, la vinculación de los supernumerarios solo es procedente en aquellos casos en los cuales se requiere ocupar una vacancia temporal debido a la existencia de licencias o vacaciones, tal y como surge del inciso primero del artículo 83 del referido Decreto 1042 de 1978. En suma, es claro que actualmente solo se encuentran vigentes los incisos primero, cuarto y sexto del artículo 83 del Decreto Ley 1042 de 1978.

La Sala no encuentra que el Decreto Legislativo 0433 de 2025 suspenda los efectos de los apartados vigentes de la norma que regula a los supernumerarios, pues permite al ICBF vincular supernumerarios durante todo el estado de conmoción interior y la norma ya no limita en el tiempo la función de estos empleados. En consecuencia, ya no existe norma que deba suspender para surtir sus efectos. Esta Corte tampoco constata que el artículo 21 de la Ley 909 de 2004 no resulta suspendido por la aplicación del decreto objeto de control. En efecto, tanto la figura de los supernumerarios, como la de los empleos temporales continuarán rigiendo durante el estado de conmoción interior, por lo que no se encuentran suspendidas las normas que rigen esas figuras. Así, el efecto del Decreto Legislativo 0433 de 2025 es el de crear una modalidad particular y especial de supernumerarios que no impide que no suspende la legislación ordinaria. Corolario de lo anterior, la Sala concluye que no hay lugar a adelantar un juicio sobre la motivación de incompatibilidad.

Juicio de no discriminación

En el caso concreto, la Corte verifica que el decreto objeto de control no introduce medidas discriminatorias, por cuanto no establece tratos diferenciados fundados en criterios sospechosos o cualquier otro tipo de criterio discriminatorio. Todo lo contrario, el artículo 2 prevé que el personal supernumerario al que se refiere el artículo primero percibirá la asignación básica mensual, las prestaciones sociales y demás emolumentos establecidos para los empleados públicos del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF, según la escala salarial y la nomenclatura que rige para la Institución. Esta medida salvaguarda el derecho a la igualdad de los supernumerarios a vincular en relación con los funcionarios del ICBF.

Juicio de necesidad

El Decreto 0433 de 2025 supera el juicio de necesidad fáctica porque la medida allí establecida contribuye a impedir la extensión de los efectos que genera la situación de orden público sobre los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes a la vida, la integridad física y moral, la salud, la seguridad social, la alimentación equilibrada, a tener una familia y no ser separados de ella, al cuidado, al amor, a la educación, la cultura y a ser protegidos contra el abandono, la violencia, el secuestro, la venta, el abuso sexual y la explotación laboral o económica.

Es necesario que el Estado intervenga en la protección de los niños, niñas y adolescentes que habitan la región del Catatumbo y que están inmersos en una grave crisis humanitaria, pues sus familias y sus comunidades también sufren graves afectaciones a sus derechos que les impiden asumir su protección en primera medida. No obstante, la capacidad institucional instalada en los municipios afectados con la conmoción interior se ha visto sobrepasada.

Las seis defensorías de familia que operan en esa región son insuficientes para brindar la atención que esta población requiere. Lo anterior se ve reflejado en las siguientes cifras expuestas en los considerandos del Decreto Legislativo 0433 de 2025, sobre lo que ocurre en el Catatumbo: (i) el desplazamiento masivo forzado de 56.741 personas al 10 de marzo de 2025; (ii) los 1.255 procesos administrativos de restablecimiento de derechos a favor de niños, niñas, adolescentes y jóvenes aperturados al 28 de febrero de 2025; (iii) los 3.862 asuntos extraprocesales activos al 28 de febrero de 2025; (iv) el ingreso de 117 menores de edad al Programa de Atención Especializado para el Restablecimiento de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes Víctimas de Reclutamiento Ilícito que se desvincularon de los Grupos Armados Organizados entre el 1 de enero y el 28 de febrero del 2025, con un alto índice de desvinculación en el departamento de Norte de Santander, lo que representa un incremento del 58% respecto del mismo período en el año anterior; y (v) la atención de 8.362 niños, niñas y adolescentes, 4.781 grupos familiares a los que pertenece esta población, 174 mujeres gestantes y 348 madres lactantes por parte de unidades móviles, entre el 20 de enero y el 4 de marzo de 2025.

Las pruebas practicadas dan cuenta del incremento en la demanda de atención por parte del ICBF y la insuficiencia del personal de esta entidad para atender de manera inmediata las situaciones excepcionales que sufren los niños, niñas y adolescentes en el Catatumbo. Las pruebas recaudadas en el expediente permiten concluir que las cifras presentadas en los considerandos del Decreto sub judice continuaron en aumento hasta el momento en que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Ministerio de Igualdad y Equidad rindieron informe; que la violencia ha ocasionado el incremento y que hay una demanda extraordinaria de servicios si se comparan las necesidades de restablecimiento de derechos durante el primer trimestre del año 2025 con las del último semestre de 2024. A eso se suma que la información reportada por el ejecutivo demuestra una baja capacidad institucional del ICBF para responder a ese incremento.

Las entidades oficiadas señalaron que al 21 de abril de 2025 se había generado el desplazamiento masivo de 64.452 personas, es decir, 7.713 personas más en un mes y 11 días desde el último reporte. También informaron que la entrega de ayuda humanitaria a niños, niñas y adolescentes por parte de la Gobernación del Norte de Santander había aumentado de 97 a 251. Adicionalmente, señalaron que, entre el 1 de enero y el 31 de marzo de 2025, “en los municipios de Cúcuta, El Tarra, Lourdes, Ocaña, Sardinata y Tibú de la región del Catatumbo se han desvinculado de los grupos armados organizados 47 menores de edad, cifra que en solo el primer trimestre de 2025 supera el número total de ingresos para la vigencia 2024, con un aumento de 34 casos. Agregaron que, entre el 20 de enero y el 9 de abril de 2025, el ICBF brindó atención a través de los equipos de unidades móviles a “10.725 niños, niñas y adolescentes; 6.020 grupos familiares a los que pertenecen niños, niñas y adolescentes; 212 mujeres gestantes y 425 madres lactantes. Esto significa que desde el 4 de marzo hasta el 9 de abril, es decir, en el lapso aproximado de un mes, dichas unidades brindaron atención a 2.363 niños niñas y adolescentes, 1.239 grupos familiares con esta población, 38 madres gestantes y 77 madres lactantes adicionales.

De otra parte, los motivos que sustentan la apertura de procesos administrativos de restablecimiento de derechos a favor de niños, niñas y adolescentes en la región del Catatumbo dan cuenta de que los enfrentamientos bélicos que tienen lugar en esa zona sí han ocasionado la inobservancia de derechos de esta población de especial protección constitucional. Así, las pruebas recaudadas dan cuenta de que las solicitudes de apertura de ese proceso están relacionadas con actos sexuales, acoso sexual, explotación sexual comercial, acceso carnal, trata de personas, alta permanencia en calle, omisión o negligencia, violencia física, amenaza de reclutamiento inminente por parte de los grupos armados organizados al margen de la ley, amenazas contra la vida por acción de los grupos armados, acto terrorista, combate, enfrentamientos y hostigamientos, reunificación familiar y migrantes no acompañados.

Ahora bien, la mayor demanda de restablecimiento de derechos por parte del ICBF y su incapacidad para atenderla con su operación ordinaria se sustenta en el comparativo entre los casos atendidos en el Catatumbo durante el último semestre de 2024 y los primeros cuatro meses del 2025. Como se comparan las cifras de un semestre con las de un cuatrimestre, es insuficiente revisar los números, pues no equivalen a la misma ventana de tiempo. Por ese motivo, la información recopilada en las pruebas sobre este asunto será traducida a porcentajes. La metodología a emplear consiste en determinar el promedio mensual de casos en uno y otro período, para luego calcular el porcentaje correspondiente.

SOLICITUDES DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS
CZ	Julio – diciembre 2024	Enero - abril 2025	Incremento porcentual
6 meses		Promedio mensual	4 meses	Promedio mensual
Cúcuta 1	1839	306.5	1391	347.75	13%
Cúcuta 2	2301	383.5	1653	413.25	7%
Cúcuta 3	1808	301.3	1335	333.75	10%
Ocaña	1189	198.2	925	231.25	16%
Tibú	324	54	277	69.2	28%
Aguachica	1158	193	865	216.2	12%
RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS ABIERTOS
CZ	Julio – diciembre 2024	Enero - abril 2025	Disminución porcentual
6 meses		Promedio mensual	4 meses	Promedio mensual
Cúcuta 1	134	22.3	51	12.7	-43%
Cúcuta 2	289	48.2	148	37	-23%
Cúcuta 3	63	10.5	33	8.2	-22%
Ocaña	122	20.3	77	19.2	-5%
Tibú	20	3.3	11	2.7	-18%

De los datos previamente expuestos, se concluye que, durante los primeros cuatro meses del 2025, las solicitudes de restablecimiento de derechos en los seis centros zonales que operan en la región del Catatumbo han incrementado un 14% en promedio, en comparación con el último semestre del año 2024. En contraste, los procesos de restablecimiento de derechos abiertos, en los cinco centros zonales de los cuales se tiene datos, ha disminuido en promedio un 22%.

Lo anterior significa que en los primeros meses del 2025 sí incrementaron las solicitudes de restablecimiento de derechos; no obstante, esto no se ve reflejado en la apertura de los procesos, lo que puede tener como causa la dificultad de asumir la sobrecarga laboral a través de las Defensorías en operación. Esto sin contar otras funciones que deben desarrollar las defensorías de familia, como los trámites de oficio que deberían ser adelantados, los trámites de atención extraprocesal, la intervención en el Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes y las actuaciones frente a niños, niñas y adolescentes declarados en situación de adoptabilidad.

Por último, es preciso tener en cuenta que en la región del Catatumbo el ICBF únicamente cuenta con seis defensorías de familia, conformadas por 131 personas. Adicionalmente, “el ICBF no cuenta con Defensorías de Familia para la atención de niños, niñas y adolescentes en los municipios de Río de Oro y González del Departamento del Cesar, lo que hace necesaria la ampliación de la atención institucional en dichos territorios.

En ese escenario, con la vinculación de 80 personas nuevas, para conformar 20 defensorías de familia completas, efectivamente se lograría fortalecer la institución en los cuatro municipios en los que hace presencia esta institución y su establecimiento en los territorios donde aún no hay defensorías. Adicionalmente, la medida permitiría prestar atención ininterrumpida durante los siete días de la semana, garantizando los derechos laborales de quienes prestan ese servicio. Esto en tanto que, como fue informado en las pruebas, para la implementación de la jornada laboral por turnos se requiere contar con al menos cinco defensorías de familia por centro zonal y la atención en el horario laboral ordinario requiere la presencia de dos defensorías de familia.

Por lo demás, las previsiones de igualdad salarial de los supernumerarios y de financiación de este gasto con recursos del ICBF son necesarias para asegurar la satisfacción de los derechos laborales de los supernumerarios a vincular.

En definitiva, es razonable pensar que las medidas adoptadas en el Decreto 0433 de 2025 son necesarias para evitar la extensión de los efectos de la crisis que vive la población civil en el Catatumbo. De modo que el Presidente de la República no incurrió en un error manifiesto respecto de su utilidad.

Ahora bien, el decreto bajo examen también supera el juicio de necesidad jurídica, porque en el ordenamiento jurídico ordinario no existen instrumentos que permitan al Gobierno Nacional alcanzar la finalidad que persigue la norma de excepción con la misma celeridad. Los mecanismos ordinarios existentes, estos son: (i) la modificación permanente de la planta de personal o la creación de una planta de personal temporal, (ii) el traslado y la reubicación de personal; (iii) la contratación por prestación de servicios, carecen de idoneidad para responder a las necesidades que suscitan los hechos que dieron lugar a la declaratoria de la conmoción interior; y (iv) la creación de supernumerarios a los que se refiere el artículo 83 del Decreto Ley 1042 de 1978.

En primer lugar, la modificación permanente de la planta de personal y la creación de una planta temporal son procesos reglados en el artículo 21 de la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1083 de 2015, cuyo agotamiento tomaría entre cuatro y cinco meses. Esto obedece a que requieren el cumplimiento de etapas sucesivas que incluyen, por ejemplo, la realización de estudios previos y el uso de listas de elegibles. Estos tiempos no permiten la atención inmediata de las necesidades suscitadas en el estado de conmoción interior y desconocerían la emergencia humanitaria que vive el Catatumbo.

Segundo, no es posible recurrir a las figuras del traslado y la reubicación, reguladas en el Decreto 1083 de 201 porque ello podría afectar la prestación del servicio del ICBF en otras zonas del país, o eventualmente generar riesgos extraordinarios para el personal trasladado. De las pruebas practicadas se extrae que, una vez revisada la planta de personal del ICBF, el traslado y la reubicación de funcionarios descompletaría las defensorías de familia y afectaría la continuidad de sus labores en otros lugares.

Adicionalmente, la Asociación Colombiana de Defensores de Familia, en su concepto, expresó su preocupación por la insuficiencia del personal que compone las defensorías de familia de todo el país para asumir la totalidad de funciones que les han sido asignadas por la ley en defensa de los niños, niñas y adolescentes; y porque estas han operado de manera incompleta, por no contar con el respectivo equipo interdisciplinario.

En el mismo sentido, la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y la Mujer llamó la atención sobre la necesidad de fortalecer las Defensorías de Familia del país. Se refirió a su informe del 2020 sobre la vigilancia superior a la garantía y restablecimiento efectivo de los derechos de los niños, niñas y adolescentes que se encuentran bajo el sistema de protección del Estado y las Defensorías de Familia, en el que encontró una serie de condiciones que debilitan la actuación de las defensorías, y particularmente, en zonas afectadas por el conflicto armado y la presencia de grupos armados organizados al margen de la ley.

Así mismo, esa Procuraduría Delegada informó que en mesas técnicas de trabajo del 2024 se han abordado “los problemas que padecen los defensores de familia, en particular aquellos apostados en regiones azotados por el conflicto armado, para que las defensorías de familia cuenten con equipos interdisciplinales completos, que les permitan desarrollar cabalmente sus labores de cara a la verificación y restablecimiento de los derechos de niños, niñas y adolescentes. Así mismo, se echó de menos la falta de defensorías de familia en varias regiones del país.

En conclusión, el traslado y la reubicación no son herramientas jurídicas que puedan ser empleadas para responder a la situación de emergencia que vive el Catatumbo. Las pruebas practicadas dan cuenta de que no es posible movilizar personal sin afectar la composición de las defensorías de familia y la prestación de su servicio en otras zonas del país. Así mismo, de los conceptos de entidades oficiales e invitados se extrae que podría haber una deficiencia institucional en la capacidad instalada de las defensorías de familia para atender los asuntos ordinarios que les corresponde asumir, por lo cual sería impensable que además, fueran disminuidas para realizar traslados o reubicaciones hacia el Catatumbo o se les pudiera imponer una carga extraordinaria.

Tercero, la contratación por prestación de servicios tampoco es un mecanismo idóneo para resolver la necesidad a la que atiende el Decreto. Para abordar este asunto es preciso referirse de manera diferenciada al cargo de defensor de familia y a los profesionales que conforman su equipo interdisciplinario.

De acuerdo con lo señalado por el DAPRE y el Ministerio de Igualdad y Equidad en su informe conjunto, no existe la posibilidad de contratar defensores de familia mediante contrato de prestación de servicios porque este es un cargo contemplado en la planta global de personal del ICBF, y sus funciones y requisitos están establecidos en la ley. Además, el defensor de familia asume la responsabilidad institucional de liderar la defensoría de familia y adoptar las decisiones a que haya lugar. Al respecto, es preciso recordar que los defensores de familia son las únicas autoridades administrativas que tienen la potestad de declarar a un niño, niña o adolescente en situación de adoptabilida, con lo cual se afecta su estado civil, pues ello conlleva la terminación de la patria potestad y el rompimiento de la filiación consanguíne. Precisamente por esas razones, se explica que actualmente en el ICBF no existen personas desempeñando ese cargo bajo esa modalidad contractual.

Ahora bien, no ocurre lo mismo respecto del equipo interdisciplinario de las defensorías de familia, conformado por un nutricionista, un psicólogo y un trabajador social o profesional en desarrollo familiar. Estos profesionales sí pueden ser contratados mediante prestación de servicios. De hecho, según las pruebas recaudadas, en los centros zonales del ICBF que operan en la región del Catatumbo laboran 39 profesionales bajo esa modalidad.

Pese a lo anterior, la contratación del equipo interdisciplinario mediante prestación de servicios no resultaría idónea porque llevaría a un traslape de tiempo en relación con el nombramiento de los defensores de familia en calidad de supernumerarios. En efecto, el nombramiento de los defensores de familia como supernumerarios se daría de inmediato, mientras que la contratación de los equipos interdisciplinarios por prestación de servicios requeriría el despliegue de la gestión contractual de la entidad. Y, si bien las decisiones las adopta el defensor de familia, este funcionario no puede actuar en solitario, pues requieren del apoyo de los profesionales interdisciplinarios para realizar la verificación de derechos y adoptar las respectivas medidas de restablecimiento de derechos, por ejemplo. Por esa razón, es necesario que los 80 funcionarios sean nombrados como supernumerarios de manera simultánea, y de esa forma, las defensorías de familia empiecen a funcionar completas de manera inmediata.

En adición, las condiciones específicas que genera el aumento de los hechos violentos, el desplazamiento forzado y el confinamiento masivo en la región del Catatumbo exigen que las nuevas defensorías funcionen de manera permanente, mediante jornadas laborales sucesivas por turnos. La figura de los contratos de prestación de servicios excluye la posibilidad de imponer válidamente horarios rígidos a los contratistas, por lo que no resulta idónea para la satisfacción de esta necesidad.

Cuarto, tampoco es posible recurrir a la figura de los supernumerarios reglada en el artículo 83 del Decreto Ley 1042 de 1978. De una parte, ello requeriría habilitación legal, y de otro lado, tal como se advierte en el Decreto Legislativo sub examine, la disposición del Decreto Ley 1042 de 1978 que permitía la creación directa de cargos supernumerarios carece hoy de vigencia normativa, dado que fue sustituida por un régimen legal más reciente y específico. En este escenario, resultaba necesario, que a través del uso de facultades extraordinarias y en ausencia de habilitación legislativa vigente, se diera un alcance a la figura del supernumerario distinto al contemplado en la legislación ordinaria.

Entonces, la designación de 80 supernumerarios para conformar 20 defensorías de familia en el Catatumbo es una medida jurídicamente necesaria, porque no existen mecanismos ordinarios suficientes y adecuados que puedan alcanzar el mismo objetivo.

En definitiva, el Decreto Legislativo 0433 de 2025 es necesario tanto de la perspectiva fáctica como jurídica. Así, las medidas allí previstas permiten atender de forma inmediata y directa el incremento comprobado en la demanda de servicios del ICBF en el Catatumbo, con el propósito de superar la insuficiencia operativa generada por la crisis humanitaria en el Catatumbo. Adicionalmente, las alternativas previstas en el régimen ordinario fueron valoradas y descartadas por su ineficacia o inviabilidad en el contexto de urgencia, lo cual descarta un error manifiesto y demuestra que la medida excepcional era indispensable para alcanzar los fines perseguidos por la declaratoria de conmoción interior.

Juicios de proporcionalidad y de no contradicción específica.

Para el estudio del juicio de proporcionalidad y el juicio de no contradicción, la Sala se referirá a la jurisprudencia constitucional sobre el acceso a la función pública por medio de empleos de carácter temporal.

El acceso a cargos públicos y el alcance de la discrecionalidad del nominador en empleos temporales

El artículo 125 de la Constitución Política establece que, por regla general los empleos públicos son de carrera. Cuando el sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución Política o la ley, los empleos serán nombrados por concurso público. Así mismo, este artículo exceptúa de la carrera administrativa a los cargos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales “y los demás que determine la ley.” El artículo 125 también señala que la ley puede contemplar el acceso a cargos públicos por vías diferentes a la carrera administrativa. Por ejemplo, los cargos de elección popular o de libre nombramiento y remoción

La jurisprudencia constitucional ha establecido que el acceso a los cargos públicos debe regirse por el sistema de carrera administrativa. Este sistema tiene por finalidad

“la realización de los principios de eficacia y eficiencia en la función pública, así como procurar la estabilidad en los cargos públicos, con base en estos principios y en la honestidad en el desempeño de los mismos. Se busca que la administración esté conformada por personas aptas desde los puntos de vista de capacitación profesional e idoneidad moral, para que la función que cumplan sea acorde con las finalidades perfectivas que el interés general espera de los empleados que prestan sus servicios al Estado

Con base en esto, la Corte ha referido que el legislador tiene un amplio margen de configuración para diseñar los concursos públicos, así como los procesos que rigen la carrera administrativa Así mismo, las excepciones a la carrera administrativa también pueden ser previstas por el legislador en un marco constitucional, es decir, “el legislador, al regular los requisitos y condiciones de acceso a la función pública, no puede desconocer los derechos fundamentales de los aspirantes a ocupar un cargo público y debe establecer condiciones que se ajusten al mérito, a la capacidad de los aspirantes y, especialmente, a las exigencias del servicio.

Ahora bien, el artículo 1° de la Ley 909 de 2004 establece que los empleos temporales son una modalidad de empleo en la función pública, y que se diferencian de la carrera administrativa que se surte por medio de concurso público y también de los cargos de libre nombramiento y remoción. El artículo 21 de esta ley dispone que la creación de estos empleos responde a: “a) Cumplir funciones que no realiza el personal de planta por no formar parte de las actividades permanentes de la administración; b) Desarrollar programas o proyectos de duración determinada; c) Suplir necesidades de personal por sobrecarga de trabajo, determinada por hechos excepcionales; d) Desarrollar labores de consultoría y asesoría institucional de duración total, no superior a doce (12) meses y que guarde relación directa con el objeto y la naturaleza de la institución”.

Además, la creación de estos empleos requiere de motivación técnica y de la apropiación y disponibilidad presupuestal para cubrir los salarios y las prestaciones sociales. En ese sentido, el numeral 3 del artículo 21 prevé dos procedimientos para el ingreso a los empleos temporales: (a) por regla general, debe acudirse a “las listas de elegibles vigentes para la provisión de empleos de carácter permanente, sin que dichos nombramientos ocasionen el retiro de dichas listas”; y (b) “[d]e no ser posible la utilización de las listas se realizará un proceso de evaluación de las capacidades y competencias de los candidatos”.

La Sentencia C-288 de 2014 señaló que, en caso de usarse procesos de evaluación, este deberá “garantizar el cumplimiento de los principios de la función pública de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.”

La Corte ha precisado, además, que la finalidad de la vinculación de personal de carácter temporal es “hacer efectivos los principios de celeridad y eficacia administrativas, impidiendo la paralización del servicio en los eventos de vacancia temporal de los empleados públicos o en aquellos en los cuales la atención de servicios ocasionales o transitorios distraería a los funcionarios públicos de sus actividades ordinarias. De tal manera que “[e]n los empleos temporales no puede existir una absoluta discrecionalidad del nominador puesto que se encuentra limitado (i) a los principios de la función pública del artículo 209 de la Constitución y (ii) por el mérito al exigir la evaluación de las competencias y capacidades de los candidatos. Esto último es la diferencia esencial entre los empleos temporales y los empleos de libre nombramiento y remoción.

En ese contexto, la Corte estima que las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 0433 de 2025 cumplen el juicio de proporcionalidad por cuanto constituyen una respuesta equilibrada a las consecuencias derivadas de la intensificación de los enfrentamientos entre grupos armados y la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados internos y confinamientos masivos en la región del Catatumbo. Por lo mismo, no desconoce el mandato previsto en el artículo 125 de la Constitución Política, por lo que cumple, además con el juicio de no contradicción específica.

Tal como se ha venido reseñando hasta acá, está demostrado que los hechos de violencia que enfrenta la región del Catatumbo han generado un aumento extraordinario de hechos de amenaza o violación de los derechos de los niños, niñas y adolescentes que deben ser atendidos mediante la institucionalidad que integra el Sistema Nacional de Bienestar Familiar. Se ha probado, además, que la respuesta es urgente y no puede supeditarse en el tiempo al agotamiento de complejos procesos de selección y vinculación de personal como se haría en condiciones de normalidad.

Dado su carácter transitorio, la medida no afecta en términos reales el principio del mérito ni la regla de ingreso al servicio público en la modalidad de carrera administrativa. Todo lo contrario, la entrada a desempeñar funciones por tan poco tiempo pondría en riesgo los derechos de las personas que conforman listas de elegibles y que aspiran a vincularse de manera permanente al servicio público en el ICBF.

En este punto, se recuerda que la duración de la medida comprende desde el 8 de abril de 2025 -fecha en la cual fue expedido el Decreto Legislativo 0433 de 2025-, hasta el 23 de julio del mismo año, si se cuenta la prórroga del 90 días prevista en el Decreto Legislativo 467 de 2025. Es decir, que el ICBF estará facultado para vincular hasta 80 supernumerarios en la región del Catatumbo durante aproximadamente tres meses y medio. Así, se trata de una medida transitoria de corta duración, que permitirá atender a los asuntos extraproceso e iniciar los procesos administrativos de restablecimiento de derechos a favor de los niños, niñas y adolescentes que han sido afectados por los múltiples flagelos que conlleva la violencia.

Al respecto, es preciso tomar en consideración que, como se puso de presente en el primer informe de pruebas, de acuerdo con el Código de la Infancia y la Adolescencia, dichos procesos tienen una duración inicial de seis meses, pero podrían extenderse hasta 18 meses, si se tiene en cuenta el seguimiento y evaluación de las medidas adoptadas por los defensores de familia. Entonces la duración de la facultad de vinculación responde a la urgencia de iniciar los procesos, para luego prever las medidas ordinarias que sean pertinentes.

Según la jurisprudencia constitucional, los supernumerarios son servidores temporales del Estado como una excepción al principio general de la carrera administrativa, cuya vinculación no desconoce los derechos de quienes se encuentran en la carrera administrativa, toda vez que se trata de la ocupación transitoria de cargos por causales claramente establecidas en la ley, como vacancias temporales por licencias o vacaciones

Como se indicó, la finalidad de la vinculación de personal de carácter temporal es la de hacer efectivos los principios de celeridad y eficacia administrativas e impedir la paralización del servicio. La medida dispuesta en el Decreto Legislativo 0433 de 2025 faculta en forma excepcional y transitoria al ICBF para vincular personal supernumerario y definir el régimen salarial aplicable a fin de conformar y poner en funcionamiento veinte (20) Defensorías de Familia para atender el estado de conmoción interior declarado mediante el Decreto 0062 de 2025, durante la vigencia de la conmoción y su prórroga eventual.

En todo caso, la posibilidad de nombrar empleos públicos mediante empleos temporales no está prohibida por la Constitución Política. Como bien se indicó, las excepciones a la carrera administrativa pueden ser previstas por el legislador en un marco constitucional. En otras palabras, el legislador está autorizado por la Constitución Política para establecer excepciones a la regla general siempre que se respete el marco constitucional que rige la vinculación de empleos a la función pública.

La medida atiende a los hechos que dieron lugar al estado de conmoción interior y reporta mayores los beneficios que compensan por demás la afectación mínima que genera al principio del mérito o la regla de ingreso al servicio público en la modalidad de carrera administrativa. Aunque se dejan de nombrar empleos públicos con base en la regla general prevista en la Constitución Política, lo cierto es que la medida es transitoria y busca proteger los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes, así como de los derechos de sus familias. Así, permitir la agilización de los trámites a partir del nombramiento de más funcionarios busca un objetivo legítimo, pues pretende garantizar los principios de celeridad y eficacia administrativa e impedir la suspensión del servicio.

Por lo demás, la Corte observa que la medida resulta adecuada a la gravedad de los hechos que busca conjurar. En particular, se destaca que, dado que se trata de una medida transitoria que no crea cargos permanentes ni altera de manera estructural el régimen del empleo público ni la planta de cargos del ICBF, el impacto sobre el principio de mérito y la carrera administrativa como regla general para el acceso al servicio público es limitado y encuentra pleno soporte constitucional en la necesidad imperativa de proteger los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes. Por lo tanto, la medida resulta

razonable y constituye una respuesta equilibrada entre los medios adoptados y los fines constitucionales que persigue.

Juicios de proporcionalidad y de no contradicción específica.

La regla de vigencia prevista en el artículo 4 del Decreto sub judice no excede los límites temporales que fija el artículo 214 o la LEEE a las medidas adoptadas al amparo de un estado de conmoción interior. En efecto, la vigencia de la facultad y de las vinculaciones propiamente dichas se limita a la vigencia del estado de conmoción interior y sus eventuales prórrogas. La Corte no advierte, entonces, ningún reparo de constitucionalidad al respecto.

Juicio de ausencia de arbitrariedad e intangibilidad

El juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia

 La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento  

Por su parte, el juicio de intangibilidad parte del reconocimiento que ha hecho la Corte Constitucional sobre la existencia de ciertos derechos que, de acuerdo con los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser limitados ni siquiera durante los estados de excepción. Se trata de derechos considerados intocables por el derecho internacional de los derechos humanos, entre los que se incluyen: el derecho a la vida, a la integridad personal, a no ser sometido a desaparición forzada, tortura ni tratos crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de personas; la prohibición de sanciones como el destierro, la prisión perpetua y la confiscación; la libertad de conciencia y religión; los principios de legalidad, favorabilidad y de irretroactividad en materia penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a recibir protección integral por parte de su familia, la sociedad y el Estado; la prohibición de la prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Igualmente, se consideran intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la protección de estos derechos.

Las medidas contenidas en el decreto legislativo sub examine, que establecen la vinculación de 80 supernumerarios para conformar 20 defensorías de familia, no suspenden ni vulneran derechos fundamentales, no interrumpen el funcionamiento normal de las ramas del poder público, ni afectan la vigencia del Estado de Derecho. Asimismo, tampoco comprometen derechos intangibles ni desconocen los mecanismos judiciales establecidos para su protección.

En suma, la Corte concluye que las medidas previstas en el Decreto Legislativo 433 del 8 de abril de 2025 cumplen las condiciones formales y sustanciales de validez previstas en los artículos 213 y 214 de la Constitución Política y la LEEE. En consecuencia, declarará su exequibilidad.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

ÚNICO. Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 0433 del 8 de abril de 2025, “Por el cual se faculta al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF para la vinculación de personal supernumerario para prestar sus servicios en las Defensorías de Familia que se conformen en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta del departamento del Norte de Santander y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar en el marco del Decreto 062 de 2025.”   

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con comisión

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

Ausente con comisión

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

ANEXO 1. TEXTO COMPLETO DEL DECRETO LEGISLATIVO 0433 DEL 8 DE ABRIL DE 2025

DECRETO NÚMERO 0433 DE 2025

(8 de abril

Por el cual se faculta al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF para la vinculación de personal supenumerario para prestar sus servicios en las Defensorías de Familia que se conformen en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta del departamento de Norte de Santander y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar en el marco del Decreto 062 de 2025

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el artículo 213 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo del Decreto número 062 del 24 de enero de 2025, y

CONSIDERANDO:

Que el artículo 213 de la Constitución Política confiere al Presidente de la República la facultad para decretar el Estado de Conmoción Interior en todo o en parte del territorio nacional en caso de grave perturbación del orden público, que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, pudiendo adoptar las medidas necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos.

Que, en desarrollo del artículo 213 de la Constitución Política, y de conformidad con lo previsto en la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción -LEEE-, el Gobierno nacional puede dictar decretos legislativos que contengan las medidas destinadas a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, siempre que: (i) se refieran a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Conmoción Interior; (ii) su finalidad esté encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos; (iii) sean necesarias para alcanzar los fines que motivaron la declaratoria del Estado de Conmoción Interior; (iv) guarden proporción o correspondencia con la gravedad de los hechos que se pretenden superar; (v) no entrañen discriminación alguna fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional familiar, opinión política o filosófica, y (vi) cuando se trate de medidas que suspendan leyes, se deben expresar las razones por las cuales éstas son incompatibles con el Estado de Conmoción Interior.

Que, de igual manera, en el marco de lo previsto en la Constitución Política, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, las medidas adoptadas en los decretos de desarrollo no pueden: (i) suspender o vulnerar los derechos y garantías fundamentales; (ii) interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado; (iii) suprimir ni modificar los organismos y funciones básicas de acusación y juzgamiento; y (iv) tampoco restringir aquellos derechos que no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción.

Que mediante el Decreto 062 del 24 de enero de 2025, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declaró el Estado de Conmoción Interior, por el término de 90 días, "en la región del Catatumbo, ubicada en el nororiente del departamento de Norte Santander, la cual está conformada por los municipios de Ocaña, Abrego, El Carmen, Convención, Teorama, San. Calixto, Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú y Sardinata, y los territorios indígenas de los resguardos Motilón Barí y Catalaura La Gabarra, así como en el área metropolitana de Cúcuta, que incluye al municipio de Cúcuta, capital departamental y núcleo del área, y a los municipios de Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano Puerto Santander y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar".

Que el Estado de Conmoción Interior fue decretado por el Gobierno nacional con el fin de conjurar la grave perturbación del orden público que de manera excepcional y extraordinaria se está viviendo en la región del Catatumbo -y cuyos efectos y consecuencias se proyectan sobre las demás zonas del territorio delimitadas en la declaratoria de Conmoción Interior derivada de fuertes enfrentamientos entre grupos armados, amenazas, desplazamientos forzados masivos, afectaciones al ejercicio de los derechos fundamentales de la población civil, alteración de la seguridad y daños a bienes protegidos y al ambiente.

Que en atención a la gravedad de la situación que se vive en la región del Catatumbo, excepcional y extraordinaria, caracterizada por el aumento inusitado de la violencia, una crisis humanitaria desbordada, el impacto en la población civil, las amenazas a la infraestructura crítica y el desbordamiento de las capacidades institucionales, el Gobierno nacional se ha visto obligado a la adopción de medidas extraordinarias que permitan conjurar la perturbación, restablecer la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y convivencia ciudadana, así como, garantizar el respeto de los derechos fundamentales, en dicha región, y en el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del César.

Que conforme se describe en los considerandos del Decreto 062 del 24 de enero de 2025, la grave perturbación del orden público en la región del Catatumbo, que ocasionó declaratoria del estado de conmoción interior, se ha intensificado como consecuencia del despliegue militar, las hostilidades y las operaciones armadas del ELN en contra de población civil y las instituciones, lo que ha generado una grave e imprevisible crisis humanitaria que compromete, entre otras, a poblaciones especialmente vulnerables como el pueblo indígena Barí, líderes sociales, niños, niñas y adolescentes, campesinos campesinas..

Que de conformidad con el Decreto 062 de 2025, la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, enfrentan grandes desafíos para atender a las miles de personas desplazadas forzadamente, entre ellas, mujeres embarazadas, población infantil, adolescentes, adultos mayores, personas en situación de discapacidad, campesinos y campesinas, indígenas, entre otros sujetos de especial protección constitucional que llegan diariamente en búsqueda de la satisfacción de sus necesidades básicas.

Que, adicionalmente el Decreto 062 de 2025 indicó que, debido a las difíciles condiciones administrativas, técnicas y presupuestales que presentan las entidades, es necesario que el Gobierno nacional provea la infraestructura y la capacidad administrativa y de gestión necesarias para afrontar la emergencia y atender a la población afectada.

Que la Convención sobre los Derechos del Niño adoptada en la Asamblea General de las Naciones Unidas de 1989, ratificada por Colombia mediante la Ley 12 del 22 de enero de 1991, define a la familia como el "(...) grupo fundamental de la sociedad y medio natural para el crecimiento y el bienestar de todos sus miembros, y en particular de los niños, debe recibir la protección y asistencia necesarias para poder asumir plenamente sus responsabilidades dentro de la comunidad".

Que el artículo 93 de la Constitución Política señala: "Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia".

Que la Constitución Política de Colombia en los artículos 44 y 45 establece la protección integral a la niñez; determinando que los niños, niñas y adolescentes son sujetos de derecho y titulares de derechos fundamentales.

Que el artículo 44 de la Constitución Política establece que son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta. abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos. Gozarán también de los demás derechos consagrados en la Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por Colombia.

Que el mismo artículo superior establece que la familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Cualquier persona puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento y la sanción de los infractores. Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás.

Que el artículo 45 de la Constitución Política establece que los adolescentes tienen derecho a la protección y a la formación integral. El Estado y la sociedad garantizan la participación activa de los jóvenes en los organismos públicos y privados que tengan a cargo la protección, educación y progreso de la juventud.

Que la Corte Constitucional ha reconocido mediante sentencias T-408 de 1995, T-514 de 1998, C-273 de 2003, T-731 de 2017, T-005 del 2018, T-468 de 2018 (entre otras) que los niños, niñas y adolescentes son sujetos de especial protección constitucional y que de conformidad con la Constitución Política sus derechos e intereses tienen un carácter superior y prevalente.

Que el artículo 12 de la Ley 7 de 1979 establece que el Bienestar Familiar es un servicio público a cargo del Estado y se prestará a través del "Sistema Nacional de Bienestar Familiar" que se establece en esta norma y por los organismos oficiales y particulares legalmente autorizados.

Que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), es un establecimiento público descentralizado, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. creado mediante la Ley 75 de 1968 y su Decreto Reglamentario 2388 de 1979, adscrito al sector administrativo de igualdad y equidad, mediante Decreto 1074 de 29 de junio de 2023, que tiene por objeto propender y fortalecer la integración y desarrollo armónico de la familia, proteger a los niños, niñas y adolescentes y garantizarles sus derechos.

Que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar trabaja por la prevención y protección integral de la primera infancia, infancia y adolescencia, el fortalecimiento de los jóvenes y las familias en Colombia, brindando atención especialmente a aquellos en condiciones de amenaza, inobservancia o vulneración de sus derechos por lo cual se ha organizado para la prestación del Servicio Público de Bienestar Familiar en el nivel departamental y en el Distrito Capital a través de 33 Direcciones Regionales y en el nivel municipal, distrital y local por medio de 217 Centros Zonales.

Que, actualmente en la región del Catatumbo operan seis (6) Centros Zonales en cuatro municipios: tres (3) en Cúcuta, uno (1) en Ocaña, uno (1) en Tibú y uno (1) en Aguachicà; cuya área de influencia comprende los municipios de Río de Oro y González.

Que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 79 de la Ley 1098 del 8 de noviembre de 2006 -Código de la Infancia y la Adolescencia-, las Defensorías de Familia son dependencias del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de naturaleza multidisciplinaria, encargadas de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes y que contarán con equipos técnicos interdisciplinarios integrados, por lo menos, por un (1) psicólogo, un (1) trabajador social o profesional en desarrollo familiar y un (1) nutricionista, además de un (1) defensor de familia.

Que, de acuerdo con lo señalado en el artículo 87 del Código de la Infancia y la Adolescencia, las Defensorías de Familia del ICBF deben asegurar la atención permanente y continua para proteger de manera integral, prevenir las vulneraciones y asegurar el restablecimiento de los derechos de la niñez y la adolescencia que se encuentren en cualquier situación de inobservancia, amenaza o vulneración de sus derechos.

Que de conformidad con lo establecido en el artículo 82 del Código de la Infancia y la Adolescencia, los Defensores de Familia deben adelantar de oficio, las actuaciones necesarias para prevenir, proteger, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes cuando se tenga información sobre su vulneración o amenaza. En concordancia con lo anterior y en los términos del parágrafo 2° del artículo 53 del Código de la Infancia y la Adolescencia, las Defensorías de Familia deberán tomar medidas de restablecimiento de derechos en favor de las niñas, niños y adolescentes víctimas de situaciones de emergencia.

Que en la Ley 1523 de 2012, "Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones", se define el concepto de "emergencia" como toda situación caracterizada por la alteración o interrupción intensa y grave de las condiciones normales de funcionamiento u operación de una comunidad, causada por un evento adverso o por la inminencia del mismo, que obliga a una reacción inmediata y que requiere la respuesta de las instituciones del Estado, los medios de comunicación y de la comunidad en general.

Que, conforme a lo señalado en el artículo 52 del Código de la Infancia y la Adolescencia, cuando por cualquier medio se tenga conocimiento de presuntas situaciones de amenaza o vulneración de los derechos de un menor de edad la autoridad administrativa ordenará al equipo interdisciplinario la verificación del estado de la garantía de los derechos del niño, niña y/o adolescente; adelantando, de acuerdo a los hallazgos, los diferentes procedimientos de manera oportuna y coordinada para proteger su vida, integridad y bienestar, conforme a los principios de interés superior, prevalencia, corresponsabilidad y exigibilidad frente a la atención de la niñez en armonía con la normativa nacional e internacional aplicable en esta materia.

Que la aplicación de lo dispuesto en el artículo 53 del Código de la Infancia y la Adolescencia de acuerdo con la definición de "emergencia" contemplada en la Ley 1523 de 2012, implica que, la atención de niños, niñas y adolescentes que se encuentran en estas situaciones, se debe realizar de forma oportuna y con una visión diferencial, comprendiendo las particularidades y las afectaciones propias que se generan en contextos de conflicto armado y movilidad humana por desplazamiento forzado, aplicando los principios de interés superior y prevalencia de los derechos de los niños, niñas y adolescentes en todas las actuaciones y decisiones que se tomen para la protección integral y asegurar el restablecimiento de sus derechos.

Que, mediante el Auto No. 251 de 2008, la Corte Constitucional identificó los riesgos especiales y problemas transversales a los que se ven expuestos los niños, niñas y adolescentes que se encuentran en situación de desplazamiento tales como, el ser víctimas de crímenes individuales y deliberadamente cometidos contra su vida e integridad personal; ser víctimas de reclutamiento forzado por los grupos armados ilegales; ser víctimas frecuentes de minas antipersonal y material bélico sin explotar; ser incorporados a los comercios ilícitos que soportan a los grupos armados ilegales; ser víctimas de violencia sexual, y de soportar las acciones delictivas de control social de los grupos armados ilegales, entre otros.

Que el artículo 83 del Decreto Ley 1042 de 1978 establece la figura del supernumerario, restringiéndola únicamente para suplir-las vacancias temporales de los empleados públicos en caso de licencias o vacaciones. Si bien el inciso segundo de esta norma permitía la vinculación de personal supernumerario para desarrollar actividades de carácter netamente transitorio, de acuerdo con el pronunciamiento de la Corte Constitucional en la sentencia Ñ422 de 2012, este inciso fue derogado tácitamente por el artículo 21 de la Ley 909 de 2004, que trata sobre la creación de empleos temporales o transitorios.

Que la Corte Constitucional en sentencias C-725 de 2000 y C-1153 de 2005 se pronunció sobre la constitucionalidad de la vinculación de personal supernumerario, admitiendo que se pueda aplicar esta figura de administración de personal para el desarrollo de funciones propias de la misionalidad de entidades públicas, que por su especialidad requieren acudir a esta modalidad de vinculación para efectos de atender las necesidades del servicio.

Que la vinculación de personal supernumerario constituye un modo excepcional de vinculación con la administración pública que está previsto para suplir vacancias temporales, pero que también se ha contemplado para el desempeño de funciones propias de la misionalidad de entidades públicas.

Que la vinculación de supernumerarios no implica la modificación de la planta de personal ni la creación de empleos, dado que no se vinculan para desempeñar un cargo y no son concebidos como empleados públicos, sino como auxiliares de la administración, que se vinculan por el término que se señale en la respectiva resolución.

Que esta forma de vinculación permite hacer prácticos los principios de eficacia, eficiencia y celeridad administrativa, constituyéndose en la medida más ágil, eficaz y expedita para solventar la necesidad de la prestación del servicio en las Defensorías de Familia que se requieren para hacer frente a la situación de emergencia que se vive en los territorios objeto del Decreto 0062 de 2025 y que amerita de una atención inmediata y oportuna en pro de la garantía de los derechos los niños, niñas y adolescentes.

Que los servidores públicos que cumplen su jornada laboral ordinaria mediante el sistema de turnos gozan de los beneficios que la Ley les otorga y para la implementación de esta jornada laboral, deberá cumplirse con los límites previstos en el Decreto 1083 de 2015 adicionado por el Decreto 400 de 2021. En consecuencia, los servidores públicos pueden desarrollar sus funciones en jornadas diurnas o nocturnas, con un máximo de cuarenta y cuatro (44) horas a la semana y en turnos no mayores a doce (12) horas, con doce (12) horas de descanso entre cada uno.

Que, de acuerdo con las cifras oficiales (Boletín 46 PMU Catatumbo del 10 de marzo de 2025) se ha generado el desplazamiento masivo forzado de 56.741 personas, Cúcuta con 29.427, Ocaña con 12.097 y Tibú con 8.900; siendo los cascos urbanos de mayor recepción de personas desplazadas.

Que de conformidad con el reporte del Sistema de Información Misional - SIM del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar a corte 28 de febrero de 2025, los Defensores de Familia y sus equipos técnicos interdisciplinarios ubicados en la región de Catatumbo, adelantan las diferentes diligencias para el restablecimiento y garantía de los derechos de 1255 niños, niñas, adolescentes y jóvenes con Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos que se encuentran aperturados, así como el trámite de 3862 asuntos extraprocesales activos entre otros asuntos propios del ejercicio del cargo y las funciones señalas en la ley.

Que en lo que atañe a los municipios de Rio de Oro y González ha de referenciarse que los mismos hacen parte de la zona de influencia de Centro Zonal Aguachica, en donde para el mes de enero de la presente anualidad se han presentado 101 solicitudes de restablecimiento de derechos por presunta amenaza o vulneración de derechos de niños, niñas y adolescentes; 49 aperturas de Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos teniendo como principales motivos de ingreso entre otros violencia sexual y omisión o negligencia. Así mismo, al 28 de febrero de 2025 los defensores de familia y el equipo técnico interdisciplinario se encuentran adelantando 459 Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos, 176 trámites de atención extraprocesal, entre otros asuntos de su competencia. Que de acuerdo con el reporte SIM en los Centros Zonales de Cúcuta, Ocaña y Tibú para el periodo comprendido entre el 1 de enero al 11 de marzo de la presente anualidad se han presentado 1579 solicitudes de restablecimiento de derechos por presunta amenaza î vulneración de derechos de niños, niñas y adolescentes; 206 aperturas de Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con motivo de ingreso entre otros violencia sexual, física, psicológica; omisión o negligencia y falta absoluta o temporal de responsables.

Que el reporte obtenido del Sistema de Información del Programa de Atención Especializado para el Restablecimiento de Derechos a Niños, Niñas y Adolescentes Victimas de Reclutamiento Ilícito que se desvinculan de los Grupos Armados Organizados del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar permite evidenciar que, desde el 1 de enero al 28 de febrero del año 2025 han ingresado al programa 117 menores de edad, siendo 63 hombres y 54 mujeres; de los cuales 34 indígenas, 5 afrocolombianos y 78 no presentan pertenencia étnica. Comparado con el año inmediatamente anterior presenta un incremento en 74 ingresos de niños, niñas y adolescentes, registrando un aumento en el mismo periodo del 58%.

Que, igualmente de acuerdo al reporte del sistema de información inmediatamente referido con antelación; se tiene como municipios de alto índice de desvinculación en el departamento de Norte de Santander a Tibú, Cúcuta, Ocaña y el Tarra, en donde para el año 2025 se han desvinculado 39 menores de edad, lo que en comparación con la totalidad de la vigencia 2024 en solo el primer bimestre fue superado con un aumento de 29 casos para un total de 68; situación que implica un despliegue de acciones inmediatas y efectivas por parte de las Defensorías de Familia que permitan no solo alejar del riesgo a los menores de edad sino la activación de rutas de salud, justicia, acompañamiento psicosocial, apoyo psicológico especializado entre otros.

Que, según el reporte del Sistema de Información de Unidades Móviles - SIUM en el periodo comprendido entre el 20 de enero al 4 de marzo de 2025 se ha brindado atención por los grupos interdisciplinarios que conforman las Unidades Móviles a 8362 niños, niñas y adolescentes acompañados; 4781 grupos de familiares a los que pertenecen niños, niñas y adolescentes; 174 mujeres gestantes y 348 madres lactantes, entre otros.

Que, por lo anterior se requiere de la adopción de medidas urgentes y extraordinarias, a fin de reestablecer los vínculos familiares, reparar el tejido social, reestablecer integralmente los derechos de los niños, niñas y adolescentes y garantizar condiciones de retorno seguro y acompañamiento social y emocional para minimizar los efectos de las situaciones traumáticas derivadas del escalamiento de la actividad bélica en la región.

Que se hace necesario ampliar y fortalecer de manera inmediata las Defensorías de los cuatro municipios para la prestación del servicio en la zona de influencia, mediante la conformación de veinte (20) Defensorías de Familia adicionales a las ya existentes a través de la vinculación de personal supernumerario.

Que para garantizar una atención continua y permanente se requiere de la implementación de la jornada laboral por turnos a fin de garantizar la rotación del personal, las horas laborales establecidas por ley para los servidores públicos, los tiempos de descanso, la desconexión laboral, entre otras garantías.

Que, por lo anterior se hace necesario facultar en forma excepcional y transitoria al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF para vincular personal supernumerario y definir su régimen salarial aplicable, a fin de conformar y poner en funcionamiento las veinte (20) Defensorías de Familia que operarán por el término y en el ámbito territorial objeto del estado de conmoción interior declarado mediante el Decreto 0062 de 2025.

Que en mérito de lo expuesto,

DECRETA

Artículo 1. Vinculación personal supernumerario. Facúltese al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF, por el término de vigencia del estado de conmoción interior declarado mediante el Decreto 0062 del 24 de enero de 2025 y las prórrogas que tengan lugar, para vincular ochenta (80) supernumerarios así: veinte (20) defensores de familia, veinte (20) nutricionistas, veinte (20) psicólogos y veinte (20) trabajadores sociales o profesionales en desarrollo familiar. Lo anterior, con el objeto de conformar y organizar mediante resolución suscrita por su representante legal o por quien este delegue, veinte (20) Defensorías de Familia que prestarán sus servicios dentro del ámbito territorial determinado en el Decreto que declaró el estado de excepción.

Parágrafo. El tiempo de vinculación del personal supernumerario a que se refiere el presente artículo, no podrá exceder la vigencia del estado de conmoción interior y las prórrogas que tengan lugar.

Artículo 2. Remuneración. El personal supernumerario al que se refiere el artículo primero del presente decreto percibirá la asignación básica mensual, las prestaciones sociales y demás emolumentos establecidos para los empleados públicos del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF, según la escala salarial y la nomenclatura que rige para la Institución.

Artículo 3. Los gastos generados por la vinculación del personal supernumerario al que se refiere el artículo primero del presente decreto, se realizarán con cargo a la apropiación en el presupuesto del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF para la vigencia 2025.

Artículo 4. Vigencia. Las facultades otorgadas en los artículos 1º y 2º serán ejercidas durante la vigencia del estado de conmoción interior declarado mediante el Decreto número 062 del 24 de enero de 2025.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

Dado en Bogotá, D.C., a los 08 días del mes de abril del año 2025.

[Seguido de las firmas del Presidente de la República y sus Ministros del Interior; Hacienda y Crédito Público; Justicia y del Derecho; Defensa Nacional; Agricultura y Desarrollo Rural; Salud y Protección Social; Trabajo; Minas y Energía; Educación Nacional; Ambiente y Desarrollo Sostenible; Vivienda, Ciudad y Territorio; Tecnologías de la Información y las Comunicaciones; Transporte; las Culturas, las Artes y los Saberes; el Deporte; Ciencia, Tecnología e Innovación; e igualdad y equidad. Así como por la Directora de Asuntos Políticos Multilaterales, encargada de las funciones del Despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores y la Superintendente de Industria y Comercio, encargada del Empleo de Ministro de Comercio, Industria y Turismo. Así como del Viceministro de Desarrollo Rural en encargo de las funciones del despacho de la Ministra de Agricultura y Desarrollo Rural, el Viceministro de Empleo y Pensiones en encargo de las funciones del despacho de la Ministra de Trabajo, el Viceministro de Transformación Digital en encargo de las funciones del despacho del Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, y de la Subdirectora General de Programas y Proyectos del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en encargo de las funciones del despacho del Ministro de Transporte.]

ANEXO II. INFORME DE PRUEBAS DEL DEPARTAMENTO ADMINUSTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y EL MINISTERIO DE IGUALDA DY EQUIDAD

A través del siguiente cuadro se sintetiza la información remitida conjuntamente por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Ministerio de Igualdad y Equidad, al cual pertenece el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

Pregunta sobre los artículos 1, 2 y 3: ¿cuáles son las razones que justifican la necesidad fáctica y jurídica, la finalidad, necesidad y conexidad material de las medidas adoptadas en estos artículos con la atención de los hechos que dieron lugar a la declaratoria de conmoción interior?

Necesidad fáctica: “el incremento de la demanda de atención del ICBF con ocasión del conflicto armado en la región del Catatumbo y en la insuficiencia de personal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para atender de manera oportuna y eficiente las situaciones excepcionales que surgieron a raíz de los hechos que motivaron la declaratoria de conmoción interior mediante el Decreto 062 de 2025. De acuerdo con el Boletín 86 PMU Catatumbo del 21 de abril de 2025, en la región del Catatumbo se ha generado el desplazamiento masivo de 64.454 personas que han llegado principalmente a Cúcuta, Ocaña y Tibú. En los boletines 76 a 86 de abril se certificó que la entrega de ayuda humanitaria de la Gobernación del Norte de Santander a favor de niñas, niños y adolescentes ha aumentado de 97 a 251. “[D]urante el período comprendido entre el primero (01) de enero y el treinta y uno (31) de marzo del año 2025, se han atendido en los diferentes servicios del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF a nivel nacional a 397 niños, niñas y adolescentes, de los cuales 151 han ingresado a los servicios de protección del ICBF y comprenden 44 indígenas y 8 afrocolombianos. (…) [P]ara el mismo periodo en los municipios de Cúcuta, El Tarra, Lourdes, Ocaña, Sardinata y Tibú de la región del Catatumbo se han desvinculado de los grupos armados organizados 47 menores de edad, cifra que en solo el primer trimestre de 2025 supera el número total de ingresos para la vigencia 2024, con un aumento de 34 casos. Esta situación demanda desplegar acciones inmediatas y efectivas por parte de las Defensorías de Familia que permitan no sólo alejar del riesgo a los menores de edad, sino activar las rutas de salud, justicia, acompañamiento psicosocial, apoyo psicológico especializado, entre otras. Entre el 20 de enero y el 9 de abril de 2025, el “ICBF ha brindado atención a través de los Equipos de Unidades Móviles a un total de 18.206 personas que conforman los grupos familiares que se encuentran en la región de Catatumbo, de los cuales 10.725 son niñas, niños y adolescentes; 6.020 grupos de familiares a los que pertenecen niños, niñas y adolescentes; 212 mujeres gestantes y 425 madres lactantes, entre otros. De acuerdo con el Sistema de Información Misional (SIM), entre el 1 de enero y el 3 de abril de 2025, “se han recibido en los Centros Zonales que operan en la Regional ICBF Norte de Santander (exceptuando el Centro Zonal Pamplona -al no estar incluido dentro de los municipios señalados en el Decreto 0062 de 2025- un total de 5.766 solicitudes que versan sobre el ejercicio de derechos de las niñas, niños y adolescentes. “Por otra parte, con corte a 3 de abril, se reporta la apertura de Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos en favor de trescientos veinte (320) menores de edad, por situaciones relacionadas con: actos sexuales, hijos e hijas víctimas directas de trata, acceso carnal, trata de personas, explotación sexual, acoso sexual, alta permanencia en la calle, víctima de violencia sexual, explotación sexual comercial, falta absoluta o temporal de responsables, situación de vida en calle, omisión o negligencia, conductas sexuales entre menores de 14 años, violencia psicológica, violencia física, omisión o negligencia, acceso carnal, actos sexuales, acoso sexual, amenazados de reclutamiento inminente por parte de los grupos armados organizados al margen de la ley, otras formas de violencia sexual, amenazados contra su vida por acción de los grupos armados, víctimas de acto terrorista, combate, enfrentamientos y hostigamientos, uso de pólvora, reunificación familiar y migrantes no acompañados. De acuerdo con el SIM, en la Regional Cesar, “en el periodo comprendido entre el primero (1) de enero y el tres (3) de abril de la presente anualidad, las defensorías de familia del Centro Zonal Aguachica recibieron un total de 865 trámites para el restablecimiento de derechos de niños, niñas y adolescentes. (…) En este punto, se precisa que el ICBF no cuenta con Defensorías de Familia para la atención de niños, niñas y adolescentes en los municipios de Río de Oro y González del Departamento del Cesar, lo que hace necesaria la ampliación de la atención institucional en dichos territorios. Entonces, con “la capacidad operativa actual de las defensorías de familia ubicadas en las zonas de influencia del conflicto, no es posible garantizar la atención oportuna a los casos que de manera regular (por fuera del conflicto y la emergencia humanitaria) son conocidos por el ICBF, sumados aquellos que se han originado con la emergencia humanitaria, sin superar los términos perentorios dispuestos en los artículos 52, 99, 100 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia y demás normas vigentes que establecen funciones a las Defensorías de Familia (Ley 2220 de 2022, Ley 2126 de 2021, Ley 2097 de 2021 y la Ley 2447 de 2025, entre otras).

Necesidad jurídica: el mandato constitucional de especial protección de los niños y niñas (Convención Internacional de los Derechos del Niño; artículo 44 C.P. y los artículos 7°, 8° y 9° del Código de la Infancia y la Adolescencia). Adicionalmente, permitir al gobierno adoptar medidas extraordinarias para restaurar la normalidad

Finalidad de las medidas: “reestablecer los vínculos familiares, reparar el tejido social, reestablecer integralmente los derechos de los niños, niñas y adolescentes y garantizar condiciones de retorno seguro y acompañamiento social y emocional para minimizar los efectos de las situaciones traumáticas derivadas del escalamiento de la actividad bélica en la región del Catatumbo. (…) Así pues, la finalidad principal del decreto legislativo es garantizar la protección integral de los derechos de los niños, niñas, adolescentes y sus familias en un contexto de alteración grave del orden público, asegurando que el ICBF cuente con el personal necesario para la atención inmediata de casos de amenaza o vulneración de derechos brindando respuesta efectiva y ágil a las situaciones que la crisis ha exacerbado.

Conexidad material: “[d]ebido a la insuficiencia numérica de defensores de familia y equipos técnicos interdisciplinarios en los departamentos de Norte de Santander y Cesar, que permita la atención inmediata y oportuna que se requiere en la emergencia en virtud del alto número de población afectada entre estos niños, niñas y adolescentes; se hace necesario ampliar y fortalecer de manera inmediata las Defensorías para la prestación del servicio en la zona de influencia. Se descartaron otras alternativas como la modificación y ampliación de la planta de personal y la creación de empleos de carácter temporal. Lo primero, porque “no se considera viable la reubicación de servidores de otras Direcciones Regionales debido a las necesidades del servicio y en aras de garantizar la atención permanente y oportuna de los niños, niñas y adolescentes y sus familias en las demás Direcciones Regionales del Instituto dado que la reubicación traería consigo el fraccionamiento o descompletar las Defensorías de Familia que ya operan en otros Centros Zonales y que por su dinámica y la población objeto requieren de una atención continua y permanente. Adicionalmente, “el tiempo de su funcionamiento está asociado a la duración del estado de conmoción interior, además de todo el trámite y los pasos que se deben surtir ante las entidades competentes para la expedición del Decreto de acuerdo con la ruta establecida en la Circular Conjunta No. 100-011 de 2023, lo que no la hace una medida eficiente ágil y eficaz para solventar la emergencia presentada. Y, no se acudió a la creación de empleos temporales o transitorios por no ser “conveniente para hacer frente a la emergencia, en razón a que adicional al trámite previsto para la expedición del Decreto, la provisión de estos cargos se encuentra reglada en el artículo 21 de la Ley 909 de 2004 y el artículo 2.2.1.1.3 del Decreto 1083 de 2015, disposiciones que indican que se debe realizar a través de: i) uso de listas de elegibles lo que requiere de un análisis y una autorización previa por parte de la Comisión Nacional del Servicio Civil, o ii) proceso de selección de libre concurrencia para la evaluación de las capacidades y competencias de los candidatos. Lo anterior, se constituye en un trámite dispendioso que demanda de un tiempo prolongado para lograr la provisión efectiva de los empleos que se requieren para la creación de las 20 Defensorías de Familia. Entonces se hizo uso de la vinculación de personal supernumerario como “modo excepcional de vinculación con la administración pública que está previsto para suplir vacancias temporales, pero que también se ha contemplado para el desempeño de funciones propias de la misionalidad de entidades públicas. Además, no implica la modificación de la planta de personal ni la creación de empleos, dado que no se vinculan para desempeñar un cargo y no son concebidos como empleados públicos, sino como auxiliares de la administración, que se vinculan por el término que se señale en la respectiva resolución. De esa manera, se garantizan los principios de eficacia, eficiencia y celeridad administrativa. Adicionalmente, “la Dirección de Desarrollo Organizacional del Departamento Administrativo de la Función Pública, mediante comunicación con radicado No. 20254000144491 del 10 de marzo de 2025, emitió concepto técnico favorable sobre la viabilidad para la vinculación de personal supernumerario en las Defensorías de Familia. “En razón a lo expuesto, existe una conexidad material entre los hechos que motivaron la declaratoria de conmoción interior y las medidas adoptadas mediante el Decreto Legislativo 0433 de 2025, toda vez que los acontecimientos que dieron origen a la crisis - la grave perturbación del orden público en la región del Catatumbo – exigen el fortalecimiento urgente de los servicios estatales de protección y restablecimiento de derechos.”

Pregunta sobre los artículos 1, 2 y 3: indique las razones por las cuales no se acudió a otros mecanismos de contratación para atender el incremento de casos, como por ejemplo el previsto en el artículo 21 de la Ley 909 de 2024, literal c), atinente a la creación de cargos temporales para 'suplir necesidades de personal por sobrecarga de trabajo, determinada por hechos excepcionales'

“Para la creación de nuevos empleos en la planta permanente, la entidad debe elaborar un estudio técnico que justifique una o varias de las siguientes necesidades, conforme a lo establecido en el artículo 2.2.12.2 del Decreto 1083 de 2015. (…) [E]l artículo 2.2.12.3 ibidem, señala que los estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos deberán basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional.” Además, la Circular No. 100-001 de 2023 de la Presidencia de la República prevé el trámite secuencial de viabilidad por parte del “Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Departamento Nacional de Planeación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y finalmente el Departamento Administrativo de la Función Pública; para adelantar un proceso de modificación de la planta de personal del ICBF se estima un tiempo aproximado de 4 a 5 meses para obtener la creación de los 80 empleos requeridos. “En este sentido la modificación de la planta de personal se descartó en la medida que las 20 Defensorías de Familia requeridas no tienen vocación de permanencia dado que el tiempo de su funcionamiento está asociado a la duración del estado de conmoción interior, y el tiempo que conlleva su creación no atiende el sentido de urgencia que amerita la situación presentada

“[E]n cuanto a la creación de empleos de carácter temporal o transitorio, se concluyó que tampoco resulta conveniente para hacer frente a la emergencia, en razón a que adicional al trámite previsto para la expedición del Decreto, la provisión de estos cargos se encuentra reglada en el artículo 21 de la Ley 909 de 2004 y el artículo 2.2.1.1.3 del Decreto 1083 de 2015, disposiciones que indican que se debe realizar a través de: i) uso de listas de elegibles lo que requiere de un análisis y una autorización previa por parte de la Comisión Nacional del Servicio Civil, o ii) proceso de selección de libre concurrencia para la evaluación de las capacidades y competencias de los candidatos. Lo anterior, se constituye en un trámite administrativo dispendioso que demanda de un tiempo prolongado para lograr la provisión efectiva de los empleos que se requieren para la creación de las 20 Defensorías de Familia. Es de señalar que el artículo 21 de la Ley 909 de 2004 fue objeto de control constitucional mediante la Sentencia C-288/14, en dónde la Corte declaró exequible la expresión “[d]e no ser posible la utilización de las listas se realizará un proceso de evaluación de las capacidades y competencias de los candidatos” contemplada en el numeral 3º, en el entendido que dicho proceso debe garantizar el cumplimiento de los principios de la función pública de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. (…) Por consiguiente, el trámite y el tiempo que se requiere para realizar la provisión efectiva de los empleos de carácter temporal no permitiría atender de forma oportuna la necesidad presentada en las regiones objeto del estado de conmoción interior. Mientras que la vinculación de personal supernumerario está instituida como una modalidad de administración del talento humano de carácter temporal y de forma oportuna.

La Sentencia C-422 de 2012 señaló que el artículo 21 de la Ley 909 de 2004 (sobre la creación de empleos temporales o transitorios) derogó el inciso segundo del artículo 83 de la Ley 1042 de 1978, que permitía la vinculación de personal supernumerario para desarrollar actividades de carácter transitorio. “No obstante, la Corte Constitucional en sentencias C-725 de 2000 y C-1153 de 2005 se pronunció sobre la constitucionalidad de la vinculación de personal supernumerario, admitiendo que se pueda aplicar esta figura de administración de personal para el desarrollo de funciones propias de la misionalidad de entidades públicas que por su especialidad requieren acudir a esta modalidad de vinculación para efectos de atender las necesidades del servicio. “Así mismo, la Registraduría Nacional del Estado Civil cuenta con la facultad de vincular personal supernumerario para suplir las vacancias temporales en épocas pre y postelectoral, con el fin de desarrollar actividades transitorias, autorización que se da en los Decretos anuales que fijan la escala salarial de esta entidad, que actualmente se encuentra contenida en el Decreto 0294 de 2024.

“La vinculación de supernumerarios no implica la modificación de la planta de personal ni la creación de empleos, dado que no se vinculan para desempeñar un cargo y no son concebidos como empleados públicos, sino como auxiliares de la administración, que se vinculan por el término que se señale en la respectiva resolución. (…) Esta forma de vinculación permite hacer prácticos los principios de eficacia, eficiencia y celeridad administrativa, constituyéndose en la medida más ágil, eficaz y expedita para solventar la necesidad de la prestación del servicio en las Defensorías de Familia que se requieren para hacer frente a la situación de emergencia que se vive en los territorios objeto del Decreto 0062 de 2025 y que amerita de una atención inmediata y oportuna en pro de la garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.

“[L]a Dirección de Desarrollo Organizacional del Departamento Administrativo de la Función Pública, mediante comunicación con radicado No. 20254000144491 del 10 de marzo de 2025, emitió concepto técnico favorable sobre la viabilidad para la vinculación de personal supernumerario en las Defensorías de Familia, en el que también hace referencia a la opción de creación de empleos temporales concluyendo que 'no la hace practica ante las necesidades reales de atención establecidas por la conmoción interior', y que 'debemos tener presente el tiempo que conlleva la justificación, autorización, creación y la vinculación en una planta temporal que podría tardar varios meses en lograr su correcto funcionamiento, lo cual afecta la urgencia que se presenta en la región del Catatumbo y la pertinencia de la expedición de los Decretos con fuerza de ley'.”

Pregunta sobre el artículo 1: ¿durante los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2024 y enero de 2025, cuántos empleados públicos y contratistas atendían la carga de trabajo de las seis defensorías que operan en Cúcuta, Ocaña, Tibú y Aguachica? Por favor discriminar por defensoría: cargo, tipo de vinculación, remuneración y funciones/ objeto de contrato

Relación de profesionales del último trimestre de 2024: “[d]urante el último trimestre de la vigencia 2024 en el territorio se contaba con 127 profesionales y en el mes de enero de 2025 con 130 profesionales de los perfiles de Defensor de Familia, psicólogos, Nutricionistas Dietistas, trabajadores sociales y/o desarrollo familiar con vinculación de planta de personal y orden de prestación de servicios. En la regional del Cesar, se mencionó un centro zonal de Aguachica con cuatro defensores de familia de planta, cinco profesionales en psicología de planta y dos por prestación de servicios, y uno de nutrición y dietética de planta y dos por prestación de servicios. En la regional Norte de Santander informó sobre un centro zonal de la regional, tres centros zonales en Cúcuta, uno en Ocaña, uno en Tibú y otro en Pamplona. En los tres centros zonales de Cúcuta figuran 24 defensores de familia de planta, 16 psicólogos de planta y 6 con prestación de servicios, 14 perfiles de trabajo social de planta y 12 por prestación de servicios y de nutrición y dietética tres de planta y 3 por prestación de servicios. En Ocaña habría tres defensores de familia de planta, dos de psicología de planta y uno por prestación de servicios, 2 de trabajo social de planta y uno por prestación de servicios y un perfil de nutrición y dietética por prestación de servicios. En Pamplona aparecen 2 defensores de familia de planta, 2 profesionales en psicología de planta y uno por prestación de servicios, y uno de nutrición y dietética de planta y otro por prestación de servicios. Por último, en la regional laboran solamente funcionarios de planta: un defensor de familia, uno en psicología, dos en trabajo social y uno en nutrición y dietética. En total, sumarían 91 personas de planta y 36 por prestación de servicios.

Relación de profesionales de enero de 2025: aunque para este periodo se presentó la relación de profesionales con el mismo formato del anterior; se resaltarán las diferencias entre uno y otro. En el Centro Zonal Aguachica del Cesar, se mantuvieron los mismos profesionales de planta y disminuyeron los vinculados por prestación de servicios. Así, en lugar de dos perfiles de psicología, dos de trabajo social y dos de nutrición y dietética, aparece uno de cada disciplina. Por su parte, en los tres centros zonales de Cúcuta tampoco varió el personal de planta. Y el personal vinculado por prestación de servicios únicamente aumentó en 5 profesionales de nutrición y dietética. En el centro zonal de Ocaña, el único cambio fue la vinculación de tres profesionales de nutrición y dietética adicionales por prestación de servicios. Los Centros Zonales de Tibú, Pamplona y la Regional de Norte de Santander se mantuvieron iguales. Lo anterior da un total de 91 personas de planta y 39 por prestación de servicios.

Pregunta sobre el artículo 1: dentro de los seis meses previos a que ocurrieran los hechos que fundamentaron la declaratoria del Estado de conmoción interior, ¿cuál era la cantidad de asuntos que debían atender las seis defensorías de familia que operan en la zona, discriminados en solicitudes de verificación de derechos, aperturas de procesos administrativos de restablecimiento de derechos y asuntos extra proceso?

De acuerdo con el SIM, “en lo corrido del primero (1) de julio al treinta y uno (31) de diciembre de 2024 –seis (6) meses previos a la ocurrencia de los hechos que fundamentaron la declaratoria del estado de conmoción interior-, se reportaron las siguientes cifras: (…)

Pregunta sobre el artículo 1: con relación a la pregunta anterior, en caso de existir un incremento respecto de las cifras que hacen parte de los considerandos del Decreto 0433 de 2025 ¿Cuál es la incidencia de las acciones bélicas que ocurren en el Catatumbo y su zona de influencia en dicho aumento?

“[L]as niñas, niños, y adolescentes experimentan la violencia a través de la interrupción de la vida en comunidad, la dinámica familiar, el acceso a los derechos y servicios sociales del Estado y, en algunos casos la pérdida de padres o cuidadores de manera temporal o definitiva, ante los cuales, es necesario actuar de manera sistemática desde las diferentes entidades que componen el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, en virtud del interés superior, la corresponsabilidad y la prevalencia de sus derechos, definiendo acciones precisas para su superación. A partir de las cifras presentadas en la respuesta a las preguntas 1 y 4, es innegable la relación entre la crisis de orden público que se presenta en la zona por el desplazamiento forzado de las comunidades hacia el casco urbano con el incremento de la demanda de atención de niñas, niños y adolescentes que se puede evidenciar en el aumento significativo del número de peticiones de reporte de amenaza o vulneración de derechos, solicitudes de restablecimiento de derechos y apertura de procesos administrativos de derechos para el período comprendido entre el mes de enero y abril de 2025, respecto del segundo semestre de 2024: (…) (…) La violencia, la explotación, la trata, la mendicidad, la vida en calle, la utilización en comercios ilícitos, el control social por los actores armados ilegales y la presencia de pandillas y grupos delincuenciales en sus lugares de asentamiento, así como problemas graves de hambre y desnutrición, al igual que enfermedades y afecciones de la salud que son prevenibles, derivados tanto de los problemas de alimentación que sufren, como condiciones insalubres, constituyen escenarios en los que es absolutamente necesaria la prestación oportuna de los servicios del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

Pregunta sobre el artículo 1: ¿cuáles son las actuaciones que deben adelantar las defensorías de familia, en cumplimiento de sus funciones, para atender los efectos de la alteración del orden público sobre la población civil en la región del Catatumbo, el Área Metropolitana de Cúcuta y los Municipios de Río de Oro y González (Cesar) y prevenir la vulneración de sus derechos?

Las defensorías de familia están definidas en el artículo 79 del Código de la Infancia y la Adolescencia. Son dependencia del ICBF, de carácter multidisciplinario, encargadas de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de las niñas, los niños y los adolescentes, a través de actuaciones administrativas, policivas y judiciales.

Atención en el marco de la emergencia humanitaria y Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos: en virtud del parágrafo 2° del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 3° de la Ley 1878 de 2018, cuando se tenga conocimiento de la inobservancia de los derechos de un niño, niña o adolescente, la autoridad administrativa deberá: (i) conocer, registrar e identificar la situación; (ii) “[e]mitir auto de trámite mediante el cual se ordene la movilización [de] las entidades del Sistema Nacional de Bienestar Familiar; (iii) emitir órdenes a esas entidades para garantizar los derechos, las cuales deben ser cumplidas en el término de diez días; (iv) [r]ealizar seguimiento al cumplimiento de las órdenes impartidas, si estas fueron cumplidas se debe proceder con el cierre y si por el contrario se presenta renuencia de la entidad o las entidades en dar cumplimiento, se deben adelantar las acciones necesarias para procurar la superación de la inobservancia: mediante: el requerimiento a la Procuraduría General de la Nación, la emisión de órdenes administrativas si a ello hay lugar, proceder a la acción de Tutela, el desacato, la acción de Cumplimiento o el cierre del caso. Si se identifica la vulneración de derechos, se deberá hacer la verificación ordenada en el artículo 52 del Código de la Infancia y la Adolescencia, lo que comprende un auto de trámite dirigido al equipo técnico interdisciplinario para que realice la verificación, lo cual deberá ocurrir en los siguientes diez días. Se trata de hacer valoraciones psicológicas, emocionales, de nutrición, de esquema de vacunación del entorno familiar y redes vinculantes, de la inscripción en el registro civil de nacimiento, la vinculación a salud, seguridad social y al sistema educativo e identificación de posible pertenencia étnica, entre otras. A partir del informe de verificación se decide si se abre proceso administrativo de restablecimiento de derechos (PARD), en los términos de los artículos 99 -inciso 2- y 53 del Código de la Infancia y la Adolescencia, o se cierra la petición. El PARD debe ser desarrollado en un término improrrogable de seis meses, al final del cual se define la situación jurídica del niño, niña o adolescente, ya sea con un fallo de declaración en situación de adoptabilidad o de situación de vulneración de derechos. En el marco de este procedimiento se realizan múltiples actuaciones, dentro de las cuales están la notificación al Ministerio Público, la práctica de pruebas, la adopción de medidas temporales y su seguimiento, la publicidad de las actuaciones y la adopción de un fallo. Posteriormente viene una etapa de seguimiento a las medidas de restablecimiento de derechos adoptadas en el fallo. “De acuerdo con lo reglado en los artículos 100 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, el seguimiento no podrá exceder seis (6) meses y en este término, se determinará si procede el cierre del proceso o la declaratoria en situación de adoptabilidad. (…) La autoridad administrativa y el equipo técnico interdisciplinario deberán realizar seguimiento a las medidas decretadas, realizar búsqueda de familia y redes extensas, realizar los cambios de medida de restablecimiento de derechos a que haya lugar, realizar labores de articulación con el Sistema Nacional de Bienestar Familiar para brindar apoyo a la familia y al proceso de atención del niño, niña o adolescente y practicar pruebas. Al coordinador del respectivo centro zonal también le corresponde hacer seguimiento a las medidas de restablecimiento de derechos adoptadas (inciso 2 del artículo 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia). En caso de que no pueda adoptarse una decisión, el término podrá prorrogarse por un lapso de seis meses adicionales, lo que se conoce como la etapa de prórroga del seguimiento. En esta etapa, “la autoridad administrativa deberá: (i) Adelantar las acciones necesarias que le permitan movilizar el SNBF a favor del menor de edad; (ii) Ejecutar un plan de acción que materialice el restablecimiento de derechos del niño, niña o adolescente bajo protección; (iii) Cerrar el PARD o declarar en situación de adoptabilidad al niño, niña o adolescente, teniendo en cuenta que el Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos - PARD no podrá exceder de 18 meses para su trámite. Finalmente, surge la etapa excepcional de posible ampliación del término de seguimiento, regulada en el artículo 103 de la Ley 1098, modificado por el artículo 209 de la Ley 1955 de 2019 y la Resolución No. 11199 de 2019. Para adelantar esta etapa se requiere un aval y debe acreditarse el cumplimiento de ciertos presupuestos.

Trámites de atención extraprocesal: “[s]on aquellos en los que se realizan actuaciones por fuera de un Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos y que también propenden por la garantía y restablecimiento de los derechos de niños, niñas y adolescentes. Algunos de estos son: el “[t]rámite de conciliación (custodia, alimentos y/o visitas); la diligencia de reconocimiento voluntario (paternidad o maternidad); la formulación de demandas; el permiso salida del país; el restablecimiento internacional de derechos; los conceptos notariales y la atención en operativos, riesgos masivos o desalojos. Adicionalmente, a las defensorías de familia les corresponde adelantar las actuaciones de oficio que sean necesarias para prevenir la vulneración de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, así como para restablecerlos y garantizarlos (numeral 1 del artículo 82 del Código de la Infancia y la Adolescencia).

Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes: “tiene un carácter sistémico y mixto, ya que no comprende un solo sector o entidad, sino que implica el concurso de diferentes ramas del poder público, sectores institucionales y niveles de gobierno. Al no referirse exclusivamente a un proceso judicial, no se limita a la administración de justicia para adolescentes sino también a la verificación y restablecimiento de sus derechos, aunque tenga la calidad de presunto victimario, sin perjuicio de las sanciones que le imponga el juez o su absolución, según el caso. “Conforme lo anterior, la responsabilidad del defensor de familia es doble, pues además de realizar las actuaciones necesarias para prevenir, proteger y restablecer los derechos, debe actuar como interviniente especial dentro del proceso penal, a fin de velar por las garantías procesales del adolescente. Artículo 146 de la Ley 1098 de 2006.

Actuaciones frente a niños, niñas y adolescentes declarados en adoptabilidad sin familia adoptiva: “en el marco del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos –PARD–, la autoridad administrativa desvirtuó la presunción de garantía de derechos que tenía su familia, de manera que no cuentan con referentes familiares; en consecuencia, estos niños, niñas, adolescentes y jóvenes se encuentran bajo cuidado del ICBF de manera permanente y éste deberá procurar todo lo necesario para su subsistencia en condiciones dignas, hasta que les sea asignada una familia adoptiva o se les garantice un proyecto de vida independiente. “[U]na vez efectuada la declaratoria de adoptabilidad, el ICBF adquiere las obligaciones que tenían los padres. (…) Esta responsabilidad incluye el deber alimentario que se puede extender hasta después de cumplida la mayoría de edad por parte del beneficiario de conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-854 de 2012 (siempre y cuando al cumplir la mayoría de edad, los jóvenes continúen cumpliendo los compromisos adquiridos a fin de permanecer en las modalidades del ICBF). Lo anterior implica, por ejemplo, la representación del menor de edad, el acompañamiento en procesos educativos y en la construcción del proyecto de vida, su protección integral, entre otros.

Pregunta sobre el artículo 1: en los considerandos del Decreto 0433 de 2025 se indica que 'la atención de niños, niñas y adolescentes (…) se debe realizar de forma oportuna y con una visión diferencial, comprendiendo las particularidades y las afectaciones propias que se generan en contextos de conflicto armado y movilidad humana por desplazamiento forzado.” ¿De qué manera se garantizará la atención oportuna y diferencial con la vinculación de 80 supernumerarios al ICBF y por qué no podía acudirse a la movilidad de personal de las defensorías cercanas?

“[L]a figura del traslado se encuentra regulada en el artículo 2.2.5.4.2 del Decreto 1083 de 2015 modificado por el artículo 1° del Decreto 648 de 2017, en virtud del cual “Hay traslado cuando se provee, con un empleado en servicio activo, un cargo vacante definitivamente, con funciones afines al que desempeña, de la misma categoría, y para el cual se exijan requisitos mínimos similares” Así, una vez revisada la planta de personal del ICBF y de acuerdo con las vacantes definitivas existentes en las Regionales Cesar y Norte de Santander, se identificó que el traslado de los servidores públicos que cumplen con los criterios establecidos en la norma implicaría una afectación en la prestación del servicio de las Regionales donde actualmente desempeñan sus funciones.

Sobre la reubicación, el artículo 2.2.5.4.6 del Decreto en mención, señala que la “reubicación consiste en el cambio de ubicación de un empleo, en otra dependencia de la misma planta global, teniendo en cuenta la naturaleza de las funciones del empleo, opción que no se considera viable, en la medida en que la reubicación de servidores de otras Direcciones Regionales trae como consecuencia fraccionar o descompletar las Defensorías de Familia que ya operan en otros Centros Zonales y que por su dinámica y la población objeto también requieren la prestación del servicio de manera continua.

Pregunta sobre el artículo 1: ¿De qué manera se garantizará el derecho de acceso a los cargos públicos en la provisión de los 80 cargos temporales que se crean en este artículo?

“[E]n el artículo 1° del Decreto 0433 de 2025 no se crean cargos temporales, si no que faculta al ICBF para vincular ochenta (80) supernumerarios con el objeto de conformar y poner en funcionamiento veinte (20) Defensorías de Familia por un tiempo determinado. Como se indicó anteriormente, la vinculación de supernumerarios no implica la modificación de la planta de personal de la entidad ni la creación de empleos adicionales a los ya existentes. Para la vinculación de este personal la entidad realiza la verificación del cumplimiento de los requisitos establecidos, que para el caso de los defensores de familia, son los dispuestos en el artículo 80 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 7° de la Ley 2126 de 2021, y para los profesionales de los equipos técnicos interdisciplinarios, los previstos en el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales del ICBF, lo cual garantiza que las personas que se vinculen cuenten con la idoneidad para el desempeño de las funciones que corresponden a las defensorías de familia. En este aspecto, es importante tener en cuenta que actualmente el ICBF realiza la vinculación de personal supernumerario para cubrir las vacancias temporales generadas por licencias o vacaciones de los servidores públicos que se desempeñan en las Defensorías de Familia a nivel nacional. Para el efecto, la entidad cuenta con un Banco de Hojas de Vida de personal supernumerario clasificado por regionales y por los perfiles que se requieren en las Defensorías de Familia, y adoptó un procedimiento para el trámite de vinculación de este personal.

Pregunta sobre el artículo 1: ¿De qué manera repercute lo previsto en el artículo 1 del Decreto 0433 de 2025 en el funcionamiento normal del ICBF?

“[S]e contrastaron las necesidades identificadas con la presencia institucional en territorio y también se verificó si con la planta de personal actual podía hacerse frente a la situación de emergencia, resultado de lo cual, se evidenció que esta resultaba insuficiente para atender el alto volumen de usuarios y sus diferentes solicitudes, toda vez que no es posible generar traslados o movilizaciones de otros empleados públicos sin afectar la prestación de los servicios en otros territorios. Partiendo de los presupuestos establecidos en el citado artículo, corresponde al Estado implementar todos los mecanismos que se requieran para brindar atención oportuna y de calidad a los niños, niñas y adolescentes, lo que supone que las defensorías de familia estén organizadas a través de turnos con disponibilidad de 24 horas, 7 días a la semana, incluyendo dominicales y horarios festivos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 87 de la Ley 1098 de 2006. (…) Las disposiciones del artículo 1º del Decreto 0433 del 8 de abril de 2025, constituyen la posibilidad de dar respuesta a estas dificultades operativas. Para la implementación de la jornada laboral por turnos, se requiere contar con al menos cinco defensorías de familia y la atención en el horario laboral ordinario requiere de la presencia de dos defensorías de familia.

Pregunta sobre el artículo 2: ¿cuál es la asignación básica mensual, prestaciones sociales y otros emolumentos que devengan los funcionarios correspondientes a los cargos de: defensores de familia, nutricionistas, psicólogos y trabajadores sociales o profesionales en desarrollo familiar del ICBF?

La asignación básica mensual de estos empleados es la prevista en los Decretos 2280 de 2023 y 301 de 2024. El total mensual del defensor de familia es de $13.939 y de un profesional universitario 2044-09 (nutricionistas, psicólogos y trabajadores sociales) es de $7.240.544. Estas cifras comprenden los siguientes conceptos: asignación básica mensual, bonificación por servicios prestados, bonificación del primer semestre, vacaciones en tiempo, prima de vacaciones, bonificación de recreación, bonificación del segundo semestre, cesantías, salud, pensión, ARL, caja de compensación y SENA.

Pregunta sobre el artículo 2: ¿el ICBF podría contratar temporalmente a defensores de familia, nutricionistas, psicólogos y trabajadores sociales o profesionales en desarrollo familiar mediante contratos de prestación de servicios?

“[L]os defensores de familia son servidores públicos adscritos al ICBF, vinculados a través del sistema técnico de administración de personal de carrera administrativa, con funciones administrativas.” El artículo 80 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 7° de la Ley 2126 de 2021, establece “los requisitos específicos que debe reunir la persona que aspira al cargo de Defensor de familia. “Toda vez que el cargo de Defensor de Familia se encuentra contemplado en la planta global de personal del ICBF y que las funciones y los requisitos para su ejercicio están establecidos en la ley, no puede ser ejercido a través de un contrato de prestación de servicios, puesto que este empleado público tiene una responsabilidad como cabeza del equipo interdisciplinario de la defensoría de familia e interviene en nombre de la sociedad para hacer efectivos y defender los derechos de la infancia, en el marco de lo establecido en el artículo 82 del Código de Infancia y la Adolescencia, en virtud del cual se establecen las funciones específicas del cargo. (…) En contraste, en el contrato de prestación de servicios existe autonomía e independencia del contratista. (…) Si bien en el presente caso, se presenta insuficiencia de personal, de acuerdo con los presupuestos que desarrolló la Ley 1098 de 2006, los defensores de familia son servidores públicos y como tal, los trámites que deben desarrollar para garantizar la protección integral de los niños, niñas y adolescentes, se realizan en el marco de una relación legal y reglamentaria con el Estado, en tanto implican la prestación personal del servicio, la remuneración prevista en la ley y la continuada subordinación. Ahora bien, en cuanto a los profesionales de los equipos técnicos interdisciplinarios de las defensorías de familia, la entidad no acudió a la figura de los contratos de prestación de servicios, en observancia de los principios de la función pública y los lineamientos impartidos por el gobierno nacional en el marco de la política de dignificación y formalización del empleo público en equidad, así como los pronunciamientos emitidos en la materia por las altas cortes. Lo anterior teniendo en cuenta que si bien la Ley 1098 de 2008 no estableció funciones específicas, una primera intervención dentro de las acciones para la garantía de derechos de los niños, niñas y adolescentes aparece en lo consignado en el artículo 52 de la Ley 1098 de 2006.

Pregunta sobre el artículo 2: indique a nivel nacional del ICBF y a nivel regional del Catatumbo, el Área Metropolitana de Cúcuta y los Municipios de Río de Oro y González (Cesar) cuántos defensores de familia, nutricionistas, psicólogos y trabajadores sociales o profesionales en desarrollo familiar se encuentran contratados mediante prestación de servicios

“[E]l Instituto Colombiano de Bienestar Familiar no cuenta con defensores de familia con vinculación por contrato de prestación de servicios, razón por la cual se hace necesario relacionar los contratistas a nivel nacional por los perfiles profesionales, que hacen parte del grupo interdisciplinario que contribuye en la atención requerida para la atención [sic] y restablecimiento de derechos de los niños, niñas, adolescentes y sus familias.

En el país, hay 388 nutricionistas, 426 psicólogos y 411 trabajadores sociales contratados por prestación de servicios, para un total de 1.225 profesionales vinculados bajo esa modalidad.

En la región del Catatumbo, en el Cesar hay cinco y en Norte de Santander hay 38 funcionarios contratados mediante prestación de servicios, lo que suma 43 personas.

Pregunta sobre el artículo 3: ¿cuál es el presupuesto general de gasto del ICBF para la vigencia del 2025? Desagregar los rubros del presupuesto e indicar cuánto corresponde a gastos de funcionamiento, servicio a la deuda pública e inversión asignada para el Catatumbo, el Área Metropolitana de Cúcuta y los Municipios de Río de Oro y González (Cesar)

“[E]l Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante Decreto 1621 del 30 de diciembre de 2024, liquidó el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2025, detallando las apropiaciones, clasificando y definiendo los gastos y en el cual se incluyó el Presupuesto del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para la vigencia fiscal 2025. (…) En tal sentido, el Bienestar Familiar, mediante la expedición de la Resolución No. 6432 del 31 de diciembre de 2024, desagregó, distribuyó y asignó el presupuesto de gastos para la vigencia fiscal 2025, de la siguiente forma: En concordancia a lo descrito y con ocasión a lo establecido en el Decreto No. 0062 del 24 de enero de 2025 por el cual se declaró el Estado de Conmoción Interior, en la región del Catatumbo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante la expedición del Decreto No. 0274 de 11 de marzo de 2025, dispuso adicionar al presupuesto de rentas y recursos de capital del Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal 2025, la suma de DOS BILLONES SETECIENTOS SESENTA Y OCHO MIL MILLONES DE PESOS MONEDA LEGAL ($2.768.000.000.000), de los cuales según lo dispuesto en la sección 4602 INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR (ICBF), se adiciono a esta entidad la suma de CIEN MIL MILLONES DE PESOS M/CTE ($100.000.000.000,oo); presupuesto que mediante el Decreto No. 0359 de 27 de marzo de 2025, “Por el cual se liquidan los recursos adicionados al PGN de la vigencia fiscal de 2025”, se sumó al presupuesto de gasto o de apropiaciones, en la sección 4602 del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), en la cuenta “C. Presupuesto de Inversión”, con la incorporación de nuevos componentes a la estructura presupuestal, como se muestra a continuación: Por consiguiente, es menester de la entidad, detallar por rubro presupuestal describiendo el presupuesto asignado y distribuido inicialmente, respecto al presupuesto de la entidad vigente para la vigencia 2025 entre gastos de funcionamiento y gastos de inversión, así:

Pregunta sobre el artículo 3: ¿cuánto cuesta mensualmente la vinculación de los 80 supernumerarios previstos en el artículo 1 del Decreto 0433 de 2025? A su turno, ¿cuánto costarían dichos nombramientos por 90 días y la eventual prórroga por 180 días más? Indique esos mismos 80 cargos de ser contratados qué presupuesto se requeriría

El costo mensual es de $713.226.968, el costo trimestral (90 días) es de $2.164.113.984 y el costo semestral (180 días) es de $4.429.009.895. En caso de ser contratistas, los 80 supernumerarios costarían: $468.345.760 mensuales, $1.405.037.280 trimestrales y $2.810.074.560 semestrales.

Pregunta sobre el artículo 3: explicar de manera detallada ¿cuál es la fuente de financiación de la medida prevista en el artículo 1 del Decreto 0433 de 2025 dentro del presupuesto general del ICBF?

“El gasto de la vinculación del personal supernumerario para las 20 Defensorías por el término de duración del estado de conmoción interior asciende a un valor de $4.186.537.120. (…) Además de los gastos de salarios y prestaciones sociales, se requiere asumir gastos en adquisición de bienes y servicios de índole administrativo para su adecuado funcionamiento y operación (transporte, infraestructura, mobiliario, tecnología) por un valor aproximado de $1.615.339.627 por el mismo período de tiempo. Y finalmente, la suma de $1.123.653.940 por concepto de viáticos y gastos de transporte generados por comisión de servicios estimándolos por el término máximo de la situación administrativa. (…) [D]e acuerdo con el (…) Decreto 1621 del 2024, estos se financian con cargo al rubro A-02 Adquisición de Bienes y Servicios definidos como: los gastos asociados a la compra de bienes y a la contratación de servicios, suministrados por personas naturales o jurídicas, que son necesarios para el cumplimiento de las funciones asignadas por la Constitución Política y la ley al órgano del PGN. Estos gastos: i) Funcionamiento / Gastos de Personal / Personal Supernumerario y ii) Funcionamiento / Adquisición de Bienes y Servicios, para el caso particular del ICBF se financian con cargo a los recursos propios de la entidad, provenientes de las contribuciones parafiscales en atención a lo dispuesto en el artículo primero de la Ley 89 de 1988, que señala como una de las fuentes de recursos económicos del ICBF el del aporte parafiscal del 3% sobre las nóminas de salarios mensuales pagados por todos los empleadores públicos y privados que no se encuentren exonerados de dicho pago; esta fuente de recursos propios del ICBF para el 2025 se presupuestó en la suma de $4.097.063.017.956. De este subtotal de recursos propios por concepto de aporte parafiscal para la vigencia 2025, el ICBF distribuyó y por tanto cuenta con una apropiación presupuestal de: i) $961.917.000.000 para cubrir los Gastos de Personal, y dentro de estos la vinculación del personal supernumerario; y ii) $46.731.961.400 para cubrir la Adquisición de Bienes y Servicios, y dentro de estos, los gastos administrativos y de operación de la implementación del Decreto 433 de 2025.

Pregunta sobre el artículo 3: En caso de que la vinculación de los 80 supernumerarios se realice con cargo a la apropiación presupuestal del ICBF para la vigencia de 2025, ¿la operación ordinaria del ICBF, así como los programas, proyectos y políticas a su cargo seguirían operando adecuadamente durante este año?

“[C]onforme a las orientaciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el ICBF programa el presupuesto de Funcionamiento / Gastos de Personal para la totalidad de la planta de personal aprobada (8.856 cargos), no obstante, en promedio la planta de personal provista es de 8.078 empleos, lo que genera de manera recurrente recursos que, aunque se encuentran presupuestados, no son utilizados, dada la diferencia entre la planta total frente a la planta provista. Dichos recursos permiten cubrir para la presente vigencia fiscal, los gastos relacionados con la vinculación del personal supernumerario, sin afectar los programas, proyectos y políticas a cargo del ICBF, ya que se encuentran programados y presupuestados en el mismo rubro presupuestal (gastos de personal) por donde se debe financiar el personal supernumerario de que trata el Decreto 433 de 2025. En el mismo sentido ocurre con los Gastos de Funcionamiento / Adquisición de Bienes y Servicios, los cuales dentro de la apropiación presupuestal disponible permiten dar prioridad a la implementación de las acciones definidas en el Decreto 433 de 2025 sin afectar los programas, proyectos y políticas a cargo del ICBF, y por el contrario, al ser temas administrativos y de apoyo, permiten el fortalecimiento de dichos programas y proyectos, los cuales se encuentran en su mayoría, financiados con cargo a los recursos de inversión (no de funcionamiento). “Por lo anterior, se aclara que con la implementación del Decreto 433 de 2025 en cuanto a su financiación, no se afectarán los programas, proyectos y políticas a cargo de la entidad, y estos seguirán funcionando y operando adecuadamente.