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Sentencia C-259/22

Referencia: Expediente D-14433

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 142, parcial, de la Ley 2010 de 2019, “por medio de la cual se adoptan normas para la promoción del crecimiento económico, el empleo, la inversión, el fortalecimiento de las finanzas públicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones”.

Demandante: Decio Collazos López

Magistrado ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá DC, trece (13) de julio de dos mil veintidós (2022)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial de la prevista por el artículo 241.4 de la Constitución Política, profiere la siguiente

SENTENCIA

ANTECEDENTES

El 30 de septiembre de 2021, el señor Decio Collazos López presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 142, parcial, de la Ley 2010 de 2019, “por medio de la cual se adoptan normas para la promoción del crecimiento económico, el empleo, la inversión, el fortalecimiento de las finanzas públicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones”.

El 21 de octubre de 2021, el magistrado sustanciador admitió la demanda en relación con el presunto desconocimiento del preámbulo y de los artículos 48, 53 y 363 de la Constitución.

Una vez concluida la etapa de admisión y efectuada la práctica de varias pruebas[1], (a) se corrió traslado de la demanda a la Procuraduría General de la Nación, para que dicha autoridad rindiera el concepto de su competencia (CP arts. 278.5 y 242.4) y, además, (b) se ordenó comunicar el inicio de este proceso al presidente del Congreso, al presidente de la República, al ministro de justicia y del derecho, y a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, para que, si lo estimaban conveniente, y en desarrollo de lo previsto en el artículo 244 del Texto Superior, indicaran las razones para justificar la declaratoria de exequibilidad o inexequibilidad de las norma demandadas[2]. Por último, por su experticia en la materia, (c) se invitó a participar en este juicio a varias entidades, asociaciones y universidades[3], con el fin de que presentaran su opinión sobre la materia objeto de controversia.

Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda
de la referencia.

DISPOSICIÓN DEMANDADA

A continuación, se transcribe el contenido de la disposición acusada, en la que se subraya y resalta los apartes demandados:

“LEY 2010 DE 2019

(diciembre 27)

Por medio de la cual se adoptan normas para la promoción del crecimiento económico, el empleo, la inversión, el fortalecimiento de las finanzas públicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA

Artículo 142. Adiciónese el parágrafo 5 al artículo 204 de la Ley 100 de 1993, el cual quedará así: Parágrafo 5o. La cotización mensual en salud al régimen contributivo a cargo de los pensionados para los años 2020 y 2021 se determinará mediante la siguiente tabla:

A partir del año 2022, se aplicará la siguiente tabla:

PRETENSIÓN Y CARGOS DE LA DEMANDA

Pretensiones. El accionante solicita que se declare inexequible el artículo 142, parcial, de la Ley 2010 de 2019, “(…) en lo referente a que el artículo demandado debe contener disposiciones normativas en dónde (sic) se les garantice a los pensionados que ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente[,] al aplicar los descuentos de ley y garantizar el salario mínimo vital”[5]. De forma subsidiaria, pide la adopción de un fallo de exequibilidad condicionada, en el sentido de aplicar la situación más favorable al trabajador, como lo dispone el artículo 53 de la Constitución, por lo que debe extenderse el mismo aporte de cotización mensual en salud que tienen las personas que reciben 1 SMLMV a quienes tienen un ingreso correspondiente al rango de >1 SMLMV y hasta 2 SMLMV[6], tal y como se expone en las siguientes tablas:

** Para el año 2021:

** A partir del año 2022:

Cargos. El accionante sostiene que el precepto legal demandado es inconstitucional, con sustento en el aparente desconocimiento del preámbulo y de los artículos 48, 53 y 363 de la Constitución, por cuanto permite que personas que reciben mesadas pensionales entre >1 SMLMV y hasta 2 SMLMV, con ocasión de la aplicación del monto de cotización mensual en salud, perciban ingresos netos inferiores de los pensionados que tienen una mesada pensional igual a un 1 SMLMV[7]. Ello se plantea para el año 2021 frente a quienes perciben una pensión de >1 SMLMV + 2% y, para el año 2022 y subsiguientes, en relación con quienes su derecho asciende a >1 SMLMV + 6%[8]. Lo anterior se ilustra con las siguientes tablas:

Para el accionante, con la aplicación de los montos de cotización en salud previstos en la disposición demandada, como se ilustra con el ejemplo anterior, se produce el resultado de que algunos pensionados que reciben mesadas de >1 SMLMV y hasta 2 SMLMV tengan ingresos inferiores al salario mínimo legal mensual vigente.

Con base en lo expuesto, el demandante formula cuatro cargos contra el precepto legal demandado. El primero, por desconocer el preámbulo de la Constitución. Al respecto, señala que la disposición acusada “(…) establece una diferenciación para aplicar el aporte a la cotización mensual en salud al régimen contributivo a cargo de los pensionados[,] que depende de [su] nivel de ingreso[s] (…)”[9]. Resalta que el orden económico y social justo “(…) no se ve reflejado en la norma demandada[,] como se observa en las tablas 1 y 2 (…)[,] considerando que los pensionados[,] para poder tener una mejor calidad de vida y obtener una mesada pensional mayor al SMLMV, hicieron aportes superiores al SMLMV durante toda su vida laboral y la norma demandada les vulnera el derecho a tener un ingreso superior comparado con los pensionados que tienen una mesada pensional igual a 1 SMLMV[.] [P]or consiguiente, la norma demandada hace que el orden económico y social de nuestro país no sea justo”.

El segundo, por vulnerar el artículo 48 Superior, en lo referente a que “[n]inguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente”. Para el efecto, el actor aclara que “(…) no se pretende argumentar la vulneración al SMLMV o su equivalente a la mesada pensional mínima legal[,] pero si se debe considerar y tener presente que el salario mínimo vital legal es aquel que recibe el trabajador o pensionado después de aplicar los descuentos de ley”[11]. En este orden de ideas, estima que “el órgano legislativo omitió contemplar en la norma demandada que un grupo de pensionados quedarían recibiendo ingresos inferiores al mínimo vital legal de los pensionados que tienen una mesada pensional igual a 1 SMLMV[,] como se evidencio (sic) en las tablas 1 y 2[,] por lo cual se estaría violando el artículo 48 de la C.P”[12]. Por otro lado, resalta que el derecho fundamental al mínimo vital se constituye en un límite que no puede ser traspasado por el Estado[13] y que, en esa medida, el precepto acusado no lo tiene en cuenta, permitiendo, a partir de una referencia a la sentencia T-629 de 2016, que los pensionados “que tienen una mesada pensional mayor [a quienes cuentan] con una mesada igual al SMLMV[,] queden con [un] ingreso inferior al (…) mínimo legal después de aplicar los descuentos en salud como se detalla [en] las tablas 1 y 2”.   

El tercero, por desconocer el artículo 53 de la Carta, toda vez que la disposición acusada “contraria (sic) los principios del artículo 53 superior al ser discriminatorio y no dar los beneficiarios (sic) de favorabilidad pregonados, tampoco se garantiza equidad a los pensionados (…)”[15]. De otra parte, indica que el artículo 53 superior establece que el Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales “y no induce o certifica discriminación alguna en los aportes obligatorios[,] y que estos[,] al ser aplicados[,] vulneren la CP (sic) como se ve reflejado en las tablas 1 y 2”.

Y, el cuarto, por violación del artículo 363 de la Constitución, por cuanto el sistema tributario debe estar gobernado por el principio de eficiencia, de modo que no se “traumatice al contribuyente” ni a la economía con un “beneficio [que] resulte irrisorio o inexistente”[17]. Indica que “al aplicar la norma demandada, el aporte obligatorio en la salud de los pensionados se constituye en un traba o trauma y conlleva a que los pensionados queden con unos ingresos menores comparado con los pensionados que tienen una mesada pensional igual a 1 SMLMV y[,] en lugar de ayudar[,] lo que hace es menoscabar el ingreso mínimo de los pensionados como se ve reflejado (…) en las tablas 1 y 2”[18]. Por último, señala que el texto acusado “no cumplió con el principio de equidad tributaria por omisión legislativa[,] al no tener en cuenta el límite o cota inferior tributaria que no puede ser traspasado por el estado (sic) (…)”, a partir de la descripción realizada en las citadas tablas 1 y 2.

INTERVENCIONES

Durante el trámite del presente asunto se recibieron oportunamente nueve escritos de intervención[20]. De ellos, (i) uno pide que la Corte se inhiba de adoptar un fallo de fondo[21]; (ii) ocho solicitan que el texto legal acusado sea declarado exequible[22]; (iii) uno acompaña la petición de inexequibilidad[23]; y (iv) otro insta a que se exhorte al Congreso para que evalúe las distintas alternativas de cotización de los pensionados, en especial de aquellos que devenguen mesadas de hasta dos SMLMV, a efectos de suplir su importe por fuentes de financiación de orden fiscal.

Solicitudes de inhibición. La Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral (ACEMI) considera que la Corte debe declararse inhibida para pronunciarse de fondo, (i) tanto en relación con los apartes demandados que establecen el monto de cotización mensual aplicable para el año 2021, pues tal norma ya no produce efectos, al tratarse de una situación consolidada[25], como respecto (ii) de la totalidad de la demanda, incluido el monto de cotización mensual aplicable para los años 2022 y siguientes[26], cuyos cargos se consideran ineptos.

Así, respecto de la acusación por violación del preámbulo, el interviniente indica que carece de pertinencia “porque la Constitución no señala que el orden político, económico y social justo implique que quienes devenguen una mesada pensional de un SMLMV estén exonerados de contribuir al financiamiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud, obligación esta que[,] por demás, es un desarrollo del deber de solidaridad propio del Estado Social de Derecho”[27]. Aclara que, si lo que censura el accionante es el hecho de que los trabajadores realizan cotizaciones superiores y perciben una mesada inferior a lo que cotizaron, la disposición a demandar debió ser la que establece las tasas de reemplazo, por lo cual el cargo carece de claridad y certeza. Por otra parte, señala que la comparación entre ingresos es propia del cargo por violación del principio de igualdad y no de la violación del preámbulo de la Constitución, destacando que “mal podría argumentarse la violación al [citado] principio de igualdad, toda vez que el monto de la cotización aumenta de manera progresiva[,] según el monto del valor de la mesada”.

En relación con el cargo por violación del artículo 48 de la Constitución, el interviniente afirma que la demanda carece de pertinencia, “pues obedece a argumentos de conveniencia y subjetividad, y no a argumentos de naturaleza estrictamente constitucional, pues la Constitución en ningún momento establece que el salario mínimo vital legal es aquel que recibe el trabajador o pensionado después de aplicar los descuentos de ley”[29]. De otra parte, indica que la sentencia T-629 de 2016 (citada por el actor) no señala que el ingreso neto del pensionado no puede ser inferior al SMLMV, después de aplicar la cotización para salud, y precisa que en el caso de la cotización de los pensionados, su descuento está autorizado por el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, como lo señala la sentencia T-1056 de 2002. Resalta que el argumento del accionante no es de naturaleza constitucional, sino una interpretación subjetiva sobre lo que, en su criterio, es el SMLMV, por lo cual el cargo carece de especificidad.

Finalmente, frente a los cargos por violación de los artículos 53 y 363 de la Constitución, el interviniente señala que, al considerar que la pensión se paga por el valor bruto reconocido, “el accionante funda su cargo en una apreciación subjetiva que no se desprende del texto constitucional, cuando la jurisprudencia ya tiene señalado que se pagan por su valor neto[,] luego de aplicadas las deducciones autorizadas por la ley, como lo es la cotización a salud”[30]. Agrega que el texto legal es equitativo, al punto que establece el monto del descuento de manera progresiva, en función del monto bruto de la mesada pensional.

Solicitudes de exequibilidad. Los intervinientes que consideran que la disposición acusada es ajustada a la Constitución[31], destacan que (i) busca aliviar una carga económica a los pensionados de menores ingresos, quienes, al recibir solo un salario mínimo mensual de pensión, se les concede un beneficio de un porcentaje menor de cotización al Sistema General de Seguridad Social en Salud, respecto de los demás pensionados que tienen ingresos superiores; (ii) dicho beneficio tiene sustento en postulados superiores del Sistema General de Seguridad Social, como lo son los principios de eficacia y progresividad; (iii) la medida enjuiciada no es caprichosa, ya que pretende avanzar en la prestación del derecho a la salud, a un costo menor, para los pensionados de menores ingresos, lo cual constituye un fin constitucionalmente válido, con base en una medida idónea, esto es, la reducción del porcentaje de cotización; y (iv) la disminución de este último a un grupo de pensionados no afecta los derechos fundamentales de los demás sujetos que tienen la misma condición, ya que, en todo caso, reciben ingresos más altos, de suerte que el precepto acusado se apega a los principios de razonabilidad, progresividad y solidaridad.

Agregan que la modificación introducida por la disposición demandada permitió una mejora progresiva en los aportes que realizan los pensionados, a partir de su capacidad de pago, la cual se ve reflejada en el monto de su mesada pensional[33], y precisan que, en virtud del principio de conservación del derecho, “(…) resulta ajustado derivar el debate planteado en materia de los efectos de la medida al ámbito parlamentario para la definición de las adecuaciones más proporcionales y equilibradas en el ámbito de representación democrático”.

De otra parte, precisan que el accionante parte de la idea equivocada de que la pensión se paga por el valor bruto reconocido, sobre todo cuando este tribunal ha indicado que aquella se hace efectiva por sus valores netos, luego de aplicadas las deducciones autorizadas por la ley, al mismo tiempo que ha definido que es ajustado al principio de solidaridad y al margen de configuración del legislador, fijar que la cotización en salud es descontada al pensionado[35].

En relación con los cargos de la demanda, los intervinientes presentan argumentos para desvirtuarlos. (a) Respecto del cargo por violación del preámbulo de la Constitución, señalan que la disposición acusada se orienta a cumplir con los principios de progresividad, eficiencia y solidaridad señalados en el Texto Superior y en el Sistema de Seguridad Social[36], acudiendo al ejercicio de la libertad de configuración legislativa, en la que se adoptó una fórmula de reducción progresiva, diferencial y equitativa para beneficiar a los pensionados con menores niveles de ingreso.

De igual forma, resaltan que el texto demandado (i) permite reducir la asimetría en materia de aportes al sistema de salud existente entre trabajadores dependientes y personas pensionadas; y (ii) esa reducción conduce, a su vez, a proteger a la población especialmente vulnerable, cuyos ingresos se enfocan, en esencia, en el salario mínimo[38]. Aclaran que, si bien ello puede comportar un trato diferencial, este se encuentra justificado y es proporcional, “teniendo en cuenta que la medida es progresiva, en tanto el porcentaje de aporte incrementa según rangos de valor de la mesada pensional”.

De otra parte, advierten que la determinación de un monto de cotización progresivo es acorde con el principio de solidaridad que irradia a toda la seguridad social y desarrolla el deber de contribuir con las cargas públicas dentro de los conceptos de justicia y equidad[40]. Sobre el particular, precisan que la adopción del principio de solidaridad “(…) resulta plenamente compatible con el establecimiento del ingreso como factor diferencial dentro del grupo de los pensionados, toda vez que una situación diferente conllevaría una disminución injustificada de las fuentes de recursos para la salud en beneficio de un grupo específico de aportantes, dificultando la ampliación de cobertura y de servicios, así como la prestación del servicio (…) para los afiliados al régimen subsidiado, y produciendo un rompimiento del esquema de subsidios cruzados que sustenta el sistema”[41]. Agregan que la disminución generalizada del monto de los aportes en salud de la población pensionada no puede ser examinada exclusivamente desde el provecho que representa para el poder adquisitivo de algunas pensiones, sino también a partir de sus efectos sobre los más vulnerables y sobre el objetivo primordial de contribuir al sostenimiento del sistema de salud.

En cuanto al cargo por violación del artículo 48 de la Constitución, los intervinientes manifiestan que la prohibición de que ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente se impone para el monto a pagar por la administradora de pensiones, antes de las deducciones legales a aplicar, como es el caso de la cotización en salud[43]. Aclaran que dicha prohibición no es desconocida por la disposición acusada, pues una “cosa distinta es que, sobre el monto de una pensión reconocida por un valor igual o mayor a un salario mínimo legal mensual vigente –que es lo que ordena la Carta Política–, se deban efectuar los descuentos parafiscales para sufragar los aportes a seguridad social en salud, tal y como lo dispone el mismo artículo 48 Superior”.

Asimismo, indican que la garantía establecida en el citado artículo de la Constitución no implica sustraer a sus beneficiarios de la carga general de cotización en salud, por cuanto esta corresponde a un aporte definido por la ley, para cubrir por solidaridad la afiliación al sistema, “que se paga sobre el ingreso de la mesada, equivalente al salario mínimo, en igual forma de lo que ocurre con los trabajadores dependientes, en la proporción que les corresponde de aporte, y con los independientes que declaran dicha suma de ingreso”[45].

Resaltan que (i) a todos los pensionados, sin importar el monto percibido, se les debe efectuar el descuento de la cotización en salud, lo cual implica una reducción en el monto pensional, sin que ello suponga una violación del artículo 48 Superior[46]. De otra parte, (ii) señalan que el demandante presenta un concepto distorsionado de lo que la Corte ha entendido sobre la remuneración mínima, vital y móvil, cuya garantía está consagrada en otro artículo de la Constitución[47]. Agregan que (iii) la omisión legislativa alegada no se encuentra debidamente sustentada.  

Por otro lado, manifiestan que las disposiciones contenidas en la Ley 2010 de 2019, entre ellas, el artículo 142 demandado, van en la misma línea de lo sugerido por la Corte Constitucional en la sentencia C-838 de 2008, al establecer una reducción en la cotización mensual en salud al régimen contributivo a cargo de los pensionados que mayor impacto tienen con la contribución[49]. Así, el porcentaje correspondiente a los aportes de los pensionados cuya mesada oscila entre 1 SMLMV y hasta 2 SMLMV, que es el 10%, “más que resultar violatorio de las normas constitucionales, atiende el cumplimiento del principio de solidaridad con equidad, sin que con ello se desconozca el Artículo (sic) 48 de la Constitución Política, toda vez que a todos los pensionados, incluso aquellos que perciben una mesada pensional de un salario mínimo, debe efectuarse el descuento de la cotización en salud, toda vez que es la materialización de un mandato legal, lo cual indefectiblemente implica una reducción en el monto de la mesada pensional”.

El cargo por violación del artículo 53 de la Constitución es igualmente desvirtuado[51]. Aclaran que respecto a la movilidad salarial y pago oportuno de salarios, el precepto demandado no compromete sus disposiciones. Asimismo, indican que los efectos de la medida contenida en la norma acusada para el año 2021 constituyen un hecho superado y las consecuencias para los años 2022 y en adelante, “(…) no [conducen a] la disminución de la mesada pensional a un monto inferior al salario mínimo legal mensual vigente, ya que los aportes al Sistema de Salud se adscriben al régimen de descuentos obligatorios que no comportan la vulneración de la garantía de un ingreso mínimo, vital y móvil previsto en el artículo 53 de la Constitución Política”.

Por lo demás, señalan que el artículo 53 Superior no se relaciona con la disposición acusada, pues ésta se limita a determinar las tasas de cotización progresivas para el SGSSS que serán aplicadas a las pensiones, con el propósito de aliviar las cargas y cumplir con el principio de solidaridad del sistema, sin alterar la forma en que serán pagadas las pensiones ni la base para realizar el reajuste, “la cual continuará siendo determinada por el salario mínimo legal mensual vigente o la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, según corresponda”[53].

Los intervinientes igualmente cuestionan el cargo por violación del artículo 363 de la Constitución. Al respecto, indican que la disposición acusada establece tasas de aporte según el monto de la mesada pensional, conforme con el criterio de proporcionalidad, esto es: a mayor ingreso, mayor tasa[54]. En cuanto a las diferencias de ingreso neto encontradas por el accionante entre grupos de pensionados, aclaran que, si bien son reales, se trata de un efecto adverso que responde a la adopción de una norma técnica, propio de las tasas proporcionales y que no desconoce la Constitución. En este sentido, resaltan que (i) el trato diferencial establecido en la disposición legal acusada consulta el principio de equidad, en razón a que los pensionados de menores ingresos cotizarán por un menor valor al Sistema de Salud; aunado a que (ii) se trata de una determinación objetiva de naturaleza técnica, que busca aliviar la carga parafiscal de las cotizaciones en salud para los individuos que tienen menor capacidad de pago.

Finalmente, los intervinientes se pronuncian sobre la pretensión subsidiaria del demandante, y concluyen que de aceptarse se desconocerían los principios establecidos en el artículo 48 Superior y se vulneraría la equidad, sostenibilidad y eficiencia del Sistema General de Seguridad Social en Salud, reiterando los mismos argumentos previamente expuestos y agregando varios supuestos adicionales de análisis[56].

Así, señalan que la propuesta del demandante de igualar en 4% la tasa de cotización para el año 2022 de las personas que reciben 1 SMLMV y de quienes tienen un ingreso correspondiente al rango de >1 SMLMV y hasta 2 SMLMV, ocasionaría un problema de brechas en los ingresos netos para los individuos cuyos ingresos son superiores a dos (2) SMLMV hasta en un dieciocho por ciento (18%), situación que también se presenta respecto de la propuesta de igualar para el año 2021 la tasa de cotización en salud de los pensionados con ingresos brutos superiores a un (1) SMLMV e inferiores a dos (2) SMLMV hacia la tasa de un (1) SMLMV “con lo cual (i) se desfinancia al SGSSS por la nivelación de las tasas de cotización hacia abajo; y (ii) se amplía la divergencia entre los ingresos netos de los pensionados con ingresos brutos de dos (2) SMLMV frente a aquellos con ingresos de dos (2) SMLMV”[57].

Aclaran que, respecto de la equiparación de las tasas de cotización de las personas con pensiones de entre 1 y 2 SMLMV, “el impacto fiscal para 2022 se estima en $616 mil millones y, en el escenario hasta 2032, es del orden de $8,5 billones” y precisan que es inevitable que, en un esquema de tasas de cotización diferenciales, ciertos niveles de ingresos se vean afectados marginalmente por cuenta de las brechas en las tasas de cotización al sobrepasar los umbrales de referencia[58].

Por último, resaltan que la modificación sugerida no es efectiva para superar la dificultad advertida, “pues el mismo fenómeno de desigualdad e inequidad se presentaría entre las personas que devenguen entre más de 1 SMLMV y 2 SMLMV; y entre más de 2 SMLMV y 5 SMLMV. La única diferencia entre este nuevo efecto adverso y el advertido por el accionante es que no se vería afectado el umbral del salario mínimo en la forma entendida por el accionante. A ello súmese que realizar tales modificaciones a la norma acusada puede comportar un desborde de las competencias conferidas a esta colegiatura”[59].

Solicitud de inexequibilidad. La Universidad de Cartagena estima que los textos demandados deben declararse inexequibles. Al respecto, señala que existe un deber en cabeza de los pensionados de cotizar en materia de salud y que esas cotizaciones, al tener la naturaleza de contribuciones parafiscales, se encuentran sujetas a los principios que rigen los tributos (justicia, equidad, eficiencia y progresividad)[60]. En principio, el esquema impugnado que incorpora tarifas diferenciales es una concreción del principio de equidad tributaria.

Sin embargo, a partir de un análisis que se considera profundo, se afirma que las implicaciones de las tarifas de cotización en salud de quienes reciben mesadas pensionales mayores a 1 SMLMV y hasta 2 SMLMV, son desproporcionadas y generan una afectación discriminatoria y sin justificación alguna, “(…) frente a aquellos que perciben mesadas pensionales iguales al salario mínimo legal mensual vigente, que incluso después de ser aplicado el porcentaje de contribución al Sistema General en Salud, terminan percibiendo una pensión mayor que aquellos cuya pensión es un poco más del mínimo, después de aplicado dicho porcentaje de contribución, aun cuando los ingresos base de cotización de este grupo de personas, ha sido diferente a lo largo de los años de cotización, por lo cual no se encuentra entonces justificación para que sea aplicada dicha tarifa diferencial para este rango de mesadas pensionales (>1 SMLMV y hasta 2 SMLMV) y aún más cuando el artículo demandado prevé tarifas de cotización en porcentajes iguales para los demás rangos de mesadas pensionales”[61].

Otras solicitudes. La Defensoría del Pueblo le pide a esta corporación que exhorte al Congreso de la República para que evalúe distintas alternativas que permitan adecuar la cotización de los pensionados, en especial, de aquellos que devenguen mesadas de hasta dos salarios mínimos legales mensuales, a efecto de suplir su importe por fuentes de financiación de orden fiscal, “(…) lo que redundaría en beneficio de la calidad de vida de esta población y en el fortalecimiento de la capacidad adquisitiva de las pensiones, con los impactos beneficiosos para el consumo”[62]. Agrega que la satisfacción del derecho de atención en salud tiende cada vez más a depender de fuentes diferentes a los aportes, lo que ayuda a solucionar la alta informalidad, al reducir razonablemente las cargas contributivas en el mercado laboral, al tiempo que le otorga al citado derecho la categoría de bien público universal.

CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN

En escrito del 24 de febrero de 2022, la procuradora general de la nación rindió el concepto a su cargo y le solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del texto acusado. Señaló que dichas expresiones no vulneran la Constitución, porque (i) la Corte ha determinado que es posible que el Legislador, en ejercicio de su libertad de configuración normativa, disponga que los pensionados asuman la totalidad del valor del aporte en salud, que se distribuía entre ellos y su empleador, durante la prestación remunerada del servicio[63]; aunado a que (ii) la disminución que se contempla en el monto de cotización para los jubilados de menores ingresos representa un beneficio frente al modelo previo, por lo que a pesar de que el tratamiento para todos no es idéntico, “lo cierto es que alivia la situación de todos ellos reduciendo entre el 2% y el 8% su carga parafiscal”.

En este sentido, estimó que los cargos de la demanda no tienen ninguna vocación de prosperidad, pues la disposición acusada respeta el mandato de un orden económico y social justo, así como el principio de equidad tributaria y, si bien existe una diferencia de trato entre los jubilados en función del monto de sus mesadas, ella se justifica por la optimización del principio de solidaridad. En este contexto, resaltó que “las expresiones acusadas optan por reducir de forma progresiva el monto de los aportes en salud de los pensionados con menores ingresos como una medida afirmativa para aliviar su situación económica. Lo anterior, sin agravar la posición de los demás sujetos que conforman el sistema, a quienes no se les incrementó el valor de su contribución”[65].

Por otra parte, la procuradora manifestó que las expresiones demandadas no desconocen la prohibición del artículo 48 Superior, referente a que “ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente”, porque (a) tal prohibición no se verifica sobre los montos netos de la mesada pensional y del salario mínimo legal mensual vigente, sino que se constata a partir de la comparación de sus valores brutos. A lo que agrega, (b) que la disposición cuestionada no modifica la regla legal que exige la equivalencia bruta entre el monto más bajo que puede tener una mesada pensional y el salario mínimo legal mensual vigente, pues no enmienda los artículos 35, 40 o 48 de Ley 100 de 1993, en los cuales se dispone que las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes no podrán ser inferiores al valor del SMLMV.

Por último, resaltó que los textos acusados tampoco vulneran los mandatos de favorabilidad laboral y de condición más beneficiosa contenidos en el artículo 53 de la Carta Política, “puesto que los mismos son criterios derivados del principio de protección al trabajador que[,] por su naturaleza[,] se aplican en controversias normativas concretas y, por ende, no son extrapolables a juicios de constitucionalidad abstracta”[66].

En el siguiente cuadro se resumen la totalidad de las intervenciones y solicitudes formuladas en relación con la disposición objeto de control:

CONSIDERACIONES

1. COMPETENCIA

La Corte Constitucional es competente para resolver la controversia planteada según lo dispuesto por el artículo 241.4 del Texto Superior, en cuanto se trata de una acción promovida por un ciudadano en contra de una disposición de rango legal, que se ajusta en su expedición a la atribución consagrada en el numeral 1° del artículo 150 de la Constitución.

B. EXAMEN DE CUESTIONES PREVIAS: (i) INEXISTENCIA DE COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RESPECTO DE LA SENTENCIA C-409 DE 2021, (ii) CARENCIA DE EFECTOS JURÍDICOS DEL PRECEPTO LEGAL DEMANDADO Y (iii) EXAMEN DE APTITUD DE LA DEMANDA

La existencia de un fallo inhibitorio no impide un pronunciamiento de fondo. Para comenzar, se observa que en la sentencia C-409 de 2021, la Corte se ocupó de estudiar una demanda en contra del parágrafo 5° (parcial) del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, adicionado por el artículo 142 de la Ley 2010 de 2019, que corresponde (parcialmente) al mismo precepto legal demandado en esta oportunidad, en la que se invocaba la presunta violación del derecho a la igualdad (CP art. 13) y del principio de especial protección constitucional de las personas de la tercera edad (CP arts. 13 y 46)[67].

En concreto, la demanda formulada en aquella ocasión cuestionaba, en primer lugar, que la disminución del porcentaje de cotización al régimen contributivo de salud solo incluyera a una fracción de los pensionados, pues para quienes son titulares de mesadas pensionales equivalentes a >2 SMLMV, el monto de cotización se mantuvo igual, suscitando –a juicio de los accionantes– un problema de discriminación, ya que era deber del Legislador realizar una “(…) reducción ponderada para todos los pensionados”[68]. Y, en segundo lugar, se alegaba que la disminución en los aportes para un solo segmento de titulares de la pensión no era suficiente para realizar el citado principio de especial protección de las personas de la tercera edad, ya que éstos continuaban sufragando un mayor valor que el aportado por otros afiliados obligatorios al régimen contributivo de salud, como sucede con los trabajadores asalariados.

Frente a lo anterior, la Sala Plena optó por proferir una sentencia inhibitoria, al estimar que los cargos carecían de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia, pues los argumentos expuestos no mostraban cómo los textos legales acusados desconocían los artículos 13 y 46 de la Constitución, sobre todo porque se equiparaban sujetos que, en principio, no eran susceptibles de ser asimilados, en virtud de lo manifestado por los accionantes[69].  

Lo primero que se debe señalar es que, por su naturaleza, los fallos inhibitorios no hacen tránsito a cosa juzgada, puesto que justamente se trata de actuaciones que ponen fin a una etapa procesal, en concreto, a la prevista para resolver la controversia, en la que la autoridad judicial se abstiene de resolver de mérito el asunto sometido a su consideración. En este sentido, este tribunal ha señalado que "un fallo inhibitorio anterior no obliga a la Corte a repetir esa misma decisión[,] si la nueva demanda cumple [con] los requisitos que exige el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991"[70].

Lo segundo que cabe mencionar es que la demanda que ahora se formula no comparte identidad con la que fue propuesta en la sentencia C-409 de 2021, pues (i) en aquella oportunidad  se cuestionaba casi que la totalidad del parágrafo 5° del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, adicionado por el artículo 142 de la Ley 2010 de 2019, frente a la circunstancia de que esta nueva ocasión solo se impugna el monto de cotización en salud (tanto para los años 2020-2021 y de 2022 en adelante) para quienes devenguen mesadas pensionales de >1 SMLMV y hasta 2 SMLMV; aunado a que (ii) los cargos que fueron estudiados en la sentencia C-409 de 2021 se enfocaban en un aparente desconocimiento de los artículos 13 y 46 de la Constitución, cuando ahora se señalan como vulnerados el preámbulo y los artículos 48, 53 y 363 del Texto Superior.

Como se advierte de lo anterior, la existencia previa de un fallo inhibitorio no priva a la Corte de poder adoptar una decisión de fondo con ocasión de una demanda que se formule en contra de un mismo precepto jurídico, pues "(...) una sentencia inhibitoria en un juicio de constitucionalidad no produce efecto de cosa juzgada respecto de la disposición acusada, en tanto que no existe un pronunciamiento material sobre su exequibilidad, [por lo que] es posible insistir en su revisión constitucional"[71], en especial, (i) cuando lo acusado y (ii) los textos constitucionales que se invocan como vulnerados son distintos, ya que no existe una valoración anterior por parte de este tribunal, respecto de la cual puedan invocarse razones de igualdad procesal[72] o de seguridad jurídica.

En todo caso, la posibilidad de adoptar un fallo de fondo se encuentra sujeta a que se acredite que la nueva demanda satisface los requisitos mínimos que habilitan un pronunciamiento, ya que se trata de una carga que se predica de todas las demandas de inconstitucionalidad, y que se deriva de lo previsto en el artículo 241 de la Constitución y en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991[74]. Por lo anterior, se continuará con el examen de aptitud de la demanda formulada en esta oportunidad.

Carencia actual de objeto sobre el monto de cotización para los años 2020 y 2021, por la ausencia de efectos jurídicos. Reglas jurisprudenciales sobre la inhibición. Desde sus inicios, la jurisprudencia de esta corporación ha sostenido que no es posible estudiar la constitucionalidad de mandatos legales que no hacen parte del sistema normativo, bien sea porque han dejado de estar en vigencia, o simplemente porque han dejado de producir efectos jurídicos[75]. Se trata de dos circunstancias puntuales en las que este tribunal es incompetente para proferir una decisión de fondo por sustracción de materia, ante la verificación de lo que la Corte ha denominado "carencia actual de objeto".

 En la primera situación expuesta, el escenario que se propone es el de la pérdida de vigencia de la norma acusada como consecuencia de la ocurrencia de alguna de las hipótesis de derogatoria consagradas en el ordenamiento jurídico (expresa, tácita y orgánica[77]), incluyendo el fenómeno de la subrogación[78]. Sobre el particular, se entiende que el control de constitucionalidad, al suponer un juicio de contradicción entre una norma de inferior jerarquía y la Constitución, lo que exige –como requisito necesario– es que el precepto demandado exista y mantenga su carácter obligatorio[79]. A pesar de ello, ante la necesidad de garantizar la supremacía de la Carta (CP art. 4) y dado que en algunas ocasiones puede darse una vigencia ultraactiva de las normas objeto de acusación, por ejemplo, en razón de la aplicación del principio de favorabilidad, de reglas especiales de transición o de circunstancias análogas, la jurisprudencia ha señalado que es posible que la Corte se pronuncie sobre textos derogados, siempre que, a pesar de ello, continúen produciendo efectos jurídicos o pudieren llegar a hacerlo en el futuro[80]. Al respecto, en la sentencia C-558 de 1996 se expuso lo siguiente:  

"[Para] adelantar el estudio de constitucionalidad de una norma que ha sido derogada o modificada por voluntad del legislador, se requiere que la misma continúe produciendo efectos jurídicos. De lo contrario, el pronunciamiento de constitucionalidad resulta innecesario, por carencia actual de objeto. En efecto, esta Corporación ha sostenido que en función de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, ella debe conocer de disposiciones que hayan sido acusadas y se encuentren derogadas, siempre y cuando tales normas continúen produciendo efectos jurídicos. En cambio, si la norma demandada excluida del ordenamiento jurídico no sigue surtiendo efectos jurídicos o nunca los produjo, el pronunciamiento de constitucionalidad resulta inocuo, por carencia de objeto."

En la segunda alternativa planteada, el problema que se presenta va más allá del examen sobre la derogatoria de las disposiciones, para entrar a verificar si la demanda recae sobre preceptos que contienen mandatos específicos que, por razón de su contenido y alcance, ya fueron ejecutados. Se trata entonces de un análisis vinculado con la producción de efectos en el tiempo de una norma, a partir su vocación de permanencia[81].

En este orden de ideas, en criterio de la jurisprudencia constitucional, por regla general, este tribunal carece de competencia para conocer de demandas contra leyes cuyo marco regulatorio ya se cumplió y no sigue produciendo efectos, pues al agotarse plenamente su contenido, se estaría en presencia de hechos cumplidos que, en principio, tornarían improcedente el examen de situaciones jurídicas que se encuentran consolidadas. Sobre el particular, en la sentencia C-350 de 1994 se dijo que:

"Cuando se demandan normas que contienen mandatos específicos ya ejecutados, es decir, cuando el precepto acusado ordena que se lleve a cabo un acto o se desarrolle una actividad y el cumplimiento de esta o aquél ya ha tenido lugar, carece de todo objeto la decisión de la Corte y, por tanto, debe ella declararse inhibida. // En efecto, si hallara exequible la norma impugnada no haría otra cosa que dejar en firme su ejecutabilidad y, habiéndose dado ya la ejecución, la resolución judicial sería inútil y extemporánea. Y si la encontrara inexequible, no podría ser observada la sentencia en razón de haberse alcanzado ya el fin propuesto por quien profirió la disposición; se encontraría la Corte con hechos cumplidos respecto de los cuales nada podría hacer la determinación que adoptase."[82]

De este modo, esta corporación ha proferido fallos inhibitorios, (i) cuando ha expirado el plazo en el que las medidas adoptadas debían regir, o (ii) cuando se ha satisfecho su objeto, porque se han realizado los supuestos normativos contenidos en la ley. Así, por ejemplo, en la sentencia C-709 de 2005, la Corte señaló que no era procedente examinar la validez constitucional del artículo 38 de la Ley 715 de 2001, que establecía la vinculación a título de provisionalidad de algunos docentes, por un lado, porque la medida dispuesta se encontraba incorporada en una norma de carácter transitorio y, por el otro, porque la consecuencia jurídica allí prevista debía producirse en el año 2002[83].

Ahora bien, tan solo en casos excepcionales se ha dado curso al juicio de constitucionalidad sobre preceptos normativos cuyos efectos jurídicos se entienden consolidados, sobre la base de que la falta de examen por parte del juez constitucional podría traducir en una erosión de la supremacía de la Carta. Precisamente, en la sentencia C-728 de 2015, la Corte hizo referencia a algunos eventos puntuales, entre los cuales se destacan: (i) cuando las normas tienen un ámbito temporal de aplicación particularmente estrecho y limitado, y esa barrera impide activar y efectuar el control de constitucionalidad durante ese período de tiempo[84]; o (ii) cuando existe una manifiesta y grave violación del ordenamiento superior, por parte de un precepto cuyos efectos han cesado, y tal circunstancia justifica un fallo de inexequibilidad con efectos retroactivos.

A estos dos supuestos cabe agregar, en primer lugar, (iii) las hipótesis en las que se atribuye un control constitucional obligatorio y automático a cargo de la Corte, como ocurre con los decretos dictados en estados de excepción[86]; en segundo lugar, (iv) cuando persiste una controversia administrativa o judicial, en el que la decisión que se adopta por este tribunal tiene la capacidad de producir efectos jurídicos, tanto en el curso como en el desarrollo de dichas actuaciones, en virtud de la aplicación del perpetuatio jurisdictionis[87]; y, en tercer lugar, (v) cuando la derogatoria de un precepto y la consolidación de sus efectos se produce durante el curso de un proceso de constitucionalidad, con miras a excluir el control que se ejerce por esta corporación, siempre que las normas acusadas se adviertan prima facie contrarias a la Carta, en aplicación del mismo criterio de preservación de competencias ya señalado.

Sin ir más lejos, las tres primeras hipótesis en mención fueron reiteradas en la sentencia C-389 de 2021, en la que se expuso lo siguiente:

"10.1. La primera tiene lugar cuando se trata de normas cuyo periodo de vigencia, en la práctica ha sido estrecho y limitado y 'esta circunstancia impide activar y efectuar el control constitucional durante este período'[89]. Según la Corte, de no aceptar el control en estos casos 'el resultado inexorable sería que las normas que rigen por cortos períodos de tiempo resultarían inmunes al control constitucional, y además, que los órganos de producción (...) normativa podrían recurrir a la estrategia ilegítima de limitar la vigencia de las normas que expiden, a efectos de eludir el escrutinio de este tribunal'[90]. La jurisprudencia ha delimitado su competencia indicando que el control se debe adelantar cuando 'especto de las disposiciones demandadas 'pueda observarse, prima facie, que ellas son violatorias de la Carta, según lo que en asuntos relevantes se haya expresado en la jurisprudencia constitucional'.      

10.2. Otro evento tiene lugar cuando se trata de 'actos normativos cuyo escrutinio por este tribunal constituye un imperativo a la luz del texto constitucional, motivo por el cual, la circunstancia de que la decisión judicial que determina la validez de los mismos está llamada a producirse cuando tales actos hayan cesado de producir efectos jurídicos, no afecta la viabilidad del control'[92]. La Corte ha encontrado que ello ocurre 'con los decretos que declaran un estado de excepción o con aquellos que se dictan con fundamento en esta declaratoria, de modo que aunque en muchas ocasiones el fallo sobre su exequibilidad se adopta cuando ya han cesado sus efectos jurídicos porque, o bien se levantó el correspondiente estado de excepción, o bien se venció el plazo determinado en el mismo, la exigencia de que todos estos decretos sean revisados por la Corte, faculta a este organismo para emprender el juicio de validez'.

103. El tercer supuesto se presenta "cuando se encuentra que existe una manifiesta y grave vulneración del ordenamiento superior por parte de una disposición cuyos efectos jurídicos han cesado y que tal circunstancia justifica un fallo de inexequibilidad con efectos retroactivos"[94]. Según la Corte, no obstante que ha fenecido la aplicación de la disposición "el juez constitucional podría adelantar el juicio de validez sobre la base de que el fallo judicial sí tendría un impacto en el ordenamiento jurídico, al retrotraer los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad".

En resumen, esta corporación ha indicado que no cabe el examen de fondo de una demanda de inconstitucionalidad, (i) cuando las normas acusadas han perdido su vigencia y sus efectos ya no se proyectan hacia el futuro, o (ii) cuando las hipótesis que en ellas se regulan ya han sido plenamente agotadas. Sin embargo, y a pesar de que se acrediten estos fenómenos, existen circunstancias excepcionales que habilitan el pronunciamiento de la Corte y que se sustentan en la necesidad de evitar una transgresión del principio de supremacía constitucional, cuya aplicación en concreto, por fuera de los casos en que se asigna un control obligatorio y automático de constitucionalidad, se presenta (a) frente a disposiciones que tienen un ámbito temporal de aplicación limitada, y esa barrera impide activar el control durante tal período, siempre que, prima facie, tales normas sean violatorias de la Carta, siguiendo, si es necesario, los precedentes que existen en la jurisprudencia constitucional; o (b) cuando ocurre una grave y manifiesta violación del ordenamiento superior, y ello justifica la adopción de un fallo con efectos retroactivos; o (c) cuando persiste una controversia administrativa o judicial, en el que la decisión que se adopta por este tribunal tiene la capacidad de producir efectos jurídicos; o (d) cuando la derogatoria de un precepto y la consolidación de sus efectos se produce durante el curso de un proceso de constitucionalidad, con miras a excluir el control que se ejerce por la Corte, ante la existencia de una violación evidente o palmaria de la Constitución.

 En todo caso, según la jurisprudencia reiterada de la Corte, en cualquiera de estas circunstancias se impone como requisito que la demanda haya sido impetrada al momento en que las normas todavía producían consecuencias en derecho. Así, en la sentencia C-797 de 2014 se expuso que: "(...) podría ser viable el control frente a disposiciones legales que han perdido la potencialidad de producir efectos jurídicos, cuando[,] en todo caso[,] la demanda de inconstitucionalidad se interpuso cuando aún tenía esta virtualidad"; y se reiteró en la citada sentencia C-389 de 2021, al sostener que es posible adoptar un pronunciamiento de mérito respecto de normas derogadas que no producen efectos, siempre y cuando, entre otras, "la demanda se presente encontrándose vigente la disposición (...)".

Estudio del caso concreto. En el asunto bajo examen, tal y como se describió en la sentencia C-409 de 2021, el artículo 142 de la Ley 2010 de 2019, acusado en esta oportunidad, adicionó un parágrafo 5º al artículo 204 de la Ley 100 de 1993, que modificó el porcentaje de cotización al régimen contributivo de salud a cargo de los pensionados.

Antes de la expedición del precepto legal demandado, se aplicaba en la materia (i) el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, que introduce el monto y distribución de los aportes al régimen contributivo de salud, estableciendo –en la versión original del inciso 1° – que la cotización obligatoria máxima que se aplicaría a las personas afiliadas a dicho régimen sería del 12% de su ingreso o salario base de cotización. En concreto, en el caso de los pensionados, ese porcentaje se les exigía en su totalidad, conforme con el artículo 143 de la citada ley, el cual dispone que: “[l]a cotización para salud establecida en el sistema general de salud para los pensionados está, en su totalidad, a cargo de éstos, quienes podrán cancelarla mediante una cotización complementaria durante su período de vinculación laboral.” 

Posteriormente, (ii) el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007[96] modificó el inciso 1º del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de establecer que, a partir del 1º de enero del año 2007, el aporte al régimen contributivo de salud pasaría del 12% al 12,5% del ingreso o salario base de cotización.  Luego, (iii) el artículo 1º de la Ley 1250 de 2008[97] estableció una norma especial en relación con el porcentaje del aporte en salud de los pensionados, y adicionó un inciso a continuación del inciso 1º del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, con miras a precisar que “[l]a cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados será del 12% del ingreso de la respectiva mesada pensional.” De esta manera, los pensionados vieron disminuir su porcentaje de cotización y retornaron al 12% original.

Sobre la base de esta última modificación, es que se expidió el artículo 142 de la Ley 2010 de 2019, el cual, como ya se mencionó, constituye el objeto de la demanda y cuyo propósito es el de adicionar un parágrafo al artículo 204 de la Ley 100 de 1993, que incluye porcentajes de cotización diferenciales al régimen contributivo de salud a cargo de los pensionados. De este modo, el citado texto legal divide a estos sujetos en cinco grupos, de acuerdo con el valor de su mesada pensional, tasada en salarios mínimos legales mensuales vigentes, a saber: (i) 1 SMLMV; (ii) mayor de 1 y hasta 2 SMLMV; (iii) mayor de 2 y hasta 5 SMLMV; (iv) mayor de 5 y hasta 8 SMLMV; y (v) mayor de 8 SMLMV. Por otra parte, en relación con los grupos (iii), (iv) y (v) mantuvo la cotización en 12%, pero frente a los grupos (i) y (ii) dispuso su reducción de la siguiente manera: (a) para los años 2020 y 2021, el grupo (i) aportaría a salud el 8% y a partir del año 2022 el 4%; (b) mientras que el grupo (ii) cotizaría a salud el 10% a partir del año 2020 y subsiguientes. Las tablas que en seguida se exponen ilustran la modificación introducida por el artículo 142 de la Ley 2010 de 2019[98]:

De acuerdo con la intervención realizada por ACEMI[99] y según se infiere del planteamiento realizado en el mismo sentido por la Universidad del Rosario, la Corte debería declararse inhibida para pronunciarse de fondo, en lo que atañe a los apartes demandados que establecen el monto de cotización mensual en salud aplicable para los pensionados, por los años 2020 y 2021, pues la norma acusada ya no produce efectos y se trata de una situación consolidada.

En criterio de esta corporación, les asiste razón a los citados intervinientes, pues aun cuando se advierte que la disposición demandada no ha sido derogada, lo cierto es que uno de los apartes cuestionados, en concreto, el que refiere al monto de cotización en salud para los años 2020 y 2021, a cargo de los pensionados con mesadas >1 SMLMV y hasta 2 SMLMV, recae sobre un precepto normativo cuyo mandato, por razón de su contenido y de los efectos dispuestos en el tiempo, ya fue ejecutado.

En efecto, para estos momentos, quienes son titulares de pensiones que oscilan en el rango previamente mencionado ya realizaron sus cotizaciones en salud sobre el monto del 10%, por lo que el marco regulatorio se cumplió y se entiende plenamente agotado, siendo improcedente el examen de una situación jurídica ya consolidada, como lo reclama el accionante, tanto con su pretensión principal de declarar la inexequibilidad de la norma acusada, como con su pretensión subsidiaria de aplicar el mismo monto de cotización en salud de los pensionados que reciben una mesada igual a 1 SMLMV, esto es, la tasa del 8%. Téngase en cuenta que las cotizaciones en salud de los pensionados se tornan efectivas, de acuerdo con el mecanismo de retención y giro inmediato por parte de las AFP a las EPS, en el momento mismo en que se procede al pago mensual de la pensión, como lo dispone el artículo 42 del Decreto 692 de 1994, según el cual: “(…) Las entidades pagadoras deberán descontar la cotización para salud y transferido a la EPS o entidad a la cual esté afiliado el pensionado en salud. Igualmente deberán girar un punto porcentual de la cotización al fondo de solidaridad y garantía en salud.”

Por lo demás, no sobra recordar que las contribuciones en salud de los pensionados igualmente tienen la connotación de ser rentas parafiscales y que están previstas como tales, desde que se incorporaron en el artículo 2 de la Ley 4 de 1966[101] y se fueron ampliando a todos los sectores de la economía con los artículos 90 del Decreto 1848 de 1969[102], 7 de la Ley 4ª de 1976[103], 143 y 204 de la Ley 100 de 1993[104] y 42 del Decreto 692 de 1994[105], disposiciones en las que se advierte que existió una variación en el porcentaje de cotización, con la salvedad de que siempre se preservó la autorización de descuento previo y giro directo de los aportes en salud de cada mesada pensional. La circunstancia excepcional de que una AFP se encuentre en mora en la transferencia de los recursos en salud a las EPS, en nada afecta la conclusión de que el marco regulatorio previsto respecto de los años 2020 y 2021 ya se cumplió, pues la retención de los aportes en salud se debe efectuar con la causación de las mesadas, siendo responsabilidad de las EPS iniciar las acciones de cobro, para lo cual podrán ejercer las mecanismos legales correspondientes o, incluso, celebrar acuerdos de pago.

Aunado a lo anterior, no se constata ninguno de los casos excepcionales que han sido identificados por la jurisprudencia constitucional para adelantar el control sobre disposiciones cuyos supuestos normativos ya han sido ejecutados (ver supra, numerales 56 a 60). En efecto, en primer lugar, el precepto acusado (i) no tuvo un ámbito temporal de aplicación estrecho o limitado, cuando se advierte que su entrada en vigor se produjo desde el 27 de diciembre de 2019[107] y la demanda tan solo se presentó hasta el 30 de septiembre de 2021, fecha para el cual, en atención a las etapas y duración de un proceso de constitucionalidad, se hacía imposible obtener un fallo antes de la finalización del último de los años en cita[108]. Como se infiere de lo expuesto, existió un amplio período de tiempo para ejercer la acción pública de inconstitucionalidad, de suerte que la ejecución de los efectos de la norma acusada operó como una consecuencia ordinaria de un precepto normativo de carácter temporal, sin que tuviese el objetivo de operar como una barrera para impedir la activación del control.

En segundo lugar, (ii) la norma acusada tampoco está sujeta a un control obligatorio y automático a cargo de la Corte, pues el mecanismo que se prevé para su cuestionamiento es la acción pública de inconstitucionalidad (CP art. 241.4), y, además, respecto de ella no caben controversias administrativas o judiciales, ya que, como previamente se explicó, los aportes de los pensionados se hacen a través de un esquema de descuento previo y giro directo e inmediato, a partir de la causación de la mesada pensional.   

En tercer lugar, (iii) los efectos de la norma demandada se consolidaron como consecuencia del agotamiento de los supuestos normativos previstos en ella, de suerte que no se trata de una hipótesis vinculada con la derogatoria de un precepto y el afianzamiento de sus efectos durante el curso de un proceso de constitucionalidad, con miras a excluir el control a cargo de la Corte, ante una infracción palmaria de la Constitución.

En cuarto lugar, (iv) no se advierte que exista una violación grave y manifiesta de la Carta, que justifique la adopción de un fallo con efectos retroactivos. A tal conclusión se llega con base en los siguientes argumentos: (a) la jurisprudencia de esta corporación ha admitido que el Legislador tiene un importante margen de configuración normativa para establecer los rangos y montos de cotización en salud para los pensionados, pues no existe una regla única de carácter constitucional, motivo por el cual se ha permitido, a través de varias leyes y con sujeción a los principios y límites constitucionales dispuestos sobre la materia, la aplicación de diferentes tasas en el tiempo (aportes del 5%, 12% y 12.5%)[109], como se constata, en principio, con lo regulado en el precepto legal demandado, al disponer del monto del 10% para los años 2020 y 2021, para quienes tienen mesadas pensionales >1 SMLMV y hasta 2 SMLMV.

Adicionalmente, (b) la jurisprudencia constitucional también ha señalado que, conforme con los principios de progresividad y equidad tributaria, es conveniente que el Legislador disponga tasas de cotización diferenciales en salud entre los distintos pensionados, cuya definición se haga a partir del valor de la pensión que se recibe[110], sugerencia que, visto el contenido del artículo 204 de la Ley 2010 de 2019, fue acogida en la norma demandada, en la que se fija montos disímiles de cotización mensual para cinco grupos de pensionados, los cuales se organizan según el valor de su mesada pensional.

Por último, (c) no se constata que respecto de la disposición sometida a control quepa alguna de las reglas excepcionales que la Corte ha previsto para la disposición de efectos retroactivos de sus fallos, como se expuso, entre otras, en la reciente sentencia C-049 de 2022[111], ya que no existe una vulneración flagrante y deliberada de la Constitución, como se infiere de los argumentos  previamente expuestos, y tampoco surge la necesidad de asegurar la protección de derechos fundamentales abiertamente desconocidos, cuando las mismas tasas diferenciales de cotización consagradas en el artículo 204 de la Ley 2010 de 2019 se aproximan al concepto de progresividad y, por ende, a la garantía de la igualdad material.

En este orden de ideas, se concluye que la Corte debe inhibirse de proferir una decisión de fondo respecto del monto de cotización en salud para los años 2020 y 2021, a cargo de los pensionados con mesadas >1 SMLMV y hasta 2 SMLMV, pues se trata de un contenido normativo que ya fue ejecutado, que se encuentra plenamente consolidado y que no produce efectos jurídicos. De esta manera, el examen que a continuación se adelantará por esta corporación, se limitará a determinar si la demanda es apta respecto de las afirmaciones que fueron realizadas por el accionante contra el monto de cotización previsto para los años 2022 y siguientes, a cargo de quienes perciben el valor de la mesada pensional por él señalada.

Examen de aptitud de la demanda. Inhibición por el incumplimiento de las cargas de certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia. Como se advirtió en el acápite de antecedentes, ACEMI igualmente considera que la Corte, más allá de inhibirse respecto de la acusación formulada frente a la cotización en salud de los pensionados por los años 2020 y 2021, dada la falta de producción de efectos jurídicos de la norma acusada, también debería adoptar el mismo pronunciamiento en relación con el resto de la demanda, al estimar que los cargos son ineptos. Así, señala que (a) el cargo por violación del preámbulo de la Constitución carecería de pertinencia, claridad y certeza; (b) el cargo por vulnerar el artículo 48 Superior no cumpliría con las cargas de pertinencia y especificidad; y (c) los cargos respecto de los artículos 53 y 363 de la Carta, se apoyarían en una apreciación subjetiva que no se desprende del texto superior[113], es decir, incumplirían con la carga de certeza.  

Sobre los requisitos de aptitud de la demanda. Reiteración de jurisprudencia. El Decreto 2067 de 1991, que contiene el régimen de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional, en el artículo 2°, precisa que las demandas de inconstitucionalidad deben presentarse por escrito, en duplicado, y deben cumplir con los siguientes requisitos: (i) señalar las normas que se cuestionan y transcribir literalmente su contenido o aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) especificar los preceptos constitucionales que se consideran infringidos; (iii) presentar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la acusación se basa en un vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe establecer el trámite fijado en la Constitución para expedirlo y la forma en que éste fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.

El tercero de los requisitos antedichos, que se conoce como el concepto de la violación[114], implica una carga material y no meramente formal, que lejos de satisfacerse con la presentación de cualquier tipo de razones o motivos, exige la formulación de unos mínimos argumentativos, que se deben apreciar a la luz del principio pro actione.

Tales mínimos han sido desarrollados, entre otras providencias, en las sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005, y se identifican en la jurisprudencia como las cargas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Así, al decir de la Corte, hay claridad cuando existe un hilo conductor de la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; hay certeza cuando la acusación recae sobre una proposición jurídica real y existente y no sobre una que el actor deduce de manera subjetiva; hay especificidad cuando se define o se muestra cómo la norma legal demandada vulnera la Carta; hay pertinencia cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal, de conveniencia o de mera implementación; y hay suficiencia cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz de suscitar una duda mínima sobre la validez de la norma demandada, con impacto directo en la presunción de constitucionalidad que le es propia.

Con sujeción a estos requisitos, la Corte debe verificar si la acusación formulada satisface las cargas dispuestas en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 y si, en desarrollo del concepto de la violación, se ha formulado materialmente un cargo, pues de no ser así existiría una ineptitud sustantiva de la demanda que, conforme con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, impediría un pronunciamiento de fondo y conduciría a una decisión inhibitoria, ya que este tribunal carece de competencia para adelantar de oficio el juicio de constitucionalidad. Al respecto, en la sentencia C-447 de 1997 se señaló que:

“Si un ciudadano demanda una norma, debe cumplir no solo formalmente sino también materialmente estos requisitos, pues si no lo hace hay una ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impide que la Corte se pronuncie de fondo. En efecto, el artículo 241 de la Constitución consagra de manera expresa las funciones de la Corte, y señala que a ella le corresponde la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos del artículo. Según esa norma, no corresponde a la Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción pública solo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal”.

Si bien por regla general el examen sobre la aptitud de la demanda se debe realizar en la etapa de admisibilidad, el ordenamiento jurídico permite que este tipo de decisiones se adopten en la sentencia[116], teniendo en cuenta que en algunas oportunidades el incumplimiento de los requisitos formales y materiales de la acusación no se advierten desde un principio, o los mismos suscitan dudas, o se prefiere darle curso a la acción para no incurrir en un eventual exceso formal frente al derecho de acción de los ciudadanos. Lo anterior, con el fin de asegurar que, una decisión de esta entidad, en caso de que a ella haya lugar, sea adoptada por la Sala Plena, con un análisis acompañado de mayor detenimiento, unidad y profundidad, a partir del examen de las distintas intervenciones y conceptos que integran el expediente. Sobre el particular, la Corte ha dicho que:

“[Si] bien el momento procesal ideal para pronunciarse sobre la inexistencia de cargos de inconstitucionalidad es la etapa en la que se decide sobre la admisibilidad de la demanda, por resultar más acorde con la garantía de la expectativa que tienen los ciudadanos de recibir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas por ellos, esta decisión también puede adoptarse al momento de proferir un fallo, pues es en esta etapa procesal en la que la Corte analiza con mayor detenimiento y profundidad las acusaciones presentadas por los ciudadanos en las demandas de inconstitucionalidad”[117].

Por lo demás, no sobra recordar que un fallo inhibitorio, lejos de afectar la garantía de acceso a la administración justicia (CP art. 229), constituye una herramienta idónea para preservar el derecho político y fundamental que tienen los ciudadanos de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución (CP arts. 40.6 y 241), al tiempo que evita que la presunción de constitucionalidad que acompaña al ordenamiento jurídico sea objeto de reproche a partir de argumentos que no suscitan una verdadera controversia constitucional. En estos casos, como se expuso en la sentencia C-1298 de 2001, lo procedente es “(…) adoptar una decisión inhibitoria que no impide que los textos acusados puedan ser nuevamente objeto de estudio a partir de una demanda que satisfaga cabalmente las exigencias de ley”.

Examen de aptitud de la demanda. Caso concreto. Según se mencionó en el acápite de antecedentes, en la presente demanda el actor parte de la premisa de que la norma acusada permite que personas que reciben mesadas pensionales entre >1 SMLMV y hasta 2 SMLMV, con ocasión de la aplicación del monto de cotización mensual en salud (que para ellos corresponde a un 10%, tanto en 2020-2021, como del año 2022 y en adelante), terminan percibiendo ingresos netos inferiores a los pensionados que tienen una mesada igual a un 1 SMLMV. Tal premisa la sustenta a partir de dos tablas de su autoría, en las que realiza una operación matemática de los descuentos en salud frente a dos montos de pensiones: (i) 1 SMLMV + 2% para el año 2021 y (ii) 1 SMLMV + 6% para el año 2022[118]. En este sentido, concluye que la norma demandada genera ingresos netos inferiores al SMLMV, para el grupo de pensionados que se halla en los montos por él expuestos (supra, numeral 7). A partir de dicha manifestación, considera que se desconocen el preámbulo y los artículos 48, 53 y 363 de la Constitución.

Como punto de partida, y a partir de lo resuelto previamente en esta sentencia, en relación con los aportes realizados en los años 2020-2021 (supra, numerales 61 a 75), respecto de los cuales se presenta el fenómeno de la carencia actual de objeto, la Sala Plena advierte que la demanda no satisface los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia, pues no se fundamenta en un reproche que tenga un contenido verificable a partir de lo dispuesto directamente en la norma acusada, sino que se sustenta, en específico, para los años 2022 y en adelante, en un ejemplo que se deriva de su aplicación, a partir de un caso hipotético propuestos por el actor, que no corresponde al mandato general adoptado por el Legislador, ni a un rango de mesada pensional dispuesto en la ley, a saber: 1 SMLMV + 6%.

En esta medida, es claro que se desconoce la carga de certeza, porque la confrontación que se propone no se deriva del contenido verificable del rigor normativo del texto acusado, sino de un ejemplo particular que propone directamente el actor, y que no corresponde a un rango de mesada pensional dispuesto por la ley. Tal circunstancia, además, se aparta del requisito de pertinencia, cuando se advierte que la Corte ha señalado que no se satisface esta carga “(…) si el argumento en que se sostiene [la demanda] se basa en hipótesis acerca de situaciones de hecho, reales o de hipotética ocurrencia, o en ejemplos en los que podría ser o es aplicada la disposición”[119].

La ausencia de certeza en la demanda se ratifica cuando se constata que las consecuencias desfavorables vinculadas con la aplicación de la norma acusada, de acuerdo con el actor, solo ocurren en el caso específico que por él se plantea, lo que sugiere que frente a otros montos pensionales que comprenden el rango entre >1 SMLMV y hasta 2 SMLMV no se presenta tal situación y, por ello, no habría un reproche de inconstitucionalidad. En efecto, si para el año 2022 se tomara como ejemplo una mesada pensional equivalente a 1 SMLMV + 10% y se aplicara el respectivo porcentaje de cotización, los ingresos netos serían superiores a los de los pensionados que tienen una mesada igual a un 1 SMLMV[120], lo que ratifica que se pretende adelantar un juicio sobre aspectos parciales que surgen de la aplicación de la norma, cuya identificación se realiza de forma subjetiva por el accionante y que no abarcan el contenido real e integral del precepto legal demandado.  

Precisamente, en las sentencias C-229 de 1998 y C-018 de 2022, la Corte señaló que no era competente para resolver los conflictos planteados, toda vez que carece de la facultad para decidir sobre problemas de aplicación de una disposición legal, pues sus atribuciones se concretan, única y exclusivamente, en pronunciarse sobre la constitucionalidad en abstracto de la norma que haya sido demandada[121]. De esta manera, la interpretación que el actor le confiere al precepto demandado, a partir del ejemplo por él utilizado (pensionados con 1 SMLMV + 6%), implica extraer consecuencias jurídicas que no están previstas de forma abstracta en la ley, toda vez que se pretende aplicar –con miras a sustentar el control– un monto de cotización específico respecto de un subgrupo que no fue establecido por el Legislador. De ahí que, ratificando la omisión en el cumplimiento de las cargas de certeza y pertinencia, es claro que la demanda de sostiene sobre un evento de hipotética ocurrencia y de índole económica, que si bien incide sobre un problema de aplicación de la norma acusada, no permite sustentar un debate integral y abstracto respecto de la constitucionalidad del artículo demandado.

Finalmente, también se desconoce la carga de suficiencia, por cuanto no se explica, más allá de la formulación del ejemplo propio de un control concreto, por qué el rango previsto por el Legislador, de manera general y abstracta, presenta un problema de inconstitucionalidad, sobre la base de los criterios que la Corte, como interprete autorizado de la Carta, ha dispuesto sobre el particular. Lo anterior, entre otras, a partir de lo señalado en las sentencias C-126 de 2000[122], C-1000 de 2007[123], C-034 de 2008[124], C-146 de 2018[125] y C-409 de 2021.

De estas sentencias puede colegirse que: (i) el Legislador está autorizado, dentro de determinados límites constitucionales, para estructurar la forma cómo deben llevarse a cabo los descuentos, deducciones y embargos a las mesadas pensionales; (ii) todos los partícipes del Sistema de Seguridad Social en Salud, incluidos los pensionados, deben contribuir a su sostenibilidad, lo cual explica que deban cotizar, no solo para recibir sus beneficios, sino para preservar el sistema en su conjunto; y (iii) los aportes deben ser fijados de conformidad con los principios de progresividad y equidad, de suerte que quienes tienes más capacidad contributiva, aporten en mayor proporción.

No se advierte en la demanda un razonamiento que parta del examen general y abstracto del precepto demandado, y que, teniendo en cuenta lo señalado en la jurisprudencia constitucional existente en la materia, permita sustentar un debate de constitucionalidad, pues el problema de aplicación que en términos hipotéticos se sugiere por el actor, no logra suscitar una duda mínima sobre la exequibilidad de la norma acusada, como lo exige la carga de suficiencia, cuando además, con ocasión del esquema adoptado en la demanda, se omite valorar el margen de configuración del Legislador y también se deja de lado la importancia del principio de progresividad.

Aun cuando los argumentos previamente expuestos son suficientes para sustentar la inhibición que se propone por los intervinientes, pues ellos acreditan que la demanda carece de certeza, pertinencia y suficiencia, esta corporación realizará, en todo caso, un análisis de aptitud particular frente a cada uno de los cargos formulados.

Así, en cuanto al primer cargo que refiere a la presunta violación del preámbulo de la Constitución, el actor señala que la norma acusada “(…) establece una diferenciación para aplicar el aporte a la cotización mensual en salud al régimen contributivo a cargo de los pensionados[,] que depende de [su] nivel de ingreso[s] (…)”[127]. Resalta que el orden económico y social justo “(…) no se ve reflejado en la norma demandada[,] como se observa en las tablas 1 y 2 (…)[,] considerando que los pensionados[,] para poder tener una mejor calidad de vida y obtener una mesada pensional mayor al SMLMV, hicieron aportes superiores al SMLMV durante toda su vida laboral y la norma demandada les vulnera el derecho a tener un ingreso superior comparado con los pensionados que tienen una mesada pensional igual a 1 SMLMV[.] [P]or consiguiente, la norma demandada hace que el orden económico y social de nuestro país no sea justo”.

La Corte encuentra que dicho cargo es inepto. En primer lugar, siguiendo lo anteriormente expuesto, porque carece de certeza, pertinencia y suficiencia, puesto que la norma acusada no consagra la consecuencia fáctica reprochada por el actor y, en esa medida, lo planteado no corresponde a un contenido verificable de aquella, sino que se desprende de su aplicación en el caso hipotético propuesto por el demandante.

En segundo lugar, el cargo no satisface el requisito de especificidad, pues el preámbulo de la Constitución no implica que el deber de garantizar un orden económico y social justo conduzca, necesariamente, a que deba fijarse un monto de cotización igual para algunos pensionados, ya que una lectura integral de la Carta admite que los aportes se establezcan a partir del valor de la mesada pensional que se recibe[129], sobre todo si se tienen en cuenta los principios de progresividad y equidad (CP art. 363). Asimismo, el argumento que sustenta el cargo es en esencia un reproche sobre la diferenciación del monto de los aportes que deben asumir los pensionados, lo cual corresponde, prima facie, a un cargo por violación del principio de igualdad. En consecuencia, no se advierte una oposición objetiva y verificable entre el contenido del texto que se acusa y el preámbulo de la Carta.

Finalmente, se ratifica que el cargo tampoco cumple con el requisito de suficiencia, ya que las razones que lo sustentan se basan en afirmaciones que no permiten despertar una duda mínima sobre la presunta violación del deber de garantizar un orden económico y social justo contenido en el preámbulo y, por ello, el cargo carece del soporte argumentativo necesario para provocar un juicio de constitucionalidad.

El segundo cargo está dirigido contra el artículo 48 de la Constitución, en lo referente a que “[n]inguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente”. Aclara el actor que “(…) no se pretende argumentar la vulneración al SMLMV o su equivalente a la mesada pensional mínima legal[,] pero si se debe considerar y tener presente que el salario mínimo vital legal es aquel que recibe el trabajador o pensionado después de aplicar los descuentos de ley”[130]. En este orden de ideas, estima que “el órgano legislativo omitió contemplar en la norma demandada que un grupo de pensionados quedarían recibiendo ingresos inferiores al mínimo vital legal de los pensionados que tienen una mesada pensional igual a 1 SMLMV[,] como se evidencio (sic) en las tablas 1 y 2[,] por lo cual se estaría violando el artículo 48 de la C.P”[131]. Por otro lado, resalta que el derecho fundamental al mínimo vital se constituye en un límite que no puede ser traspasado por el Estado[132] y que, en esa medida, la norma acusada no lo tiene en cuenta, permitiendo, a partir de una referencia a la sentencia T-629 de 2016, que los pensionados “que tienen una mesada pensional mayor [a quienes cuentan] con una mesada igual al SMLMV[,] queden con [un] ingreso inferior al (…) mínimo legal después de aplicar los descuentos en salud como se detalla [en] las tablas 1 y 2”.   

La Corte encuentra que este cargo también es inepto. En primer lugar, como ya se mencionó, no satisface los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia, como se explicó en relación con la generalidad de la demanda (supra, numerales 84 a 90). Y, en segundo lugar, el cargo incumple el requisito de especificidad, pues el artículo 48 de la Constitución, en el inciso 11, cuando señala que “[n]inguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente”, en ningún momento está incluyendo una definición por virtud de la cual se puede considerar que dicho concepto se asimila a la remuneración que debe recibir el pensionado, después de aplicar los descuentos de ley. Por lo demás, dicho precepto superior tampoco se refiere al derecho fundamental al mínimo vital. De hecho, esta corporación ha señalado que el citado derecho se deriva de los principios de Estado Social de Derecho, dignidad humana y solidaridad, en concordancia con los derechos a la vida, a la integridad personal y a la igualdad[134]. Incluso, en el ámbito de las relaciones de trabajo, el derecho en mención puede verse incorporado en el concepto de “remuneración mínima vital y móvil”, al que refiere los principios fundamentales consagrados en el artículo 53 de la Carta.

Precisamente, el tercer cargo está dirigido contra el artículo 53 de la Constitución. Argumenta el demandante que la norma demandada “contraria (sic) los principios del artículo 53 superior al ser discriminatorio y no dar los beneficiarios (sic) de favorabilidad pregonados, tampoco se garantiza equidad a los pensionados (…)”[135]. De otra parte, indica que el citado artículo superior establece que el Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales “y no induce o certifica discriminación alguna en los aportes obligatorios[,] y que estos[,] al ser aplicados[,] vulneren la CP (sic) como se ve reflejado en las tablas 1 y 2”

Este cargo no satisface los requisitos de aptitud exigidos. En primer lugar, porque carece de certeza, pertinencia y suficiencia, al igual que se ha señalado frente a los otros cargos examinados. En segundo lugar, el cargo incumple el requisito de especificidad, pues el artículo 53 de la Constitución no establece que los aportes obligatorios en salud de los pensionados deban ser uniformes y, por lo tanto, no es predicable de su contenido la existencia de una prohibición (expresa o tácita) de consagrar aportes diferenciales. Asimismo, no es clara la relación entre la obligación del Estado de garantizar el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales y el presunto deber de establecer aportes uniformes en salud frente a los pensionados. Por otro lado, el actor no especifica cuáles son los principios de la norma superior presuntamente vulnerados por la norma demandada, como tampoco la forma en que ésta no garantiza la equidad entre los pensionados. Lo anterior cobra relevancia teniendo en cuenta que el artículo 53 Superior regula los principios mínimos fundamentales de la relación laboral, los cuales son predicables frente a los trabajadores y, en todo caso, aunque dicho artículo establece el deber de garantizar el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones, la norma acusada no se ocupa de tal asunto[137]. En esta medida, la Sala Plena advierte que los argumentos que soportan el cargo resultan vagos.

Finalmente, se ratifica que el cargo incumple el requisito de suficiencia, pues los argumentos que lo respaldan no permiten despertar una duda mínima sobre la presunta violación del artículo 53 superior. Al respecto, cabe señalar que los destinatarios de la norma demandada son los pensionados y no los trabajadores y, además, los primeros son referenciados de forma indirecta en el citado artículo, al establecer el deber de garantizar el pago oportuno y el reajuste periódico de las pensiones. Tampoco se advierte una acusación directa y concreta contra este deber, por lo que los argumentos carecen del alcance persuasivo requerido para iniciar un estudio de constitucionalidad.

Por último, el cuarto cargo está dirigido contra el artículo 363 de la Constitución. Para el accionante, el sistema tributario debe estar gobernado por el principio de eficiencia, de modo que no se “traumatice al contribuyente” ni a la economía con un “beneficio [que] resulte irrisorio o inexistente”[138]. Indica que “al aplicar la norma demandada, el aporte obligatorio en la salud de los pensionados se constituye en un traba o trauma y conlleva a que los pensionados queden con unos ingresos menores comparado con los pensionados que tienen una mesada pensional igual a 1 SMLMV y[,] en lugar de ayudar[,] lo que hace es menoscabar el ingreso mínimo de los pensionados como se ve reflejados (sic) en las tablas 1 y 2”[139]. Por último, señala que la norma acusada “no cumplió con el principio de equidad tributaria por omisión legislativa[,] al no tener en cuenta el límite o cota inferior tributaria que no puede ser traspasado por el estado (sic) (…)”, a partir de la descripción realizada en las citadas tablas 1 y 2.

La Sala Plena encuentra que este cargo también es inepto. En primer lugar, porque carece de certeza, pertinencia y suficiencia, con fundamento en las mismas razones expuestas frente a los otros cargos estudiados. En segundo lugar, el cargo también incumple el requisito de especificidad, pues aun cuando el actor refiere al artículo 363 de la Constitución, no expone una oposición objetiva entre el contenido del texto acusado y la referida disposición constitucional. En efecto, el actor hace referencia a la violación del principio de equidad tributaria por haber traspasado “el límite o cota inferior tributaria”, sin embargo no explica en qué consiste dicho límite y de qué forma resulta vulnerado por la norma acusada. Al respecto, cabe precisar que el accionante hace mención a la sentencia C-209 de 2016, providencia en la cual, entre otras, la Corte señaló que el derecho fundamental al mínimo vital constituye un límite al ejercicio del poder fiscal y, al referirse a la faceta negativa del citado derecho, precisó que aquél “(…) se constituye en un límite o cota inferior que no puede ser traspasado por el Estado, en materia de disposición de los recursos materiales que la persona necesita para llevar una existencia digna”. Lo anterior evidencia que la afirmación del actor resulta imprecisa y, en todo caso, como se explicó frente al cargo por violación del artículo 48 Superior, el mínimo vital no es un concepto equivalente al de salario o remuneración mínima legal.  

Finalmente, el cargo incumple el requisito de suficiencia, pues los argumentos que lo respaldan no permiten despertar una duda mínima sobre la presunta violación del artículo 363 superior. Esta norma refiere a los principios aplicables al sistema tributario (equidad, eficiencia y progresividad) y, aunque el actor alega la vulneración del principio de equidad por omisión legislativa, tal acusación carece del alcance persuasivo requerido para iniciar un estudio de constitucionalidad. En efecto, la referencia que el accionante hace a la supuesta “omisión legislativa”, es porque la norma acusada no tuvo en cuenta “el límite o cota inferior tributaria”, aspecto que lejos de corresponder a un problema de un vacío normativo se relaciona con un juicio de contradicción, el cual, en este caso, no satisface los mínimos de certeza, pertinencia y especificidad.  

Además de lo anteriormente expuesto, nótese que en ningún momento (i) el accionante argumenta por qué la medida de cotización progresiva en salud adoptada por el Legislador está fuera del margen de configuración legislativa y (ii) tampoco tiene en cuenta que las diferencias que se presentan entre el ingreso neto y el ingreso nominal de una pensión, surgen como consecuencia de los efectos derivados de la adopción de una norma técnica, cuya ejecución en la práctica, respecto de tasas y rangos proporcionales, conduce a que en relación con un mayor ingreso se imponga una mayor tasa, sin que necesariamente ello conduzca a un problema de equidad (sobre todo a partir del concepto de equidad vertical)[141], pues lo que debe acreditarse es la irrazonabilidad del trato diferencial otorgado, como lo manifestó este tribunal en la sentencia C-486 de 2020.

En conclusión, en el presente caso se impone la inhibición de la Corte, como habrá de decidirse en la parte resolutiva de este pronunciamiento, por una parte, porque –tal y como se explicó– no se acredita la formulación de una acusación que satisfaga las cargas de certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia, respecto del monto de cotización en salud de los pensionados con mesadas >1 SMLMV y hasta 2 SMLMV para los años 2022 y en adelante, lo que se traduce en una ineptitud sustantiva de la demanda; y, por la otra, porque respecto del mismo monto de cotización en salud para los años 2020 y 2021 y frente a los mismos pensionados, se presenta una carencia actual de objeto, pues el precepto legal demandado ya fue ejecutado y, en estos momentos, no produce efecto alguno.

C. SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

En el caso bajo examen, le correspondió a la Corte estudiar una demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 142 (parcial) de la Ley 2010 de 2019, que establece el porcentaje de cotización mensual en salud al régimen contributivo a cargo de los pensionados, tanto para los años 2020-2021 como del 2022 en adelante. Para el efecto, el actor partió de la premisa de que la norma acusada permite que personas que reciben mesadas pensionales entre >1 SMLMV y hasta 2 SMLMV, con ocasión de la aplicación del monto de cotización mensual en salud (que para ellos corresponde a un 10%, tanto en 2020-2021, como del 2022 y en adelante), terminan percibiendo ingresos netos inferiores a los pensionados que tienen una mesada igual a un 1 SMLMV. Tal premisa la sustenta a partir de dos tablas de su autoría, en las que realiza una operación matemática de los descuentos en salud frente a dos montos de pensiones: (i) 1 SMLMV + 2% para el año 2021 y (ii) 1 SMLMV + 6% para el año 2022. En este sentido, concluye que la norma demandada genera ingresos netos inferiores al SMLMV, para el grupo de pensionados que se halla en los montos por él expuestos. A partir de dicha manifestación, considera que los textos acusados desconocen el preámbulo y los artículos 48, 53 y 363 de la Constitución.

La Sala Plena encontró que respecto del monto de cotización en salud para los años 2020 y 2021, a cargo de los pensionados con mesadas >1 SMLMV y hasta 2 SMLMV, existe una carencia actual de objeto, pues el precepto legal demandado ya fue ejecutado y, en estos momentos, no produce efecto alguno. Por otra parte, en relación con los mismos pensionados y frente al mismo monto de cotización en salud para los años 2022 y en adelante, la demanda en general no satisfacía los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia, pues no se sustentó en un reproche que tenga un contenido verificable a partir de lo dispuesto directamente en la norma acusada, sino que apeló a un ejemplo que se deriva de su aplicación, a partir de un caso hipotético propuestos por el actor, que no corresponde al mandato general adoptado por el Legislador, ni a un rango de mesada pensional dispuesto en la ley, a saber: 1 SMLMV + 6% para los años 2022 y en adelante.

Lo anterior, desconoce (i) la carga de certeza, porque la confrontación que se propone no se deriva del contenido verificable del rigor normativo de los textos acusados; (ii) se aparta del requisito de pertinencia, cuando se advierte que la Corte ha señalado que no se satisface esta carga "(...) si el argumento en que se sostiene [la demanda] se basa en hipótesis acerca de situaciones de hecho, reales o de hipotética ocurrencia, o en ejemplos en los que podría ser o es aplicada la disposición"[142]; y (iii) también incumple con la carga de suficiencia, por cuanto no se explica, más allá de la formulación del ejemplo propio de un control concreto, por qué el rango previsto por el Legislador, de manera general y abstracta, presenta un problema de inconstitucionalidad. Por lo demás, también se advirtió que ninguno de los cargos formulados de manera particular cumplía con los requisitos de certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia, razón por la cual la Sala Plena determinó que la demanda no cumplía con los mínimos para adoptar un pronunciamiento de fondo y, por ello, decidió inhibirse.

III. DECISIÓN

La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Declararse INHIBIDA para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de los apartes demandados previstos en el artículo 142 de la Ley 2010 de 2019, tanto por ineptitud sustantiva de la demanda como por carencia actual de objeto, en los términos señalados en esta providencia.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Ausente con excusa

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Se solicitó copia de las Gacetas del Congreso en donde consta el trámite legislativo dado a la Ley 1943 de 2018 y se preguntó sobre la existencia de estudios relacionados con el monto de las cotizaciones en salud para los pensionados, tanto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público como a la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo (Fedesarrollo), a la Escuela Nacional Sindical y al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (DEJUSTICIA). En caso de que se produzca una decisión de fondo, la relación y el análisis de las pruebas recaudadas se incluiría en el acápite respectivo.

[2] El precepto en cita dispone que: "La Corte Constitucional comunicará al Presidente de la República o al presidente del Congreso, según el caso, la iniciación de cualquier proceso que tenga por objeto el examen de constitucionalidad de normas dictadas por ellos. (...)".

[3] Lo anterior, conforme con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.

[4] El listado de invitados a participar en este proceso fue el siguiente: el Ministerio del Trabajo; el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; el Ministerio de Salud; el Departamento Nacional de Planeación; la Defensoría del Pueblo; la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías (ASOFONDOS); la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES); la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP); la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo (Fedesarrollo); la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC); la Central Unitaria de Trabajadores (CUT); la Confederación General de Trabajadores (CGT); la Escuela Nacional Sindical; al Colegio de Abogados del Trabajo; la Academia Colombiana de Jurisprudencia; el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (DEJUSTICIA); la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes; la Facultad de Jurisprudencia y la Escuela de Ciencias Humanas de la Universidad del Rosario; la Facultad de Derecho de la Universidad de la Sabana; la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Javeriana; la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia; la Facultad de Derecho de la Universidad Libre; la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas; la Facultad de Derecho de la Universidad del Cauca; la Facultad de Derecho, Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad del Norte; la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional y la Facultad de Derecho de la Universidad de Nariño.

[5] Archivo D0014433-Presentación Demanda-(2021-09-22 22-20-29).pdf, pág.9.

[6] Esta pretensión se infiere de lo expuesto en la solicitud de la demanda.

[7] Archivo D0014433-Presentación Demanda-(2021-09-22 22-20-29).pdf, pág.5.

[8] Ibidem, págs. 4-5.

[9] Archivo D0014433-Presentación Demanda-(2021-09-22 22-20-29).pdf, pág.6.  

[10] Ibidem, pág. 7.

[11] Ibidem.

[12] Ibidem.

[13] Al respecto, cita la sentencia C-209 de 2016.

[14] Archivo D0014433-Presentación Demanda-(2021-09-22 22-20-29).pdf, pág.7.

[15] Ibidem, pág. 8

[16] Ibidem.

[17] Ibidem.

[18] Ibidem.

[19] Ibidem.

[20] En la Secretaría General se recibieron oportunamente los siguientes escritos de intervención: (i) el 24 de enero de 2022, por parte de la Universidad del Rosario; (ii) el 28 de enero de 2022, por la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral ACEMI; la Defensoría del Pueblo; el Departamento Nacional de Planeación; el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; la Universidad Nacional y la Universidad de Cartagena; y (iii) el 1° de febrero de 2022, por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y el Ministerio del Trabajo.

[21] Intervención de la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral ACEMI. Sin embargo, de forma subsidiaria, solicita que se declare la exequibilidad de la disposición demandada.

[22] Intervenciones de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones); la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral ACEMI (como petición subsidiaria); la Universidad del Rosario, la Defensoría del Pueblo (aunque no solicita expresamente que se declare exequible la disposición acusada, estima que la misma es constitucional); el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; el Ministerio del Trabajo; la Universidad Nacional y el Departamento Nacional de Planeación (si bien esta entidad no solicita expresamente que se declare exequible el texto acusado, en su escrito plantea argumentos para desvirtuar los cargos de la demanda).

[23] Intervención de la Universidad de Cartagena.

[24] Intervención de la Defensoría del Pueblo.  

[25] Este mismo argumento se comparte por la Universidad del Rosario, la cual considera que respecto del precepto acusado del año 2021 se configura un hecho superado. Sin embargo, no solicita la declaratoria de inhibición, pues en términos generales considera que el texto demandado es exequible, como se resumirá más adelante.

[26] Se aclara que, de forma subsidiaria, solicitó que se declare la exequibilidad de la disposición demandada.

[27] Intervención de la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral ACEMI, pág. 5.

[28] Ibidem, pág. 6.

[29] Ibidem, pág. 6.

[30] Ibidem, pág. 7.

[31] Intervenciones de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones); la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral ACEMI (como petición subsidiaria); la Universidad del Rosario; la Defensoría del Pueblo (aunque no solicita expresamente que se declare exequible la disposición acusada, estima que la misma es constitucional); el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; el Ministerio del Trabajo; la Universidad Nacional y el Departamento Nacional de Planeación (si bien esta entidad no solicita expresamente que se declare exequible la disposición acusada, en su escrito plantea argumentos para desvirtuar los cargos de la demanda).

[32] Intervención de Colpensiones, págs. 7-10. En sentido similar se pronuncia el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al señalar que la disposición acusada "es una norma técnicamente viable y que, además de representar una mejor situación para el grupo de los pensionados de menor ingreso respecto de la normativa previa, refleja la libertad de configuración del legislador, el principio de equidad tributaria [y la] solidaridad de la seguridad social, en especial, del Sistema de Salud" (escrito de intervención, pág. 22).

[33] Intervención del Departamento Nacional de Planeación, pág. 8.

[34] Intervención de la Universidad del Rosario, pág. 5.

[35] Intervención de la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral (ACEMI), págs. 3-5. Al respecto, cita las sentencias C-126 de 2000 y T-1056 de 2002. De otra parte, indica que, en caso de modificarse la postura jurisprudencial de la Corte, según la cual las pensiones no se pagan por los valores brutos reconocidos, sino por sus valores netos, luego de aplicadas las deducciones autorizadas por la ley, ello generaría un desequilibrio en los sistemas de pensiones y salud, y en el empleo nacional, por cuanto (i) habría que entender que el pensionado queda exonerado del pago de la cotización a salud, a pesar de contar con capacidad de pago para pertenecer al régimen contributivo, la cual se adquiere al devengar un salario mínimo; (ii) se rompería el principio de igualdad respecto de los trabajadores a quienes después de aplicados los descuentos para salud y pensiones, devengan un ingreso neto inferior al salario mínimo, pues para los pensionados, en adelante, el concepto de salario mínimo sería el de ingreso bruto, mientras que para los trabajadores continuaría aplicando como en la actualidad, el concepto de ingreso neto, después de aplicados los descuentos para salud y pensiones; y (iii) sería necesario interpretar que los trabajadores a quienes después de aplicados los descuentos para salud y pensiones, devengan un ingreso neto inferior al salario mínimo, tampoco cotizarían a salud y pensiones.

[36] Intervención de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), pág. 11.

[37] Intervención de la Defensoría del Pueblo, pág. 7.

[38] Intervención de la Universidad Nacional, pág. 4.

[39] Ibidem, pág. 4.

[40] Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, págs. 5 y 6.

[41] Ibidem, pág. 6.

[42] Ibidem, pág. 9.

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Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda.©
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 20 de abril de 2024 - (Diario Oficial No. 52.716 - 3 de abril de 2024)

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