REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

-Sala Plena-

SENTENCIA C-246 DE 2025

Referencia: Expediente RE-362

Asunto: Control automático de constitucionalidad del Decreto Legislativo 106 de 2025 “[p]or el cual se adoptan medidas para garantizar medios de vida y producción de alimentos con financiamiento, crédito y alivio de pasivos en el sector agropecuario para impedir la extensión de los efectos de la situación de orden público en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios del Río de Oro y González del departamento del Cesar, las y los campesinos, pequeños y medianos productores agropecuarios, y sus formas organizativas, en el marco del Estado de Conmoción Interior”

Magistrado ponente:

Vladimir Fernández Andrade

Bogotá D.C., once (11) de junio de dos mil veinticinco (2025)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales, en especial, aquellas establecidas en el numeral 7 del artículo 241 y en el artículo 214.6 de la Constitución y de conformidad con el procedimiento establecido en la Ley 137 de 1994 y el Decreto 2067 de 1991 profiere la siguiente:

SENTENCIA

Síntesis de la decisión

La Sala Plena, adelantó el control automático e integral del Decreto Legislativo 106 del 29 de enero de 2025 “[p]or el cual se adoptan medidas para garantizar medios de vida y producción de alimentos con financiamiento, crédito y alivio de pasivos en el sector agropecuario para impedir la extensión de los efectos de la situación de orden público en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios del Río de Oro y González del departamento del Cesar, las y los campesinos, pequeños y medianos productores agropecuarios, y sus formas organizativas, en el marco del Estado de Conmoción Interior”.

Previo a revisar el cumplimiento de los requisitos formales y materiales exigidos por la Constitución y la Ley Estatutaria de Estados de Excepción (LEEE) respecto de este tipo de decretos, la Corte verificó si las disposiciones del DL 106 de 2025 se enmarcaban dentro del conjunto de medidas declaradas exequibles en la Sentencia C-148 de 2025, que revisó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 062 de 2025, “Por el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”.

Al respecto, la Corte resaltó que el DL 106 de 2025 tiene por objeto mitigar los efectos del desplazamiento, desarraigo y desvinculación de los medios de vida con ocasión del conflicto armado, así como facilitar el retorno, la estabilización y la generación de ingresos de las y los campesinos, pequeños y medianos productores y sus formas organizativas, afectados por la situación de orden público -art. 1-. Con base en esa finalidad, el DL dispuso las siguientes medidas: (i) la suspensión de procesos ejecutivos que tengan por objeto una obligación de crédito agropecuario -art. 2-; (ii) la celebración de acuerdos de refinanciación de la deuda con entidades del Sistema Nacional de Crédito y entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera (SFC)-art. 3-; (iii) la disposición de criterios de priorización para las medidas en materia de financiamiento -art. 4-; (iv) la celebración de acuerdos de recuperación y pago de cartera por parte del Banco Agrario y Finagro como administrador del Fondo Agropecuario de Garantías (FAG) y, por parte de las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera (SFC) -art. 5 y parágrafo 1°-; (v) la compra de la cartera saneada por parte del Fondo de Solidaridad Agropecuaria (FONSA)- parágrafo 2°, art. 5- y; (vi) la autorización de una transferencia presupuestaria por parte del FONSA al Fondo Nacional de Riesgo Agropecuario (FNRA) -art. 6-.

En este marco, la Sala identificó que la medida dispuesta en el artículo 6 no estaba amparada por la exequibilidad parcial declarada por la Corte Constitucional respecto del Decreto Legislativo 062 de 2025. Destacó que el artículo 6 buscaba autorizar el traslado de recursos del FONSA al FNRA con el objetivo de implementar instrumentos integrales para la gestión de riesgos agropecuarios, asociados al conjunto de riesgos de la actividad económica como los riesgos climáticos, de mercado, entre otros. Por lo tanto, indicó que esa medida no tenía conexidad directa con los presupuestos que la Corte había declarado exequibles en la Sentencia C-148 de 2025 y concluyó que, respecto de esta medida, se configuraba una inconstitucionalidad por consecuencia.

Por su parte, las medidas de suspensión de procesos ejecutivos que tienen por objeto una obligación de crédito agropecuario (art. 2); la celebración de acuerdos para la refinanciación de la deuda (art. 3); los criterios de priorización para las medidas en materia de financiamiento (art. 4); los acuerdos de recuperación y pago de cartera (art. 5 y parágrafo 1°) y, la compra de cartera (parágrafo 2°,  art. 5), sí demostraron conexidad directa con los presupuestos declarados exequibles en la Sentencia C-148 de 2025. En efecto, la Sala identificó que el objeto de esas medidas era mitigar los efectos del estado de conmoción interior, debido a la crisis humanitaria (desplazamiento y confinamiento) y la intensificación del conflicto, al dirigirse a aminorar la afectación de la capacidad de pago de las obligaciones por parte de los productores agropecuarios víctimas del conflicto armado. En este sentido, avanzó en el estudio de estas medidas.

En este sentido y luego de superar la cuestión previa, la Sala procedió a examinar el cumplimiento de los presupuestos formales previstos por la Constitución y la LEEE para este tipo de decretos legislativos, los cuales encontró satisfechos. En relación con el análisis del presupuesto material, en términos generales, la Corte concluyó que, respecto a las medidas relacionadas con la suspensión de procesos (art. 2), los criterios de priorización (art. 4) y la recuperación y pago de cartera (art. 5 y su parágrafo 1°), aquellas satisfacían los juicios que componen el presupuesto material. De otro lado, en relación con las medidas de acuerdos de refinanciación (art. 3) y de compra de cartera (parágrafo 2 del art. 5), estas no superaron el juicio de necesidad jurídica, habida cuenta que el ordenamiento jurídico ordinario contempla medidas que permiten la celebración de acuerdos sin el cobro de intereses moratorios, así como la compra de cartera por parte del FONSA.

En particular, la Corte se detuvo en el análisis de los juicios que componen el presupuesto material, respecto de cada medida contenida en el DL 106 de 2025. En cuanto al juicio de finalidad, constató que las medidas del DL 106 estaban encaminadas a mitigar el impacto económico en pequeños y medianos productores afectados por la conmoción interior, quienes no podían cumplir con sus obligaciones crediticias, y ante la necesidad de garantizar la seguridad alimentaria y el abastecimiento local.

En este sentido, las disposiciones del DL cumplían el juicio de finalidad. No obstante, respecto de las expresiones “con independencia de su lugar de cumplimiento o ejecución” (contenida en el artículo 2) y “otros” (contenida en el artículo 4), la Sala no encontró acreditado este juicio al introducir un margen indeterminado de los posibles beneficiarios de la medida. En cuanto a la expresión “personas incluidas al PNIS” (contenida en el artículo 4), así como el artículo 5 (sobre la recuperación y pago de cartera), constató el cumplimiento de este juicio siempre que su aplicación se limite a aquellas personas que hayan sido víctimas de los hechos ocurridos en el primer trimestre de 2025. Para la Sala, aunque el PNIS fue precisado como una problemática estructural en la Sentencia C-148 de 2025, esto no excluye la priorización de las víctimas del conflicto armado que hacen parte de ese programa. También determinó que Finagro y el Banco Agrario pueden celebrar acuerdos sobre créditos en mora, pero solo deben beneficiarse los créditos que hayan entrado en mora durante el estado de excepción y no antes.

En relación con el juicio de conexidad material, la Corte constató que el DL 106 de 2025 cumple con este análisis. En la dimensión interna de este juicio, los considerandos del DL están relacionados con los hechos declarados exequibles en la Sentencia C-148 de 2025, pues se hizo alusión a la grave perturbación de orden público, así como la crisis humanitaria. Asimismo, se justificaron las medidas adoptadas para mitigar los efectos de tal situación. En cuanto a la dimensión externa, las medidas del DL buscan impedir los efectos asociados a la grave perturbación de orden público por la escalada de violencia en el Catatumbo, pues el conflicto armado impacta en la producción agrícola, la cartera de crédito agropecuario y la seguridad alimentaria.  

En el juicio de motivación suficiente, la Sala determinó que el DL 106 de 2025 no limitaba derechos fundamentales y halló que el Gobierno Nacional ofreció una motivación que justificó la adopción de las medidas. Igualmente, verificó el cumplimiento del juicio de intangibilidad, debido a que, ninguno de los mecanismos adoptados en el DL, afectaban los derechos fundamentales señalados en los artículos 4 de la LEEE y 27 numeral 2 de la CADH, así como en los demás tratados en materia de derechos humanos ratificados por Colombia.

En relación con el juicio de ausencia de arbitrariedad, también lo encontró acreditado pues el DL: (i) no suspende los derechos humanos ni las libertades fundamentales; (ii) no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado; y (iii) no suprime ni modifica los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento. En el juicio de no contradicción específica, la Corte determinó que este se satisfacía porque las medidas no desconocían ninguna norma constitucional y respetaban los límites fijados en los artículos 34 a 45 de la LEEE.

Así, respecto a la medida de suspensión de procesos (art. 2), la Sala precisó que esta no desconoce el principio de confianza legítima ni buena fe de los acreedores ni de los rematantes (posibles compradores del bien), pues aquella busca garantizar el derecho al debido proceso de los productores del Catatumbo, afectados por el conflicto armado durante el primer trimestre de 2025. En cuanto a los alivios financieros y los criterios de priorización, constató su conformidad con la Constitución y destacó que las medidas dispuestas en el DL 106 de 2025 están respaldadas por el deber constitucional de solidaridad.

En relación con el juicio de necesidad, en primer lugar, la Sala encontró que las medidas de suspensión de procesos ejecutivos (art. 2), los criterios de priorización (ar. 4) y, los acuerdos de recuperación y pago de cartera (art. 5 y parágrafo 1°) superaron este juicio. En segundo lugar, respecto a las medidas de refinanciación (art. 3) y compra de cartera (parágrafo 2° del artículo 5º) consideró que estas no lo cumplían, así:

En atención a lo anterior, la Sala determinó que las medidas de refinanciación (art. 3) y compra de cartera (parágrafo 2° del artículo 5) debían ser declaradas inexequibles al no superar el juicio de necesidad. En consecuencia, respecto de las medidas de suspensión de procesos ejecutivos (art. 2), los criterios de priorización (ar. 4) y, los acuerdos de recuperación y pago de cartera (art. 5 y parágrafo 1°), continuó con el análisis de los demás juicios.

Respecto al juicio de incompatibilidad, la Corte verificó que las medidas del DL 106 de 2025 superaban este análisis porque no suspendían (o estaban encaminadas a suspender), ya sea explícita o implícitamente alguna ley o disposición legal ordinaria. Asimismo, tales medidas satisfacían el juicio de proporcionalidad porque no restringían derechos constitucionales y eran proporcionales a la situación de crisis que buscaban atender. Finalmente, en el juicio de no discriminación constató su cumplimiento ya que las medidas objeto de estudio no imponían un trato discriminatorio fundado en criterios sospechosos de discriminación.

En este sentido, la Corte concluyó la exequibilidad de los artículos 2, 4 y 5 (parcial) al acreditar el cumplimiento de los presupuestos formales y materiales señalados. Asimismo, al tratarse de disposiciones instrumentales, declaró la exequibilidad de los artículos 1 y 7 (sobre el objeto del decreto y su vigencia) del DL 106 de 2025 y precisó que las decisiones aquí adoptadas tendrán efectos hacia el futuro.

ANTECEDENTES

1. Trámite procesal

En ejercicio de la facultad prevista en los artículos 213 de la Constitución y 36 de la Ley 137 de 1994, el Gobierno Nacional profirió el Decreto Legislativo 0062 de 2025 “[p]or el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios del Rio de Oro y González del departamento del Cesar”. En desarrollo del estado de excepción el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 106 del 29 de enero de 202 (en adelante DL 106 o DL).

El 30 de enero de 2025, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del DL 106.

Mediante Auto del 5 de febrero de 2025, el magistrado ponente resolvió: (i) avocar conocimiento del asunto; (ii) oficiar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (en adelante Ministerio de Agricultura y (iii) al Banco Agrario de Colombia S.A, al Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (en adelante FINAGRO), a la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario (en adelante CNCA), a la Superintendencia Financiera de Colombia (en adelante SFC) y al Fondo de Solidaridad Agropecuario (en adelante FONSA) para que se pronunciaran sobre la constitucionalidad del DL sub examine y respondieran las preguntas formuladas en el referido auto.

2. Norma objeto de estudio

La siguiente corresponde a la transcripción del decreto sub examine, conforme a la publicación en el Diario Oficial 53.014 del 29 de enero de 2025:

DECRETO 106 DE 2025 (enero 29) "Por el cual se adoptan medidas para garantizar medios de vida y producción de alimentos con financiamiento, crédito y alivio de pasivos en el sector agropecuario para impedir la extensión de los efectos de la situación de orden público en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios del Rio de Oro y González del departamento del Cesar, las y los campesinos, pequeños y medianos productores agropecuarios, y sus formas organizativas, en el marco del Estado de Conmoción Interior". EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, El Presidente de la República de Colombia, En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el artículo 213 de la Constitución Política, el artículo 36 de la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 0062 de 2025 "Por el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios del Rio de Oro y González del departamento del Cesar CONSIDERANDO: Que el artículo 213 de la Constitución Política confiere al Presidente de la República la facultad para decretar el Estado de Conmoción Interior en todo o en parte del territorio nacional en caso de grave perturbación del orden público, que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, pudiendo adoptar las medidas necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos. Que en desarrollo del artículo 213 de la Constitución Política y de conformidad con lo previsto en la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción - LEEE, el Gobierno nacional puede dictar Decretos Legislativos que contengan las medidas destinadas a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, siempre que: (i) se refieran a materias que tengan relación directa y especifica con el Estado de Conmoción Interior; (ii) su finalidad esté encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos; (iii) sean necesarias para alcanzar los fines que motivaron la declaratoria del Estado de Conmoción Interior; (iv) guarden proporción o correspondencia con la gravedad de los hechos que se pretenden superar, (v) no entrañen discriminación alguna fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica; (vi) contengan motivación suficiente, a saber, que el gobierno Nacional presente razones suficientes para justificar las medidas; (vii) cuando se trate de medidas que suspendan leyes se expresen las razones por las cuales son incompatibles con el Estado de Conmoción Interior y (viii) no contener medidas que impliquen contradicción específica con la Constitución Política, los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia ni la Ley 137 de 1994. Que, de igual manera, en el marco de lo previsto en la Constitución Política, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, las medidas adoptadas en los decretos de desarrollo no pueden: (1) suspender o vulnerar los derechos y garantías fundamentales; (ii) interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado; (iii) suprimir ni modificar los organismos y funciones básicas de acusación y juzgamiento; y (iv) tampoco restringir aquellos derechos que no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. Que mediante el Decreto 062 del 24 de enero de 2025, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declaró el Estado de Conmoción Interior, por el término de 90 días, "en la región del Catatumbo, ubicada en el nororiente del departamento de Norte de Santander, la cual está conformada por los municipios de Ocaña, Abrego, El Carmen, Convención, Teorama, San. Calixto, Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú y Sardinata, y los territorios indígenas de los resguardos Motilón Bari y Catalaura La Gabarra, así como en el área metropolitana de Cúcuta, que incluye al municipio de Cúcuta, capital departamental y núcleo del área, y a los municipios de Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander y los municipios de Rio de Oro y González del departamento del Cesar”. Que el Estado de Conmoción Interior fue decretado por el gobierno Nacional con el fin de conjurar la grave perturbación del orden público que de manera excepcional y extraordinaria se está viviendo en la región del Catatumbo -y cuyos efectos y consecuencias se proyectan sobre las demás zonas del territorio delimitadas en la declaratoria de Conmoción Interior- derivada de fuertes enfrentamientos entre grupos armados, amenazas, desplazamientos forzados masivos, afectaciones al ejercicio de los derechos fundamentales de la población civil, alteración de la seguridad y daños a bienes protegidos y al ambiente. Que en atención a la gravedad de la situación que se vive en la región del Catatumbo, excepcional y extraordinaria, caracterizada por el aumento inusitado de la violencia, una crisis humanitaria desbordada, el impacto en la población civil, las amenazas a la infraestructura crítica y el desbordamiento de las capacidades. institucionales, el Gobierno nacional se ha visto obligado a la adopción de medidas extraordinarias que permitan conjurar la perturbación, restablecer la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, así como, garantizar el respeto de los derechos fundamentales, en dicha región, así como en el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Rio de Oro y González del departamento del Cesar. Que, en línea con lo anterior, los decretos legislativos que dicte el Gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con el Estado de Conmoción Interior y dejarán de regir tan pronto como se declare restablecido el orden público. Que, en el marco de la declaratoria del Estado de Conmoción Interior, según lo dispuesto por el artículo 38 de la Ley 137 de 1994, el gobierno podrá: h) Limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad. La aplicación de este literal se entenderá para lo estatuido por el literal i) del presente artículo i) Impartir las ordenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios y de los centros de producción; Que dentro de las razones generales tenidas en cuenta para la adopción de dicha medida se incluyeron entre otras, las siguientes: "Que las acciones de grupos armados pueden afectar infraestructura, tierras y activos agropecuarios íntimamente ligados a la situación de vulnerabilidad de la población civil, y la protección de acceso a los alimentos. En este sentido, el Protocolo Adicional II a los convenios de Ginebra de 1949, en su artículo 14, establece que "se prohíbe atacar, destruir, sustraer o inutilizar con ese fin los bienes indispensables para la supervivencia de la población civil, tales como los artículos alimenticios y las zonas agrícolas que los producen, las cosechas, el ganado, las instalaciones y reservas de agua potable y las obras de riego" Que, dada la exacerbación del contexto de la acción armada del ELN, existe un riesgo inminente de afectación de las condiciones de acceso y distribución de alimentos que pueden causar crisis alimentaria, situación particularmente importante en la región del Catatumbo que registra un inventario de 139.721 cabezas de ganado, con una producción diaria estimada de 163.132 litros de leche, lo que equivale a una producción mensual de 4.893.962 litros. La subregión del Catatumbo produjo en 2023 el 33,6% del pepino del país, el 23,4% de la cebolla de bulbo, el 10,7% del pimentón, el 6,4% del tomate, el 6,4% del frijol y el 5,6% de la producción de la palma de aceite del país. (...) Que, en atención a la situación presentada, 395 personas han sido extraídas, entre las que se encuentran 14 firmantes de paz y 17 de sus familiares, quienes se han refugiado en unidades militares; además, se encuentra pendiente la evacuación de 52 personas. Que, de acuerdo con la información proporcionada por el Comité de Justicia Transicional, con corte a 22 de enero de 2025, el consolidado de la población desplazada forzadamente es de 36.137 personas. En contraste, durante todo el año 2024 el RUV reportó un total de 5.422 desplazados forzadamente. Que, según el Puesto de Mando Unificado departamental, con corte a 21 de enero de 2025, de ese número de personas desplazadas forzadamente, 16.482 se encuentran resguardadas en albergues y refugios ubicados en distintos municipios de Norte de Santander." Que el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de Naciones Unidas ha definido, en su Observación General No 12, que el derecho a la alimentación adecuada se ejerce al tener acceso físico y económico en todo momento a la alimentación adecuada o a medios para obtenerla, implicando obligaciones para el Estado parte de adoptar medidas para prever que los particulares no priven a las personas de este derecho. La obligación implica fortalecer el acceso y la utilización por parte de la población de los recursos y medios que aseguren sus medios de vida, incluida la seguridad alimentaria. El alimento debe ser suficiente, accesible, estable y duradero, entre otros. Que de acuerdo con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi el índice de Gini de tenencia de la tierra para el departamento de Norte de Santander es del 0,75, ó para la subregión del Catatumbo es en promedio 0,61. Al analizar el mismo dato por municipio se tiene: Cúcuta (0,79), El Zulia (0,76), Abrego (0,71261) y La Playa (0,68) presenta una concentración mayor de la tierra respecto a la totalidad de la subregión y del departamento. Que según el índice de informalidad elaborado por la Unidad de Planificación Agropecuaria Rural - UPRA, para 2019-2020, la región de Catatumbo presenta en promedio una informalidad del 60% en la tenencia de tierra, superior al promedio nacional (52,7%). No obstante, existe una heterogeneidad importante en la región. Los municipios con el mayor porcentaje de informalidad son: San Calixto (86,85%), Teorama (78,61%), El Tarra (75,23%), Hacarí (73,49%) y Tibú (71,73%). Que estos datos brindan insumos sobre la difícil situación de acceso a medios de producción y generación de ingresos de las y los trabajadores rurales, acorde con la información suministrada por el Banco Agrario de Colombia BAC el Índice de la cartera vencida de los pequeños productores agropecuarios en los municipios de Ábrego, Convención, El Carmen, El Tarra; Hacarí, La Playa, Ocaña, San Calixto, Sardinata, Teorama y Tibú, corresponde al 10.47% con un saldo vencido de 18.883 millones de pesos y el mediano productor corresponde al 8.86% con un saldo vencido de 1959 millones de pesos. Que durante el periodo de gobierno (agosto 2022 noviembre 2024) se han otorgado créditos de fomento agropecuario por valor de 252.911 millones de pesos en los 11 municipios de la región del Catatumbo y los 2 municipios del Cesar, objeto de la declaratoria del estado de conmoción interior. Más de la mitad de los beneficiarios de este crédito (5.311) son personas clasificadas como población víctima del conflicto armado, desplazados, o desmovilizados y reinsertados. El valor de esta colocación representa el 35.37% con 89.460 millones de pesos. Que, en el mismo sentido, acorde con la información suministrada por el Banco Agrario de Colombia BAC el Índice de la cartera vencida de los pequeños. productores agropecuarios en los municipios de Cúcuta, El Zulia, Puerto Santander, San Cayetano, Sardinata y Tibú corresponde al 14.68% con un saldo vencido de 1.503 millones de pesos y el mediano productor corresponde al 48.05% con un saldo vencido de 14.312 millones de pesos. Que la mayoría de las operaciones de crédito agropecuario corresponde a los sectores de café (25%), ganado DP (13%), cacao (11%) y plátano (9.3%). ÅÉ microcrédito también es una forma de crédito importante en la región representando el 9% de las operaciones realizadas en colocación. En virtud de lo anterior se documenta que los 5 primeros sectores que utilizan el FAG son las cadenas productivas de café (19.7%), palma de aceite (19.3%), Cacao (13.4%), ganado DP (11.8%) y Arroz (10.8%). Que, en ese mismo sentido, las 5 cadenas, por sector productivo, con más alto valor de FAG en mora son arroz (35.8%), cacao (11.8%), café (10.8%), ganado DP (10.8%) y plátano (6.4%). Que de acuerdo con la información del Banco Agrario a diciembre del 2024 el saldo de su cartera de fomento agropecuario en los 11 municipios de la región del Catatumbo es de 238.675 millones de pesos que equivale a 21.995 obligaciones. Estado por Ciudad de Inversión Ciudad de Inversión No Obl Obl Vencidas Saldo Saldo Vencido % ICV ABREGO 2,383 531 23,527 2,838 12.06% CONVENCION 2,293 554 21,781 3,033 13.93% EL CARMEN 1,853 321 19,754 1,722 8.72% EL TARRA 1,066 209 11,280 1,454 12.89% HACARI 2,999 599 21,345 2,331 10.92% LA PLAYA 904 283 7,683 1,136 14.78% OCANA 2,477 392 23,560 2,281 9.68% SAN CALIXTO 1,750 320 15,930 1,329 8.34% SARDINATA 1,856 279 23,052 2,078 9.01% TEORAMA 1,362 294 12,375 1,410 11.39% TIBU 3,052 420 58,389 4,410 7.55% Total general 21,995 4,202 238,675 24,022 10.06% Que la mayoría de esas obligaciones pertenecen a pequeños productores (17.273) y operaciones de microfinanzas (3.292). El índice de la cartera vencida corresponde al 10.06% con un saldo vencido de 24.022 millones de pesos. La mayoría del saldo de la cartera vencida pertenece a pequeños productores con 18.883 millones de pesos, lo cual representa el 78%. Que la actividad económica de la cadena del arroz es muy importante en la región del Catatumbo y el área metropolitana de Cúcuta contemplada en el decreto de conmoción interior. De acuerdo con la información del Banco Agrario a diciembre de 2024 hay un saldo de 730 obligaciones por valor de 40.020 millones de pesos en la cadena del arroz. La situación de la cartera es compleja en cuanto al índice de cartera vencida al representar el 39.52% del total de la cartera. Que el índice de cartera vencida del FAG es del 13.64% lo cual equivale a $ 23.920 millones. Son los pequeños productores quienes tiene el índice más alto con el 19.8% ($17.142 millones) seguido por los medianos productores con 12.9% ($ 2.394 millones). Por sector productivo las 5 cadenas con más alto valor de FAG en mora son arroz (35.8%), cacao (11.8%), café (10.8%), ganado DP (10.8%) ó plátano (6.4%). Que teniendo la grave situación de orden público que afecta la actividad productiva y de comercialización y el estado actual de la cartera agropecuaria, se hace necesario suspender los procesos de ejecución singulares o mixtos, iniciados para exigir el cumplimiento de obligaciones derivadas de operaciones de crédito agropecuario y rural otorgado a pequeños y medianos productores y los esquemas asociativos y/o de integración por las entidades del Sistema Nacional de Crédito Agropecuario, en la etapa en que se encuentren, cuando el accionado tenga ubicado su predio o su actividad productiva en la zona cobijada por el estado de conmoción interior declarado en el Decreto 062 de 2025. Que el artículo 231 de la Ley 663 de 1993, establece que "el Fondo Agropecuario de Garantías será administrado por FINAGRO y funcionará como una cuenta especial, sujeta a la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria", con el "objeto de servir como fondo especializado para garantizar los créditos y operaciones financieras destinados a financiar proyectos del sector agropecuario, pesquero, de la acuicultura, forestal, y rural en general”. Que se hace necesario garantizar que el sistema de crédito de fomento agropecuario permita a los pequeños y medianos productores superar las condiciones adversas derivadas del escalamiento de la confrontación, asegurando que las garantías agropecuarias y los alivios financieros permitan la reactivación productiva. Que el mismo artículo 231 de la Ley 663 de 1993, establece que el Fondo Agropecuario de Garantías tendrá por objeto servir como fondo especializado para garantizar los créditos y operaciones financieras destinados a financiar proyectos del sector agropecuario, pesquero, de la acuicultura, forestal, y rural en general. En el caso de operaciones financieras de carácter no crediticio, solo se podrá otorgar garantías a operaciones celebradas en bolsas de bienes y productos agropecuarios, agroindustriales o de otros commodities, vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia. Que se hace necesario garantizar que el sistema de crédito de fomento agropecuario permita a los pequeños y medianos productores superar las condiciones adversas derivadas del escalamiento de la confrontación, el abastecimiento y la sostenibilidad de mercados locales de alimentos, que permitan a las personas afectadas con la situación de orden público obtener acceso regular, permanente y sin restricciones a la alimentación. Es deber del Estado garantizar que las y los campesinos afectados por las hostilidades y enfrentamientos militares, puedan contar con los recursos que les permitirán producir, ganar o poder comprar suficientes alimentos, lo que incluye asegurar las garantías agropecuarias y los alivios financieros permitan su reactivación productiva, y lo protejan ante posibles pérdidas inminente de sus artículos de trabajo como maquinaria, dispositivos de almacenamiento herramientas, o incluso sus tierras y el producto de sus cosechas, dado la súbita desvinculación de actividades productivas generada con ocasión del conflicto, y las cesaciones de pagos que esa situación pueda conllevar. Que los artículos 1 y 4 de la Ley 302 de 1996, establecen la creación y funciones del Fondo de Solidaridad Agropecuario, como una cuenta especial dependiente del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, cuyo objetivo exclusivo es otorgar apoyo económico a los pequeños productores agropecuarios y pesqueros, para la atención y alivio parcial o total de sus deudas. Que también son beneficiarlos de los apoyos contemplados en esta ley los titulares o integradores de esquemas de crédito asociativo o de alianza estratégica, que hubieren sido redescontados o registrados ante FINAGRO u otorgados, en general, para el sector agropecuario, en relación con la porción de dichos créditos que corresponda a Integrados o asociados que califiquen como pequeños o medianos productores. Que los bienes y activos de vocación agropecuaria o que puedan destinarse a las actividades de producción, acopio, transformación y comercialización, así como aquellos fundamentales para las cadenas agro logísticas de abastecimiento son esenciales en la reactivación económica y social de la región, en virtud de lo cual se hace necesario adoptar medidas que permitan la disposición inmediata de activos productivos y la disposiciones de los bienes necesarios para evitar que se extiendan a ellos los efectos de las circunstancias que motivaron la declaratoria de conmoción interior contemplada en el Decreto 062 de 2025. Que con el fin de aliviar las obligaciones financieras de aquellos productores que resulten afectados por la situación de orden público, es necesario establecer: i. como causal de alivio, la declaratoria del estado de conmoción interior, ii. acuerdos de recuperación y pago de cartera; iii. condonación de intereses; y iv. quitas de capital. Que la Ley 1523 de 2012, adoptó la política nacional de gestión del riesgo de desastres, estableciendo en el artículo 1º, que la gestión de riesgo "corresponde a un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible". Que teniendo en cuenta la situación de orden público en la región, se considera necesario adicionar transitoriamente a la Ley 1523 de 2012, una disposición normativa que permita a las entidades que hacen parte del sistema nacional de crédito agropecuario y a aquellas vigiladas por la Superintendencia Financiera, adoptar programas de refinanciación sobre las obligaciones contraídas por las personas afectadas por las circunstancias descritas. Que la Ley 2071 de 2020 establece medidas para aliviar las obligaciones financieras y no financieras de aquellos pequeños y medianos productores agropecuarios, pesqueros, acuícolas, forestales y agroindustriales afectados por fenómenos fitosanitarios, zoosanitarios, biológicos, caída severa y sostenida de ingresos de conformidad con el artículo 12 de la Ley 1731 de 2014, afectaciones fitosanitarias y zoosanitarias, climáticas; así como los acuerdos de recuperación y saneamiento de cartera agropecuaria. Que con el fin de aliviar las obligaciones financieras y no financieras de aquellos trabajadores rurales y productores que resulten afectados por la situación de orden público, especialmente las personas en situación de desplazamiento forzado, es necesario adoptar disposiciones relacionadas con los criterios de priorización y acuerdos de recuperación y saneamiento de cartera agropecuaria. Que el Gobierno Nacional, dado el impacto de la situación de seguridad nacional en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios del Rio de Oro y González del departamento del Cesar requiere contar con una serie de instrumentos y mecanismos que le permitan reaccionar de manera inmediata en pro del sector agropecuario con el fin de mantener la suficiencia y accesibilidad de la población a los alimentos necesarios para su subsistencia, así como garantizar el funcionamiento del sistema de abastecimiento de productos agropecuarios y seguridad alimentaria de los campesinos en dicha región, a través de la ejecución de programas e incentivos; así como de medidas de carácter financiero a través de sus entidades adscritas. En mérito de lo expuesto, DECRETA: Artículo 1. Objeto. Adoptar medidas para garantizar medios de vida y producción de alimentos con financiamiento, crédito, alivio de pasivos y suspensión de cobro judicial en el sector agropecuario, para mitigar los efectos del desplazamiento, desarraigo y la desvinculación de los medios de vida con ocasión del conflicto armado, así como facilitar el retorno, la estabilización y la generación de ingresos de las y los campesinos, pequeños y medianos productores, y sus formas organizativas afectados por la situación de orden público, en los municipios señalados en el Artículo 1 del Decreto 0062 de 2025. Artículo 2. Suspensión de procesos. Mientras permanezca la declaratoria del estado de conmoción interior, previo al traslado de la demanda y en cualquier etapa incluso después del remate y antes de la entrega material, suspéndanse los procesos de ejecución, ejecución de la garantía real y ejecución de garantía mobiliaria, que tengan como título cualquier documento que contenga obligaciones derivadas de operaciones de créditos de fomento agropecuario de los que trata el artículo 2 de la Ley 16 de 1990, contraídas antes de la fecha en que se declaró la conmoción interior, cuando la campesina o campesino, pequeño o mediano productor agropecuario y/o los esquemas asociativos y/o de integración accionado tenga ubicado su predio o su actividad productiva dentro del territorio señalado en el artículo 1 del Decreto 62 de 2025, con independencia de su lugar de cumplimiento o ejecución. Artículo 3. Refinanciación en sistema nacional de crédito agropecuario. Las entidades que hagan parte del sistema nacional de crédito agropecuario adoptarán los programas de refinanciación de las obligaciones contraídas con ellas en favor de las y los campesinos, productores cuya actividad se vio afectada en la zona cobijada con la situación de conmoción interior declarada en el Decreto 062 de 2025, siguiendo entre otros las siguientes reglas: 1. La refinanciación se aplicará únicamente para las obligaciones contraídas antes de la fecha de declaratoria del estado de excepción y para los pagos con vencimientos a partir de esa fecha. 2. El nuevo plazo no podrá ser superior al doble del plazo pendiente, ni exceder de veinte años. 3. Las condiciones de las obligaciones refinanciadas no podrán ser más gravosas que las originales. 4. La solicitud deberá ser presentada por el deudor dentro de la vigencia de la declaratoria de estado de excepción, sus modificaciones o prorrogas. El trámite de dichas solicitudes procederá incluso hasta 90 días después conforme con lo señalado en el artículo 41 de la Ley 137 de 1994. 5. No habrá lugar a intereses moratorios durante el plazo establecido en el Decreto 0062 de 2025 y sus modificaciones o prórrogas. 6. La refinanciación no implica renovación de las correspondientes obligaciones y, por consiguiente, no se requiere formalidad alguna para que opere la renovación de garantías hipotecarias o prendarias existentes, ni para que subsista la responsabilidad de los deudores o codeudores, subsidiarios o solidarios y de los fiadores, según los casos. 7. Si se trata de créditos de amortización gradual y el nuevo plazo implica variaciones en las cuotas periódicas, se suscribirán las respectivas adiciones en los mismos documentos en que consten las obligaciones, sin perjuicio de que se opte por otorgar nuevos documentos. Parágrafo. La refinanciación de que trata el presente artículo también podrá ser aplicable por parte de las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia. Artículo 4. Criterios de Priorización. Las medidas en materia de financiamiento para la reactivación del sector agropecuario, pesquero, acuícola, forestal y agroindustrial deberán incorporar criterios de priorización para las mujeres del campo y las víctimas del desplazamiento forzado, personas vinculadas al Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito, y personas en proceso de reincorporación a la vida civil, entre otros, en el sentido de incluir instrumentos de trabajo productivo, crédito, asistencia técnica, y capacitación con enfoque interseccional. El Departamento Nacional de Planeación junto con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, deberán realizar la evaluación del impacto de las medidas. Artículo 5. Acuerdos de recuperación y saneamiento de cartera agropecuaria. Con la finalidad de impedir la extensión de los efectos derivados de los hechos que dieron origen a la declaratoria de conmoción interior del Decreto 0062 del 24 de enero de 2025 a los pequeños productores, asociaciones y/o esquemas asociativos de la ACFEC, facúltese al Banco Agrario de Colombia S.A., y a FINAGRO, como administrador del Fondo Agropecuario de Garantías (FAG), para determinar las condiciones y celebrar acuerdos de recuperación y pago de cartera que hayan entrado en mora antes y durante la declaratoria de conmoción interior, los cuales incluirán la condonación del 100% de intereses corrientes y de mora, así como del 80% de quitas de capital, a favor de quienes hayan calificado como pequeños productores al momento de tramitar el respectivo crédito según la normatividad del crédito agropecuario. También serán beneficiarios de la presente disposición los esquemas asociativos. Parágrafo 1. Los acuerdos de recuperación y saneamiento de cartera agropecuaria que trata el presente artículo también podrán ser aplicables por parte de las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia. Parágrafo 2. Facúltese a la Junta Directiva del FONSA para que, de manera complementaria a la presente disposición, pueda adquirir la cartera de los productores beneficiados con la presente medida. Artículo 6. Adición. Adiciónese el artículo 4A, a la Ley 302 de 1996, el cual quedará así: "Artículo 4A. Autorícese al FONSA para Financiar la implementación de instrumentos integrales para la gestión de riesgos agropecuarios, para lograr la reactivación agropecuaria de las Organizaciones de Productores y/o Esquemas Asociativos afectados por las causas de la conmoción interior declarado en el Decreto 0062 de 2025, Parágrafo. Facúltese a FINAGRO en calidad de administrador del FONSA para transferir al Fondo Nacional de Riesgos Agropecuarios FNRA los recursos que determine la Junta Directiva del FONSA con destino a la implementación de instrumentos integrales para la gestión de riesgos agropecuarios, durante la vigencia de la declaratoria de estado de excepción, sus modificaciones o prórrogas, incluso hasta 90 días conforme con lo señalado en el artículo 41 de la Ley 137 de 1994". Artículo 7. Vigencia. El presente decreto rige a partir de su publicación. PUBLIQUESE Y CÚMPLASE.   Dado en Bogotá, D.C., a los 29 días del mes de enero del año 2025.   GUSTAVO PETRO URREGO   El Ministro del Interior,   JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS   La Ministra de Relaciones Exteriores,   LAURA CAMILA SARABIA TORRES   El Ministro de Hacienda y Crédito Público,   DIEGO ALEJANDRO GUEVARA CASTAÑEDA   La Ministra de Justicia y del Derecho,   ANGELA MARÍA BUITRAGO RUÍZ   El Ministro de Defensa Nacional,   IVAN VELÁSQUEZ GÓMEZ   La Ministra de Agricultura y Desarrollo Rural,   MARTHA VIVIANA CARVAJALlNO VILLEGAS   El Ministro de Salud y Protección Social,   GUILLERMO ALFONSO JARAMILLO MARTÍNEZ   La Ministra de Trabajo,   GLORIA INÉS RAMÍREZ RÍOS   El Ministro de Minas y Energía,   OMAR ANDRÉS CAMACHO MORALES   El Ministro de Comercio, Industria y Turismo,   LUIS CARLOS REYES HERNÁNDEZ   El Ministro de Educación Nacional,   JOSÉ DANIEL ROJAS MEDELLÍN   La Ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible,   MARÍA SUSANA MUHAMAD GONZÁLEZ   La Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio,   HELGA MARÍA RIVAS ARDILA   El Viceministro de Transformación Digital del Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, encargado del empleo del Despacho del Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,   BELFOR FABIO GARCÍA HENAO   La Subdirectora General de Programas y Proyectos del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social encargada del empleo del Despacho del Ministro de Transporte   MARÍA FERNANDA ROJAS MANTILLA   El Ministro de las Culturas, las Artes y los Saberes,   JUAN DAVID CORREA ULLOA   La Ministra del Deporte,   LUZ CRISTINA LÓPEZ TREJOS   El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, encargado de las funciones del Despacho de la   OCTAVIO HERNANDO SANDOVAL ROZO   La Ministra de Igualdad y Equidad,   FRANCIA ELENA MÁRQUEZ MINA

3. Respuesta al auto de pruebas

El Ministerio de Agricultura, Finagro, el Banco Agrario, la SFC, respondieron las preguntas formuladas en el auto que avocó conocimiento y decretó pruebas. En particular, informaron sobre los siguientes aspectos: (i) quiénes son los sujetos del sector agropecuario que se verían beneficiados con las medidas previstas por el Decreto sub examine; (ii) cuáles son los criterios económicos y técnicos que se adoptaron para la escogencia y priorización de los beneficiarios de esas medidas. Así como los controles y protocolos internos que se implementaron para garantizar que los alivios financieros fueran entregados a los beneficiarios; (iii) cuál es el impacto de cada una de las medidas adoptadas y; (iv) la existencia o no de medidas ordinarias relacionada.

INTERVENCIONES

6. La Corte Constitucional recibió cinco (05) intervenciones. Tres sostuvieron la inexequibilidad del DL 106, una solicitó la exequibilidad de la norma y la última no se pronunció sobre la exequibilidad o inexequibilidad del decreto sub examine.

CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓ

Mediante concepto radicado el 9 de abril de 2025, el Procurador General de la Nación solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del DL 106 de 2025. En su concepto, está acreditado que el DL 106 cumple con todos los requisitos formales. En relación con el cumplimiento de las exigencias materiales, el Procurador manifestó que el DL 106 también los supera. En primer lugar, señaló el cumplimiento de los juicios de finalidad y conexidad material. A su juicio, el Gobierno argumentó que las medidas buscan adecuar el sistema de crédito de fomento agropecuario para que los pequeños y medianos productores puedan superar las situaciones adversas e impedir la extensión de los efectos asociados con la producción agraria. Para llegar a esta conclusión, el Ministerio Público manifestó que la situación del Catatumbo conserva una tendencia importante de crecimiento de víctimas del conflicto armado afectadas. Al respecto, indicó que el Decreto Legislativo 062 de 2025 advierte sobre la cifra de víctimas, la cual ha aumentado en un plazo de dos meses en un 70%.

Así, trajo a colación varios considerandos del DL 106, en los cuales el Gobierno Nacional otorgó cifras exactas sobre la producción agraria en el Catatumbo, la posible crisis alimentaria y de abastecimiento que puede ocurrir, los problemas con la tenencia de tierras, el estado actual de los créditos agropecuarios (otorgados y vencidos), así como la relación entre la situación de orden público y la desvinculación de las actividades agropecuarias, lo cual conduce a que los pequeños y medianos productores se vean impedidos para continuar con el pago de sus obligaciones en los términos actuales.

Los juicios de conexidad material interna y motivación suficiente, a consideración del Ministerio Público se encuentran superados debido a que los considerandos del DL 106 permiten establecer que el ejecutivo analizó las medidas de la siguiente forma: (i) la gravedad de la perturbación de orden público, la cual incide en el estado de cartera de la región, siendo necesaria la suspensión de los procesos ejecutivos; (ii) la cantidad de créditos de fomento agropecuario entregados entre agosto de 2022 y noviembre de 2024 en los municipios afectados, siendo la mitad reconocidos a víctimas de conflicto armado y población en proceso de reinserción, propician la necesidad de establecer alivios financieros a las personas afectadas por la grave perturbación del orden público; (iii) la necesidad de los artículos 3º y 5º los cuales buscan aliviar las obligaciones financieras de los trabajadores rurales en especial las personas víctimas en situación de desplazamiento forzado; y (iv) la importancia de implementar medidas que logren la reactivación del sector agropecuario.

En relación con los juicios de ausencia de arbitrariedad e intangibilidad el Procurador señaló que los artículos 3º, 4º, 5º, y 6º no afectan o limitan derechos fundamentales ni intangibles. Asimismo, indicó que no interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder público y no suprimen ni modifican organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento. Por otro lado, en lo que respecta al artículo 2º, adujo que la suspensión de procesos no restringe ningún derecho intocable y no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público, atendiendo a lo establecido en la Sentencia C-213 de 2020.

El juicio de contradicción específica, para el Ministerio Público, se encuentra superado ya que las medidas adoptadas no contradicen la Constitución, ni los tratados internacionales y son acordes a las disposiciones previstas en los artículos 36 y 47 de la Ley 137 de 1994. En cuanto a los juicios de necesidad e incompatibilidad indicó la necesidad fáctica de cada una de las medidas. En relación con la suspensión de procesos indicó que esta medida se encuentra justificada porque contribuye a garantizar los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia, ya que evita que quienes se encuentran afectados por la situación de violencia vean “mermados sus derechos”.

Las medidas de alivio financiero, a su juicio, son necesarias desde el punto de vista fáctico para impedir que, quienes se han visto afectados por la grave perturbación de orden público, no acumulen deudas exorbitantes por los intereses generados en virtud del incumplimiento y se expongan a perder sus artículos de trabajo productivo. Adicionalmente, resaltó que debido a las elevadas cifras de desplazamiento forzado y de confinamiento en la región se han perjudicado de forma importante las actividades agropecuarias, debido a que estas no han podido desarrollarse en condiciones de normalidad y seguridad lo que ha ocasionado importantes pérdidas económicas.

Sobre los criterios de priorización, sostuvo que si bien el decreto no desarrolla las razones que respaldan su inclusión, estos son idóneos para atender los efectos derivados de la grave perturbación de orden público porque se traducen en acciones afirmativas que promueven el derecho a la igualdad para poblaciones de especial protección constitucional. Explicó que las mujeres rurales se encuentran en una situación de vulnerabilidad ante la discriminación estructural, las víctimas de desplazamiento forzado son sujetos de especial protección constitucional que se han visto afectadas por la vulneración sistemática de sus derechos; por último, la población en proceso de reincorporación ha sido víctima de desplazamiento forzado, homicidio y desaparición forzada, lo que justifica su integración a los criterios de priorización.

En cuanto al financiamiento del sistema de riesgos agropecuarios, consideró que esta medida es idónea para evitar la extensión de los efectos de la crisis. Lo anterior, en tanto que la sostenibilidad de los mercados locales de alimentos, así como el abastecimiento en la región, se han visto afectados.

La necesidad jurídica en criterio del Ministerio Público también se satisface pues en su concepto no existen medidas ordinarias que regulen los mecanismos previstos en el DL 106. Adicionalmente, consideró que las medidas que se aplican en tiempos de normalidad, son reguladas a través de normas que tienen fuerza material de ley.

En ese sentido, expuso que la suspensión de procesos tiene reserva de ley lo que justifica la necesidad de adopción mediante decreto legislativo. El sistema de refinanciamiento desarrollado por el artículo 3º del DL no se encuentra cobijado por las facultades del CNCA establecidas en el literal y numeral 2 artículo 218 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. La Ley 2071 de 2020 no abarca a todos los sujetos que se encuentran en una situación de especial vulnerabilidad. Los acuerdos de recuperación y saneamiento de cartera desarrollados por la Ley 2071 de 2020 no abarcan la situación de conmoción interior, en tanto que estos tienen un límite temporal al 30 de noviembre de 2020. En tiempos de normalidad el FONSA no tiene facultades de destinación de recursos para atender riesgos derivados de una grave perturbación de orden público.

En relación con el juicio de proporcionalidad señaló que este se encuentra superado porque el DL 106 persigue finalidades legítimas y constitucionalmente imperiosas: “la protección de los trabajadores agropecuarios más vulnerables y la garantía de la seguridad alimentaria y el abastecimiento de insumos y productos agropecuarios en la región del Catatumbo”. Además, consideró que las medidas adoptadas son adecuadas para lograr esa finalidad en la medida que: (i) la suspensión de procesos ejecutivos no solo permite la protección del derecho a la defensa del deudor, sino que este también tenga mejores condiciones para cumplir con el pago de sus obligaciones y; (ii) las medidas de alivios financieros están justificadas para atender los efectos derivados de la crisis en el sector agropecuario. Asimismo, adujo que las medidas previstas obedecen al término de temporalidad del estado de excepción. Finalmente indicó que las medidas superan el juicio de no discriminación ya que estas no otorgan un trato diferenciado, ni contienen criterios discriminatorios.

CONSIDERACIONES

COMPETENCIA

La Corte Constitucional es competente de conformidad con lo dispuesto en los artículos 214 numeral 6º y 241 numeral 7º de la Constitución, en concordancia con los artículos 55 de la Ley 137 de 1994 (en adelante LEEE) y 36 a 38 del Decreto Ley 2067 de 1991, por tratarse de un decreto legislativo dictado por el Gobierno Nacional en desarrollo del estado de conmoción interior declarado mediante Decreto Legislativo 062 de 2025 (en adelante DL 062 de 2025).

La Sala estima necesario precisar que con posterioridad al DL 106, el Gobierno Nacional expidió el 24 de abril de 2025 el Decreto Legislativo 467 de 2025 “[p]or el cual se levanta el Estado de Conmoción Interior declarado en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar y se prorroga la vigencia de unas disposiciones”. En ese sentido, pese al levantamiento del estado de conmoción interior, la norma bajo estudio sigue surtiendo efectos jurídicos, en tanto que el Gobierno Nacional determinó que, en virtud del artículo 41 de la LEEE, este continuaría vigente por 90 días má. En todo caso, la competencia de la Corte continúa vigente en virtud del principio perpetuatio jurisdictionis y la necesidad de precaver la elusión del control constituciona.

CUESTIÓN PREVIA

Mediante el DL 062 de 2025, el presidente de la República declaró el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y Gonzáles del Cesar. Este decreto fue objeto de control constitucional. Mediante Sentencia C-148 de 2025 esta Corporación resolvió declarar exequible solamente aquellas medidas relacionadas con: (i) la intensificación de enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, incluyendo ataques indiscriminados a la población civil y excombatientes de la FARC; y (ii) la crisis humanitaria por desplazamiento forzado y confinamientos que desborden la capacidad institucional.

De otro lado, declaró la inexequibilidad de los hechos y consideraciones relacionadas con: (i) la presencia histórica del ELN; (ii) la concentración de cultivos ilícitos; (iii) deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS; (iv) las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política pública y; (v) los daños a la infraestructura energética y vial, así como las afectaciones a las operaciones de hidrocarburos.  

En este contexto, como cuestión previa, corresponde a esta Sala determinar, en primer lugar, si el DL 106 tiene relación temática directa con los hechos que la Corte declaró exequibles en la sentencia C-148 de 2025. En caso de constatarse dicha vinculación temática, la Sala analizará si la(s) medidas que la evidenciaron cumplen con los requisitos formales y materiales de conformidad con la jurisprudencia en la materia.

En este sentido, la Corte: (i) se referirá al ámbito de control de constitucionalidad de los decretos legislativos y el fenómeno de la inconstitucionalidad por consecuencia; (ii) describirá el contenido de la sentencia C-148 de 2025 y el DL 106 y; (iii) verificará la relación temática directa entre las disposiciones contenidas en el DL 106 de 2025 con la materia declarada exequible en la C-148 de 2025.

En caso de que el análisis de relación temática sea superado por una o varias de las medidas contenidas en el DL sub examine, la Sala procederá, en capítulo siguiente, con el correspondiente análisis de los requisitos formales y materiales respecto de dichas medidas. En caso contrario, es decir, en caso de que ninguna medida supere tal análisis de relación, declarará la inexequibilidad por consecuencia de la norma objeto del presente control constitucional.

El ámbito de control de los decretos legislativos de desarrollo y la inconstitucionalidad por consecuencia

El artículo 214 de la Constitución condiciona la expedición de los decretos legislativos que adoptan medidas bajo el estado de conmoción interior a que el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, lo haya declarado válidamente. Asimismo, de acuerdo con esta disposición constitucional, los decretos legislativos “solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del Estado de Excepción”.

La relación entre el decreto de declaratoria de un estado de excepción y aquellos que se profieren bajo su amparo o desarrollo, no solo es una condición de habilitación sino también de valide. Esto se fundamenta en que la declaratoria de exequibilidad o de inexequibilidad del decreto que declaró el estado de excepción (v.gr. el decreto matriz o declaratorio), tiene consecuencias jurídicas en relación con cada uno de los decretos de desarrollo expedidos en su vigenci.

Bajo esta perspectiva, el fenómeno de la inconstitucionalidad por consecuencia surge cuando el decreto matriz es declarado inexequible, lo que genera el “decaimiento de los decretos posteriores a raíz de la desaparición sobreviniente de la norma que permitía al jefe del Estado asumir y ejercer las atribuciones extraordinarias previstas en la Constitución. En tal evento, la consecuencia ineludible es la de que “todos carecen de causa jurídica y son inconstitucionales por ello.

La jurisprudencia de la Corte ha establecido que cuando tal situación se presenta, la Corte no necesita entrar en el análisis formal y material de los decretos legislativos de desarrollo pues estos son inconstitucionales, independientemente de las medidas que consagren. Esto se fundamenta en que cuando se declara la inexequibilidad total del decreto matriz, el presidente de la República pierde la facultad de ser legislador extraordinario y, por ende, carece de competencia para expedir normas con fuerza de le. Así, la invalidez proviene exclusivamente de la “pérdida de sustento jurídico de la atribución presidencial legislativa, más no de la oposición objetiva.

Ahora bien, si el decreto matriz no ha sido declarado totalmente inconstitucional la Corte debe verificar si existe una relación temática directa entre las medidas de desarrollo y los hechos que aún justifican el estado de excepción de acuerdo con el decreto matriz, para establecer si hay lugar a declarar una inconstitucionalidad por consecuenci. Esto se fundamenta en que la habilitación extraordinaria otorgada al presidente se mantiene en principio vigente.

Así, en estos casos el vínculo temático se convierte en un criterio de competencia respecto del análisis de los decretos legislativos de desarrollo, pues si una medida se basa en hechos que han perdido validez constitucional, deberá ser declarada inconstitucional por consecuencia.

El análisis de inconstitucionalidad por consecuencia permite establecer si la Corte está habilitada para estudiar de fondo el decreto legislativo de desarrollo. Cuando el decreto matriz no fue declarado totalmente inexequible, la Sala Plena debe verificar si las medidas del decreto objeto de estudio guardan relación temática directa con los hechos que fueron declarados exequibles. Si existe esa relación, la Corte debe avanzar con el análisis de los requisitos formales y materiales; si no existe esa relación, debe declarar la inconstitucionalidad por consecuencia.

La sentencia C-148 de 2025 y el DL 106 de 2025

En la Sentencia C-148 de 2025, la Corte decidió lo siguiente:

“Primero. Declarar la EXEQUIBILIDAD del Decreto Legislativo 62 del 24 de enero de 2025, “Por el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”, únicamente respecto de los hechos y consideraciones relacionados con (i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. Esta decisión solo incluye aquellas medidas que sean necesarias para el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria y la financiación para esos propósitos específicos, de conformidad con los términos de esta providencia.

Segundo. Declarar la INEXEQUIBILIDAD del Decreto Legislativo 62 del 24 de enero de 2025, “Por el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”, respecto de los hechos y consideraciones relacionados con (i) la presencia histórica del ELN, los GAOr y GDO, (ii) la concentración de cultivos ilícitos, (iii) las deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS, (iv) las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social y (v) los daños a la infraestructura energética y vial, así como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos.” (énfasis añadido).

Para motivar la primera decisión, la sentencia analizó tres ejes temáticos principales, a saber: i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr y los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil; ii) los ataques y hostilidades dirigidos contra la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación y; iii) la crisis humanitaria derivada de los desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos, que han desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla.

En cuanto al primer eje, la Sala constató, respecto al presupuesto fáctico, que ha habido una intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y GAOr y, que dichos ataques y hostilidades también han ocurrido contra la población civil, en tanto que varias personas han sido asesinadas, lesionadas, desplazadas, confinadas, entre otros delitos e infracciones. Estos hechos, según la sentencia, son graves y tienen la condición de extraordinarios. Asimismo, han producido una afectación inminente a las instituciones del Estado y a la convivencia, dado que han generado un desbordamiento de la capacidad de gestión de las administraciones locales y producido varias restricciones de acceso a bienes y servicios básicos.

En cuanto al segundo eje, la Sala verificó que los antedichos hechos afectaron de manera desproporcionada a la población firmante de paz y que las medidas legales vigentes en materia de seguridad, protección y asistencia humanitaria eran insuficientes e ineficaces para atenderla. En cuanto al tercer eje, estableció que la crisis humanitaria adquirió una dimensión que no tiene precedentes. Los desplazamientos registran un número superior al que se tenía en la región en los últimos 12 años. Además, ocurrió en muy poco tiempo, de suerte que desbordó la capacidad institucional para hacerle frente.

Para explicar la segunda decisión, la Sala puso de presente que los siguientes presupuestos fácticos “(i) la presencia histórica del ELN, los GAOr y GDO, (ii) la concentración de cultivos ilícitos, (iii) las deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS, (iv) las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social y (v) los daños a la infraestructura energética y vial, así como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos”, no cumplían con el presupuesto valorativo al tratarse de problemáticas estructurales anteriores a la declaratoria de la conmoción interior.

Descripción del contenido del DL 106 de 2025. En desarrollo de la declaratoria del estado de conmoción interior el Gobierno Nacional expidió el DL 106, el cual tiene como finalidad “[a]doptar medidas para garantizar medios de vida y producción de alimentos con financiamiento, crédito, alivio de pasivos y suspensión de cobro judicial en el sector agropecuario, para mitigar los efectos del desplazamiento, desarraigo y la desvinculación de los medios de vida con ocasión del conflicto armado, así como facilitar el retorno, la estabilización y la generación de ingresos de las y los campesinos, pequeños y medianos productores, y sus formas organizativas afectados por la situación de orden público, en los municipios señalados en el Artículo 1 del Decreto 0062 de 202”.

Con esa finalidad, el DL dispuso las siguientes medidas: (i) la suspensión de procesos ejecutivos que tengan por objeto una obligación de crédito agropecuario -art. 2-; (ii) la celebración de acuerdos de refinanciación de la deuda con entidades del Sistema Nacional de Crédito y entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera (SFC)-art. 3-; (iii) la disposición de criterios de priorización para las medidas en materia de financiamiento -art. 4-; (iv) la celebración de acuerdos de recuperación y pago de cartera por parte del Banco Agrario y Finagro como administrador del Fondo Agropecuario de Garantías (FAG) y, por parte de las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera (SFC) -art. 5 y parágrafo 1°-; (v) la compra de la cartera saneada por parte del Fondo de Solidaridad Agropecuaria (FONSA)- parágrafo 2°, art. 5- y; (vi) la autorización de una transferencia presupuestaria por parte del FONSA al Fondo Nacional de Riesgo Agropecuario (FNRA) -art. 6-.

Artículo 2 – Suspensión de procesos. El artículo 2 establece que “[m]ientras permanezca la declaratoria del estado de conmoción interior, previo al traslado de la demanda y en cualquier etapa incluso después del remate y antes de la entrega material, suspéndanse los procesos de ejecución, ejecución de la garantía real y ejecución de garantía mobiliaria, que tengan como título cualquier documento que contenga obligaciones derivadas de operaciones de créditos de fomento agropecuario de los que trata el artículo 2 de la Ley 16 de 1990, contraídas antes de la fecha en que se declaró la conmoción interior, cuando la campesina o campesino, pequeño o mediano productor agropecuario y/o los esquemas asociativos y/o de integración accionado tenga ubicado su predio o su actividad productiva dentro del territorio señalado en el artículo 1 del Decreto 62 de 2025, con independencia de su lugar de cumplimiento o ejecución”.

Esta disposición ordena la suspensión de los procesos ejecutivos iniciados contra campesinos, pequeños o medianos productores, así como su esquema de asociación, que tengan su predio o actividad productiva en los territorios en donde se declaró el estado de excepción. Esta suspensión procederá en cualquier etapa del proceso ejecutivo.

Artículo 3 – Refinanciación en sistema nacional de crédito agropecuario. El artículo 3 del DL sub examine dispone que las entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Crédito Agropecuario deberán implementar programas de refinanciación en relación con los créditos agropecuarios que hayan otorgado a los campesinos y productores que desarrollen su actividad en las zonas cubiertas por la declaratoria de conmoción interior.

La refinanciación, en principio, debe cumplir con las siguientes reglas: (i) la obligación de crédito agropecuario tuvo que haber sido adquirida antes de la declaratoria de la conmoción interior y con vencimiento posterior a ella; (ii) el nuevo plazo de la obligación vencida no puede exceder el doble del término pendiente ni superar los 20 años; (iii) las condiciones no pueden ser más gravosas que las originales; (iv) la solicitud debe presentarse durante el estado de excepción. No obstante, el estudio de la solicitud puede tramitarse hasta 90 días después de la finalización de la conmoción interior; (v) durante la conmoción interior no se causarán intereses moratorios; (vi) la refinanciación no implica que la obligación original cambie, por ende, no se requiere una nueva formalidad y; (vii) en los créditos de amortización gradual, el ajuste de la cuota podrá formalizarse en los mismos documentos sin que sea obligatorio suscribir nuevos títulos. Finalmente, la norma permite que las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera apliquen esta medida de refinanciación.

Artículo 4 – Criterios de priorización. El artículo 4 establece que las medidas en materia de financiamiento deben aplicarse prioritariamente a: (i) las mujeres del campo; (ii) víctimas de desplazamiento forzado; (iii) personas vinculadas al Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito (PNIS); (iv) personas en proceso de reincorporación a la vida civil, entre otros. Al respecto, indica que las medidas deben incluir instrumentos de trabajo productivo, crédito, asistencia técnica y capacitación y que corresponde al Departamento Nacional de Planeación y al Ministerio de Agricultura revisar que estas acciones estén funcionando.

Artículo 5 – Acuerdos de recuperación y pago de cartera. El artículo 5 del Decreto sub examine se compone de dos partes. En la primera, faculta al Banco Agrario y a FINAGRO (como administrador del FAG), para celebrar acuerdos de recuperación y pago de cartera -que podrán incluir la condonación de intereses corrientes y de mora y quitas de capital- a favor “de quienes hayan calificado como pequeños productores al momento de tramitar el respectivo crédito”. Estos acuerdos podrán ser aplicables a las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia (art. 5º y parágrafo 1º).

De otro lado, faculta a la Junta Directiva del FONSA para adquirir de forma complementaria la cartera de los productores beneficiados con la medida. En estos términos, se brinda un alivio económico a las obligaciones financieras de los productores agropecuarios (parágrafo 2º del art. 5).

Artículo 6 – Adición. Este artículo realiza una adición al artículo 4 de la Ley 302 de 1996. Establece que el FONSA estará autorizado para financiar los instrumentos de gestión del riesgo agropecuario. Para ello, la junta directiva del FONSA establecerá los recursos que FINAGRO transferirá al FNRA.

Finalmente, el artículo 7. Dispone que “[e]l presente decreto rige a partir de su publicación”.

Relación temática directa entre las disposiciones contenidas en el DL 106 de 2025 con los presupuestos declarados exequibles en la Sentencia C-148 de 2025

Como se explicó previamente cuando la Corte declara la exequibilidad parcial del decreto matriz, la Sala debe empezar por constatar si el decreto legislativo de desarrollo tiene relación temática directa con los presupuestos fácticos que sustentan la vigencia constitucional del decreto matriz. En este contexto, a continuación, se revisará si los artículos que componen el DL 106, tienen relación con la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y los GAOr, la crisis humanitaria derivada del desplazamiento masivo y los confinamientos.

De manera previa a verificar la relación temática directa, y por considerarlo relevante para la decisión, la Sala se referirá brevemente a las afectaciones que sufren los derechos al mínimo vital, a una vida digna, alimentación, entre otros, cuando las personas son víctimas de desplazamiento forzado o confinamiento.

Una persona desplazada, víctima del conflicto armado, en primer lugar, es desarraigada del lugar que eligió para vivir, para llegar a un ambiente inhóspito o desconocido para ella, en donde debe reconstruir nuevamente su proyecto de vida. Sin ningún medio de producción que le permita por lo menos solventar la economía familiar, o apoyo de su círculo cercano para sobrellevar la situación. Así, estar por fuera de la comunidad que la vio nacer, crecer y vivir supone una problemática adicional, y es abandonar forzosamente lo que fue su lugar segur. Por otro lado, una persona confinada, pese a encontrarse en su territorio, pierde la posibilidad de movilizarse debido a la confrontación armada y la violencia, lo que la obliga a reducirse a un espacio para salvaguardar su vida e integridad. Estas situaciones (desplazamiento y confinamiento) amenazan diversos derechos constitucionales tales como “la libertad, la alimentación, la salud y el trabajo.

El desplazamiento y el confinamiento son situaciones que afectan directamente la vida y la economía de las personas. Al impedir que trabajen con normalidad o al obligarlas a abandonar sus medios de sustento, disminuyen su capacidad para generar ingresos, lo que no solo impacta de forma directa su posibilidad de cumplir con sus obligaciones crediticias sino también de acceder a otros bienes y servicios como la alimentació.

El incumplimiento de las obligaciones crediticias por parte de los deudores que se encuentran en situación de debilidad manifiesta, como lo es la situación de las personas víctimas del conflicto armado, puede incidir en varias circunstancias, por ejemplo: (i) el aumento de los intereses moratorios que hace en algunos casos que la obligación sea impagable; (ii) el inicio de procesos ejecutivos y; (iii) si el proceso ejecutivo ya se encuentra en curso, se podría ocasionar, por ejemplo, la pérdida para el deudor del bien dado en garantía, la cual podría ser el inmueble en que habita la persona y su familia o una herramienta esencial para el desarrollo de su labor. Lo anterior, aun cuando el deudor no se encuentra en condiciones de hacer frente a sus obligaciones financieras sin afectar su derecho fundamental al mínimo vital.

El DL 106, en su parte motiva, reconoce la obligación del Estado de garantizar condiciones mínimas de subsistencia y reactivación económica para los campesinos afectados por el conflicto armado. En ese sentido los recursos “les permitirán producir, ganar o poder comprar suficientes alimentos, lo que incluye asegurar las garantías agropecuarias y los alivios financieros permitan su reactivación productiva, y lo protejan ante posibles pérdidas inminente de sus artículos de trabajo como maquinaria, dispositivos de almacenamiento herramientas, o incluso sus tierras y el producto de sus cosechas, dado la súbita desvinculación de actividades productivas”.

Bajo este panorama, la Sala identifica que los artículos 1, 2, 3, 4, 5 y 7 del DL 106 tienen una relación temática directa con los presupuestos fácticos declarados exequibles en la Sentencia C-148 de 2025, al dirigirse a mitigar los efectos de la crisis humanitaria y la intensificación del conflicto armado que afectó la capacidad de pago de los productores agropecuarios por la desvinculación con su actividad productiva, lo cual a su vez afecta derechos, como el mínimo vital y la salud. No obstante, en lo que respecta al artículo 6º del Decreto sub examine, esta medida carece de tal relación temática directa habida cuenta de que los riesgos agropecuarios que busca financiar con la transferencia presupuestaria no se relacionan con los presupuestos fácticos declarados exequibles en la sentencia que revisó el decreto matriz. El siguiente cuadro explica tales conclusiones:

De lo expuesto, se identificó que los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º y 7º del DL 106 de 2025 tienen una relación temática directa con la exequibilidad parcial declarada en la Sentencia C-148 de 2025. Por su parte, el artículo 6º no tiene tal relación temática con la declaración de exequibilidad dispuesta en la Sentencia C-148 de 2025, de manera que, en la parte resolutiva de esta sentencia, será declarado inexequible por consecuencia.

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO Y METODOLOGÍA DE LA DECISIÓN

Teniendo en cuenta que los artículos mencionados superaron el análisis precedente, la Corte verificará si: (i) ¿el DL 106 cumple con los requisitos formales señalados en la Constitución y la LEEE? Y en caso de encontrarlos acreditados, estudiará si: (ii) ¿el DL 106 cumple con los requisitos materiales señalados por la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional?

Para responder los planteamientos anteriores, la Sala seguirá la siguiente metodología. Primero, se referirá a la caracterización del estado de excepción en especial el de conmoción interior. Segundo, procederá con el análisis de los requisitos formales en el DL bajo estudio. Tercero, analizará si el DL 106 cumple con los presupuestos materiales y, finalmente, expondrá los remedios judiciales a que haya a lugar.

Caracterización del estado de excepción en especial el de conmoción interior

Los estados de excepción son respuestas fundadas en la juridicidad que impone la Constitución a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias. Así, para superar las situaciones de anormalidad, el órgano encargado de la conservación del orden público asume facultades especiales con la finalidad de volver al estado de normalidad y evitar que se extienda la crisi. La Constitución regula, en sus artículos 212 a 215, los estados de excepción. Conforme a estas disposiciones, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i) Guerra Exterior (art. 212), (ii) Conmoción Interior (arts. 213 y 214) y (iii) Emergencia Económica, Social y Ecológica (art. 215).

A la luz del artículo 213 de la Constitución, el Gobierno Nacional puede declarar un estado de conmoción interior dentro de todo el territorio, o en una parte de él, cuando el hecho o las situaciones que dan lugar a dicha declaratoria reúnan los siguientes presupuestos: (i) una perturbación del orden público; (ii) la cual debe ser grave y además debe atentar contra la estabilidad institucional, la seguridad jurídica del Estado o la convivencia ciudadana; y (iii) no pueda ser conjurados mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policí.

El estado de conmoción interior no implica que el presidente de la República cuente con facultades omnímodas e ilimitadas; sino que constituye una respuesta de carácter jurídico-constitucional a una situación de grave perturbación de orden públic. De esta forma, el ordenamiento superior y la jurisprudencia han sido consistentes en determinar que el control constitucional de los decretos legislativos de desarrollo de los estados de excepción tienen dos facetas: una de carácter formal y otra de carácter materia, las cuales están destinadas a garantizar que los límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción, sean debidamente respetados por el Gobierno Naciona pues las medidas que se desarrollen en el marco de ese estado de excepción deben ser las “estrictamente necesarias” para conjurar las causas de perturbación e impedir la extensión de sus efecto.

Los requisitos que deben cumplir los decretos legislativos se encuentran en las disposiciones de la Constitución que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215 C.P); en la LEEE; y en las normas de derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (arts. 93.1 y 214 CP).

En este contexto, a continuación, la Sala procederá con el análisis de los requisitos formales y materiales que determinarán la conformidad constitucional de las medidas adoptadas en el DL 106.

Verificación del cumplimiento de las exigencias formales en el DL 106 de 2025

El examen forma implica verificar el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el presidente de la República y todos sus ministros; (ii) la expedición del decreto en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Estos requisitos deben ser cumplidos aún en los casos donde el estado de excepción comprenda únicamente determinado ámbito territorial. En este sentido, la Corte encuentra que el DL 106 de 2025 supera el presupuesto formal, así:

Análisis de las exigencias materiales en las medidas del DL 106

El examen material, comprende varios juicios que, para esta Corporación, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los estados de conmoción interior.

El juicio de finalida, que está previsto en el inciso segundo del artículo 213 de la Constitución y el artículo 10 de la LEEE. A la luz de este juicio, los decretos legislativos que se expidan con fundamento en la declaratoria del estado de excepción, deben estar orientados a conjurar, de manera específica y directa, las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efecto.

El juicio de conexidad materia, se encuentra en los artículos 214.1 Superior y 36 de la LEEE. Con este juicio, se busca determinar si las medidas adoptadas guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Lo anterior, debe ser evaluado conforme a dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y; (ii) externo, es decir, el vínculo existente entre las medidas y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción.

El juicio de motivación suficient, es considerado como un juicio que complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación, el presidente de la República ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas. Esta Corte ha determinado que la intensidad de este juicio debe determinarse en atención al contenido de la medida analizad, así el juicio será: (i) estricto, para las medidas que limitan derechos fundamentale; (ii) intermedio cuando no se limitan derechos, en este caso el Gobierno Nacional debe expresar al menos un motivo que justifique la adopción de la medid; y (iii) leve para aquellas disposiciones meramente instrumentales y operativas. En este caso se verifica que el Gobierno haya enunciado los fundamentos constitucionale.

El juicio de ausencia de arbitrarieda, implica que el decreto legislativo no establezca medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos suscritos por Colombia. La Corte debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentale; (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estad y; en particular, (iii) no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamient.

El juicio de intangibilida, parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia acerca del carácter intocable de algunos derechos, los cuales de conformidad con los artículos 93 y 214.2 de la Constitución no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción.

El juicio de no contradicción específicLey 137 de 1994, busca que las medidas adoptadas en los decretos legislativos no contraríen de manera específica la Constitución o los tratados internacionales, y no desconozcan el marco de referencia de la actuación del ejecutivo en el estado de excepción, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 36 y 38 de la LEEE.

En el juicio de incompatibilida, el artículo 12 de la LEEE exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción.

El juicio de necesida, establecido en los artículos 213 de la Constitución y 11 de la LEEE, dispone que el texto de los decretos legislativos debe expresar claramente las razones por las cuales las medidas adoptadas resultan indispensables para conjurar las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, por cuanto las medidas ordinarias vigentes durante el estado de conmoción interior resultan insuficientes para tales fines. La Corte ha indicado que el control de los decretos legislativos es dinámico, por ende, la necesidad debe ser analizada en dos momentos: (i) al momento en que se dictó, para determinar si la apreciación efectuada por el Gobierno Nacional sobre la necesidad fáctica y jurídica de la medida se ajusta a los criterios constitucionales; y (ii) al momento de realizar el juicio constitucional para determinar si subsiste la necesidad jurídic.

El juicio de proporcionalida, se encuentra en el artículo 13 de la LEEE y exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. La Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad tiene dos manifestaciones: (i) analizar la relación entre la medida adoptada y la gravedad de los hechos que busca conjurar. Siendo inexequibles las medidas que restrinjan drásticamente derechos constitucionales para asegurar una mínima o insignificante mejoría de la situación de orden público; y (ii) se debe verificar que no exista una restricción innecesaria de los derechos y libertades en la medida que sólo son admisible las limitaciones estrictamente necesarias para el retorno a la normalidad. En este caso, se debe determinar si existen medios exceptivos menos drásticos o lesivos que tengan igual o mayor efectividad que el escogido, caso en el cual la medida se tornará inexequible.   

El juicio de no discriminació, encontrado en el artículo 14 de la LEEE exige que las medidas adoptadas con ocasión a los estados de excepción no pueden entrañar la discriminación en forma alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosa. Este análisis implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados.

Análisis de los presupuestos materiales del DL 106 de 2025. En atención a que la práctica decisional de los decretos de desarrollo dictados en el marco del estado de conmoción interior ha sido divergente en la metodología (esto es, el orden, contenido y agrupación de los juicio) y teniendo en cuenta que el DL 106 desarrolla medidas de diversa índole, la Sala precisa la siguiente metodología para el análisis de los juicios materiales: cuando sea procedente, el juicio material se analizará de manera conjunta con los demás; cuando sea inviable verificar los juicios materiales de manera conjunta, se abordarán de forma separada a partir del contenido normativo especifico; y cuando se advierta que una de las medidas examinadas no supera alguno o varios de los juicios materiales, será innecesario valorar los juicios restantes.

Juicio de finalidad

El DL 106 satisface el juicio de finalidad porque busca adoptar medidas afirmativas para proteger a la población del sector agropecuario, afectada por la intensificación del conflicto armado y la crisis humanitaria.

En Sentencia C-148 de 2025 la Corte resaltó que la intensificación del conflicto armado entre el ELN y otros GAOr, ocasionó una afectación a la convivencia ciudadana porque generó el desbordamiento de la capacidad de gestión de las autoridades locales y; causó múltiples restricciones en acceso de bienes y servicios. Respecto a esto último, el DL 062 refirió que ante la situación de orden público existe un riesgo inminente de crisis alimentaria debido a la afectación de las condiciones de acceso y distribución de alimentos. Por lo cual, el Gobierno Nacional estimó necesario la adopción de medidas extraordinarias que permitieran conjurar la perturbación de orden público para restablecer la estabilidad institucional, así como la garantía de los derechos fundamentale.

En atención a dichas consideraciones, el Gobierno Nacional expidió el DL 106 con la finalidad de “[a]doptar medidas para garantizar medios de vida y producción de alimentos con financiamiento, crédito, alivio de pasivos y suspensión de cobro judicial en el sector agropecuario, para mitigar los efectos del desplazamiento, desarraigo y la desvinculación de los medios de vida con ocasión del conflicto armado, así como facilitar el retorno, la estabilización y la generación de ingresos de las y los campesinos, pequeños y medianos productores (...”.

En este contexto, las medidas establecidas en el DL 106 están encaminadas a: (i) mitigar el impacto económico en los pequeños y medianos productores afectados por la situación de orden público; (ii) garantizar la seguridad alimentaria y el abastecimiento de los mercados locales; y (iii) promover el retorno, la estabilización y la generación de ingresos de las y los campesinos, pequeños y medianos productores, así como sus formas organizativas. En consecuencia, el DL 106 tiene conexidad directa con las razones que justificaron el estado de conmoción interior, en tanto que busca impedir la extensión de los efectos de la crisis alimentaria ocasionada por la intensificación del conflicto armado entre el ELN y otros GAOr.

No obstante, bajo el juicio de finalidad, es precisa la limitación de los beneficiarios de las medidas contenidas en los artículos 2º, 4º y 5º del DL 106 por las siguientes razones:

En primer lugar, las expresiones “con independencia de su lugar de cumplimiento o ejecución” (contenida en el artículo 2) y “otros” (contenida en el artículo 4) no cumplen el juicio de finalidad, en tanto que ambas expresiones introducen un margen indeterminado de los posibles beneficiarios, lo que no permite constatar objetivamente su cumplimiento. En efecto, respecto al artículo 2º la Sala encuentra que, si bien la suspensión de procesos se limita a los productores que tengan ubicado su predio o su actividad productiva en la zona donde se declaró el estado de conmoción interior, la expresión “con independencia de su lugar de cumplimiento o ejecución”, amplía de forma indeterminada el ámbito territorial de aplicación de la medida al permitir que se suspendan procesos ejecutivos tramitados fuera del territorio afectado. Esto sin verificar si la ejecución de la obligación ha sido impactada por los hechos que motivaron la declaratoria del estado de excepción.

Por otro lado, la expresión “entre otros” (contenida en el artículo 4), presenta un alto grado de indeterminación respecto al universo de los posibles beneficiarios, pues de acuerdo con el Ministerio de Agricultura, “[l]os otros grupos previstos por esta medida incluyen a aquellos sectores que enfrentan dificultades económicas, sociales o de seguridad, y que se consideran particularmente vulnerables en el contexto del estado de excepción, aunque no se menciona de manera explícita en el Decreto”, lo cual no permite establecer si los sujetos a los que se refiere la norma realmente se encuentran afectados por la situación de conmoción interior.

En segundo lugar, la expresión “personas incluidas al PNIS” (contenida en el artículo 4), así como el artículo 5 (sobre la recuperación y pago de cartera), superan el requisito de finalidad en el entendido de que su aplicación se limite a aquellas personas que hayan sido víctimas de los hechos ocurridos en el primer trimestre de 2025. En efecto, la Sentencia C-148 de 2025 resaltó que la situación del conflicto armado y las deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS constituían problemas estructurales, de manera que las medidas relacionadas con dichos presupuestos fácticos eran inconstitucionales.

Ante este panorama la Sala constata, en primer lugar, que si bien el PNIS fue comprendido como una problemática estructural, ello no excluye la priorización de las víctimas del conflicto armado durante el primer trimestre de 2025 que hacen parte de ese programa. Asimismo, en relación con el artículo 5º del DL, dicha disposición establece que los acuerdos de recuperación y pago de cartera se pueden celebrar aun cuando la cartera entró en mora antes de que se haya declarado el estado de conmoción interior, por lo cual, esa medida deberá limitarse a aquellos deudores cuya mora esté directamente relacionada con los hechos ocurridos el primer trimestre de 2025.

Juicio de conexidad material

El DL 106 supera el juicio de conexidad material interna y externa. Los considerandos del DL están relacionados con los hechos que la Corte declaró exequibles en la Sentencia C-148 de 2025, pues hacen alusión a la grave perturbación de orden público debido al aumento de la violencia, así como la crisis humanitaria. Asimismo, justifican las medidas adoptadas para mitigar los efectos de tal situación, en específico la crisis alimentaria (dimensión interna). En cuanto a la dimensión externa, las medidas del DL, buscan impedir los efectos asociados a la grave perturbación de orden público por la escalada de violencia en el Catatumbo, pues el conflicto armado impacta en la producción agrícola, la cartera de crédito agropecuario y la seguridad alimentaria.  

Los considerandos del DL 106 tienen relación con los hechos que la Corte declaró exequibles en la Sentencia C-148 de 2025. Esto se fundamenta en que la parte motiva del decreto sub exime estableció que: (i) debido a la situación de violencia existe un riesgo inminente de crisis alimentaria en el Catatumbo; (ii) la situación de orden público afecta la actividad productiva así como el estado actual de la cartera agropecuaria y; (iii) en atención a lo anterior, justifica las medidas para que los productores afectados por la crisis puedan “contar con los recursos que les permit[an] producir, ganar o poder comprar suficientes alimentos, lo que incluye asegurar las garantías agropecuarias y los alivios financieros [para] su reactivación productiva, y lo protejan ante posibles pérdidas inminente de sus artículos de trabajo como maquinaria, dispositivos de almacenamiento herramientas, o incluso sus tierras y el producto de sus cosechas, dado la súbita desvinculación de actividades productivas generada con ocasión del conflicto, y las cesaciones de pagos que esa situación pueda conllevar.

Las medidas contempladas en el DL 106 guardan una conexión directa con las razones que justificaron su expedición, en particular, la necesidad de brindar protección económica a los pequeños y medianos productores que se han visto afectados por la situación de conmoción interior. En efecto, como consecuencia de los hechos de violencia que motivaron la declaratoria, muchos de estos productores no han podido desarrollar sus actividades agropecuarias con normalidad, lo cual ha comprometido gravemente su capacidad para cumplir con las obligaciones derivadas de los créditos del sector.

Desde el punto de vista externo, el decreto sub examine está relacionado directa y específicamente con las circunstancias que dieron lugar a la expedición del DL 062 de 2025, toda vez que: (i) fue expresamente expedido con ocasión y en desarrollo de dicho estado de conmoción interior; (ii) está relacionado directamente con las motivaciones que el Gobierno Nacional expuso para tal declaratoria; y (iii) su propósito es adoptar medidas para conjurar los efectos de la situación de violencia escalada que afecta la zona del Catatumbo, específicamente, introduciendo al ordenamiento medidas para aliviar la carga financiera del sector agropecuario afectado por la situación de conmoción interior.

En efecto, el artículo 1º del DL 106 señala expresamente que el Decreto tiene como objetivo adoptar medidas de financiamiento, crédito, alivio de pasivos y suspensión de cobro judicial para garantizar los medios de vida y producción de alimento y, por ende, mitigar los efectos del desplazamiento, desarraigo y la desvinculación de los medios de vida con ocasión del conflicto armado en los municipios señalados en el artículo 1 del DL 62 de 2025.

En esta línea el artículo 2º del DL sub examine suspende los procesos ejecutivos derivados de obligaciones de crédito agropecuario mientras permanezca el estado de conmoción interior. Los artículos 3 y 5 buscan establecer alivios financieros para los productores afectados. Esto es así, si se tiene en cuenta que las entidades establecieron trámites internos para que los beneficiarios de los alivios sean los productores afectados por los hechos de violencia que motivaron la declaratoria de conmoción interior, así:

En relación con los criterios de priorización (artículo 4º) el Ministerio de Agricultura informó a la Corte que estos grupos se priorizaron para asegurar que las medidas beneficien en primer lugar a quienes han sido los más afectados por los hechos que dieron lugar al estado de excepción.

En este orden de ideas, las medidas contenidas en el DL 106 cumplen con el requisito de conexidad material desde los puntos de vista interno y externo.

Juicio de motivación suficiente

El DL 106 satisface el juicio de motivación suficiente. El DL no contiene medida alguna que limite derechos fundamentales, por ende, su escrutinio resulta menos exigente. La Sala observa que cada una de las medidas de suspensión de procesos (art.2), alivios de pasivos (arts. 3 y 5) y priorización (art. 4), están motivadas de forma específica en las consideraciones del DL, así:

Juicio de ausencia de arbitrariedad

El DL 106 no incorpora disposición alguna que infrinja las prohibiciones relativas al ejercicio de facultades extraordinarias previstas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. En particular, la Sala constata que se supera el estudio de este juicio al no afectarse el núcleo esencial de los derechos fundamentales y libertades. Asimismo, los artículos sometidos a revisión no contemplan medidas que alteren el normal funcionamiento de las ramas del poder público, ni que impliquen modificación o suspensión de las funciones jurisdiccionales en materia de acusación y juzgamiento.

Juicio de intangibilidad

Las medidas adoptadas en el DL 106 no afectan ninguno de los derechos fundamentales señalados en los artículos 4 de la LEEE y 27 numeral 2 de la CADH, así como en los demás tratados en materia de derechos humanos ratificados por Colombia. En estos términos no se desconoce lo prescrito en los artículos 93 y 214.2 de la Constitución.

Juicio de no contradicción específica

El contenido del DL 106 supera el juicio de no contradicción específica porque las medidas no desconocen ninguna norma constitucional y respetan los límites fijados en los artículos 34 a 45 de la LEEE.

En efecto, bajo este juicio, las medidas del DL son compatibles con la Constitución porque: (i) el artículo 2 no afecta el principio de confianza legítima de los acreedores o los rematantes, sino que -por el contrario- busca garantizar el derecho al debido proceso de los productores agropecuarios; (ii) las medidas de alivios financieros contenidas en los artículos 3 y 5 son acordes al artículo 355 Superior; (iii) el artículo 4 dispone criterios de discriminación positiva que materializan el artículo 13 constitucional y; (iv) las medidas dispuestas en el DL tienen respaldo en el deber constitucional de solidaridad.

El artículo 2 no afecta el principio de la confianza legítima de los acreedores o los rematantes y garantiza el derecho al debido proceso de los productores agropecuarios. El alcance del artículo 2 debe entenderse desde dos escenarios: (i) la suspensión del proceso ejecutivo antes del remate del bien, en la que solo están involucrados el acreedor y el deudor; y (ii) la suspensión del proceso después de que el bien haya sido rematado y antes de la entrega material del bien, momento en el cual está involucrado un tercero conocido como rematante (posible comprador del bien).

En relación con el primer escenario la medida supera el juicio de no contradicción. Al respecto, cuando se presenta una demanda ejecutiva, el ejecutante fundamenta la pretensión en dos hechos: (i) que el ejecutado ha contraído una obligación clara, expresa y exigible que consta en un título ejecutivo; y (ii) que la obligación se encuentra insatisfecha. Cuando la obligación se refiere a una cantidad de dinero, el objetivo del demandante es lograr su pago total. En efecto, una forma de terminar dicho proceso es el pago total de la obligación.

Ahora bien, el Ministerio de Agricultura indicó que debido a la situación de orden público los grupos poblacionales afectados no se encuentran en condiciones de cumplir con sus obligaciones crediticias y no crediticias que hubieren contraído en desarrollo de su actividad ya que debido a la situación de conmoción interior no han podido desarrollar con normalidad sus actividades. Bajo ese entendido, permitir la continuación del proceso ejecutivo sin considerar las limitaciones de pago del deudor implicaría privarlo de la posibilidad de finalizar el proceso por la causal de pago total de la obligació.

La suspensión implica que los acreedores de créditos de fomento agropecuario no podrán exigir el pago inmediato de las obligaciones a través del cobro judicial. Sin embargo, esto no afecta su derecho a recibir el pago de la obligación. Durante el tiempo de suspensión, los acreedores pueden negociar acuerdos de pago con los deudores quienes están en una situación de debilidad manifiesta.

En relación con el segundo escenario, la Sala considera que la medida supera el juicio de no contradicción ya que solo cuando el auto que aprueba el remate queda en firme, se puede sostener que el rematante adquiere el derecho de domini. En ese sentido, antes de que dicho auto sea expedido puede hablarse de la expectativa del derecho, sujeta a revisión. Adicionalmente, la suspensión de términos cumple un propósito esencial: proteger el derecho a la defensa de los campesinos y productores afectados por la crisis. En el contexto actual del Catatumbo, donde la situación de orden público ha provocado desplazamientos forzados y confinamientos, los afectados no están en condiciones reales de participar en los procesos judiciales. Esta realidad impide que puedan ejercer de manera efectiva su derecho a controvertir el remate, ya sea interponiendo recursos o solicitando la nulidad. La suspensión, entonces, no solo es razonable, sino necesaria para garantizar que estas personas puedan ejercer adecuadamente la defensa de sus derechos.

En conclusión, la medida de suspensión de procesos (art. 2) no desconoce el principio de confianza legítima ni buena fe de los acreedores ni de los rematantes (posibles compradores del bien), pues la disposición busca garantizar el derecho al debido proceso y la igualdad de los productores del Catatumbo, afectados por el conflicto armado durante el primer trimestre de 2025.

Las medidas de alivios financieros contenidas en los artículos 3 y 5 son acordes al artículo 355 Superior. Los artículos 3 y 5 del DL 106 de 2025 prevén alivios económicos y financieros para el sector agropecuario. En particular, el artículo 3, permite la refinanciación de los créditos agropecuarios de los productores cuya actividad se vio afectada en la zona cobijada con la situación de conmoción interior. Esto, sin que, durante el término del estado de conmoción interior, se puedan cobrar intereses moratorios. Por su parte, el artículo 5º permite que los pequeños productores puedan realizar acuerdos de pago con Finagro y Banco Agrario, los cuales pueden ser objeto de condonación de intereses moratorios y quitas al capital. Estas medidas serán obligatorias para las entidades del sistema nacional de crédito agropecuario pero opcionales para las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia.

El artículo 355 de la Constitución establece que “[n]inguna de las ramas u órganos del poder público, podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado”. La jurisprudencia de la Corte, sin embargo, ha señalado que esta prohibición no es absoluta. Por el contrario, la Constitución permite que se otorguen auxilios, donaciones, subsidios, incentivos, o subvenciones a particulares sin contraprestación algun–, siempre que no se trate de un acto de mera liberalidad sino del cumplimiento de deberes constitucionales que aseguren, entre otros, la igualdad materia y el cumplimiento de requisitos específico–.

Así, por ejemplo, la Sentencia C-218 de 2020 determinó que el Decreto Legislativo 486 de 2020, por medio del cual se establecieron medidas que permitían el otorgamiento de subsidios, alivios y auxilios a favor de los pequeños y medianos productores afectados por la pandemia, no contrariaban el artículo 355 de la Constitución por tres razones: “(i) [las medidas] estaban destinadas a los trabajadores agropecuarios quienes son sujetos de especial protección constitucional de acuerdo con la Constitución y la jurisprudencia de esta Corte; (ii) constituyen un desarrollo del artículo 66 de la Carta Política que establece de manera expresa que el gobierno debe fomentar el acceso al crédito agropecuario; y (iii) constituyen estímulos económicos a los trabajadores agropecuarios para que estos mantengan su actividad productiva y, de esta forma, contribuyan a la realización de un fin de interés general: la garantía de la seguridad alimentaria y el abastecimiento de productos e insumos agropecuarios durante la pandemia”

Conforme a lo anterior, la Sala observa que los artículos 3 y 5 establecen medidas que no contrarían el artículo 355 de la Constitución porque: (i) están destinadas a sujetos de especial protección constitucional; (ii) buscan fomentar el acceso al crédito agropecuario; y (iii) constituyen un estímulo para que los productores agropecuarios realicen el pago de sus obligaciones de crédito sin afectar la seguridad alimentaria y el abastecimiento de productos e insumos agropecuarios durante el estado de conmoción interior.

El artículo 4º dispone criterios de discriminación positiva. La medida busca establecer criterios de discriminación positiv en virtud del inciso 2 del artículo 13 de la Constitución al garantizar que las medidas sean especialmente dirigidas a grupos históricamente marginados o en especial situación de vulnerabilidad como las mujeres campesinas, las personas desplazadas, quienes han estado vinculados a economías ilícitas y están en procesos de sustitución, y quienes adelantan su reincorporación a la vida civil tras haber pertenecido a grupos armados al margen de la ley. Estas poblaciones requieren un enfoque diferencial para lograr una igualdad real y efectiva, conforme al principio de igualdad material.

Las medidas dispuestas en el DL se encuentran respaldadas por el deber constitucional de solidaridad. La Asamblea Nacional Constituyente al incluir el título “[p]rincipios fundamentales”, consideró que este tenía como finalidad establecer los postulados que le dan forma a los valores consagrados en el Preámbulo de la Constitución y que orientan el Estado Social y Democrático de Derecho. Así, reconoció que este principio no solo implica una transformación en la función del Estado, sino también una mayor responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares frente a la “solidaridad humana.

En este contexto, los artículos 1º y 95.2 de la Constitución, desarrollan el principio de solidaridad, el cual tiene dos facetas, en primer lugar, es un principio constituciona. De otro lado, es un deber que recae en cabeza del Estado y de todos los habitantes del paí''. La solidaridad como deber, parte de un valor constitucional que tiene en cuenta el tipo de Estado adoptado y se manifiesta en tres dimensiones: “(i) como una pauta de comportamiento conforme a la cual deben obrar las personas en determinadas ocasiones; (ii) como criterio de interpretación en el análisis de las acciones y omisiones de los particulares que vulneren o amenacen los derechos fundamentales y; (iii) como un límite a los derechos propios”.

En atención a lo anterior, la Corte en varias oportunidades ha establecido deberes respecto a la exigibilidad de las obligaciones crediticias cuando el deudor se encuentra en una particular situación de debilidad manifiest'', a saber:

En este contexto, la Sala constata que los artículos 2º, 3º, 4º y 5º del DL en revisión, satisfacen el juicio de no contradicción específica porque tales medidas no desconocen ninguna norma constitucional y respetan los límites fijados en los artículos 36 a 38 de la LEEE.

Juicio de necesidad

Respecto al juicio de necesidad, este sólo es superado por las medidas de suspensión de procesos ejecutivos (art. 2), los criterios de priorización (ar. 4) y, los acuerdos de recuperación y pago de cartera (art. 5 y parágrafo 1°) ante su necesidad fáctica y la inexistencia de mecanismos ordinarios. No obstante, en lo que respecta a las medidas de refinanciación (art. 3) y compra de cartera (parágrafo 2° del artículo 5º), la Sala concluye que estas no superan la dimensión jurídica del juicio de necesidad.

La medida de suspensión de procesos ejecutivos (artículo 2) supera el juicio de necesidad porque garantiza la igualdad procesal de los productores víctimas de los hechos ocurridos en el primer trimestre de 2025 en el Catatumbo. Además, tiene un alcance mayor al contemplado en el artículo 161 del Código General del proceso. Los considerandos del DL 106 señalan la existencia de una situación de violencia escalada, la cual ha generado que, al 22 de enero de 2025, 36.137 personas sean víctimas de desplazamiento forzado, de las cuales 16.482, a esa fecha, se encontraban en albergues y refugios en el departamento de Norte de Santander. Adicionalmente, debido a la situación de orden público un número importante de personas se encuentran en situación de confinamiento (27.381https://news.un.org/es/story/2025/03/1537076.

En esta línea, Finagro informó a la Corte que la suspensión de los procesos ejecutivos atendía a la grave situación de orden público que afecta la actividad productiva y de comercialización y deteriora la situación económica de los pequeños y medianos productores. Así, adujo que la medida busca dar alivio a la población de los hechos que originaron la conmoción, “en tanto pueden tener la oportunidad de, mientras se supera esta situación, reactivarse y atender a sus obligaciones financiera”. Por su parte, el Ministerio de Agricultura señaló que la medida era necesaria para evitar una persecución judicial de los deudores cuando están atravesando una situación que les impide operar con normalidad. Además, “busca conceder a la población afectada un margen para la recuperación económica, sostener el arraigo con sus modos de producción, proyectos de vida y el arraigo con la tierra.”

En la misma línea, el procurador sostuvo que la medida era idónea porque ayuda a proteger los derechos al debido proceso y al acceso a la justicia de campesinos, pequeños y medianos productores que han sido afectados por la crisis. Señaló que muchas de estas personas han sido desplazadas o están confinadas, lo que les impide ejercer su defensa en condiciones normales. Por ello consideró justificada la suspensión de términos, incluso después del remate y antes de la entrega del bien, ya que en ese momento los ejecutados aún pueden solicitar la nulidad si hubo irregularidades en el proceso (como lo permite el artículo 455 del CGP.

En atención a lo anterior la Sala considera que la suspensión de términos de los procesos ejecutivos es una medida dirigida a evitar la extensión de los efectos del estado de conmoción interior y la reactivación económica del sector agropecuario, afectado por la situación de conmoción interior.

Como se estableció en el juicio de no contradicción específica, una de las formas de terminar el proceso ejecutivo es el pago total de la obligación. No obstante, cuando la persona se encuentra en situación de desplazamiento forzado o de confinamiento, continuar con el cobro judicial resulta una exigencia desproporcionada, al ser irresistible, imprevisible y ajeno a la voluntad del deudor, lo que le impide cumplir con su obligación en condiciones de normalidad.

Adicionalmente, en aquellos casos en los que se llevó a cabo la diligencia de remate, la continuación del proceso sin la suspensión de términos desconoce las condiciones materiales en las que se encuentran las personas en situación de desplazamiento. En efecto, quienes han sido forzados a confinarse o a abandonar su lugar de residencia no disponen de los medios mínimos para ejercer una participación activa en el proceso judicial. Por ejemplo, si la persona se encuentra alojada en un albergue, puede enfrentarse a serias restricciones en el acceso a la información, locomoción, la representación jurídica o incluso a canales básicos de comunicación.

En este contexto, la Sala comparte lo dicho por el Ministerio de Agricultura y la Procuraduría General de la Nación, en tanto que la suspensión de términos es una medida necesaria fácticamente, ya que permite mitigar los efectos del estado de conmoción interior en relación con la estabilidad económica de los productores, víctimas del conflicto armado por los hechos ocurridos el primer trimestre de 2025, además de garantizar su derecho al debido proceso.

En relación con la necesidad jurídica, esta también se encuentra superada. Con el fin de sustentar esta conclusión, a continuación, se revisarán las medidas existentes en el ordenamiento jurídico para la suspensión de los procesos:

Asimismo, la Corte en Sentencia C-213 de 2020 recordó que aspectos tales como “los mecanismos, etapas, recursos, plazos, términos, cargas procesales, consecuencias de inactividad y, en general, la configuración de los procesos judiciales” (énfasis añadido) están sujetos a reserva de ley. En ese sentido, la suspensión de procesos judiciales debe ser establecida mediante una norma con fuerza de ley conforme al artículo 150 de la Constitución e incluso considerando el artículo 121 del Código General del Proceso que regula la duración de los procesos.

En estos términos, la Sala Plena concluye que el artículo 2 del DL 106 supera el juicio de necesidad.

La medida de refinanciación (artículo 3) no supera el juicio de necesidad porque en el ordenamiento jurídico ordinario existen normas que permiten la suscripción de acuerdos de pago en condiciones de viabilidad financiera, así como no cobrar intereses moratorios

El artículo 3 del DL 106 permite la refinanciación de la deuda sin que se cobren intereses moratorios durante el término de vigencia del estado de conmoción interior. En este contexto, el Ministerio de Agricultura y la SFC informaron que el mecanismo de restructuración de la deuda conforme a los criterios establecidos en la Circular Básica Contable y Financiera (en adelante CBCF) de esa Superintendencia no permitía la refinanciación en los términos que establece el DL 106. Asimismo, el Ministerio indicó que la reglamentación para la refinanciación por parte del CNCA no era procedente.

En este contexto, la Sala observa que, en principio, la restructuración de créditos desarrollada en la CBCF y la facultad del CNCA para reglamentar la refinanciación de las operaciones de crédito que hayan realizado las entidades que integran el Sistema Nacional de Crédito Agropecuario no permiten la refinanciación de la deuda en los términos previstos en el artículo 3º del DL 106. No obstante, el ordenamiento jurídico ordinario prevé un mecanismo que permite la celebración de acuerdos de pago en favor de las víctimas del conflicto armado, el cual no fue objeto de pronunciamiento por parte de las entidades oficiadas.

En efecto, la Sala encuentra que conforme al artículo 128 de la Ley 1448 de 2011 y el numeral 2.7 del Capítulo II de la CBCF, las víctimas del conflicto armado que tengan créditos activos que han entrado en mora o que han sido objeto de refinanciación, reestructuración o consolidación, deben ser incluidos en la categoría de riesgo especia, esto implica que: (i) no podrán ser objeto de intereses moratorios durante el término comprendido entre la ocurrencia del hecho victimizante y hasta un (1) año después de la inscripción en el Registro Único de Víctimas; y (ii) las entidades financieras deben promover la celebración de acuerdos de pago con el deudor en condiciones de viabilidad financiera. En el evento que los acuerdos contemplen periodos de gracia, se suspenderán durante estos periodos la caución de intereses y demás conceptos asociados al crédito. Adicionalmente, estos acuerdos de pago no son considerados como reestructuraciones, por lo que no le son aplicables las reglas previstas para ello.

En virtud de lo anterior, no se identificó ninguna explicación que motive las razones por las cuales esta norma no es idónea para garantizar el objeto establecido en el artículo 3 del DL 106, más aún cuando los acuerdos de pago de los que trata el numeral 2.7 del Capítulo II de la CBCF no permiten el cobro de intereses moratorios desde la ocurrencia del hecho victimizante y deben tener en cuenta la capacidad de pago de la víctima. En este sentido, el artículo 3 del Decreto sub examine no supera el juicio de necesidad jurídica.

El establecimiento de criterios de priorización (art. 4) permite la priorización de las personas más afectadas por la crisis

Los considerandos del DL 106 resaltan la necesidad de priorizar ciertos grupos poblacionales con la finalidad de que los alivios estén efectivamente en cabeza de las personas especialmente afectadas por la crisis. En ese sentido, la norma prioriza a las mujeres, las personas en situación de desplazamiento forzado, las personas vinculadas al PNIS y las personas en proceso de reincorporación a la vida civil.

El Ministerio de Agricultura informó que los criterios de priorización fueron planteados en atención a la realidad social y económica del Catatumbo y al desarrollo del conflicto armado durante el 2025. Las mujeres del campo se priorizaron porque a menudo enfrentan desigualdades de género y tienen un acceso limitado a los recursos, las víctimas de desplazamiento forzado y personas en proceso de reincorporación a la vida civil requieren de apoyo específico para reinsertarse en la sociedad y reconstruir sus medios de vida. Asimismo, en cuanto a las personas parte del PNIS indicó que ellas “necesitan acompañamiento para lograr una alternativa sostenible de desarrollo y salir de la circularidad de la violencia y las actividades ilícitas”.

Todas las víctimas de conflicto armado son sujetos de especial protección constitucional debido a la violación constante de sus derechos lo que lleva a que se encuentren en una situación de especial vulnerabilida. En este sentido, la priorización de quienes se han visto especialmente afectados por la situación de orden público en el Catatumbo encuentra su fundamento en su condición de vulnerabilidad.

En efecto, las mujeres deben ser priorizadas porque son víctimas de patrones estructurales de violencia y discriminación de géner, en particular, representan el 50.28% de las personas víctimas de los hechos ocurridos el primer trimestre de 2025 en el Catatumbhttps://datospaz.unidadvictimas.gov.co/archivos/datosPaz/boletines/Catatumbo/BoletinCatatumbo-UARIV-Edicion24.pdf. En lo que respecta a las víctimas de desplazamiento forzado y a los firmantes del acuerdo de paz, su priorización se encuentra justificada si se tiene en cuenta las razones que llevaron a declarar válido parcialmente el estado de conmoción interior, esto es, la crisis humanitaria por el desplazamiento forzado y el aumento inusitado de los ataques contra la población firmant.

Finalmente, respecto a las personas incluidas en el PNIS, es importante resaltar que, de acuerdo con el Ministerio de Agricultura, el conflicto armado tiene como causa principal la búsqueda de control de “territorio para la siembra y transformación de hoja de coca y las demás actividades de explotación económica ilícitas que se derivan de ello”. Adicionalmente, en el seguimiento de la Sentencia T-025 de 2004, la Corte indicó que en el marco del conflicto armado los grupos armados emplean presiones y amenazas sobre los líderes y comunidades para impedir el accionar de la fuerza pública, especialmente en aquellos casos en los que se adelantan labores de erradicación de cultivos ilícito. Esto refleja la necesidad de priorizar a quienes hacen parte del PNIS y son víctimas del conflicto armado. En este orden de ideas, la medida establecida en el artículo 4 del DL 106 es necesaria fácticamente al permitir la priorización de quienes han sido los más afectados por la situación ocurrida el primer trimestre de 2025 en el Catatumbo.

La medida también es necesaria jurídicamente ante la inexistencia de normas que permitan la priorización de todos los grupos que aborda el DL 106.

La Fundación para el Estado de Derecho manifestó que en el ordenamiento jurídico existían varias disposiciones que incluyen la priorización de los sujetos que resalta el DL 106. La interviniente subrayó que: (i) la Ley 731 de 2002 prioriza a las mujeres rurales; (ii) la Ley 1448 de 2011 incorpora un enfoque diferencial para la atención de poblaciones especialmente vulnerables incluyendo mujeres y; (iii) la Resolución 8 de 2023 de la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario “también incorpora criterios de priorización de acceso al crédito para ciertos grupos poblacionales vulnerables y con enfoque diferencial. Específicamente, se reconoce como usuarios especiales a las mujeres rurales, jóvenes rurales, comunidades étnicas, población víctima del conflicto armado, personas en proceso de reincorporación a la vida civil, personas vinculadas al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) y campesinos, entre otros”.

Pese a lo manifestado por el interviniente, la Sala encuentra que ninguna de las disposiciones normativas mencionadas dispone la priorización de todos los grupos poblacionales dispuestos en el artículo 4º del DL 106. Lo anterior, con fundamento en tres razones: en primer lugar, la Ley 731 de 2002 que prioriza a las mujeres rurales, no lo hace respecto a los demás sujetos que menciona el artículo 4.

En segundo lugar, el artículo 13 de la Ley 1448 de 2011 abarca el principio de enfoque diferencial respecto a las características particulares de las víctimas. No obstante, ese principio no necesariamente responde al establecimiento de criterios de priorización, ya que estos buscan establecer un orden en el acceso a las medidas y recursos disponibles, especialmente en contextos donde las capacidades institucionales y presupuestales son limitadas. En tercer lugar, la Resolución 8 de 2023 del CNCA en su artículo 9 se refiere a usuarios especiales para que las condiciones financieras del otorgamiento de crédito se apliquen según su condición, pero no dispone de criterios de priorización.

 En este contexto, ninguna de las normas mencionadas se refiere a la priorización de todos los grupos poblacionales expresamente establecidos en el DL. De hecho, el Ministerio Público indicó que, en términos de la legislación ordinaria, la Ley 2071 de 2020 prioriza a las mujeres campesinas para que accedan a los programas de financiamiento dirigidos a la reactivación del sector agropecuario, normativa que considera insuficiente porque dejó por fuera a los otros grupos dispuestos en el DL 106. Ello permite colegir la inexistencia de mecanismos ordinarios para la priorización conjunta de quienes, de acuerdo con el DL, han sido los más afectados por la situación de conmoción interior. De manera que, en estos términos, el artículo 4 del DL 106 de 2025 supera el juicio de necesidad.

La adopción de acuerdos de recuperación y pago de cartera (artículo 5 y su parágrafo 1º) obedecen a la necesidad de otorgar una autorización legal expresa a Finagro y al Banco Agrario

Los considerandos del DL 106 además de indicar la situación de desplazamiento forzado y violencia escalada, mencionan la necesidad de adoptar alivios financieros para la reactivación del sector agropecuario. En esta línea, el Ministerio de Agricultura informó a la Corte que dada la situación de violencia los grupos poblacionales afectados “no se encuentran en condiciones de cumplir con las obligaciones crediticias y no crediticias que hubieren contraído en desarrollo de su actividad productiva. Lo anterior pone en riesgo la estabilidad financiera y representa un obstáculo para la reactivación económica del sector agropecuario y de desarrollo rural en la región”.

En atención a lo anterior, el sector agropecuario ha sido afectado por la situación de conmoción interiohttps://www.elespectador.com/politica/catatumbo-en-conmocion-interior-gobierno-petro-dice-que-por-la-crisis-hay-perdidas-millonarias-noticias-colombia/, por ejemplo, se ha indicado que los productores “han perdido 675 toneladas de productos agrícolas y unas 1.836 toneladas están represadashttps://asomunicipios.gov.co/cuantiosas-perdidas-para-los-campesinos-de-la-region-del-catatumbo/. Así, en el marco del deber constitucional de solidaridad, resulta exigible a las entidades financieras una actuación coherente con el carácter de su funció. En este contexto, la adopción de medidas que permitan facilitar el pago de las obligaciones crediticias se encuentra justificada fácticamente teniendo en cuenta que la situación de violencia escalada ha ubicado a los pequeños productores en una situación que les dificulta el cumplimiento de sus obligaciones.

La dimensión jurídica del juicio de necesidad también se encuentra superada. El Banco Agrario y Finagro, al ser entidades que manejan recursos públicos, requieren de autorización legal y expresa para celebrar los acuerdos de los que trata el artículo 5. En efecto, la medida es necesaria jurídicamente porque: primero, de acuerdo con la información proporcionada por el Banco Agrario, la condonación de intereses y quitas al capital solo procede para las carteras castigadas y de difícil recuperación. Segundo, tanto el Banco Agrario como Finagro requieren de autorización legal expresa para condonar intereses y realizar quitas de capital, en el marco de la conmoción interior. A diferencia de la banca privada, estas entidades administran recursos públicos y por ello requieren una habilitación legal expresa.

Tercero, aunque el artículo 217 de la Ley 2294 autoriza al FONSA para realizar acuerdos de recuperación y pago de cartera que podrán incluir “la condonación de los intereses, así como parte del capital de los valores pagados por el FAG” conforme a los lineamientos que defina la CNCA, el artículo 25 de la Ley 819 de 2003 dispone que “[l]as entidades financieras de carácter público al efectuar reestructuraciones de créditos, rebajas o condonaciones de intereses a sus deudores morosos deberán realizarlo conforme a las condiciones generales del mercado financiero y con la finalidad de: recuperar su cartera, evitar el deterioro de su estructura financiera y presupuestal y, propender por la defensa, rentabilidad y recuperación del patrimonio público”, por lo cual no podría garantizarse que la condonación de intereses y de quitas de capital que establece dicho artículo se pueda realizar en los términos que dispone el artículo 5 del DL 106.

De otro lado, la Ley 2071 de 2020 permite celebrar estos acuerdos, pero respecto de la cartera “que haya entrado en mora antes del 30 de noviembre de 2020”, por lo que esta norma no podría aplicarse a los pequeños productores, víctimas de los hechos ocurridos el primer trimestre de 2025. Adicionalmente, es preciso reiterar que la intervención en las actividades crediticia, bursátil y aseguradora o en cualquier otra actividad que cumplan organismos públicos o privados en el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público tiene reserva de ley. El literal d), numeral 19 del artículo 150 de la Constitución establece que es competencia del legislador establecer los criterios sobre los cuales el Gobierno Nacional reglamentará estas actividades, lo que es ratificado por el numeral 25 del artículo 189 Superior. En este contexto, el establecimiento de las medidas de alivio financiero no podría ser reglamentada sin que medie autorización expresa por parte del legislador.

 La medida de compra de cartera saneada por parte del FONSA (parágrafo 2º del artículo 5º) no supera el juicio de necesidad jurídica pues la entidad ya está facultada para realizar la compra de cartera agropecuaria ante graves afectaciones al orden público. El FONSA es un fondo creado por la Ley 302 de 1996 con la finalidad de otorgar apoyo económico a los pequeños productores agropecuarios y pesqueros para la atención y alivio parcial o total de sus deudas cuando se presentan problemas climáticos, fitosanitarios o notorias situaciones de orden público.

En atención a esa finalidad, el artículo 2º de la Ley 302 de 1996 dispone que el FONSA está facultado para realizar la compra de cartera de los pequeños productores a los intermediarios financieros cuando se acredite alguno de los siguientes eventos: “a) Una situación de tipo extremo climatológico o una catástrofe natural que dé lugar a pérdidas masivas de la producción; b) Problemas fitosanitarios o plagas que afecten de manera general y en forma severa a cultivos o productos agropecuarios y pesqueros, reduciendo sensiblemente la calidad o el volumen de la producción, siempre y cuando estos fenómenos sean incontrolables por la acción individual de los productores; c) Notorias alteraciones del orden público que afecten gravemente la producción o la comercialización agropecuaria y pesquera; d) Caídas severas y sostenidas de ingresos para los productores, en los términos que reglamente el Gobierno Nacional; y e) Por los efectos de la declaratoria de la emergencia sanitaria asociada a la enfermedad coronavirus COVID 19”.

En ese sentido, no se encuentran razones para fundamentar por qué la facultad de compra de cartera por parte del FONSA sería insuficiente. En particular, esta situación no fue subsanada por el Ministerio de Agricultura quien se limitó a indicar que: (i) la Ley 302 era insuficiente porque no permite una compra ágil ni una adquisición masiva y; (ii) no contempla medidas extraordinarias como las requeridas en un estado de conmoción interior. Respecto a esto último, contrario a lo manifestado por el Ministerio, la norma permite la compra de cartera en situaciones como la que motivó la medida de excepción, toda vez que el estado de conmoción interior se declara ante graves alteraciones del orden público. Por lo tanto, para la Sala no es posible establecer la razón por la cual en este caso no sería aplicable el ordenamiento jurídico ordinario.

En consecuencia, el parágrafo 2º del artículo 5 del Decreto sub examine no supera el juicio de necesidad en su dimensión jurídica.

En conclusión, las medidas de refinanciación (art. 3) y compra de cartera (parágrafo 2° del artículo 5) no superan el juicio de necesidad en su dimensión jurídica, por lo que estas medidas serán declaradas inexequibles, sin que se precise el análisis de los demás juicios. Por otra parte, en relación con las medidas de suspensión de procesos ejecutivos (art. 2), criterios de priorización (ar. 4) y, acuerdos de recuperación y pago de cartera (art. 5 y parágrafo 1°), la Sala continuará con el análisis de los juicios restantes.

Juicio de incompatibilidad

 Las medidas contenidas en el DL 106 superan el juicio de incompatibilidad al no suspender o estar encaminadas a suspender, ya sea explícita o implícitamente, alguna ley o disposición legal ordinaria.

Juicio de proporcionalidad

Los artículos 2, 4 y 5 (parcial) del DL 106 superan el juicio de proporcionalidad. De un lado, como se señaló en las secciones anteriores, las medidas no limitan o restringen derechos y garantías constitucionales y, de otro lado, son proporcionales con los hechos de la crisis que pretenden conjurar. En relación con esto último, ninguna de las medidas adoptadas por el DL sub examine: (i) resulta excesiva en relación con la situación de orden público que pretende conjurar; (ii) son compatibles con la naturaleza, fines, composición y características del sistema de crédito agropecuario al que están sometidas; (iii) contribuyen a la protección de los trabajadores agropecuarios más vulnerables, la garantía de la seguridad alimentaria y el abastecimiento de insumos y productos agropecuarios y, (iv) están limitadas y restringidas a la finalidad que pretenden alcanzar, esto es, mitigar los efectos de la crisis de conmoción interior, en relación con la crisis alimentaria.

La suspensión de procesos ejecutivos (artículo 2) es una medida de protección del debido proceso en un contexto donde la violencia escalada impide la participación efectiva de los actores involucrados. Lejos de restringir derechos, esta medida (suspensión) garantiza que los procesos judiciales no se adelanten en condiciones de desigualdad. Por su parte, los criterios de priorización (artículo 4) buscan que los grupos más afectados por la situación de orden público puedan acceder de manera diferencial a las medidas crediticias.

En la misma línea, la medida de acuerdos de restructuración y pago de cartera contenida en el artículo 5 (parcial) está orientada a reducir las cargas económicas de los pequeños y medianos productores afectados por la situación de orden público. Se trata de mecanismos administrativos que permiten sanear las obligaciones crediticias, sin comprometer recursos públicos adicionales.

Tampoco se observa una afectación desproporcionada a la sostenibilidad del Banco Agrario ni del FAG. En primer lugar, aunque la SFC advirtió que la medida podría reducir la solvencia del Banco Agrario, esta disminución no alcanza niveles que comprometan el cumplimiento de los requerimientos mínimos regulatorios. Además, el Estado cuenta con herramientas ordinarias para preservar su estabilidad, como provisiones contables y colchones adicionales de liquidez o solvenci. En segundo lugar, el Ministerio de Agricultura aseguró que la condonación del 100% de intereses corrientes y moratorios, así como quitas de hasta el 80% del capital, no ponen en riesgo la viabilidad financiera de las entidades implicadas.

En suma, las medidas adoptadas en el DL 106 resultan proporcionadas, no restringen derechos constitucionales y son idóneas en atención a la crisis que buscan atender.

Juicio de no discriminación

Las medidas adoptadas en el DL 106 cumplen con el juicio de no discriminación pues en ningún aspecto imponen tratos discriminatorios o fundados en criterios sospechosos. Fedearroz, consideró en su intervención que las medidas establecidas en el DL 106 sólo están dirigidas a los pequeños y medianos productores, así como a sus esquemas de integración y no contemplan a los grandes productores. Este hecho no genera un trato discriminatorio entre sujetos en igualdad de condiciones. Los pequeños, medianos y grandes productores se diferencian entre sí teniendo en cuenta sus ingresos, lo que incide en la posibilidad de pago de las obligacione.

En efecto, el artículo 5 beneficia a los pequeños productores. Según el Ministerio de Agricultura el 98% de las garantías expedidas y pagadas han sido a favor de los pequeños productore quienes, según los considerandos del DL 106, son los principales acreedores de las operaciones de crédito agropecuario.

Ahora bien, en relación con el artículo 4, esta norma dispone criterios de priorización para los siguientes grupos poblacionales: las mujeres del campo; víctimas de desplazamiento forzado; personas vinculadas al Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito (PNIS) y; personas en proceso de reincorporación a la vida civil. Estos criterios, como se indicó, atienden a medidas de discriminación positiva e incluyen los grupos más afectados por la situación que dio lugar a la conmoción interior.

En este contexto, la Sala considera que el DL 106 satisface el juicio de no discriminación, porque no impone un trato discriminatorio fundado en criterios sospechosos (sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica, etc.) Por el contrario, los instrumentos de suspensión de procesos, priorización y alivio financiero que el DL adoptó constituyen medidas afirmativas en favor de la población del sector agropecuario más afectado por la situación de conmoción interior y, en ese sentido, desarrollan los mandatos constitucionales de promoción del sector agropecuario y especial protección constitucional de los trabajadores agropecuarios, previstos en los artículos 13.3, 64 y 65 de la Constitución.

En este contexto la Sala concluye que los artículos 2, 4 y 5 (parcial) son exequibles al acreditar el cumplimiento de los presupuestos formales y materiales para la expedición de un decreto legislativo de desarrollo. Asimismo, al tratarse de disposiciones instrumentales, encuentra exequibles los artículos 1 y 7 (sobre el objeto del decreto y la vigencia del DL 106 de 2025).

Conclusión. En atención a los juicios realizados la Sala constata, en primer lugar, que el DL 106 de 2025 cumple con el presupuesto formal. Por otro lado, las medidas relacionadas con la suspensión de procesos (art. 2), los criterios de priorización (art. 4) y; la recuperación y pago de cartera (art.5 y su parágrafo 1°), satisfacen los juicios que componen el presupuesto material, por lo que serán declaradas exequibles, salvo las expresiones “con independencia de su lugar de cumplimiento o ejecución” contenida en el artículo 2 y “otros” contenida en el artículo 4, que no superaron el juicio de finalidad. Finalmente, las medidas de acuerdos de refinanciación (art. 3) y de compra de cartera (parágrafo 2 del art. 5), serán declaradas inexequibles al no superar el juicio de necesidad jurídica, habida cuenta que el ordenamiento jurídico ordinario contempla medidas que permiten la celebración de acuerdos sin el cobro de intereses moratorios y la compra de cartera por parte del FONSA.

REMEDIO JUDICIAL

Teniendo en cuenta lo expuesto la Sala declarará: (i) la inexequibilidad por consecuencia del artículo 6; (ii) la exequibilidad de los artículos 1, 2, 4, 5 (parcial) y 7 del DL 106 de 2025, salvo las expresiones “con independencia de su lugar de cumplimiento o ejecución” contenida en el artículo 2 y “otros” contenida en el artículo 4 y; (iii) la inexequibilidad de los artículos 3 y el parágrafo segundo del artículo 5 del mencionado decreto legislativo.

En atención a las decisiones de inexequibilidad que se adoptarán en la parte resolutiva de la presente sentencia, la Sala estima pertinente precisar que sus efectos serán a futuro por dos razones: en primer lugar, la Corte ha sostenido que, como regla general, la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma tiene efecto hacia futuro o ex nun ante la necesidad de proteger los principios como la seguridad jurídica o la buena fe ya que antes de que se expidiera el fallo judicial la norma gozaba de presunción de constitucionalidad y, por ende, es legítimo asumir que los ciudadanos y la administración orientaron su comportamiento confiados en la validez de la norm. En segundo lugar, las normas no afectaron derechos fundamentales y tampoco se observó una violación flagrante y deliberada de la Constitució, por lo que tampoco se configuran las circunstancias para arribar a otra determinación.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Primero. Declarar INEXEQUIBLE por inconstitucionalidad por consecuencia el artículo 6º del Decreto Legislativo 106 de 2025.

Segundo. Declarar la EXEQUIBILIDAD de los artículos 1, 2, 4, 5 (parcial) y 7 del Decreto Legislativo 106 de 2025, salvo las expresiones “con independencia de su lugar de cumplimiento o ejecución” contenida en el artículo 2 y “otros” contenida en el artículo 4.

La expresión “personas incluidas al PNIS” contenida en el artículo 4 y el artículo 5 (parcial) del Decreto Legislativo 106 de 2025, se declaran exequibles en el entendido de que su aplicación se limita a aquellas personas que hayan sido víctimas de los hechos ocurridos en el primer trimestre de 2025.

Tercero. Declarar INEXEQUIBLE el artículo 3 y el parágrafo segundo del artículo 5 del Decreto Legislativo 106 de 2025.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Con salvamento de voto

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

CÉSAR HUMBERTO CARVAJAL SANTOYO

Magistrado (e)

Aclaración de voto

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Ausente con comisión

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Con salvamento de voto

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

ANEXO I

Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial S.A.S.©
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 30 de octubre de 2025 - (Diario Oficial No. 53.285 - 26 de octubre de 2025)

Las notas de vigencia, concordancias, notas del editor, forma de presentación y disposición de la compilación están protegidas por las normas sobre derecho de autor. En relación con estos valores jurídicos agregados, se encuentra prohibido por la normativa vigente su aprovechamiento en publicaciones similares y con fines comerciales, incluidas -pero no únicamente- la copia, adaptación, transformación, reproducción, utilización y divulgación masiva, así como todo otro uso prohibido expresamente por la normativa sobre derechos de autor, que sea contrario a la normativa sobre promoción de la competencia o que requiera autorización expresa y escrita de los autores y/o de los titulares de los derechos de autor. En caso de duda o solicitud de autorización puede comunicarse al teléfono 617-0729 en Bogotá, extensión 101. El ingreso a la página supone la aceptación sobre las normas de uso de la información aquí contenida.