Sentencia C-225/21

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de requisitos

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda

A la luz de la jurisprudencia constitucional referenciada, los actos de introducción en el proceso de constitucionalidad no comportan un prejuzgamiento de la cuestión sometida a trámite y, por tanto, hasta que se emita la sentencia que pone fin al proceso, la Sala Plena conserva su competencia para que en función de la ilustración que aporta la participación ciudadana, eventualmente varíe la valoración acerca del cumplimiento de los presupuestos de procedibilidad.

Referencia: Expediente D-13719

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 88 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un nuevo país”.

Demandante:

Edgardo Ignacio Torres Sáenz

Magistrado Ponente:

ALBERTO ROJAS RÍOS

Bogotá, D.C., catorce (14) de julio de dos mil veintiuno (2021)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los y las magistradas Diana Fajardo Rivera, Jorge Enrique Ibáñez Najar, Alejandro Linares Cantillo, Paola Andrea Meneses Mosquera, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas, Alberto Rojas Ríos y Antonio José Lizarazo Ocampo, quien la preside, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Edgardo Ignacio Torres Sáenz formuló demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 88 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014- 2018 Todos por un nuevo país”, por considerar que es contrario a los artículos 150 numeral 12 y 338 de la Constitución.

Por Auto del 26 de mayo de 2020, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda con fundamento en el incumplimiento de los presupuestos de certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia sistematizados por la jurisprudencia constitucional.

3. Presentada la corrección de la demanda, en proveído del 16 de junio de 2020, el magistrado sustanciador la rechazó, con fundamento en que se reiteraron los argumentos expuestos en el escrito inicial y, por consiguiente, consideró que persistía el incumplimiento de las condiciones jurisprudenciales anotadas.

4. Al presentarse recurso de súplica contra la decisión que desestimó la subsanación de la demanda, por Auto 275 del 6 de agosto de 2020, la Sala Plena revocó el Auto del 30 de junio de 2020 y, en su lugar, ordeno admitir la demanda bajo la conducción del magistrado sustanciador inicial, en los términos del artículo 50 del Acuerdo 2 de 2015.

5. En cumplimiento de lo anterior, por Auto del 9 de diciembre de 2020 el Despacho sustanciador admitió la demanda formulada por el ciudadano Edgardo Ignacio Torres Sáenz contra el artículo 88 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, por la presunta vulneración del artículo 150 numeral 12 y el artículo 338 Superior.

En la misma providencia se comunicó la iniciación de este proceso al Presidente del Senado, al Presidente de la Cámara de Representantes, al Presidente de la República, a los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Vivienda, de Ciencia y Tecnología, de Hacienda y Crédito Público, así como a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico para que, si lo consideraban oportuno, intervinieran directamente o por medio de apoderado, indicando las razones que, en su criterio, justifican la constitucionalidad o la inconstitucionalidad de la disposición demandada.

Del mismo modo, se invitó a participar a la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos -UAESP-, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario -ICDT-, al Observatorio Ambiental de Bogotá, a la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia -ANDI-, a la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, a la Superintendencia Nacional de Servicios Públicos Domiciliarios, al Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia, a la Federación Colombiana de Municipios, a la Asociación Nacional de Recicladores, así como a las Facultades de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, Universidad del Rosario, Pontificia Universidad Javeriana, ICESI y Universidad Libre de Colombia.

1. NORMA DEMANDADA

A continuación, se trascribe la norma parcialmente demandada, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015. Se subraya y resalta en negrilla el aparte demandado:

“LEY 1753 DE 2015

(junio 9)

Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.

(…)

ARTÍCULO 88. EFICIENCIA EN EL MANEJO INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS. Modifíquese el artículo 251 de la Ley 1450 de 2011, el cual quedará así:

“Artículo 251. Eficiencia en el manejo integral de residuos sólidos. Las autoridades ambientales, personas prestadoras o entidades territoriales no podrán imponer restricciones sin justificación técnica al acceso a los rellenos sanitarios y/o estaciones de transferencia.

Créase un incentivo al aprovechamiento de residuos sólidos en aquellas entidades territoriales en cuyo Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) se hayan definido proyectos de aprovechamiento viables. El valor por suscriptor de dicho incentivo, se calculará sobre las toneladas de residuos no aprovechables por suscriptor del servicio público de aseo, como un valor adicional al costo de disposición final de estos residuos. El Gobierno Nacional reglamentará la materia y su implementación podrá ser de forma gradual.

Los recursos provenientes del incentivo serán destinados a la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo para el desarrollo de infraestructura, separación en la fuente, recolección, transporte, recepción, pesaje, clasificación y otras formas de aprovechamiento; desarrolladas por los prestadores de la actividad de aprovechamiento y recicladores de oficio que se hayan organizado bajo la Ley 142 de 1994 para promover su formalización e inclusión social. Dichos recursos también se emplearán en la elaboración de estudios de pre-factibilidad y factibilidad que permitan la implementación de formas alternativas de aprovechamiento de residuos, tales como el compostaje, el aprovechamiento energético y las plantas de tratamiento integral de residuos sólidos, entre otros.

Consérvese el incentivo para los municipios donde se ubiquen rellenos sanitarios de carácter regional. El valor de dicho incentivo continuará siendo pagado por el prestador al municipio donde se ubique el relleno sanitario de la actividad de disposición final y su tarifa será entre 0,23% y 0,69% del salario mínimo mensual legal vigente (smmlv) por tonelada dispuesta. En aquellos casos en que el relleno sanitario se encuentre ubicado o se llegare a ubicar en zonas limítrofes de varios municipios, el incentivo se distribuirá proporcionalmente entre los municipios, conforme al área afecta a la ejecución del proyecto.

Consérvese el incentivo para la ubicación de estaciones de transferencia de residuos sólidos para los municipios donde se ubiquen estas infraestructuras, siempre que sean de carácter regional. El valor de ese incentivo será pagado al municipio donde se ubique la estación de transferencia regional por parte del prestador de la actividad y su tarifa fluctuará entre 0,0125% y 0,023% del smmlv por tonelada transferida, de conformidad con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional.

Los anteriores incentivos deberán ser destinados a la financiación de proyectos de agua potable y saneamiento básico.

PARÁGRAFO 1o. La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico definirá el mecanismo de inclusión del pago de los incentivos mencionados en el presente artículo, en la tarifa del usuario final del servicio de aseo; salvo aquellos usuarios ubicados en el municipio donde se encuentra el relleno sanitario y/o la estación de transferencia, para los incentivos relacionados con dicha infraestructura.

Igualmente, en la metodología tarifaria se establecerá un incentivo a los usuarios para promover la separación en la fuente de los residuos.

PARÁGRAFO 2o. El Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio reglamentará el esquema operativo de la actividad de aprovechamiento y la transitoriedad para el cumplimiento de las obligaciones que deben atender los recicladores de oficio, formalizados como personas prestadoras, de la actividad de aprovechamiento en el servicio público de aseo”.

2. LA DEMANDA

El demandante sostiene que el legislador a través del contenido normativo parcialmente acusado creó una contribución denominada incentivo al aprovechamiento de residuos sólidos, sin fijar la totalidad de los elementos del tributo. En particular, explica que no se definió la tarifa o en su defecto el método o sistema, por lo que se deleg

 en el ejecutivo la determinación de dicho elemento.

En sustento de la acusación, en primer término, caracteriza la norma descartando que el incentivo sea un impuesto o una tasa. En ese sentido, explica que no se trata de un impuesto porque el cobro del incentivo no se hace de manera general a todos los ciudadanos y los recursos obtenidos no están destinados a financiar el funcionamiento del Estado. Tampoco estima que sea una tasa, toda vez que no se paga como contraprestación a un servicio y se cobra a todos los suscriptores del servicio de aseo, quienes no asumen voluntariamente la obligación de pagar.

De este modo, a partir de un criterio residual concluye que “se trata de una contribución, lo que se refuerza aún más si se tiene en cuenta que los recursos obtenidos se destinarán a financiar el desarrollo de infraestructura para la prestación de la actividad de aprovechamiento de residuos sólidos y que los suscriptores del servicio de aseo no tienen la opción de negarse a efectuar dicha inversión”.

En segundo lugar, se refiere a la tarifa señalando que el legislador no estableció dicho elemento del tributo y que “brilla por su ausencia en la norma demandada la determinación de los métodos y sistemas, aspecto que por expreso mandato de lo dispuesto en el artículo 338 de la Carta Política debió ser fijado por el legislador”. Sobre este último aspecto, agrega que “no es posible evaluar siquiera si determinados modelos o pautas contenidas en la norma se ajustan al modelo flexible del sistema y método que ha sido definido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, como quiera que (…) no se estableció el más mínimo criterio, pauta o regla alguna para que el Gobierno Nacional fijara la tarifa” y “tampoco se fijó criterio alguno sobre la forma en que debían repartirse los beneficios”.

Con base en lo anterior, solicita la declaratoria de inexequibilidad de la disposición parcialmente demandada del artículo 88 de la Ley 1753 de 2015.

II. INTERVENCIONES

De acuerdo con la constancia expedida por la Secretaría General de la Corte Constitucional, dentro del término de fijación en lista, el cual venció el 27 de enero de 2021, se recibieron un total siet

 escritos de intervención. En tres de los escritos allegados al trámite se solicita a la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda, esto corresponde a las intervenciones presentadas por (i) la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales -Asocapitales-; (ii) la Federación Colombiana de Municipios, y; (iii) el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio.

La Unidad Administrativa Especial Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico UAE-CRA, la Dirección Técnica de Gestión de Aseo -DTGA- de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitan declarar la exequibilidad de la norma parcialmente demandada.

Por su parte, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario -ICDT- pide a la Corte declarar la inexequibilidad del aparte demandado.

A continuación se resumen las intervenciones:

1. Asociación Colombiana de Ciudades Capitales -Asocapitales-

Mediante escrito radicado en la Secretaría General de esta Corporación el 27 de enero de 2021, Everaldo Lamprea Montealegre, obrando como Director Jurídico de la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales -Asocapitales-, solicita a la Corte Constitucional que se declare inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la norma demandada, como consecuencia de la ineptitud sustantiva de la demanda derivada del incumplimiento del requisito de certeza.

En criterio del interviniente la ineptitud sustantiva obedece a que el demandante sustenta la acusación en una interpretación errónea de la norma acusada al considerar que el Incentivo al Aprovechamiento y Tratamiento de los Recursos Sólidos (IAT) es una contribución. Sobre la naturaleza jurídica de la medida indica que, contrario al entendimiento del demandante, se trata una compensación que paga el suscriptor por la prestación del servicio público de aseo como parte de la tarifa. Como consecuencia de lo anterior, al carecer de naturaleza de tributo, no es predicable una vulneración del principio de legalidad tributaria en los términos de los artículos 150 numeral 12 y 338 de la Constitución Política.

El interviniente explica, de una parte, que dicho incentivo no cumple con los requisitos esenciales para considerarse un impuesto, una tasa o una contribución; y, de otra, que no puede considerarse un precio público debido a que no cumple con los requisitos que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha definido a ese respecto. Sobre el particular, sostiene que la naturaleza del incentivo no recae sobre un tributo, en la medida que aun cuando se puede considerar como una prestación unilateral creada por el Legislador y el hecho generador refleja a su vez la capacidad del contribuyente para el pago de dicho incentivo, este no es cobrado a toda la ciudadanía por lo que su pago no se torna en obligatorio.

En esa misma orientación, explica que el IAT no tiene la naturaleza de una tasa, toda vez que en esta última el hecho generador se basa en la efectiva prestación de un servicio público o la utilización de este, por lo cual ostenta una naturaleza retributiva, es decir, compensa el gasto en que incurre el Estado para prestar un servicio. Por el contrario, en este caso no se vislumbra una retribución, pues aunque el IAT se genere por la prestación de un servicio, este no contribuye a la recuperación total o parcial de los costos que asume el Estado sino que cumple con otras finalidades consagradas en la ley que termina beneficiando indirectamente a los contribuyentes como lo es el desarrollo de infraestructura, la formalización de las personas dedicadas al reciclaje, entre otras.

De ese modo, explica que es claro que no se está generando un beneficio directo a quien paga, es decir, al suscriptor del servicio público de aseo. Por el contrario, afirma que la disposición acusada tiene el objetivo de controlar o disminuir una externalidad negativa consistente en la producción de desechos, que en su gran mayoría terminan en rellenos sanitarios sin ser aprovechados ni tratado, con consecuencias perjudiciales para el medio ambiente y para la salud de las personas y los seres vivos.

Concluye la intervención precisando que (i) con los recursos recaudados no se beneficiará de manera directa a los suscriptores que realicen el pago, como ocurriría si se tratara de una contribución, sino que se financiarán proyectos para mejorar las actividades de aprovechamiento de los recursos sólidos; y, (ii) el funcionamiento en la práctica del recaudo y asignación de los recursos del IAT da lugar a que sean clasificados dentro de los presupuestos municipales como ingresos no tributarios a título de transferencias.

2. Federación Colombiana de Municipios

Mediante escrito radicado en la Secretaría General de esta Corporación el 25 de enero de 2021, Gilberto Toro Giraldo, obrando como Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, solicita a la Corte declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo, y en subsidio pide se declare la constitucionalidad del aparte acusado.

La Federación pone de presente que al ser la demanda única y exclusivamente contra un aparte del artículo 88 de la Ley 1753, se genera  dificultad para su interpretación. Es decir, de la lectura aislada del texto que se demanda no se advierte que en él se cree un impuesto, tasa o contribución sino que se limita a señalar la destinación específica de los recursos contemplados en el párrafo primero, por lo cual no tiene sentido pronunciarse respecto a la violación del principio de legalidad tributaria.

A partir de lo anterior, la Federación estima que en el texto del primer inciso demandado, se evidencia la ausencia de los sujetos activo y pasivo, a la vez explica que la palabra incentivo no determina una carga de naturaleza tributaria lo que hace imposible detectar la creación de un impuesto, tasa o contribución en la norma demandada.

Con base en lo anterior, la Federación Colombiana de Municipios concluye que en el presente caso la Corte no debe ir más allá del escenario que propone la demanda para ver si en el resto del articulado se encuentran elementos que permitan determinar la naturaleza tributaria del denominado incentivo, toda vez que el demandante creyó encontrar que la norma acusada contenía elementos de un tributo y que la falta de otros viciaba la norma, cuando lo cierto es que el aparte objeto de demanda no permite identificar la existencia de un impuesto, contribución o tasa, ni revela que la norma se haya expedido como ejercicio de la potestad tributaria del Congreso.

3. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio

Por escrito radicado en la Secretaría General el 27 de enero de 2021, Juan Carlos Covilla Martínez, obrando en calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Vivienda, solicita a la Corte Constitucional declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda, y de manera subsidiara en caso de que la Corte determine que sí existe cargo pide declarar la constitucionalidad de la norma cuestionada.

En primer término, considera la cartera ministerial que la demanda no cumple con los requisitos mínimos para ser objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional, toda vez que se dirige a cuestionar la disposición legal parcialmente acusada por supuestamente no definir la tarifa del incentivo, ni determinar el sistema o el método para que el Gobierno Nacional lo defina, inobservando que el segmento demandado no es una disposición aislada y que en la integralidad de la misma se encuentran los otros elementos.

Explica que Colombia como miembro de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico -OCDE-, en el marco de las recomendaciones efectuadas por esa organización al país en los aspectos ambientales, requiere de instrumentos económicos para promover la reducción de residuos sólidos, así como aquellos orientados al aumento en las tasas de reciclaje y aprovechamiento. En ese contexto, explica que el incentivo al aprovechamiento responde a una estrategia de política pública orientada a fortalecer la separación en la fuente de residuos con potencial de aprovechamiento y, en particular, a promover la reducción de las toneladas de este tipo de residuos en rellenos sanitarios.

En segundo lugar, en caso de que la Corte decida pronunciarse de fondo, invoca la sentencia C-248 de 2019, con fundamento en la cual concluye que el IAT es un tributo que reúne las condiciones de una “tasa”, toda vez que configura una retribución equitativa de un gasto público que se encuentra a cargo de las entidades territoriales, las cuales deben garantizar la prestación adecuada de los servicios públicos en sus respectivos territorios.

De manera puntual, el Ministerio señala que el incentivo al aprovechamiento reúne las características de una tasa en tanto: (i) tiene creación legal a través de la Ley 1753 de 2015; (ii) surge como recuperación total o parcial de los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente, prestar las actividades de aprovechamiento y tratamiento de residuos en el marco del servicio público de aseo; (iii) la retribución pagada por el usuario guarda relación directa con los beneficios derivados del servicio ofrecido y las inversiones realizadas con estos recursos; (iv) los valores de la tasa no comprenden utilidad alguna del servicio; (v) su reconocimiento tan sólo se torna obligatorio a partir de la solicitud del contribuyente en su calidad de usuario del servicio público de aseo; y, (vi) el pago atiende a criterios distributivos.

Con base en lo anterior, el Ministerio de Vivienda solicita a la Corte declare la exequibilidad del aparte demandado.

4. Unidad Administrativa Especial Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico UAE-CRA

Mediante escrito radicado en la Secretaría General el 27 de enero de 2021, Diego Felipe Polanía Chacón, actuando en calidad de Director Ejecutivo de la Unidad Administrativa Especial Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico UAE-CRA, solicita a la Corte declarar la exequibilidad del aparte demandado del artículo 88 de la Ley 1753 de 2015.

En primer término, sostiene que el incentivo acusado tiene elementos objetivos que permiten determinar o fijar la tarifa, por lo que en modo alguno desconoce el principio de legalidad tributaria.

En segundo lugar, indica que no puede desconocerse que el incentivo que se estudia contribuye directa y específicamente a garantizar la estabilidad económica en la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo para el desarrollo de infraestructura, separación en la fuente, recolección, transporte, recepción, pesaje, clasificación y otras formas de aprovechamiento, desarrolladas por los prestadores de la actividad de aprovechamiento y recicladores de oficio que se hayan organizado bajo la Ley 142 de 1994 para promover su formalización e inclusión social. En ese sentido, afirma que el accionante desconoce que los incentivos económicos son instrumentos diseñados para favorecer actividades que producen beneficios positivos o desincentivan actividades que produzcan efectos adversos. De manera puntual, precisa que el Incentivo al Aprovechamiento y Tratamiento IAT busca generar beneficios sociales estimulando, por un lado, la reducción en la cantidad de residuos sólidos que se disponen en los rellenos sanitarios mediante la correcta separación en la fuente y, por otro lado, incentivar el desarrollo de infraestructura para la ejecución de la actividad de aprovechamiento y la elaboración de estudios de prefactibilidad y factibilidad.

Precisados estos aspectos, sostiene que no existe vulneración alguna a los artículos 150-12 y 338 de la Constitución Política, ya que el incentivo permite desarrollar acciones afirmativas en materia del servicio público complementario de aprovechamiento en cabeza de sus destinatarios naturales, esto es, los recicladores.

Al respecto, refiere que en la Gaceta del Congreso de la República 242 del 7 de abril de 2015 contentiva de la exposición de motivos de la Ley 1753 de 2015, el legislador justifica la necesidad de efectuar ajustes encaminados a precisar que el incentivo al aprovechamiento creado debe ser destinado a la actividad de aprovechamiento que desarrollen los prestadores de dicha actividad, dentro de los que se encuentran los recicladores de oficio que se hayan organizado bajo la Ley 142 de 1994.

Con base en los anterior, la UAE-CRA concluye que: (i) el incentivo es un instrumento encaminado a la formalización de los recicladores; (ii) existe la necesidad de mantener en el ordenamiento jurídico la norma demandada, toda vez que esta permite ejecutar acciones afirmativas dirigidas a la mejora del servicio público de aseo, especialmente a la actividad de aprovechamiento de residuos; y, (iii) el demandante efectúa manifestaciones de inconformidad con el aparte demandado, que además de ser argumentaciones individuales y abstractas, no pueden ser el fundamento para declarar la inexequibilidad de la norma, puesto que el incentivo fue creado como un mecanismo de regulación de la economía en materia de servicios públicos y la supuesta discrecionalidad en la fijación de la tarifa se desvirtúa con la lectura integral del artículo 88 de la Ley 1753 de 2015, puesto que la norma dispone que el valor por suscriptor de dicho incentivo se calculará sobre las toneladas de residuos no aprovechables por suscriptor del servicio público de aseo, como un valor adicional al costo de disposición final de estos residuos.

5. Dirección Técnica de Gestión de Aseo -DTGA- de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios

Mediante concepto técnico radicado en la Secretaría General de esta Corporación el 27 de enero de 2021, Natasha Avendaño García, actuando en calidad de Representante Legal de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, allega concepto técnico en virtud del cual no se determina si el aparte demandado es exequible, inexequible o si la Corte se debe inhibir de emitir un pronunciamiento de fondo.

Sostiene que la disposición demandada se ajusta a los objetivos de política pública orientados, de un lado, a mejorar la calidad de vida de la población recicladora de oficio, y de otro, a modernizar la actividad de aprovechamiento bajo principios de economía circular, mediante la implementación de formas alternativas de aprovechamiento de residuos, tales como el compostaje, el aprovechamiento energético y las plantas de tratamiento integral de residuos sólidos.

Preliminarmente, hace referencia a los antecedentes que dieron lugar a la expedición de la norma enfatizando la importancia que hoy en día tiene el aprovechamiento de residuos en el marco de las actividades complementarias del servicio público domiciliario de aseo. Para tal efecto, explica que desde la expedición de la Ley 142 de 199 la actividad de aprovechamiento es considerada como complementari del servicio público domiciliario de aseo. Sin embargo, las especiales condiciones de su prestación han requerido la expedición de políticas públicas sobre la gestión integral de residuos sólidos, que sólo vino a tener un impacto importante a raíz de los distintos fallos de tutela de la Corte Constitucional a favor de la población reciclador.

De allí que en cumplimiento de lo dispuesto en el parágrafo 2 de la norma demandada, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 596 de 201 y la Resolución 0276 de 201, mediante el cual se reglamenta el esquema operativo para la prestación de dicha actividad.

Precisa que en virtud de la norma demandada y las regulaciones complementarias se garantiza un esquema de prestación de actividad de aprovechamiento en condiciones adecuadas de cobertura, calidad y continuidad, que se traduce en un buen manejo y/o gestión de los residuos sólidos, que supone la estructuración de políticas públicas integrales que involucren no sólo la prestación del servicio público domiciliario de aseo, sino también un enfoque ambiental. En ese sentido, cita el documento CONPES 3874 relativo a la necesidad de buscar, a través de la gestión integral de residuos sólidos, la transición de un modelo lineal hacia una economía circular, que implica reducir la generación de residuos y optimizar el uso de los recursos para que los productos permanezcan el mayor tiempo posible en el ciclo económico, así como para aprovechar su potencial energético.

Con fundamento en lo anterior, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios concluye que el incentivo previsto en la norma parcialmente acusada constituye un instrumento compatible con los objetivos contenidos en las políticas nacionales orientadas a mejorar la gestión de residuos sólidos, los cuales incluyen reducir la presión que soportan los rellenos sanitarios.

6. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

Mediante escrito presentado por Juan de Jesús Arévalo Briceño en calidad de apoderado judicial, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicita la declaratoria de exequibilidad del artículo 88 de la Ley 1753 de 2015.

Indica que el incentivo al aprovechamiento de residuos sólidos es un instrumento creado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio para asignar recursos que permitan financiar la gestión integral de residuos sólidos, lo cual genera beneficios ambientales, sociales y económicos.

A partir de lo anterior, explica que el incentivo al aprovechamiento de residuos sólidos atiende a la implementación de una política pública nacional que propende por fomentar el desarrollo sostenible y mitigar el cambio climático, a la vez que responde al cumplimiento de los compromisos adquiridos con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico –OCDE- con el objetivo de fortalecer los mecanismos para una mejor gestión de residuos sólidos.

7. Instituto Colombiano de Derecho Tributario -ICDT-

Por escrito radicado en la Secretaría General el 25 de enero de 2021, el Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, Juan de Dios Bravo González, solicita a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad del aparte demandado del artículo 88 de la Ley 1753 de 2015.

En sustento de esta postura, señala que dicha norma viola el principio de legalidad tributaria, toda vez que al configurarse un tributo es necesario que el legislador establezca un método, de manera que se materialice la exigencia de representación popular y se garantice la seguridad jurídica a los receptores del mismo. En ese sentido explica que la Corte Constitucional en múltiples ocasiones ha señalado la posibilidad de autorizar a una entidad administrativa para que determine la tarifa de las contribuciones o tasas. No obstante, dicha habilitación se ajusta a la Constitución en la medida en que concurra la previsión legislativa expresa respecto al método y sistema para su cálculo. De ese modo, la determinación del sistema y del método constituye una exigencia ineludible cuando se delega la fijación de la tarifa de tasas y contribuciones a las autoridades que la ley autorice, la cual debe establecer con suficiente claridad y precisión los parámetros que delimitan tal competenci–.

Sobre este aspecto, el Instituto cita la sentencia C-402 de 2010 para señalar que la obligación tributaria debe tener en la norma que crea la contribución su fuente sustancial, cumpliendo los requisitos del artículo 338 Superior. Por lo anterior, es inconstitucional una tasa o contribución en la que el Congreso de la República no haya establecido algún criterio que permita identificar el sistema y el método, que den lugar a determinar los costos y beneficios que permitan establecer la tarifa, así como la forma específica de medición económica, de valoración y ponderación.

Como consecuencia de lo anterior, el Instituto concluye que (i) para que una tasa o contribución se ajuste al principio de legalidad tributaria, el Legislador está en la obligación de definir todos los elementos del tributo, a saber: sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable, y tarifa; (ii) en el caso de la tarifa, si bien Constitución permite que el Legislador delegue en las autoridades la fijación de este elemento, cuando se trata de tasas y contribuciones, siempre y cuando la Ley contenga la fijación de criterios objetivos, como lo son el sistema y método; (iii) no existen fórmulas únicas para la fijación del sistema y el método, pero la definición legal no puede ser vaga o insuficiente; (iv) si bien la jurisprudencia constitucional ha señalado que la determinación del método y el sistema de las tarifas responde a un modelo flexible, en cuanto a la posibilidad de “compartir” la responsabilidad de fijar la tarifa, esta posibilidad puede adoptarse en aquellos casos en que la autoridad que resulte encargada de agotar los pasos faltantes para determinar la tarifa, el método y/o el sistema, en virtud de la ley que los crea, sea también un órgano representativo y de votación popular; y, (v), es indiscutible que el método y el sistema deben existir, sobre todo, cuando se trate de delegar a una autoridad administrativa que no sea un órgano de votación popular para que fije la tarifa.

En suma, el ICDT considera que el aparte de la norma demandada es insuficiente para determinar los costos y beneficios del tributo y, si en gracia de discusión, se tomara como suficiente, no existe parte alguna en la misma que permita fijar el monto de la tarifa. Es decir, la disposición acusada es inconstitucional al no brindar certeza y seguridad jurídica al contribuyente porque no alcanza a cumplir con los criterios de determinación de sistema y método que deben estar contemplados en ella. Y, en todo caso, la autoridad administrativa encargada de regular la norma demandada es el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio de Colombia y no un órgano de representación popular, que hubiese aplicado el referido modelo flexible sistematizado por la jurisprudencia constitucional.

III. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242 y 278 de la Constitución Política, la señora Procuradora General de la Nación, Margarita Cabello Blanco, rindió Concepto Número 6924 del 24 de febrero del 2021, a través del cual solicita a la Corte Constitucional declararse inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda interpuesta contra el artículo 88 (parcial) de la Ley 1753 de 2015.

La Jefa del Ministerio Público estima que la demanda incumple los presupuestos de certeza y suficiencia, toda vez que el accionante entiende de forma equivocada el incentivo al aprovechamiento de residuos sólidos, al indicar que se trata de una contribución, cuando en realidad es una tasa.

Sobre este aspecto, explica que el demandante al manifestar que el mencionado incentivo es una contribución porque “… no puede enmarcarse como una tasa, en tanto que el pago que realizan los suscriptores no constituye una contraprestación a un servicio que les sea prestado y se cobra a todos los suscriptores, sin que sea una situación en la que los obligados al pago se hayan puesto por su propia voluntad”, realiza una aproximación incorrecta porque el valor que se cobra a título de incentivo está orientado a cubrir los costos asociados a la prestación del servicio de aseo, conforme se desprende de los literales a y b del artículo 2.3.2.2.2.1.13 del Decreto 1077 de 2015.

De lo anterior se desprende que la imposibilidad del suscriptor de escoger si paga el incentivo no se debe a la naturaleza del tributo, sino al hecho de que el mismo está ligado al servicio público de aseo, frente al cual, en virtud de “los principios de solidaridad y redistribución”, “no existirá exoneración en su pago” a fin de evitar que se desfinancie el sistema y se origine una emergencia sanitaria.

En tal sentido, sostiene que el error del demandante consistente en determinar que el incentivo al aprovechamiento de residuos sólidos es una contribución, tiene repercusiones en la certeza de la argumentación del escrito de la demanda, toda vez que lo lleva a cuestionar que el Legislador no fijó el método y el sistema para determinar la tarifa, siendo que lo eventualmente cuestionable es que este no señaló los parámetros para definir el costo del servicio prestado, tratándose de una tasa.

Como consecuencia de lo anterior, precisa que el incentivo al aprovechamiento de residuos sólidos al ser una tasa, es suficiente para fijar la tarifa del tributo la expresión del Legislador consistente en que “el valor por suscriptor de dicho incentivo, se calculará sobre las toneladas de residuos no aprovechables por suscriptor del servicio público de aseo, como un valor adicional al costo de disposición final de los residuos”, puesto que el mismo Congreso de la República refirió conceptos técnicos propios de la gestión especializada del servicio público de aseo, lo cual impide que la determinación de la tarifa esté sujeta a la discrecionalidad de la administración.

Finalmente, la señora Procuradora General de la Nación advierte que una demanda que pretenda cuestionar con suficiencia la constitucionalidad del incentivo al aprovechamiento de residuos sólidos por supuestamente desconocer el principio de legalidad tributaria, debe señalar las razones por las cuales los conceptos técnicos propios de la gestión del servicio público de aseo señalados por el Legislador en el artículo demandado, no son aptos para determinar los costos del servicio que se presta, los cuales sí fijan la tarifa de una tasa. Al respecto, precisa que dicho análisis no es realizado por el accionante, en gran medida, porque parte de una premisa errada, según la cual, la disposición acusada consagra una contribución.

IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia

La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la disposición demandada, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Cuestión previa (aptitud sustantiva)

Previo a la formulación de un problema jurídico y la presentación del correspondiente esquema de resolución, la Sala Plena debe pronunciarse en relación con la aptitud sustancial de la demanda. Esto obedece a que la mayoría de los interviniente, así como la señora Procuradora General de la Nación solicitan a la Corte abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo como consecuencia del incumplimiento de los presupuestos jurisprudenciales de admisibilidad sistematizados por la jurisprudencia constitucional a partir de la Sentencia C-1052 de 2001.

Para tal efecto, cabe recordar que el artículo 40.6 de la Carta Política dispone que todo ciudadano tiene derecho a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución. En consonancia con lo anterior, los numerales 1, 4 y 5 del artículo 241, disponen que la Corte Constitucional es competente para decidir sobre las acciones presentadas por los ciudadanos contra los actos de reforma constitucional, las leyes y los decretos con fuerza de ley. De manera complementaria, el artículo 242, numeral 1, dispone que “cualquier ciudadano podrá ejercer las acciones públicas previstas en el artículo precedente”.

En desarrollo de las precitadas disposiciones constitucionales, el artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991 establece que cuando los ciudadanos interponen la acción pública de inconstitucionalidad deben señalar: (i) el objeto demandado, (ii) las normas constitucionales que se reputan infringidas, (iii) el concepto de la violación, (iv) el trámite impuesto por la Carta Política para la expedición del acto demandado, así como la forma en que fue quebrantado, y, (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto.

Los numerales 1 y 3 de la mencionada normatividad disponen que para que se estructure un cargo se requiere el señalamiento de las normas demandadas, así como las razones por las cuales la Constitución se estima infringida (concepto de la violación).

La jurisprudencia de esta Corporación se ha pronunciado de manera reiterada sobre estos presupuestos de admisibilidad precisando que, si bien la acción de inconstitucionalidad no se caracteriza por exigir excesivos requisitos y, por consiguiente, en su trámite prevalece la informalidad, hay contenidos mínimos que se solicitan de la demanda, los cuales son indispensables para que se pueda suscitar una controversia constitucional.

De este modo, la Corte al interpretar los presupuestos que deben acreditarse en la presentación de demanda, ha señalado que los cargos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes.

En suma,  al tenor de los precitados presupuestos jurisprudenciales la demanda requiere: (i) ser comprensible para el operador constitucional (clarida––), (ii) debe recaer sobre el contenido de la disposición acusada y no sobre una inferencia de quien demanda o sobre otra disposición que no es objeto de la censura (certez), (iii) exige precisar cómo la disposición vulnera la Carta Política, mediante argumentos que recaigan sobre la norma en juicio (especificida), (iv) proporcionar razonamientos de índole constitucional que se refieran al contenido normativo de las disposiciones demandadas (pertinenci), todo lo cual redunda en (v) suscitar una mínima duda sobre la validez de la norma que se estima contraria a la Carta Política (suficienci).  

Pues bien, como líneas atrás se indicó, vario de los intervinientes que participaron en el trámite de constitucionalidad, así como la Procuraduría General de la Nación coinciden en señalar que el demandante realizó una lectura incierta del artículo 88 de la Ley 1753 de 2015, por lo que al despojar a la norma de su verdadero alcance resulta imposible estructurar un cargo de constitucionalidad.

En ese sentido, la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, la Federación Colombiana de Municipios y el Ministerio de Vivienda explican que la demanda es incierta e insuficiente porque el tributo regulado en el artículo 88 de la Ley 1753 de 2015 no es una contribución como erradamente lo sostiene el demandante. En ese sentido sostienen que a partir de un errado criterio residual, el actor, en primer término, soporta la acusación en que no se trata de un impuesto, porque el cobro del incentivo no se hace de manera general a toda la ciudadanía, a la vez que los recursos obtenidos no están destinados a financiar el funcionamiento del Estado. Tampoco lo considera una tasa, en tanto que no se paga como contraprestación de un servicio y se cobra a todos los suscriptores del servicio de aseo que no asumen voluntariamente la obligación de pagar.

En orientación semejante, la Procuraduría General de la Nación, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio explican que el incentivo al aprovechamiento de residuos sólidos, desde una perspectiva tributaria debe catalogarse como una tasa, ya que el mismo busca atender de forma parcial e indirecta los costos relacionados con el aprovechamiento de los residuos sólidos, como un componente del servicio de aseo, así como fortalecer la infraestructura para su operación. A partir de lo anterior, este grupo participantes considera que el error en la calificación de la tipología del tributo acusado tiene repercusiones en la certeza de la argumentación consignada en el escrito de la demanda, así como en su corrección. Lo anterior, debido a que lo lleva a cuestionar que la disposición acusada, supuestamente no fijó la tarifa o el método y el sistema para determinar la tarifa en relación con los beneficios que proporciona el incentivo al aprovechamiento de residuos sólidos.

En síntesis, este grupo de intervinientes considera que el incentivo al aprovechamiento reúne las características de una tasa porque: (i) tiene origen legal a través de la Ley 1753 de 2015; (ii) nace como recuperación total o parcial de los costos que le representa al Estado prestar las actividades de aprovechamiento y tratamiento de residuos en el marco del servicio público de aseo; (iii) la retribución pagada por el usuario guarda relación directa con los beneficios derivados del servicio ofrecido y las inversiones realizadas con estos recursos; (iv) los valores de la tasa no comprenden utilidad alguna del servicio; (v) su reconocimiento tan sólo se torna obligatorio a partir de la solicitud del contribuyente en su calidad de usuario del servicio público de aseo; (vi) el pago atiende a criterios distributivos, y; (vii) se trata de una acción afirmativa que beneficia a los recicladores organizados como prestadores de la actividad, quienes al llevarlos a centros de acopio para ser pesados, reciben además del precio por la venta de sus productos una remuneración posterior procedente de las tarifas.

Como consecuencia lógica de tal caracterización tributaria los intervinientes concluyen que si se parte del supuesto, según el cual el incentivo al aprovechamiento de residuos sólidos no es una contribución, como erróneamente lo entiende el actor, sino una tasa, prima facie, es suficiente para efectos de fijar la tarifa del tributo la expresión contenida en el inciso tercero del artículo 88 de la Ley 1753 al establecer que: “El valor por suscriptor de dicho incentivo, se calculará sobre las toneladas de residuos no aprovechables por suscriptor del servicio público de aseo, como un valor adicional al costo de disposición final de estos residuos.” En particular, porque a través de la expresión transcrita el Congreso de la República supeditó la tasa a criterios técnicos propios de la gestión especializada del servicio público de aseo, los cuales impiden que la determinación de la tarifa del tributo quede sujeta a la discrecionalidad de la administración.  

Para Asocapitales, en cambio, el Incentivo al Aprovechamiento y Tratamiento de los Residuos Sólidos no tiene naturaleza tributaria ni de precio público debido a que no cumple con los requisitos que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha definido a ese respecto. En ese sentido, dicha Asociación sostiene que el incentivo contenido en la expresión demandada es una compensación que deben pagar los suscriptores del servicio público de aseo para disminuir una externalidad negativa consistente en la producción de determinada cantidad de residuos sólidos no aprovechables. De tal suerte que al no predicarse del incentivo las características propias de un tributo, no es posible entrar a evaluar una violación del principio de legalidad tributaria. Por esta razón concluye que al proponer el demandante una interpretación del artículo 88 (parcial) de la Ley 1753 de 2015 que no se corresponde con el contenido normativo definido por el Legislador, la acción pública de inconstitucionalidad versa sobre una comprensión subjetiva que no hace parte realmente del ordenamiento jurídico, lo que supone el incumplimiento del requisito de la certeza y, por tanto, conduce a la ineptitud sustantiva de la demanda.

Ahora bien, al margen de la discusión relacionada con la naturaleza de la medida, la mayoría de intervinientes coincide en que el análisis desagregado de la norma tiene repercusiones en el presupuesto de certeza. Sobre este aspecto indican que los apartes demandados (incisos 3 y 4 del artículo 88 de la Ley 1753 de 2015) forman parte de una disposición conformada por siete incisos y dos parágrafos en los cuales se encuentra la regulación de la cual el accionante se queja de otorgar un amplio margen de discrecionalidad al Gobierno Nacional para definir los elementos esenciales del tributo. Al respecto, explican que al demandarse única y exclusivamente un segmento del artículo 88 de la Ley 1753, no es procedente realizar un juicio de constitucionalidad por violación del principio de legalidad tributaria, ya que de la lectura aislada y descontextualizada de la disposición normativa parcialmente acusada no se advierte que en esta se configure un impuesto, tasa o contribución como tal.  

Resumido lo anterior, procede la Sala Plena a pronunciarse sobre la aptitud de la demanda en atención a los elementos de juicio aportados por los intervinientes y la señora Procuradora General de la Nación.

Los apartes objeto de demanda revelan tres contenidos normativos relacionados con (i) la creación de un incentivo en materia de residuos solidos; (ii) su destinación específica; y, (iii) la definición de aspectos de orden técnico sobre el mismo.

De dichos contenidos, así como de una lectura sistemática del ordenamiento jurídico (Ley 142 de 1994 y normas complementarias), la Sala Plena encuentra que el incentivo al aprovechamiento de residuos sólidos, es un componente adicional del precio que paga el suscriptor final por la prestación de un servicio, concretamente por la actividad de aseo público domiciliario que no tiene naturaleza tributaria.

En efecto, el artículo 14.24 de la Ley 142 de 1994 al definir el servicio público de aseo establece que además de la recolección de los residuos, “las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos. // Igualmente incluye, entre otras, las actividades complementarias de corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas; de lavado de estas áreas, transferencia, tratamiento y aprovechamiento”.

Nótese entonces que de conformidad con el precitado artículo 14.24 las actividades complementarias de un servicio público hacen parte del servicio.

En desarrollo de este precepto legal, las Resoluciones 720 de 201

 y 832 de 2018 de la Comisión de Regulación de Agua potable y Saneamiento Ambiental, los municipios o distritos que prestan la actividad de aprovechamiento, deben incrementar en un 30% el precio techo límite fijado para el servicio de aseo. Esto implica que dentro de la factura final recibida por el suscriptor del servicio de aseo, se adicionan costos variables en relación con el incentivo por aprovechamiento de residuos.

Por consiguiente, al tratarse de un componente adicionado a la tarifa que paga el usuario de los servicios de aseo, este hace parte del precio por el goce del servicio, cuestión que desvirtúa su naturaleza tributaria.

Así las cosas, una lectura armónica de la Ley 142 de 1994 permite colegir que las actividades de aprovechamiento son actividades complementarias a las del servicio público domiciliario de aseo y, por ende, son consideradas también un servicio público, a la vez que los recicladores de oficio organizados (quienes se mencionan dentro de la norma acusada) son prestadores del servicio público de aseo en su actividad complementaria de aprovechamiento de residuos.

En conclusión, la Sala Plena encuentra que el incentivo es un componente adicional del precio que paga el suscriptor final del servicio de aseo por la propia actividad de aseo público domiciliario y su actividad complementaria de aprovechamiento de residuos. En consecuencia, se trata de una medida tarifaria originada en el cobro por la prestación de un servicio público que  no tiene naturaleza tributaria, como erradamente lo expone el actor y lo explica Asocapitales en su intervención.

La compresión del demandante sobre el alcance tributario de la disposición parcialmente acusada prescinde de su verdadera naturaleza tarifaria, cuestión que fuerza a la Corte a no poder confrontarla con el principio de legalidad tributaria previsto en el artículo 338 de la Constitución y, a partir de ello, realizar un pronunciamiento de mérito. En otras palabras, la acusación del actor se basa en una interpretación subjetiva del artículo 88 (parcial) de la Ley 1753 de 2015 que no se corresponde con el contenido normativo definido por el legislador, lo que conlleva al incumplimiento de los requisitos de certeza y pertinencia.

Ahora bien, pese a que en el presente caso la Sala Plena al resolver el recurso de súplica impetrado por el actor ordenó admitir la demanda a trámite de constitucionalidad, aún así con posterioridad la Corporación puede inhibirse de emitir un pronunciamiento de mérito.

Sobre este aspecto procedimental, es preciso reiterar que el auto admisorio no constituye prejuzgamiento y entre lo resuelto en dicha providencia y lo discutido al momento de proferir la sentencia que pone fin al proceso, pueden presentarse circunstancias que incidan en el examen sobre la aptitud de la demanda. Al respecto, esta Corporación en Sentencia C-841 de 2010 se pronunció en los siguientes términos:

“Ha explicado esta Corporación que aun cuando en principio la oportunidad para definir si la demanda se ajusta a los requerimientos de ley es la etapa de admisión, a través del respectivo auto admisorio, ese primer análisis que responde a una valoración apenas sumaria de la acusación, llevada a cabo por cuenta del Magistrado Ponente, no puede comprometer ni limitar la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley, siendo así la Corte en pleno, al momento de proferir sentencia, la capacitada para establecer si la demanda fue presentada en legal forma, esto es, si cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad, de lo que depende su competencia para emitir pronunciamiento de fondo.”

En reiteradas ocasiones tras admitir a trámite un proceso de constitucionalidad como resultado de una valoración previa efectuada en sede del recurso de súplica, posteriormente la Corte se ha abstenido de realizar un pronunciamiento de fondo.  

Un referente jurisprudencial sobre esta específica materia se encuentra en la Sentencia C-1406 del año 200, en la que la acción pública de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 104 del Decreto Ley 0609 de 1977 fue rechazada. No obstante, a través del recurso de súplica la Sala Plena dispuso su admisión. En dicha oportunidad, preliminarmente la Corte consideró que la norma demandada, pese a que fue derogada, podría seguir produciendo efectos jurídicos que, eventualmente podrían transgredir la Constitución Política. Con base en lo anterior, la demanda fue admitida a trámite, pero, posteriormente la Corte decidió inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo por carencia de objeto.

De manera análoga, en Sentencia C-626 de 201, al decidir sobre la admisión de la demanda propuesta contra el artículo 387 del Estatuto Tributario, el magistrado sustanciador consideró que no cumplía los requisitos previstos en el artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991 y, subsiguientemente, fue rechazada con fundamento en que los yerros no habían sido subsanados en el escrito de corrección. Al desatarse el recurso de súplica, la Sala Plena dispuso admitir la demanda con respecto a uno de los cargos formulados. Sin embargo, en atención a los elementos de juicio proporcionados por los intervinientes, la Corte se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo. En dicha oportunidad esta Corporación se pronunció en los siguientes términos:

“Se trata ahora de determinar, con la mayor ilustración proveniente del concepto del procurador general y de las intervenciones, si la acusación del actor contra las expresiones “provenientes de la relación laboral o legal y reglamentaria”, “laborales” y “asalariados”, alcanza a configurar cargos de inconstitucionalidad, que conduzcan a decidir si efectivamente el legislador desconoció el derecho a la igualdad.”

(…)

“Esto significa que aun cuando posteriormente haya sido admitida, la demanda estudiada en esta providencia, incluida su corrección, no alcanza en realidad a cumplir los requisitos exigidos, por lo cual la única determinación que desafortunadamente puede tomarse es la inhibición, por ineptitud sustancial, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.”

En esa misma orientación, en Sentencia C-752 de 201, durante los actos de introducción al proceso la demanda formulada contra la expresión “obligatoria” contenida en el título de la Ley 1626 de 2013 fue inadmitida y rechazada a trámite y, por consiguiente, la admisión también se realizó a instancias de la Sala Plena, como consecuencia del recurso de súplica interpuesto por el demandante. No obstante, la Corte decidió inhibirse, al concluir que la demanda no cumplía los requisitos que permiten estructurar un cargo de inconstitucionalidad:

“…la Corte debe también resaltar que la decisión inhibitoria en el presente caso procede incluso ante la decisión adoptada por la Sala Plena de la Corte a través de Auto 111 del 7 de abril de 2015, en el que resolvió favorablemente el recurso de súplica formulado por el actor frente a la decisión de rechazo de la demanda, ordenándose así la admisión del libelo.

En efecto, conforme lo previsto en el inciso final del artículo 6º del Decreto Ley 2067 de 1991, las decisiones sobre el rechazo de la demanda también podrán adoptarse en la sentencia correspondiente. Igualmente, la jurisprudencia de la Corte ha señalado que dicha sentencia resulta ilustrada por las consideraciones plasmadas en la demanda, las diferentes intervenciones y el concepto de la Procuraduría General. En el caso analizado tales actuaciones previas a la sentencia sirvieron de soporte a la Corte para demostrar que la regla de derecho que funda la demanda, esto es, la existencia de un mandato legal de aplicación obligatoria y general de la vacuna contra el VPH, al margen del consentimiento de las mujeres, es inexistente. En tal sentido, aunque en un primer momento del trámite la Sala consideró que la demanda cumplía con las condiciones mínimas para ser tramitada de fondo, remitidos los conceptos e intervenciones mencionadas y en el marco del proceso participativo y democrático en que tales documentos son remitidos, la Corte arriba a una conclusión diferente y fundada en un análisis exhaustivo de los diferentes puntos de vista y elementos de juicio pertinentes.” (Subrayas y negrillas fuera de texto)

Recientemente, en Sentencia C-039 de 202, la Corte conoció la demanda interpuesta contra los artículos 6 y 15 (parciales) de la Ley 397 de 1997, la cual fue admitida a trámite como consecuencia de la decisión adoptada por la Sala Plena al desatar el recurso de súplica impetrado por el actor. La admisión de la demanda se fundamentó en el principio pro actione que exige resolver toda duda relacionada con el cumplimiento de los requisitos en favor del demandante. Con todo, posteriormente, la Corte determinó que ante la ineptitud sustantiva de la demanda era forzoso inhibirse de emitir un pronunciamiento de mérito. En dicha oportunidad, la Corte se pronunció en los siguientes términos:

“La Sala advierte, al respecto, que la demanda fue admitida en aplicación del principio pro actione con base en el cual, “cuando se presente duda en relación con el cumplimiento [de los requisitos de la demanda] se resuelva a favor del accionante” de manera que, en análisis posterior, se decida sobre la satisfacción de los mismos. Y lo fue por la aparente vulneración del artículo 58 de la Carta con el argumento de haber desconocido el régimen constitucional de protección a la propiedad privada.

No obstante, la Corte advierte que existe ineptitud sustantiva de la demanda por lo que se declarará inhibida pues, aunque el accionante expuso argumentos que resultan claros en tanto siguen un curso de exposición comprensible, incumplen los requisitos de certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia, necesarios para que se configure un verdadero cargo de inconstitucionalidad en los términos que lo ha exigido esta Corporación.”

A la luz de la jurisprudencia constitucional referenciada, los actos de introducción en el proceso de constitucionalidad no comportan un prejuzgamiento de la cuestión sometida a trámite y, por tanto, hasta que se emita la sentencia que pone fin al proceso, la Sala Plena conserva su competencia para que en función de la ilustración que aporta la participación ciudadana, eventualmente varíe la valoración acerca del cumplimiento de los presupuestos de procedibilidad.

En efecto, dicha regla jurisprudencial fue consignada por la Sala Plena en el Auto 275 de 2020 mediante el cual se resolvió la súplica en el presente proceso al indicar que “En todo caso, la Sala aclara que los efectos de esta decisión se circunscriben estrictamente al ámbito de la admisibilidad de la demanda, sin perjuicio de la decisión que esta Corte adopte en la sentencia que resuelva el presente asunto.”

Como consecuencia lógica de estos razonamientos, en el presente caso la Sala Plena se abstendrá de emitir un pronunciamiento de mérito por ineptitud sustantiva de la demanda derivada del incumplimiento de los presupuestos de certeza y pertinencia.

V. SÍNTESIS

En el presente trámite, la Sala Plena conoció la demanda de inconstitucionalidad formulada contra el Incentivo al Aprovechamiento y Tratamiento de Residuos Sólidos previsto en el artículo 88 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014- 2018 Todos por un nuevo país”, por la presunta vulneración del principio de legalidad tributaria que se desprende de los artículos 150.12 y 338 de la Constitución.

Teniendo en cuenta que varios interviniente

, así como la Procuraduría solicitaron a la Corte abstenerse de emitir un pronunciamiento de mérito, previo a la formulación del problema jurídico, la Sala Plena se pronunció en torno a la aptitud sustancial de la demanda. En términos generales, los intervinientes que pidieron a la Corte inhibirse sostuvieron que el demandante a partir de un errado criterio residual, realizó una lectura incierta del texto normativo demandado atribuyéndole la categoría de contribución especial.

Debido a lo anterior, la Corte en aplicación de la jurisprudencia constitucional contenida en las sentencias C-1406 de 2000, C-626 de 2010, C-752 de 2015 y C-039 de 2020 reiteró que los actos de introducción al proceso de constitucionalidad no comportan un prejuzgamiento de la cuestión sometida a trámite y, por tal razón, hasta que se emita la sentencia que pone fin al proceso, la Sala Plena conserva su competencia para que en función de la ilustración que ofrece la participación ciudadana y el concepto del Ministerio Público, pueda variar la valoración acerca del cumplimiento de los presupuestos de procedibilidad.

A partir de lo anterior, la Sala Plena determinó que el incentivo al aprovechamiento de residuos sólidos, en los términos de la Ley 142 de 1994, es un componente adicional del precio que paga el suscriptor final del servicio de aseo por la propia actividad de aseo público domiciliario, la cual no tiene naturaleza tributaria. En ese sentido, los argumentos del demandante acerca del contenido tributario de la medida acusada prescindieron por completo de la verdadera naturaleza tarifaria de la misma, razón por la cual no es posible confrontarla con el principio de legalidad tributaria consagrado en el artículo 338 de la Constitución.

Como consecuencia lógica de lo anterior, la Corte determinó que la acusación formulada por el actor se basó en una interpretación del artículo 88 (parcial) de la Ley 1753 de 2015 que no se corresponde con el contenido normativo definido por el Legislador, lo que condujo al incumplimiento de los requisitos de certeza y pertinencia y, por consiguiente, a que la Corte se abstuviera de emitir un pronunciamiento de mérito.

VI. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

INHIBIRSE para emitir un pronunciamiento de mérito en relación con el cargo formulado contra el artículo 88 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014- 2018 Todos por un nuevo país”, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

(Con aclaración de voto)

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

(Impedimento)

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

A LA SENTENCIA C-225/21

Expediente: D-13719

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 88 (parcial) de la Ley 1753 de 2015 «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.»

Pese a estar de acuerdo con la decisión adoptada por la mayoría de la Sala sobre la parte resolutiva de la sentencia, aclaro mi voto sobre algunos aspectos que, en mi opinión, requieren precisiones en relación con el control de constitucionalidad de las leyes aprobatorias de los planes nacionales de desarrollo, tanto por su contenido material -en particular por incumplimiento del principio de unidad de materia-, como por vicios de procedimiento en la elaboración y aprobación del plan.

La demanda original reprochaba la creación de una contribución sin el cumplimiento de los requisitos legales, bajo la denominación de “incentivo al aprovechamiento de residuos sólidos”. Ello, porque no se definió la tarifa ni se hizo explícito el “sistema y método” requeridos por el artículo 338. Al respecto, la Sala decidió inhibirse porque, contrario a lo sostenido por el demandante, la disposición acusada no tiene naturaleza tributaria de manera que no puede analizarse a la luz del artículo 338 de la Constitución.

En el caso concreto, la Sala Plena concluyó que no era procedente realizar un pronunciamiento de fondo dado que el incentivo al aprovechamiento de residuos sólidos es un componente adicional del precio que paga el suscriptor final, por lo que no tiene carácter tributario. No obstante, el carácter tributario o no, no implica que no se trate de la extensión de una medida permanente introducida inicialmente por medio de una ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo (el artículo 251 de la ley 1450 de 2011), aspecto que la Corte ha debido abordar con fundamento en el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991.

Ahora, en cuanto al control que este tipo de leyes, es preciso señalar lo siguiente:

1. En primer lugar, es necesario reconocer las diferencias en cuanto al contenido, la competencia y el procedimiento de elaboración del plan nacional de desarrollo, por una parte, y el contenido, la competencia y el procedimiento de expedición de la ley mediante la cual se aprueba dicho plan, por la otra. Esta distinción es importante para identificar respecto de qué contenidos y en relación con qué otros contenidos o referentes es exigible la unidad de materia, así como para ubicar la configuración de los vicios de procedimiento y sus implicaciones en la validez de la ley aprobatoria.  

En este sentido es preciso recordar que la elaboración del plan nacional de desarrollo es competencia exclusiva del gobierno nacional mediante un procedimiento participativo que involucra a las entidades territoriales, a organizaciones de la sociedad civil y al Consejo Superior de la Judicatura. El plan está conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. La parte general contiene los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas, por su parte, contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.

La aprobación del plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas corresponde al Congreso mediante ley ordinaria de iniciativa gubernamental tramitada mediante un procedimiento legislativo especial. Esta ley debe contener el plan nacional de inversiones públicas y determinar los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, así como las medidas necesarias para impulsar su cumplimiento.

2. En segundo lugar, es importante tener en cuenta la función de la planeación en el cumplimiento de los fines esenciales del Estado. En efecto, el plan nacional de desarrollo es un instrumento de la política económica del Estado y de buena gobernanza que forma parte “Del régimen económico y de la hacienda pública” regulado en el título XII de la Constitución. Por ello el constituyente señaló directamente su conformación (artículo 339), dispuso la creación e integración del Consejo Nacional de Planeación como foro para la discusión del plan (artículo 340), y reguló los aspectos básicos de su elaboración y aprobación (artículo 341).

La regulación de los aspectos no previstos en la Constitución en cuanto a su elaboración, aprobación, ejecución y evaluación, fue reservada por el constituyente al legislador orgánico, el cual debe disponer, adicionalmente, los mecanismos apropiados para la sujeción de los presupuestos oficiales a los planes de desarrollo (artículos 342, 343 y 344 de la Constitución).

3. Por razón de su papel en la materialización de los fines esenciales del Estado y como ya anticipé, el proceso de elaboración de los planes de desarrollo, por mandato constitucional, es de carácter participativo, conforme a las siguientes disposiciones:

El artículo 34 

 establece que habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales, el cual tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del plan nacional de desarrollo.

El artículo 34  dispone que el gobierno (i) elaborará el Plan Nacional de Desarrollo con participación activa de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura; (ii) someterá el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeación; y (iii) efectuará las enmiendas que considere pertinentes luego de oída la opinión del Consejo Nacional de Planeación;

El artículo 34  

, por su parte, establece que la ley orgánica de planeación determinará los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo y en las modificaciones correspondientes.

4. En cuanto al contenido del plan, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, en sus artículos 4, 5 y 6, en desarrollo del artículo 339 de la Constitución, regula su contenido, así:

La parte general del plan contendrá: (i) los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo, (ii) las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos, (iii) las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido, y (iv) el señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas, y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes.

En cuanto al plan de inversiones, el artículo 6 de la ley establece que contendrá: (i) la proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público, (ii) la descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión, (iii) los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general, y (iv) la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución.

Conforme al artículo 3 de la Ley, la parte general tiene un carácter estratégico mientras que el plan de inversiones tiene carácter operativo.

5. En cuanto al contenido de la ley, los artículos 150.3 y 341 de la Constitución y los artículos 5 y 6 de la Ley 152 de 1994, disponen que debe contener el plan nacional de inversiones públicas, los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, los mecanismos idóneos para la ejecución del plan de inversione, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento del plan. Si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas en un término de tres meses después de presentado, el gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley.

6. La ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo es una ley ordinaria y, por tanto, su aprobación sólo requiere la mayoría de los votos de los asistentes (mayoría simple). La ley se tramita mediante un procedimiento especial regulado en el artículo 341 de la Constitución y en la Ley Orgánica 152 de 1994, procedimiento que, como se verá enseguida, resulta ser más restrictivo que el procedimiento legislativo ordinario.

Esto es así porque esa fue la decisión expresa del constituyente al decidir sobre la competencia del congreso en relación con el plan nacional de desarrollo. En efecto, en los debates de sesión plenaria, al decidir sobre el papel del congreso en materia de planeación, se acordó dejar entre corchetes la palabra “aprobar” (ver transcripción sesión Junio 11 de 1991). Luego en la Comisión codificadora (junio 14 de 1991), se dijo:

“(...) la intención, al menos en las discusiones en la comisión, era la de circunscribir la función del Congreso, la función legislativa, a la aprobación, por considerar que el verbo fijar tenía una connotación más amplia, ese fue un criterio que se tuvo en cuenta en las discusiones en la Comisión”.

Así mismo, dicha Comisión, al examinar la redacción del artículo 150.3, hizo alusión a la redacción del numeral 4 del artículo 76 de la Constitución anterior, para explicar el cambio de la palabra “fijar” por el de “aprobar” con el propósito explícito de limitar la competencia del Congreso:

“(...) está más preciso el numeral cuarto actual del artículo 76 que este proyecto que se hizo, que es un recorte del actual numeral 4, que no es especialmente afortunado, salvo en cuanto a lo que la Comisión Quinta en lugar de dejar la expresión fijar los planes que tiene el artículo actual, puso aprobar, para disminuir un poco esa facultad del Congreso”.

7. En concordancia con tal determinación del constituyente, la Ley Orgánica 152 de 1994 reguló un procedimiento de aprobación del plan nacional de desarrollo que resulta ser el más restrictivo de todos los procedimientos legislativos de formación de las leyes.

En efecto, el plan debe ser aprobado en un término máximo de tres meses después de presentado por el Gobierno pues, si no lo hace, el Congreso pierde competencia y corresponderá al Gobierno poner en vigencia el plan de inversiones públicas mediante decreto con fuerza de ley. El primer debate se adelantará en las comisiones de asuntos económicos de ambas Cámaras en sesión conjunta, en un término improrrogable de cuarenta y cinco días. Con fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos cada una de las Cámaras en sesión plenaria discutirá y decidirá sobre el proyecto presentado en un término improrrogable de cuarenta y cinco días.

El Congreso carece de competencia para introducir modificaciones a la parte general del plan y, por tal razón, sus desacuerdos con el contenido de esta parte no serán obstáculo para que el gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia. Sin embargo, puede introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas pero sólo si cuenta previamente con aprobación por escrito del Ministro de Hacienda y Crédito Público y siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero.

8. Conforme al anterior marco constitucional y legal, caben las siguientes consideraciones:

8.1. En relación con el principio de unidad de materia. El contenido del plan nacional de desarrollo es muy amplio pues abarca los diversos objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal en el mediano y en el largo plazo; las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental conducentes a realizar tales objetivos y metas; y los programas y proyectos de inversión que, en virtud del principio de coherencia, deben tener una relación efectiva con las estrategias y políticas que el gobierno pretende implementar durante su período.

La Corte, sin embargo, al abordar el cumplimiento del principio de unidad de materia en las leyes aprobatorias de los planes de desarrollo, no ha sido precisa al señalar el contenido del plan respecto del cual cabe exigir que las disposiciones de la ley aprobatoria tengan unidad material o temática. En efecto, la Corte se ha referido indistintamente a la parte general, a los objetivos y metas de la acción estatal, a las bases generales del plan, a las estrategias y políticas del gobierno, a los programas de inversión, etc., razón por la que resulta indispensable establecer con precisión el contenido del plan que ha de servir de referente para dicho análisis.

En mi opinión tal referente no puede ser otro que las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del gobierno durante el período para el cual fue elegido con el propósito de realizar los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal.

En efecto, si bien la parte general, de conformidad con los artículos 4, 5 y 6 de la Ley Orgánica del Plan, debe contener los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo, lo cierto es que las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental, deben formularse en términos de guía de la acción del Gobierno durante su respectivo período para alcanzar los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal que se hayan definido, como lo entendieron desde la formulación del proyecto de ley orgánica tanto el gobierno como el Congreso.

Es decir que en las estrategias y políticas se concretan los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción del Estado que el Gobierno pretende realizar durante el período para el cual fue elegido y es, por tanto, respecto de dichas estrategias y políticas gubernamentales que tiene sentido predicar el principio de unidad de materia pues las medidas instrumentales que se pueden incluir en la ley aprobatoria deben tener por finalidad impulsar el cumplimiento del plan que, en lo fundamental, tiene por objeto determinar las “estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido” (Literal c) del Artículo 5 de la Ley 152 de 1994).

Los programas y proyectos del plan de inversiones, por su parte, también deben tener una “relación efectiva con las estrategias y objetivos” establecidos en la parte general, conforme al principio de coherencia que, entre otros, rige las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales en materia de planeación, de conformidad con lo señalado en el artículo 3 de la Ley 152 de 1994 (Orgánica del Plan).

En este sentido, también cabe predicar el principio de unidad de materia de las disposiciones que se incluyan en la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo -es decir de aquellas que determinan los recursos y apropiaciones para la ejecución del plan, las medidas necesarias para impulsar su cumplimiento, los mecanismos idóneos para la ejecución del plan de inversiones y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos-, respecto de los programas y proyectos del plan de inversiones que, a su vez, en virtud del principio de coherencia, tienen por finalidad alcanzar los objetivos y metas de la parte general.

Cabe concluir sobre éste punto que el principio de unidad de materia de las disposiciones que el numeral 3 del articulo 150 de la Constitución dispone incluir en la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas, es exigible respecto de las “estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno” para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido (Literal c) del Artículo 5 de la Ley 152 de 1994) señaladas en la parte general, así como respecto de los programas y proyectos de inversión del plan de inversiones los que, a su vez, deben tener relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en la parte general (principio de coherencia).

Esta primera conclusión permite descartar que la unidad de materia se pueda exigir respecto de la parte general o, en particular, de los objetivos y metas de la parte general, por cuanto tales objetivos y metas de mediano y largo plazo se formulan en forma genérica respecto del Estado con la finalidad de fijar, a partir de ellas, las estrategias y políticas económicas, sociales y ambientales que guiarán la acción del gobierno durante el respectivo período cuatrienal. Además, porque es el cumplimiento de estas políticas y estrategias durante el periodo de cuatro años para el cual fue elegido el presidente el que resulta procedente impulsar mediante la apropiación de recursos y la adopción de las medidas a que se refiere el numeral 3 del articulo 150 de las Constitución.

8.2. En relación con la competencia para configurar o modificar el ordenamiento jurídico. La competencia del Congreso al aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas es, como ya se vio, limitada y se encuentra determinada en la Constitución y en la Ley 152 de 1994 (Orgánica del Plan).

El articulo 150, numeral 3 de la Constitución, establece que corresponde al Congreso hacer las leyes y que, por medio de ellas ejerce, entre otras, la función de “Aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos.

Por su parte la Ley 152 de 1994 establece, al regular el contenido de la parte general, que en esta se determinarán “los procedimientos y mecanismos generales” para lograr los objetivos y metas y, al regular el contenido del plan de inversiones, que contendrá  “la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución”.

Por ello la jurisprudencia ha señalado que se trata de medidas instrumentales que cumplen un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan. No es posible, en consecuencia, interpretar que dichas disposiciones contemplan la posibilidad de ejercer, al expedir la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas, las facultades legislativas ordinarias o las propias del legislador orgánico o estatutario.

Otras razones refuerzan esta conclusión. El plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas se aprueba mediante ley ordinaria para cuya adopción se requiere mayoría simple. No es necesario, entonces, construir amplios consensos para su aprobación, y no resulta indispensable, en consecuencia, mayor deliberación, pues basta con que la aprueben la mayoría de los asistentes a cada sesión. Cabría señalar, al menos por este aspecto, que en la ley aprobatoria del plan no se pueden regular materias que requieran mayoría absoluta u otro tipo de mayorías especiales.

Por tal razón, en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo no se pueden adoptar medidas que requieran procedimientos especiales o mayorías calificadas, en particular no pueden modificar leyes orgánicas, estatutarias, establecer impuestos, determinar la estructura de la administración ni, mucho menos, conferir facultades extraordinarias al presidente de la República.

8.3. En cuanto a la temporalidad de la ley. No se debe olvidar que el plan nacional de desarrollo tiene una vigencia de cuatro años y que, por tanto, las disposiciones que se incorporan a la ley aprobatoria para impulsar su cumplimiento deben tener la misma vigencia, pues no tendría sentido que las medidas adoptadas para impulsar el cumplimiento del plan de 4 años pudieran tener una vigencia superior a las estrategias y políticas que pretenden impulsar. Por tal razón, son medidas de carácter temporal, como lo es el plan, y deben cumplir un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan. Por tal razón, tampoco pueden prorrogar de manera indefinida normas contenidas en las leyes aprobatorias de planes correspondientes a períodos presidenciales anteriores, pues al expedirse el plan del nuevo Gobierno, incluido el plan de inversiones que han de continuarse (como lo dispone el numeral 3 del artículo 150 de la Constitución), el adoptado por el anterior Gobierno ha de entenderse derogado y, por la misma razón, las medidas adoptadas por el legislador para impulsar su cumplimiento.

En este sentido, prorrogar disposiciones contenidas en las leyes del plan correspondientes a periodos cuatrienales anteriores o adoptar normas con vigencia indefinida en los planes nacionales de desarrollo, desconoce (i) el carácter temporal de las normas del plan nacional de desarrollo, (ii) la función de planificación y de impulso a los planes de desarrollo en función de objetivos de política propios de cada gobierno, y (iii) que se trata de una ley aprobatoria con un trámite legislativo abreviado y unas mayorías simples, lo cual exige un análisis más exigente por parte de la Corte Constitucional para establecer el cumplimiento de las reglas propias del debate democrático propio del procedimiento legislativo previsto en la Constitución para la configuración y modificación del ordenamiento jurídico.

Otra razón tiene que ver con el procedimiento abreviado para la aprobación de esta ley. El constituyente estableció un plazo de 3 meses para su aprobación por parte del Congreso (la mitad del establecido para su elaboración por parte del Gobierno), y la Ley 152 de 1994 señaló que el primer debate se debe adelantar en sesión conjunta de las comisiones económicas en un plazo improrrogable de 45 días, y que el segundo debate en cada cámara se debe adelantar igualmente en un plazo improrrogable de otros 45 días. Este breve plazo, el más reducido de todos los procedimientos legislativos, sumado al requisito de mayoría simple para su aprobación y las facultades limitadas del Congreso para introducir modificaciones al proyecto del Gobierno, permiten afirmar que la deliberación democrática, la participación de las minorías y las posibilidades de construir amplios consensos como resultado del debate, se encuentran severamente limitadas por razón del objeto de la ley: aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas del Gobierno, el cual contiene las estrategias, políticas, programas y proyectos de inversión que el Gobierno pretende ejecutar durante el periodo de 4 años para el cual fue elegido el presidente.

Adicionalmente, el proceso de aprobación de la ley en relación con la parte general del plan se regula por reglas diferentes de las aplicables a la aprobación del plan de inversiones. Ello se explica porque la parte general del plan contiene las estrategias y políticas que el gobierno ejecutará durante su cuatrienio, lo cual, en principio, no requiere aprobación del Congreso pues, como se dijo en la Asamblea Constituyente, estas ya fueron aprobadas por el pueblo al elegir al presidente.

Así las cosas, (i) mientras el gobierno puede introducir modificaciones a cualquiera de las partes del plan, el Congreso sólo puede introducirlas respecto del plan de inversiones y previa aprobación del gobierno, (ii) los desacuerdos del Congreso con la parte general, si los hubiere, no serán obstáculo para que el gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia, y (iii) la falta de aprobación de la parte general no requiere su adopción mediante decreto con fuerza de ley, mientras que el plan nacional de inversiones siempre deberá ser aprobado mediante ley o decreto con fuerza de ley.

8.4. En relación con el estándar aplicable al control. En este sentido, mientras que el estándar de control constitucional para evidenciar el desconocimiento del principio de unidad de materia para la generalidad de las leyes es de carácter flexible, dúctil o leve, para el caso de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo el estándar es estricto. De no ser así, se podría incluir cualquier medida en la ley aprobatoria del plan y, en consecuencia, se vaciarían las competencias legislativas ordinarias del Congreso.

No obstante, el análisis de las disposiciones que introducen cambios a la legislación permanente requiere un análisis adicional. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, estas disposiciones son compatibles con el principio de unidad de materia solo si cumplen con tres exigencias: (i) que tengan un carácter instrumental, es decir, que contengan alguna medida que impulse el cumplimiento del plan, o incluso la apropiación de recursos necesarios para su ejecución; (ii) que persigan un fin planificador y de impulso al cumplimiento del plan; y (iii) que guarden conexidad estrecha, directa e inmediata con las estrategias y políticas fijadas en la parte general del plan o con los programas y proyectos de inversión incluidos en el plan de inversiones. En cualquier caso, su vigencia no puede ser superior a la de la ley aprobatoria del plan.

9. Otras consideraciones:

El principio de unidad de materia de la ley aprobatoria del plan, garantiza que las medidas adoptadas en la ley tengan conexidad directa, teleológica y estrecha, de manera directa e inmediata, con las estrategias, políticas y programas del plan y deben tener un carácter instrumental, temporal y estar dirigidas a impulsar el cumplimiento del plan de desarrollo.

La temporalidad y el carácter instrumental de la medida, como criterios que permiten evaluar el cumplimiento del requisito de conexidad que acrediten el respeto del principio de unidad de materia, permiten maximizar el principio democrático. La ley del plan de desarrollo tiene una finalidad específica que se fundamenta en la facultad que la Constitución le atribuye al legislador en el artículo 150.3 superior.

Dada la naturaleza especial y los objetivos específicos de la ley del plan, la misma no está diseñada constitucionalmente para ser un cuerpo normativo con la aptitud de modificar de manera irrestricta contenidos propios de leyes que se expiden con fundamento en otras facultades de las que también dispone el legislador en virtud del artículo 150 superior. Si bien el análisis del asunto dependerá del caso en concreto, como lo ha hecho la Corte en su jurisprudencia, el principio de unidad de materia se evalúa también en virtud de la naturaleza del plan de desarrollo.

Adicionalmente, es de recalcar que la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo no es una herramienta para subsanar vacíos normativos existentes en otras leyes ordinaria. Es decir, si una política estatal enfrenta una falencia estructural, cuya naturaleza excede la órbita de acción de un gobierno, la medida legislativa adoptada para solucionar dicha falencia debe ser, por su naturaleza, de carácter permanente.

De lo contrario se desconocería la vocación de temporalidad del plan, las medidas normativas del plan excederían la función constitucional de impulsar su cumplimiento, y el plan se convertiría en un mecanismo para llenar vacíos legales que indudablemente corresponde tramitar al legislador, pero mediante el procedimiento legislativo propio de las leyes que los contengan. Es decir, si la norma impugnada no es instrumental sino que, por ejemplo, realizara intervenciones estructurales y permanentes no cumple el requisito de unidad de materia pues desbordaría la naturaleza del plan y su vocación de temporalidad, además de que desconocería el proceso legislativo previsto en la Constitución y cuyo trámite no está sujeto a las restricciones del debate de la ley del plan, afectándose el principio democrático.

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

2

Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial S.A.S.©
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 15 de mayo de 2026 - (Diario Oficial No. 53.486 - 10 de mayo de 2026)

Las notas de vigencia, concordancias, notas del editor, forma de presentación y disposición de la compilación están protegidas por las normas sobre derecho de autor. En relación con estos valores jurídicos agregados, se encuentra prohibido por la normativa vigente su aprovechamiento en publicaciones similares y con fines comerciales, incluidas -pero no únicamente- la copia, adaptación, transformación, reproducción, utilización y divulgación masiva, así como todo otro uso prohibido expresamente por la normativa sobre derechos de autor, que sea contrario a la normativa sobre promoción de la competencia o que requiera autorización expresa y escrita de los autores y/o de los titulares de los derechos de autor. En caso de duda o solicitud de autorización puede comunicarse al teléfono 617-0729 en Bogotá, extensión 101. El ingreso a la página supone la aceptación sobre las normas de uso de la información aquí contenida.