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[42] Intervención de la Universidad Nacional de Colombia (folio 201 reverso).
[43] Intervención del Ministerio de Educación Nacional (folio 217 reverso). En términos semejantes se pronunció la DIAN: "en lo que respecta al beneficio este puede ser destinado a personas que no pertenezcan al sector bajo la perspectiva del beneficio potencial de carácter social amparado en un criterio de solidaridad social" (folio 231).
[44] Para el Procurador General de la Nación, el tributo que regula la Ley 1697 de 2013 es, "una especie de impuesto indirecto del orden nacional ya que no consulta la capacidad directa de pago del sujeto pasivo" (folio 310).
[45] Para el Procurador General de la Nación, de un lado, tal carácter no puede otorgarse a los gastos de "mantenimiento", de que trata el parágrafo 1° del artículo 4 de la Ley 1697 de 200, pues se trata de "gastos de carácter ordinario por su misma naturaleza y necesidad periódica de realizarlos", razón por la cual no cumplen con el estándar exceptivo que regula el numeral 2 del artículo 359 de la Constitución (folio 314 vuelto). De otro lado, señala que los gastos de "dotación", de que tratan el inciso 1° y el parágrafo 1° del artículo 4 de la Ley 1697 de 2003, solo pueden considerarse compatibles con el numeral 2 del artículo 359 de la Constitución, si están destinados "para inversión social que se requiere realizar con tales recursos buscando incrementar los activos fijos inherentes a las funciones de educación superior con proyección social a cargo de las universidades estatales" (folio 317).
[46] Cfr., intervenciones de la Universidad de Antioquia (folio 184), Universidad Nacional de Colombia (folio 202 reverso) y Ministerio de Educación Nacional (folio 218 reverso). En términos semejantes se pronunció el Procurador General de la Nación, salvo en relación con los gastos de "mantenimiento" y de "dotación", de que trata artículo 4 de la Ley 1697 de 2003, tal como se indicó en el pie de página anterior (folios 311 a 315 vuelto).
[47] Intervención de la Universidad Nacional de Colombia (folio 202 reverso). Para el interviniente, "Los recursos destinados a recuperar la infraestructura física de las universidades estatales corresponden razonablemente a una forma de inversión social, pues no son gastos de funcionamiento sino inversiones destinadas a que estas instituciones públicas puedan lograr prestar adecuadamente el servicio público de educación superior, que está destinado a satisfacer un derecho social, como el derecho a la educación" (folio 203).
[48] Intervención del Ministerio de Educación Nacional (folio 219 reverso).
[49] Intervención del Ministerio de Educación Nacional (folio 219 reverso).
[50] Folio 312 reverso. Hizo referencia, además, a algunos apartes del concepto rendido en el expediente de constitucionalidad D-12127 que, valga señalarlo, culminó con la expedición de la sentencia C-087 de 2018.
[51] Cfr., intervenciones de la Universidad de Antioquia (folios 184 a 184 reverso) y del Ministerio de Educación Nacional (folio 220).
[52] Intervención de la Universidad de Antioquia (folio 186).
[53] Intervención de la Universidad de Antioquia (folio 186).
[54] Cfr., intervenciones de la Universidad Nacional de Colombia (folio 203 reverso) y del Ministerio de Educación Nacional (folio 218 reverso). Según señaló la Universidad Nacional de Colombia, para el Consejo de Estado, la estampilla tiene el carácter de una tasa parafiscal, "la cual comparte la misma naturaleza de las contribuciones parafiscales, en el sentido en que constituyen un gravamen cuyo pago obligatorio deben realizar los usuarios de algunos organismos públicos, de carácter excepcional en cuanto al sujeto pasivo del tributo y donde los recursos se revierten en beneficio de un sector específico y están destinados a desarrollar funciones de regulación y control y en el cumplimiento de funciones propias del Estado" (folio 203 reverso).
[55] Intervención del Ministerio de Educación Nacional (folio 220).
[56] Intervención de la Universidad Nacional de Colombia (folio 204). En términos semejantes se pronuncia el Ministerio de Educación Nacional (folios 220 a 220reverso).
[57] Intervención de la DIAN (folio 232).
[58] Intervención de la Universidad de Antioquia (folio 188).
[59] Intervención de la DIAN (folio 236).
[60] Intervención de la DIAN (folio 236).
[61] Intervención del Ministerio de Educación Nacional (folio 221 reverso). En igual sentido la intervención del Procurador General de la Nación (folio 316 reverso).
[62] Intervención de la Universidad de Antioquia (folio 189).
[63] En tal sentido, las intervenciones de la Universidad Nacional de Colombia (folio 205) y del Ministerio de Educación Nacional (folio 221 reverso), y el concepto del Procurador General de la Nación (folio 316). Este último, al hacer referencia a que el hecho generador del tributo sea la suscripción de contratos onerosos, señala: "en un contrato eficientemente celebrado el contratista debe prever los costos, gastos y la ganancia que espera recibir del pacto celebrado, lo que incluye el pago de tributos que se deriven de la celebración y ejecución del mismo" (folio 316). En el mismo sentido, para la Universidad Nacional de Colombia, "desde que se presenta la propuesta para la participación en contrataciones públicas, se conoce con exactitud el porcentaje de participación de esas asociaciones y sería en esa misma proporción que cada uno de los miembros participen para cumplir con los porcentajes allí definidos" (folio 205).
[64] Cfr., entre otras, la sentencia C-341 de 2014.
[65] Cfr., la sentencia C-089 de 2016.
[66] En la sentencia C-247 de 2017, reiterada en las sentencias C-002 de 2018 y C-087 de 2018, con relación a este aspecto se señala: "En línea con lo anterior, en las Sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005, la Corte precisa el alcance de los mínimos argumentativos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, al decir que hay claridad cuando existe un hilo conductor de la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; hay certeza cuando la demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente y no en una que el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una verdadera confrontación entre la norma legal y la norma constitucional; hay especificidad cuando se define o se muestra cómo la norma demandada vulnera la Carta Política; hay pertinencia cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no [sic] estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia; y hay suficiencia cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad de la norma demandada".
[67] Sentencia C-734 de 2002. En términos análogos se había pronunciado la Sala Plena en la sentencia C-317 de 1998.
[68] En igual sentido, las sentencias C-409 de 1996, C-664 de 2009, C-743 de 2015 y C-002 de 2018.
[69] Sentencia C-333 de 1993, reiterada en la sentencia C-002 de 2018.
[70] Folio 88; en términos análogos, cfr., folio 55.
[71] Según lo ha considerado esta Corte, "los tributos son prestaciones que se establecen por el Estado en virtud de la Ley, en ejercicio de su poder de imperio, destinados a contribuir con el financiamiento de sus gastos e inversiones en desarrollo de los conceptos de justicia, solidaridad y equidad" (sentencia C-621 de 2013, reiterada en la C-178 de 2016). De manera pacífica, la jurisprudencia constitucional (cfr., entre otras, las sentencias C-040 de 1993, C-577 de 1995 y C-444 de 1998) ha considerado como especies de aquel a los impuestos, tasas y contribuciones –especiales y parafiscales-.
[72] Cfr., el artículo 7 de la Ley 1697 de 2013.
[73] El artículo 366 de la Constitución dispone que uno de los objetivos fundamentales de la actividad estatal es "la solución de las necesidades insatisfechas [...] de educación". De manera reciente, con relación al alcance de este objetivo de la actividad estatal, la Sala Plena, en la sentencia C-087 de 2018, señaló: "En la actualidad, el medio principal para la garantía de aquella necesidad básica [la de educación superior] es el servicio público de educación superior [133]. Su prestación, en los términos del artículo 365, puede corresponder al Estado, directa o indirectamente, a las comunidades organizadas o a los particulares, en los términos que fije el Legislador [134]. Este específico mandato, en materia de educación superior, tiene desarrollo en la Ley 30 de 1992, que, en su artículo 23, dispone lo siguiente: 'Por razón de su origen, las instituciones de Educación Superior se clasifican en: Estatales u Oficiales, Privadas y de Economía Solidaria'. || 88. Ahora bien, dado que la prestación de este servicio supone altos costos y el Estado tiene la pretensión de garantizar la satisfacción de aquella necesidad a sus habitantes, como consecuencia del deber constitucional que se le atribuye, este (el Estado), de conformidad con lo dispuesto en la Ley 30 de 1992, no solo ha posibilitado la participación de múltiples prestadores (como se indica en el párrafo anterior) sino que, en especial, para los de carácter estatal u oficial ha permitido que sus recursos puedan derivarse, tanto de aportes estatales [135] como de aportes de sus estudiantes [136]. En todo caso, la proporción de recursos de la primera especie es sustancialmente superior a la de la segunda, como se indica en el numeral 2.1.1 supra [137]".
[74] Según la forma dispuesta en el art. 3 de la ley parcialmente demandada.
[75] En desarrollo de aquella función, le corresponde al Ministerio de Educación Nacional, entre otros, "Elaborar la proyección anual de ingresos y gastos y los indicadores de gestión", así como "Distribuir los recursos del Fondo" (artículo 11, literales d y c).
[76] Cfr., artículo 6 de la Ley 1697 de 2013.
[77] Cfr., las sentencias C-577 de 1995, C-444 de 1998, C-260 de 2015 y C-010 de 2018.
[78] El hecho imponible no está vinculado a una actuación estatal o a una consecuencia de esta, de la que pueda inferirse que el sujeto pasivo del tributo recibe una contraprestación, de allí que no pueda inferirse que las disposiciones demandadas regulan una tasa.
Del recaudo del tributo tampoco se deriva un beneficio directo para los sujetos pasivos. No satisface esta exigencia el hecho de que, tal como lo propusieron algunos intervinientes y se adujo en el proyecto de ley que dio fundamento a la norma demandada, aquellos pudieran beneficiarse de la ejecución de las obras públicas que pretendieran ejecutar las universidades estatales con posterioridad. No se trata, por tanto, de un "beneficio directo" sino de uno meramente plausible, pues se trata de una situación aleatoria que depende, entre otras cosas, de que el sujeto pasivo del tributo sea adjudicatario de alguno de los procedimientos de selección que realicen los citados entes autónomos. Finalmente, tampoco es posible considerar que los sujetos pasivos del tributo obtengan un "beneficio directo" por el servicio de educación superior al que ayudan a contribuir, pues este es un beneficio social y genérico, más que específico o particular para el grupo gravado.
[79] Cfr., sentencia C-444 de 1998.
[80] O, por lo menos, no lo es como un cargo sustancial como el que se estudia en esta oportunidad. Otras consideraciones pudieran hacerse en caso de que aquel se hubiese propuesto como un vicio del trámite legislativo; sin embargo, tal no es el objeto de la presente demanda de inconstitucionalidad. De allí que no pueda pronunciarse la Sala en relación con el siguiente cuestionamiento que plantea el ICDT: "La denominación del tributo en análisis como 'contribución parafiscal', sin que concurran al efecto los verdaderos requisitos y condiciones de la parafiscalidad y únicamente con el propósito de obviar la estricta sujeción a la unidad de caja presupuestal y pretender hacerle ver a la colectividad lo que no es, entraña una actitud censurable del legislador que no se compadece con el principio de la buena fe que para las actuaciones de los particulares y las autoridades públicas reclama el artículo 83 de la Carta Política, igualmente violado por la disposición acusada" (folio 265).
[81] El estudio de constitucionalidad de la expresión "prioritariamente", contenida en el inciso 1° y en el parágrafo 1° del artículo 4 de la Ley 1697 de 2013, se hace de manera independiente en el numeral 5.1.3 infra.
[82] Cfr., en especial, los arts. 2 y 366 de la Constitución.
[83] En estos términos, en la sentencia C-490 de 1993 se señaló: "La razón de ser de las rentas de destinación específica es la de asegurar la afectación de un porcentaje fijo del presupuesto público a un fin determinado, que se considera importante. Esta técnica, utilizada tradicionalmente por las finanzas públicas nacionales, ha permitido garantizar un piso mínimo de gasto social en Colombia". En términos semejantes, según señalaron los magistrados que salvaron su voto en la sentencia C-317 de 1998, en un apartado conceptual y que no era un elemento específico del voto particular, "toda renta de destinación específica limita, por definición, la capacidad de maniobra fiscal de las autoridades ya que constituye una especie de gasto atado pues implica que determinados recursos tienen que ser dedicados exclusivamente a financiar un asunto particular. Precisamente la Constitución prohibió en general ese tipo de rentas por cuanto consideró que pueden introducir en el proceso presupuestal una gran rigidez, en detrimento del principio de unidad de caja, lo cual podría afectar la racionalidad no sólo de la planificación a largo plazo sino incluso de la ejecución fiscal en cada período. Sin embargo, y en desarrollo de las finalidades propias del Estado social (CP art. 1º), la propia Carta admite las rentas de destinación específica para inversión social [...]".
[84] En la sentencia C-151 de 1995, a pesar de lo discutible de la inferencia de que parte (de que no es posible diferenciar los conceptos de "gasto público social" y de "gasto público en inversión social", aunque únicamente para efectos de lo dispuesto en el artículo 357 de la Constitución, y no para los fines de la presente sentencia en relación con el alcance del artículo 359 ibidem), se señaló: "el objetivo de la inversión y el gasto social en la Constitución no es aumentar la producción de determinados bienes físicos -como si éstos fueran valiosos en sí mismos- sino mejorar el bienestar general y satisfacer las necesidades de las personas, en especial de aquellos sectores sociales discriminados (CP art. 13), que por no haber tenido una equitativa participación en los beneficios del desarrollo, presentan necesidades básicas insatisfechas (CP art. 324, 350, 357 y 366)".
[85] Decreto 111 de 1996, "por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto".
[86] Dicho artículo dispone: "La ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público social que agrupará las partidas de tal naturaleza, según definición hecha por la ley orgánica respectiva". Cfr., en relación con el alcance de esta disposición constitucional la sentencia C-317 de 1998.
[87] Cfr., en tal sentido, entre otras, la sentencia C-317 de 1998.
[88] De conformidad con el literal b) del artículo 11 del EOP, el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones debe incluir las apropiaciones para las distintas ramas y órganos del Estado "distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos". En igual sentido dispone su artículo 36 que, "El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión". Finalmente, según dispone su artículo 17, al definir el alcance del principio presupuestal de "programación integral", "Todo programa presupuestal deberá contemplar simultáneamente los gastos de inversión y de funcionamiento que las exigencias técnicas y administrativas demanden como necesarios para su ejecución y operación, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes". El programa presupuestal, además, según dispone el parágrafo del último artículo citado, debe incluir "las obras complementarias que garanticen su cabal ejecución".
[89] En relación con la justificación del carácter excepcional de este tipo de gravámenes, en la jurisprudencia temprana de la Corte se señaló: "Se les ha denominado rentas atadas, y consisten en la técnica presupuestal de asignar una determinada renta recibida por una carga impositiva para la financiación de una actividad gubernamental previamente establecida en la ley de presupuesto. La técnica hacendística, en términos generales, las repudia porque tales rentas le restan flexibilidad al presupuesto nacional, ya que desconocen el principio de la unidad de caja al detraer del mismo los dineros correspondientes, con la consiguiente merma del mismo para satisfacer las necesidades de carácter general de la comunidad, tomada en su conjunto. || [...] Tienen entonces tanto un origen como un fin conocido, a diferencia de los demás recursos del presupuesto, en que sí se sabe la génesis de su captación, pero no tienen un fin determinado porque el presupuesto en la forma en que lo concibe la Constitución, es de carácter técnico, general, impersonal, universal y abstracto" (sentencia C-590 de 1992).
[90] En este sentido, la Corte, en la sentencia C-734 de 2002, al analizar este aspecto señaló: "la determinación de lo que es inversión social, 'no resulta de un ejercicio semántico' pues 'no siempre es fácil distinguir dentro del género gasto social, lo que tiene que ver con la inversión y lo que concierne al funcionamiento' [40], es decir, la inversión social es una especie que pertenece al género del gasto social [41].". En igual sentido, en una de las primeras providencias que estudió el alcance del numeral 2 del artículo 359 de la Constitución, se señaló: "La inversión social puede definirse entonces como todos los gastos incluidos dentro del presupuesto de inversión, que tienen como finalidad la de satisfacer las necesidades mínimas vitales del hombre como ser social, bien sea a través de la prestación de los servicios públicos, el subsidio de ellos para las clases mas [sic] necesitadas o marginadas y las partidas incorporadas al presupuesto de gastos para la realización de aquellas obras que por su importancia y contenido social, le reportan un beneficio general a la población" (sentencia C-590 de 1992).
[91] Y que, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2 de la Ley 30 de 1992, "es un servicio público cultural, inherente a la finalidad social del Estado".
[92] Este artículo dispone: "El gasto público en la educación hace parte del gasto público social de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 350 y 366 de la Constitución Política de Colombia". Esta disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en la sentencia C-547 de 1994, con fundamento en el siguiente razonamiento: "Una disposición de una ley ordinaria, como es la acusada parcialmente, en cuyo artículo 84 se reitera que el gasto público en la educación hace parte del gasto público social, no puede ser violatoria de la Carta, porque ella no está definiendo qué se entiende por gasto público social, asunto que pertenece exclusivamente a la ley orgánica del presupuesto; y tampoco está creando un ítem nuevo que deba tenerse como gasto de esa índole; simplemente se limita a reproducir el contenido del artículo 366 del Estatuto Supremo, en el que el gasto de la educación se ha definido como social. La reproducción de disposiciones constitucionales en ordenamientos legales, para efectos de una mejor comprensión de las materias que regulan, jamás podrá considerarse contraria a éllas [sic]".
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 27 de marzo de 2024 - (Diario Oficial No. 52.694 - 10 de marzo de 2024)
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