REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SENTENCIA C-208 DE 2025

Expediente: D-15.208

Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 43 (parcial) de la Ley 1551 de 2012 “[p]or cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipio

s”

Demandantes la: David Alonso Ospina Hernández y otro

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Bogotá D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial, de las establecidas en el artículo 241 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

Dentro del proceso adelantado en los términos de los artículos 241.4 y 242 de la Constitución y del Decreto 2067 de 1991 y con ocasión de la acción pública de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano David Alonso Ospina Hernández y otro en contra del artículo 43 (parcial) de la Ley 1551 de 2012 “[p]or la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.

Síntesis de la decisión

En esta providencia, la Corte estudió una acción pública de inconstitucionalidad presentada en contra de la expresión “que requiere la aprobación de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo comunal o corregimental” contenida en el artículo 43 de la Ley 1551 de 2012, que adicionó el artículo 131 de la Ley 136 de 1994. Según los accionantes, dicha expresión vulnera el numeral 4º del artículo 318 de la Constitución, que atribuye a las juntas administradoras locales la facultad de distribuir las partidas globales asignadas por el presupuesto municipal.

Para determinar si el cargo de la demanda estaba llamado a prosperar, la Corte abordó: (i) el concepto de democracia participativa y su relevancia territorial; (ii) los principios de participación ciudadana en el régimen municipal; (iii) las figuras de presupuesto participativo y de presupuesto municipal; (iv) la naturaleza de las juntas administradoras locales y el alcance del artículo 318 de la Constitución; (v) el margen de configuración legislativa del Congreso de la República en la materia; (vi) el alcance de la norma acusada y (vii) el concepto de los consejos consultivos comunales o corregimentales.

En concreto, destacó la importancia que tienen los presupuestos participativos en el marco de la democracia directa, y cómo esta figura supone un equilibrio entre el ejercicio de la democracia representativa en el ámbito presupuestal y la democracia participativa para involucrar a las personas en la decisión de los asuntos de interés general. Esta figura regulada por los artículos 90 a 93 y 100 de la Ley 1757 de 2015, así como por el artículo 40 de la Ley 1551 de 2012, encuentra plena vigencia en el ejercicio de planeación participativo, a través de las JAL.

Bajo este entendido, la Corte anotó que la norma a la cual pertenece la expresión atacada tiene una doble connotación: de planeación y de presupuesto. De planeación por cuanto, conforme a la Ley 1757 de 2015, los ejercicios de presupuestos participativos se realizan año a año, en el marco del Plan Operativo Anual de Inversiones para la definición de los proyectos a ejecutarse en cada localidad, comuna o corregimiento. De presupuesto, por cuanto se refiere a la distribución de los recursos que deberán ser incluidos en los actos administrativos correspondientes y cuya función corresponde a las JAL. Lo cierto es que ese componente de planeación de la norma no implica que esta no tenga un correlativo aspecto presupuestal, pues el hecho de que disponga la distribución de los recursos correspondientes al presupuesto participativo conlleva necesariamente precisar en el plan de inversiones las iniciativas, programas o proyectos cuya acometida se realizará con el porcentaje del presupuesto municipal que corresponde al presupuesto participativo. De ahí que la expresión acusada supone una distribución previa de las partidas globales.

Así, el ejercicio de planeación de los presupuestos participativos debe materializarse en un presupuesto a ejecutar, en el que se indican las iniciativas y proyectos que van a realizarse, fondeados con el porcentaje del presupuesto municipal que corresponda al presupuesto participativo. Si el ejercicio de planeación no se materializa en un presupuesto, se eludiría el carácter de acuerdo y compromiso adquirido que tienen las instancias de presupuestación participativa, como lo prevé el artículo 117 Ley 136 de 1994, adicionado por el artículo 40 de la Ley 1551 de 2012, lo cual se realiza a través de las JAL.

De ahí que las partidas globales a las que se refiere el artículo 318 numeral 4º de la Constitución abarcan los recursos (de inversión) del presupuesto municipal o distrital que les corresponden a cada localidad, comuna o corregimiento y cuya distribución está cargo de las JAL. Así, como las partidas globales incluyen los recursos de inversión, ello implica que también están incluidos los recursos afectos a los presupuestos participativos, pues estos corresponden al rubro de inversión, ya que se dirigen a acometer proyectos de esa naturaleza destinados a mejorar la calidad de vida de la población de una localidad, comuna o corregimiento.

A partir de estas consideraciones, la Corte concluyó que la expresión demandada vulnera el artículo 318.4 de la Constitución por las siguientes razones. En primer lugar, el Congreso cuenta con un margen de configuración limitado al regular instituciones u órganos a los que la Constitución atribuye facultades de manera precisa. Así, la norma acusada es inexequible, pues el artículo 318.4 de la Constitución establece expresamente que los ediles, como integrantes de las juntas administradoras locales, son los encargados de distribuir las partidas globales del presupuesto municipal, lo cual incluye el presupuesto participativo como componente o porcentaje de ese presupuesto municipal.

En segundo lugar, el presupuesto participativo constituye un componente y/o porcentaje del presupuesto municipal. Por tanto, la norma resulta inexequible, pues el artículo 318.4 de la Constitución atribuye a los ediles la distribución de las partidas del presupuesto municipal sin distinguir entre los ítems que lo integran, entre ellos, el presupuesto participativo.

Además, el término “partidas globales” al que se refiere el artículo 318.4 de la Constitución, comprende los recursos de inversión destinados por la administración territorial a cada localidad, comuna o corregimiento. Estos incluyen los presupuestos participativos como parte del presupuesto municipal. En consecuencia, la distribución de los presupuestos participativos no puede depender de la aprobación de la mayoría de los integrantes de un consejo consultivo, pues ello desconoce la facultad constitucional sobre el particular que está en cabeza de los ediles.

La Corte destacó que, conforme a la normatividad aplicable, las partidas globales incluyen los presupuestos participativos, ya que estos corresponden al rubro de inversión del presupuesto municipal. Los ediles, además, deben elaborar el plan de inversiones respectivo. El parágrafo tercero del artículo 117 de la Ley 136 de 1994 dispone expresamente que la distribución de los presupuestos participativos se realiza a través de las JAL. Así, los recursos destinados a los proyectos definidos mediante presupuesto participativo constituyen un componente de las partidas globales y deben ser distribuidos por las JAL como porcentaje del presupuesto asignado, según el artículo 318.4 de la Constitución.

La referencia del artículo acusado al plan de inversiones elaborado por las JAL se enmarca dentro del Plan Operativo Anual de Inversiones –POAI, en el que se incluyen todos los recursos de inversión para cada localidad, tanto los que corresponden al presupuesto participativo como los demás. En esa medida, la autonomía de las JAL se ve afectada cuando dicho plan llega predefinido o predistribuido por los consejos consultivos, pues el Constituyente no concibió a las JAL como un órgano de simple trámite frente a los recursos que les son asignados.

En tercer lugar, el artículo 40 de la Ley 1551 de 2012 dispone que los ciudadanos pueden decidir sobre la distribución de un porcentaje del presupuesto municipal. Esa participación, sin embargo, no significa que la distribución del presupuesto participativo requiera la aprobación de la mayoría de los integrantes de un consejo consultivo. El presupuesto participativo busca que las personas prioricen proyectos para sus territorios, pero ello no autoriza que las decisiones de los consejos consultivos condicionen la distribución que corresponde realizar a las JAL, ni se ajusta a la noción dada por la Corte en su Sentencia C-150 de 2015 respecto del alcance del presupuesto participativo.

En cuarto lugar, al interpretar el término 'consultivo' empleado en la norma demandada, las recomendaciones de los consejos consultivos no pueden considerarse vinculantes. Conforme a criterios del Código Civil y al estudio de otros órganos consultivos, estos realizan conceptos o recomendaciones no obligatorias para el Estado. Ningún órgano consultivo nacional o territorial produce conceptos vinculantes. Así, asignar un carácter obligatorio a las decisiones de los consejos consultivos sobre la distribución del presupuesto participativo contradice su naturaleza.

En general, la Corte indicó que la inexequibilidad se deriva de que la expresión demandada restringe la función que el artículo 318.4 atribuye a los ediles, al supeditar su competencia a las decisiones de un órgano representativo distinto de las JAL. Así, los conejos consultivos se diferencian de los mecanismos de participación directa, pues no reflejan decisiones ciudadanas directas sino de un órgano representativo que se superpone a las JAL. De ahí que de la naturaleza de los consejos consultivos no se desprende un poder de veto.

Finalmente, la Corte enfatizó que esta decisión no elimina del ordenamiento los acuerdos y presupuestos participativos ni los consejos consultivos, los cuales mantienen pleno vigor para este ejercicio de planeación. Existen diversos mecanismos para elaborar presupuestos participativos, y los consejos consultivos no son la única vía. La Corte reiteró la importancia de los presupuestos participativos como expresión de democracia directa, respaldada por la Constitución, la ley y la jurisprudencia, y que permite la intervención de la comunidad en la destinación de recursos para satisfacer sus necesidades.

En consecuencia, la declaratoria de inexequibilidad no implica la eliminación de los presupuestos participativos ni afecta su operación en los municipios o distritos donde se han establecido.

ANTECEDENTES

Mediante correo electrónico dirigido a la Secretaría General de la Corte Constitucional el 6 de febrero de 2023, David Alonso Ospina Hernández y otros ciudadanos formularon demanda de inconstitucionalidad en contra de la expresión “que requiere la aprobación de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo comunal o corregimental” contenida en el artículo 43 de la Ley 1551 de 2012.

A continuación, se presenta el texto de la disposición demandada, así como los argumentos propuestos por los accionantes que conforman su cargo de inconstitucionalidad. Posteriormente, se precisan algunos asuntos del trámite procesal, lo cual incluye una referencia a las intervenciones y a los conceptos recibidos en los términos del Decreto 2067 de 1991.

La norma demandada

El artículo 43 de la Ley 1551 de 2012 es del siguiente tenor. Esta norma adicionó el artículo 131 de la Ley 136 de 1994. En el texto se subraya la expresión contra la cual se planteó la demanda de inconstitucionalidad.

“LEY 1551 DE 2012

(julio 6

“Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios

“EL CONGRESO DE COLOMBIA

“DECRETA: (…)

“Artículo 43. Adiciónese al artículo 131 de la Ley 136 de 1994 los siguientes numerales y un parágrafo así:

“14. Elaborar el plan de inversiones de la respectiva comuna o corregimiento en los casos en que este haya sido adoptado por la administración municipal, incorporando los conceptos del concejo (sic) comunal y/o corregimental de planeación, para lo cual distribuirá las partidas del presupuesto participativo de cada comuna o corregimiento, que requiere la aprobación de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo comunal o corregimental, antes de ser incorporado a los actos administrativos del concejo distrital o municipal (…)”

La demanda

En su demanda origina

https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=53395, los actores plantearon que la expresión “que requiere la aprobación de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo comunal o corregimental” contenida en el artículo 43 de la Ley 1551 de 2012 (que adicionó el artículo 131 de la Ley 136 de 1994), vulnera los artículos 209, 318 (numeral 4º), 340, 341 y 342 de la Constitución. Para desarrollar su postura presentaron cinco cargos dirigidos a demostrar la transgresión de cada uno de los artículos constitucionales aludidos.

En su primer cargo, los actores señalaron que la expresión demandada transgrede el numeral 4º del artículo 318 de la Constitución pues indica que es necesaria la aprobación de la mayoría de los integrantes de los consejos consultivos comunales o corregimentales, para la distribución de las partidas del presupuesto participativo. Esto, en desconocimiento de la norma constitucional mencionada, la cual establece que las juntas administradoras locales se encargan de distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal.

Sobre ese punto, los accionantes adujeron que los consejos consultivos son escenarios de participación de la sociedad civil, de los cuales surgen programas a implementar en las comunas o corregimientos correspondientes. Sin embargo, los miembros de esos consejos se eligen mediante procedimientos atípicos y sin veedurías. También indicaron que esos consejos suelen estar integrados por opositores de quienes hacen parte de las juntas administradoras locales, pues se trata de personas que no lograron ser elegidos ediles.

Así, la expresión atacada vulnera el artículo 318.4 de la Constitución de dos formas. Primero, porque les impide a los ediles ejercer la función que el artículo 318.4 de la Constitución les confió de manera explícita, cual es la de distribuir las partidas globales que se les asignen del presupuesto municipal. Segundo, porque transgrede los derechos de los electores de las juntas administradoras locales, quienes tienen la expectativa legítima de que los ediles elegidos sean quienes realmente ejerzan las funciones que la Constitución les concede, lo que incluye la distribución de las partidas presupuestales aludidas.

Para los accionantes, la expresión cuestionada hace superflua la elección de los ediles ya que los priva de una de sus funciones principales, a saber, la de distribuir el presupuesto que se les concede. La expresión también riñe con el propósito del Constituyente de incluir en la Constitución a las juntas administradoras locales, las cuales se encargan de promover el desarrollo en sus territorios, en aras de mejorar la situación socioeconómica y cultural de los habitantes.

Por último, los actores señalaron que su objetivo no es la eliminación de los consejos consultivos, sino que estos respeten la función presupuestal que la Constitución le atribuyó a los ediles. En esa medida, la tarea de los consejos consultivos debe circunscribirse a sugerir programas, proyectos o actividades a las que pueda destinarse el presupuesto participativo, sin que recaiga en ellos la decisión definitiva sobre su distribución.

El segundo cargo de la demanda original se refirió a la aparente transgresión del artículo 340 de la Constitución. Ese artículo alude al Consejo Nacional de Planeación, el cual tiene un carácter consultivo y sirve de foro para discutir el plan nacional de desarrollo. Según los actores, esa norma constitucional es vulnerada pues los consejos consultivos comunales o corregimentales deben tener la misma función que el Consejo Nacional de Planeación, es decir, servir como escenario consultivo de discusión para los planes de inversión locales. Así, al ser equiparables las funciones del Consejo Nacional de Planeación a las de los consejos consultivos, los segundos no pueden ser la instancia definitiva ni decisoria para la distribución del presupuesto participativo, pues sus funciones son netamente consultivas.

Trámite procesal

El auto inadmisorio. Mediante Auto del 29 de marzo de 2023, el Magistrado sustanciador inadmitió la demanda. En esa providencia se indicó que los cinco cargos propuestos por los actores no reunían los criterios definidos en la jurisprudencia de esta Corporación para provocar un pronunciamiento de fondo, en cuanto a la inexequibilidad de la expresión atacada.

El escrito de corrección de la demanda. Los accionantes presentaron su escrito de corrección de la demanda el día 12 de abril de 2023, dentro del término concedido para el efecto. Circunscribieron su concepto de la violación a los dos primeros cargos de su demanda original, el primero por desconocimiento del artículo 318.4 de la Constitución y el segundo por la transgresión del artículo 340 ibidem. No hubo corrección de los demás cargos propuestos inicialment.

En relación con el primer cargo sobre la vulneración del numeral 4º del artículo 318 de la Constitución, en primer lugar, los accionantes insistieron en que, conforme a una interpretación sistemática de la Constitución, los consejos consultivos comunales o corregimentales pueden ser equiparables en sus funciones al Consejo Nacional de Planeación. Para apoyar su postura, hicieron referencia a algunos artículos de la Constitución que mencionan al Consejo Nacional de Planeación y a ciertas disposiciones de la Ley 152 de 1994, especialmente a su ámbito de aplicación, el cual incluye a las entidades territoriales y a las autoridades públicas de todo orden.

En segundo lugar, los actores enfocaron sus argumentos en una confrontación textual entre el artículo 318.4 de la Constitución y el aparte demandado. En su criterio, la expresión cuestionada, al supeditar la distribución del presupuesto participativo a la decisión de la mayoría de los miembros de los consejos consultivos, usurpa la facultad que tienen las juntas administradoras locales, por expresa disposición constitucional, de distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal. En consecuencia, la frase acusada anula una de las facultades que la Constitución les asignoì textualmente a los ediles, quienes ahora tienen una incidencia relativa o incluso nula para distribuir el presupuesto que se les otorga.

En tercer lugar, los actores ahondaron en uno de sus argumentos originales. Adujeron que el aparte demandado transgrede el artículo 318.4 de la Constitución, en relación con los electores de las juntas administradoras locales, pues estos tienen una expectativa legítima, al depositar su voto, de que quienes resulten electos ediles cumplan las funciones que les atribuyó la Constitución y distribuyan los recursos que les sean asignados.

Como corolario de lo anterior, avalar la vigencia de la expresión demandada desnaturaliza por completo la figura de las juntas administradoras locales y la función que la Constitución Política les atribuye de manera explícita, en materia presupuestal. En consecuencia, carece de sentido presentarse como candidato a una elección de edil, si los programas y proyectos que se promuevan están sometidos a la discreción de otro órgano: el consejo consultivo comunal o corregimental.

Para reforzar el argumento anterior, los demandantes trajeron a colación la Sentencia C-541 de 1993, en la cual se indicó lo siguiente: “[e]n el marco del creciente proceso de fortalecimiento ciudadano y de vigorización de la democracia regional y local, el Constituyente de 1991 constitucionalizoì las juntas administradoras locales al tiempo que les confirió atribuciones de creciente importancia, como la de distribuir partidas globales que se asignan a la correspondiente entidad territorial en el presupuesto”. Así, los actores subrayaron que esta Corporación ha reafirmado la facultad que la Constitución consagró para las juntas administradoras locales de distribuir las partidas presupuestales que se les asignan.

Respecto de la preocupación del auto inadmisorio sobre la ambigüedad en la regulación de los consejos consultivos, los demandantes afirmaron que la Corte Constitucional ya había llamado la atención sobre el particular. Así lo hizo la Sentencia C-150 de 2015, la cual señaló que los nuevos mecanismos de participación ciudadana debían complementar la técnica representativa de manejo del presupuesto, al identificar y priorizar necesidades, nada más. Para los accionantes, esa regla no puede suplantar las funciones constitucionales de los ediles en materia presupuestal.

Por último, respecto del primer cargo, los demandantes insistieron en que es contrario al espíritu de la Constitución que la aprobación en la distribución de los presupuestos de las comunas o corregimientos esteì en cabeza de un consejo consultivo que se elige a través de un procedimiento carente de regulación, atípico y sin veedurías. Por otra parte, los actores retomaron su argumento sobre la vocación opositora de algunos de los miembros de los consejos consultivos, frente a los ediles. Esto, por cuanto los primeros están conformados por personas que se postularon y no fueron elegidas ediles y, por ende, tienen intereses políticos propios a la hora de distribuir el presupuesto de las comunas o corregimientos.

En relación con el segundo cargo, por la supuesta vulneración del artículo 340 de la Constitución, los actores señalaron que esa disposición constituye el referente más importante que tiene el ordenamiento jurídico colombiano sobre la función que deben cumplir los órganos consultivos. Esto se plasma en la Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 152 de 1994). Insistieron en que ninguno de los órganos consultivos a nivel nacional o local deben ser las últimas instancias de decisión.

En consecuencia, según los actores, cualquier órgano consultivo, como su nombre lo sugiere, es un cuerpo cuya labor debe circunscribirse a servir de foro de discusión, en el cual tengan voz la comunidad, de manera directa. Entender lo contrario haría inane la elección del presidente, los congresistas, los gobernadores o los ediles, si sus decisiones definitivas están condicionadas a la aprobación de otros órganos cuyo carácter es eminentemente asesor.

Así, los accionantes, en su escrito de corrección, señalaron que la expresión cuestionada es inexequible, pues el artículo 340 de la Constitución dice explícitamente que “el consejo [Nacional de Planeación] tendrá un carácter consultivo”. Lo anterior, en contraste con el aparte atacado el cual hace obligatorias las decisiones que los consejos consultivos comunales o corregimentales tomen respecto de la distribución del presupuesto participativo en sus territorios. Por último, los actores insistieron en que la Constitución no avala el hecho de que los consejos consultivos puedan reemplazar en sus responsabilidades a las autoridades legítimamente electas, quienes deben ejercer las facultades que la Constitución les asigna. A su juicio, son las autoridades elegidas democráticamente quienes deben elaborar los planes de desarrollo o de distribución de presupuestos, a cualquier nivel (nacional, departamental, municipal o local). Refrendar lo contrario supondría cohonestar una ausencia de transparencia en esos procesos públicos.

El auto admisorio de la demanda. Mediante Auto del 20 de abril de 2023, el Magistrado sustanciador admitió la demanda en contra del artículo 43 (parcial) de la Ley 1551 de 2012 –únicamente– por el primer cargo sustentado en la supuesta vulneración artículo 318.4 de la Constitución. Esto, al señalar que se habían subsanado las deficiencias advertidas sobre ese primer cargo. En resumen, se trata de una aparente antinomia entre el artículo 318.4 de la Constitución y la expresión demandada del artículo 43 de la Ley 1551 de 2012.

En consecuencia, el Auto de 20 de abril de 2023 ordenó fijar en lista el proceso, emitir las comunicaciones correspondientes e invitó a distintas instituciones a que rindieran su concepto acerca de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la expresión acusada. A su turno, dispuso correr traslado a la Procuraduría General de la Nación para que rindiera su concepto dentro del término previsto para el efecto.

Intervenciones y conceptos

El 11 de mayo de 2023 se fijó en lista este proceso por el término de diez (10) días. Durante ese tiempo, la Corte Constitucional recibió los escritos, intervenciones y conceptos de la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales –ASOCAPITALES, la Federación Colombiana de Municipios, la Federación Nacional de Departamentos –FND, la Universidad Pontificia Bolivariana y el ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña. Ahora, de acuerdo con el informe de la Secretaría General de fecha 10 de julio de 2023, los conceptos de las Universidades Santo Tomás y de los Andes fueron allegados por fuera del término de fijación en list.

Primero. A continuación, se resumen los conceptos presentados por organizaciones privadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 del Decreto 2067 de 199.

Asociación Colombiana de Ciudades Capitales –ASOCAPITALES. Mediante escrito presentado ante la Corte Constitucional el 24 de mayo de 202–https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=57121, ASOCAPITALES le sugirió a esta Corte que declare la exequibilidad de la expresión demandada. A su juicio, esa disposición puede interpretarse en armonía con el artículo 318.4 de la Constitución.

En primer lugar, ASOCAPITALES se refirió a las similitudes y diferencias entre los consejos consultivos y las juntas administradoras locales. Para esa asociación, los primeros son órganos de participación ciudadana en las comunas o corregimientos, conformados por representantes de la comunidad elegidos por ella y su función principal es participar en la elaboración de los planes y programas de desarrollo económico, social y de obras públicas. También tienen la atribución de formular propuestas de inversión y participar en la vigilancia y control de los servicios municipales en sus comunas y corregimientos. Así, esos consejos son una instancia de diálogo y consulta entre las comunidades y la administración municipal. Por otra parte, las juntas administradoras locales son gobierno en sus áreas de competencia, de acuerdo con las divisiones territoriales respectivas. Son elegidas mediante voto popular y tienen funciones más amplias que las de los consejos consultivos. Además de participar en la elaboración de planes y programas de desarrollo, a las JAL también se les confía vigilar y controlar la prestación de los servicios municipales en sus áreas de jurisdicción. Se encargan de formular propuestas de inversión ante las autoridades competentes y de ejercer funciones delegadas por el concejo municipal y otras autoridades. Según ASOCAPITALES, “las administradoras locales tienen un mayor poder de decisión y gestión en comparación con los consejos consultivos comunales.

En suma, para la asociación interviniente, los consejos consultivos se centran en la participación y consulta de sus comunidades, mientras que las juntas administradoras locales “tienen un papel más amplio como órganos de gobierno local en zonas rurales, con mayores responsabilidades en la gestión de servicios y la toma de decisiones.

A partir de los anteriores planteamientos, ASOCAPITALES indicó que los consejos consultivos y las juntas administradoras locales tienen funciones y roles distintos. Los primeros se encargan de distribuir las partidas del presupuesto participativo de cada comuna o corregimiento, mientras que las segundas tienen la responsabilidad de distribuir las partidas globales asignadas por el presupuesto municipal. En esa medida, el artículo 43 demandado de la Ley 1551 de 2012 y el artículo 318.4 de la Constitución se complementan, pues persiguen el mismo propósito de fortalecer la participación ciudadana en la gestión de los recursos y la toma de decisiones a nivel local. Así, la aprobación de las partidas del presupuesto participativo por parte de los consejos consultivos no excluye la facultad de las JAL de distribuir las partidas globales asignadas por el presupuesto municipal.

Federación Colombiana de Municipios. A través de escrito presentado el 24 de mayo de 202https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=57142, la Federación Colombiana de Municipios sugirió que la expresión atacada es exequible. De manera general, esa federación señaló que no es claro si lo que la demanda considera inconstitucional es que se requiera la aprobación de los integrantes del respectivo consejo consultivo para la distribución del presupuesto participativo o que tal aprobación deba impartirla la mayoría absoluta de sus integrantes.

Para la Federación Colombiana de Municipios, si lo que se considera contrario a la Constitución es la exigencia de mayoría absoluta, sobre ese asunto, el Congreso tiene un amplio margen de configuración. Además, se trata de una disposición dirigida a honrar el principio de democracia participativa pues involucra a los ciudadanos en la gestión pública. Por el contrario, si lo que se estima inconstitucional es el hecho de que se exija la aprobación de las partidas del presupuesto participativo de cada comuna o corregimiento, por parte de los consejos consultivos, la aludida federación adujo que la Constitución debe interpretarse en conjunto y que deben tener preeminencia los principios de soberanía popular y democracia participativa. Así, a su juicio, debe prevalecer el principio de democracia participativa, lo cual implica que los ediles no tienen un poder omnímodo o irrestricto, alejado de sus electores, para ejercer las funciones que la Constitución les atribuye.

Federación Nacional de Departamentos. A través de escrito radicado el 24 de mayo de 201https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=57120, la Federación Nacional de Departamentos –FND rindió su opinión respecto de este asunto. Sus argumentos van dirigidos a soportar la exequibilidad de la frase cuestionada. En primer lugar, esa federación hizo un recuento de los mecanismos de participación ciudadana establecidos en la Constitución y en la ley, y que se relacionan con la administración municipal. Puntualmente, se refirió al artículo 318 de la Constitución y a las Leyes 136 de 1994, 1551 de 2012 y 1757 de 2015.

En segundo lugar, la FND adujo que deben protegerse las decisiones de aquellos entes territoriales que, de manera autónoma y en aplicación de lo anotado en el artículo 287 de la Constitución, optan porque la planeación y distribución de sus presupuestos se realicen de manera participativa, de la mano con la comunidad. Por ende, no es inconstitucional la exigencia de la expresión atacada, ya que se trata de una forma de garantizar la participación ciudadana en la identificación y priorización de proyectos en las zonas donde están constituidos los consejos consultivos.

Universidad Pontificia Bolivariana. Mediante oficio del 25 de mayo de 202

https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=57173, la Universidad Pontificia Bolivariana sugirió que la expresión atacada es exequible. Ese centro de estudios señaló que tal expresión no despoja a las juntas administradoras locales de la competencia que la Constitución les confirió de distribuir las partidas globales que se les asigne del presupuesto municipal. A su juicio, la disposición complementa tal atribución mediante la participación ciudadana ejercida a través de los consejos consultivos.

Esa casa de estudios señaló que el legislador tiene un amplio margen de configuración sobre el tema. Aunado a lo anterior, precisó que el artículo demandado encuentra justificación en la naturaleza participativa y democrática de los recursos que integran los presupuestos de los entes territoriales.

Por otra parte, la Universidad Pontificia Bolivariana estimó que la norma demandada desarrolla el principio de participación, como pilar de la Constitución y de la organización territorial definida en los artículos 3º (numeral 5º) y 4º (literal G) de la Ley 136 de 1994. En suma, consideró que puede realizarse una interpretación gramatical, objetiva y sistemática que armonice lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley 1551 de 2012 con lo establecido en el artículo 318.4 de la Constitución. Precisó que la expresión demandada solamente establece un procedimiento previo para cualificar las funciones de las juntas administradoras locales, respecto de la distribución de ciertas partidas presupuestales y la incorporación de los conceptos de los consejos consultivos.

Segundo. A continuación, se resume la intervención ciudadana allegada a este proceso, de acuerdo con lo establecido en el artículo 7º del Decreto 2067 de 199.

Harold Eduardo Sua Montaña. A través de comunicación presentada el 23 de mayo de 202

https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=57044, el ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña intervino en este proceso de constitucionalidad y anotó lo siguiente:

“DECLARAR CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE frente al numeral 4º del artículo 318 de la Constitución la expresión 'que requiere la aprobación de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo comunal o corregimental' actualmente contenida en el 131 de la ley 136 de 1994 EN EL ENTENDIDO QUE la misma opera sobre la expresión 'incorporando los conceptos del concejo (sic) comunal y/o corregimental de planeación' también contenida en el precitado artículo normativo (sic)..

Para soportar su postura, el ciudadano hizo referencia a una discusión que se dio en la ciudad de Santiago de Cali respecto de la posible sobreposición de competencias entre las juntas administradoras locales y los consejos consultivos comunales o corregimentales. Indicó que la discusión se zanjó al establecer que los presupuestos participativos en comunas y corregimientos sí requerían el concepto y la aprobación de los aludidos consejos consultivos. Para el interviniente, sin embargo, ello no abarca la priorización de proyectos de inversión o la distribución de los recursos que deben realizar los ediles, de acuerdo con el artículo 318.4 de la Constitución.

Concepto de la Procuradora General de la Nación

La Procuradora General de la Nación le solicitó a esta Corte que declare exequible la expresión acusad

https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=62162. Lo hizo mediante concepto allegado el 10 de julio de 2023. Para sustentar su postura, se refirió a los artículos 2º, 40, 318 y 342 de la Constitución en los cuales se ordena la participación ciudadana en las decisiones asociadas a la planeación e inversión del presupuesto público, mediante mecanismos de distintos niveles entre los que se encuentran, por ejemplo, el consejo nacional y los consejos territoriales de planeación.

A continuación, la Procuradora hizo referencia a los artículos 40 y 43 (demandado) de la Ley 1551 de 2012, en los cuales se establece que en los planes de inversión de las respectivas comunas o corregimientos se realizará la distribución de las partidas presupuestales que correspondan. Para ello, incorporarán los conceptos aprobados por las mayorías absolutas de los consejos consultivos. También hizo referencia al artículo 93 de la Ley 1757 de 2015. A partir de esa norma, la Procuradora adujo que los consejos consultivos, como escenarios de gestión de los presupuestos participativos, son un espacio de deliberación ciudadana en los que se adoptan compromisos que deben incorporarse a los presupuestos gestionados por las juntas administradoras locales. Lo anterior, de acuerdo con lo señalado en la Sentencia C-150 de 2015, en la que se destacó la importancia de la democracia participativa en los procesos presupuestales.

La Procuradora también señaló que a los “consejos locales de planeación les corresponde emitir conceptos sobre los presupuestos participativos, dirigidos a informar las deliberaciones que sobre este tema adelantan las juntas administradoras locales. Estas, a su turno, en ejercicio de su competencia constitucional, se encargan de elaborar el plan de inversiones y distribuir las partidas presupuestal respectivas.

Finalmente, concluyó que el cargo de inconstitucionalidad propuesto no está llamado a prosperar, pues el aparte censurado busca facilitar la participación de la comunidad en el diseño del presupuesto, por lo que no altera las competencias que la Constitución les atribuyó a las juntas administradoras locales en su artículo 318. En esa medida, la norma cuestionada complementa, pero no contradice ese artículo de la Constitución, “en tanto que lo único que dispone es un procedimiento previo para cualificar las funciones de las JAL, respecto de la distribución de las partidas presupuestales y la incorporación de los conceptos del consejo consultivo.

Resumen de las intervenciones y conceptos

A continuación, se resumen el sentido de los escritos e intervenciones allegadas y del concepto de la Procuradora General de la Nación.

Exequibilidad

Procuraduría General de la Nación

Asociación Colombiana de Ciudades Capitales –ASOCAPITALES

Federación Colombiana de Municipios

Federación Nacional de Departamentos

Universidad Pontificia Bolivariana

Exequibilidad condicionada

Harold Eduardo Sua Montaña

CONSIDERACIONES

Competencia

Por disposición del numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, esta Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las acciones públicas de inconstitucionalidad como la que se estudia en esta providencia, pues se formuló en contra de una disposición que pertenece a una de ley de la República, en este caso el artículo 43 (parcial) de la Ley 1551 de 2012, mediante el cual se adicionó el artículo 131 de la Ley 136 de 1994.

Asunto objeto de análisis, problema jurídico y esquema de la decisión

De acuerdo con el cargo admitido de la acción de inconstitucionalidad, la expresión “que requiere la aprobación de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo comunal o corregimental” contenida en el artículo 43 de la Ley 1551 de 2012 (que adicionó el artículo 131 de la Ley 136 de 1994) vulnera el artículo 318.4 de la Constitución. Según la demanda, esa expresión implica que los consejos consultivos deben aprobar (con una mayoría de la mitad más uno de sus integrantes) la distribución de las partidas del presupuesto participativo de cada comuna o corregimiento. A juicio de los accionantes, ello transgrede la función consagrada en el artículo 318.4 de la Constitución según la cual les corresponde a las juntas administradoras locales distribuir las partidas globales que se les asignen del presupuesto municipal.

La Procuraduría General de la Nación y la mayoría de los intervinientes consideran que la expresión acusada es exequible, por cuanto supone una forma válida de participación ciudadana a nivel municipal y local. Señalan que la norma atacada y el artículo 318.4 de la Constitución deben leerse conjuntamente pues la primera cualifica (y no usurpa) la función de distribuir las partidas globales presupuestales asignadas por la Constitución a las juntas administradoras locales. Aunado a lo anterior, se trata de una disposición que materializa el principio de democracia participativa en los asuntos públicos.

Conforme al cargo planteado en la demanda, las intervenciones y el concepto de la Procuradora General de la Nación, le corresponde a la Corte absolver el siguiente problema jurídico: ¿la expresión “que requiere la aprobación de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo comunal o corregimental”, contenida en el artículo 43 de la Ley 1551 de 2012, referente a la distribución de las partidas del presupuesto participativo de cada comuna o corregimiento, vulnera el artículo 318.4 de la Constitución, el cual establece que es función de las juntas administradoras locales distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal?

Para resolver ese cuestionamiento, la Corte: (i) abordará el concepto de democracia participativa y su relevancia en el ámbito territorial; (ii) hará alusión a los principios de la participación ciudadana en el régimen municipal, a partir de la Ley 1757 de 2015; (iii) estudiará las figuras de presupuesto participativo y de presupuesto municipal; (iv) se referirá a las juntas administradoras locales y al alcance del artículo 318 de la Constitución; (v) se pronunciará sobre el margen de configuración legislativa del Congreso de la República en cuanto a las funciones de las juntas administradoras locales y los mecanismos de participación ciudadana; (vi) determinará el alcance del artículo 43 de la Ley 1551 de 2012, así como (vii) el concepto de consejos consultivos comunales o corregimentales. Por último, evaluará la constitucionalidad de la frase acusada.

La democracia participativa en la Constitución y su relevancia en el ámbito territorial

La Constitución Política de 1991 reconoce en su artículo 1º que Colombia es una república democrática, participativa y pluralista. El artículo 2º establece que es un objetivo esencial del Estado facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, cultural y administrativa de la Nación. Por su parte, el artículo 3º ibidem señala que la soberanía reside en el pueblo, del cual emana el poder público. A partir de esas normas constitucionales, es claro que la democracia es un eje axial del Estado colombiano y del ordenamiento jurídico.

La jurisprudencia de esta Corporación se ha referido a los principios anotados, al señalar: “(i) que el Pueblo es poder supremo o soberano y, en consecuencia, es el origen del poder público y por ello de él se deriva la facultad de constituir, legislar, juzgar, administrar y controlar; (ii) que el Pueblo, a través de sus representantes o directamente, crea el derecho al que se subordinan los órganos del Estado y los habitantes; (iii) que el Pueblo decide la conformación de los órganos mediante los cuales actúa el poder público, mediante actos electivos, y (iv) que el Pueblo y las organizaciones a partir de las cuales se articula, intervienen en el ejercicio y control del poder público, a través de sus representantes o directamente.

En consecuencia, el concepto de democracia en la organización del Estado está asociado a otros principios como la soberanía, la representatividad y la participación. Todos ellos, como fuente de legitimidad del ejercicio del poder. Esa idea sirve “para reconocer y tutelar los derechos de participación de los individuos y la sociedad en la conformación y control del poder político e imponer deberes de respeto y protección al Estado y a los particulares (la democracia como fundamento de derechos y obligaciones) y para definir la forma en que tal poder opera democráticamente y los ámbitos en los que su aplicación puede exigirse (la democracia como expresión de reglas de funcionamiento y toma de decisiones).

En línea con lo anotado, la Corte Constitucional ha destacado que “[t]odo ordenamiento realmente 'democrático' supone siempre algún grado de participación. Esto pues, como se precisó, la soberanía reside en el pueblo, el cual adopta las decisiones que le conciernen de manera directa o indirecta. Por ello, la democracia (y la participación que le es connatural) es el sustrato esencial del sistema político y, con él, del sistema jurídico colombian.

Así, el pueblo ejerce soberanía de forma directa –democracia participativa– o a través de las personas que elige –democracia representativa– en los términos establecidos por la misma Constitución y las leyes aplicables.

Específicamente, la democracia participativa corresponde a escenarios o mecanismos establecidos en la Constitución y en la ley en los que la población interviene, decide o ejerce control de manera directa. Así, “la democracia participativa procura otorgar al ciudadano la certidumbre de que no será excluido del debate, del análisis, ni de la resolución de los factores que inciden en su vida diaria, ni tampoco de los procesos políticos que comprometen el futuro colectivo. Asume la Constitución que cada ciudadano es parte activa en las determinaciones de carácter público y que tiene algo qué decir en relación con ellas, lo cual genera verdaderos derechos amparados por la Carta Política, cuya normatividad plasma los mecanismos idóneos para su ejercicio.

Por su parte, la democracia representativa se ejerce mediante la elección de representantes por parte del pueblo, a través de su voto, con el fin de que las personas electas ejerzan poder público, y desempeñen las funciones y atribuciones que la Constitución y la ley les asignen a los cargos o corporaciones para los cuales resultaron elegidos.

Respecto de esas dos formas de democracia, la Sentencia C-150 de 2015 señaló que ambas resultan fundamentales para la garantía y efectividad de los mandatos y fines del Estado. Sin perjuicio de ello, la Constitución y la ley han establecido circunstancias en las que la toma de decisiones le corresponde a un mecanismo de democracia participativa, al tiempo que hay escenarios que están reservados para órganos o autoridades de democracia representativa.

En concreto, esta Corporación ha destacado que el Constituyente estableció que algunos asuntos, “por su especial complejidad debían ser examinados y decididos en escenarios técnicos con una incidencia ciudadana limitada (art. 170 inc. 3). Por el contrario, en otros casos autorizó a los ciudadanos a participar ampliamente, incluso eliminando la injerencia de instituciones representativas para su convocatoria tal y como ocurre, por ejemplo, con el denominado referendo constitucional derogatorio (art. 377).

La Corte Constitucional ha señalado que los conceptos de democracia representativa y participativa –aunque pueden entrar en tensión– no son diametralmente opuestos. Al contrario, pueden complementarse para lograr que el pueblo, como titular originario de la soberanía, escoja a sus gobernantes y, al mismo tiempo, cuente con mecanismos propios que garanticen su intervención directa en asuntos que le afectan y sobre cuya solución tenga interé.

A partir de esa premisa, esta Corporación se ha referido a la importancia de ampliar progresivamente la democracia participativa. Ello conlleva incrementar los mecanismos de participación ciudadana directa a fin de acoger las diferentes aproximaciones ideológicas de una sociedad plural. Sobre este punto, la Sentencia C-490 de 2011 indicó lo siguiente:

“La democracia participativa y pluralista otorga identidad al actual modelo constitucional. En contraposición con la Constitución de 1886 que, basada en el concepto demoliberal clásico, circunscribía el ejercicio de la actividad política de los ciudadanos al sufragio universal y libre, la democracia constitucional contemporánea prevé un cambio cualitativo sobre este tópico, el cual (i) amplía las modalidades de participación democrática en instancias que van más allá que la elección representativa; y (ii) supera la concepción individualista, a través de la previsión de fórmulas que reconocen el pluralismo político, entendido como la necesidad de incorporar al debate democrático las diferentes tendencias ideológicas existentes en la sociedad, al igual que las distintas vertientes de identidad social y comunitaria, entre ellas las derivadas de perspectivas de género, minorías étnicas, juventudes, etc.”

Ahora bien, la Corte Constitucional también ha advertido que el ejercicio de la democracia participativa está delimitado por la Constitución. Así lo precisó, por ejemplo, al negar la posibilidad de una segunda reelección presidencial inmediat, a pesar de que la posibilidad de viabilizar tal circunstancia se intentó mediante un mecanismo de democracia participativa como es el referendo.

En otra oportunidad, esta Corporación señaló que la democracia participativa no es un principio irrestricto. Así, lo indicó en la Sentencia C-1017 de 2012, la cual estudió una demanda de inconstitucionalidad presentada en contra del artículo 3º de la Ley 1431 de 2011 referente a las ocasiones en las que el voto de los congresistas debe ser secreto. En esa ocasión, la Corte señaló que “la participación democrática admite límites en los términos en que se establezca en la ley, siempre que no sean contrarios al orden constitucional” (énfasis añadido).

Por otra parte, cabe precisar que el carácter participativo del sistema democrático conlleva involucrar a la ciudadanía en la toma de decisiones en distintos aspectos o escenarios de trascendencia nacional o local. En el ámbito territorial, la Ley 1551 de 2012 tuvo como fin modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios en Colombia. Esto, al modificar varios artículos de la Ley 136 de 1994 en la cual se regulan, justamente, la organización y funcionamiento de esos entes territoriales en el país. Todo lo anterior, dentro del marco de la autonomía que la Constitución y la ley le reconocen a los municipios (artículo 1º de la ley 1551 de 2012).

En efecto, la Ley 1551 de 2012, promovió el afianzamiento de la participación de la población y la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos municipales. Así lo establece el literal g) del artículo 3º de esa ley. Según ese literal, las autoridades municipales tienen el deber de garantizar el acceso de los ciudadanos a lo público, a través de procesos de cooperación y concertación, con el fin de estos ejerzan un rol activo en las decisiones que les conciernen. Ello, con apego a los postulados de la democracia participativa, lo cual implica involucrar en esos escenarios de concertación a las organizaciones civiles, a las asociaciones de residentes y a los grupos de acción comunal.

La participación de la ciudadanía en el manejo de lo público también es mencionada en el numeral 5º del artículo 6º de la Ley 1551 de 201. Ese artículo se refiere a la promoción de la participación comunitaria, de los derechos humanos y el mejoramiento social y cultural de los municipios. A su turno, el artículo 10º ibidem establece que, entre los factores que deben considerarse para efectos de delegar y atribuir competencias, se encuentra el “[a]poyo, promoción y fortalecimiento de los organismos de acción comunal y de participación democrática.” También el numeral 4º del literal e) del artículo 2 de esa ley señala que los alcaldes deben facilitar la participación ciudadana en la elaboración de los planes de desarrollo municipales.

En conclusión, tanto la democracia participativa como la representativa son expresiones de la soberanía popular que encuentran fundamento en la Constitución Política, y resultan complementarias para el cumplimiento de las funciones del Estado. La jurisprudencia ha destacado la relevancia de ampliar los escenarios de participación ciudadana con base en los límites que ha previsto la misma Constitución. Sin embargo, existen ciertos asuntos o tópicos en los que priman las decisiones que adoptan instituciones de democracia representativa. Finalmente, en el ámbito territorial, el legislador ha resaltado la importancia que tiene la participación de la ciudadanía en las decisiones que conciernen asuntos públicos y afectan al pueblo.

Los principios de la participación ciudadana en el régimen municipal, a partir de la Ley 1757 de 2015

El artículo 40 de la Constitución Política señala que todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político y, para el efecto, puede tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática (numeral 2º). En consonancia con lo anterior, el artículo 95 ibidem establece que, entre los deberes del ciudadano, se encuentra participar en la vida política, cívica y comunitaria del país.

En línea con lo anterior, el artículo 103 de la Constitución enuncia algunas formas o mecanismos de participación ciudadana. A su vez, el artículo 311 indica que, al municipio, como entidad fundamental de la división política y administrativa del Estado, le corresponde, entre otras, promover la participación comunitaria, así como el progreso local y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes. El artículo 318 ibidem establece la posibilidad de que los concejos dividan los municipios en comunas o corregimientos.

Para esta Corporación, la materialización de espacios de participación ciudadana en los asuntos políticos y sociales es esencial para garantizar el principio de participación democrática, que es transversal a la Constitución. En efecto, la participación y control del poder político supone no solo la protección del derecho al sufragio, sino la existencia de instancias que les permitan a los ciudadanos hacer parte o protagonizar la toma de decisiones sobre iniciativas, políticas o programas que les conciernan. En la exposición de motivos del proyecto de ley que devino en la Ley Estatutaria 1757 de 2015, se advirtió que “aunque se han dado pasos importantes, aún se advierte en Colombia un déficit general de política pública en materia de participación ciudadana.

En efecto, en la anotada exposición de motivos se destacó que “[e]l grado de dispersión de instancias participativas ha fragmentado las iniciativas participativas en torno a determinados sectores (salud, educación, servicios públicos, etc.) o poblaciones (adulto mayor, jóvenes, mujeres, población en condición de discapacidad, etc.) e impide que otros actores puedan concertar políticas públicas en torno a ámbitos centrales para la vida de los colectivos, como son la planeación al desarrollo, las políticas sociales, la seguridad, la reconciliación y la convivencia pacífica o el avance en materia de inclusión y de acceso a los bienes y servicios públicos de los grupos históricamente excluidos. De ahí que, con ese proyecto de ley, se buscó solucionar la mencionada fragmentación de los mecanismos de participación ciudadana, a través de su rediseño y ampliación institucional.

De manera general, la Ley Estatutaria 1757 de 2015 “[p]or la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática”, consagra un conjunto de normas dirigidas a promover, proteger y garantizar la participación ciudadana en la vida política, administrativa, económica, social y cultural del país, así como para controlar el poder político. El artículo 1º de esa ley señala explícitamente que “[l]a regulación de estos mecanismos no impedirá el desarrollo de otras formas de participación democrática en la vida política, económica, social y cultural, ni el ejercicio de otros derechos políticos no mencionados en esta ley.

En línea con lo anterior, el artículo 3º ibidem señala que los mecanismos de participación ciudadana son de origen popular o estatal, según sean promovidos o presentados directamente, mediante solicitud avalada por firmas ciudadanas o por una autoridad pública en los términos de esa misma ley. A efectos de coordinar y promover la participación ciudadana, la Ley 1757 de 2015 creó un Consejo Nacional de Participación Ciudadana para asesorar al Gobierno Nacional en la definición, promoción diseño, seguimiento y evaluación de la política de participación ciudadan.

A su turno, el Capítulo II del aludido compendio legal se refiere a la promoción de la participación ciudadana por parte de las administraciones departamentales, municipales y distritales. Puntualmente, el artículo 8  de la Ley 1757 de 2015 determinó la creación de los consejos departamentales, distritales y municipales de participación ciudadana, los cuales se encargan, junto con las autoridades competentes, de la definición, promoción, diseño, seguimiento y evaluación de la política pública de participación ciudadana en sus territorios, así como de su articulación con el Consejo Nacional de Participación. Esos consejos están integrados por “quienes ejerzan funciones equivalentes a las de los miembros señalados para el Consejo Nacional de Participación Ciudadana a nivel departamental, distrital o municipal.

Adicionalmente, el artículo 86 de la Ley 1757 de 2015 consagra un sistema municipal o distrital de participación ciudadana en el cual todos los distritos y municipios de categorías especial, primera o segunda, deben contar con espacios de deliberación y concertación, que articulan las instancias de participación ciudadana creadas por la ley, y que está liderado por el consejo de participación de la entidad territorial correspondiente.

Desde el proyecto que precedió a la Ley 1757 se estableció que los entes territoriales tienen el deber de promover la toma de decisiones de carácter deliberativo sobre los recursos de inversión pública, a partir del ejercicio de presupuestación participativa. En esa medida, deben destinarse los recursos necesarios para promover mecanismos de participación ciudadana en temas presupuestales. Para el efecto, el texto final del anotado proyecto de ley estableció que cada departamento, municipio o distrito puede crear un fondo para la participación ciudadana, cuyos recursos se emplean en planes, programas y proyectos de participación ciudadana en el respectivo nivel territorial (artículo 99 de la Ley 1757 de 2015).

A su turno, el artículo 89 ibidem establece que, para promover la participación ciudadana, las secretarías que se designen para ese fin tendrán, entre otras, las siguientes funciones: (i) formular políticas locales de participación coherentes con la política nacional y con el concurso de distintas instancias institucionales y no institucionales de deliberación existentes, y con las entidades que integran el Estado a nivel local; (ii) verificar el cumplimiento de las políticas locales de participación, así como hacer seguimiento a los compromisos de la administración derivados de ejercicios de control social; (iii) garantizar el adecuado estudio e integración de las recomendaciones hechas por actores de la sociedad civil a la administración territorial y cofinanciar los esfuerzos de participación ciudadana; (iv) diseñar y poner en marcha estrategias e instrumentos que materialicen en las realidades locales las políticas nacionales en materia de participación y organización de la ciudadanía; (v) ejecutar, controlar, coordinar y evaluar planes, programas y proyectos para la promoción de la participación ciudadana, el interés asociativo y la organización comunitaria en los departamentos o municipios; (vi) fomentar procesos de asociación entre las organizaciones sociales y comunitarias; (vii) liderar, orientar y coordinar los procesos participativos de la población desde una perspectiva etaria, étnica, generacional y de equidad de género, y, (viii) incentivar los ejercicios de presupuestación participativa a través de la toma de decisión deliberativas sobre la destinación de la inversión pública.

En suma, la participación ciudadana es un mandato constitucional de especial relevancia para la materialización de los fines del Estado. En Colombia se ha promovido la creación de escenarios de deliberación para que la ciudadanía tome parte en las decisiones que la afectan. A nivel territorial se encuentran, por ejemplo, los consejos departamentales, municipales y distritales de participación ciudadana, los cuales, junto con las autoridades competentes, se encargan de la definición, promoción, diseño, seguimiento y evaluación de la política pública de participación ciudadana en sus territorios.

El presupuesto municipal y el presupuesto participativo

En atención a que el artículo 43 de la Ley 1551 de 2012, al que pertenece la expresión demandada, versa sobre la distribución de las partidas del presupuesto participativo de cada comuna o corregimiento, resulta necesario abordar la relación que ese presupuesto participativo tiene con el presupuesto municipal y con otras figuras de tipo presupuestal.

El presupuesto municipal, el Plan Operativo Anual de Inversiones – POAI y las partidas globales

El presupuesto municipal. La noción de presupuesto municipal no tiene una definición constitucional o legal explícita. No obstante, existen normas de ambos órdenes que se refieren a ese concepto. Por ejemplo, el numeral 5º del artículo 313 de la Constitución establece que les corresponde a los concejos distritales y municipales dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. A su turno, el numeral 5º del artículo 315 ibidem señala que es una atribución del alcalde presentar oportunamente al concejo respectivo los proyectos de acuerdo sobre los planes y programas de desarrollo, así como el presupuesto anual de rentas y gastos.

El artículo 342 de la Constitución indica que una ley orgánica reglamentará todo lo relacionado con la elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo, al tiempo que dispondrá los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción de ellos a los presupuestos oficiales. El artículo 352 ibidem determina que la ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo. El artículo 353 subsiguiente establece que los principios y disposiciones establecidos en el título al cual pertenece ese artículo se aplicarán, en lo que sea pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.

Por su parte, la Ley 136 de 1994 reproduce las normas anteriores referentes al presupuesto municipal. El numeral 9º del artículo 32 de esa ley establece que a los concejos municipales les compete dictar “las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación.” En línea con lo anterior, el literal c) del artículo 23 ibidem dispone que el tercer período de sesiones ordinarias va desde el 1º de octubre hasta el 30 de noviembre, “con el objetivo prioritario de estudiar, aprobar o improbar el presupuesto municipal.” Énfasis añadido.

A su vez, el numeral 3º del literal a) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994 establece que los alcaldes deben presentar, dentro del término legal aplicable, el proyecto de acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas y gastos.

Así, puede mencionarse que el presupuesto municipal (materializado en un presupuesto anual de rentas y gastos) es un instrumento de la administración territorial dirigido al cumplimiento de los planes, programas y proyectos de desarrollo económico y social del respectivo municipio, al tiempo que garantiza el funcionamiento de los distintos órganos y entidades que integran la administración municipal. En ese presupuesto se estiman o calculan anticipadamente los gastos y rentas del municipio, que se esperan ejecutar o recaudar en una vigencia fiscal, a saber, el periodo comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de cada añ.

En general, el presupuesto municipal cumple las siguientes funciones, entre otrahttps://www.esap.edu.co/portal/wp-content/uploads/2017/10/5-Presupuesto-Publico.pdf: (i) proyectar los ingresos y rentas que percibirá el respectivo ente territorial durante la vigencia fiscal, así como autorizar las inversiones y gastos a realizar, y disponer los recursos necesarios para asegurar el funcionamiento de las instituciones y programas que integran la administración territorial; (ii) cumplir con una porción de los programas y proyectos contenidos en el plan de desarrollo, bajo un criterio de prioridad, y (iii) alcanzar objetivos financieros, lo cual significa adecuar el comportamiento real de los ingresos del ente territorial a las proyecciones contenidas en el plan de desarrollo respectivo.

Cabe destacar también que el presupuesto municipal se construye con base en la Constitución, en las normas orgánicas del presupuesto y en las disposiciones correspondientes que dicten los concejos municipales. Del mismo modo, los concejos distritales y municipales tienen la función de expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. De acuerdo con las normas orgánicas del presupuesto compiladas en el Decreto 111 de 1996 (artículo 109), los aludidos concejos, como autoridades municipales, deben seguir las disposiciones del Estatuto Orgánico del Presupuesto, adaptándolas a las particularidades del ente territorial correspondient ''.

El Plan Operativo Anual de Inversiones –POAI. Uno de los componentes del sistema presupuestal municipal es el Plan Operativo Anual de Inversiones –POAI. Esto según las normas orgánicas del presupuesto compiladas en el Decreto 111 de 1996 (artículo 6º). De conformidad con el artículo 8º ibidem, el Plan Operativo Anual de Inversiones –POAI se encarga de señalar “los proyectos de inversión clasificados por sectores, órganos y programas”. A su turno, de acuerdo con el artículo 36 del mencionado decreto, en el proyecto de presupuesto de inversión deben indicarse los proyectos establecidos en el POAI.

De acuerdo con el Departamento Nacional de Planeación, el POAI es un instrumento que vincula los planes de desarrollo con el sistema presupuestal (el cual está compuesto también por el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Presupuesto Anual de Rentas y Gastos). El POAI se alimenta del banco de programas y proyectos de inversión territorial establecidos para una determinada vigencia fiscal. Su objetivo es “señalar los proyectos de inversión que ejecutará la entidad territorial para una vigencia fiscal–––https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Desarrollo%20Territorial/Portal%20Territorial/POAI.pdf y se divide por sectores, órganos responsables, programas y metas del proyecto y fuentes de financiació. Asimismo, el POAI debe corresponder con las metas financieras consignadas en el Plan Financiero del Marco Fiscal de Mediano Plazo y con las prioridades identificadas en el plan de desarrollo correspondient.

Por último, cabe destacar que, de conformidad con el parágrafo 3º del artículo 131 de la Ley 136 de 1994 (adicionado por el artículo demandado en esta oportunidad – el 43 de la Ley 1551 de 2012) cada ejercicio de presupuesto participativo “corresponde a la vigencia del plan operativo anual de inversiones del año inmediatamente siguiente y debe estar articulado al calendario presupuestal, de conformidad con el reglamento expedido por el respectivo Concejo.” (Énfasis añadido).

Las partidas globales. En cuanto a las partidas globales, cabe señalar que no existe una definición constitucional o legal puntual que determine su entendimiento. Sin embargo, hay distintas normas que las mencionan, a partir de las cuales puede sugerirse un concepto. Por ejemplo, el artículo 318.4 constitucional indica que las juntas administradoras locales tienen la función de “distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal.”

En sentido semejante, el inciso primero del artículo 324 de la Constitución, norma que integra las reglas constitucionales sobre el régimen especial de la capital de la República, establece que “[l]as juntas administradoras locales distribuirán y apropiarán las partidas globales que en el presupuesto anual del Distrito se asignen a las localidades teniendo en cuenta las necesidades básicas insatisfechas de su población.”

A nivel legal, en línea con las normas referidas, el numeral 13 del artículo 131 de la Ley 136 de 1994 menciona que las juntas administradoras locales tienen la función de “distribuir las partidas globales con sujeción a los planes de desarrollo del municipio atendiendo las necesidades básicas insatisfechas de los corregimientos y comunas garantizando la participación ciudadana.”

A su turno, el numeral 8º del artículo 131 de la Ley 136 de 1994 establece que las juntas administradoras locales tienen la función de rendir concepto acerca de la conveniencia de las partidas presupuestales solicitadas a la administración o propuestas por el alcalde, antes de la presentación del proyecto al concejo municipal. Para ese propósito, el alcalde respectivo tiene la obligación de brindarles a los ediles toda la información disponible.

Las normas orgánicas del presupuesto compiladas en el Decreto 111 de 1996 (Artículo 86) mencionan también a las partidas globales. Ese artículo se refiere a eventos en los que se fusionan órganos del Estado o se trasladan funciones entre órganos públicos. En el marco de lo anterior, la norma aludida indica que no se pueden “aumentar las partidas globales por funcionamiento, inversión y servicio de la deuda, aprobadas por el Congreso de la República (Ley 179/94, artículo 59)” Énfasis añadido.

En consecuencia, puede considerarse de forma general que las partidas globales abarcan recursos destinados a la inversión, por parte de autoridades públicas Así, se concluye que las partidas globales a las que se refiere el artículo 318 numeral 4º de la Constitución incluyen los recursos del presupuesto municipal o distrital que se destinan a la inversión en cada localidad, comuna o corregimiento y cuya distribución, en este caso, está cargo de las juntas administradoras locales.

Presupuestos participativos

La regulación de los presupuestos participativos. El presupuesto participativo es un mecanismo consagrado en la ley. El artículo 40 de la Ley 1551 de 2012 (el cual adicionó el artículo 117 de la Ley 136 de 1994) precisa lo siguiente sobre esta figura:

“Parágrafo 3º. El Concejo Municipal o Distrital podrá constituir, para apoyar la inversión social en los Corregimientos, Comunas y localidades, un presupuesto participativo que permita a los ciudadanos deliberar y decidir en la distribución de un porcentaje del presupuesto municipal, a través de las JAL, asignado a sus respectivas comunas, corregimientos y localidades, observando las normas y disposiciones nacionales y municipales que rigen el ejercicio de la planeación, el presupuesto y la contratación, en concordancia con el Plan de Desarrollo Municipal.

“En todo caso los procesos de planeación local serán insumo para la formulación del plan municipal de desarrollo, así mismo se dará prioridad a las propuestas de inversión presentadas por los respectivos Consejos Comunales y Corregimientos (sic) de Planeación que dentro de sus respectivos planes garanticen complemento con trabajo comunitario, dentro del marco de los convenios.

“Para la implementación y ejecución del presupuesto participativo, la administración municipal garantizará los recursos necesarios para la operación y puesta en marcha del programa de planeación y presupuesto participativo en cada una de las Comunas y Corregimientos del municipio y distrito dentro del plan plurianual de inversiones. Se creará dentro del Presupuesto Municipal un componente denominado Presupuesto Participativo que hará parte del Estatuto Orgánico del Presupuesto del Municipio o Distrito” (énfasis añadido).

Por otra parte, el Capítulo III de la Ley Estatutaria 1757 de 2015 sobre participación ciudadana establece la manera en la cual se adoptan los presupuestos participativos. Específicamente, el artículo 90 de esa ley señala lo siguiente:

“Artículo 90. Definición. El proceso del presupuesto participativo es un mecanismo de asignación equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos públicos, que fortalece las relaciones Estado-Sociedad Civil. Para ello, los gobiernos regionales y gobiernos locales promueven el desarrollo de mecanismos y estrategias de participación en la programación de sus presupuestos, así como en la vigilancia y fiscalización de la gestión de los recursos públicos.”

Posteriormente, el artículo 100 de esa misma ley establece que los presupuestos participativos están asociados con la promoción y protección del derecho a la participación democrática, en estos términos:

“Artículo 100. De los presupuestos participativos. Los gobiernos de los entes territoriales previstos en la Constitución y la ley podrán realizar ejercicios de presupuesto participativo, en los que se defina de manera participativa la orientación de un porcentaje de los ingresos municipales que las autoridades correspondientes definirán autónomamente, en consonancia con los objetivos y metas del Plan de Desarrollo.” Énfasis añadido.

En línea con lo anterior, el artículo 91 de la Ley 1757 de 2015 establece que ese compendio legal tiene por objeto “establecer disposiciones que aseguren la efectiva participación de la sociedad civil en el proceso de programación participativa del presupuesto, el cual se desarrolla en armonía con los planes de desarrollo concertados de los gobiernos regionales, distritales, municipales y de las localidades, así como la fiscalización de la gestión.”

Por su parte, el artículo 92 de ese mismo cuerpo normativo señala que la Ley 1757 de 2015 tiene como finalidad recoger las aspiraciones y necesidades de la sociedad, con el fin de tenerlas en cuenta en los presupuestos, así como promover su ejecución a través de programas y proyectos prioritarios. Todo lo anterior, con miras a “alcanzar los objetivos estratégicos de desarrollo humano, integral y sostenible. Así mismo, el uso de los recursos a través de un adecuado control social en las acciones públicas, en especial de los que tratan el artículo 355 de la Constitución Nacional.”

En cuanto al seguimiento y vinculatoriedad de los presupuestos participativos, el artículo 93 de la Ley 1757 de 2015 establece lo siguiente:

“Artículo 93. Seguimiento a los acuerdos participativos. Los presupuestos participativos de los gobiernos regionales, departamentales, municipales y de las localidades, reflejan de manera diferenciada e integrada los compromisos y acuerdos realizados a través de las distintas fases del proceso de programación participativa. Para ello, las instancias del presupuesto participativo sustentan los acuerdos y compromisos adquiridos, ante los Consejos Regionales, Municipales y Locales de Planeación, según sea el caso, para su inclusión en el presupuesto institucional.

“Parágrafo. Para efectos del cumplimiento de la presente ley, las Asambleas y Concejos Municipales y Distritales y las Juntas Administradoras Locales, deberán incorporar los acuerdos participativos previos a la discusión de los presupuestos plurianuales.” Subraya añadida.

Es claro entonces que el citado artículo 93 califica los presupuestos participativos como compromisos para las autoridades territoriales, los cuales deben incluirse en el presupuesto municipal, a través de las juntas administradoras locales. Para ese efecto, los concejos municipales y distritales y las juntas administradoras deben incorporar los acuerdos participativos (en otras palabras, los presupuestos participativos) de manera previa a la discusión de los presupuestos correspondientes.

Los recursos necesarios para la planeación y ejecución del presupuesto participativo de cada comuna o corregimiento municipal son garantizados por la administración del ente territorial dentro del plan plurianual de inversione. Para ello, como se mencionó, se crea un componente del presupuesto municipal denominado presupuesto participativ.

En suma, el objetivo de los procesos de participación ciudadana en materia presupuestal es recoger las aspiraciones y necesidades de la sociedad, para atenderlas mediante los presupuestos participativos. Esto, a través de la ejecución de programas y proyectos que se consideren prioritarios para alcanzar un desarrollo humano integral y sostenible (artículo 92 de la Ley 1757 de 2015). Así, la regulación anotada establece que es un derecho y responsabilidad de los ciudadanos participar en la planeación, implementación, seguimiento y evaluación de la gestión pública y el control político (artículo 102 ibidem).

Aunado a lo anterior, de conformidad con el parágrafo 3º del artículo 131 de la Ley 136 de 1994, cada ejercicio de presupuesto participativo corresponde a la vigencia del Plan Operativo Anual de Inversiones – POAI del año inmediatamente siguiente y debe estar articulado con el calendario presupuestal respectivo.

Con base en las referencias normativas descritas, esta Corte considera que el presupuesto participativo es un mecanismo de intervención popular que les permite a los ciudadanos deliberar y decidir sobre la distribución y asignación de una parte de los recursos públicos, de forma equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente. Esto, con observancia de las normas nacionales y municipales que rigen la planeación, el presupuesto y la contratación. Además, el presupuesto participativo debe guardar concordancia con los planes de desarrollo territoriales. Así las autoridades territoriales pueden establecer procesos de presupuestación participativa en sus territorios, lo cual conlleva promover estrategias de participación ciudadana en la programación de los presupuestos, así como en la vigilancia y fiscalización de los recursos públicos.

Aunado a lo anterior, el legislador estableció que el presupuesto participativo es un componente y un porcentaje del presupuesto municipal. Como se indicó, el propósito del presupuesto participativo es definir la orientación de una parte de los recursos de los municipios y distritos, en consonancia con los objetivos de los planes de desarrollo respectivos, en un proceso de diálogo ciudadano que materializa los postulados de la democracia participativa. De esa manera, a través de las JAL, se le permite a la población decidir la distribución del presupuesto participativo, el cual es un componente del presupuesto municipa  .

Referentes internacionales de los presupuestos participativos. Para dimensionar el concepto de presupuesto participativo, es relevante referir la definición que ofrece el manual 'Qué es y cómo se hace el Presupuesto Participativo' del Programa de Gestión Urbana de las Naciones Unidas – UN Hábita. Según ese documento, el presupuesto participativo es “un mecanismo o proceso por el cual la población define o contribuye a definir el destino de todo o una parte de los recursos públicos''–. El manual también recoge la definición de Ubiratan de Souza, uno de los primeros responsables del presupuesto participativo en Porto Alegre, Brasil, quien propuso el siguiente concepto:

“El presupuesto participativo (PP) es un proceso de democracia directa, voluntaria y universal, donde le pueblo puede discutir y decidir sobre el presupuesto y las políticas públicas. El ciudadano no limita su participación al acto de votar para elegir al Ejecutivo o al Parlamento, sino que también decide las prioridades de gastos y controla la gestión del gobierno. Deja de ser un coadyuvante de la política tradicional para ser protagonista permanente de la gestión pública. El PP combina la democracia directa con la democracia representativa (…).

El aludido manual del programa de UN Hábitat menciona que, entre los beneficios de los presupuestos participativos se encuentra la profundización de la democracia, a través del diálogo entre las autoridades públicas y la población. También el favorecimiento de la justicia social mediante la identificación de prioridades. Lo anterior, pues los ciudadanos dejan de ser observadores para convertirse en protagonistas de la gestión pública. Con todo, la implementación de un sistema de presupuestos participativos puede mejorar la transparencia en la gestión y la efectividad del gasto público; impulsar la participación ciudadana para la destinación y el control de los recursos públicos; generar una mayor confianza entre los habitantes y sus gobiernos; crear una cultura democrática en la población y fortalecer la construcción de tejido social, al tiempo que demanda mayor responsabilidad de las autoridades.

El manual aludido sugiere que los principios que deben regir los presupuestos participativos son los siguientes. Primero, el de participación universal, pues se busca que toda la población intervenga en el proceso de elaboración de los aludidos presupuestos, independientemente de su condición socioeconómica. Esa participación incluye a aquellos grupos u organizaciones que aglutinan a personas o empresas con un objetivo específico. Segundo, de transparencia del presupuesto, tanto de los ingresos como de los egresos o gastos. Tercero, de flexibilidad para que el proceso se evalúe y ajuste constantemente. Cuarto, de objetividad, en el sentido que deben emplearse criterios ecuánimes para la asignación de los recursos afectos a estos presupuestos, con el fin de brindar credibilidad entre la población. Quinto, enfoque de género con el fin de que participen, en condiciones de igualdad, hombres y mujeres. Por último, enfoque pluricultural y multiétnico, lo cual puede llevar a la implementación de medidas afirmativas que aseguren la intervención de personas o grupos históricamente discriminados.

En torno a las formas de realizar un presupuesto participativo, el precitado manual sugiere lo siguiente:

“El presente Manual intenta responder en forma directa y práctica a los cómo, porqué, cuándo y dónde implantar un Presupuesto Participativo en las mejores condiciones. Por su parte el texto conceptual responde a las mismas preguntas, pero a un nivel más avanzado. Ninguna de las dos entradas deriva de un modelo de recetario único si no, por el contrario, rescatan la extensa y heterogénea gama de Presupuestos Participativos. No pretenden tampoco indicar cuál sería 'el mejor tipo' del PP, sino abrir el abanico de soluciones, así como generar las preguntas que ayudarían a hacer la mejor selección, en función de cada contexto local Énfasis añadido.

En línea con la reflexión anterior, se advierte que el legislador no estableció que la construcción de un presupuesto participativo deba llevarse a cabo a través de una única metodología. Así, no hay un modelo ideal, exclusivo u obligatorio para la realización de los presupuestos participativos. Ello se evidencia en las diversas regulaciones que han adoptado algunas ciudades y municipios sobre la materia. Lo anterior se sustenta en el inciso final del artículo 1º de la Ley 1757 de 2015, según el cual “[l]a regulación de estos mecanismos [de participación ciudadana] no impedirá el desarrollo de otras formas de participación democrática en la vida política, económica, social y cultural, ni el desarrollo de otros derechos políticos no mencionados en esta ley.”

En conclusión, aunque el ordenamiento jurídico consagra algunos mecanismos de participación ciudadana, estos no son un listado exhaustivo o taxativo. Por ende, pueden establecerse formas de participación ciudadana o de presupuestación participativa diferentes, siempre y cuando respeten la Constitución y la ley.

Los presupuestos participativos en el derecho comparado. Desde una perspectiva comparada, los presupuestos participativos no son extraños a otros paíse––''''–. En la República Argentina está la Ley 1777 y su artículo 17 establece que las partidas del Presupuesto General de Gastos y Recursos de la Ciudad, que se asignan a las comunas, se distribuyen en ellas teniendo en cuenta pautas de equidad. Para el efecto, el Consejo de Coordinación Intercomunal elabora una matriz presupuestal basada en indicadores sociales, culturales, económicos, ambientales, demográficos y urbanísticos que permitan generar criterios de distribución y compensación de las diferencias estructurales existentes en los distintos barrios y zonas de la ciuda

https://www.argentina.gob.ar/normativa/provincial/ley-1777-123456789-0abc-defg-777-1000xvorpyel/actualizacion.

Los presupuestos participativos también han sido implementados en Chilhttps://library.fes.de/pdf-files/bueros/chile/04624.pdf. De acuerdo con el Manual de Presupuestos Participativos de ese país austral, se trata de una metodología que les permite a los municipios involucrar a la población mediante un proceso de información, deliberación y decisión, sobre una parte de la inversión comunal y de los recursos municipales.

La figura tampoco es ajena a otros continentes. Esquemas similares de participación de la ciudadanía en la destinación de los recursos municipales han sido adoptadas en países como Italia, España y Portuga. Por ejemplo, en España, con la aplicación de la Ley 57/2003 (Ley de Grandes Ciudades), municipios y ciudades como Getafe, Leganés, San Sebastián, Sevilla y Córdoba implementan procesos de construcción de presupuestos participativos. Esa ley apremió a los centros urbanos a incluir procesos de debate y participación de la población en la definición del presupuesto municipa.

La postura de la Corte Constitucional sobre los presupuestos participativos. Esta Corporación ha abordado la figura del presupuesto participativo. La Sentencia C-150 de 2015, al realizar el control de constitucionalidad de los artículos 90, 91, 91 y 93 de la Ley 1757 de 2015, señaló que tales disposiciones refieren “acuerdos participativos o presupuestos participativos”. Al respecto, señaló que la ley no es clara en la forma en la que se “institucionalizarán y funcionarán los denominados acuerdos participativos” En palabras de la Corte, “la denominación de la figura que se intenta disciplinar no resulta del todo clara en tanto a veces se utiliza la mencionada expresión [acuerdos participativos] al paso que, en otros casos, se emplea la expresión presupuesto participativo. Más allá de ello, esta Corte entendió que:

“[L]as disposiciones examinadas tienen como propósito promover la materialización de la democracia participativa en el proceso presupuestal. En esa dirección, se complementa la técnica representativa de aprobación del presupuesto por parte de las corporaciones públicas, con un proceso de identificación y priorización de necesidades mediante canales más amplios de participación seguidos, como allí mismo se establece, de procedimientos de control. Esto se encuentra acompañado, según se deduce de las disposiciones que se examinan, de la posterior actividad de control a la ejecución de los recursos por parte de la ciudadanía.” Énfasis añadido.

Bajo esa conceptualización, la Sentencia C-150 de 2015 destacó que figuras como los presupuestos participativos representan una “posibilidad de diálogo con la ciudadanía”, dirigida a la identificación y priorización de las necesidades de quienes intervienen en el proceso de elaboración de esos presupuestos. Así, la Corte Constitucional avaló la exequibilidad de las normas de la Ley Estatutaria 1757 de 2015 que se refieren a los presupuestos participativos, al entender que estos suponen –esencialmente– un ejercicio de priorización para la destinación de recursos y de identificación de necesidades.

Por otra parte, para esta Corte, los ejercicios de presupuestos participativos se articulan con ciertos mandatos y principios constitucionales, como lo son: “la participación como rasgo característico de la democracia (art. 1), en la radicación de la soberanía en el pueblo (art. 3), en el reconocimiento del derecho de todo ciudadano a participar en el ejercicio y control del poder político (art. 40), en la obligación de los municipios de promover la participación comunitaria (art. 311) y en la disposición constitucional que prevé la necesidad de hacer efectiva la participación ciudadana en los procesos de planeación (art. 342). Y, a su vez, es “una forma de optimizar el deber constitucional, establecido en el artículo 334 de la Constitución, de mejorar la calidad de vida de los habitantes, en tanto el conocimiento detallado de los requerimientos de la ciudadanía mediante procesos realmente participativos y documentados en acuerdos, reduce los riesgos que se siguen de los problemas de información que se asocian a la faceta representativa de la democracia y puede mejorar la identificación y ordenación de prioridades.

Para esta Corporación, la figura de los acuerdos o presupuestos participativos, “sin eliminar el predominio de la faceta representativa de la democracia en la aprobación del presupuesto, intenta cualificar su elaboración mediante la participación directa de la ciudadanía. Bajo este panorama, la Corte destacó que “[e]l legislador estatutario en este caso, tomando nota de la importancia de equilibrar las dimensiones participativa y representativa de la democracia además del reconocimiento constitucional de la participación en los procesos de planeación (art. 342), crea una instancia para examinar las necesidades de la población y fijar algunas prioridades de inversión. Una vez alcanzados los acuerdos en tales instancias, lo allí resuelto deberá ser tomado en serio al momento de aprobar, en las leyes de presupuesto, las apropiaciones y gastos de las entidades territoriales (énfasis añadido).

Con todo, la Sentencia C-150 de 2015 señaló que, “[e]stablecer que los acuerdos a los que se arribe no sean definitivamente vinculantes aunque sí considerados de forma obligatoria en las instancias de aprobación previstas en materia presupuestal, es una decisión que cae en el margen de acción del legislador y que considera, adicionalmente, que el constituyente privilegió en materia presupuestal los escenarios de democracia representativa tal y como se sigue, por ejemplo, de la imposibilidad de promover un referendo en materia de leyes presupuestales (art. 170).” Énfasis añadido.

Así, esta Corporación ha encontrado que la figura de los presupuestos participativos es acorde a la Constitución, como manifestación de democracia participativa.

En suma, se reitera, que el acuerdo o presupuesto participativo es el resultado de un proceso de planeación al que le es intrínseca la participación ciudadana, en el cual se recogen las aspiraciones, necesidades y prioridades de la población, con el fin de que sean tenidas en cuenta en la distribución del presupuesto públic. Como se estableció en precedencia, el presupuesto participativo es un componente y un porcentaje del presupuesto municipal. Bajo la legislación actual, la destinación de un porcentaje del presupuesto municipal puede definirse de manera participativ. Esto se realiza, por expresa disposición legal, a través de las juntas administradoras locales, las cuales se encargan de elaborar el plan de inversiones de cada localidad, comuna o corregimiento, en consonancia con los objetivos y metas del plan de desarrollo correspondiente. Lo anterior, de acuerdo con lo establecido en el parágrafo 3º del artículo 117 de la Ley 136 de 1994 (adicionado por el artículo 40 de la Ley 1551 de 2012) y el artículo 100 de la Ley 1757 de 2015.

Las juntas administradoras locales y el alcance del artículo 318 de la Constitución

Las juntas administradoras locales –JAL son corporaciones públicas de elección popular consagradas en la Constitució y en la le, como manifestación de los principios de descentralización y participación ciudadana al interior de las entidades territoriales. Por disposición expresa del artículo 260 de la Constitución, los edile –término con el que se conoce a los integrantes de las JAL– son electos de manera directa mediante voto popular y por el número que la ley defina. El artículo 318 ibidem dispone que, con el fin de mejorar la prestación de los servicios y asegurar la participación ciudadana en los asuntos públicos de índole local, los concejos podrán dividir sus municipios en comunas cuando de áreas urbanas se trata, y en corregimientos para las zonas rurales. En cada uno de esos territorios existirá una junta administradora.

Por su parte, el artículo 323 de la Constitución, referente al régimen especial del Distrito Capital de Bogotá, establece de manera explícita que cada una de las localidades en las que se divide la ciudad tendrá una junta administradora local elegida popularmente por períodos de cuatro años. Está integrada por no menos de siete ediles, según lo determine el concejo distrital, y a partir de la población de cada localidad. El artículo 324 ibidem determina que las juntas administradoras locales distribuirán y apropiarán las partidas globales que en el presupuesto anual del distrito se asignen a las localidades, teniendo en cuenta las necesidades básicas insatisfechas de su población, de forma semejante a lo previsto en el artículo 318.4 de la Constitució.

La Corte Constitucional se ha referido a las juntas administradoras locales desde su temprana jurisprudencia. La Sentencia C-541 de 199 señaló que se trata de corporaciones de elección popular que tienen como fin promover el desarrollo en sus territorios, mejorar la situación socioeconómica de sus habitantes, así como asegurar la participación efectiva de la comunidad en la gestión de los asuntos locales. Esta Corte ha señalado que a las JAL les corresponde “la gestión autónoma de todos aquellos asuntos de interés eminentemente local (énfasis añadido). Lo anterior, con el objetivo de prestar aquellos servicios que contribuyan a satisfacer las necesidades de su población y que no estén a cargo de ninguna otra autoridad.

En el marco del proceso de fortalecimiento de la participación ciudadana en lo local, así como del robustecimiento de la democracia en los entes territoriales, la Asamblea Constituyent   incluyó en la Constitución de 1991 a las juntas administradoras locales, “al tiempo que les confirió atribuciones de creciente importancia, como las de distribuir las partidas globales que se asignan a la correspondiente entidad territorial en el presupuesto… (énfasis añadido).

Específicamente, el artículo 318 de la Constitución estableció cinco funciones para las juntas administradoras locales: (i) participar en la elaboración de los planes y programas de desarrollo económico, social y de obras públicas; (ii) ejercer vigilancia y control sobre la prestación de los servicios municipales en su comuna o corregimiento, así como sobre las inversiones que se hicieren con recursos públicos en esas áreas; (iii) formular propuestas de inversión ante las autoridades nacionales, departamentales y municipales a quienes les corresponda la elaboración de los planes de inversión respectivos; (iv) distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal y, (v) ejercer aquellas funciones que les delegue el concejo u otra autoridad. Por otra parte, las asambleas departamentales pueden organizar juntas administradoras para el cumplimiento de las funciones que les asigne su acto de creación en el territorio que se defina. A su turno, el inciso 1º del artículo 6º del Acto Legislativo 02 de 2022 estableció que el periodo de los miembros de las juntas administradoras locales es de cuatro años y coincide con el de los alcaldes y concejos distritales o municipales.

La Asamblea Nacional Constituyente incluyó desde la ponencia para primer debate en Plenaria a las juntas administradoras locales como parte del régimen de ordenamiento territoriahttps://babel.banrepcultural.org/digital/collection/p17054coll26/id/3708. Desde un inicio, se indicó que “para la mejor prestación de los servicios públicos dentro del territorio local, dos iniciativas se proponen… dividir el territorio municipal en comunas urbanas y corregimientos rurales, organizados en una junta comunera popular con importantes funciones.

Como se advierte de esa cita, las juntas administradoras locales se llamaban juntas comuneras en un primer momento. Cabe destacar también que el Constituyente estableció que, entre las funciones de esas autoridades comunales o corregimentales, se encontraba la de “apropiar las partidas globales que se le asignen en el presupuesto municipal de gastos. Asimismo, la Comisión Constitucional respectiva manifestó lo siguiente sobre el fortalecimiento de la autonomía municipal, lo cual concierne a las juntas administradoras locales:

“Si algo original reclama esta Comisión es el haber entendido que el meridiano de la autonomía territorial pasa por el fortalecimiento del régimen autonómico del Municipio… En efecto, se ha delineado un municipio dotado de amplia autonomía para el manejo y la atención de los asuntos de su competencia, que sea el eje de la inversión pública básica del país, de la democracia participativa y modelo de administración moderna, justa y eficiente. Mecanismos como el voto programático, el fortalecimiento de las Juntas Comunales como organismos de la comunidad que participan de la gestión municipal… permiten creer en un futuro promisorio para la vida municipal (énfasis añadido).

A su turno, en la Gaceta Constitucional 101 se publicó la propuesta que precedió al texto definitivo del artículo 318 de la Constitución. Según ese texto, con el fin de mejorar la prestación de los servicios públicos, “y de asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local

https://babel.banrepcultural.org/digital/collection/p17054coll26/id/3703, los concejos podrán dividir sus municipios en comunas o corregimientos en los cuales habrá una junta comunera elegida popularmente, entre cuyas funciones está: “3. Apropiar las partidas globales que se le asigne del presupuesto municipal de gastos.

Por otra parte, como se indicó previamente, el inciso primero del artículo 324 de la Constitución también establece que, para el caso del Distrito Capital de Bogotá, las juntas administradoras locales distribuirán y apropiarán las partidas globales que el Distrito les asigne a las localidades en el presupuesto anual, a partir de las necesidades básicas insatisfechas de su población. La Sentencia C-837 de 2001 señaló lo siguiente en relación con el anotado artículo 324:

“La potestad que la Carta le otorga a las juntas administradoras locales para distribuir y apropiar partidas globales debe entenderse y aplicarse en consonancia con lo normado en el artículo 352 Superior. Es decir, considerando que todas las competencias en materia presupuestal se rigen principalmente por lo reglado en la Constitución y en la ley orgánica del presupuesto, las juntas administradoras locales deben comenzar por reconocer el nivel que les corresponde dentro de la escala funcional de las competencias presupuestarias, para luego sí, habida consideración de sus atribuciones estrictamente locales, distribuir y apropiar las partidas pertinentes... (énfasis añadido).

En Sentencia C-447 de 1995, la Corte Constitucional reafirmó las funciones que la Constitución les atribuyó a las juntas administradoras locales, incluso la relativa a distribuir las partidas globales que se les asignen en el presupuesto municipal, la cual se asocia también a la finalidad de mejorar la prestación de los servicios públicos y de asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos locales.

En concordancia con las providencias anteriores, a su turno, la Sentencia C-518 de 2007 se refirió a las funciones que la Constitución les atribuyó a las juntas administradoras locales en los siguientes términos: “[e]n relación con las juntas administradoras locales, sus funciones se encuentran establecidas en la Constitución, artículo 318, con el fin de mejorar la prestación de los servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local; para lo cual, deben vigilar y controlar la prestación de los servicios municipales en su comuna o corregimiento y las inversiones que se realicen con recursos públicos.” (énfasis añadidos).

Por su parte, el Consejo de Estado también ha reafirmado la función que el numeral 4º del artículo 318 de la Constitución les atribuyó a las JAL, en los siguientes términos: “…que corresponde a las Juntas Administradoras Locales distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipalhttp://servicios.consejodeestado.gov.co/WebRelatoria/FileReferenceServlet?corp=ce&ext=html&file=250974.

La Ley 136 de 1994 (y sus posteriores modificaciones) regularon las juntas administradoras locales. Su artículo 119 señala que, en cada una de las comunas o corregimientos, habrá una junta administrativa local de entre tres y nueve miembro, elegidos popularmente y por un periodo que coincide con el del alcalde y los concejos municipales. De conformidad con el artículo 120 ibidem, los actos de las JAL se denominan acuerdos locales. A través de ellos, se aprueban, entre otros, “los planes estratégicos de desarrollo, la revisión y ajuste del ordenamiento territorial de las respectivas comunas”; documento que es elaborado por el consejo consultivo de planeación de la comuna o corregimiento respectivo. Asimismo, distintas juntas administradoras locales de un mismo municipio pueden sesionar conjuntamente para analizar y plantear soluciones a problemáticas que involucren a varios territorios.

Los artículos 121 a 130 de la Ley 136 reglan lo referente a la circunscripción electoral de cada comuna o corregimiento: quiénes pueden ser electores de las JAL, así como las calidades para ser elegido edil, las inhabilidades e incompatibilidades que les aplican y la manera como toman posesión de su cargo.

Por su parte, el artículo 131 del anotado compendio legal establece que, además de aquellas funciones atribuidas por el artículo 318 de la Constitución, las juntas administradoras locales pueden: (i) presentar proyectos de acuerdo al concejo municipal relacionados con sus facultades; (ii) recomendar la aprobación de ciertos impuestos y contribuciones; (iii) promover la participación activa de los ciudadanos en los asuntos locales, de la mano con diferentes instituciones cívicas y juntas de acción comunal; (iv) fomentar la microempresa, famiempresa, empresas comunitarias de economía solidaria, talleres mixtos, bancos de tierra, bancos de maquinaría y actividades semejantes; (v) ayudar a los habitantes de su comuna o corregimiento en la defensa de sus derechos fundamentales, particularmente, el de petición y la acción de tutela; (vi) elaborar ternas para nombrar corregidores; (vii) ejercer aquellas funciones que les deleguen el concejo u otras autoridades locales; (viii) allegar su concepto acerca de la conveniencia de las partidas presupuestales solicitadas a la administración o propuestas por el alcalde, antes de la presentación del proyecto respectivo al concejo municipal; (ix) ejercer sobre los funcionarios de libre nombramiento y remoción que realicen funciones desconcentradas en la comuna o corregimiento, los derechos de postulación y veto; (x) presentar planes y proyectos de inversión social en su área de jurisdicción; (xi) convocar y celebrar audiencias públicas para el ejercicio de sus funciones; (xii) celebrar al menos dos cabildos abiertos por período de sesiones; y (xiii) distribuir partidas globales con sujeción a los planes de desarrollo del municipio, en atención a las necesidades básicas insatisfechas de los corregimientos y comunas y a la participación ciudadana.

El numeral 14 del artículo 131 de la Ley 136 corresponde al artículo 43 de la Ley 1551 de 2012. Su contenido se describirá y analizará en detalle cuando se estudie el alcance de esa norma, en un capítulo posterior.

Por último, en cuanto a las funciones de las JAL, el numeral 15 del artículo 131 establece que les corresponde presentar un pronunciamiento, aprobado por ellas, de carácter no vinculante, acerca de los siguientes temas: efectos de las rutas de transporte, construcción de nuevos centros comerciales, hospitales, clínicas, colegios, universidades, hoteles, hostales, funcionamiento de bares, discotecas, dentro de la comuna o corregimiento respectiva, “incluyendo dentro de este los conceptos del concejo comunal y/o corregimental de planeación, de la Secretaría de Planeación Municipal y de la autoridad ambiental competente. Esto, en atención a las solicitudes que se eleven a la administración local sobre esos tema.

Por otra parte, el artículo 2º de la Ley 2086 de 2021 (que modificó el artículo 119 de la Ley 136 de 1994) establece que, mediante acuerdos de los concejos municipales, y por iniciativa de los alcaldes, se definirá el número de ediles por cada corregimiento o comuna, a partir del número de habitantes correspondiente. Asimismo, los municipios podrán determinar el pago de honorarios a los edile. El parágrafo 2º de esa misma disposición prevé que las juntas administradoras locales tendrán hasta 80 sesiones ordinarias y 20 extraordinarias al año.

En suma, las juntas administradoras locales son corporaciones públicas de elección popular consagradas en la Constitución y en la ley, como una expresión de los principios de descentralización y participación ciudadana. Actúan en las localidades de los distritos o en las comunas o corregimientos de los municipios. Sus funciones las establece la Constitución, la ley y las autoridades territoriales. Los ediles son electos mediante voto popular y por un periodo igual al de los alcaldes y concejales. Desde la Asamblea Nacional Constituyente se estableció que entre las funciones que la Constitución les atribuye a las juntas administradoras locales, está la de distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal.

El margen de configuración normativa del legislador respecto de las funciones de las juntas administradoras locales y de los mecanismos de participación ciudadana

El margen de configuración legislativa respecto de las juntas administradoras locales. La Constitución Política de 1991 no contiene un artículo que le atribuya directamente competencia al Congreso para regular las funciones de las juntas administradoras locales, más allá de lo establecido en sus artículos 318 y 324. Esta Corte ha señalado que la cláusula general de competencia legislativa del Congreso de la República es aplicable en aquellos asuntos en los que no exista un señalamiento de competencia textual y explícito en el texto constituciona.

Esta Corporación se ha referido a la competencia del Congreso para regular asuntos relacionados con las juntas administradoras locales. Así lo hizo en la Sentencia C-078 de 2018, en la cual estableció que la cláusula general de competencia legislativa le permite al Congreso regular a las JAL, incluso la remuneración de sus ediles. Esa providencia reiteró la regla sobre la materia definida en las sentencias C-715 de 1998 y C-313 de 2002.

Por otra parte, en lo relativo a las funciones de las juntas administradoras locales, el artículo 313 de la Constitución establece la competencia que tienen los concejos para regular lo relativo a la estructura de la administración municipal. Esto, sumado a la facultad que les confiere el numeral 5º del artículo 318 ibidem a los concejos y a otras autoridades locales de dictar funciones adicionales para las JAL.

El margen de configuración legislativa respecto de los mecanismos de participación ciudadana. La Corte Constitucional se ha referido a la competencia legislativa (relativamente amplia) que tiene el Congreso de la República para reglar o desarrollar los mecanismos de participación ciudadana que la Constitución definió de manera expresa. La Sentencia C-447 de 1995 efectuó un detallado recuento de los diversos mecanismos de participación señalados en la Constitución Política de 1991 y en ella reiteró lo dicho en la Sentencia C-089 de 1994, en la cual indicó que “el legislador está llamado a garantizar la participación de la comunidad en la toma de decisiones que pueden afectar el derecho de todas las personas [por ejemplo] a gozar de un ambiente sano.” Lo anterior, como expresión de la cláusula general de competencia legislativa y, sobre todo, del mandato de participación ciudadana transversal a la Constitución, que propende y fomenta la intervención de todas las personas en las decisiones y políticas públicas que los afectan o benefician. Como conclusión de lo expuesto respecto de la libertad de configuración del legislador, la Sentencia C-447 de 1995 indicó lo siguiente:

“Finalmente, cabe agregar que los mecanismos de participación ciudadana en algunos casos son creados directamente por el Constituyente como se expresó en la sentencia antes transcrita, y en otros se autoriza a la ley para hacerlo. Así, a la ley le corresponde organizar las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados (art. 270 C.N.); fijar los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo y las modificaciones correspondientes (art. 342 C.N.); determinar los deberes y derechos de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio; definir la participación de los municipios o de sus representantes en las entidades y empresas que les presten servicios públicos domiciliarios (art. 369 C.N.); garantizar la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectar el derecho a un ambiente sano (art. 79 C.N.), etc.”

Los límites al margen de configuración legislativo. Sin perjuicio de lo anterior, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha impuesto un límite al margen de configuración legislativa, incluso en aquellos casos en los que ese margen se considera amplio. La Corte ha reiterado de manera pacífica y consistente que la amplitud o estrechez del margen de configuración legislativa depende del grado de precisión con el que el Constituyente haya perfilado una institución o autoridad. En efecto, “la libertad de configuración del legislador es inversamente proporcional a la precisión y amplitud con que la Constitución regula una institución jurídica. En consecuencia, “[a] mayor precisión de las normas constitucionales, menor libertad de acción para el legislador.

La regla anterior sobre el límite al margen de configuración legislativa respecto de aquellas instituciones, órganos o asuntos que tengan una regulación precisa en la Constitución se encuentra en la jurisprudencia temprana de esta Corporación. Por ejemplo, la Sentencia C-081 de 1996 (reiterada en la Sentencia C-823 de 2011) señaló que “el margen de acción o libertad de configuración política, admite una graduación que depende a su vez del grado de precisión con el que el constituyente perfila una institución jurídica, y del propio desarrollo constitucional de la misma” Así, el control constitucional “es ante todo un control de límites, pues no puede la Corte aceptar definiciones legales que contraríen la estructura constitucional o vulneren principios y derechos reconocidos por la Carta.. (Énfasis añadido).

Sobre este tema, cabe mencionar la Sentencia C-898 de 2011, en la cual la Corte destacó que “el legislador tiene un grado de configuración significativamente reducido cuando regula un aspecto respecto del cual el Constituyente ha dispuesto una regla particular, al punto que encuentra vedado proferir regulaciones que incorporen modificaciones a dichas prescripciones específicas (énfasis añadido).

Por otra parte, la Sentencia C-150 de 2015 es de especial relevancia para el análisis sobre el alcance del margen de configuración legislativa, en materia de mecanismos de participación ciudadana. En esa ocasión, esta Corte evaluó el proyecto que derivó en la Ley Estatutaria 1757 de 2015. Respecto del margen de configuración legislativa, la Corte señaló lo siguiente frente a aquellos mecanismos que la Constitución no reglamentó de manera puntual:

“Considerando que la Constitución no se ocupa de regular las condiciones de realización del cabildo abierto, el margen de configuración del que dispone el Congreso para regular esta institución de participación democrática es particularmente amplio. Es por ello que la Corte ha sostenido que 'el constituyente deja en manos del legislador su reglamentación'. En tanto titular exclusivo de esa competencia no es posible que les asigne a los concejos municipales, distritales o a las juntas administradoras locales, la expedición de las normas necesarias para la convocatoria y funcionamiento de los cabildos cuando no se encuentren contenidas en la ley.” Énfasis añadido.

A partir de la regla definida en la Sentencia C-150 de 2015, el legislador cuenta con un amplio margen de configuración para aquellos mecanismos de participación ciudadana que la Constitución no regló de manera extensa o precisa. Consecuentemente, ese margen de configuración se ve reducido cuando la Constitución sí establece unas reglas precisas para el funcionamiento de tales mecanismos.

En síntesis, el Congreso de la República tiene –en principio– un margen de configuración amplio para regular tanto a las juntas administradoras locales como a los mecanismos de participación ciudadana. Sin embargo, la Corte Constitucional ha señalado que ese margen de configuración respecto de cierta institución es restringido, si existe en la Constitución una norma específica que perfile esa institución de manera precisa. Esto, al punto que el Congreso tiene vedado adoptar decisiones que modifiquen esas reglas específicas definidas por la Constitución respecto de cierta institución jurídica.

El alcance del artículo 43 de la Ley 1551 de 2012 y el concepto de consejos consultivos comunales o corregimentales al que se refiere esa norma

Antecedentes legislativos de la Ley 1551 de 2012. La Ley 1551 de 2012, a la cual pertenece la disposición demandada, se aprobó a partir de los Proyectos de Ley 171 de 2011 del Senado y 212 de la Cámara de Representantes. En la exposición de motivos del proyecto presentado a la Cámara de Representantes, se señaló lo siguiente en relación con el objetivo de esa iniciativa legislativa:

“En este contexto, el actual proyecto busca dotar a los Municipios de un estatuto administrativo, moderno, ágil y acorde a la realidad nacional, que permita a las administraciones municipales autónomamente, cumplir con las funciones y prestar los servicios a su cargo, promoviendo el desarrollo de sus territorios y el mejoramiento socio-cultural de sus habitantes, asegurando la participación efectiva de la comunidad y propiciando la integración regional. La presente iniciativa desarrolla legalmente los principios definidos por la Constitución Política para asegurar el adecuado engranaje de la gestión de todos los niveles de gobierno (complementariedad, concurrencia y subsidiariedad). Permitiéndonos crear bases apropiadas en los territorios que confluyan en la meta de alcanzar los fines óptimos de crecimiento sostenible, equidad y desarrollo institucional lo cual redundará en la prosperidad de la Nación (…)http://leyes.senado.gov.co/proyectos/images/documentos/Textos%20Radicados/Ponencias/2011/gaceta_191.pdf.

En lo relativo a las juntas administradoras locales, la exposición de motivos señala: “[e]n lo relacionado con los Ediles, se asignan nuevas atribuciones: se les faculta para elaborar el plan de inversiones de la respectiva comuna o corregimiento y para rendir concepto acerca de la conveniencia de las rutas de transportes dentro de la comuna o corregimiento (…).

A su turno, el informe de ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes del proyecto respectivo reiteró lo citado anteriormente. La primera ponencia (acompañada del informe mencionado) incluyó la norma contra la cual se formuló la presente acción pública de inconstitucionalidad. Lo hizo en su artículo 39 (mediante el cual se modificaba el artículo 119 de la Ley 131 de 1994), el cual establecía la siguiente función de las JAL:

“14. Elaborar el plan de inversión de la respectiva comuna o corregimiento para lo cual distribuirá las partidas del presupuesto participativo de cada comuna o corregimiento, que requiere la aprobación de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo comunal o corregimental, antes de ser incorporado a los actos administrativos distrital o municipal.”

Posteriormente, el texto propuesto para segundo debate en la Cámara de Representantes del Proyecto de Ley 212 de 2011 fue del siguiente tenor, en su artículo 39:

“14. Elaborar el plan de inversiones de la respectiva comuna o corregimiento en los que este haya sido adoptado por la administración municipal, para lo cual distribuirá las partidas del presupuesto participativo de cada comuna o corregimiento, que requiere la aprobación de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo comunal o corregimental, antes de ser incorporado a los actos administrativos del concejo distrital o municipal.”

En el texto definitivo para plenaria, el citado texto normativo pasó del artículo 39 al 41 del Proyecto de Ley 212 de 2011 de la Cámara de Representantes. Finalmente, la redacción citada en el párrafo anterior corresponde a la versión final de la norma que fue aprobada por el Senado y la Cámara de Representantes y que hace parte del artículo 43 de la Ley 1551 de 2012 demandado parcialmente en esta ocasión.

La noción de consejos consultivos comunales y corregimentales. Como se indicó en precedencia, la Corte advierte que hay un margen relativamente amplio de configuración para erigir mecanismos de participación ciudadana. En ese contexto existen los consejos consultivos comunales o corregimentales a los que se refiere la disposición demandada. Esto, en línea con lo dispuesto en la Ley 1757 de 2015 según la cual los mecanismos de participación ciudadana definidos en el ordenamiento jurídico no son taxativos. Así, el legislador tiene la competencia para definir o consagrar los mecanismos de participación ciudadana que considere adecuados, sin sobrepasar los límites establecidos en la Constitución.

En efecto, en el inciso final del artículo 1º de la Ley Estatutaria 1757 de 2015 se establece que la regulación que esa ley consagra sobre los mecanismos de participación ciudadana, “no impedirá el desarrollo de otras formas de participación democrática en la vida política, económica, social y cultural, ni el ejercicio de otros derechos políticos no mencionados en esta ley.” De ahí que, con esta norma, el legislador estatutario permitió la creación y regulación de mecanismos de participación ciudadana distintos a los que la Ley 1757 enlista de manera textual. Esto, como manifestación del mandato constitucional según el cual la ciudadanía tiene la posibilidad de intervenir en las decisiones que le atañen y formular propuestas para lograr la satisfacción de sus necesidades.

En la Sentencia C-150 de 2015, la Corte Constitucional abordó el artículo 1º de la Ley Estatutaria 1757 de 2015 y precisó:

“(iii) El tercer inciso del artículo 1º, prevé la existencia de otras formas de participación no contenidas en la ley y que, en consecuencia, podrán ser desplegadas por los ciudadanos a pesar de no encontrarse reguladas en el proyecto. Se trata entonces de una norma constitucional que asegura la búsqueda de nuevas formas de participación, tal y como se deriva del principio según el cual bajo la Constitución de 1991 debe promoverse la materialización de la democracia participativa en cuanto ello sea posible, en estrecha conexión con el carácter no exhaustivo de la regulación y con el carácter expansivo del principio democrático” (énfasis añadido).

A partir de la reconocida amplitud de los mecanismos de participación –como formas de democracia directa–, la disposición demandada, consignada en el artículo 43 de la Ley 1551 de 2012 (que adicionó el artículo 131 de la Ley 136 de 1994), establece que las juntas administradoras locales, además de las funciones señaladas en el artículo 318 de la Constitución, se encargan de:

“14. <Numeral adicionado por el artículo 43 de la Ley 1551 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Elaborar el plan de inversiones de la respectiva comuna o corregimiento en los casos en que este haya sido adoptado por la administración municipal, incorporando los conceptos del concejo comunal y/o corregimental de planeación, para lo cual distribuirá las partidas del presupuesto participativo de cada comuna o corregimiento, que requiere la aprobación de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo comunal o corregimental, antes de ser incorporado a los actos administrativos del concejo distrital o municipal.” Énfasis añadido.

La Corte destaca que esta es la única norma del ordenamiento jurídico actual que consagra la existencia e intervención de los denominados consejos consultivos comunales o corregimentales, como un componente u órgano que participa en el proceso de presupuestación participativa. También llama la atención sobre el hecho de que esa norma, al referirse a los consejos consultivos, lo hace en el marco de la función de las JAL de elaborar los planes de inversión de la comuna o corregimiento correspondiente.

Así, esta Corporación infiere que los consejos consultivos son un mecanismo específico de participación ciudadana, creado por el legislador en el artículo 43 de la Ley 1551 de 2012, encargados de aprobar, por una decisión de la mayoría de sus integrantes, la distribución de las partidas del presupuesto participativo de cada comuna o corregimiento.

Esta Corte reitera que los consejos consultivos no están consagrados en la Constitución. La ley que los creó, como escenario participativo en la distribución de los presupuestos participativos, no precisó la manera en la cual funcionan o se integran. En efecto, el legislador no estableció quiénes los conforman, las calidades que deben cumplir quienes aspiran a ser parte de ellos, el número de integrantes, o las sesiones o reuniones a través de las cuales ejercen su gestión, entre otros aspectos.

La anotada ausencia de regulación puntual respecto del funcionamiento de los consejos consultivos se enmarca en la indeterminación de la regulación de los presupuestos participativos que ya se destacó en esta providencia. Esto, al remitirse a lo dicho en la Sentencia C-150 de 2015: “… la regulación contenida en los artículos mencionados no obstante que permite identificar la orientación general de la regulación, carece de la precisión necesaria para caracterizar la forma como se institucionalizarán y funcionarán los denominados acuerdos participativos.” Énfasis añadido.

 

El alcance del vocablo 'consultivos' contenido en la expresión demandada. La Corte considera necesario establecer el alcance del vocablo 'consultivos', contenido en la expresión atacada. En efecto, el artículo 43 de la Ley 1551 de 2012 hace referencia al “…respectivo consejo consultivo comunal o corregimental…” (énfasis añadido). Para definir el sentido de ese término, resulta útil aplicar los criterios de interpretación de la ley consagrados en el Capítulo IV del Código Civil. Entre tales criterios, se encuentran por ejemplo la interpretación doctrinal, gramatical o de contexto.

El artículo 27 del Código Civil dispone que “[c]uando el sentido de la ley sea claro, no se desentenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento”. Esto corresponde a la forma de interpretación gramatical.

Por su parte, el artículo 28 del mismo código señala que “[l]as palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal”. La descripción anterior se refiere al criterio de significado de las palabras.  

A partir de las reglas anteriores, es oportuno acudir a la definición de la palabra 'consultivo'. De acuerdo con la Real Academia Española de la Lenguhttps://dle.rae.es/consultivo, se trata de un adjetivo con las siguientes dos acepciones: “(i) dicho de una materia: que los consejos o tribunales deben consultar con el jefe de Estado, y (ii) dicho de una junta o de una corporación: establecida para ser oída y consultada por quienes gobiernan” (subraya añadida). A su turno, esa misma academia precisa dos significados para el verbo consultar: “(i) examinar, tratar un asunto con una o varias personas; (2) buscar documentación o datos sobre alguna materia; (3) pedir parecer, dictamen o consejo a alguien, y (4) dicho de un consejo, un tribunal o de otros cuerpos antiguos: dar, al rey o a otra autoridad, dictamen por escrito sobre un asunto, o proponerle sujetos para un empleohttps://dle.rae.es/consultar.

Con base en la caracterización anterior, la Corte estima que, a partir de los criterios de significado de las palabras y gramatical, debería entenderse que el término consultivo se refiere a ofrecer un parecer, un consejo o un dictamen a alguien, al tiempo que se refiere a una instancia para ser oída y consultada.

Aunado a lo anterior, la Sala Plena considera que pueden emplearse los criterios doctrinal y de interpretación por contexto a los que aluden los artículos 26 y 30 del Código Civil. El primero de ellos comporta una interpretación por vía de la doctrina, en busca del verdadero sentido de un término. De hecho, el artículo 26 establece que la interpretación por contexto es propia o se desprende de la doctrinal.

En relación con la interpretación por contexto, el artículo 30 del Código Civil establece que: “[e]l contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía.” También señala en su inciso segundo que “[l]os pasajes oscuros de una ley pueden ser ilustrados por medio de otras leyes, particularmente si versan sobre el mismo asunto” (énfasis añadido).

Así, en aplicación de lo consagrado en el artículo 30 del Código Civil, la Corte Constitucional acudirá a otras disposiciones legales o de la misma Constitución Política que se refieran a órganos de carácter consultivo, con el fin de dar alcance a ese término. En efecto, la Constitución y la ley prevén esquemas institucionales esencialmente consultivos o de asesoría, en los cuales participan representantes de diversos sectores para la discusión de asuntos de interés general o sectorial. En el seno de aquellos esquemas se adoptan opiniones o conceptos, justamente, de naturaleza consultiva.

Por ejemplo, el artículo 340 de la Constitución se refiere al Consejo Nacional de Planeación –reglado en la Ley 152 de 1994 (orgánica de la planeación)–, como un ente de carácter consultivo que sirve de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo. Ese consejo está integrado, entre otros, por representantes de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales, así como de la administración pública.

Como foro de discusión, el Consejo Nacional de Planeación no toma decisiones vinculantes, sino que se limita a analizar y a discutir el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo. Para tal efecto, organiza y coordina una amplia conversación nacional sobre el proyecto del plan, mediante reuniones nacionales y regionales con los Consejos Territoriales de Planeación. Esto, con el fin de garantizar eficazmente la participación ciudadana, en aplicación de lo consagrado en el artículo 342 de la Constitución. En consecuencia, el Consejo Nacional de Planeación absuelve las consultas que le formula el Gobierno Nacional o las demás autoridades de planeación durante la discusión del proyecto de plan respectivo; hace recomendaciones a las demás autoridades y organismos de planeación sobre el contenido y la forma del plan y, en general, conceptúa sobre el proyecto elaborado por el gobierno.

Sobre este tema, la Sentencia C-191 de 1996 señaló lo siguiente al analizar el contenido y alcance de las normas constitucionales y legales mencionadas (consideraciones que fueron reiteradas en la Sentencia C-524 de 2003):

“[U]no de los principios medulares de la Constitución de 1991 es la participación democrática, la cual no sólo aparece como un valor incorporado al preámbulo, sino que es también un principio del Estado colombiano (CP art. 1º), uno de sus fines (CP art. 2º) y un derecho de todo ciudadano (CP art. 40). En ese orden de ideas, como la configuración orgánica establecida por la Carta debe ser interpretada a la luz de los valores, principios y derechos consagrados en la parte dogmática, es indudable que el principio participativo permea, en mayor o menor medida, todas las instituciones y procedimientos constitucionales. En particular, esto significa que los procesos de elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo, tanto a nivel nacional como a nivel de las entidades territoriales, deben ser, en lo posible, participativos, puesto que uno de los fines esenciales del Estado es 'facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política y administrativa de la Nación" (CP art. 2º). Por consiguiente, en una democracia participativa como la colombiana (CP Preámbulo y art. 1º), la planeación no debe ser entendida como una operación puramente técnica adelantada por funcionarios que burocráticamente imponen a la sociedad unos objetivos de largo plazo, unas metas de mediano plazo y unas estrategias técnicas para alcanzarlos. La planeación en un Estado social de derecho fundado en la activa participación de todos (CP arts. 1º y 2º) es, por el contrario, un ejercicio de deliberación democrática, por medio del cual el Estado y la sociedad interactúan para construir una visión de futuro que permita orientar las acciones estatales y sociales del presente. La planeación es entonces un punto de encuentro entre los criterios técnicos de asignación de recursos y los criterios políticos y sociales de articulación de intereses. Eso explica que la misma Carta establezca el carácter participativo del proceso de planeación. No sólo el plan debe ser aprobado por el Congreso (CP art. 150 ord. 4º) -que es el órgano de discusión democrática y pluralista por excelencia- sino que, además, el proyecto de plan será elaborado con la participación activa de las entidades territoriales y deberá ser consultado al Consejo Nacional de Planeación, que es el foro de discusión de este plan y está integrado por representantes de las entidades territoriales y de distintos intereses económicos, sociales, culturales, ecológicos y comunitarios (CP arts. 40 y 341 y Ley 152 de 1994 arts. 9º y 16 y ss). En armonía con lo anterior, la Ley 152 de 1994 o ley orgánica del plan de desarrollo señala en su artículo 2º g) que la participación es uno de los principios que rige los procesos de planeación en el país” (énfasis añadido).

De la cita anterior es claro que el Consejo Nacional de Planeación es un foro de discusión participativo, en el que intervienen distintas autoridades y representantes de diversos estamentos de la sociedad, con el fin de que tenga lugar una deliberación democrática que permita construir una visión de futuro que oriente la actuación del Estado.

Así como existe el Consejo Nacional de Planeación, en cada uno de los entes territoriales también hay consejos de planeación en los que intervienen sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales, con el objetivo de garantizar eficazmente la participación ciudadana en la discusión de los planes territoriales, de acuerdo con el artículo 342 de la Constitución Política. En suma, como se anotó previamente, el Consejo Nacional y los Consejos Territoriales de Planeación son foros de carácter consultivo en los cuales distintos sectores discuten el contenido de los planes nacional y territoriales de desarrollo. En el marco de esa discusión –y dado su carácter consultivo– profieren sugerencias o conceptos que, si bien deben tenerse en cuenta, no son vinculantes para las autoridades públicas.

El anotado carácter consultivo de los Consejos Territoriales de Planeación ha sido reconocido también por la doctrina: “…[e]l consejo de planeación debe entregar al gobierno municipal su concepto acompañado de recomendaciones y sugerencias, las cuales no tienen carácter vinculante para el alcalde. Sin embargo, es conveniente tener en cuenta dichas apreciaciones y adelantar los ajustes al proyecto de plan de desarrollo, para proceder a llevarlo al concejo. (énfasis añadido).

En un mismo sentido, la Constitución, en sus artículos 307, 329 y 38 (transitorio) consagró a la Comisión de Ordenamiento Territorial. Tal y como lo dispone la Ley 1454 de 2011 en su artículo 4º, es un organismo de carácter técnico asesor, que tiene como función evaluar, revisar y sugerir al Gobierno Nacional y a las Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, la adopción de políticas, desarrollos legislativos y criterios para mejorar la organización del Estado en el territorio.

De manera semejante, el artículo 225 de la Constitución consagra la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores, cuya composición es determinada por la ley y tiene un carácter explícitamente consultivo. Se trata de un cuerpo asesor del Presidente de la República en materia de política internacional. Específicamente, el artículo 4º de la Ley 68 de 1993 (que regula la figura de la Comisión Asesora) establece de manera literal lo siguiente: “[a]rtículo 4º. Carácter consultivo. Los conceptos de la Comisión no tienen carácter obligatorio, serán reservados salvo cuando ella misma, de acuerdo con el Presidente de la República, ordene su publicidad” (énfasis añadido).

A su turno, las normas sobre el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovació consagran la Comisión Nacional de Competitividad e Innovación como una instancia encargada de asesorar al Gobierno nacional, y articular los distintos sistemas, subsistemas e instancias que desarrollan actividades en materia de competitividad e innovación, con el fin de promover el desarrollo económico. En todo caso, esa comisión sólo cumple funciones de discusión y asesoría, sin que adopte decisiones definitivas o vinculantes.

Por su parte, el Consejo Nacional Ambiental, creado en virtud del artículo 13 de la Ley 99 de 1993, tiene por objeto asegurar la coordinación intersectorial a nivel público de las políticas, planes y programas del sector ambiental y de los recursos naturales renovables. Sus recomendaciones tampoco son obligatorias.

A partir de este recuento, es claro que en el ordenamiento colombiano existen órganos, consejos y comisiones creados por la Constitución o la ley, cuya función es consultiva. En esa medida, brindan su concepto al Gobierno Nacional, a los entes territoriales, a los ministerios o a ciertos sectores. Tales consejos o comisiones son esquemas de participación ciudadana a los cuales pueden concurrir representantes de ámbitos económicos, sociales, culturales y comunitarios los cuales tienen voz para debatir iniciativas de decisión pública. Sin embargo, ello no quiere decir que las opiniones consultivas de esos órganos constituyan reglas o decisiones de carácter vinculante o definitivo. Se trata entonces de instancias que garantizan la participación ciudadana o popular en la discusión de diferentes asuntos de interés general a nivel nacional o territorial.

Esta Corporación estima, a partir de los parámetros de interpretación legal aplicables que prevé el Código Civil, y de los ejemplos anteriormente descritos, que el objetivo del legislador al incluir el vocablo consultivos al lado de los consejos comunales y corregimentales a los que se refiere la disposición atacada fue darles a esos consejos una función asesora, encargada de proporcionar sugerencias o recomendaciones y no una connotación vinculante a sus determinaciones. Esto, en línea con aquellos múltiples entes y comisiones que tienen una función consultiva y que, en consecuencia, no profieren decisiones de obligatorio acatamiento.

La disposición demandada tiene una doble connotación: de planeación y presupuestal. Para la Corte la disposición objeto de censura tiene una doble connotación: se trata de una norma de planeación y presupuestal. Como se ha precisado, el artículo 43 de la Ley 1551 de 2012 demandado adicionó el artículo 131 de la Ley 136 de 1994, y este último se refiere a las funciones de las juntas administradoras locales. Dispone que, entre las facultades de los ediles, se encuentra la de elaborar el plan de inversiones de la respectiva comuna o corregimiento, lo cual incorpora los conceptos de los consejos comunales y/o corregimentales de planeación, y para lo cual distribuirá las partidas del presupuesto participativo de cada comuna o corregimiento, lo que requiere la aprobación de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo comunal o corregimental.

Así, la doble connotación de la norma, como una de planeación y una de tipo presupuestal, se deriva de las siguientes consideraciones. En primer lugar, porque la norma en su literalidad se refiere a la facultad de las juntas administradoras de elaborar los planes de inversión de sus comunas y corregimientos, a partir de los conceptos que rindan los concejos comunales o corregimentales de planeación. Al respecto, cabe anotar que la norma no es clara respecto de a qué plan de inversiones se refiere. Esto es si se trata del plan de inversiones que incluyen los planes de desarrollo que se formulan cada cuatrienio o si se hace alusión a los POAI. Una lectura sistemática permite inferir que el plan de inversiones al que alude la disposición demandada corresponde a un componente o se enmarca dentro de los planes operativos anuales de inversiones (POAI), como quiera que los ejercicios de presupuestos participativos se realizan año a año, de conformidad con lo establecido en el parágrafo tercero del artículo 131 de la Ley 136 de 1994 (el cual fue adicionado por el artículo 43 de la Ley 1551 de 2012). El POAI incluye o señala los proyectos de inversión que ejecutará cierta entidad territorial para determinada vigencia fiscal. En esa medida, la disposición a la que pertenecen las expresiones demandadas es una norma de planeación, pues se refiere a ese proceso de elaboración –a cargo de las JAL– de los planes de inversión, es decir, a la definición de los proyectos a ejecutarse en cada localidad, comuna o corregimiento.

Pero el artículo demandado también corresponde a una norma de tipo presupuestal por las siguientes razones. En primer lugar, pues se refiere a la distribución que realizan las JAL de las partidas del presupuesto participativo (que requiere la aprobación del consejo consultivo respectivo) de cada comuna o corregimiento, lo cual debe ir en el POAI correspondiente y debe incorporarse a los actos administrativos mediante los cuales el concejo distrital o municipal aprueban ese instrumento. Al respecto, cabe recordar que el artículo 104 del Decreto 111 de 1996, compilatorio de las normas orgánicas del presupuesto dictadas hasta ese año, refiere en su artículo 104 que las entidades territoriales deben ajustar, dentro de un término específico, las normas sobre programación, elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto, “…a las normas previstas en la Ley Orgánica de Presupuesto.” En consecuencia, es claro que aquellas normas (como la que se estudia en esta sentencia) que se refieren a la planeación y a la aprobación de un presupuesto (como el participativo) naturalmente y como su nombre lo indica, son de tipo presupuestal.

En segundo lugar, y en línea con lo dicho en precedencia, el hecho de que la norma enjuiciada disponga la distribución de los recursos correspondientes a los presupuestos participativos demuestra necesariamente que la disposición es también de tipo presupuestal. Los ejercicios de planeación corresponden a la definición de los programas o proyectos a ejecutarse en un tiempo determinado, mientras que la distribución de los recursos disponibles para acometer esas iniciativas corresponde a un proceso de presupuestal. No debe perderse de vista que el parágrafo 3º del artículo 117 de la Ley 1551 de 2012 establece que la distribución de una parte del presupuesto municipal, que corresponde al presupuesto participativo, se realiza, por expresa disposición legal, a través de las juntas administradoras locales.

En tercer lugar, porque el ya mencionado parágrafo 3º del artículo 117 de la Ley 136 de 1994 (adicionado por el artículo 40 de la Ley 1551 de 2012) establece que los concejos municipales y distritales podrán constituir presupuestos participativos, “…observando las normas y disposiciones nacionales y municipales que rigen el ejercicio de la planeación, el presupuesto y la contratación, en concordancia con el Plan de Desarrollo Municipal” (énfasis añadido). A partir de la norma anterior, es claro que los ejercicios de presupuestos participativos que pueden realizarse en los entes territoriales que los hayan constituido, suponen tanto un ejercicio de planeación como uno presupuestal. En esa medida, la norma enjuiciada tiene esa doble connotación, pues se refiere tanto a la elaboración del plan de inversión (ejercicio de planeación), como a la distribución de los recursos de un componente del presupuesto municipal (el participativo), a través de las JAL.

En cuarto lugar, porque la jurisprudencia de la Corte Constitucional determinó que la construcción de los presupuestos participativos supone tanto un ejercicio de planeación como presupuestal. Así lo señaló la Corte en la Sentencia C-150 de 2015 en los siguientes términos:

“La Corte entiende (…) que las disposiciones examinadas tienen como propósito promover la materialización de la democracia participativa en el proceso presupuestal. En esa dirección, se complementa la técnica representativa de aprobación del presupuesto por parte de las corporaciones públicas, con un proceso de identificación y priorización de necesidades mediante canales más amplios de participación seguidos, como allí mismo se establece, de procedimientos de control. Esto se encuentra acompañado, según se deduce de las disposiciones que se examinan, de la posterior actividad de control a la ejecución de los recursos por parte de la ciudadanía (…)

“6.47.4. El legislador estatutario en este caso, tomando nota de la importancia de equilibrar las dimensiones participativa y representativa de la democracia además del reconocimiento constitucional de la participación en los procesos de planeación (art. 342), crea una instancia para examinar las necesidades de la población y fijar algunas prioridades de inversión. Una vez alcanzados los acuerdos en tales instancias, lo allí resuelto deberá ser tomado en serio al momento de aprobar, en las leyes de presupuesto, las apropiaciones y gastos de las entidades territoriales.” (Énfasis añadido)

Así, esta Corporación ha establecido que los presupuestos participativos tienen justamente esa doble connotación anteriormente anotada. Por una parte, en cuanto a su aspecto de planeación, suponen un ejercicio de identificación y priorización de programas, proyectos e iniciativas dirigidas a atender las necesidades de las comunidades en donde se aplican. Por otra parte, ese ejercicio de identificación y priorización se da en el marco y se materializa en el proceso presupuestal, que inicia justamente con el anotado ejercicio de planeación y que culmina con su incorporación a los actos administrativos que deben proferir las juntas administradoras locales y los concejos municipales y distritales, mediante los cuales se precisan los programas a ejecutar y se distribuyen los recursos necesarios para acometerlos, en un presupuesto. De cualquier manera, en el marco del equilibrio que buscó el legislador entre la democracia participativa y la representativa en este asunto, los acuerdos que se deriven de los ejercicios de presupuestación participativa deben ser considerados por la JAL, en línea con lo indicado en el parágrafo 3º del artículo 117 de la Ley 136 de 1994.

La calidad de los integrantes de los órganos consultivos. La Corte Constitucional ha estudiado en el pasado si los integrantes de órganos, consejos o corporaciones consultivas tienen o no el carácter de servidores públicos. Al respecto, cabe referir la Sentencia C-015 de 1996 la cual abordó una demanda presentada en contra del Plan Nacional de Desarrollo 1995-1998. Esa providencia precisó que los miembros del Consejo Nacional de Planeación no adquieren la calidad de servidores públicos por el solo hecho de integrarlo. De acuerdo con esa sentencia, el artículo 123 de la Constitució reserva la calidad de servidores públicos a los empleados y trabajadores del Estado. Ese mismo artículo establece que los particulares pueden desempeñar temporalmente funciones públicas, circunstancia que debe ser regulada por la ley.

Por otra parte, en relación con el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, la Corte Constitucional ha establecido reiteradamente que ese régimen debe consagrarse de manera expresa y clara en la Constitución y en la le   . Tal ha sido también el entendimiento del Consejo de Estado, el cual precisó lo siguiente a través de su Sala Plena:

“Las inhabilidades e incompatibilidades, en tanto limitan la libertad y los derechos de las personas, son de origen constitucional y legal. La tipificación de sus causas, vigencia, naturaleza y efectos es rígida y taxativa; su aplicación es restrictiva, de manera que excluye la analogía legis o iuris, excepto en lo favorable; están definidas en el tiempo, salvo aquellas de carácter constitucional (verbi gratia arts. 179 No.1, 197 y 267 C.P); y, además, hacen parte de un conjunto de disposiciones que integran un régimen jurídico imperativo y de orden público, razón por la cual no son disponibles ni pueden ser derogadas por acuerdo o convenio.

https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=194175.

A partir de lo anterior, la Corte precisa que el hecho de que una persona haga parte de un órgano consultivo no implica, de suyo, que tal sujeto tenga la calidad de servidor público, pues ni la Constitución ni la ley establecen que se considerarán servidores públicos a las personas que hagan parte de estamentos con funciones consultivas. Así, dada la interpretación restrictiva y taxativa del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, no se advierte la existencia de un régimen de esa naturaleza aplicable o extensible a quienes integren los consejos consultivos.

Por último, la Sala destaca que, en el caso de los consejos consultivos, puede haber municipios o distritos en los que ediles hagan parte de esos consejos. En esa medida, sólo a los ediles les aplica el régimen de inhabilidad e incompatibilidad que rige para los miembros de las juntas administradoras locales. Ahora, el hecho de que les aplique ese régimen se deriva de su calidad de edil y no de que hagan parte de un consejo consultivo. En efecto, a los ediles les son aplicables el régimen de incompatibilidades establecido en la Ley 136 de 1994 y las reglas sobre inhabilidades consagradas en distintos cuerpos normativos tales como la Ley 80 de 1993.

Distinción de los consejos consultivos comunales o corregimentales de que trata la norma demandada frente a los consejos comunales de la Ley 743 de 2002. La Corte Constitucional considera importante precisar que los consejos consultivos comunales o corregimentales a los que alude la disposición atacada no son los mismos consejos comunales a los que se refería la Ley 743 de 2002. Esa ley, mediante la cual se desarrollaba el artículo 38 de la Constitución referente a organismos de acción comunal, consagraba la figura del consejo comunal.

Según la Ley 743 de 2002, el consejo comunal era un órgano de dirección, administración y vigilancia de las organizaciones de acción comunal, tales como las juntas de acción comunal o las juntas de vivienda comunitaria. Esos consejos comunales no tenían una función puntual respecto del presupuesto participativo.

Ocurre que la Ley 743 de 2002, que creó los consejos comunales, fue derogada de manera explícita por la Ley 2166 de 2021. La Ley 2166 se encarga de desarrollar el mencionado artículo 38 de la Constitución, sin embargo, no menciona en su texto a los consejos consultivos comunales o corregimentales a los que se refiere la Ley 1551 de 2012.

Distinción de los consejos consultivos con los consejos territoriales de planeación. Contrario a los consejos consultivos comunales o corregimentales, los consejos comunales o corregimentales de planeación son de consagración constitucional. El artículo 340 de la Constitución indica que habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales. Ese consejo “(…) tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo.” A su turno, el tercer inciso de esa disposición constitucional señala que en las entidades territoriales habrá consejos de planeación, según lo determine la ley.

Este mandato superior se concreta con el artículo 40 de la Ley 1551 de 2012, que establece lo siguiente: “[e]n todo caso los procesos de planeación local serán insumo para la formulación del plan municipal de desarrollo, así mismo se dará prioridad a las propuestas de inversión presentadas por los respectivos Consejos Comunales y Corregimientos de Planeación que dentro de sus respectivos planes garanticen complemento con trabajo comunitario, dentro del marco de los convenios.”

Así, es claro que los consejos consultivos comunales y corregimentales a los que se refiere el artículo 43 de la Ley 1551 de 2012 son diferentes de los consejos comunales o corregimentales de planeación. Los segundos son de consagración constitucional y se mencionan en el artículo 40 de la Ley 1551, mientras que los otros corresponden a una creación enteramente legislativa.

Examen de constitucionalidad de la expresión demandada

A partir del marco conceptual, normativo y jurisprudencial planteado en precedencia, la Corte pasa a resolver el problema jurídico formulado con base en la acción pública de inconstitucionalidad del presente asunto. En resumen, el cargo admitido de la demanda plantea que la expresión acusada desconoce el artículo 318.4 de la Constitución. La Corte Constitucional considera que la expresión demandada es, en efecto, inexequible y, por lo tanto, debe expulsarse del ordenamiento jurídico por los motivos que se exponen a continuación.

Primer argumento de inconstitucionalidad. El principio de supremacía constitucional supone que, ante cualquier contradicción entre una norma y la Constitución, debe prevalecer la segunda. Es cierto que el legislador cuenta con un margen apreciable de configuración para definir el funcionamiento de las juntas administradoras locales y los mecanismos de participación ciudadana. Sin embargo, eso no conlleva a que, mediante una ley, se restringa o supedite una facultad que la Constitución les atribuyó de manera directa a las juntas administradoras locales, a la decisión mayoritaria de otro órgano.

La cláusula de supremacía constitucional consagrada en el artículo 4º de la Constitución es axial al control que ejerce esta Corporación, respecto de las disposiciones que tienen rango y fuerza de ley. La Constitución Política es norma de normas y, en cualquier caso de incompatibilidad entre ella y la ley u otra norma jurídica, deben aplicarse las disposiciones constitucionales. La jurisprudencia de esta Corte ha sido enfática en reafirmar la anotada cláusula de supremacía constitucional, en los siguientes términos:

 

“La posición de supremacía de la Constitución sobre las restantes normas que integran el orden jurídico, estriba en que aquélla determina la estructura básica del Estado, instituye los órganos a través de los cuales se ejerce la autoridad pública, atribuye competencias para dictar normas, ejecutarlas y decidir conforme a ellas las controversias y litigios que se susciten en la sociedad, y al efectuar todo esto, funda el orden jurídico mismo del Estado. La Constitución se erige en el marco supremo y último para determinar tanto la pertenencia al orden jurídico como la validez de cualquier norma, regla o decisión que formulen o profieran los órganos por ella instaurados. El conjunto de los actos de los órganos constituidos -Congreso, Ejecutivo y jueces- se identifica con referencia a la Constitución y no se reconoce como derecho si desconoce sus criterios de validez. La Constitución como lex superior precisa y regula las formas y métodos de producción de las normas que integran el ordenamiento y es por ello 'fuente de fuentes', norma normarum. Estas características de supremacía y de máxima regla de reconocimiento del orden jurídico propias de la Constitución, se expresan inequívocamente en el texto del artículo 4º (énfasis añadido).

En concordancia con la cláusula de supremacía constitucional, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido consistente en señalar que el “legislador no puede modificar los límites fijados directamente por el constituyente. Esto, a partir de la “sujeción de la ley al principio de supremacía de la Constitución, lo cual impide que el legislador consagre regulaciones que estén en contravía de la Carta o modifiquen los preceptos en ella dispuestos (C.P., art 4º). Así, de acuerdo “con el principio de la supremacía de la Constitución, la ley no está facultada para dejar sin efecto práctico un principio constitucional.

La Corte recuerda que el margen de configuración legislativa depende del grado de precisión con el que el Constituyente haya definido cierto tema en la Constitución. En efecto, tal y como se expuso previamente, la libertad de configuración del Congreso es inversamente proporcional a la minuciosidad con la que la Constitución haya perfilado cierta institución.

En el presente caso, el numeral 4º del artículo 318 superior estableció de manera precisa que las juntas administradoras locales son las encargadas de distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal. En contraste, de acuerdo con la expresión acusada del artículo 43 de la Ley 1551 de 2012, la distribución que deben hacer las JAL de las partidas del presupuesto participativo de cada comuna o corregimiento requiere la aprobación de la mitad más uno de los integrantes del consejo consultivo comunal o corregimental correspondiente.

La Corte Constitucional estima que, como lo anotan algunos de los intervinientes, los consejos consultivos complementan o cualifican la función de las JAL en materia presupuestal. Los consejos consultivos, como se describió en precedencia, son un mecanismo de participación ciudadana dirigido a brindar a la población la oportunidad de priorizar proyectos destinados a satisfacer las necesidades de su territorio. Ello es conforme a la Constitución. Lo que la transgrede es el hecho de que el plan de inversiones, cuya elaboración corresponde a las JAL, esté supeditado a la aprobación de un consejo consultivo, cuyas características y funcionamiento no fueron definidos por el legislador.

Así, esta Corporación considera que les asiste razón a los actores, pues el hecho de que la norma atacada supedite la distribución de las partidas del presupuesto participativo (como componente y porcentaje del presupuesto municipal) a la aprobación de la mayoría de los miembros de los consejos consultivos, somete y restringe una facultad que el Constituyente les atribuyó explícita y textualmente a las JAL.

En el pasado, la Corte Constitucional ha declarado inexequibles normas que condicionan o limitan reglas que la Constitución consagra de manera precisa. Así lo hizo desde temprana jurisprudencia con la Sentencia C-455 de 1993, que declaró inexequible una parte de los artículos 1º y 3º de la Ley 9º de 1991. Tales disposiciones establecían que la regulación en materia cambiaria podía ejercerse por organismos distintos a los que la Constitución consagraba, incluso, por el Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES. En esa oportunidad, la Corte estimó que la ley no podía atribuirle a un órgano diferente una función que la Constitución fijó de manera explícita y específica en cierto órgano (artículos 371 y 372 de la C.P.) Esta Corte precisó entonces que la ley no podía suplantar o reatribuir las funciones constitucionales que en materia cambiaria le había asignado la Constitución al Banco de la República.

Aunado a lo anterior, esta Corporación consideró que el hecho de trasladarle a un organismo de carácter asesor como es el CONPES, las funciones de regulación cambiaria, desvirtuaba la responsabilidad que le corresponde al Gobierno Nacional en esa materia. Específicamente, la Sentencia C-455 de 1993 estableció:

“La Corte encuentra, además, que es contrario a la Constitución que un organismo asesor y de coordinación, como lo es el CONPES, pueda ser autorizado o llamado a participar en el ejercicio de esta función gubernamental de origen constitucional y de regulación legal, pues desvirtúa la responsabilidad que le corresponde al Gobierno Nacional en su definición jurídica; en este sentido se encuentra que la noción constitucional de Gobierno está prevista en los incisos segundo y tercero del artículo 115 de la Constitución Nacional, y que en ella se señala que el Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los Ministros del despacho y los directores de departamento administrativo, y que, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno, el Presidente de la República y el ministro o director de departamento correspondiente.

“En el asunto que se examina, se encuentra que el CONPES, como organismo asesor del Gobierno, no puede ser vinculado al ejercicio de la citada función (…)” (énfasis añadido).

A partir de consideraciones semejantes, la Sentencia C-898 de 2011 declaró inexequible una parte del artículo 158 de la Ley 136 de 1994. El aparte demandado en ese caso señalaba que para ser elegido en el cargo de contralor municipal se requería acreditar el título de abogado o profesional en disciplinas económicas, administrativas o financieras. Esa norma imponía un estándar más restrictivo que el previsto en el artículo 272 de la Constitución, según el cual, para ser electo contralor de ese ente territorial, se requiere título universitario sin precisar el área del conocimiento. En esa ocasión, la Corte consideró que la Constitución impone un límite sustantivo al margen de configuración legislativa, de modo que el Congreso tiene vedado hacer más restrictiva o cualificar una norma superior que define con precisión cierta institución.

Por su parte, la Sentencia C-490 de 2011 declaró inexequible la expresión “cuando estos no lo hicieren de acuerdo a su régimen disciplinario interno” contenida en el artículo 13 del proyecto que devino en la Ley 1475 de 2011. Lo anterior, por cuanto desconocía el artículo 107 de la Constitución que contenía una regla precisa referente al principio de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos que el Congreso no podía desconocer.

A su turno, la Sentencia C-311 de 2004 declaró condicionalmente exequible una parte del inciso segundo del artículo 49 de la Ley 617 de 2000, pues la Constitución dispone una regla precisa respecto al alcance de ciertas inhabilidades aplicables a diputados y concejales, que el Congreso no podía ignorar en su ejercicio legislativo.

Aunado a lo anterior, se destaca la Sentencia del 21 de mayo de 202

http://servicios.consejodeestado.gov.co/WebRelatoria/FileReferenceServlet?corp=ce&ext=html&file=2157049, proferida por el Consejo de Estado, en la que se estudió una circunstancia similar a la que se evalúa en esta oportunidad. En la aludida providencia, la Sección Primera de esa Corporación confirmó la Sentencia del 20 de marzo de 2014 del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual declaró la nulidad del Acuerdo No. 011 de 2008 del Concejo Municipal de Itagüí.

El Acuerdo 011 de 2008 creaba un nuevo procedimiento para la distribución de las partidas del presupuesto de las JAL, consistente en que los ediles debían elegir un proyecto puesto en consideración por parte de la administración municipal, previamente concertado. El artículo puntual que se refiere a ese procedimiento es el siguiente: “[l]a Administración Municipal presentará una oferta de proyectos para cada comuna, previamente concertada con la JAL respectiva, que esté en coherencia con el plan de inversiones, la cual servirá de insumo a la oferta institucional en concordancia con el plan de desarrollo. De dicha oferta cada JAL elegirá un proyecto para cada vigencia”.

El asunto que resolvió el Consejo de Estado en tal caso es este:

“Esta Sala infiere que el motivo de inconformidad del recurrente con la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia consiste en que, a su juicio, el a quo concluyó, sin ser cierto, que el Acuerdo nro. 011 de 2008 le quitó la función a las JAL de distribuir las partidas que les asigne el presupuesto municipal.

“Sostuvo el recurrente que la interpretación correcta consiste en que el Acuerdo nro. 011 de 2008 les mantiene a las JAL la función de distribución de las partidas asignadas en el presupuesto, solo que dicha distribución se debe hacer en un proyecto previamente concertado con la administración.

Al respecto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado estableció:

“Al tener en consideración lo regulado en el numeral 4 del artículo 318 de la Constitución Política, sobre la función de las JAL consistente en distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal, y el numeral 13 del artículo 131 de la Ley 136 de 1994, en el que se expresa la función de distribuir partidas globales con sujeción a los planes de desarrollo del municipio atendiendo las necesidades básicas insatisfechas de los corregimientos y comunas, y garantizando la participación ciudadana, es evidente que es nulo, por infracción de las normas en las que deberían fundarse, el acuerdo municipal que, al fijar un nuevo procedimiento, suprime o limita inválidamente la función de las JAL de distribuir las partidas asignadas en el presupuesto municipal; ello por cuanto que el contenido de un acuerdo municipal, tal y como lo expresó el Tribunal de Antioquia, al ser una norma jerárquicamente inferior, no puede limitar la función reglada en la Constitución Política y la Ley.

“En efecto, la Constitución Política establece en el numeral 4 del artículo 318 que es función de las Juntas Administradoras Locales Distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal; así mismo, el numeral 13 del artículo 131 de la Ley 136 de 1994 regula como función de las mismas distribuir partidas globales con sujeción a los planes de desarrollo del municipio, atendiendo las necesidades básicas insatisfechas de los corregimientos y comunas, garantizando la participación ciudadana.

“En síntesis, de conformidad con lo anterior, trasladar dicha función en cabeza de la administración municipal es una limitación inválida, respecto de los contenidos de las normas superiores citadas, por lo que el Tribunal acertó cuando consideró que la norma inferior, que plantea un procedimiento, no puede modificar o suprimir lo consagrado en las normas superiores.

Para la Corte, si bien el Consejo de Estado no evaluó la expresión demandada del artículo 43 de la Ley 1551 de 2012 y abordó un acuerdo municipal cuya fecha precede a la incorporación legislativa al ordenamiento de los presupuestos participativos, sí precisó con claridad que un procedimiento o condicionamiento incluido en una norma de menor jerarquía a la Constitución, que limite la autonomía de las JAL de distribuir las partidas globales que se les asignen del presupuesto, es contrario al artículo 318.4 de la Carta. Tales consideraciones son relevantes de cara al asunto objeto de examen. En efecto, es contrario a la supremacía constitucional trasladar una función que la Constitución les atribuyó de manera explícita a las JAL, a un órgano que no hace parte de la administración municipal, como son los consejos consultivos.

Así, a los consejos consultivos, si bien son una manifestación de participación ciudadana, no pueden atribuírseles funciones que el Constituyente les asignó de manera explícita a las juntas administradoras locales como corporaciones públicas de elección popular. Aceptar lo anterior supondría que el Congreso, vía legislación, podría sustituir las funciones de una autoridad pública, bajo la premisa de que se trata de una expresión de participación ciudadana. Incluso, conforme a la regla fijada en la Sentencia C-455 de 1993 antes citada, no puede autorizarse ni llamarse a un órgano de carácter asesor o consultivo a participar, con poder de veto o decisorio, en el ejercicio de una función que la Constitución atribuye de manera directa a cierta autoridad, pues ello desvirtúa la responsabilidad que a esa autoridad le corresponde por mandato constitucional. Por ello, permitir a los consejos consultivos la distribución de las partidas afectas a los presupuestos participativos diluye la responsabilidad jurídica que el artículo 318.4 radica en cabeza de las juntas administradoras locales para distribuir las partidas globales del presupuesto municipal que se les asignen, dentro de las cuales están comprendidos los presupuestos participativos.

Esta Sala encuentra que las juntas administradoras locales pueden tener más funciones que las que el artículo 318 superior les atribuye. Sin embargo, eso no quiere decir que el Congreso u otras autoridades tengan la competencia para limitar (en vez de ampliar) la atribución de funciones que la propia Constitución determinó. En esa medida, el principio de democracia participativa no puede socavar las facultades que la Constitución les atribuye a las distintas autoridades públicas. Cabe anotar que esa conclusión no implica cohonestar un poder omnímodo para las JAL, pues todas las funciones que ejercen están sujetas a las restricciones propias de los servidores públicos y al régimen de inhabilidades e incompatibilidades que les rige.

En conclusión, la Sala estima que la expresión demandada excede el margen de configuración del legislador en la materia. Lo anterior, como quiera que la Constitución establece una regla precisa según la cual son los ediles, como integrantes de las juntas administradoras locales, los encargados de distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal, lo cual incluye el presupuesto participativo como componente o porcentaje de ese presupuesto municipal.

Segundo argumento de inconstitucionalidad. Si bien el artículo 318.4 de la Constitución se refiere a la distribución de las partidas globales del presupuesto municipal y la norma demandada alude a la distribución de las partidas del presupuesto participativo de cada comuna o corregimiento, ocurre que el presupuesto participativo es un componente y un porcentaje del presupuesto municipal. En consecuencia, el hecho de que la disposición acusada establezca que la distribución del presupuesto participativo se realizará a partir de la aprobación de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo comunal o corregimental, implica de suyo y necesariamente, un ejercicio de predistribución sobre el presupuesto municipal, que le fue confiado a las juntas administradoras locales respecto de las partidas globales. El artículo 318.4 se refiere al presupuesto municipal de manera precisa, sin distinguir o incluir reglas diferentes para cada uno de los ítems que lo componen.

Tal y como se precisó en el capítulo sobre Presupuesto Municipal y Presupuesto Participativo de esta sentencia, el artículo 40 de la Ley 1551 de 2012, el cual adicionó el artículo 117 de la Ley 136 de 1994, establece que los concejos municipales o distritales podrán constituir “…un presupuesto participativo que permita a los ciudadanos deliberar y decidir en la distribución de un porcentaje del presupuesto municipal, a través de las JAL…” (énfasis añadido). A su turno, el último inciso del mencionado artículo 40 establece que “[s]e creará dentro del Presupuesto Municipal un componente denominado Presupuesto Participativo que hará parte del Estatuto Orgánico del Presupuesto del Municipio o Distrito” (énfasis añadido). En consecuencia, no cabe duda de que el presupuesto participativo hace parte e integra el presupuesto municipal.

En un sentido semejante, el artículo 100 de la Ley 1757 de 2015, titulado de los presupuestos participativos, refiere que un ejercicio de presupuestación participativa define la orientación de un porcentaje de los ingresos municipales.

Lo hace en los siguientes términos: “[l]os gobiernos de los entes territoriales previstos en la Constitución y la ley podrán realizar ejercicios de presupuesto participativo, en los que se defina de manera participativa la orientación de un porcentaje de los ingresos municipales que las autoridades correspondientes definirán autónomamente, en consonancia con los objetivos y metas del Plan de Desarrollo” (énfasis añadido). Así fue también explicado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-150 de 2015, como se destacó previamente.

Por ende, es claro que los presupuestos participativos no son un ítem o componente ajeno a las partidas globales a las que se refiere el artículo 318.4 de la Constitución. Si fuere así, el legislador habría definido un mecanismo para la preparación de tales presupuestos, así como para su distribución, que no partiera del plan de inversiones que deben elaborar las JAL, en los términos de la misma norma demandada.

Aunado a lo anterior, la Corte estima que las partidas globales a las que se refiere el artículo 318 numeral 4º de la Constitución son una parte de los recursos del presupuesto municipal o distrital que anualmente se destinan a cada localidad, comuna o corregimiento. Así, como los presupuestos participativos son un componente del presupuesto municipal que se asigna a cada localidad, comuna o corregimiento, ello implica que las partidas globales engloban a los presupuestos participativos, como porcentaje del presupuesto municipal que se destina a esos territorios.

Como se indicó en precedencia, no hay una definición constitucional o legal específica que determine qué debe entenderse por las partidas globales a las que hace alusión el artículo 318.4 de la Constitución. No obstante, la Sala considera que las partidas globales abarcan o engloban los presupuestos participativos, por las siguientes razones. De acuerdo con el numeral 13 del artículo 131 de la Ley 136 de 1994, las juntas administradoras locales tienen la función de “distribuir las partidas globales con sujeción a los planes de desarrollo del municipio atendiendo las necesidades básicas insatisfechas de los corregimientos y comunas garantizando la participación ciudadana.” Ese es justamente el propósito de los presupuestos participativos, tal y como lo establecen los artículos 90, 91 y 92 de la Ley 1757 de 2015, los cuales indican que los procesos de presupuestos participativos son un mecanismo para la asignación de recursos públicos de las regiones, distritos, municipios y localidades con el objetivo de priorizar la ejecución de proyectos y programas que le permita a la población, a través de su involucramiento, alcanzar objetivos estratégicos de desarrollo.

En línea con lo anterior, de una lectura del artículo 86 del Decreto 111 puede deducirse que las partidas globales comprenden los recursos destinados a la inversión, en los entes territoriales, lo cual incluye a las localidades, comunas y corregimientos. Ello debe leerse de la mano con lo consagrado en el parágrafo 3º del artículo 117 de la Ley 136 de 1994 que señala que los concejos distritales o municipales podrán “…constituir para apoyar la inversión social en los Corregimientos, Comunas y localidades, un presupuesto participativo que permita a los ciudadanos deliberar y decidir en la distribución de un porcentaje del presupuesto municipal, a través de las JAL, asignado a sus respectivas comunas, corregimientos y localidades…” (énfasis añadido). En esa medida, como las partidas globales se refieren a los recursos de inversión, ello quiere decir entonces que, como lo indica la norma citada, los recursos destinados a atender los proyectos definidos en un presupuesto participativo –corresponden a un componente de las partidas globales– y deben distribuirse a través de las JAL, como porcentaje del presupuesto asignado a cada localidad, comuna y corregimiento.

Asimismo, la Oficina para el Hábitat de las Naciones Unidas ha tenido el mismo entendimiento en los siguientes términos “24. ¿Cuál es el origen de los recursos sometidos a debate? Si bien el origen es el presupuesto municipal, es importante destacar tres situaciones típicas: La más común es que presupuesto discutido sea parte del presupuesto global (de inversión, o más)''–.

En la práctica, autoridades territoriales como las de las ciudades de Santiago de Cali y Medellín han consagrado los presupuestos participativos como un componente del presupuesto municipal, materializados en un acuerdo local que profieren las juntas administradoras locale. A su turno, los presupuestos participativos son discutidos en el marco del presupuesto municipal anual ante el concejo distrital.

El entendimiento y alcance que en la práctica le han dado las autoridades de los entes territoriales respecto del presupuesto participativo no es un tema menor. De acuerdo con información de la Alcaldía Mayor de Bogotá, el porcentaje del presupuesto del distrito que correspondía a presupuesto participativo era del 10% en 2019 y para el año 2023, la cifra pudo llegar a un 50https://bogota.gov.co/mi-ciudad/seguridad/bogota-anfitriona-en-el-congreso-de-presupuestos-participativos.

Por otra parte, la alusión que hace el artículo demandado al plan de inversiones que deben elaborar las JAL, corresponde a un rubro o es abarcada por el Plan Operativo Anual de Inversiones –POAI. En el POAI se incluyen todos los recursos que se destinan a inversión en cada localidad, comuna o corregimiento, tanto los que corresponden al porcentaje destinado a ejecutarse a partir de presupuestos participativos como los que no. En esa medida, se vería cercenada la facultad que el Constituyente les atribuyó a las JAL de definir la distribución de las partidas globales, si la elaboración del plan de inversiones de su territorio viene predefinida o predistribuida, por parte de los consejos consultivos. El Constituyente de 1991 no concibió a las JAL como órganos de trámite en la disposición de los recursos que se les asignan a las localidades, comunas y corregimientos. En cambio, dotó de autonomía a los ediles respecto de la distribución de esos recursos, lo cual implica, de suyo, decidir sobre la distribución de los rubros de inversión que se ejecutan en sus territorios y no perder tal atribución ante los consejos consultivos.

En efecto, el parágrafo tercero del artículo 131 de la Ley 136 de 1994 (adicionado por el artículo 43 de la Ley 1551 de 2012) establece que cada ejercicio de presupuesto participativo corresponde a la vigencia del Plan Operativo Anual de Inversiones – POAI del año inmediatamente siguiente y debe estar articulado con el calendario presupuestal, de conformidad con el reglamento expedido por el respectivo concejo. En esa medida, es claro que el presupuesto participativo es un componente del presupuesto municipal, pues hace parte del Plan Operativo Anual de Inversiones –POAI del año inmediatamente siguiente. Esto, con el fin de que los proyectos o programas del anotado presupuesto participativo se ejecuten en el marco del POAI, durante la vigencia anual de cada presupuesto municipal.

De conformidad con lo plasmado en el acápite considerativo de esta providencia, de acuerdo con las normas orgánicas del presupuesto compiladas en el Decreto 111 de 1996, uno de los componentes del sistema presupuestal de los municipios es el Plan Operativo Anual de Inversiones –POAI. En esa medida, la elaboración del plan de inversiones de la respectiva comuna o corregimiento, por parte de las JAL, debe entenderse en el marco del aludido POAI, pues es ese el instrumento presupuestal mediante el cual, año a año, se ejecutan los recursos de inversión del instrumento municipal.

No debe olvidarse que, en línea con el artículo 100 de la Ley 1757 de 2015 y la Sentencia C-150 de 2015, los ejercicios de presupuestos participativos deben realizarse con apego a las normas que en materia de planeación y presupuesto rigen para los entes territoriales. En efecto, el parágrafo 3 del artículo 117 de la Ley 136 de 1994 establece que los concejos distritales o municipales pueden constituir un presupuesto participativo “…observando las normas y disposiciones nacionales y municipales que rigen el ejercicio de planeación, el presupuesto y la contratación…” Aunado a lo anterior, ese mismo parágrafo indica que los presupuestos participativos deben realizarse “…en concordancia con el Plan de Desarrollo Municipal.”

Ahora, ninguna de las disposiciones legales a las que se hizo referencia establecen que es a la ciudadanía a la que le corresponde verificar que las iniciativas que escojan o prioricen estén conformes con los planes de desarrollo municipales o locales. Es por eso que los ejercicios de presupuestos participativos requieren del trabajo armónico de los distintos órganos que integran a las autoridades públicas territoriales (como expresión de la democracia representativa) con la ciudadanía (como manifestación de la democracia directa)''– Así, les corresponde a las JAL, consolidar en los planes de inversiones que elaboran, tanto las iniciativas de inversión que resulten de los presupuestos participativos, como aquellas que no correspondan a ese componente del presupuesto municipal y verificar, junto con las alcaldías y demás dependencias de la entidad territorial, que esas iniciativas participativas vayan de la mano con los planes de desarrollo correspondientes.

Así, lo ha señalado la doctrina de las Naciones Unidas y su Oficina para el Hábitat, en los siguientes términos:

“63. ¿Quiénes hacen el vínculo entre los Planes de largo plazo y el Presupuesto Participativo?

“Si bien el rol de la ciudadanía es central, el papel ordenador y articulador del gobierno local debe ser valorado. Corresponde al poder público crear un sistema de participación integrado que articule diversos canales y espacios de disensión, y en particular, los planes de largo plazo y el Presupuesto Participativo. Énfasis añadido.

A su vez, debe insistirse en que el legislador determinó que las JAL intervienen en los ejercicios de presupuestación participativa. En esa medida, resulta imposible sostener que esos presupuestos son un componente del presupuesto municipal o, si se quiere, una manifestación del principio de planeación, totalmente ajeno a los ediles. Se reitera que el parágrafo 3º del artículo 117 de la Ley 136 de 1994 señala que los concejos distritales o municipales podrán “…constituir para apoyar la inversión social en los Corregimientos, Comunas y localidades, un presupuesto participativo que permita a los ciudadanos deliberar y decidir en la distribución de un porcentaje del presupuesto municipal, a través de las JAL, asignado a sus respectivas comunas, corregimientos y localidades…”. En esa medida, es claro que las juntas administradoras locales participan en los procesos de construcción de los presupuestos participativos. Lo deben hacer, efectivamente, al elaborar el plan de inversiones respectivo y al realizar la distribución de las partidas globales que corresponden al rubro de presupuestos participativos. Esto, de la mano con lo que defina cada alcalde y concejo distrital o municipal, respecto del porcentaje del presupuesto del ente territorial cuya destinación se definirá a través de un ejercicio de presupuestos participativos.

Todo lo anterior, relativo al rol que juegan las JAL en los procesos de elaboración de los presupuestos participativos, se soporta también en el artículo 93 de la Ley 1757 de 2015, el cual establece que “las Asambleas y Consejos Municipales y Distritales y las Juntas Administradoras Locales, deberán incorporar los acuerdos participativos previos a la discusión de los presupuestos plurianuales” (énfasis añadido). En esa medida, las JAL tienen el deber de incluir los acuerdos participativos que resulten del correspondiente proceso de priorización ante la comunidad, a la discusión de los presupuestos respectivos.

Así, como la norma demandada dispone que la elaboración del plan de inversiones está supeditada a la aprobación de los consejos consultivos (en lo referente a la distribución de las partidas del presupuesto participativo), ello implica que las juntas administradoras locales no pueden cumplir autónomamente su función respecto de todas las partidas globales que les asigna el presupuesto municipal. En contraste, si la aprobación de los consejos consultivos no fuera necesaria (o estrictamente consultiva), las JAL no verían limitada la facultad que el Constituyente les atribuyó en el artículo 318.4 de la Constitución.

Paralelo a lo anterior, se destaca que el presupuesto participativo es de obligatoria consideración para las autoridades distritales y municipales que lo implementan en sus áreas de jurisdicción. Puntualmente, el artículo 93 de la Ley 1757 de 2015, referente al seguimiento de los acuerdos participativos, indica textualmente que los presupuestos participativos “de los gobiernos regionales, departamentales, municipales y de las localidades, reflejan de manera diferenciada e integrada los compromisos y acuerdos realizados a través de las distintas fases del proceso de programación participativa. Para ello, las instancias del presupuesto participativo sustentan los acuerdos y compromisos adquiridos, ante los Consejos Regionales, Municipales y Locales de Planeación, según sea el caso, para su inclusión en el presupuesto institucional.” (énfasis añadidos)

A renglón seguido, el parágrafo del mencionado artículo 93 establece que “las Asambleas y Consejos Municipales y Distritales y las Juntas Administradoras Locales, deberán incorporar los acuerdos participativos previos a la discusión de los presupuestos plurianuales” (énfasis añadidos).

A partir de las disposiciones legales anteriores, el Departamento Nacional de Planeación ha indicado de manera textual y explícita que: “[s]egún lo dispuesto en los artículos 90, 91, 92 y 93 de Ley 1757 de 2015, el DNP solo adelanta Planeación Participativa debido a que el Presupuesto Participativo es obligatorio para territorio, alcaldías y gobernaciones y no para entidades nacionales

https://www.dnp.gov.co/Participa_/Paginas/Planeacion-y-presupuesto-participativo.aspx. Así lo ha entendido también el Departamento Administrativo de Función Pública al señalar que “[e]l Presupuesto Participativo es obligatorio para territorio, alcaldías y gobernaciones y no para entidades nacionales (Art 90, 91, 92 y 93 Ley 1757 de 2015)

https://www.funcionpublica.gov.co/planeacion-y-presupuesto-participativo (énfasis añadidos).

Con esto, si un municipio o distrito implementa el presupuesto participativo en su jurisdicción, y si escoge hacerlo a través de un mecanismo de consejos consultivos, forzosamente debería dar aplicación a la norma demandada. En esa medida, es inexequible que las JAL estén obligadas a acatar la distribución de los presupuestos participativos que hagan los consejos consultivos, cuando el Constituyente estableció que los ediles distribuyen las partidas que se les asignen del presupuesto municipal, en sus localidades, comunas o corregimientos, sin condicionamiento o 'predistribución' alguna respecto de alguno de sus componentes. Esto en línea con el alcance que otorgó esta Corte a los presupuestos participativos en la Sentencia C-150 de 2015.

En relación con este argumento de inconstitucionalidad, la Corte considera de la mayor importancia hacer la siguiente precisión. Esta Corporación no rechaza o reprocha el deber que tienen las autoridades territoriales (incluso las JAL) de incorporar los presupuestos o acuerdos participativos a los instrumentos y actos que definen el presupuesto municipal y sus partidas. La inconstitucionalidad de la norma atacada, a partir de esa circunstancia, se deriva específicamente del poder de veto que el legislador les otorgó a los consejos consultivos, respecto de la distribución del presupuesto participativo como componente del presupuesto municipal.

En otras palabras, no es contrario a la Constitución (como lo indicó la Sentencia C-150 de 2015) el hecho de que se estimen vinculantes los presupuestos participativos. Lo que transgrede la Constitución es que los consejos consultivos deban aprobar la distribución del presupuesto participativo, en el marco del proceso de elaboración de los planes de inversión que efectúan las JAL. Así, el reproche que efectúa esta Corporación se circunscribe a esa necesidad de aprobación por parte de los consejos consultivos.

Como se anota en esta providencia, pueden existir distintos mecanismos de participación ciudadana mediante los cuales la población elige la destinación de un porcentaje del presupuesto municipal. Algunas ciudades y municipios han establecido que ello se realiza mediante la votación directa de la ciudadanía la cual escoge, sin intermediarios, aquellas iniciativas o proyectos que desea priorizar. Para la Corte, esa forma –la votación o decisión directa– de las personas es el mecanismo más acorde con la democracia participativa, pues es la ciudadanía sin intermediarios la que decide directamente la destinación de los recursos afectos a los presupuestos participativos.

En contraste, la norma a la cual pertenece la expresión atacada no describe o regula un mecanismo en el cual la población decide directamente sobre la distribución de los presupuestos participativos. La Sala reitera que no es contrario a la Constitución que existan consejos consultivos en el marco de los ejercicios de presupuestación participativa. Lo que le es contrario es el anotado poder de veto de ese mecanismo que, como su nombre lo indica, debe ser consultivo y que no corresponde a una expresión de participación directa del pueblo, en materia presupuestal y de planeación.

¿Por qué la diferencia descrita es importante? Porque como se expone a lo largo del estudio de constitucionalidad de la norma demandada, el Constituyente de 1991 concibió a las juntas administradoras locales como aquel foro autónomo en las comunas, corregimientos y localidades, en donde deben discutirse y avalarse las decisiones de planeación y de presupuesto que están dirigidas a enfrentar las problemáticas de esos territorios. En esa medida, la Corte no puede avalar un poder de veto otorgado por el legislador a un órgano que es representativo (el consejo consultivo), cuyo funcionamiento, integrantes y características no son claras, frente a las juntas administradoras locales, las cuales son el foro de democracia representativa que el Constituyente instituyó en las comunas, corregimientos y localidades.

En conclusión, la Corte no reprocha el grado de vinculatoriedad que tienen los ejercicios de presupuestos participativos respecto de las autoridades territoriales. Lo que es contrario a la Constitución es que el legislador haya restringido la facultad de las JAL de distribuir las partidas globales del presupuesto municipal (lo cual incluye el presupuesto participativo) a la aprobación de otro órgano representativo cuya existencia no fue prevista por el Constituyente y su funcionamiento e integrantes no están regulados. Así, una cosa es la vinculatoriedad de los presupuestos participativos que se deriva de un ejercicio de democracia participativa directa, como son aquellos espacios en donde la población –sin intermediarios– prioriza los recursos afectos a los presupuestos participativos. Otra cosa es que se cercene la facultad de las JAL de distribuir las partidas globales del presupuesto municipal, a la decisión mayoritaria de otro órgano representativo (que no es estrictamente de democracia directa), cuyas características no fueron definidas por el legislador.

Bajo este panorama, la Corte considera necesario precisar que la norma demandada no se refiere a la distribución de los recursos destinados a la puesta en marcha de los ejercicios de presupuestos participativos, pues la misma disposición a la que pertenecen las expresiones atacadas se refiere a la elaboración del plan de inversiones por parte de las JAL.

Como se ha expuesto a lo largo de esta sentencia, la referencia al plan de inversiones se enmarca en el Plan Operativo Anual de Inversiones –POAI, en el cual se consignan todos los programas y proyectos de inversión que habrán de ejecutarse durante una vigencia fiscal. En esa medida, la Sala considera que, dada la temática del artículo demandado (la elaboración del plan de inversiones), este no se refiere a los recursos necesarios para la puesta en marcha de un ejercicio de presupuestos participativos; más aún cuando los consejos consultivos no son el único medio a través del cual pueden realizarse ejercicios de presupuestación participativa.

Así pues, existen otras disposiciones, de rango estatutario, que establecen la obligatoriedad para los entes territoriales de apropiar los recursos necesarios para la puesta en marcha de los presupuestos participativos, como lo es el parágrafo 3º del artículo 117 de la Ley 136 de 1994, que dispone: “… implementación y ejecución… del presupuesto participativo, la administración municipal garantizará los recursos necesarios para la operación y puesta en marcha del programa de planeación [que precede al] presupuesto participativo, en cada una de las Comunas y Corregimientos del municipio y distrito dentro del plan plurianual de inversiones.” (énfasis añadido). Así, “… se creará dentro del Presupuesto Municipal un componente denominado Presupuesto Participativo que hará parte del Estatuto Orgánico del Presupuesto del Municipio o Distrito.”

En efecto, la norma anterior hace alusión a dos aspectos diferentes: tanto a la implementación como a la ejecución de los presupuestos participativos. Por ende, en cada presupuesto municipal debe haber un componente que se refiera, por una parte, a la apropiación de los recursos necesarios para implementar los ejercicios de presupuestación participativa, de consulta a la comunidad y, por otra parte, a los recursos asignados al presupuesto participativo que se reservan para ejecutar las iniciativas que la comunidad priorice.

A su vez, el artículo 94 de la Ley 1757 de 2015 (que pertenece al Capítulo IV de esa ley denominado 'De la Financiación de la Participación Ciudadana'), indica lo siguiente:

“ARTÍCULO 94. Sobre el gasto en participación ciudadana. Se entenderá por gasto en participación ciudadana el financiamiento de actividades y proyectos para la promoción, protección y garantía al ejercicio del derecho de participación. Dichas actividades y proyectos propenderán por la puesta en marcha y la operación de mecanismos efectivos de participación para que las personas y las organizaciones civiles puedan incidir en la elaboración, ejecución y seguimiento a las decisiones relacionadas con el manejo de los asuntos públicos que las afecten o sean de su interés.

“PARÁGRAFO 1. Ninguna entidad estatal podrá utilizar las apropiaciones presupuestales de participación ciudadana en gastos distintos de los contenidos dentro de la definición de gasto en participación ciudadana que expone este artículo y los que apruebe el Consejo Nacional de Participación.”

Los artículos subsiguientes de dicha ley se refieren a las fuentes de financiación de los mecanismos de participación ciudadana ahí determinados, entre los cuales se encuentran múltiples fondos y recursos (del sector privado, de cooperación internacional, entre otros). El artículo 96 se refiere, por ejemplo, al Fondo para la Participación Ciudadana y el Fortalecimiento de la Democracia, una cuenta adscrita al Ministerio del Interior, cuyos recursos se destinan justamente a la financiación o cofinanciación de planes, programas y proyectos de formación para la participación ciudadana o de participación ciudadana.

En esa medida, la Corte reitera que la interpretación de la norma demandada corresponde a aquella según la cual la aprobación de los consejos consultivos que en esta se menciona, no alude a la implementación o puesta en marcha de esa forma de construcción de presupuestos participativos, sino a los recursos que integran esos presupuestos participativos y que están dirigidos, en cambio, a la realización de los proyectos o iniciativas priorizadas por la comunidad. Esto es así, pues la Ley 1757 de 2015 estableció un esquema detallado de financiación para la participación ciudadana que no guarda relación con la regla contenida en los vocablos demandados. Por otra parte, el parágrafo 3 del artículo 117 de la Ley 136 de 1994 se refiere a los recursos tanto para la implementación, como para la ejecución de los presupuestos participativos. Cabe anotar, que el mencionado parágrafo fue adicionado mediante el artículo 40 de la Ley 1551 de 2012 a la cual también pertenece la norma demandada y en ningún aparte hizo una remisión a la regla de aprobación de la mitad más uno de los integrantes de los consejos consultivos, que se menciona en ella.

En conclusión, como las partidas globales del presupuesto municipal a las que se refiere el artículo 318.4 de la Constitución abarcan los recursos de inversión y, además, se refieren de manera genérica a los recursos que se destinan del presupuesto distrital o municipal a cada localidad, comuna o corregimiento (lo cual incluye a los presupuestos participativos), es inexequible el hecho de que ese ejercicio de distribución de las partidas globales (que contienen a los presupuestos participativos) esté condicionado a la aprobación de la mayoría de los integrantes de un consejo consultivo.

Tercer argumento de inconstitucionalidad. El artículo 40 de la Ley 1551 de 2012 menciona que los ciudadanos pueden deliberar y decidir sobre la distribución de un porcentaje del presupuesto participativo, a través de las JAL. A juicio de la Sala, en línea con lo indicado en la Sentencia C-150 de 2015, la construcción de un presupuesto participativo supone que las personas que intervengan en ese proceso se pronuncien, definan y prioricen los proyectos que quieren ver implementados en sus territorios. Sin embargo, la facultad de decidir no conlleva a admitir que los consejos consultivos tengan la facultad de aprobar la distribución del presupuesto participativo, pues ello desconoce lo previsto en el artículo 318.4 de la Constitución.

El hecho de que los ciudadanos puedan decidir la priorización de un porcentaje del presupuesto asignado a sus territorios no implica que los consejos consultivos, en efecto, tengan la potestad de aprobar la distribución de ese presupuesto. Basta con señalar que no todos los ciudadanos de cada comuna, corregimiento o localidad hacen parte de un consejo consultivo, por lo que, para lograr una determinación presupuestal que guarde en general los intereses de la comunidad, se requiere esa interrelación que prevé la norma entre la democracia participativa y representativa.

La Corte insiste en que a pesar de que el presupuesto participativo constituye un ejercicio de planeación previo a la adopción del presupuesto municipal cuyas partidas deben distribuir las JAL, ese presupuesto participativo hace parte del presupuesto municipal y es de obligatorio acatamiento. En consecuencia, la distribución de las partidas globales a las que se refiere el artículo 318.4 está condicionada de antemano a la distribución que definan los consejos consultivos o de planeación en los presupuestos participativos, lo que vulnera una facultad específica y literal que el Constituyente les atribuyó a las JAL.

En esta misma línea, tal y como se indicó en el capítulo en el que se abordaron las juntas administradoras locales, desde su concepción, el Constituyente quiso que esas corporaciones tuvieran la potestad de distribuir las partidas globales que les asignara el presupuesto municipal correspondiente. No cabe duda respecto de lo anterior, pues en los distintos textos que devinieron en el artículo 318.4 superior, siempre se incluyó esa facultad.

Esta Corporación ha establecido que los ejercicios de presupuestos participativos están dirigidos a deliberar y decidir sobre la destinación de los recursos que las administraciones municipales apropian a los presupuestos participativos, a través de las JAL. Esta función se debe leer de la mano con el literal k) del artículo 89 de la Ley Estatutaria 1757 de 2015, el cual establece que, para promover la participación ciudadana, las secretarías que se designen para tal fin tendrán, entre otras funciones, la de “[e]stimular los ejercicios de presupuestación participativa a través de la toma de decisiones de carácter deliberativo sobre la destinación de los recursos de inversión pública.” (énfasis añadido). En efecto la Sentencia C-150 de 2015 precisó lo siguiente respecto de la priorización y destinación, como los componentes axiales de los presupuestos participativos:

“La Corte entiende, sin embargo, que las disposiciones examinadas [referentes a los presupuestos participativos] tienen como propósito promover la materialización de la democracia participativa en el proceso presupuestal. En esa dirección, se complementa la técnica representativa de aprobación del presupuesto por parte de las corporaciones públicas, con un proceso de identificación y priorización de necesidades mediante canales más amplios de participación seguidos, como allí mismo se establece, de procedimientos de control. Esto se encuentra acompañado, según se deduce de las disposiciones que se examinan, de la posterior actividad de control a la ejecución de los recursos por parte de la ciudadanía (…)

“Así mismo y considerando que la regulación contenida en el proyecto de ley advierte que tales procesos tienen también como finalidad un adecuado proceso de priorización de recursos en atención a las necesidades existentes, ellos pueden considerarse como una forma de optimizar el deber constitucional, establecido en el artículo 334 de la Constitución, de mejorar la calidad de vida de los habitantes, en tanto el conocimiento detallado de los requerimientos de la ciudadanía mediante procesos realmente participativos y documentados en acuerdos, reduce los riesgos que se siguen de los problemas de información que se asocian a la faceta representativa de la democracia y puede mejorar la identificación y ordenación de prioridades.   

“6.47.3. Con fundamento entonces en los principios de democracia participativa el legislador incorpora una posibilidad de dialogo con la ciudadanía. Establecer que los acuerdos a los que se arribe no sean definitivamente vinculantes aunque sí considerados de forma obligatoria en las instancias de aprobación previstas en materia presupuestal, es una decisión que cae en el margen de acción del legislador y que considera, adicionalmente, que el constituyente privilegió en materia presupuestal los escenarios de democracia representativa tal y como se sigue, por ejemplo, de la imposibilidad de promover un referendo en materia de leyes presupuestales (art. 170).”

Así, es claro que la Corte Constitucional avaló la exequibilidad de las normas de la Ley Estatutaria 1757 de 2015, y explicó que los presupuestos participativos suponen un ejercicio de priorización de recursos e identificación de iniciativas dirigidas a atender las necesidades de las comunidades, a través de las JAL, en el marco del equilibrio de la democracia participativa y la representativa en este escenario. Lo cual supone la garantía de las funciones atribuidas por el Constituyente a las autoridades en materia presupuestal, en línea con lo indicado en la Sentencia C-150 de 2015.

Como se expuso en la parte considerativa de esta providencia, la norma a la cual pertenecen los vocablos acusados tiene una doble connotación, pues se trata de una disposición que es, simultáneamente, de planeación y de tipo presupuestal. Pero, sobre todo, los ejercicios de presupuestos participativos fueron concebidos por el legislador estatutario (y avalados por la Corte Constitucional) como una forma de determinar las necesidades que afectan a las comunidades y de priorizar y destinar recursos de los presupuestos correspondientes a satisfacer esa necesidad, en un marco de equilibrio entre la democracia participativa y representativa en el ámbito territorial.

Así, es indiscutible que, para el Constituyente, una de las atribuciones esenciales de los integrantes de las juntas administradoras locales es la de disponer sobre las partidas del presupuesto municipal que les correspondan. Ocurre que el Constituyente no previó la posibilidad de que el legislador pudiera limitar o restringir esa facultad, por lo que el condicionamiento previsto en la expresión atacada es inexequible.

Como se explicó, la Corte Constitucional ha abordado anteriormente la tensión que la implementación de los presupuestos participativos supone para la democracia representativa y la democracia participativa. Así lo hizo en Sentencia C-150 de 2015:

“6.47.3. Con fundamento entonces en los principios de democracia participativa el legislador incorpora una posibilidad de dialogo con la ciudadanía. Establecer que los acuerdos a los que se arribe no sean definitivamente vinculantes aunque sí considerados de forma obligatoria en las instancias de aprobación previstas en materia presupuestal, es una decisión que cae en el margen de acción del legislador y que considera, adicionalmente, que el constituyente privilegió en materia presupuestal los escenarios de democracia representativa tal y como se sigue, por ejemplo, de la imposibilidad de promover un referendo en materia de leyes presupuestales (art. 170).

“6.47.4. El legislador estatutario en este caso, tomando nota de la importancia de equilibrar las dimensiones participativa y representativa de la democracia además del reconocimiento constitucional de la participación en los procesos de planeación (art. 342), crea una instancia para examinar las necesidades de la población y fijar algunas prioridades de inversión. Una vez alcanzados los acuerdos en tales instancias, lo allí resuelto deberá ser tomado en serio al momento de aprobar, en las leyes de presupuesto, las apropiaciones y gastos de las entidades territoriales.” (énfasis añadido)

A partir de lo anterior, es claro que la presente decisión respeta el precedente aplicable, pues la Corte determinó que el Constituyente privilegió en materia presupuestal los escenarios de democracia representativa, y con la creación de los presupuestos participativos equilibró el ejercicio con la democracia participativa, lo cual no implica alterar las funciones atribuidas en la Constitución. Al respecto, no sobra mencionar que los ediles –integrantes de las juntas administradoras locales– son elegidos al interior de las localidades, comunas o corregimientos (según corresponda). Es decir, son escogidos por la población que interviene en los ejercicios de presupuestación participativa. En esa medida, el hecho de que los ediles distribuyan las partidas del presupuesto participativo, de la mano con las alcaldías de los entes territoriales no supone una decisión que sea ajena a las comunidades de sus territorios, pues fueron justamente los integrantes de esas comunidades quienes los eligieron.

Finalmente, cabe señalar que la Sentencia C-150 de 2015 no estudió la constitucionalidad del artículo 43 de la Ley 1551 de 2012. Así, para la Corte, en este caso, la tensión que subyace a la disposición demandada debe resolverse a partir del principio de supremacía constitucional. Como se expuso en precedencia, según el artículo 4º de la Constitución, en cualquier caso de incompatibilidad entre ella y una ley u otra norma jurídica, prevalecen las disposiciones constitucionales. En consecuencia, a partir de lo señalado en el primer argumento que soporta la inexequibilidad de la expresión demandada, la tensión expresada en esa norma debe resolverse en favor de la Constitución. Aceptar lo contrario supondría desconocer la superioridad de la Constitución Política como fuente de validez del sistema jurídico y parámetro de control de las demás normas del ordenamiento.

El legislador tiene un margen de configuración estrecho cuando la misma Constitución definió con precisión una institución y sus funciones. En el caso de las JAL, la redacción del artículo 318.4 es clara respecto de su función de distribuir las partidas globales del presupuesto municipal que se les asignen. Como el presupuesto participativo es un componente del municipal, el hecho de que los consejos consultivos distribuyan ese componente participativo, desconoce la atribución autónoma que el Constituyente le confirió a las JAL.

Cuarto argumento de inconstitucionalidad. Como argumento adicional a lo explicado hasta este punto, es preciso recordar que el carácter 'consultivo' de los consejos comunales y corregimentales a los que se refiere la disposición acusada permite concluir que tales instancias no pueden adoptar decisiones vinculantes para las autoridades públicas con las que guardan relación, como es el caso de las juntas administradoras locales, aunque deban considerarlas obligatoriamente en el ejercicio de sus funciones, tal como lo precisó la Corte en la Sentencia C-150 de 2015.

En primera medida, el significado literal del término 'consultivo' se refiere a la posibilidad de que una junta o corporación sea oída, más no quiere decir que adopte determinaciones de obligatorio acatamiento. Esto, a partir de las reglas de interpretación de la ley previstas en el Código Civil.

La Corte destaca que las reglas de interpretación del Código Civil pueden emplearse por cualquier autoridad jurisdiccional, incluso la Corte Constitucional. Esta Corporación acudió a tales reglas en la Sentencia C-472 de 1994 para pronunciarse sobre la constitucionalidad de ciertas expresiones contenidas en la Ley 81 de 1993 sobre procedimiento penal.

Incluso, mediante Sentencia C-054 de 201    , la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 27 del Código Civil referente a la interpretación gramatical. En esa oportunidad, señaló que esa regla interpretativa no desconoce la Constitución, pues no puede comprenderse como una habilitación para inaplicar preceptos constitucionales. A su turno, la Sentencia C-262 de 2016 utilizó los medios interpretativos para declarar la inexequibilidad de la expresión 'cónyuges' contenida los incisos 1º y 2º del artículo 310 del Código Civil y, en su lugar, sustituirla por la palabra 'padres'. Por último, la Sentencia C-223 de 2019 aplicó el criterio interpretativo gramatical, como un elemento a tener en cuenta para declarar exequible el parágrafo 1º del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016 referente a la prohibición para los inspectores de policía de ejercer funciones o realizar diligencias jurisdiccionales.

En consecuencia, el hecho de que en sede de control abstracto se busque precisar el alcance de un término legislativo, a partir de las normas que el mismo legislador estableció para el efecto en el Código Civil, no implica que la Corte esté adelantando un juicio que no parte de la Constitución. Dicho de otra manera, el hecho de que esta Corte emplee las reglas interpretativas de la ley para entender el alcance de una norma no supone un estudio que ignore o no se base en la Constitución. Así, el ejercicio de interpretación a partir de las anotadas normas interpretativas es válido, siempre y cuando respete la cláusula de supremacía constitucional (artículo 4º) así como la Constitución en su integridad.

En segunda medida, la Constitución y la ley prevén la existencia de órganos cuya labor es consultiva o asesora, que adoptan recomendaciones que no son vinculantes. Entre los órganos cuya labor es consultiva o asesora se encuentran, por ejemplo: (i) el Consejo Nacional de Planeación y los Consejos Territoriales de Planeación (artículos 340 y 342 C.P.); (ii) la Comisión Orgánica de Ordenamiento Territorial (artículos 307, 329 y 38 transitorio de la Constitución); (iii) la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores (artículo 225 superior) y (iv) el Consejo Nacional Ambiental (artículo 13 de la Ley 99 de 1993).

Todos estos órganos son esquemas de participación ciudadana a los cuales concurren representantes de diversos sectores. Sin embargo, tal participación no se traduce en que sus intervenciones o recomendaciones sean definitivas, pues su labor es de carácter asesor o consultivo. El marco descrito respecto de aquellas comisiones u órganos con funciones consultivas sirve como herramienta de interpretación para definir el alcance o entendimiento que debe tener el vocablo 'consultivos' perteneciente a la expresión demandada. En esa medida, resulta contrario a la significación que la Constitución y la ley les han dado a aquellos órganos de carácter asesor (como los consejos de planeación), aceptar que el término 'consultivo' presupone la posibilidad de adoptar una decisión vinculante u obligatoria para una autoridad administrativa con una función constitucional definida (las JAL y el art. 318.4 C.P.)

La Sala se detiene en el caso particular del Consejo Nacional de Planeación, cuyo carácter consultivo lo enuncia textualmente la Constitución en su artículo 342. Lo anterior quiere decir que sus conceptos o recomendaciones no son vinculantes para las autoridades encargadas de tramitar la ley aprobatoria del Plan Nacional de Inversiones. Eso significa que el Congreso de la República conserva incólume su potestad legislativa para tramitar el proyecto del plan, sin que el concepto del Consejo Nacional de Planeación le sea oponible o vinculante. Lo propio ocurre con los Consejos Territoriales de Planeación, cuya función es semejante a la del Consejo Nacional, pero para departamentos, distritos y municipios.

A su turno, los consejos territoriales de planeación fueron creados por la Constitución en su artículo 340 y fueron desarrollados por las Leyes 152 de 1994 y 388 de 1997. De acuerdo con el artículo 340 superior, en las entidades territoriales habrá consejos de planeación, según defina la ley. De conformidad con la Ley 152 de 1994, los consejos territoriales de planeación son espacios de participación comunitaria para la planeación y el control social de las políticas de desarrollo económico, social, político y cultural de los municipios, distritos y departamentos. Siguen las mismas reglas previstas en esa ley para el Plan Nacional de Desarrollo (art. 36 ibidem). A su vez, tienen unas reglas específicas de funcionamiento y, como ocurre con el Consejo Nacional de Planeación, su función es eminentemente consultiva, por lo que sus opiniones o recomendaciones no son vinculantes para las autoridades encargadas de tramitar los correspondientes planes de desarrollo territoriales. De acuerdo con el artículo 34 de la Ley 152, los consejos territoriales de planeación están integrados por las personas que designe el Gobernador o Alcalde de las ternas que presenten autoridades y organizaciones, de acuerdo con la composición que definan las Asambleas o Consejos, según sea el caso.

Para la Corte, puede trazarse un paralelo entre los conceptos que emiten el Consejo Nacional de Planeación y los consejos territoriales para la adopción y trámite de los planes nacionales de desarrollo, con el trabajo que deben cumplir los consejos consultivos comunales o corregimentales de la norma demandada, en relación con la elaboración del plan de inversiones respectivo por parte de las JAL. Al respecto, cabe recordar que, de acuerdo con el artículo 339 de la Constitución y el 4º de la Ley 152 de 1994, el Plan Nacional de Desarrollo está conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. Lo mismo ocurre con los planes de desarrollo territoriales, los cuales también incluyen un plan de inversiones, pero referente a las áreas y entidades de su jurisdicción. En ninguno de esos casos, la labor que realizan esos consejos de planeación, incluso respecto de los planes de inversión, supone una labor que no sea consultiva. Para la Corte, lo propio debe ocurrir para los consejos consultivos a los que se refiere la disposición demandada.

Es más, en el caso del Plan Plurianual de Inversiones –PPI de los entes territoriales, su aprobación debe estar precedida por audiencias públicas en las que se den a conocer los proyectos de inversión, y en las que las personas puedan presentar propuestas de priorización de las respectivas inversiones. Cabe destacar que la ley no prevé que esas solicitudes o propuestas de priorización sean vinculantes. Lo anterior, de conformidad con el artículo 22 de la Ley 1909 de 2018.

Ocurre que el mismo artículo 43 (parcial) de la Ley 1551 de 2012 establece que las JAL, al momento de elaborar el plan de inversiones de la respectiva comuna o corregimiento, incorporarán los conceptos del consejo comunal y/o corregimental de planeación. Esa primera parte del artículo demandado contradice las expresiones atacadas, pues como bien lo anota la primera parte, los consejos de planeación rinden un concepto al cual la ley no se le otorga un carácter vinculante, dado a la esencia eminentemente asesora que tienen los consejos de planeación.

En tercera medida, una lectura e interpretación integral de las funciones de la JAL, a partir del artículo 318 superior y la Ley 136 de 1994, lleva a concluir que condicionar el ejercicio de distribución de las partidas globales del presupuesto municipal a lo que los consejos consultivos aprueben, desconoce la integralidad e interrelación que existe entre las diversas funciones de las juntas administradoras locales.

En efecto, el artículo 13  de la Ley 136 de 1994, en un marco de democracia participativa, estableció que las Juntas Administradoras Locales promoverán reuniones con asociaciones cívicas, profesionales, comunitarias, sindicales, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, cuyo radio de actividades esté circunscrito a la respectiva comuna o corregimiento, a fin de consultar prioridad en la inversión o ejecución de obras públicas que sean de su cargo. Esto sin que el resultado de tales reuniones sea vinculante.

Por otra parte, de una interpretación integral de las funciones de las juntas administradoras locales, no puede leerse como si cada una no guardara relación con las demás. Por ejemplo, el numeral 10º del artículo 131 de la Ley 136 de 1994 establece que les corresponde a las JAL presentar planes y proyectos de inversión social relativos a su jurisdicción. Esa función guarda plena concordancia con el numeral 14 ibidem, el cual indica que les corresponde a los ediles elaborar el plan de inversiones de la respectiva comuna o corregimiento. Lo propio ocurre con el mismo numeral 14, el ya mencionado artículo 135 de la Ley 136 y el numeral 3º del artículo 131 ibidem. Este numeral 3º prevé que las juntas administradoras locales tienen la función de promover la participación activa de los ciudadanos en asuntos locales, en coordinación con las diferentes instituciones cívicas y juntas de acción comunal.

En consecuencia, el hecho de que el numeral 13 del artículo 131 de la Ley 136 de 1994 parezca reproducir la facultad de las JAL del artículo 318.4 constitucional y que el numeral 14 demandado estableciera una regla diferente para la distribución del presupuesto participativo, no justifica una eventual decisión de exequibilidad de la norma. Lo anterior, por cuanto las diversas funciones que tienen las JAL no pueden entenderse de forma aislada, al contrario, se complementan, pues regulan distintos supuestos de hecho que guardan relación entre sí. En otras palabras, hay distintas normas referentes a las funciones de las JAL que hablan sobre su interacción con la población de sus comunas y corregimientos. En el caso que ocupa a la Sala en esta ocasión, existe una clara relación entre los numerales 13 y 14 del artículo 131 de la Ley 136 de 1994 pues, como se puntualizó en precedencia, los presupuestos participativos son un componente o porcentaje del presupuesto municipal.

Como se advirtió en precedencia, la norma atacada tiene una connotación doble: de planeación y de presupuesto. A partir de esa faceta de planeación, como se anotó, ningún estamento, consejo u órgano del orden nacional o territorial de planeación emite conceptos obligatorios o vinculantes. En esa medida, los consejos consultivos van en contravía de ese postulado de las instancias consultivas de planeación, las cuales se encargan de emitir recomendaciones o conceptos que no son vinculantes. Así, la inexequibilidad de la norma se deriva del hecho de que la distribución de las partidas del presupuesto participativo, a cargo de las JAL, esté supeditada a la aprobación de la mitad más uno de unos consejos que, aunque consultivos, emiten decisiones vinculantes. Al respecto, se reitera que la Constitución misma en su artículo 342 establece que el consejo nacional de planeación y, a la postre, los consejos territoriales tienen un “carácter consultivo”.

Finalmente, para la Corte, aceptar que los consejos consultivos tengan un tipo de poder de veto respecto de la distribución del presupuesto participativo, supone una intervención en el manejo presupuestal de personas que no ostentan la calidad de servidores públicos y, sobre todo, de ciudadanos sobre quienes no aplica un régimen disciplinario o de incompatibilidades e inhabilidades. Esto, pues los consejos consultivos no están integrados en su totalidad por ediles, sobre quienes sí rige un régimen disciplinario o de incompatibilidades e inhabilidades.

Tal y como se precisó en esta sentencia, la ley no establece quienes pueden integrar los consejos consultivos. Ahora bien, la ley no prohíbe que los consejos consultivos sean conformados, por ejemplo, por edile quienes sí tienen la calidad de servidores públicos. Sin embargo, el hecho de que una persona haga parte de un consejo consultivo no implica que, por esa sola circunstancia, se entienda que esa misma persona es un servidor público, mucho menos que este afecto a un régimen disciplinario o fiscal o de incompatibilidades e inhabilidades.

Para la Corte, la distribución del presupuesto de ente territorial (ya sea del componente participativo o de todo el presupuesto municipal), supone de suyo y necesariamente la disposición de recursos públicos. Ese ejercicio de distribución conlleva la definición y priorización de proyectos y programas cuya ejecución se realizará con recursos del Estado, de acuerdo con el Plan Operativo Anual de Inversiones –POAI. La ausencia de un régimen de inhabilidades e incompatibilidades (que sí existe y es plenamente aplicable a los ediles, tal y como se describe en esta sentencia) supone un riesgo para la correcta administración y destinación de los recursos cuya distribución definen los consejos consultivos.

La Corte Constitucional ha definido con claridad en su jurisprudencia, por ejemplo, que las inhabilidades buscan garantizar la transparencia, imparcialidad, igualdad, moralidad y permanencia en el servicio público, así como la primacía del interés general sobre el interés particular de quien aspira a ejercer función pública, lo cual puede implicar el manejo de recursos del Estado (Sentencia C-393 de 2019). Aunado a lo anterior, el hecho de que los miembros de los consejos consultivos no se reputen servidores públicos por el sólo hecho de integrar esos consejos hace que no les sean aplicables los principios de función administrativa que define el artículo 209 de la Constitución, entre los que se encuentran la moralidad e imparcialidad.

A su turno, la incompatibilidad se refiere al impedimento constitucional o legal que previene que una persona ejerza una función determinada. De acuerdo con la Sentencia C-426 de 1996, las incompatibilidades tienen “como función primordial preservar la probidad del servidor público en el desempeño de su cargo, al impedirle ejercer simultáneamente actividades o empleos que eventualmente pueden llegar a entorpecer el desarrollo y buena marcha de la gestión pública. Igualmente, cumple la misión de evitar que se utilice su cargo de elección popular para favorecer intereses de terceros o propios en desmedro del interés general y de los principios que rigen la función pública.”.

Así, la Corte llama la atención sobre el hecho de que, de declarar exequible las expresiones enjuiciadas, supondría una intervención en el manejo presupuestal de personas que no ostentan la calidad de servidores públicos y, sobre todo, de sujetos sobre quienes no aplica un régimen disciplinario o de incompatibilidades e inhabilidades. Esto, pues los consejos consultivos no están integrados en su totalidad por ediles, sobre quienes sí rige un régimen disciplinario o de incompatibilidades e inhabilidades.

La decisión de inexequibilidad no implica la expulsión de los presupuestos participativos del ordenamiento jurídico. La Corte hace hincapié en que los presupuestos participativos a los que se refiere la norma demandada y la Ley 1757 de 2015 son una expresión constitucionalmente válida de participación ciudadana. Así lo reconoció esta Corporación al declarar exequibles las normas que se refieren a los presupuestos participativos de la ley mencionada, en su Sentencia C-150 de 2015.

En primer lugar, esta Corte exalta la importancia de los presupuestos participativos, como un mecanismo de democracia directa que le permite a la ciudadanía intervenir y definir la destinación de los recursos que han de ejecutarse en las localidades, comunas o corregimientos en donde habitan. La anotada importancia se deriva de la posibilidad que ofrecen los presupuestos participativos de permitirle a los ciudadanos escoger, de manera propia, aquellos proyectos o iniciativas que son de su mayor interés o que, a su juicio, representan un mayor beneficio para sus áreas de residencia.

Los presupuestos participativos acercan al ciudadano al ejercicio de lo público y proveen de legitimidad a las decisiones que las autoridades públicas toman respecto de los recursos que deben dedicarse o impactar aquellos aspectos que son más sensibles o cercanos a la ciudadanía, como lo son –por ejemplo– obras o proyectos que repercuten en la salubridad o la calidad de la infraestructura de las localidades, comunas o corregimientos.

En segundo lugar, porque como se indicó en precedencia, la Ley 1757 de 2015 les confiere a los presupuestos participativos la calidad de compromisos y acuerdos. En esa medida, su acatamiento es un mandato para aquellos municipios en los que su administración ha adoptado presupuestos participativos. En efecto, el inciso primero del artículo 93 de la anotada Ley 1757 indica que “[l]os presupuestos participativos de los gobiernos regionales y departamentales, municipales y de las localidades, reflejan de manera diferenciada e integrada los compromisos y acuerdos realizados a través de las distintas fases del proceso de programación participativa…”.

Asimismo, el parágrafo 1º del artículo 94 de la Ley 1757 de 2015, referente al gasto en participación ciudadana, señala que ninguna entidad estatal podrá emplear las apropiaciones presupuestales de participación ciudadana en gastos distintos a los contenidos en la definición “de gasto en participación ciudadana” que se refiere al financiamiento de actividades y proyectos dirigidos a promover, proteger y garantizar el ejercicio –justamente– de ese derecho de participación. Lo anterior quiere decir que las autoridades públicas tienen vedado usar los recursos que deben emplearse para ejercicios de participación ciudadana en rubros distintos a este.

La anotada vinculatoriedad de los presupuestos participativos ha sido reconocida por ejemplo, por el Departamento Nacional de Planeación, el cual ha indicado de explícitamente que: “[s]egún lo dispuesto en los artículos 90, 91, 92 y 93 de Ley 1757 de 2015, el DNP solo adelanta Planeación Participativa debido a que el Presupuesto Participativo es obligatorio para territorio, alcaldías y gobernaciones y no para entidades nacionales.?”

https://www.dnp.gov.co/Participa_/Paginas/Planeacion-y-presupuesto-participativo.aspx Así lo ha entendido también el Departamento Administrativo de Función Pública al señalar que “[e]l Presupuesto Participativo es obligatorio para territorio, alcaldías y gobernaciones y no para entidades nacionales (Art. 90, 91, 92 y 93 de la Ley 1757 de 2015)

https://www.funcionpublica.gov.co/planeacion-y-presupuesto-participativo (énfasis añadidos).

Por último, la Corte recuerda que la realización de ejercicios de presupuestos participativos no está circunscrita única y exclusivamente a una metodología o forma particular. Ni la Constitución ni la ley establecen una regla de ese tipo. Al contrario, por disposición de la Ley 1757 de 2015, el legislador estatutario avaló la conformación de mecanismos de participación ciudadana distintos a los que se reglaron en esa ley estatutaria de manera específica. En esa medida, esta decisión: (i) preserva la existencia de los consejos consultivos, sólo que expulsa del ordenamiento jurídico los apartes de la norma enjuiciada que condicionan la distribución de los presupuestos participativos a la determinación que al respecto tomen la mayoría de los integrantes de esos consejos consultivos, y (ii) no se opone en este momento, o censura las diversas formas que se han adoptado o que lleguen a adoptar los distritos y municipios que han constituido presupuestos participativos en sus territorios. Como se vio en esta providencia, hay entes territoriales que han optado por no aplicar lo consagrado en la norma enjuiciada para llevar a cabo ejercicios de presupuestos participativos, lo cual encuentra soporte en la aludida ley estatutaria de participación ciudadana.

Asimismo, la solución a la tensión entre democracia representativa y participativa que presenta la norma demandada no conlleva tampoco la expulsión del ordenamiento jurídico de los presupuestos participativos o de los procesos o espacios en los que estos se construyen. La Corte no estudió en esta oportunidad las demás disposiciones de las Leyes 136 de 1994 y 1551 de 2012 que se refieren a los presupuestos y a los acuerdos participativos. Al respecto, se insiste en que la Corte Constitucional declaró exequible, mediante Sentencia C-150 de 2015, el Proyecto de Ley No. 134 de 2011 (Cámara de Representantes) –227 de 2012 (Senado), que precedió a la Ley Estatutaria 1757 de 2015 sobre promoción y protección a la participación democrática. Ello incluyó el Capítulo III (artículos 90, 91, 92 y 93) referente a los acuerdos participativos, mediante los cuales se materializa el presupuesto participativo.

Al respecto, la Sentencia C-150 de 2015 concluyó que “[e]n atención a lo expuesto y sin perjuicio de que el legislador continúe avanzando en la delimitación de esta importante figura que, según lo dispuesto en el artículo 93, obliga a considerar los acuerdos participativos en los debates presupuestales, la Corte no encuentra objeción constitucional alguna frente a los artículos examinados. En consecuencia, la Corte declarará exequibles los artículos 90, 91, 92 y 93.”

La Corte reitera entonces en que los presupuestos participativos, como expresión de democracia participativa, materializan y dan efectividad a las múltiples disposiciones de la Constitución referentes al derecho a la participación ciudadana. En esa medida, los presupuestos participativos mantienen su carácter de acuerdo y compromiso al interior del proceso de planeación y de la organización presupuestal de los entes territoriales (artículo 93 de la Ley 1757 de 2015). No obstante, la distribución de las partidas del presupuesto participativo no puede estar supeditada a la aprobación de la mayoría de los integrantes de los consejos consultivos, como órgano representativo –que no de democracia directa– que usurpa una facultad que el Constituyente le atribuyó de manera explícita a las JAL.

A propósito de lo anterior, esta Corporación destaca a los presupuestos participativos como un mecanismo idóneo y eficaz mediante el cual la población en general puede decidir sobre la ejecución de aquellos recursos públicos destinados a satisfacer sus necesidades básicas o al desarrollo de proyectos que redunden en beneficios para sus localidades, comunas o corregimientos. Sin embargo, el ejercicio de esa forma de participación ciudadana no puede traducirse en el desconocimiento de una disposición constitucional que textualmente les atribuyó a los ediles una función, como expresión de la democracia representativa.

Así, la declaratoria de inexequibilidad que se adopta mediante la presente providencia de ninguna manera implica expulsar del ordenamiento jurídico a los presupuestos participativos o dejar sin piso su vinculatoriedad, respecto de los municipios o distritos en los que estos se han instituido. Al contrario, la Corte reafirma mediante esta decisión la importancia que tiene esa forma de participación ciudadana directa, lo cual se soporta en los artículos 90 a 93 de la Ley 1757 de 2015, cuya constitucionalidad no fue cuestionada mediante la demanda de inconstitucionalidad que se estudió en esta ocasión.

En otras palabras, si bien el alcance de la decisión de inexequibilidad de esta sentencia abarca al término 'consejos consultivos' ello no quiere decir que las autoridades de los entes territoriales no puedan constituir consejos semejantes, como una alternativa para la realización de ejercicios de presupuestos participativos. La decisión de inexequibilidad se centra en la aprobación a la que se refiere la norma demandada, respecto de la distribución de los presupuestos participativos, pero no implica –se reitera– que la Corte censure o impida la constitución de consejos consultivos dirigidos a canalizar el proceso de elaboración de los presupuestos participativos. Esa posibilidad, la de que los entes territoriales creen consejos consultivos para realizar presupuestos participativos, se mantiene incólume, en aplicación directa de lo consagrado en el artículo 1º de la Ley Estatutaria 1757 de 2015.

Resumen del sentido de la decisión. A partir de lo expuesto, esta Corporación procederá a declarar inexequible la expresión “que requiere la aprobación de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo comunal o corregimental” contenida en el artículo 43 de la Ley 1551 de 2012, mediante la cual se modificó el artículo 136 de 1994, en tanto que contraría el artículo 318, numeral 4 de la Constitución que se refiere a las funciones de las juntas administradoras locales.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Único. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “(…) que requiere la aprobación de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo comunal o corregimental (…)”, contenida en el artículo 43 de la Ley 1551 de 2012 “[p]or la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, artículo mediante el cual se adicionó el artículo 131 de la Ley 136 de 1994.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Con salvamento de voto

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

Con Salvamento de voto

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA

 NATALIA ÁNGEL CABO Y EL MAGISTRADO

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

 A LA SENTENCIA C-208/25

Referencia: expediente D-15208

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 43 de la Ley 1551 de 2012 “[p]or la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”

Magistrado ponente:

Jorge Enrique Ibáñez Najar

En este salvamento explicamos las razones por las cuales no compartimos la decisión adoptada por la Corte en la Sentencia C-208 de 2025. El artículo 43 de la Ley 1551 de 2012 adicionó unos numerales al artículo 131 de Ley 136 de 1994, que lista las funciones de las Juntas Administradoras Locales (JAL). En el numeral 14 adicionado, la norma demandada dispuso que es función de las JAL elaborar el plan de inversiones de la respectiva comuna o corregimiento, “para lo cual distribuirá las partidas del presupuesto participativo de cada comuna o corregimiento, que requiere la aprobación de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo comunal o corregimental”. La mayoría de la Corte consideró que la expresión subrayada era inexequible.

La expresión acusada buscaba resolver una pregunta estrechamente ligada a la noción de democracia: cómo hacer efectiva la participación ciudadana en materias presupuestales. El legislador diseñó la figura de los presupuestos participativos, precisamente, como una forma de promover la participación de los ciudadanos y las ciudadanas en las decisiones que los afectan, mediante la construcción de acuerdos con los órganos de gobierno y representación. A través de estos acuerdos, un porcentaje del presupuesto municipal se destina a los programas y proyectos prioritarios para la ciudadanía.

Con la decisión mayoritaria, la Corte Constitucional le quitó eficacia a este instrumento de participación, pues quedó reducido a una mera recomendación que los órganos representativos –en este caso, las JAL– pueden o no acoger. Para explicar por qué no estamos de acuerdo con la decisión de la Sala y, por el contrario, por qué se justificaba declarar la exequibilidad de la expresión acusada, en este salvamento ilustraremos:

1. La noción de los presupuestos participativos y su importancia constitucional;
2. La evidencia que existe sobre los impactos positivos que los presupuestos participativos tienen sobre la democracia, la transparencia y la eficacia en la gestión de los recursos públicos; y
3. Las formas en las que la expresión acusada podía ser interpretada de manera compatible con la Constitución.

La garantía de la participación ciudadana en un ámbito que históricamente ha estado reservado para los órganos de representación, como en el ámbito presupuestal, es el objeto y la razón de ser de los presupuestos participativos. En nuestro criterio, era posible interpretar la norma acusada para conciliar las competencias de las JAL, como órgano representativo, con la participación ciudadana directa, a través de los consejos consultivos comunales o corregimentales –en adelante, los consejos consultivos–. Desde esta perspectiva, se habría podido evitar una decisión de inexequibilidad que desnaturaliza la figura de los presupuestos participativos y desconoce las razones constitucionales que los justifican.

Los presupuestos participativos y su importancia constitucional

Los presupuestos participativos fueron concebidos como un mecanismo innovador, fundamentado en la democracia participativa, que permite que la ciudadanía pueda cumplir un rol activo y directo en la conformación de los presupuestos territoriales y en la definición de programas y proyectos prioritarios para la ejecución de los recursos públicos. Su finalidad es recoger las aspiraciones y necesidades de la sociedad civil para priorizarlas en la planeación territorial y atenderlas mediante la asignación de recursos específicos del presupuesto.

La Ley 1551 de 2012, que modificó la Ley 136 de 1994 –sobre el régimen municipal–, buscó modernizar la organización y funcionamiento de los municipios. En particular, el artículo 40 de la Ley 1551 de 2012 modificó las normas relativas a las comunas y corregimientos con el fin de “asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local”. En este contexto se consagró legalmente la figura de los presupuestos participativos, de la siguiente manera:

PARÁGRAFO 3o. El Concejo Municipal o Distrital podrá constituir, para apoyar la inversión social en los Corregimientos, Comunas y localidades, un presupuesto participativo que permita a los ciudadanos deliberar y decidir en la distribución de un porcentaje del presupuesto municipal, a través de las JAL, asignado a sus respectivas comunas, corregimientos y localidades, observando las normas y disposiciones nacionales y municipales que rigen el ejercicio de la planeación, el presupuesto y la contratación, en concordancia con el Plan de Desarrollo Municipal.

En todo caso los procesos de planeación local serán insumo para la formulación del plan municipal de desarrollo, así mismo se dará prioridad a las propuestas de inversión presentadas por los respectivos Consejos Comunales y Corregimientos de Planeación que dentro de sus respectivos planes garanticen complemento con trabajo comunitario, dentro del marco de los convenios.

Para la implementación y ejecución del presupuesto participativo, la administración municipal garantizará los recursos necesarios para la operación y puesta en marcha del programa de planeación y presupuesto participativo en cada una de las Comunas y Corregimientos del municipio y distrito dentro del plan plurianual de inversiones. Se creará dentro del Presupuesto Municipal un componente denominado Presupuesto Participativo que hará parte del Estatuto Orgánico del Presupuesto del Municipio o Distrito.

Posteriormente, la Ley Estatutaria 1757 de 2015 –sobre mecanismos de participación democrática– hizo referencia a “los acuerdos participativos” como una de las modalidades para promover, proteger y garantizar el derecho a la participación democrática de las organizaciones civiles. En concreto, el artículo 90 de la Ley 1757 de 2015 definió el proceso del presupuesto participativo como “[…] un mecanismo de asignación equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos públicos, que fortalece las relaciones Estado-Sociedad Civil. Para ello, los gobiernos regionales y gobiernos locales promueven el desarrollo de mecanismos y estrategias de participación en la programación de sus presupuestos, así como en la vigilancia y fiscalización de la gestión de los recursos públicos”.

En los artículos 91, 92 y 93 de la ley mencionada, el legislador estatutario determinó el objeto, la finalidad y el seguimiento de este mecanismo participativo. Así, los presupuestos participativos se dirigen a asegurar la participación efectiva “de la sociedad en el proceso de programación participativa del presupuesto”, en armonía con los planes de desarrollo concertados de orden regional, distrital, municipal y local, y la fiscalización de la gestión. Esto con el propósito de “recoger las aspiraciones y necesidades de la sociedad” para considerarlos y promover su ejecución, “de modo que les permita alcanzar los objetivos estratégicos de desarrollo humano, integral y sostenible”, y reflejar “de manera diferenciada e integrada los compromisos y acuerdos” adquiridos para incorporarlos en los presupuestos territoriales respectivos.

Al estudiar estas normas legales, la jurisprudencia constitucional señaló que los presupuestos participativos están orientados a “la materialización de la democracia participativa en el proceso presupuestal. En la Sentencia C-150 de 2015, esta Corporación resaltó que las normas relativas a los presupuestos participativos (arts. 90 a 93) buscan “profundizar la participación de la ciudadanía en la configuración de los presupuestos territoriales”. Según la Corte, esta finalidad se apoya en disposiciones constitucionales como “el reconocimiento de la participación como rasgo característico de la democracia (art. 1), en la radicación de la soberanía en el pueblo (art. 3), en el reconocimiento del derecho de todo ciudadano a participar en el ejercicio y control del poder político (art. 40), en la obligación de los municipios de promover la participación comunitaria (art. 311) y en (...) la necesidad de hacer efectiva la participación ciudadana en los procesos de planeación (art. 342)”, y también en “una forma de optimizar el deber constitucional, establecido en el artículo 334 de la Constitución, de mejorar la calidad de vida de los habitantes”.

En la práctica, la regulación de los presupuestos participativos exige a las autoridades territoriales garantizar, con recursos y lineamientos concretos, la participación directa de la ciudadanía en la presentación de propuestas y definición de las inversiones prioritarias requeridas. Esto, con el propósito de que puedan ser incorporadas por la JAL en la planeación territorial y se designen partidas presupuestales específicas para su ejecución.

En la sentencia de la que nos apartamos, la posición mayoritaria consideró que, si bien los presupuestos participativos son importantes, la disposición acusada desconocía el artículo 318.4 de la Constitución, que les asigna a las JAL la función de distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal. Con independencia del análisis sobre el alcance que se le debe dar a la expresión acusada, que desarrollaremos en la última parte de este salvamento, consideramos necesario llamar la atención acerca de que la sentencia adoptó una visión limitada sobre el alcance de la democracia participativa y su interacción con la democracia representativa. En efecto, los presupuestos participativos buscan hacer compatibles ambas facetas de la democracia, y la norma acusada permitía que la participación ciudadana no se quede en meras recomendaciones que los órganos representativos pueden decidir si adoptan o no, sino que permitía que los ciudadanos tuvieran poder de decisión directa sobre una parte del presupuesto municipal.

Así, la construcción de los presupuestos participativos supone una articulación funcional entre los procesos de planeación de desarrollo local y su respectiva programación presupuestal, de tal forma que las propuestas priorizadas por la ciudadanía se integren de forma oportuna y coherente a las metas establecidas en los Planes de Desarrollo Local y se traduzcan en conceptos de gasto para el logro de la ejecución de los proyectos correspondientes. A su vez, este diseño institucional implica una corresponsabilidad entre las alcaldías locales, las JAL y la propia ciudadanía a través de estas instancias, como garantía de que las decisiones adoptadas en los escenarios participativos se materialicen en una gestión pública que avance en responder a necesidades colectivas.

De hecho, para concretar la participación ciudadana a través de los presupuestos participativos, no basta con señalar que los ciudadanos pueden proponer la priorización de iniciativas o incidir en la toma de decisiones, sino que es necesario contar con mecanismos para asegurar la factibilidad y viabilidad de los proyectos financiados con cargo a los recursos locales, su seguimiento y veeduría.

En este contexto, la ley diseñó la figura de los consejos consultivos como una instancia que permitiera canalizar la participación ciudadana en el proceso de elaboración de los presupuestos participativos. Establecer que su concepto fuera obligatorio era una forma de garantizar que, como lo dispuso la Ley Estatuaria y lo avaló esta Corte, los acuerdos participativos tengan efecto vinculante sobre la administración de los entes territoriales. De lo contrario, su efecto estaría sujeto, como todo el resto del presupuesto, a la decisión del concejo municipal y a la distribución que haga la JAL de la partida que corresponda.

Los impactos de los presupuestos participativos sobre la democracia, la transparencia y la eficacia en la gestión de los recursos públicos

Desde nuestro punto de vista, era necesario tener en cuenta que los presupuestos participativos tienen un impacto positivo sobre la democracia, la transparencia y la eficacia en la gestión de los recursos públicos. Así, la posición mayoritaria partió de la idea de que dar fuerza vinculante a la participación ciudadana en la distribución de un porcentaje del presupuesto desnaturaliza esta función y puede tener riesgos para el correcto manejo de los recursos públicos. Sin embargo, la evidencia nacional e internacional sugiere lo contrario: fomentar la participación ciudadana en estas materias favorece la transparencia y un mejor manejo de los recursos públicos.

La literatura especializada ha señalado de forma consistente las ventajas que representan los presupuestos participativos para mejorar la eficiencia en la focalización de los recursos públicos, aumentar la transparencia y el control ciudadano, generar innovaciones institucionales y, en general, fortalecer la democracia. Al respecto, un estudio publicado en 2022 encontró que la participación ciudadana en el proceso presupuestario genera mayor transparencia en el uso del presupuesto local y una mejor comprensión sobre el mismo por parte de la ciudadaní–. El estudio encontró que existía evidencia sólida de que la participación y la deliberación ciudadana en el proceso del presupuesto participativo tuvieron una asociación positiva con un mayor ahorro fiscal. En cambio, se encontró evidencia débil de que delegar el poder sobre el presupuesto a quienes participan en esas instancias afecte los resultados fiscales. Esto sugiere que la participación en la definición del presupuesto no solo contribuye a transparentar el gasto público, sino que ayuda consistentemente a hacerlo más eficiente, lo cual favorece a la sostenibilidad fiscal.

En esa misma línea, un estudio empírico realizado entre 2009 y 2023 y publicado en 2025 encontró, a partir de 664 observaciones en 83 países, que los presupuestos participativos tienen un efecto mitigador sobre el riesgo de la deuda públic. En efecto, la citada investigación encontró que el riesgo de la deuda pública es “notablemente menor en los casos de presupuestos participativos, un hallazgo significativo al nivel del 1%. En ese sentido, el estudio muestra cómo la transparencia fiscal que generan esta clase de mecanismos contribuye a una mejor comprensión ciudadana sobre la importancia de enfrentar las presiones de largo plazo de la deuda pública y, consecuentemente, fortalece la supervisión social de la sostenibilidad fiscal.

Los hallazgos expuestos muestran cómo los presupuestos participativos no constituyen un ejercicio meramente formal de democracia participativa, sino que tienen incidencia directa en un mejor desempeño de la administración pública. En ese orden, estos instrumentos constituyen herramientas valiosas para alcanzar fines constitucionalmente relevantes como la sostenibilidad fiscal, el acceso equitativo a bienes y servicios, la corrección de desigualdades sociales y, en definitiva, el bienestar general.

La evidencia en relación con los beneficios de los presupuestos participativos en el fortalecimiento de la democracia también es sólida. Un artículo publicado en 2024 señaló que el presupuesto participativo, que apareció inicialmente en Porto Alegre, Brasil, se ha convertido en una práctica generalizada con más de 11.500 experiencias documentadas alrededor del mund–. Esta investigación encontró, entre otras cosas, que los presupuestos participativos son útiles para la pedagogía y la práctica de la democracia. Al respecto, los investigadores señalaron que a través de estos procesos “se adquieren importantes competencias cívicas y políticas, valores, actitudes y prácticas que, a su vez, pueden mejorar la calidad de la democracia.

Sumado a ello, estos mecanismos cumplen un papel instrumental valioso en la medida en que “cuando quienes se ven afectados por un problema tienen voz en su solución, las respuestas son más efectivas que las que solo proponen los burócratas desde sus oficinas. En ese sentido, la aplicación de estas herramientas de gestión del presupuesto público no solo contribuyen a aumentar el bienestar social, sino que inciden positivamente en la legitimidad democrática de las instituciones, aumentan la confianza pública y fortalecen la cultura cívica.

También existe un consenso entre los expertos sobre la utilidad práctica de los presupuestos participativos como instrumento para tomar mejores decisiones sobre lo público. Sobre este particular, un estudio realizado en Asia y publicado en 2023 resaltó que estos instrumentos conducen a asignaciones de gasto público que se ajustan mejor a las preferencias ciudadanas, esto al mejorar el flujo de información entre los responsables políticos y los beneficiario  . En esa medida, se trata de una herramienta que permite un mejor flujo de conocimiento local desde las comunidades interesadas hacia los tomadores de decisiones, de suerte que contribuye a reducir las asimetrías de información que pueden existir entre la ciudadanía y el Estado.

Por las razones expuestas, a nuestro juicio, la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma demandada constituye un retroceso en términos democráticos. Los presupuestos participativos son una herramienta cuyos efectos positivos para el mejor funcionamiento del Estado y la democracia están ampliamente demostrados. En efecto, si bien la decisión de la cual nos apartamos señala expresamente que la declaratoria de inconstitucionalidad no implica la prohibición de estos instrumentos de participación, en la práctica sí se afecta su núcleo esencial. Esto es así porque la eficacia del presupuesto participativo depende de que quienes participan en ellos tengan la capacidad real de incidir en la toma de decisiones sobre los asuntos que les interesan.

Es decir, al declarar la inconstitucionalidad de la norma acusada, se restringe de manera sustancial la posibilidad de que las decisiones ciudadanas tomadas en el marco del ejercicio de participación sean efectivamente materializadas. Así las cosas, la transferencia de poder decisorio a los ciudadanos que sostiene la idea de los presupuestos participativos desaparece, pues en adelante la determinación sobre si se ejecuta o no lo decidido por los participantes vuelve a estar en cabeza exclusivamente en la administración. Es decir, el ejercicio de presupuestación participativa a partir de la declaratoria de inconstitucionalidad corre el riesgo de convertirse en una forma de 'tokenismo, en la que se anula el poder ciudadano real de incidir en los asuntos sobre el gasto público, y la gente queda sometida a las concesiones que los miembros de las JAL estén dispuestos a otorgar.

La expresión demandada podía ser interpretada de manera compatible con la Constitución

Estamos de acuerdo con que la regulación de los presupuestos participativos tiene un grado de indeterminación que afecta la forma en que se puede leer la expresión acusada. Por lo tanto, era necesario hacer un ejercicio interpretativo para determinar su alcance. Sin embargo, consideramos que la sentencia se equivocó al hacer ese ejercicio, pues le dio una importancia excesiva a la palabra “consultivo”, sin tener en cuenta la norma en su integridad y el contexto más amplio en el que se ubica. Esto la llevó a desconocer que la expresión acusada podía interpretarse de una manera que compatibilizara el rol de los consejos consultivos con las competencias constitucionales y legales de las JAL.

La sentencia le dedicó una parte importante de sus consideraciones a interpretar el alcance del carácter “consultivo” de los consejos a los que hace mención la norma demandada. En este ejercicio, los comparó con otros órganos consultivos de carácter constitucional, legal y reglamentario, y usó esas motivaciones para afirmar que era inconstitucional que el concepto rendido por dichos consejos fuera vinculant.

En nuestro criterio, este análisis desconoció, por un lado, que la comparación de estos consejos con otros órganos consultivos correspondía a un cargo de la demanda que no fue admitido para su estudio de fondo, por lo que no debió ser abordado por la Corte. Por otro lado, el análisis acogido por la mayoría terminó usando la palabra “consultivo” –contenida en el texto de la propia norma demandada– como una razón para declarar inconstitucional otra parte de la misma ley –la que exigía su aprobación para la distribución de las partidas del presupuesto participativo–. En efecto, según la postura mayoritaria, un consejo no puede ser consultivo y a la vez requerirse su aprobación para la toma de decisiones. Este argumento es problemático porque el análisis que le corresponde hacer a esta Corte implica confrontar una norma de rango legal con la Constitución, mas no con otras partes de la misma ley.

Por el contrario, el ejercicio interpretativo más relevante era definir si la norma podía entenderse de una forma compatible con las competencias de las JAL. Recordemos que la expresión acusada se ubica, justamente, dentro de una norma que les asigna funciones a las JAL:

Artículo 131. Las Juntas Administradoras Locales, además de las que les asigna el artículo 318 de la Constitución Política, ejercerán las siguientes funciones: (…) 14. Elaborar el plan de inversiones de la respectiva comuna o corregimiento en los casos en que este haya sido adoptado por la administración municipal, incorporando los conceptos del concejo comunal y/o corregimental de planeación, para lo cual distribuirá las partidas del presupuesto participativo de cada comuna o corregimiento, que requiere la aprobación de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo comunal o corregimental, antes de ser incorporado a los actos administrativos del concejo distrital o municipal. (Se subraya la expresión declarada inexequible).

Esta norma, como lo expuso la sentencia, tiene una doble connotación: de planeación y de presupuesto. Se refiere, por un lado, a la elaboración del plan de inversiones de la comuna o corregimiento y, por el otro, determina que las JAL distribuirán las partidas del presupuesto participativo. Esta doble connotación da lugar, a su vez, a dos posibles interpretaciones sobre el alcance de la aprobación que se exige de los consejos consultivos. Para los magistrados que suscribimos este salvamento, ninguna de estas interpretaciones implicaba usurpar las funciones de las JAL.

Bajo una primera interpretación, la expresión acusada se relaciona con la función asignada a las JAL por el artículo 318.4 de la Constitución: “distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal”. Esta fue la interpretación acogida por la sentencia, que consideró que la norma acusada vulneraba dicha norma constitucional al exigir la aprobación de los consejos consultivos para poder distribuir las partidas globales.

En nuestro criterio, si se acepta esta interpretación de la norma, no es cierto que la aprobación que se exige de los consejos consultivos usurpe esta competencia de las JAL. Por el contrario, era perfectamente posible entender que cuando las JAL distribuyen las partidas globales del presupuesto municipa deben cumplir un requisito adicional frente al componente que constituye el presupuesto participativo: que sea aprobado por el consejo consultivo. Esto quiere decir que, para la aprobación de dicho componente del presupuesto municipal, se necesitaría una doble voluntad concurrente: la de los ciudadanos que materializaron su participación a través de los consejos consultivos y la de las JAL.

Esto no significa que las JAL pierdan su competencia de distribuir las partidas globales del presupuesto. Es la JAL la que adoptará el acto administrativo correspondiente y sin su voluntad no se podrá hacer la distribución. Sin embargo, lo que buscaba la norma demandada es que también se tuvieran en cuenta, en forma efectiva, los acuerdos a los que se llegó en la construcción del presupuesto participativo. Para eso, se agregó un requisito consistente en que la voluntad de las JAL coincida con el voto favorable del consejo consultivo. Se trataba, como lo indicamos anteriormente, de una forma de articular las facetas participativa y representativa de la democracia.

Ahora bien, una segunda interpretación de la expresión demandada indicaría que ésta ni siquiera regulaba la distribución de las partidas globales del presupuesto municipal, sino que se refería a otra de las funciones constitucionales de las JAL: la asignada por el artículo 318.2 superior de “formular propuestas de inversión ante las autoridades nacionales, departamentales y municipales encargadas de la elaboración de los respectivos planes de inversión”. Esta interpretación parte de la base de que, como ya lo explicamos, el numeral en el que se encontraba la norma demandada regula explícitamente la función de las JAL de formular una propuesta de plan de inversiones para la respectiva comuna o corregimiento. Esta referencia sugeriría que el concepto vinculante del consejo consultivo comunal o corregimental se circunscribe a la distribución de los conceptos que componen el plan de inversiones del municipio, pero no a la distribución de todas las partidas presupuestales que se le asignen a la subdivisión territorial.

Bajo cualquiera de estas dos interpretaciones, se podían conciliar mejor las competencias de las JAL, como órgano representativo, con la participación ciudadana directa que es el objeto y la razón de ser de los presupuestos participativos. De acuerdo con el principio democrático, era razonable entender que la norma demandada exigía la aprobación de una instancia de participación

ciudadana para la incorporación de los acuerdos y compromisos de los presupuestos participativos en el plan de inversiones. Y, de esta forma, no se justificaba declarar inexequible la norma demandada, con las consecuencias que ello tiene para la efectividad de los presupuestos participativos.

En esos términos salvamos nuestro voto.

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado