Sentencia No. C-179/94

LEY ESTATUTARIA-Quórum para aprobación

La Corte Constitucional quiere llamar la atención de las dos Cámaras legislativas, para que en el futuro observen mayor cuidado y diligencia en la aprobación de leyes de la índole de la que hoy se revisa, específicamente en lo que respecta al resultado de la votación con la cual se aprueba cada una de las disposiciones que conforman dichos ordenamientos. Pues por requerir las leyes estatutarias para su aprobación, modificación o derogación, la mayoría absoluta de los miembros que conforman cada una de las comisiones y plenarias del Congreso, dicho quórum debe aparecer claramente determinado. No basta entonces que se diga que fue aprobado por mayoría absoluta, sino que debe dejarse constancia del número de senadores o representantes que así lo decidieron.

ESTADO DE DERECHO-Concepto

El Estado de derecho es una técnica de organización política que persigue, como objetivo inmediato, la sujeción de los órganos del poder a la norma jurídica. A la consecución de ese propósito están orientadas sus instituciones que, bajo esta perspectiva, resultan ser meros instrumentos cuya aptitud y eficacia debe ser evaluada según cumplan o no, a cabalidad, la finalidad que constituye su razón de ser.

ORDEN PUBLICO

El régimen de libertades, suprema ratio del Estado de derecho, tiene como supuesto necesario la obediencia generalizada a las normas jurídicas que las confieren y las garantizan. A ese supuesto fáctico se le denomina orden público y su preservación es, entonces, antecedente obligado de la vigencia de las libertades. Formular una definición lógicamente satisfactoria de orden público es empresa desalentadora, pues el ingrediente evaluativo que en ella va implícito, impide ganar una noción objetiva, universalmente reconocible. De allí el peligro de usarla como condición o límite del ejercicio de un derecho, pues cada vez que se procede de ese modo, y en ocasiones resulta inevitable hacerlo, se libra su inmensa forma vacía a la discreción de un funcionario que con su propio criterio ha de llenarla. El único control de su evaluación, entonces, estará constituído por el telos del Estado de derecho y éste, preciso es admitirlo, es también pasible de más de una valoración.

EFICACIA DEL DERECHO

Quizás lo más sensato, para trazar un límite que resulta ineludible, es construir la noción a partir de otra, no exenta de dificultades pero menos problemática, como lo es la de eficacia del derecho. El derecho es eficaz, desde esta perspectiva, cuando consigue moldear la conducta de los destinatarios conforme al propósito que lo informa. Cuando tal ocurre, no hay duda de que al estado de cosas resultante podemos llamarlo orden, no importa cuán plausible o censurable se nos antoje. Así entendida esa noción, se confunde con la de paz. En todo caso, la eficacia del derecho es siempre relativa, pues siempre hay un amplio margen de desobediencia compatible con su funcionamiento y con la convivencia que busca propiciar. Si el ordenamiento jurídico fuera absolutamente eficaz, habría trocado su naturaleza de control normativo por la de técnica contralora causal, que no toma en cuenta la libertad del destinatario, sino que la suprime.

ESTADOS DE EXCEPCION-Justificación

El derecho es siempre compatible con un cierto grado de desobediencia y no puede ser de otro modo. Pero cuando ese grado de desobediencia, permisible e inevitable, es traspuesto, la convivencia se torna difícil y hasta imposible, especialmente cuando son las normas reguladoras de conductas sin las cuales la coexistencia no es pensable, las que están comprometidas. Cuando tal ocurre, el desorden se ha sustituído al orden. ¿Cuándo exactamente ocurre tal fenómeno? No es posible determinarlo con entera certeza. Pueden surgir discrepancias. Es, entonces, cuando se requiere el criterio autorizado y prevalente del órgano de la comunidad que ha de verificar, con fuerza vinculante, que el fenómeno se ha producido o su advenimiento es inminente. Justamente, para esas situaciones se han creado los Estados de excepción. Los Estados de excepción o de turbación del orden exigen, entonces, normas que se adecuen a la nueva situación. Se trata, de normas generalmente más drásticas, vale decir, de un poder disuasivo mayor y más restrictivas de la libertad jurídica.

ESTADOS DE EXCEPCION-Normas de excepción

No obstante su naturaleza restrictiva, dentro de un Estado de derecho las normas de excepción han de mantener el sello que a éste le es inherente, a saber: 1. el gobernante, no obstante su mayor poder discrecional, está sujeto a control en todos los actos que, dentro de la nueva situación realice, y 2. la restricción de las libertades y derechos fundamentales ha de tener como propósito esencial la preservación de esos mismos bienes, que de ninguna manera pueden ser destruídos sino provisoriamente limitados, con el propósito de que la obediencia al derecho se restaure y las libertades y derechos recobren la vigencia plena de que gozan en tiempo de normalidad. Es lo que pudiéramos llamar la paradoja de los estados de excepción: las libertades públicas y los derechos fundamentales se restringen, en beneficio de esos mismos bienes. Esa circunstancia brinda un insustituíble criterio de control de los actos del gobernante investido de poderes excepcionales, y es ése el criterio que ha de guiar a la Corte en el examen de constitucionalidad de la presente ley estatutaria. Prescindir de ese criterio, conduce a trocar el Estado de derecho en una forma de organización política que lo contradice y desnaturaliza.

LEY ESTATUTARIA-Modificación/LEY ESTATUTARIA-Derogatoria

Si bien es cierto que las leyes estatutarias se caracterizan por tener una estabilidad mayor que las ordinarias, éllo no puede entenderse como que son inmodificables o que deban permanecer incólumes para siempre, lo que implicaría la parálisis o estaticidad de la actividad legislativa en este campo. Además, no puede dejarse de lado que algunas de las circunstancias que inciden notablemente en la adopción de medidas especiales en épocas de excepción, obligan al legislador a ajustar la normatividad existente a esos ritmos cambiantes para que no resulte obsoleta o inaplicable. De la expresión "una ley estatutaria" contenida en el artículo 214-2 de la Carta, a la que aluden los intervinientes mencionados, no se deduce de ninguna manera que únicamente se puede expedir una sóla ley sobre los estados de excepción, sino que no pueden regir varios estatutos reguladores de dichos estados en forma simultánea. Pero es claro que las leyes estatutarias pueden ser modificadas o derogadas por otras de igual categoría, tal como lo autoriza el artículo 153 de la Carta, las cuales obviamente deben ceñirse a la Constitución en cuanto a su trámite y contenido.

ESTADOS DE EXCEPCION-Declaratoria

La declaración de los estados de excepción sólo puede tener ocurrencia, cuando se presenten una o varias de las circunstancias que consagra la Constitución, y como último recurso del Estado, frente a situaciones graves e inminentes que pongan en peligro la estabilidad institucional, la seguridad y soberanía del Estado, la convivencia ciudadana, o la perturbación o amenaza igualmente grave e inminente del orden económico, social o ecológico del país, o la grave calamidad pública, las cuales no pueden ser controladas mediante las medidas que consagra la Constitución y la ley para periodos de normalidad, o éstas resultan ciertamente insuficientes.

ESTADOS DE EXCEPCION-Controles

Antes que los controles legislativos que se establecen en el proyecto de ley que se revisa, existen, desde luego, los controles derivados de las normas constitucionales y los tratados internacionales, a los cuales debe sujetarse el Gobierno.  

PREVALENCIA DE TRATADOS INTERNACIONALES

Conviene precisar el alcance y significado del artículo 93 constitucional en el sentido de señalar que éste no se refiere a todos los derechos humanos consagrados en los tratados y convenios internacionales en sí mismos y de por sí, sino a éstos cuando tales instrumentos internacionales prohiben su limitación en los estados de excepción', es decir, que para que tenga lugar la prevalencia o superioridad de los tratados y convenios internacionales en el orden interno, es necesario que se den los dos supuestos a la vez, de una parte, el reconocimiento de un derecho humano, y de la otra que sea de aquellos cuya limitación se prohiba durante los estados de excepción". El artículo 93 de la ley fundamental debe ser necesariamente interpretado en relación con el artículo 214-2 ibidem, que prohibe la suspensión de los derechos humanos y libertades fundamentales durante los estados de excepción. La condición para que esos tratados o convenios internacionales rijan a plenitud, es que no contraríen la Constitución, de manera que sólo deberán acatarse aquéllos que no vulneren sus preceptos.

DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO/IUS COGENS

El derecho internacional humanitario, según la doctrina, "está compuesto por un conjunto de normas, que limitan, por razones humanitarias, el derecho de las partes en conflicto de escoger libremente los métodos y los medios utilizados en la guerra o que protegen a las personas y a los bienes afectados o que puedan ser afectados como consecuencia del conflicto. "Los principios del derecho internacional humanitario plasmados en los Convenios de Ginebra y en sus dos Protocolos, por el hecho de constituir un catálogo ético mínimo aplicable a situaciones de conflicto nacional o internacional, ampliamente aceptado por la comunidad internacional, hacen parte del Ius Cogens o derecho consuetudinario de los pueblos. En consecuencia, su fuerza vinculante proviene de la universal aceptación y reconocimiento que la comunidad internacional de Estados en su conjunto le ha dado al adherir a esa axiología y al considerar que no admite norma o práctica en contrario. No de su eventual codificación como normas de derecho internacional,como se analizará con algún detalle mas adelante. De ahí que su respeto sea independiente de la ratificación o adhesión que hayan prestado o dejado de prestar los Estados a los Instrumentos Internacionales que recogen dichos principios.

DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO/NORMA INTERNACIONAL QUE CONSAGRA DERECHOS-Aplicación

La Constitución no solamente ordena respetar el derecho internacional humanitario durante los estados de excepción, sino que también permite que se apliquen las normas internacionales sobre derechos, que sean inherentes a la persona humana, a pesar de que no los consagre el Ordenamiento Supremo, lo cual quedó consignado en el artículo 94 ibídem, que prescribe: "la enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos".

ESTADO DE GUERRA EXTERIOR-Limitaciones/PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD

El aparte subrayado lesiona el artículo 212 de la Constitución Nacional, disposición ésta que no consagra limitación a las atribuciones con que cuenta el Gobierno durante el estado de guerra exterior, distintas a las "estrictamente necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra y procurar el restablecimiento de la normalidad"; en consecuencia, el legislador no podía válidamente estatuir otras, como la de la "reciprocidad". Por tanto, la expresión "atendiendo el principio de reciprocidad por parte del Estado con el cual exista conflicto", será declarada inexequible por infringir abiertamente el mandato constitucional.

DERECHO LEGISLADO/DERECHO CONSUETUDINARIO

Ha de hacerse un reparo de técnica jurídica en relación con la expresión "derecho positivo" que aparece en el inciso 2o. del mismo artículo 3o. que se estudia, la cual debería sustituirse por la de "derecho legislado", pues como se recordará, tanto el derecho legislado como el consuetudinario son formas del derecho positivo. Sin embargo, esta circunstancia en nada afecta la constitucionalidad de la norma.

DERECHO A ELEGIR-Restricción/DERECHO A SER ELEGIDO-Restricción/DEBATES DE CARACTER ELECTORAL-Suspensión

En lo que respecta al parágrafo primero, en el cual se garantiza la libre y pacífica actividad política, conviene aclarar que bien puede el Gobierno durante los estados de excepción, suspender algunos eventos electorales en razón de la grave situación de alteración del orden público, que impide su realización; sin que ello signifique la violación del derecho que tiene todo ciudadano de elegir y ser elegido. Por el contrario, considera la Corte que es precisamente en defensa de ese derecho que se permite la suspensión de los debates de carácter electoral, en épocas de turbación del orden público, como sería el caso, de guerra exterior, conmoción interior o emergencia económica, social o ecológica, pues de llevarse a cabo una elección en tales circunstancias, podrían presentarse situaciones distorsionantes del libre ejercicio del sufragio.

AMNISTIA-Concesión/INDULTO-Concesión/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Competencia

En cuanto a concesión de facultades al Gobierno para decretar "amnistías o indultos generales" por delitos políticos y conexos, la Corte estima que esta norma es contraria a la Constitución, porque la facultad conferida al Congreso de la República por el numeral 17 del artículo 150, es exclusiva e indelegable. Conceder amnistías o indultos generales, por delitos políticos, es una medida eminentemente política, que implica interpretar la voluntad de la nación. Si el Congreso, con el voto de la mayoría exigida por la Constitución, dicta esta medida, será porque interpreta el sentimiento de la inmensa mayoría de los ciudadanos y si la niega, será porque no existe ese sentimiento. Por todo lo anterior, no tendría sentido sostener que lo que solamente puede hacer el Congreso de la República con esa mayoría especial, pueda decretarlo el Presidente de la República por su sola voluntad. La concesión de amnistías e indultos generales, es asunto de la mayor importancia para la República. Con razón la Constitución sólo las autoriza cuando existen "graves motivos de conveniencia pública". Esto hace pensar que la decisión del Congreso debe ser el fruto de un amplio debate a la luz de la opinión pública. Debate en el cual debe participar ésta última, a través de los medios de comunicación. No puede una decisión como ésta, adoptarse de la noche a la mañana por medio de un decreto, y ser fruto sólamente de la voluntad del Presidente de la República. Existe una sola diferencia entre la Constitución anterior y la actual: la obligación impuesta ahora al Gobierno de informar al Congreso sobre los indultos que haya concedido.

ESTADOS DE EXCEPCION-Límites/DERECHOS FUNDAMENTALES-Núcleo esencial/JUEZ CONSTITUCIONAL-Función/PRINCIPIO PRO FAVOR LIBERTATIS

Con la noción de núcleo esencial de un derecho fundamental sabemos que a él pertenecen aquellos elementos sin los cuales el derecho deja de ser lo que es, pero no es lógicamente posible dar una noción anticipada que satisfaga a plenitud las exigencias de una definición. Irremediablemente es tarea del intérprete, en cada caso específico, determinar si una disposición normativa de rango inferior, vulnera o no el núcleo esencial. Concretamente, incumbe al juez constitucional verificar, durante la vigencia de los estados de excepción, si un decreto legislativo del gobierno vulnera o no un derecho fundamental, a fin de emitir un juicio de constitucionalidad sobre dicho decreto. En esa tarea deben guiar al intérprete, como criterios insustituibles, el telos del Estado social de derecho y la razón justificativa del estado de excepción, que apuntan ambos hacia el disfrute pleno de las libertades por parte de los destinatarios, así, para lograr ese propósito, haya sido necesario el sacrificio temporal de algunos aspectos que hacen parte del derecho pero no constituyen su núcleo esencial. En los casos dudosos, y justamente, por las razones expuestas, el intérprete, entonces, deberá guiarse por el principio "pro favor libertatis", pues ha de tener presente que la restricción es lo excepcional, y lo excepcional (la pena es un claro ejemplo) debe justificarse sin dejar margen a la duda.

DERECHOS CONSTITUCIONALES-Limitaciones

Se sostiene que la parte que dice "limitaciones de los derechos constitucionales" viola el numeral 2o. del artículo 214 de la Carta, porque deja en libertad al Gobierno para referirse a los derechos o libertades fundamentales en general. La expresión impugnada no viola la Constitución, pues ha de entenderse en los términos de la Carta y de la ley de la cual forma parte. Tales derechos no son los intangibles. Lo son sólo aquellos cuya restricción está permitida en todo tiempo, es decir, aún bajo los estados de excepción. Por otra parte, la misma norma impone al Gobernante la obligación de exponer las razones por las cuales un derecho de los que puede ser limitado, lo es, con el fin de demostrar la conexidad de tal medida con las causas que originaron la perturbación del orden, indicando los motivos por los cuales ésta se hace necesaria, lo que viene a constituirse en una garantía más, para que el Gobierno Nacional no desborde las atribuciones que le compete ejercer en épocas excepcionales, a la vez que contribuye a que esta Corporación cumpla con mayor rigor y eficacia el control de los decretos legislativos que con tal objetivo se expidan.   

ESTADOS DE EXCEPCION-Justificación/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Poderes en estados de excepción

En nuestro ordenamiento constitucional se reconocen tres estados de excepción cuyas diferencias se establecen en función de sus causas, consecuencias y gravedad, los que fueron instituidos para hacer frente a situaciones que se juzgan excepcionales, las cuales no es posible contrarrestar con las medidas ordinarias que consagran la Constitución y la ley. Es por ello que, durante tales periodos transitorios, se le confieren al Presidente de la República mayores poderes para restablecer el orden perturbado y poner fin a la crisis, salvaguardando los derechos de la población, garantizando su seguridad y el funcionamiento normal de las instituciones públicas. Dichos poderes del Presidente, sin embargo, no pueden ser utilizados siempre que se declare uno de esos regímenes exceptivos, sino únicamente cuando la situación perturbadora así lo reclame, respetando los principios de finalidad, proporcionalidad, necesidad de las medidas, como bien lo consagra la norma que se examina; principios a los que se hará referencia en los artículos que siguen, pues es allí en donde se definen.

ESTADOS DE EXCEPCION-Causas/MEDIDAS DE EXCEPCION-Conexidad/DECRETO LEGISLATIVO-Finalidad

La debida relación de conexidad que deben guardar las medidas que se dicten durante los estados de excepción con las causas que originaron la declaración del mismo, es un requisito constitucional de ineludible cumplimiento. Por tanto, las normas que se expidan deben estar dirigidas, en forma expresa y directa, a combatir los acontecimientos perturbadores de la paz, el sosiego y la tranquilidad ciudadana, eventos que dieron origen a la legalidad extraordinaria, y con el fin exclusivo de  restablecer el orden perturbado. Si los decretos legislativos que expida el Presidente de la República durante los estados excepcionales, no guardan ninguna relación con las causas que llevaron a su implantación, ni están destinados a conjurar la crisis que los motivó, ni a contrarrestar el orden perturbado, con el fin de restablecer la normalidad, que es el permanente deber del Gobierno, dichos decretos serán declarados inexequibles por exceder los límites constitucionales.

DECRETO LEGISLATIVO-Necesidad/MEDIDAS DE EXCEPCION-Justificación

Lo que la norma pretende es que el Gobierno justifique la necesidad de cada una de las medidas que dicte durante los estados de excepción, para contrarrestar o poner fin a la situación de crisis que lo originó, razones que también servirán para analizar la proporcionalidad, finalidad y eficacia de las mismas. La necesidad de las medidas de excepción, se puede deducir de dos maneras: ya sea demostrando que las normas que regulan situaciones similares en tiempo de normalidad son insuficientes para conjurar la situación anómala; o que las medidas adoptadas para lograr el restablecimiento del orden perturbado están exclusivamente destinadas a ese fin. Este requisito es de trascendental importancia, pues de allí se deriva la posibilidad de impedir que se cometan abusos o extralimitaciones en la adopción de las medidas que, en todo caso, deben ser las estrictamente indispensables para retornar a la normalidad.  

LEY-Suspensión/DECRETO LEGISLATIVO-Motivación

Es conveniente que, durante los estados excepcionales, existan controles más rigurosos que en tiempo ordinario, pues es en tales periodos cuando se presentan mayores excesos y arbitrariedades por parte de las autoridades, en razón de la amplitud de los poderes que se les asignan.  Con la disposición legal que se estudia, se acabará la costumbre generalizada, por parte del Gobierno, de decretar una suspensión genérica de múltiples leyes vigentes, con la simple fórmula de que se suspenden todas las normas "que sean contrarias" con las que se expiden, pues de ahora en adelante se tendrá que indicar expresamente cuáles son los ordenamientos concretos que son antagónicos con el estado de excepción, lo cual facilitará el control de constitucionalidad, y terminará de una vez por todas con la indeterminación de la normatividad que se suspende, hábito ese que generaba una verdadera incertidumbre e inseguridad jurídica para todos los ciudadanos y las autoridades públicas.

MEDIDAS DE EXCEPCION-Proporcionalidad

Que las medidas que se adopten durante los estados de excepción deben ser proporcionales a la gravedad de los hechos, es una exigencia que el Constituyente ha establecido en el numeral 2o. del artículo 214 de la Carta. La proporcionalidad hace relación a la justa medida que debe existir entre los distintos instrumentos que se dicten para contrarrestar el orden perturbado y las situaciones o circunstancias de crisis que se pretende conjurar. Lo que equivale a decir que la proporcionalidad "es la razonabilidad que debe mediar entre la medida de excepción y la gravedad de los hechos". Esa proporcionalidad debe ser evaluada por el juez de constitucionalidad, es decir, la Corte Constitucional, al ejercer el control oficioso de los decretos legislativos expedidos en cualesquiera de tales periodos, con el fin de determinar su estricta medida.

PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Facultad sancionatoria/PRINCIPIO DE NO DISCRIMINACION-Vulneración

Al autorizar a la Procuraduría General de la Nación para sancionar a toda clase de funcionarios públicos que contraríen el principio de no discriminación a que alude la misma norma en su inciso anterior, es constitucional pero únicamente cuando dicha facultad se ejerza en relación con funcionarios públicos que carecen de fuero disciplinario, pues respecto a quienes gozan de éste, el Procurador no tiene competencia para investigarlos.

ESTADOS DE EXCEPCION-Prohibiciones/DERECHOS FUNDAMENTALES-Suspensión

Si bien es cierto que durante los estados de excepción, el legislador extraordinario está facultado para restringir o limitar determinados derechos o libertades fundamentales, no lo es menos que el constituyente le ha negado, en todo caso, la posibilidad de suspenderlos; pues las garantías constitucionales en los periodos excepcionales no se extinguen, a pesar de que algunas de ellas sean objeto de restricciones o limitaciones. Tampoco se le permite al Gobierno interrumpir el funcionamiento normal de cualquiera de las ramas del poder público, o modificar o suprimir los entes y las funciones de acusación y juzgamiento, tal como lo prescriben los artículos 214 en sus numerales 2o. y 3o., y 252 de la Carta; así las cosas, no se puede reformar o modificar el régimen constitucional, pues él sigue imperando.    

ESTADOS DE EXCEPCION-Información a organismos internacionales

El legislador establece obligaciones que al Presidente de la República le imponen Tratados o Instrumentos Internacionales, que han sido debidamente ratificados por Colombia, se encuentran vigentes, y por tanto, son de obligatorio cumplimiento, siempre y cuando no pugnen sus mandatos con las normas de nuestra Carta Política. Las comunicaciones que se ordenan son actuaciones eminentemente administrativas que en nada pugnan con los cánones constitucionales, pues son deberes a los que se obligan los Estados Partes, y que tienen como único fin cumplir con los objetivos propuestos, cuales son la protección y garantía de los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas.   

ESTADOS DE EXCEPCION-Independencia y compatibilidad

Como cada uno de los estados de excepción tiene causas propias, los mismos hechos no pueden invocarse para poner en vigencia uno u otro de tales periodos, pero sí se pueden configurar al mismo tiempo por hechos separados, estén o no vinculados entre sí, cada uno de acuerdo con las normas constitucionales que los rigen y que no permiten confundirlos.  

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Presencia en el Congreso/PRINCIPIO DE COLABORACION ARMONICA

La Constitución no prohibe la presencia del Presidente de la República en el Congreso Nacional, en ninguna época, de manera que éste bien puede asistir cuando lo considere conveniente, no sólo en tiempo de normalidad sino también durante los estados de excepción, en los cuales tiene una misión específica qué cumplir, cual es la de informar a esa Corporación, sobre la declaración de tales regímenes transitorios, como de las medidas adoptadas y el desarrollo de los acontecimientos. Es evidente, entonces, que durante los estados de excepción operan en forma concordante y colaboradora todos los poderes públicos, como representantes de la unidad nacional, con el fin de conjurar las situaciones de crisis y en cumplimiento del artículo 113 de la Constitución, que consagra la separación de las distintas ramas del poder público y la colaboración armónica para lograr los fines esenciales del Estado.   

DECRETO LEGISLATIVO-Improcedencia de suspensión provisional

Si es deber de la Corte pronunciarse en forma definitiva sobre los decretos legislativos, en los "estrictos y precisos términos" contemplados en el artículo 241 de la Constitución, mal puede una ley, como es la que se estudia, establecer la suspensión provisional de dichos actos jurídicos, lo que configura una clara y abierta violación de la normatividad Suprema.

REPRODUCCION DE NORMAS-Prohibición

Para la Corte es evidente que al consagrar el artículo 19, objeto de análisis, la prohibición de reproducir normas declaradas inexequibles, "a menos que con posterioridad a la sentencia o decisión, hayan desaparecido los fundamentos que la originaron", este mandato ha de entenderse en los términos consagrados en el inciso segundo del artículo 243 de la Carta, que textualmente reza: "Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución".     

ACTO ADMINISTRATIVO-Control automático de legalidad

Se consagra el control automático de legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el  Presidente de la República durante los estados de excepción, el cual será ejercido por la jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo con la competencia que allí se fija. Estas disposiciones no atentan contra la Ley Suprema y, por el contrario, encajan dentro de lo contemplado en el artículo 237 de la Carta, que le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, al igual que el cumplimiento de las demás funciones que le asigne la ley. Dicho control constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales.

SUSPENSION PROVISIONAL DE DECRETOS LEGISLATIVOS

Tanto el inciso 3o. del artículo 20 como el inciso 2o. del artículo 56 del proyecto de ley estatutaria que se estudia, resultan inexequibles al consagrar la figura de la suspensión provisional de los decretos legislativos.

AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Función judicial/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Potestad legislativa

El mandato legal que se examina, respeta el canon constitucional, ya que atribuye en forma excepcional (únicamente cuando existan lugares en los cuales no haya jueces o éstos no puedan, por la gravedad de la perturbación ejercer sus funciones), a las autoridades civiles ejecutivas el ejercicio de funciones judiciales, diferentes a las de "investigar y juzgar delitos", las cuales deberán ser claramente "precisadas". Dado que el Gobierno debe cumplir dicha actividad durante los estados de excepción, por medio de decretos legislativos, queda satisfecha la exigencia del Constituyente, en el sentido de que esta medida ha de adoptarse por medio de una ley, pues dichos actos jurídicos son ley en sentido material. Recuérdese además que en dichos periodos excepcionales, el Presidente de la República asume la potestad legislativa, con el fin de dictar todas aquellas medidas necesarias para restaurar el orden perturbado. En cuanto atañe a la precisión de las materias, entiende la Corte que esta exigencia debe cumplirse cuando se expida el decreto legislativo que ordene la asignación de funciones judiciales a las autoridades administrativas, las que deberán dictarse con acatamiento de las normas constitucionales en este campo, especialmente, en lo que se refiere a la imposibilidad de atribuir funciones relacionadas con la investigación y juzgamiento de delitos,  como que el Gobierno no puede suprimir, ni modificar los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento

ENVIO DE TROPAS AL EXTERIOR

Resulta obvio afirmar, que cuando el Gobierno decida enviar tropas a un Estado que está sufriendo una agresión armada, no es necesario declarar el estado de guerra exterior en Colombia, pues las hostilidades militares, además de realizarse en territorios ajenos al nuestro, no atentan contra la independencia, seguridad, estabilidad o soberanía colombiana, y por consiguiente no se dan las circunstancias que permiten hacer uso de ese mecanismo excepcional, se trata simplemente de una labor de apoyo y solidaridad con el país al que se le presta la ayuda.

EXPROPIACION SIN INDEMNIZACION/OCUPACION TEMPORAL DE INMUEBLES

El Gobierno Nacional está autorizado para decretar expropiaciones en periodo de guerra exterior, única y exclusivamente cuando las necesidades de la misma lo aconsejen, mediante indemnización, cuyo pago se hará con posterioridad a los acontecimientos. Dicha expropiación sólo recae sobre bienes muebles, pues para el caso de los inmuebles, el inciso segundo del mismo precepto constitucional citado, sólo permite la ocupación temporal de los mismos, y exclusivamente para atender las exigencias de la guerra o para destinar a ella sus productos. Aclarar que el control jurisdiccional por vía contencioso administrativa, y a petición de parte, de las decisiones que en esta materia se dicten, está referido única y exclusivamente a las resoluciones o actos administrativos que se expidan en relación con la cuantía de la indemnización, y la responsabilidad del Estado, más no en lo que respecta al decreto legislativo expedido por el Gobierno, pues como es de todos sabido, este último ordenamiento está sujeto al control de la Corte Constitucional.

MEDIOS DE COMUNICACION-Restricciones/CENSURA-Inexistencia

En los preceptos legales enunciados el legislador simplemente está ejerciendo su potestad punitiva, en el sentido de señalar cuáles son los comportamientos que merecen ser castigados y la pena a que se hacen acreedores los medios de comunicación que, en estado de guerra exterior, se encuentren incursos en ellas, facultad que si bien es cierto es de reserva del legislador en tiempo de paz, no es menos claro que en periodos de anormalidad, también puede ser ejercida por el Presidente de la República. Además, obsérvese que los comportamientos que se reprimen son aquéllos que tienen íntima relación con las operaciones de guerra, su desarrollo y control.  

LIBERTAD DE COMUNICACION-Límites

Los incisos 3o. y 4o. del artículo 27 y los incisos 2o. y 3o. del literal c) del artículo 38, que autorizan al Gobierno para suspender los servicios de radiocomunicaciones, durante los estados de guerra exterior y conmoción interior, no violan la Constitución, pues si corresponde al Estado regular, controlar y vigilar la prestación de los servicios públicos en tiempo de paz o de plena normalidad "con mayor razón ha de tenerlas en tiempos de conmoción o de guerra". Además, la libertad de comunicación no se ve afectada, ya que no se trata de suspender un derecho humano ni una libertad fundamental "sino que el gobierno, en ejercicio de claras facultades constitucionales y legales, está restringiendo el mal uso de una libertad en aras del bien común, de la conservación del orden público y de la seguridad ciudadana.

SUSPENSION PROVISIONAL DE DECRETOS LEGISLATIVOS-Improcedencia

En lo que atañe al inciso 5o. del artículo 27 y al inciso también 5o. del literal c) del artículo 38, que consagran la suspensión provisional dentro del proceso de control constitucional a cargo de esta Corporación, en relación con los decretos legislativos que expide el Presidente de la República durante el estado de guerra exterior, son inexequibles en la parte que textualmente rezan: "la cual podrá suspenderlas provisionalmente en un plazo máximo de cuarenta y ocho (48) horas, sin perjuicio del control definitivo que ejercerá dentro de los plazos establecidos en la Constitución", pues como se expuso al revisar los artículos 19 y 20 del presente proyecto de ley, que también instituían dicha figura jurídica, la ley no puede atribuir a la Corte Constitucional una competencia que la Constitución no le asigna.

LIBERTAD DE EXPRESION-Alcance/DERECHOS HUMANOS-Denuncia de violación

La libertad de expresión está consagrada en el artículo 20 de la Carta como un derecho de "toda persona", sin distinciones de ninguna clase; en consecuencia, prohibir solamente a quienes estén al margen de la ley, difundir la violación de derechos humanos, lesiona este precepto constitucional, como el artículo 13 del mismo ordenamiento, que prohíbe el trato discriminatorio. Los derechos humanos se predican de todo ser humano, cualquiera que sea su sexo, raza o condición; por tanto, por el solo hecho de que una persona haya infringido un mandato legal, no puede ser despojada de esos derechos que la Constitución no permite limitar o restringir, aún en periodos de perturbación del orden.  Es que a ninguna persona se le puede prohibir, ni al margen ni dentro de la ley, que denuncie la violación de sus derechos fundamentales, cualquiera sea el violador.   

PERIODISTA-Tribunales de autorregulación   

En cuanto atañe a los incisos segundos de los parágrafos de los artículos 27 y 38 literal c), no comparte la Corte el criterio de algunos de los intervinientes que consideran que los tribunales de autorregulación violan el artículo 20 Superior, pues a pesar de que existe un elemento compulsivo para que las agremiaciones periodísticas se constituyan en tribunales de autorregulación para el ejercicio del derecho a la información, la ley les da plena autonomía para decidir sobre lo que deben o no deben informar; en consecuencia, no es el legislador quien decide sobre estas actividades, sino los propios periodistas, quienes gozan de libertad para hacerlo, siempre y cuando tal actividad se realice en interés general, con responsabilidad social y, aunque parezca obvio, siempre y cuando sus decisiones no vulneren la Constitución ni la ley.     

LIBERTAD DE CIRCULACION-Límites en estado de Guerra Exterior

El derecho a la libre circulación y residencia puede ser restringido por el legislador pues, conforme a la Carta, éste opera "con las limitaciones que establezca la ley" en consecuencia, bien puede el legislador de excepción afectarlos, por graves motivos de orden público, como sería el caso de guerra exterior. En el caso bajo estudio, se autoriza al Gobierno para establecer restricciones a la libre circulación y residencia de las personas, en cualquier área del territorio nacional, cuando el estado de guerra exterior así lo aconseje y con la única finalidad de proteger la vida de los habitantes y facilitar las operaciones propias de dicho periodo excepcional. Cumple así la autoridad el deber que tiene de proteger a todas las personas en su vida, honra y bienes, tal como lo ordena el artículo 2o. de la Carta.

DEBER DEL CIUDADANO

Uno de tales deberes u obligaciones es el contenido en el inciso 2o. del artículo 216 de la Constitución, que ordena a todos los colombianos "tomar las armas cuando las necesidades públicas lo exijan para defender la independencia nacional y las instituciones públicas", y una de esas necesidades es precisamente la contemplada en el inciso primero del precepto legal que se examina, como es el caso de guerra exterior. Entonces, no hay vulneración de la Carta sino adecuación a ella.  Dicho deber está íntimamente relacionado con el que tiene toda persona, de "Propender al logro y mantenimiento de la paz"; y de "Respetar y apoyar a las autoridades democráticas legítimamente constituidas para mantener la independencia y la integridad nacionales".

SERVICIO MILITAR-Modificación

Esta disposición se ajusta a la Constitución, concretamente a lo dispuesto en el inciso 3o. del artículo 216, que permite a la ley, y el Gobierno en épocas de excepción obra como legislador, determinar las condiciones que "en todo tiempo" eximen del servicio militar y las prerrogativas por la prestación del mismo. En consecuencia, bien pueden modificarse transitoriamente, en los casos de guerra exterior, las normas preexistentes, que rigen esta materia, y así obligar a todos los colombianos a cumplir con el deber cívico ciudadano de defender a su patria, cuando las necesidades públicas así lo exijan. No sobra aclarar que las normas preexistentes que rigen el servicio militar, quedarían simplemente suspendidas, pues la facultad legislativa del Presidente de la República durante los estados de excepción, no le permite derogarlas, ni dictar disposiciones con vocación de permanencia.  

CONTROL POLITICO EN ESTADO DE GUERRA EXTERIOR-Informes al Congreso

El artículo reitera la prescripción, consagrada en el inciso tercero del artículo 212 de la Carta, que ordena al Gobierno rendir informes periódicamente al Congreso de la República sobre los decretos que expida durante el estado de guerra exterior, los cuales deben estar debidamente fundamentados, indicando cómo se vienen desarrollando los acontecimientos, y la aplicación de las medidas dictadas, todo ello dentro del control político que debe ejercer el Congreso, y que tiene como objetivo vigilar la debida utilización, por parte del Gobierno, de las facultades extraordinarias de que goza durante el estado de guerra exterior. Además, dichos informes servirán también para ilustrar la eficacia o ineficacia de las medidas y la conexidad de las mismas con las causas que determinaron la declaratoria de ese mecanismo excepcional.  Este control político que ejerce el Congreso de la República, tiene una incidencia transcendental en lo que respecta a la responsabilidad que les puede caber al Presidente y a los Ministros del despacho, ya sea por declarar determinado estado de excepción, en este caso el de guerra exterior, sin haber ocurrido las circunstancias que dan lugar a su implantanción, como por el abuso o extralimitación en el uso de las atribuciones legislativas.

ESTADO DE GUERRA EXTERIOR-Reforma o derogatoria de decretos legislativos

El inciso primero del artículo 32 que se analiza, reproduce el aparte final del inciso 4o. del artículo 212 de la Carta, que al referirse a los decretos legislativos que expida el Gobierno durante el estado de guerra exterior, prescribe: "El Congreso podrá, en cualquier época, reformarlos o derogarlos con el voto favorable de los dos tercios de los miembros de una y otra cámara". Cabe aclarar que la expresión "cualquier época", contenida en este precepto constitucional, ha de entenderse circunscrita al periodo durante el cual dure el estado de guerra exterior, pues si los ordenamientos dictados en estado de guerra dejan de tener vigencia tan pronto se declare restablecida la normalidad, mal podría modificarse o derogarse una norma inexistente. Razones que son predicables de la frase "en cualquier tiempo", a que alude la norma legal que se examina.  

ESTADOS DE EXCEPCION-Facultades complementarias

La estabilidad de las instituciones, la seguridad del Estado, o la normal convivencia ciudadana, pueden verse afectadas tanto en el evento de guerra exterior como durante la conmoción interior. En consecuencia, es perfectamente viable que las atribuciones otorgadas al Gobierno durante esta última, puedan utilizarse también en caso de guerra exterior, sin que con ello se infrinja la Carta. Además, también pueden existir medidas que sean válidas para los dos estados. Por ejemplo, cuando se presenta la simultaneidad del estado de guerra y el de conmoción interna, bien puede el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades de la guerra, expedir decretos legislativos que también sean aplicables al estado de conmoción interior, siempre y cuando exista la conexidad debida, de las medidas adoptadas, con las causas que determinaron la declaratoria de dichos estados.

ERROR DE TECNICA JURIDICA/LEY ESTATUTARIA-Sujeción a mandatos constitucionales

El legislador en el precepto que se revisa, al incluir en la parte final la frase que dice "según lo dispuesto en el artículo 40 de la presente ley", incurrió en una impropiedad jurídica, pues las leyes estatutarias, como cualquier otra ley, deben someterse a los mandatos constitucionales, mas no los mandatos constitucionales a la ley, que es precisamente lo que se lee en dicha norma. Es este un error de técnica jurídica inaceptable, y que deviene en inconstitucional por infringir precisamente el artículo 213 de la Carta.

CONMOCION INTERIOR-Suspensión de normas

Los decretos legislativos que durante el estado de conmoción interior expida el Gobierno Nacional, tienen el poder de suspender transitoriamente las leyes que regulen iguales situaciones en forma contraria o distinta, pero nunca derogarlas o reformarlas. El legislador de excepción no puede entonces proceder a reemplazar la legislación existente, la cual sigue imperando, pues sus facultades se limitan a suspender las normas que sean incompatibles con los estados de anormalidad.

POLICIA JUDICIAL-Conformación

La policía judicial, que está conformada por miembros de la Policía Nacional y personal de otros organismos públicos señalados en la ley, es un cuerpo auxiliar de la administración de justicia, que colabora en la investigación de los delitos, y cuya labor es dirigida y coordinada por la Fiscalía General de la Nación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 250-3 de la Carta.  La asignación de funciones de policía judicial a los militares, está prohibida por nuestro Ordenamiento Supremo. Atribuir a un organismo de origen constitucional competencias que pueden desvirtuar su estructura y sus objetivos principales, causa grave daño a la legitimidad del Estado que la Constitución auspicia y promueve.

DERECHO DE CIRCULACION-Limites

El derecho de circulación, de acuerdo con la Carta, puede ser limitado por la ley, pero tales restricciones no pueden ser de tal índole que lo hagan nugatorio. Durante los estados de excepción, especialmente en el  caso de guerra exterior o conmoción interior, el legislador está autorizado para establecer restricciones a la libre circulación y residencia de las personas; en consecuencia, el Presidente de la República, en dichos periodos, puede válidamente señalar las limitaciones que las circunstancias hagan aconsejable, por razones de seguridad nacional o de orden público, como para proteger la vida de las personas, su salud, u otros de sus derechos fundamentales.

    

PERMISO ESPECIAL DE CIRCULACION

El permiso especial a que se refiere el parágrafo 1o. del literal que se examina, no vulnera la Constitución, pues este es un procedimiento plenamente válido para proteger a las personas en su vida, y en su integridad física, dada la grave situación de orden público que pueda presentarse en determinadas zonas rurales, que obliga a tomar esta clase de medidas.

TRABAJO FORZADO-Naturaleza/SERVICIO SOCIAL OBLIGATORIO/PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD

Los trabajos forzados se imponen generalmente como una sanción o pena, es decir, que tienen carácter punitivo, mientras que la prestación de servicios durante épocas excepcionales, y sólo con el fin de garantizar la vida o la salud de las personas, es una obligación cívica y el hacerla compulsiva en periodos de excepción, puede justificarse en vista de las especiales circunstancias que en ellos se viven, las que hacen demandable una especial solidaridad con la acción de las autoridades públicas en la consecución del objetivo común, consistente en el restablecimiento de la paz.  La prestación de servicios técnicos y profesionales se adecua a la Constitución, pues es deber de la persona y del ciudadano "obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas".

DERECHO DE REUNION-Limitaciones

No les asiste razón a los intervinientes primeramente citados, pues precisamente la norma que consideran violada, al regular el derecho de reunión, autoriza a la ley para "establecer de manera expresa los casos en los cuales se podrá limitar el ejercicio de este derecho" y ésto es lo que el literal d) del artículo 38 estatuye al señalar los casos en los cuales se requiere de permiso previo para la celebración de reuniones y manifestaciones, en el evento de que ellas puedan contribuir, en forma grave e inminente a perturbar el orden público.

INVIOLABILIDAD DE CORRESPONDENCIA-Orden de autoridad judicial/INTERCEPTACION DE CORRESPONDENCIA

La orden de autoridad judicial competente, no tiene que ser necesariamente escrita, lo que en sentir de esta Corte sería deseable, pero si la Constitución no lo determinó así, mal puede el intérprete exigirlo creando distinciones en donde el constituyente no lo hizo. Caso diferente es el contenido en el artículo 28 de la Carta, disposición en la que sí se exige como requisito indispensable para realizar detenciones, registrar domicilios, etc., que la orden o mandamiento de la autoridad judicial competente que así lo estipule, conste por "escrito". Obsérvese que en el inciso segundo cuestionado, se exige que la autorización judicial conste por escrito, pues lo que se permite que sea verbal es la notificación o comunicación de la misma. De ahí que el Constituyente haya confiado de manera privativa a los jueces, como funcionarios encargados de administrar justicia, la tarea de ordenar la interceptación o registro de correspondencia, para evitar la arbitrariedad y el abuso en que pudieran incurrir autoridades administrativas encargadas de ejecutar esas medidas, protegiendo a la vez los derechos a la intimidad, a la libertad y a la tranquilidad, que son precisamente los que se verían amenazados o vulnerados.  Cabe agregar que como el constituyente defiere al legislador el señalamiento de los casos en que procede la excepción a que se ha venido refiriendo la Corte, para efectos de interceptar o registrar correspondencia, obsérvese que la norma sujeta a estudio, señala claramente dos de ellos, cuales son: "buscar pruebas judiciales" o "prevenir la comisión de delitos".

DETENCION PREVENTIVA-Orden de autoridad judicial/ORDEN DE APREHENSION-Escrita

Por regla general es requisito indispensable para la aprehensión de personas la orden escrita de autoridad judicial competente, salvo los casos de flagrancia y el contenido en el inciso 2o. del artículo 28 de la Carta, que para el caso de estudio sería la necesidad de proteger un derecho fundamental en grave e inminente peligro. La Constitución exige que todas, absolutamente todas, las órdenes de aprehensión deben ser "escritas", pero que, no obstante, pueden ser comunicadas en forma verbal a las autoridades que deben ejecutarlas; sin embargo, en esta disposición, la expresión "o la comunicación verbal", será retirada del ordenamiento jurídico, pues parece referirse no a la forma de comunicación, sino al mandamiento judicial, contrariando así el artículo 28 del estatuto superior.

DERECHO DE HUELGA-Servicios Públicos Esenciales

La huelga es un mecanismo idóneo con que cuentan los trabajadores para promover y defender sus intereses profesionales, laborales y sociales. No le asiste razón al interviniente, puesto que la norma impugnada lo que establece es una garantía, al señalar que "no se podrá restringir el derecho de huelga en los servicios públicos no esenciales", lo que quiere decir que en los servicios públicos "esenciales" sí se puede limitar tal derecho, lo que está a tono con el primer inciso del artículo 56 de la Carta. Determinar cuáles son esos servicios púbicos "esenciales", es tarea que compete desarrollar al legislador y que, en efecto, en la ley que se estudia no se hace, circunstancia que no configura la inconstitucionalidad del mandato que se examina, pues bien puede expedirse otra normatividad (la que regule los derechos y deberes fundamentales de las personas) en la que se trate ese punto concreto.

DERECHOS DEL EXTRANJERO-Limitaciones

Si bien es cierto que los extranjeros tienen los mismos derechos "civiles" que los colombianos, es la misma Constitución en el artículo 100, la que permite que "por razones de orden público", se sometan a condiciones especiales o se les niegue el ejercicio de determinados derechos civiles y, en el caso a estudio, se trata precisamente de un estado excepcional cual es el de conmoción interior, en el que el orden público necesariamente debe estar perturbado. Además, obsérvese que en el literal acusado, no se alude a los derechos fundamentales de los extranjeros, sino solamente a sus derechos civiles, con lo cual la norma se adecua al citado canon constitucional. Sobre la exigencia constitucional de que tales condicionamientos o limitaciones a los derechos civiles de los extranjeros deben efectuarse por medio de ley, es un requisito que la norma impugnada cumple, pues los decretos legislativos que expide el Presidente de la República durante los estados de excepción son leyes en sentido material.  

EXPULSION DEL TERRITORIO NACIONAL

Si la medida de expulsión del territorio opera durante los estados de nomalidad, con mayor razón puede el legislador de excepción proceder a decretarla, cuando sean los extranjeros quienes estén perturbando el orden público, pues está encaminada precisamente a restablecer el orden alterado y evitar la extensión de sus efectos.

ALCALDE-Suspensión/GOBERNADOR-Suspensión/PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Régimen disciplinario/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultad disciplinaria

Yerran los intervinientes citados en sus argumentaciones, pues si bien es cierto que en el numeral 6o. del artículo 277 de la Constitución se asigna a la Procuraduría General de la Nación, la facultad de "ejercer preferentemente" el poder disciplinario sobre la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, cualquiera que sea su denominación (trabajadores oficiales, empleados públicos, funcionarios públicos, servidores públicos, etc.), no es menos cierto que es la misma Carta la que autoriza al Presidente de la República, para que "en los casos taxativamente señalados por la ley" suspenda o destituya a los gobernadores, e idéntica atribución se les confiere no solamente al Presidente de la República sino también a los Gobernadores en relación con los alcaldes, tal como se lee en el artículo 314 ib. En consecuencia es la misma ley, pues los decretos legislativos lo son en sentido material, la que debe determinar los casos que dan lugar a la suspensión de los gobernadores y alcaldes que contribuyan a la perturbación del orden público, obstaculicen la acción de la fuerza pública o incumplan las órdenes que emita su superior, (gobernador y Presidente de la República), para lo cual deberá señalar el procedimiento aplicable que, como es obvio, respetará el debido proceso, permitiendo que los servidores públicos citados, puedan ejercer su defensa.

ORDEN PUBLICO-Conservación

Si los gobernadores y alcaldes son agentes del Presidente de la República para la conservación del orden público en su respectivo territorio, es obvio que se les exija mayor prudencia, cuidado y colaboración para su restablecimiento, además de que tienen la obligación de cumplir todos los actos y órdenes que expida dicho funcionario con tal fin, los cuales son de aplicación inmediata y se preferirán sobre los de los gobernadores, cuyos actos y órdenes se aplicarán de igual manera, y con los mismos efectos, en relación con los de los alcaldes, tal como lo prescribe el artículo 296 de la Ley Suprema.   

CONMOCION INTERIOR-Recursos

En los estados de excepción se presentan con frecuencia situaciones o circunstancias que implican gastos, los que no es posible cubrir con las partidas presupuestales existentes; por tanto, el Gobierno debe disponer de medios adecuados para satisfacer dichos requerimientos, sin los cuales no podría cumplir cabalmente con el restablecimiento del orden o impedir la extensión de sus efectos. Son éstas, circunstancias especiales que el legislador no puede prever cuando elabora el presupuesto general de la Nación.

REGALIAS

Resulta ajustado a la Constitución que el legislador ordinario, en caso de conmoción interior, no permita afectar sino un pequeño porcentaje de los ingresos provenientes de las regalías que corresponden a los departamentos, los cuales serán invertidos exclusivamente en seguridad dentro de la misma entidad territorial, la cual debe contribuir a financiar los gastos que demande el manejo del orden público en su jurisdicción.

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Modificación

Durante el estado de conmoción interior bien puede el legislador de excepción modificar el Presupuesto General  de la Nación, con el fin de atender los requerimientos y gastos necesarios que ocasiona la adopción de medidas destinadas a restablecer el orden público perturbado. Sin embargo, en materia presupuestal no opera este mismo régimen pues el presupuesto, modificado en forma temporal por el Gobierno, puede ser reformado por el Congreso en cualquier tiempo, de manera que si el gasto ya se ha efectuado no es posible ejercer esta atribución, pero en cambio sobre lo no ejecutado sí, por cuanto el presupuesto recupera su vigencia íntegra.

PORTE DE ARMAS

Siendo facultad de la ley el establecimiento de los requisitos necesarios para obtener el permiso para la adquisición y porte de armas, como las obligaciones derivadas de éste, bien puede el legislador de excepción durante el estado de conmoción interior y siempre y cuando las circunstancias de alteración del orden público lo ameriten, suspender dichos permisos, al igual que los que se conceden para el tránsito de vehículos blindados, medidas que se dirigen exclusivamente a lograr la paz y evitar la comisión de hechos ilícitos que de alguna manera perturben la tranquilidad ciudadana.

ALLANAMIENTO-Indeterminación

En cuanto a la posibilidad de efectuar allanamientos masivos o colectivos, comparte plenamente la Corte los planteamientos hechos por el Defensor del Pueblo, pues la falta de certeza acerca del sitio donde se pretende lograr la prueba o prevenir la comisión de un delito da lugar a la arbitrariedad y el abuso. No se puede olvidar que la falta de identificación del domicilio, en materia de protección de la inviolabilidad del mismo, equivaldría a falta de orden en la detención de las personas. La indeterminación de los domicilios, en las órdenes judiciales, puede prestarse para violaciones de derechos fundamentales de personas inocentes.

ALLANAMIENTO SIN ORDEN JUDICIAL/ALLANAMIENTO-Naturaleza preventiva

El inciso 4o. tampoco viola el artículo 28 de la Constitución, al permitir que se lleve a cabo el registro domiciliario sin orden de autoridad judicial competente, dicha orden no es necesaria en los casos de flagrancia y por motivos fundados, dentro de los cuales cabe la protección de un derecho fundamental en grave e inminente peligro, como lo consagra el precepto legal que se estudia.

ALLANAMIENTO CON ORDEN JUDICIAL-Orden Verbal

El inciso 5o. en el aparte que dice "verbal o" resulta contrario al artículo 28 de la Carta, motivo por el cual será declarado inconstitucional. Puesto que si la orden proviene de autoridad judicial ésta necesariamente debe ser escrita.

CONMOCION INTERIOR-Facultades Indelegables/AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Atribución de Funciones

Las facultades que se le atribuyen al Gobierno durante el estado de conmoción interior son indelegables, como las de guerra exterior y emergencia económica social y ecológica, lo cual se deduce de los artículos 212, 213 y 215 de la Carta que expresamente se refieren al Presidente de la República para que dicte decretos legislativos en el ejercicio de las facultades excepcionales, los cuales deberán ser firmados por todos los ministros. Además, la indelegabilidad también se puede deducir de las normas constitucionales que consagran la responsabilidad del Presidente de la República y los ministros del despacho, cuando declaren alguno de los estados de excepción sin haber ocurrido las causas que establece dicho ordenamiento para ello, o cuando abusen o se extralimiten en el ejercicio de las facultades extraordinarias que se les atribuyen.  Sin embargo, considera la Corte que el parágrafo 2o. que se examina no se refiere a la delegación de facultades asignadas al Presidente de la República durante el estado de conmoción interior, sino a la atribución de competencias a autoridades administrativas, pues es obvio que para el cumplimiento o ejecución de determinadas medidas se requiere de la colaboración de autoridades de la rama ejecutiva, lo cual no viola la Constitución.

CONMOCION INTERIOR-Prórroga

Si la declaratoria del estado de conmoción interna obedece a grave perturbación del orden público que atenta de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, se impone como deber del Gobierno levantar dicho estado tan pronto como hayan cesado las causas que lo originaron, o cuando la situación de perturbación del orden público haya dejado de ser grave e inminente.

CONMOCION INTERIOR-Vigencia de las normas dictadas

Si las normas dictadas durante el estado de conmoción interior están condicionadas a la recuperación del orden público, parecería ilógico permitir la aplicación de algunas de estas con posterioridad a su restablecimiento, no obstante dicha excepción encuentra justificación en el hecho de que la situación perturbadora puede continuar a pesar de haberse levantado el estado de conmoción interior, en razón a que precluyó el término máximo que el Constituyente fijó como tiempo límite de su  duración.   

CONMOCION INTERIOR-Derogatoria o Reforma de medidas

Los decretos legislativos que expide el Presidente de la República durante el estado de conmoción interior, son eminentemente transitorios, es decir, que su vigencia está limitada al periodo de alteración del orden público, y desaparecen ipso facto cuando se declare restablecido éste, por tanto mal puede asignarse al Congreso de la República la facultad de reformarlos o derogarlos. No se niega que también al Congreso incumbe el orden público y pueda tomar medidas dirigidas a su preservación o restablecimiento, pero siempre que éstas no pugnen con las que el Presidente ha juzgado adecuadas para ese mismo propósito. Es facultad exclusiva del Gobierno modificar o derogar la normatividad expedida durante el estado de conmoción interior, función que el Congreso no le puede quitar, por ser aquél el responsable constitucional del mantenimiento del orden. Situación diferente se presenta en caso de guerra exterior o de emergencia económica, social o ecológica, eventos en los que la Constitución sí autoriza al Congreso de la República, para modificar o derogar las normas contenidas en los decretos legislativos expedidos durante su vigencia.

CONMOCION INTERIOR-Tipicidad transitoria

No puede dejarse de lado que si es de reserva exclusiva del legislador en tiempo ordinario o de normalidad, determinar los comportamientos que deben ser castigados o penados, señalando la correspondiente sanción, bien puede el Presidente de la República, que durante los estados de excepción asume la potestad legislativa, tipificar delitos, fijar las penas, aumentar las existentes o disminuirlas, en fin dictar medidas represivas o no hacer aplicables las normas punitivas ordinarias a quienes han subvertido el orden, con la única finalidad de restablecer el orden público turbado, pues el Gobierno cuenta con todas las facultades para hacerlo. Las normas penales ordinarias tienen vocación permanente; en cambio las normas expedidas durante el estado de conmoción interior son de carácter transitorio y dejan de regir tan pronto se declare restablecido el orden público. Ciertas normas penales dictadas durante el periodo de conmoción interna produzcan efectos de carácter permanente, no equivale a afirmar que por esta circunstancia tales preceptos tienen vocación de permanencia, pues la normatividad que dicta el Gobierno en dicho periodo excepcional, como lo ordena la Constitución en su artículo 213, es eminentemente transitoria, y deja de regir una vez se haya logrado el restablecimiento del orden perturbado.

ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA

El Constituyente permite la adopción de este régimen exceptivo no sólo para los casos de perturbación del orden económico, social y ecológico del país, sino también en caso de la simple amenaza de los mismos, esto es, que es posible hacer uso de dicho estado en forma preventiva o precautelativa. Los factores de perturbación o de amenaza tienen que ser de una gravedad tal que no pueda ser controlada con la legislación vigente y, por tanto, es indispensable acudir a nuevas medidas con el fin de conjurar las situaciones de crisis que ya han acontecido o que aún no se han presentado, pero que muy seguramente van a tener ocurrencia en un lapso corto, lo que se puede deducir por los hechos antecedentes.  

EMERGENCIA ECONOMICA Y SOCIAL-Naturaleza de los decretos

Los decretos legislativos que expida el Gobierno durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, pueden reformar o derogar la legislación preexistente y tienen vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo proceda a derogarlos o reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales "dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente".

  

EMERGENCIA ECONOMICA Y SOCIAL-Informe al Congreso

El legislador reproduce el contenido del inciso quinto del artículo 215 de la Constitución, en el que se faculta al Congreso para examinar el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron la declaratoria del estado de emergencia,  y las medidas adoptadas para conjurar la crisis, órgano que deberá pronunciarse sobre su conveniencia y la oportunidad de las mismas. Es éste el control político que ejerce el Congreso sobre el ejecutivo con el fin de impedir el abuso en el ejercicio de tal medida excepcional, como la extralimitación en el ejercicio de las facultades que se le confieren al Presidente de la República en ese periodo transitorio. Teniendo en cuenta que la convocatoria del Gobierno al Congreso debe efectuarse dentro de los diez días siguientes a la terminación del estado de emergencia, el control político que se establece en la Constitución para que dicho cuerpo colegiado examine el citado informe, se realiza a posteriori, es decir, una vez se haya restablecido el orden. Sin embargo ello no es óbice para que el Congreso deduzca responsabilidad al Presidente de la República por actos dictados fuera de los límites constitucionales y legales.

DERECHOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES-Naturaleza

Los derechos sociales son entonces aquellos derechos subjetivos colectivos que se establecen en favor de grupos o sectores de la sociedad dentro de los cuales podemos citar, a manera de ejemplo, el derecho a la seguridad social, el derecho a la salud, el derecho al trabajo, el derecho a la educación, etc. Dichos derechos se caracterizan por la existencia de un interés común y solidario, destinado a asegurar un vivir libre y digno. En nuestra Carta Política no se permite desmejorar, mediante los decretos legislativos dictados con fundamento en el estado de emergencia económica, social y ecológica, los derechos sociales que tal Estatuto confiere a los trabajadores.

SERVIDOR PUBLICO-Responsabilidad

La responsabilidad de los servidores públicos por infringir la Constitución y las leyes, o por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, aparece consignada en el artículo 6o del Estatuto Supremo, el que defiere a la ley la facultad de determinarla y señalar la manera de hacerla efectiva (art. 124), a la vez que consagra en disposición especial (art. 210 C.N.), la responsabilidad de los presidentes, directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional, la cual también deberá estatuir el legislador.   

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Responsabilidad

La responsabilidad que se les puede deducir al Presidente de la República y a los Ministros, por haber declarado el estado de guerra exterior, el de conmoción interior, o la emergencia económica, social o ecológica, sin haber ocurrido alguno de los eventos que dan lugar a ello, como por cualquier exceso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades atribuidas durante los periodos transitorios citados, como ya se ha dicho, está claramente establecida en nuestro Estatuto Fundamental en los artículos 214 y 215, normas que también consagran la responsabilidad de todos los demás servidores estatales que incurran en exceso en la ejecución de las medidas proferidas durante el régimen de excepción. La responsabilidad deducible a dichos servidores públicos puede ser política, civil, administrativa y penal, las cuales se concretarán por las autoridades y conforme a los procedimientos que rigen para cada una de ellas.

PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Régimen Disciplinario

De conformidad con las normas constitucionales, compete a la Procuraduría General de la Nación, en todo tiempo, ejercer en forma preferente el poder disciplinario sobre la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas (art. 277-6); y al Procurador General de la Nación, desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las faltas que expresamente se señalan en el artículo 278 de la Carta, dentro de las cuales se encuentra la infracción, de manera manifiesta, de la Constitución y la Ley; en consecuencia el precepto legal que se examina viene simplemente a reiterar dichas competencias, las que obviamente no sólo rigen durante la época de normalidad sino también en los periodos de excepción.

PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Control en estados de excepción/MEDIDAS ADMINISTRATIVAS INCONSTITUCIONALES

En cuanto se refiere a la facultad que se le atribuye al Procurador General de la Nación, de "sugerir" a las autoridades administrativas que deben revocar o modificar algunas de las medidas dictadas por éstos durante los estados de excepción, por ser abiertamente inconstitucionales,  a primera vista puede parecer un contrasentido permitir que quien debe juzgar la conducta de los funcionarios públicos sea a la vez el que determine si un decreto o acto administrativo dictado por ellos está o no ajustado a la Carta; sin embargo, esta es una función que bien puede cumplir la Procuraduría en desarrollo de la facultad constitucional contenida en el numeral 7o. del artículo 277 cuyo texto literal es el siguiente: "Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales y administrativas, cuando sea necesario, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales".

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance

El control constitucional recae no sólo sobre los decretos declarativos de los tres estados excepcionales, sino también con respecto a cada uno de los decretos legislativos que expida el Gobierno, en desarrollo de las atribuciones que le confiere la Constitución, para ser utilizadas durante los periodos transitorios. La revisión oficiosa o control automático de los citados decretos legislativos implica el examen no sólo de los requisitos formales sino también de los de fondo, tales como la firma del Presidente y los Ministros, la conexidad de las medidas que se dictan con las causas que dieron origen a su implantación, la transitoriedad de las mismas, su finalidad, que no es otra que el restableciento del orden perturbado, la proporcionalidad  de las medidas, la competencia para expedirlas, etc.

SUSPENSION DEFINITIVA DE MEDIDAS EXCEPCIONALES

En el primer inciso de esta disposición legal, se consagra una medida que es consecuencia lógica de los estados excepcionales de guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica, social y ecológica, pues si tales periodos son de carácter transitorio, y las medidas que se expidan están destinadas única y exclusivamente a conjurar las situaciones de crisis que dieron origen a su declaratoria, resulta obvio afirmar que si dichas circunstancias han cesado, porque se ha cumplido el objetivo, para el cual se decretaron, esto es, el restablecimiento del orden, es preciso que dejen de regir en forma inmediata, pues además de innecesarias ya no existe razón válida alguna para continuar aplicándolas, motivo por el cual el Gobierno deberá proceder a su derogación, lo cual se aviene con los cánones constitucionales contenidos en los artículos 212, 213 y 215.

SUSPENSION PROVISIONAL DE MEDIDAS EXCEPCIONALES

No ocurre lo mismo con el título y el inciso segundo del precepto legal que se examina, los que serán declarados inexequibles por consagrar la procedencia del instituto de la suspensión provisional dentro del proceso de control constitucional de los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República durante los periodos excepcionales, a lo cual se refirió la Corte al revisar el inciso final del artículo 20  de este mismo proyecto de ley, el cual fue retirado del proyecto de ley por vulnerar la Constitución. Por tanto, son predicables los mismos argumentos allí expuestos a los que cabe remitirse.

ACCION DE TUTELA-Restricción de ejercicio

No le es permitido al legislador ordinario o extraordinario en ninguna época restringir, limitar o suspender el derecho a ejercer la acción de tutela. Por tanto, el artículo 57 del proyecto de ley estatutaria será declarado exequible con excepción de la frase final que dice: "salvo cuando el Congreso expresamente lo autorice mediante ley estatutaria".

LEY ESTATUTARIA DE ESTADOS DE EXCEPCION-Suspensión

Es congruente con la preceptiva constitucional que no se permita la suspensión de la ley estatutaria que reglamenta los estados de excepción, por medio de un decreto legislativo dictado con fundamento en las atribuciones que para tales periodos transitorios le confiere la Carta al Presidente de la República, y no podía ser de otra manera, pues el querer del constituyente es precisamente el que exista un estatuto positivo que precise el régimen de anormalidad institucional y que consagre los límites de las facultades presidenciales y las garantías de protección de los derechos fundamentales, como las garantías y controles judiciales; entonces, si son los decretos legislativos los que tienen que adecuarse a dicha ley, mal podría uno de ellos suspender las normas de las cuales depende su validez. La conjunción adversativa "o" que aparece antes de la frase final "por una ley estatutaria", es inconstitucional pues de acuerdo con la Carta, las leyes estatutarias única y exclusivamente pueden ser modificadas, reformadas o derogadas por otra del mismo rango, tal como con lo consagra el artículo 153 de la Constitución Nacional, es decir, otra ley estatutaria.  

LEY-Promulgación

La promulgación no es otra cosa que la publicación de la ley en el Diario Oficial, con el fin de poner en conocimiento de los destinatarios de la misma, los mandatos que ella contiene; por consiguiente, es un requisito esencial sin el cual ésta no puede producir efectos. De la promulgación de la ley depende entonces su observancia y obligatoriedad, tarea que le corresponde ejecutar al Gobierno.

REF.: Expediente No. P.E. 002

Revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria No. 91/92 Senado y 166/92 Cámara "Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia"

Magistrado Ponente: Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ

Acta No.

Santafé de Bogotá, D.C., trece (13) abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

I. ANTECEDENTES

El Secretario General del Senado de la República hizo llegar a esta Corporación una vez aprobado en segundo debate en cada una de las Cámaras Legislativas, el proyecto de ley estatutaria que se identificó en el Senado de la República con el No. 91/92 y en la Cámara de Representantes con el No. 166/92, intitulado "Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia", para efectos de su control constitucional.

Efectuado el reparto respectivo, el magistrado ponente dictó un auto avocando el conocimiento del presente asunto y ordenando la práctica de algunas pruebas destinadas a conocer en su integridad el trámite legislativo surtido por el proyecto de ley antes mencionado.

Posteriormente se corrió traslado del negocio al Procurador General de la Nación, quien dentro del término constitucional fijado, emitió el concepto de rigor.

Cumplidos como están los trámites constitucionales y legales establecidos para procesos de esta índole, procede la Corte Constitucional a emitir pronunciamiento sobre las normas que conforman el proyecto de ley de la referencia.   

II. TEXTO DEL PROYECTO DE LEY ENVIADO PARA SU REVISION:

El texto definitivo del proyecto de ley 91/92 Senado y 166/92 Cámara, aprobado por el Congreso de la República, se transcribirá dentro de las consideraciones que hará la Corte.

III. INTERVENCION CIUDADANA:

Durante el periodo de fijación en lista, se presentaron varios escritos destinados unos, a coadyuvar y otros a impugnar la constitucionalidad del proyecto de ley materia de revisión.

A.- Coadyuvancias.

Los MInistros de Gobierno, de Justicia y del Derecho, y el Consejero Presidencial para los Derechos Humanos, presentaron un escrito conjunto en el que piden declarar ajustado a la Constitución Política el proyecto de ley referenciado, con estos argumentos:

- La revisión previa de constitucionalidad a que alude el artículo 153 de la Carta Política, ha de entenderse "previa" a la sanción presidencial, pues así lo determinó el legislador al desarrollar dicho mandato constitucional. "Tanto el artículo 39 del decreto 2067 de 1991 como el artículo 108 de la ley 5a. de 1992 coinciden en esta interpretación, donde el lapso de una legislatura se refiere exclusivamente a la aprobación por parte del Congreso y no al pronunciamiento de exequibilidad con objeto de la revisión previa, y donde la revisión de la Corte Constitucional antecede lógicamente a la sanción presidencial".

- El proyecto de ley estatutaria "ha traducido a términos mucho más concretos el amplísimo espectro de posibilidades que traía la fórmula constitucional y, por ello, ha restringido, de manera legítima, las atribuciones del Presidente, como de manera igualmente legítima ha procedido a establecer las limitaciones admisibles a los derechos, libertades y garantías..... y constituye un ejercicio serio y reposado de racionalización del poder durante las épocas de crisis".

- El artículo 38 del proyecto de ley "desarrolla el artículo 214 de la Constitución, al facultar al Gobierno para restringir los derechos fundamentales, siempre y cuando no afecte su núcleo esencial".

- El proyecto de ley contempla claramente la necesidad de que las medidas de excepción y su duración resulten estrictamente indispensables para asegurar el restablecimiento de la normalidad (necesidad-razonabilidad); que respondan a la gravedad de los hechos que pretenden conjurar (proporcionalidad), con el fin de evitar extralimitación, exceso y arbitrariedad tanto en el uso de las facultades como en el alcance de las medidas y sirvan de garantía a los derechos fundamentales.

- La selección de derechos intangibles que aparece en el proyecto de ley "no es arbitraria, en la medida en que es más amplia y favorable que la Convención Americana de Derechos Humanos (artículo 27) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 4) y en que la restricción de derechos está rodeada de todas las garantías posibles para no hacer nugatorio de manera definitiva el ejercicio de los mismos".

- El proyecto de ley autoriza al Gobierno para "establecer mediante decretos legislativos restricciones a la prensa escrita, a la radio o a la televisión en seis casos", los cuales señala expresamente, sin embargo ello no viola la libertad de expresión, de información, ni pueden considerarse como censura "en la medida en que las restricciones arriba mencionadas, se sujeten a los principios de finalidad, necesidad, incompatibilidad, proporcionalidad y no discriminación, éstas se tornan razonables y no llegan a menoscabar el núcleo esencial del derecho en mención". Tampoco se infringe la inviolabilidad de las comunicaciones, pues si bien existe una restricción al derecho a la intimidad, ésta no afecta su núcleo esencial, pues "se limita exclusivamente al evento de constituirse en el medio para buscar pruebas judiciales o prevenir la comisión de delitos; la ley no permite, y por el contrario es por completo adversa a una intrusión abusiva en la intimidad de las personas, y es por esto que consagra unos controles para el ejercicio de esta facultad", como por ejemplo el contenido  en el literal e) del artículo 38 del proyecto de ley.

- En cuanto a las limitaciones a la libertad "se faculta al Gobierno para autorizar la detención de personas, cuando existan indicios graves sobre su participación o sobre sus planes de participar en la comisión de delitos relacionados con las causas de perturbación" y "aunque existe una evidente restricción al derecho de la libertad, se rodea al detenido de plenas garantías al ordenarse que sea puesto a disposición del juez competente dentro de las veinticuatro horas siguientes, para que éste en el término de treinta y seis horas adopte la decisión correspondiente. De esta manera se limita el poder de policía a un término específico y se evita que se pueda vulnerar indefinidamente el derecho".

- En el literal a) del artículo 38 del proyecto de ley se permite al Gobierno limitar el derecho de circulación y residencia, lo cual, además de tener un carácter preventivo y no punitivo, tiende a "garantizar la primacía del derecho a la vida y a la integridad personal, sobre la órbita de decisión personal del individuo" cuyo fundamento constitucional se encuentra en el principio según el cual los derechos no son absolutos y por tanto deben ceder "frente a los de mayor valor en las circunstancias particulares del caso".

- El proyecto de ley "minimizó las instrusiones del ejecutivo en el poder judicial" y en cuanto al poder legislativo merecen destacarse los poderes punitivos del ejecutivo que en el proyecto se limitan a "la tipificación de nuevas conductas delictivas, aumento y reducción de penas, modificación de