Sentencia C-159/21

FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Redefinición y propósitos del Constituyente de 1991

FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Carácter excepcional y restrictivo/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Condiciones/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límite temporal y material/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Solicitud expresa por el Gobierno

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE DECRETOS EXPEDIDOS EN EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS

FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN DECRETOS EXTRAORDINARIOS-Conexidad temática directa

DECRETO LEY-No extensión automática de estudio a norma habilitante

FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisitos

EXIGENCIA DE PRECISION Y CLARIDAD EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Reglas jurisprudenciales

FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA SUPRIMIR O REFORMAR REGULACIONES, PROCEDIMIENTOS Y TRAMITES INNECESARIOS-Alcance

Los trámites, procedimientos o procesos que se debían simplificar, suprimir o reformar eran aquellos que fueran innecesarios, “esto es, no indispensables o que no hacen falta” ya que, a la luz de los objetivos perseguidos por dichos elementos formales, pueda ser considerado como inconducente o redundante, por lo que se trata de un “requisito superfluo, fútil o baladí”. Ahora bien, en consideración del carácter no absoluto ni completamente objetivo de lo innecesario, así como de las consideraciones técnicas que deben sopesarse para llegar a tal calificación, la jurisprudencia constitucional ha reconocido, en cabeza del Presidente de la República, un razonable margen de apreciación respecto de lo innecesario, al momento de ejercer las facultades legislativas extraordinarias, siempre y cuando tal valoración coincida con la teleología de la delegación legislativa, es decir, a condición de que se persigan los fines concretos que motivaron la habilitación.

EXCESO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Norma que no guarda relación con los objetivos de la ley habilitante/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Vicio de competencia por exceso en el ejercicio de facultades extraordinarias

Por lo tanto, en lo que respecta a la supresión, simplificación o reforma de trámites innecesarios existentes en la Administración pública, el Presidente de la República desbordó las facultades legislativas excepcionales y transitorias. Ello conduce a la declaratoria de inexequibilidad de las normas demandadas, considerando que en la Constitución Política “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley” (artículo 121) y que, en el presente caso, el desbordamiento de las facultades legislativas extraordinarias contraviene lo previsto en el artículo 150.10 de la norma superior. Esta razón conducirá a la declaratoria de inexequibilidad de las normas demandadas y, por lo tanto, constituye la ratio decidendi de la presente sentencia.

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD CON EFECTOS DIFERIDOS-Justificación 

INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Efectos hasta fecha señalada

Expediente: D-13980

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 59 a 63 del Decreto Ley 2106 de 2019, “Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”.

Actor: Jorge Andrés Obando Moreno.

Magistrado Ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá, D. C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintiuno (2021)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.5, 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano Jorge Andrés Obando Moreno demandó la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 59 a 63 del Decreto Ley 2106 de 2019, “Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”.

Mediante auto del 27 de octubre de 2020, el Magistrado sustanciador resolvió admitir la demanda de inconstitucionalidad, al encontrar cumplidos los requisitos formales que permiten desatar el control de constitucionalidad.

NORMA DEMANDADA

El siguiente es el texto de la norma demandada:

DECRETO LEY 2106 DE 2019

(noviembre 22)

Diario Oficial No. 51.145 de 22 de noviembre 2019

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública.

ARTÍCULO 59. COMPETE A LOS NOTARIOS. Se adiciona un parágrafo al artículo 3o del Decreto Ley 960 de 1970, así:

“Parágrafo. Para el desarrollo y ejecución de las competencias relacionadas en este artículo, el notario podrá adelantar las actuaciones notariales a través de medios electrónicos, garantizando las condiciones de seguridad, interoperabilidad, integridad y accesibilidad necesarias.

La Superintendencia de Notariado y Registro expedirá las directrices necesarias para la correcta prestación del servicio público notarial a través de medios electrónicos”.

ARTÍCULO 60. MEDIOS FÍSICOS, DIGITALES O ELECTRÓNICOS. El artículo 18 del Decreto Ley 960 de 1970 quedará así:

“Artículo 18. Medios físicos, digitales o electrónicos. Las escrituras se extenderán por medios físicos, digitales o electrónicos, en caracteres claros y procurando su mayor seguridad y garantizando su perduración. Se realizarán en forma continua y sin dejar espacios libres o en blanco, escribiendo en todos los renglones o llenando los vacíos con rayas u otros trazos que impidan su posterior utilización. No se dejarán claros o espacios vacíos ni aún para separar las distintas partes o cláusulas del instrumento, ni se usarán en los nombres abreviaturas o iniciales que puedan dar lugar a confusión.

La escritura pública podrá realizarse en documento físico o electrónico, siempre que se garantice la autenticidad, disponibilidad e integridad del documento. En todo caso, la firma digital o electrónica tendrá los mismos efectos que la firma autógrafa para la autorización y otorgamiento de escrituras públicas”.

ARTÍCULO 61. EXPEDICIÓN DE COPIAS TOTALES Y PARCIALES. El artículo 79 del Decreto Ley 960 de 1970 quedará así:

“Artículo 79. Expedición de copias totales y parciales. El notario podrá expedir copia total o parcial de las escrituras públicas y de los documentos que reposan en su archivo, por medio de su reproducción mecánica, digitalizada o electrónica. La copia autorizada dará plena fe de su correspondencia con el original.

Si el archivo notarial no se hallare bajo la guarda del notario, el servidor público responsable de su custodia estará investido de las mismas facultades para expedir copias”.

ARTÍCULO 62. DERECHO A OBTENER COPIAS. El artículo 80 del Decreto Ley 960 de 1970 quedará así:

“Artículo 80. Derecho a obtener copias. Sin perjuicio de lo previsto para el registro civil, toda persona tiene derecho a obtener copias simples o auténticas de las escrituras públicas y demás documentos del archivo notarial.

Si se tratare de un instrumento en fuerza del cual pudiere exigirse el cumplimiento de una obligación que preste mérito ejecutivo, el notario expedirá copia auténtica y señalará la copia que presta ese mérito, que será la primera que del instrumento se expida, expresándolo así en caracteres destacados, junto con el nombre del acreedor a cuyo favor se expida, de lo cual se dejará nota de referencia en la matriz.

Si en una misma escritura constan obligaciones hipotecarias a favor de dos o más personas, el notario expedirá sendos ejemplares de la primera copia expresando en cada una de ellas el número del ejemplar de que se trata y el mérito ejecutivo para el acreedor a quien se le expide.

En la escritura por medio de la cual se enajene o traspase la propiedad sobre unidad o unidades determinadas de un edificio sometido al régimen de propiedad horizontal, no será necesario insertar copia auténtica del reglamento, siempre que la escritura de constitución se haya otorgado en la misma notaría. En caso contrario, se referirá el número, fecha y despacho notarial donde repose dicho reglamento.

La copia electrónica que presta mérito ejecutivo se expedirá conforme a las exigencias legales pertinentes.

PARÁGRAFO 1o. En las demás copias que del instrumento se compulsen en cualquier tiempo y salvo lo previsto para el caso de pérdida o destrucción de la copia con mérito para exigir el cumplimiento de la obligación, se pondrá por el notario una nota explicativa de no mérito de dichas copias para exigir el pago, cumplimiento, cesión o endoso de la obligación.

PARÁGRAFO 2o. Siempre que de una matriz de escritura se expida copia auténtica, el notario deberá consignar al margen de la misma el número de copia que corresponda, la fecha de expedición y el nombre de quien la solicita.

PARÁGRAFO 3o. La Superintendencia de Notariado y Registro, en ejercicio de sus competencias, expedirá los reglamentos y lineamientos técnicos necesarios para la expedición de copias simples, incluyendo la tarifa del trámite y sus características”.

ARTÍCULO 63. CUSTODIA Y CONSERVACIÓN DE LOS ARCHIVOS. El artículo 113 del Decreto Ley 960 de 1970 quedará así:

“Artículo 113. Custodia y conservación de los archivos. El notario será responsable de la custodia y adecuada conservación de los libros que conforman el protocolo y demás archivos de la notaría; dichos archivos no podrán retirarse de la notaría. Si hubiere de practicarse inspección judicial sobre alguno de estos libros, el funcionario que realice la inspección se trasladará a la oficina del notario respectivo para la práctica de la diligencia.

El archivo se llevará en formato físico. Cuando su trámite se surta por este medio se deberá guardar copia en medio electrónico que permita su conservación segura, íntegra y accesible, conforme a las disposiciones que regulen la materia.

Cuando los documentos se originen y se gestionen de forma electrónica, se archivarán por el mismo medio, garantizando su seguridad, autenticidad, integridad, accesibilidad, inalterabilidad, disponibilidad y actualización de la información, que a su vez se integrará con la copia electrónica del archivo generado en formato físico, en los términos establecidos por la ley.

Consolidado el archivo digital de los libros, el notario deberá remitir copia del archivo al repositorio que disponga la Superintendencia de Notariado y Registro, conforme a la reglamentación que sobre el particular expida”.

LA DEMANDA

El ciudadano accionante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 59 a 63 del Decreto Ley 2106 de 2019, por considerar que vulneran los artiìculos 121, 131, 150.10 y 189.11 de la Constitucioìn, ya que, a su juicio, materializan una extralimitacioìn en el uso de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la Repuìblica por el artiìculo 333 de la Ley 1955 de 2019. Asegura que (i) dichas facultades no autorizaban al Presidente para reformar el estatuto notarial o para reformar procedimientos por fuera de la Administración pública, como son las notarías; (ii) tampoco lo autorizaban para delegar en la Superintendencia de Notariado la expedición del régimen jurídico de la prestación del servicio público notarial a través de medios electrónicos y, por último, (iii) no existe relación entre la finalidad de las facultades extraordinarias y las disposiciones demandadas, pues en ninguno de los artículos demandados se simplifican, suprimen o reforman “trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”, como lo previó la norma que concedió dichas facultades legislativas.

3. Explica, en primer lugar, que las facultades legislativas otorgadas no autorizaban para reformar el estatuto notarial, ni para reformar procedimientos ante estas entidades que no hacen parte de la Administración pública y, respecto de las facultades legislativas extraordinarias, no es posible realizar una interpretación extensiva. Al respecto, precisa que el servicio puìblico notarial no se enmarca en la estructura ni las funciones de la Administración puìblica, de acuerdo con la Ley 489 de 1998, y los notarios no son servidores puìblicos, sino particulares que prestan un servicio puìblico bajo la figura de descentralizacioìn por colaboracioìn, para lo cual cita sentencias en tal sentido. Igualmente, pone de presente que en la sentencia C-1159 de 2008 la Corte Constitucional negó que sea posible atribuir funciones jurisdiccionales a los notarios, teniendo en cuenta que no son autoridades administrativas y, a su juicio, ello significa que no hacen parte de la administración.

4. En segundo lugar, argumenta que la norma de facultades legislativas extraordinarias tampoco autorizaba para trasladar la facultad reglamentaria del Presidente a la Superintendencia de Notariado en lo relativo a los procedimientos ante las notarías, por medios virtuales. Al respecto, indica que en el artículo 59, demandado, se le otorga competencia a la Superintendencia de Notariado y Registro para reglamentar “la prestación del servicio público notarial a través de medios electrónicos” “lo cual es contrario a las disposiciones constitucionales sobre la reserva de ley en la reglamentación del servicio notarial (artículo 131 de la Constitución) y al régimen jurídico de la potestad reglamentaria (artículo 189.11 de la Constitución), que tiene carácter indelegable”. Pone de presente que el mismo vicio se presenta en el artículo 62 del decreto ley cuestionado, porque allí se le otorga potestad a la Superintendencia de Notariado y Registro para expedir los reglamentos sobre la expedición de copias simples, incluyendo la tarifa del trámite y de sus características. Igualmente, el mismo vicio existiría en el artículo 63 cuestionado, porque habilita indebidamente a la Superintendencia de Notariado y Registro a reglamentar lo relativo al repositorio nacional constituido por las copias remitidas por las notarías.

Para el accionante, de acuerdo con el artículo 131 de la Constitución “es claro que la reglamentación del servicio notarial le corresponde a la ley y no al gobierno nacional ni a la Superintendencia de Notariado y Registro”, mientras que “Las competencias del gobierno nacional, en materia notarial, se refieren sólo a la creación, supresión y fusión de los círculos de notariado y registro y a la determinación del número de notarios y oficinas de registro”.  Ahora bien, arguye que las facultades extraordinarias ni siquiera se referían a la legislación que se deriva del artículo 131 de la Constitución. También explica que la facultad reglamentaria del Presidente respecto de las normas legales en materia notarial no podía ser objeto de transferencia a la Superintendencia de Notariado y Registro, como lo hicieron las normas cuestionadas. Como fundamento del carácter intransferible de la potestad reglamentaria de la ley, el accionante cita las sentencias C-302 de 1999, C-372 de 2009 y C-810 de 2014.

5. Finalmente, indica que las normas cuestionadas no tienen relación con la finalidad de las facultades extraordinarias atribuidas, considerando que ninguna de las normas expedidas se refiere a trámites innecesarios, simplifica, suprime ni reforma trámites, procesos o procedimientos, ni se dirige a la Administración pública y se trata, en realidad, de la incorporación de las nuevas tecnologías en el funcionamiento del servicio notarial, documentos electrónicos y autenticaciones digitales, asunto que requiere una atención especial del Legislador, quien ya lo ha hecho, entre otras, en las leyes 527 de 2000, 588 de 2000 y 1413 de 2017. Así, al haberse utilizado las facultades legislativas para un objetivo diferente del previsto, se desconoció, en su concepto, el artículo 150.10 de la Constitución y como sustento, refiere la sentencia C-261 de 2016, en cuanto a la limitación de las facultades legislativas, por razones teleológicas.

INTERVENCIONES

Durante el trámite del presente asunto se recibieron oportunamente cuatro escritos de intervenció, por medio de los cuales se solicitó a la Corte que se adopte una de las siguientes decisiones, a saber: (i) se declare la exequibilidad de las normas acusadas y (iii) se declare su inexequibilidad. Igualmente, se allegaron dos escritos extemporáneo. Dichas intervenciones respondieron a las siguientes preguntas formuladas por el magistrado ponente, en el auto admisorio de la demanda:

A pesar de que los notarios, como particulares que ejercen función administrativa, no hacen parte de la Administración pública, desde un punto de vista orgánico, ¿Podría entenderse jurídicamente que integran la Administración pública desde el punto de vista funcional y, en este sentido, las normas cuestionadas serían desarrollo de las facultades legislativas atribuidas al Presidente? ¿Tal afirmación sería compatible con la interpretación restrictiva propia de las facultades legislativas asignadas al Presidente de la República?

¿Las reformas introducidas en las normas cuestionadas responden a la finalidad de las facultades legislativas atribuidas?

¿Las facultades reglamentarias atribuidas a la Superintendencia Nacional de Notariado y Registro equivalen a la facultad reglamentaria de la Ley asignada constitucionalmente al Presidente de la República o, por el contrario, se trata de facultades reglamentarias de segundo nivel?

A continuación, se exponen los argumentos que fundamentan las solicitudes presentadas:

Solicitud de exequibilidad: El decreto ley no desbordó las facultades extraordinarias, ya que la atribución se refería a la Administración pública, sin diferenciar si ésta era ejercida por autoridades públicas o por particulares, como es el caso de los notarios. La función notarial se ejerce en desarrollo de la descentralización por colaboración, por lo que los notarios son particulares que ejercen función pública, prestan un servicio público y materialmente ejercen funciones de Administración pública.  Los notarios sí hacen parte de la Administración pública, de acuerdo con la Ley 489 de 1998, ya que pertenecen al sector descentralizado por colaboración.  Las normas del decreto sí tienen por objeto la simplificación de trámites, ya que, a más de suprimir trámites como la inclusión del reglamento de propiedad horizontal en la escritura pública, las actuaciones digitales facilitan el acceso a los servicios notariales.

La facultad reglamentaria atribuida a la Superintendencia de Notariado y Registro es de segundo nivel, residual y subordinada y consiste en la expedición de lineamientos y directrices técnicas para la correcta prestación del servicio público de notariado, razón por la cual, se trata de una función propia de esta entidad, que no desconoce la potestad reglamentaria del Presidente de la República.

Solicitud de inexequibilidad: De la simple lectura del artículo 333 de la Ley 1955 de 2019 se evidencia que la habilitación no cubría la legislación notarial ni la prestación del servicio notarial el que, por demás, no hace parte de la Administración pública. Con las facultades extraordinarias se pretendía la supresión de trámites en la Administración pública, mas no la reforma al Estatuto Notarial para trámites que ya se han incorporado en la prestación del servicio notarial. El Presidente creó procedimientos administrativos que no son innecesarios, como lo exigía la norma habilitante, ya que las normas para el desarrollo de la función notarial por medios digitales ya existían antes de este decreto ley. Afirmar que sí se encontraba habilitado para ello, sería una interpretación extensiva de las facultades, que desconocería la Constitución. Así, el Presidente desbordó los dos límites dados a su atribución: el subjetivo (la Administración pública) y el objetivo (eliminar trámites innecesarios).

De acuerdo con el artículo 131 de la Constitución existe reserva estricta de ley para la reglamentación del servicio público notarial, para evitar que el servicio notarial se someta a la administración y el gobierno únicamente puede crear, suprimir y fusionar círculos notariales, así como determinar el número de notarios.

La función reglamentaria concedida a la Superintendencia de Notariado y Registro vulnera el artículo 189.11 de la Constitución, al ser la reglamentación una atribución exclusiva del Presidente.

La obligación de remitir copias para constituir un denominado repositorio pone en riesgo la fe pública del Estado, porque permitiría expedir copias a partir de documentos que no son los originales o matrices.

La implementación de las nuevas tecnologías de la información ya se había desarrollado a partir de normas anteriores al decreto ley controvertido, por lo que, la declaratoria de inexequibilidad de las normas demandadas no afectará en nada la digitalización de la actividad notarial.

CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

Considera el Procurador que el Legislador no confirió al Presidente atribuciones para regular la función notarial, ya que, el ser una función pública delegada por el Estado, no implica que los notarios se integren a la Administración pública, como lo ha reconocido reiteradamente la jurisprudencia. Por ello, el Presidente no podía utilizar dichas facultades para modificar el Estatuto Notarial. Indica que la implementación de servicios notariales electrónicos ya había sido objeto de reformas legislativas anteriores, por lo que, tampoco se trató de modificar procedimientos innecesarios, como lo exigía la norma habilitante.

Explica el Procurador que una interpretación extensiva de las facultades sería inconstitucional. Considera que para que este decreto hubiera tenido soporte en la delegación legislativa, hubiera sido necesario indicar expresamente la función notarial o referir el artículo 131 de la Constitución.

Al considerar que las normas demandadas son inexequibles por desbordamiento de las facultades extraordinarias, considera el Procurador que no es necesario emitir concepto respecto de las otras acusaciones.

En suma, los escritos de intervención, la vista fiscal y las solicitudes presentadas a la Corte en relación con la presente demanda, se resumen en el siguiente cuadro, organizado según su fecha de presentación ante la Secretaría General de la Corte Constitucional:

De manera extemporánea se recibieron las siguientes intervenciones:

Luego de recibir los conceptos de expertos, las intervenciones ciudadanas y el concepto del Procurador General de la Nación, la Superintendente de Notariado y Registr remitió el 14 de abril de 2021 un escrito en el que solicita que se convoque a una audiencia pública. Allí, presentó argumentos destinados a resaltar la importancia de las normas demandadas para la denominada “transformación digital del país”, así como a defender su constitucionalidad. Concluyó que es necesario el desarrollo de una audiencia pública “con el fin de profundizar sobre los argumentos expuestos en el escrito de intervención de esta Superintendencia, así como precisar y aclarar aquellos aspectos de suma importancia que puedan ser relevantes al momento de toma de decisión por parte de la Honorable Corte Constitucional”. Por su parte, el 19 de abril de 2021 se recibioì un escrito del Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionale, mediante el cual manifiesta que coadyuva la solicitud presentada por la Superintendente de Notariado y Registro. Afirma que comparte los argumentos relativos a la importancia de las normas demandadas y que dicha audiencia permitiría deliberar sobre los problemas jurídicos que plantea la demanda. Finalmente, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en su escrito de intervención recibido el 21 de abril de 2021, afirma, igualmente, que coadyuva la solicitud de convocatoria de una audiencia pública, porque “en el presente asunto se pone en riesgo un eje fundamental del plan de desarrollo actualmente vigente, como es la transformación digital” y la Superintendencia de Notariado, en virtud de las normas demandadas ha dado inicio “a un innovador proyecto de modernización de tales actuaciones”.

Respecto de tales solicitudes, los artículos 12 y 13 del Decreto 2067 de 1991, asiì como los artiìculos 5 y 67 del Acuerdo 02 de 2015, Reglamento de esta Corte, disponen que la realizacioìn de las audiencias públicas es decidida por la Sala Plena, a solicitud de cualquier magistrado, teniendo en cuenta los antecedentes del acto objeto de juzgamiento constitucional y la importancia y complejidad de los temas que se debaten. Así las cosas, considerando que, en el presente proceso, se discute un asunto de puro derecho, relativo al cotejo de la norma habilitante de las facultades extraordinarias, con el decreto ley expedido a su amparo, así como respecto de la constitucionalidad de facultades consideradas como reglamentarias, atribuidas a una autoridad diferente del Presidente de la República, el magistrado sustanciador no consideró necesario el decreto de tal prueba y, por lo tanto, no solicitó la convocatoria de una audiencia pública a la Sala Plena de la corporación.

CONSIDERACIONES

COMPETENCIA

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 5º de la Constitución, esta Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.

PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN

El artículo 333 de la Ley 1955 de 2019, Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 dispuso: “SUPRESIÓN DE TRÁMITES, PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS PARA LA MODERNIZACIÓN Y EFICIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. De conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para: // Simplificar o suprimir o reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”.

En virtud de tales facultades legislativas extraordinarias, el Presidente de la República expidió el Decreto Ley 2106 de 2019, “Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”.  A través de diferentes disposiciones, dicho decreto ley introdujo modificaciones al Decreto Ley 960 de 1970, “Por el cual se expide el estatuto del notariado”. Así, el artículo 59 del Decreto Ley 2106 de 2019 permite que las actuaciones notariales puedan realizarse a través de medios electrónicos. Igualmente, prevé que la Superintendencia de Notariado y Registro expedirá las “directrices” para la correcta prestación del servicio público notarial a través de medios electrónicos. El artículo 60 autoriza que las escrituras públicas puedan extenderse por medios físicos, digitales o electrónicos. El artículo 61 habilita la expedición, de manera mecánica, digital o electrónica, de copias parciales o totales y prevé que tal facultad también recae en el servidor público responsable de la custodia del archivo notarial, en el caso en el que el mismo no se encuentre bajo la guarda del notario. El artículo 62 permite la expedición de copias simples o auténticas y elimina la obligación de insertar copias auténticas del reglamento de propiedad horizontal en las escrituras por las cuales se enajenan o traspasan las unidades. Igualmente, prevé que la Superintendencia de Notariado y Registro expedirá los “reglamentos y lineamientos técnicos” necesarios para la expedición de las copias simples, así como la tarifa de dicho trámite y sus características. Finalmente, el artículo 63 prevé la obligación de conservar copias electrónicas de los archivos físicos de la notaría; se regula el archivo digital de las notarías y se introduce el deber de remitir copias de dicho archivo notarial al repositorio nacional digital, que disponga la Superintendencia de Notariado y Registro, conforme a la “reglamentación” que tal entidad expida, para tal fin.

Para el demandante, las normas anteriormente descritas son inconstitucionales, porque vulneran los artículos 121, 131, 150.10 y 189.11 de la Constitución Política. Por una parte, asegura que con su expedición se materializó una extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República por el artículo 333 de la ley 1955 de 2019, lo que desconoce los artículos 121 y 150.10 de la Constitución, considerando que: (i) dichas facultades no autorizaban al Presidente para reformar el estatuto notarial, en desarrollo del artículo 131 de la Constitución, o para reformar procedimientos por fuera de la Administración pública, como son las notarías, en su calidad de particulares; (ii) tampoco lo autorizaban para delegar en la Superintendencia de Notariado la expedición del régimen jurídico de la prestación del servicio público notarial a través de medios electrónicos y, por último, (iii) no existe relación entre la finalidad de las facultades extraordinarias y las disposiciones demandadas, pues en ninguno de los artículos demandados se simplifican, suprimen o reforman “trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”, como lo previó la norma que concedió dichas facultades legislativas y se trata, en realidad, de la incorporación de las nuevas tecnologías en el funcionamiento del servicio notarial, documentos electrónicos y autenticaciones digitales. Por otra parte, asegura que las funciones reglamentarias atribuidas a la Superintendencia de Notariado y Registro por los artículos 59, 62 y 63 demandados desconocen que la reglamentación del servicio notarial tiene reserva de Ley, conforme al artículo 131 de la Constitución y que la potestad reglamentaria del Presidente es indelegable y no podía ser transferida por una norma legal a la Superintendencia de Notariado y Registro, lo que constituye una vulneración del artículo 189 de la Constitución.

A partir de la demanda, le corresponde a la Corte Constitucional resolver los siguientes problemas jurídicos:

(i) ¿Los artículos 59 a 63 del Decreto Ley 2106 de 2019, “Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”, desbordan las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el artículo 333 de la Ley 1955 de 2019 y desconocen, por lo tanto, los artículos 121, 150.10 de la Constitución Política?

(ii) ¿Las facultades conferidas a la Superintendencia de Notariado y Registro para   expedir las “directrices” para la correcta prestación del servicio público notarial a través de medios electrónicos, previstas en el artículo 59 del Decreto Ley 2106 de 2019; para expedir los “reglamentos y lineamientos técnicos” necesarios para la expedición de las copias simples de los actos notariales, así como la tarifa de dicho trámite y sus características, prevista en el artículo 62 del mismo; y para expedir la “reglamentación” dirigida a la implementación de un repositorio central del archivo digital de las notarías, prevista en el artículo 63 del decreto ley en mención, desconocen la reserva de ley prevista en el artículo 131 de la Constitución para la “reglamentación del servicio público que prestan los notarios y registradores” y, en todo caso, que la potestad reglamentaria pertenece al Presidente de la República, de acuerdo con el artículo 189.11 de la Constitución?

Para resolver los anteriores problemas jurídicos, la Sala Plena de la Corte Constitucional precisará (i) el régimen constitucional de la delegación de la función legislativa, así como el método para el juzgamiento de los decretos leyes. A continuación, (ii) establecerá el alcance de las facultades legislativas extraordinarias conferidas en el artículo 333 de la Ley 1955 de 2019. A partir de ello, verificará si con la expedición de las normas demandadas se respetó el marco competencial establecido por el Congreso de la República. De superar el examen competencial relativo al cargo de desbordamiento de las facultades legislativas extraordinarias, (iii) se procederá a resolver el segundo problema jurídico, relativo a la constitucionalidad material de las facultades atribuidas a la Superintendencia de Notariado y Registro, en los artículos 59, 62 y 63 del decreto ley demandado.  

LA DELEGACIÓN DE LA FUNCIÓN LEGISLATIVA Y EL MÉTODO PARA JUZGAR LA CONSTITUCIONALIDAD DE LOS DECRETOS LEYES

Una de las intenciones más claras del Constituyente de 1991 consistió en el fortalecimiento del principio democrático (artículo 1° de la Constitución), a partir de la ampliación de los mecanismos de participación democrática y de la vigorización del Congreso de la República. Para ello, acudió a distintos instrumento, dentro de los que resalta la fijación de un régimen estricto de límites y requisitos para que, en desarrollo del principio de colaboración entre ramas del poder público (artículo 113 de la Constitución), el Congreso de la República pudiera delegar el ejercicio de la función legislativa en el Presidente de la República. De esta manera, a diferencia del régimen constitucional anterior, la facultad legislativa del Presidente debía ser excepcional, mientras que el Congreso readquiriría su rol de legislador ordinari .

Así, aunque legítima, la habilitación legislativa al Presidente se somete a condiciones y a límites previstos en el artículo 150.10 de la Constitución. Las condiciones se refieren a que las facultades legislativas (i) deben ser expresamente solicitadas por el Gobierno Nacional y (ii) concedidas por mayoría absoluta de los miembros del Senado y de la Cámara de Representante, (iii) cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje.  Es por ello que, el proyecto de ley donde se incluya la atribución de facultades extraordinarias debe contener una expresa motivación que sustente su concesió y las leyes de facultades extraordinarias deben responder al logro de un determinado fin que justificó su solicitud y su concesión por parte del Congres.  Los límites son los que determinan el carácter excepcional de la potestad legislativa delegada al Presidente, para expedir decretos con fuerza y rango de ley, denominados decretos leyes y son de dos tipos: materiales y temporales. Los límites temporales se refieren a que la habilitación para legislar no puede superar los seis mese. Por su parte, los límites materiales son de dos tipos: (i) límite referido a la extensión de las facultades legislativas, ya que la ley habilitante del ejercicio de la función legislativa o ley de facultades extraordinarias debe ser precis, es decir, debe ser suficientemente detallada en cuanto a las materias o los asuntos que podrán ser legislados mediante decretos leye–, para delimitar adecuadamente la actividad legislativa delegad. Una ley habilitante demasiado amplia o imprecisa vulnera el carácter excepcional de la facultad legislativa presidencial, al tratarse de una cesión de la función legislativa, más que de una delegació. Es debido a la exigencia de precisión de las materias de la delegación legislativa, que expresa el carácter excepcional de las facultades legislativas presidenciales, que el control del respeto de los límites establecidos por la ley de facultades extraordinarias debe ser estrict y la interpretación de la norma habilitante debe ser litera y restrictiva, lo que implica que no existen habilitaciones o competencias implícita, ni se admiten las interpretaciones amplias o extensiva. (ii) límite relativo a las materias excluidas de la delegación legislativa, ya que la legislación mediante decretos leyes no puede ser utilizada para expedir los código , recaer sobre materias de reserva de ley estatutaria, de ley orgánica, para expedir leyes marc o para el decreto o modificación de impuesto  .

Ahora bien, teniendo en cuenta que, en el caso de la legislación mediante decretos leyes, la facultad legislativa del Presidente se deriva de la delegación dada por el Congres–, la validez constitucional de las normas expedidas a su amparo depende de tres juicios:

(i) El juicio relativo a la constitucionalidad de la ley de facultades extraordinarias, lo que se verifica por el cumplimiento de las condiciones y límites constitucionales para la delegación legislativa. Si de este primer juicio se concluye que la norma habilitante es inconstitucional, ello necesariamente conduce a la declaratoria de inexequibilidad del decreto ley expedido en desarrollo de tal ley de facultades extraordinaria    .  

(ii) El examen del respeto de los límites establecidos en la norma habilitante, por parte de las normas incluidas en el decreto ley, caso en el cual la ley de facultades extraordinarias opera como patrón o parámetro del control de constitucionalida. En este caso, el desconocimiento de los límites establecidos por la norma habilitante – ley de facultades extraordinarias -no genera ilegalidad del decreto ley, sino su inconstitucionalidad, ya que es la Constitución la que dispone el carácter limitado de las facultades legislativas presidenciales. En este juicio, la validez de los decretos leyes no se agota con la verificación de los límites explícitamente establecidos en la norma legal habilitante, sino también implica examinar la congruencia de las normas del decreto con los motivos que condujeron al Gobierno para solicitar las facultades extraordinarias y que fueron tenidos en cuenta por el Legislador para conferirla. El respeto de los límites establecidos en la ley de facultades extraordinarias no exige que se expida un único decreto ley, siempre y cuando con el primer ejercicio de la facultad legislativa, ésta no haya sido agotada temáticament; y

(iii) El juicio del respeto material de la Constitución, por parte de las normas incluidas en el decreto le. En este último evento, la intensidad del control de constitucionalidad es mayor si se trata de un decreto ley, que si la norma estuviera incluida en una ley, en consideración del margen de apreciación que, en virtud del principio democrático, se reconoce al Congreso de la Repúblic. Ahora bien, aunque la validez de los decretos leyes depende de la ley de facultades extraordinarias, en aquellos procesos en los que se cuestionen los decretos leyes, no siempre le corresponde a esta Corte examinar si la norma habilitante reúne los requisitos que determinan su constitucionalida, ya que ésta es una potestad excepcional cuando, en virtud de la facultad de integración de la unidad normativa, se advierta que la misma adolece de inconstitucionalida.

En el asunto bajo control de constitucionalidad, la demanda ciudadana no cuestiona la validez de la norma habilitante incorporada en una Ley del Plan de Desarrollo (punto primero descrito), sino se refiere tanto al respeto del marco establecido por la ley de facultades extraordinarias (punto segundo), como a la constitucionalidad material de algunas de las normas contenidas en el decreto ley expedido (punto tercero).  Por lo tanto, a continuación, se determinará el alcance de las facultades extraordinarias y se verificará su respeto. De superar tal examen, se procederá a verificar la constitucionalidad material de las normas incluidas en el decreto ley, a la luz de los cargos de la demanda.

EL ALCANCE DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS EN EL ARTÍCULO 333 DE LA LEY 1955 DE 2019 Y LA VERIFICACIÓN DEL RESPETO DE SUS LÍMITES EN LAS NORMAS DEMANDADAS

El artículo 333 de la Ley 1955 de 2019, Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 dispuso: “SUPRESIÓN DE TRÁMITES, PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS PARA LA MODERNIZACIÓN Y EFICIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. De conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para: // Simplificar o suprimir o reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”.

El principio de causalidad o de relación causal implica que el juicio de congruencia entre las facultades legislativas delegadas y el decreto ley expedido a su amparo se realice no únicamente respecto de los parámetros normativos explícitos de la ley de facultades extraordinarias, sino también, a partir de los motivos con los que el Gobierno nacional justificó la concesión de dicha potesta. En el caso de las facultades legislativas conferidas por el artículo 333 de la Ley 1955 de 2019, Plan Nacional de Desarrollo (PND, en adelante), ellas se encontraban en el artículo 181 del proyecto de ley. Allí se habilitaba al gobierno para legislar en distintas materias que, en el texto de la ley finalmente aprobado, se convirtieron en los artículos 331, 332, 333, 334 y 335, todos relativos a delegación legislativa transitoria.

 Así, en la SECCIÓN III. PACTO POR LA EQUIDAD: POLÍTICA SOCIAL MODERNA CENTRADA EN LA FAMILIA, EFICIENTE, DE CALIDAD Y CONECTADA A MERCADOS y, particularmente, dentro de la SUBSECCIÓN 8, relativa a la EQUIDAD EN MATERIA MINERA, se encontraba el artículo 181 del proyecto de Plan Nacional de Desarrollo, redactado en los siguientes términos: “Artículo 181. Facultades extraordinarias para el fortalecimiento de la equidad, el emprendimiento y la legalidad desde la modernización de la administración pública. De conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para: a) Crear entidades u organismos pertenecientes a la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, del sector central o descentralizado, fijando su objeto y estructura orgánica. b) Modificar la adscripción, la naturaleza jurídica y los demás elementos de la estructura orgánica de los organismos y entidades del sector central y descentralizado de la rama ejecutiva del orden nacional. c) Reasignar funciones y competencias entre las entidades y organismos de la Rama Ejecutiva del orden nacional. d) Realizar las modificaciones presupuestales necesarias para apropiar los gastos de funcionamiento e inversión necesarios para el cumplimiento de las funciones que se asignen a las entidades creadas, escindidas, suprimidas, fusionadas o reestructuradas en desarrollo de las facultades otorgadas por la presente ley. e) Crear, fusionar o modificar Consejos, Comités y demás instancias de coordinación que requieran norma con fuerza de Ley. f) Simplificar o suprimir trámites innecesarios de las entidades del Estado Colombiano. g) Crear, fusionar o suprimir los empleos que demande la administración central, en razón del ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el presente artículo, así como señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos sin crear, con cargo al Tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales.

Parágrafo 1º. Las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República en el presente artículo para modificar la estructura de la Administración Pública Nacional serán ejercidas con el propósito de garantizar la eficiencia en la prestación del servicio público, racionalizar la organización y funcionamiento de la administración pública, fortalecer la institucionalidad para responder a las necesidades en materia de equidad, emprendimiento y legalidad, todo ello con el objeto de lograr una mayor rentabilidad social en el uso de los recursos públicos.

Parágrafo 2°. Esta ley garantiza la protección integral de los derechos laborales de las personas vinculadas a las distintas entidades del Estado reestructuradas. Parágrafo 3º. De conformidad con el artículo 62 de la Ley 5° de 1992, créase una Comisión Especial integrada por dos (2) Representantes y dos (2) Senadores de cada una de las Comisiones Terceras, Cuartas y Quintas Constitucionales del Congreso de la República, la cual estará encargada de ejercer control político con el fin de realizar el seguimiento a las facultades conferidas. En el ejercicio de sus funciones, la comisión podrá solicitar informes, presentar peticiones, recomendaciones que tengan por objeto el fortalecimiento de la administración pública para dar cumplimiento a las bases del plan de desarrollo en materia de equidad, emprendimiento y legalidad. Tales funciones se ejercerán durante el término de vigencia de las facultades extraordinarias” (negrillas no originales).

Los motivos argüidos como fundamento de la solicitud de facultades legislativas extraordinarias, mediante la ley del plan nacional de desarrollo, para la expedición de normas de rango legal que reformaran, de manera permanente, diversos aspectos del ordenamiento jurídico, fue la siguiente: “Estas facultades se solicitan con el propósito de promover la eficiencia y eficacia del uso de los recursos públicos y hacer coherente la organización y funcionamiento de la Administración para el cumplimiento de los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo para la equidad, el emprendimiento y la legalidad. La Ley del Plan Nacional de Desarrollo consagra como uno de sus Pactos transversales, el de Gestión Pública Efectiva que reconoce la importancia de contar con instituciones modernas y capaces de promover el desarrollo económico y social. En tal sentido, cobra importancia la adopción de estrategias transversales para el diseño de instrumentos técnicos y normativos que den paso al logro de los objetivos específicos propuestos en esta materia. En esa ruta se plantean como objetivos: i) evaluar la arquitectura institucional para ajustar misiones, roles y competencias que faciliten el funcionamiento eficiente del Estado en los diferentes niveles; ii) diseñar esquemas de gestión pública para promover el mejoramiento en el desempeño de los sectores e instituciones en términos de eficiencia y eficacia; iii) elevar la profesionalización del Estado; y, iv) promover gestión del conocimiento en materias propias de la gestión pública. La identificación de los objetivos antes referidos tiene como sustento técnico el mapa actual de la funcionalidad estatal ya diagnosticado. Con el firme propósito de superar los hallazgos antes expuestos y dar cumplimiento a los objetivos trazados en esta ruta, resulta necesario facilitar los procesos de diseño, rediseño y racionalización de institucionalidad pública, de instancias de coordinación del Gobierno, simplificación de sus esquemas de gestión y reorganización de los Sectores que requieren un fortalecimiento institucional adecuado a sus nuevos desafíos para contribuir al desarrollo desde su ámbito, en el enfoque transversal del emprendimiento y la legalidad, para lograr verdadera equidad.

De dicha motivación no es posible extraer, con claridad y certeza, cuáles fueron los motivos concretos que justificaron la solicitud de facultades extraordinarias para “simplificar o suprimir trámites innecesarios de las entidades del Estado colombiano”, considerando que en la norma original se confundían siete delegaciones de facultad legislativa distinta. Tampoco la exposición de motivos otorga instrumentos para la interpretación del alcance de tal delegación. Sin embargo, en el documento de bases del plan sí existe una mención específica a tal facultad, en los siguiente términos: “Con el fin de implementar una política integral de mejora regulatoria que garantice un marco normativo con reglas de juego claras, eficaces, y transparentes, así como trámites más simples, que generen un entorno que promueva la libre competencia económica en los sectores productivos, se establecen los siguientes objetivos: 1 disminuir la regulación y trámites para un ambiente competitivo, 2 mejorar la calidad de la regulación para un mayor desarrollo económico y bienestar social 3 propiciar una regulación abierta, participativa y transparente en beneficio del interés general y 4 fortalecer la libre competencia (….) 1) Objetivo 1: Disminuir la regulación y trámites para un ambiente competitivo (…) Bajo el marco del Comité de Mejora Normativa, que hace parte del Consejo para la Gestión y el Desempeño Institucional y del Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación, se articularán las estrategias de mejora regulatoria, depuración normativa y la política de racionalización de trámites, procedimientos y solicitudes, para que la campaña “Estado simple, Colombia ágil” se una política permanente del Gobierno nacional, construida con la participación de los ciudadanos y el sector privado. Así mismo, se contemplarán acciones para eliminar los riesgos de corrupción en las normas y trámites. Por lo tanto, se requiere otorgar facultades extraordinarias al presidente de la República para que expida normas con fuerza de ley que eliminen o modifiquen las normas legales que consagran trámites, procedimientos y solicitudes engorrosos e ineficientes” (negrillas no originales.

Aunque en el documento de bases del Plan, en el aparte en el que se incluyó la solicitud de facultades extraordinarias, se encuentran referencias a la simplificación de trámites administrativos, en general, para las empresas y para los ciudadanos, dichos argumentos no fueron expuestos de manera directa, clara expresa y congruente, como fundamento para la solicitud de las facultades extraordinarias en cuestión y hacen parte, en realidad, de la estructura teleológica general del Plan Nacional de Desarrollo. Así,  en el aparte D del documento de las bases del PND, denominado: Estado simple: menos trámites, regulación clara y más competencia se enfatiza en el impacto de la carga regulatoria para la competitividad y para la ciudadanía en general. Posteriormente, en la determinación de los objetivos se precisa que el objetivo 1, relativo a “Disminuir la regulación y trámites para un ambiente competitivo”, una de las estrategias consiste en “Avanzar hacia un Estado simple para reducir la carga regulatoria y los trámites a las empresas y ciudadanos”. Sin embargo, se trata de objetivos del PND que no necesariamente deben ser alcanzados mediante decretos leyes, ya que ello no se menciona expresamente y, debido al carácter ordinario de la facultad legislativa del Congreso de la República, deberían cumplirse, en principio, mediante leyes de la República. Por otra parte, teniendo en cuenta que el primer destinatario de la motivación de la solicitud de las facultades legislativas extraordinarias es el Congreso de la República, no es posible emprender, de oficio, a instancias de esta Corte, la búsqueda extensa de los argumentos concretos que funden, de alguna manera, la solicitud al Congreso de facultades extraordinarias, mediante el cotejo de la delegación legislativa con todo el Plan Nacional de Desarrollo, instrumento que, además, no está concebido para reformar permanentemente el ordenamiento jurídico, sino para proyectar el desarrollo hacia metas cuatrienales, mediante la puesta en práctica de estrategias e instrumentos con igual duració.

De lo anterior, es posible identificar que las facultades extraordinarias para eliminar o modificar trámites, procedimientos y solicitudes engorrosas “de las entidades del Estado colombiano” buscaba la mejora regulatoria para que, a través de trámites más simples, se promoviera la libre competencia en los sectores productivos. Aunque tales parámetros no quedaron explícitos en el artículo 333 de la Ley 1955 de 2019, Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, los motivos expuestos por el Gobierno nacional, para solicitar la delegación legislativa transitoria, constituyen un parámetro indispensable para el examen del respeto del marco competencial en la expedición de los decretos leye.

Así, las facultades extraordinarias del artículo 333 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, a más del límite temporal de seis meses, se delimitan por los siguientes términos:

(i) la modernización y eficiencia de la Administración pública, con el objetivo de promover la libre competencia en los sectores productivos;

(ii) simplificar, suprimir o reformar trámites, procesos o procedimientos existentes

(iii) considerados como innecesarios y

(iv) en la Administración pública.

A continuación, se precisará el alcance de cada uno de dichos elementos y se examinará si fueron respetados en lo que concierne a las normas demandadas:

(i) Relación causal

El examen de “vínculo causal”, como lo denominó la sentencia C-405 de 2013, exige que el control del acatamiento de los límites impuestos por el Legislador al Presidente, frente al ejercicio de las facultades legislativas delegadas, se realice no únicamente respecto del tenor literal de la norma habilitante, sino, además, en función de los motivos que fueron expuestos en la solicitud de facultades extraordinarias y que justificaron su otorgamiento. En los términos de la sentencia C-097 de 2013: “El énfasis hecho por la Corte en el contexto del otorgamiento de las facultades extraordinarias, tiene razón de ser en la consideración del principio de causalidad en esta materia. Este principio hace posible la satisfacción del requisito de precisión, y así de la prohibición en la extralimitación del uso de estas facultades. Y, explica que el juez de control de constitucionalidad debe verificar la existencia de una relación de causalidad entre el contenido de la regulación expedida en virtud de la delegación y el contenido amplio de la materia delegada. La Corte Constitucional reconoce que los decretos de facultades extraordinarias para ser acordes con la Constitución deben ser en su contenido coherentes desde el punto de vista de las temáticas que regulen. Sin embargo, resultaría confuso denominar esta prescripción como principio de unidad de materia, incluso si desde una perspectiva no formal así lo parece, pues la unidad de materia se refiere a un requisito procedimental de la formación de las leyes en el Congreso, y los decretos extraordinarios no surten dicho procedimiento. Entonces, la exigencia de constitucionalidad de estos decretos relativa a la coherencia y congruencia en su contenido, se analiza bajo el criterio de los límites temáticos que la norma habilitante imprime. Ello indica que todas las disposiciones de un decreto extraordinario deben ser coherentes y congruentes con el tema general del mismo, el cual a su vez debe ser coherente y congruente con el tema de la habilitación”. Es por esta exigencia de relación causal entre la ley de facultades extraordinarias y el decreto ley, que la sentencia C-503 de 2001 concluyó que: “(…) un Decreto-Ley expedido por el Gobierno podría ser demandado por exceder el preciso ámbito de la ley de facultades, no sólo en razón de la descripción que en dicha ley se haya hecho del objeto de las facultades, sino en virtud de la evaluación de las disposiciones del Decreto a la luz de los motivos que llevaron al legislador a concederlas” (negrillas no originales).

En efecto, sin que ello constituya, de manera alguna un atípico examen de unidad de materia (sentencia C-097 de 2013), el control del ejercicio de las facultades extraordinarias implica examinar si la finalidad perseguida por el Legislador al conceder las facultades extraordinarias fue la que condujo a la expedición del decreto ley. Ello se verifica a partir del análisis de su parte considerativa y de las normas que introdujo. Así, en la exposición de motivos del Decreto Ley 2106 de 2019, “Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”, se exponen, como argumentos de la parte considerativa, (i) que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, 1955 de 2019 tiene como objetivo sentar las bases de legalidad, emprendimiento y equidad, que permitan lograr la igualdad de oportunidades para todos los colombianos; (ii) que el artículo 2º de la Ley del Plan contiene las bases del mismo; (iii) que el artículo 3º define los pactos que componen el Plan Nacional de Desarrollo; (iv) que en el pacto por la legalidad se establece una alianza contra la corrupción, eliminando las barreras de acceso a los trámites y lograr que los ciudadanos puedan tramitar sus demandas y solicitudes en forma digital y automática; (v) que en dicho pacto también se establece la necesidad de eliminar los riesgos de corrupción asociados a trámites, procesos y procedimientos de la Administración pública, para facilitar el ejercicio de los derechos y aumentar la competitividad y eficiencia en la gestión pública; (vi) que en el pacto estructural por el emprendimiento, la formalización y la productividad se busca lograr un Estado simple y una Colombia ágil, en la que se reduzcan trámites para garantizar un ambiente de negocios propicio para la formalización empresarial y el fortalecimiento de la libre competencia; (vii) que en dicho pacto por el emprendimiento, la formalización y la productividad se establece la necesidad de otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República para que expida normas con fuerza de ley que eliminen o modifiquen las normas legales que consagran trámites, procedimientos y solicitudes engorrosas e ineficientes en la Administración pública; (viii) que en el pacto por la transformación digital de Colombia se definen las acciones que se requieren para impulsar la transformación digital de la Administración pública y la digitalización y automatización masiva de trámites; (ix) que en el pacto por una gestión pública efectiva se precisa la necesidad de una transformación en la Administración pública que permita lograr una institucionalidad efectiva, mejorar el desempeño de los sectores e instituciones en términos de eficiencia y eficacia, eliminar las duplicidades y la colisión de funciones y competencias y fortalecer la coordinación y el rol del Estado como agente regulador; (x) que en el mismo pacto se establece la austeridad del gasto y la modernización de la Administración pública, lo que implica la adopción de una estrategia que promueva la interoperabilidad de los sistemas de información de las entidades del Estado y sinergias para aumentar su eficiencia, mejorar la atención al ciudadano y ahorrar en trámites, procesos y procedimientos que no sean necesarios para el desempeño de sus funciones esenciales. Finalmente, (xi) se refiere que las facultades extraordinarias fueron otorgadas mediante el artículo 333 de la Ley 1955 de 2019.

Respecto de tales consideraciones, reitera la Sala Plena de la Corte Constitucional que el examen de relación causal del decreto ley se predica de los motivos explícitos en la ley de facultades extraordinarias y de aquellos expuestos por el Gobierno para fundamentar su solicitud. Por lo tanto, el hecho de que las facultades extraordinarias hayan sido conferidas en una ley cuyo objeto sea el de expedir el Plan Nacional de Desarrollo no significa que el decreto ley expedido a su amparo, pueda ser utilizado para cumplir o materializar cualquiera de los objetivos o metas de planeación de tal instrumento. Una interpretación distinta iría en contra de la necesaria interpretación restrictiva de las facultades extraordinarias, regla hermenéutica que busca proteger los principios democrático y de separación entre ramas del poder público. Por lo tanto, a pesar de que en los considerandos del decreto ley demandado se hayan expuesto varios argumentos que implicarían que las facultades extraordinarias podían ser utilizadas, entre otros aspectos, con el objetivo de luchar contra la corrupción y avanzar en la transformación digital del país, en realidad, como quedó evidenciado en la presente sentencia, las facultades extraordinarias fueron solicitadas expresamente y conferidas para la modernización y eficiencia de la Administración pública, con el objetivo de promover la libre competencia en los sectores productivos.

Al respecto, debe recordarse que las normas demandadas modificaron el Decreto Ley 960 de 1970, “Por el cual se expide el estatuto del notariado” y, en particular, autorizaron que las actuaciones notariales, incluidas las escrituras públicas y sus copias, se realicen por medios electrónicos, bajo las directrices de la Superintendencia de Notariado y Registro. Se estableció sobre quién recae la posibilidad de expedir copias, las que pueden ser simples o auténticas, bajo los reglamentos y lineamientos técnicos de la Superintendencia, y se elimina la obligación de insertar copias auténticas del reglamento de propiedad horizontal, en las escrituras por las cuales se enajenan o traspasan las unidades. Igualmente, se dispone el deber de conservar copias electrónicas de los archivos físicos de las notarías, con el mandato de remitir copias de dichos archivos a un repositorio nacional, cuyo funcionamiento será reglamentado por la misma Superintendencia.

Frente a lo anterior, aunque las modificaciones legislativas en cuestión puedan ser consideradas como formas de modernización, para la eficiencia en los trámites notariales, no es claro ni evidente cómo con ello se contribuye para la promoción de la libre competencia en los sectores productivos, motivo que fundó expresamente la solicitud y concesión de las facultades legislativas extraordinaria, particularmente para, por ejemplo, incentivar la creación de nuevas empresas que amplíen la oferta, en pro de la mejora de la calidad de los bienes y servicios, así como los precios, en beneficio de los consumidores; creación de empleo y riqueza. Aunque se presume que la virtualidad en las actuaciones facilita el tráfico jurídico que requiera intervención notarial, el vínculo con el fomento económico es indirecto y eventual. Ahora bien, la falta de relación causal con la ley de facultades extraordinarias no es ostensible, razón por la cual, no es suficiente para declarar la inexequibilidad de las normas demandadas.  

(ii) simplificar, suprimir o reformar trámites, procesos o procedimientos existentes

Los términos a través de los cuales se confirieron las facultades legislativas se componen de:

(i) las acciones que pueden ser emprendidas, a través del decreto ley autorizado. Se trata de simplificar, es decir, de mantener el trámite, proceso o procedimiento, pero haciendo que sus requisitos, etapas o términos sean más sencillos, breves o fáciles; suprimir o reformar. “La expresión 'suprimir', en cuanto hacer cesar o desaparecer algo, se entiende jurídicamente como sinónimo de abrogar normas o abolir un aspecto sustancial o procedimental regulado en ellas. Y la voz 'reformar', entendida como volver a formar, rehacer, por lo general con la intención de mejorarlo, hace referencia a modificaciones introducidas en los supuestos fácticos o jurídicos contenidas en las reglas de derecho.

(ii) el objeto sobre el que recaen dichas acciones, en este caso, trámites, procesos o procedimientos existentes. Los trámites son las diligencias o actuaciones que se requieren para la obtención de un resultad'  . Por su parte, los procesos o procedimientos son las diversas etapas concatenadas con el objeto de la adopción de una decisión respecto de determinado asunt'  . Cuando se trata de un procedimiento administrativo su objeto es la adopción de un acto administrativ .

El accionante, la Unión Colombiana del Notariado Colombiano, la Universidad Libre y el Procurador General de la Nación consideran que las normas demandadas tampoco respetaron el límite material de las facultades extraordinarias. Aseguran que las facultades no se extendían a la creación de nuevos trámites. Al respecto, considera la Sala que las normas cuestionadas pueden enmarcarse en la categoría de los trámites. Igualmente, las facultades no se limitaban a la supresión, lo que se materializó en la eliminación de la obligación de insertar una copia del reglamento de propiedad horizontal en las escrituras de enajenación de las distintas unidades (artículo 62), sino también apuntaban a la simplificación y a la reforma de estos. De lo anterior, se constata que la virtualización de los trámites notariales contribuye a su simpleza. Igualmente, dentro del concepto de la reforma de los trámites es posible acudir a medidas tales como la autorización para la virtualización de las escrituras y de las copias de estas, incluida la posibilidad de expedición de copias simples. Ello no constituye la creación de trámites, lo que hubiera desbordado las facultades extraordinarias, sino a la modificación de la manera como los trámites existentes se desarrollan. Por el contrario, aunque se trata de un asunto relacionado con las simplificaciones y reformas introducidas a las actuaciones notariales, en el artículo 63 demandado se crea el trámite relativo al envío de las copias virtuales de las escrituras a un repositorio nacional, reglamentado por la Superintendencia de Notariado y Registro. Tal creación, aunque relacionada, desborda las facultades legislativas extraordinarias creadas para simplificar, suprimir o reformar trámites ya existentes. Frente a ello, reitera la Sala Plena de la Corte Constitucional que las facultades extraordinarias deben ser interpretadas de manera estricta, lo que excluye atribuciones conexas, derivadas de interpretaciones que amplíen la delegación, en virtud de encadenamientos funcionales o normativos.

(iii) Trámites innecesarios existentes – ratio decidendi

Los trámites, procedimientos o procesos que se debían simplificar, suprimir o reformar eran aquellos que fueran innecesarios, “esto es, no indispensables o que no hacen falta ya que, a la luz de los objetivos perseguidos por dichos elementos formales, pueda ser considerado como inconducente o redundante, por lo que se trata de un “requisito superfluo, fútil o baladí. Ahora bien, en consideración del carácter no absoluto ni completamente objetivo de lo innecesario, así como de las consideraciones técnicas que deben sopesarse para llegar a tal calificación, la jurisprudencia constitucional ha reconocido, en cabeza del Presidente de la República, un razonable margen de apreciación respecto de lo innecesari, al momento de ejercer las facultades legislativas extraordinarias, siempre y cuando tal valoración coincida con la teleología de la delegación legislativa, es decir, a condición de que se persigan los fines concretos que motivaron la habilitació

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En el caso de las normas demandadas, el requisito de valoración de lo innecesario sólo se cumple en lo que respecta de la supresión del requisito de incluir la copia del reglamento de propiedad horizontal, en las escrituras públicas de enajenación o de transmisión de la propiedad de las unidades. Por el contrario, en lo que concierne a la creación de trámites notariales virtuales, así como a lo relativo al repositorio notarial nacional, la Corte Constitucional coincide con el demandante, la Unión Colombiana del Notariado Colombiano, la Universidad Libre y el Procurador General de la Nación en que tales actuaciones notariales novedosas no responden al criterio de falta de necesidad que exigía la norma habilitante, teniendo en cuenta que resulta ontológicamente contradictorio sostener que, a través de la creación de nuevos trámites, que no se encontraban previstos en el ordenamiento jurídico, se realice la supresión, simplificación o reforma de lo que ya existía y era innecesario. Es decir que, aunque el Presidente gozaba de un adecuado margen para apreciar qué trámites existentes eran innecesarios, el juicio respecto del carácter dispensable, superfluo, fútil o baladí de los mismos no fue lo que motivó la creación de nuevas formas de la actuación notarial, así como tampoco la atribución de nuevas competencias radicadas en la Superintendencia de Notariado y Registro.

Por lo tanto, en lo que respecta a la supresión, simplificación o reforma de trámites innecesarios existentes en la Administración pública, el Presidente de la República desbordó las facultades legislativas excepcionales y transitorias. Ello conduce a la declaratoria de inexequibilidad de las normas demandadas, considerando que en la Constitución Política “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley” (artículo 121) y que, en el presente caso, el desbordamiento de las facultades legislativas extraordinarias contraviene lo previsto en el artículo 150.10 de la norma superior. Esta razón conducirá a la declaratoria de inexequibilidad de las normas demandadas y, por lo tanto, constituye la ratio decidendi de la presente sentencia. Sin embargo, a título de obiter dictum, se estudiará lo relativo a determinar si los notarios pertenecen a la Administración pública.

DECISIÓN A TOMAR Y EFECTOS DE LA SENTENCIA

Al crear trámites notariales que no responden a la exigencia de falta de necesidad (ratio decidendi), con la expedición de los artículos 59 a 63 del Decreto Ley 2106 de 2019, “Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”, el Presidente de la República extralimitó las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 333 de la Ley 1955 de 2019, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022” y, por consiguiente, deberán ser declaradas inexequibles, por vulnerar el artículo 121 de la Constitución Política, según el cual “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”, así como el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, del cual se derivan los límites constitucionales a las facultades legislativas extraordinarias delegadas al Presidente de la República. Tal determinación no se predica de la oportunidad, mérito o conveniencia de las normas bajo control, ya que, dicho de paso, la virtualización resulta relevante en pro de la eficacia y eficiencia del desarrollo de la actividad notarial, sino se refiere exclusivamente al control de constitucionalidad del ejercicio de las facultades legislativas delegadas de manera limitada, mediante una ley de facultades extraordinarias.

Debido a la inexequibilidad de las normas demandadas, por el desconocimiento de los límites competenciales para su expedición, por sustracción de materia, no se examinarán los cargos materiales identificados en el segundo problema jurídico de la presente sentencia.

Ahora bien, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, le corresponde a este tribunal determinar, luego de encontrar que la norma demandada contraría un contenido constitucional, si la inexequibilidad surtirá efectos inmediatos o, por el contrario, la expulsión del ordenamiento jurídico se diferir, con el fin de permitir la expedición legislativa de las normas que la reemplazarían, luego de la correspondiente discusión democrática en el Congreso de la República. Se trata de un examen diferente y posterior al relativo a la constitucionalidad de la norma, ya que se predica de la consideración de los efectos que la inexequibilidad entrañaría respecto de principios constitucionales, como el de seguridad jurídica o frente a la eficacia de los derechos fundamentales de las personas. En palabras de la jurisprudencia constitucional  “Dicha modalidad de sentencia no implica ninguna contradicción lógica, pues conceptualmente es necesario distinguir dos aspectos: (i) la verificación de la constitucionalidad de una norma, que es un acto de conocimiento, y (ii) la expulsión del ordenamiento de esa norma, por medio de una declaración de inexequibilidad, que es una decisión.

Ahora bien, el diferimiento de los efectos de la inexequibilidad declarada no es una competencia absolutamente discrecional de la Corte, ya que, una decisión irrazonable y carente de motivación significaría la desprotección caprichosa de la supremacía constitucional, al permitir, sin que medie razón suficiente, que una norma encontrada inconstitucional siga surtiendo efectos en el ordenamiento jurídico. Es por ello, que el diferimiento de la inexequibilidad es una decisión que exige suficiente motivación, particularmente, a partir de la ponderación entre la gravedad del vicio identificado y los efectos inconstitucionales que generaría el vacío normativo creado por la expulsión inmediata del ordenamiento jurídico. Dentro de tal motivación, se requiere entonces justificar tanto la causa del diferimiento, como el plazo otorgado al Congreso de la República “el cual depende, en gran medida, de la complejidad misma del tema y del posible impacto de la preservación de la regulación en la vigencia de los principios y derechos constitucionales.

En el caso bajo estudio, debe considerarse que la razón que fundamenta la declaratoria de inexequibilidad consiste en un vicio competencial grave, relativo al alcance de las facultades extraordinarias delegadas al Presidente de la República, pero no consiste en la identificación de contenidos materialmente incompatibles con la Constitución, particularmente, con su parte dogmática. Igualmente, encuentra la Sala Plena que aunque, como lo advierte la Unión Nacional del Notariado Colombiano, en su intervención, la virtualización de las actuaciones notariales encontraba fundamento en normas anteriores a la aquí cuestionada, particularmente, en las leyes 527 de 1999, 588 de 2000 y 2052 de 2020 y del Decreto 14123 de 2017, se trata de normas generales relativas al uso de medios electrónicos en las actuaciones públicas, pero no regulan, de manera concreta, el desarrollo de la función pública fedataria, con todas sus especificidades. Es por ello por lo que, encuentra la Sala Plena que la expulsión inmediata de las normas que serán declaradas inexequibles acarrearía, necesariamente, traumatismos respecto de los trámites notariales que se encuentran actualmente en curso, en aplicación de las normas cuestionadas y cuyo desarrollo requiere certeza, al tiempo que generaría afectaciones graves de los derechos de los usuarios del servicio público notarial. Por esta razón, la Corte Constitucional dispondrá que la inexequibilidad comenzará a surtir efectos a partir del 20 de junio de 2023, con el objeto de que el Congreso de la República tenga la oportunidad de discutir acerca de la oportunidad y conveniencia de las normas que deberán reemplazar las que aquí fueron declaradas inexequibles. Dicho plazo resulta de considerar que la reforma del Estatuto Notarial es un asunto complejo, que requiere un debate democrático profundo, para el cual, resulta razonable que se requieran hasta dos legislaturas completas para dicho trámite legislativo. Así, de no haberse proferido, en dicho plazo, la norma legal correspondiente, los artículos 59 a 63 del Decreto Ley 2106 de 2019, “Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública” serán expulsados automáticamente del ordenamiento jurídico.

Las consideraciones expuestas responden con suficiencia a los argumentos planteados por el demandante y los intervinientes, como se expone a continuación. Los argumentos expuestos en las intervenciones extemporáneas no serán respondidos.

Así las cosas, por desconocer los artículos 121 y 150.10 de la Constitución Política, la Sala Plena de la Corte Constitucional declarará la inexequibilidad de los artículos 59 a 63 del Decreto Ley 2106 de 2019, “Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”, pero diferirá los efectos de tal declaración.

SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

Le correspondió a la Corte Constitucional estudiar una demanda presentada contra los artículos 59 a 63 del Decreto Ley 2106 de 2019, “Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”.  

Para el demandante, las normas anteriormente descritas son inconstitucionales, porque con su expedición se materializó una extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República en virtud del artículo 333 de la ley 1955 de 2019 (artículos 121 y 150.10 de la Constitución). Señaló el accionante que: (i) dichas facultades no autorizaban al Presidente para reformar el estatuto notarial, en desarrollo del artículo 131 de la Constitución, o para reformar procedimientos por fuera de la Administración pública, como son las notarías, en su calidad de particulares; (ii) tampoco lo autorizaban para delegar en la Superintendencia de Notariado la expedición del régimen jurídico de la prestación del servicio público notarial a través de medios electrónicos y, por último, (iii) no existe relación entre la finalidad de las facultades extraordinarias y las disposiciones demandadas, pues en ninguno de los artículos demandados se simplifican, suprimen o reforman “trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”, como lo previó la norma que concedió dichas facultades legislativas y se trata, en realidad, de la incorporación de las nuevas tecnologías en el funcionamiento del servicio notarial, documentos electrónicos y autenticaciones digitales.

Por otra parte, indicó el ciudadano demandante que las funciones reglamentarias atribuidas a la Superintendencia de Notariado y Registro por los artículos 59, 62 y 63 demandados desconocen que la reglamentación del servicio notarial tiene reserva de ley, conforme al artículo 131 de la Constitución y que la potestad reglamentaria del Presidente es indelegable y no podía ser transferida por una norma legal a la Superintendencia de Notariado y Registro, lo que constituye una vulneración del artículo 189 de la Constitución.

A partir de la demanda, la Sala Plena de la Corte Constitucional precisó: (i) el régimen constitucional de la delegación de la función legislativa, así como el método para el juzgamiento de los decretos leyes. A continuación, (ii) estableció el alcance de las facultades legislativas extraordinarias conferidas en el artículo 333 de la Ley 1955 de 2019. A partir de ello, verificó si con la expedición de las normas demandadas se respetó el marco competencial establecido por el Congreso de la República.

Al respecto, encontró la Corte que las normas expedidas desbordaron las facultades legislativas conferidas en cuanto: (i) fueron ejercidas por fuera de las finalidades que motivaron la solicitud de la delegación legislativa al Congreso de la República; y (ii) los trámites notariales reformados no responden a la exigencia de falta de necesidad. Indicó la Corte que en virtud del requisito de precisión de las facultades extraordinarias, la habilitación para la legislación en la materia debía limitarse a lo estrictamente facultado y no podía ser deducida, mediante interpretaciones extensivas o analógicas. Igualmente, puso de presente la Corte que la interpretación estricta de la norma que atribuye facultades legislativas extraordinarias es una exigencia mayor cuando la delegación legislativa se encuentre en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, como ocurría en el presente caso, si se tiene en cuenta que dicha normativa tiene objetivos constitucionales propios y su relación con las facultades extraordinarias debe soportarse expresamente. Así, concluyó la Corte que el Presidente no contaba con facultades para introducir nuevos trámites notariales que claramente no son innecesarios.

Adicionalmente, consideró la Corte que la administración pública es un concepto que debe tener en cuenta tanto el criterio orgánico como el criterio funcional. Además de la rama ejecutiva del Poder Público, la administración pública incluye a las ramas legislativa y judicial y los diferentes órganos del Estado, cuando éstos ejercen las funciones administrativas. Aunque este argumento no constituye ratio decidendi, la Sala llama la atención sobre la necesidad de evaluar si las actividades notariales pueden incluirse en el concepto de administración pública, para entender que las facultades extraordinarias autorizaban al Presidente a modificar la forma cómo se adelantan dichas funciones.

La Sala Plena de la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de los artículos 59 a 63 del Decreto Ley 2106 de 2019, “Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”, al materializar una extralimitación en el ejercicio de las facultades legislativas extraordinarias conferidas al Presidente de la República mediante  el artículo 333 de la Ley 1955 de 2019, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022” y vulnerar, por lo tanto, los artículos 121 y 150.10 de la Constitución Política. Al haber prosperado la acusación relativa al exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias, por sustracción de materia, la Corte Constitucional no se pronunció respecto del cargo referente a la vulneración a la reserva de ley.

Ahora bien, en cuanto a los efectos de la decisión, decidió la Corte Constitucional modular sus efectos, por lo cual, la declaratoria de inexequibilidad sólo comenzará a surtir efectos a partir del 20 de junio de 2023.

DECISIÓN

La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero.- Declarar INEXEQUIBLES los artículos 59 a 63 del Decreto Ley 2106 de 2019, “Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”.

Segundo.- DISPONER que la declaratoria de inexequibilidad prevista en el resolutivo primero surtirá efectos a partir del 20 de junio de 2023.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

con salvamento de voto

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

con aclaración de voto

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

con salvamento de voto

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO

Magistrada

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

con salvamento de voto

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICHA MÉNDEZ

Secretaria General

SALVAMENTO DE VOTO DE LAS MAGISTRADAS

DIANA FAJARDO RIVERA Y

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Presidente no excedió competencia otorgada en ley habilitante (Salvamento de voto)

FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Presupuestos constitucionales para su otorgamiento (Salvamento de voto)

LEY HABILITANTE EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance del criterio de interpretación restrictiva (Salvamento de voto)

Ref: Sentencia C-159 de 2021

Magistrado ponente: Alejandro Linares Cantillo

Con el debido respeto por las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional, suscribimos el presente salvamento de voto conjunto en relación con la sentencia de la referencia. A diferencia de lo decidido por la mayoría, consideramos que el Presidente de la República no excedió la habilitación que le fue otorgada por el artículo 333 de la Ley 1955 de 2019, puesto que los artículos 59 a 63 del Decreto Ley 2106 de 2019 satisfacían los requisitos constitucionales de las normas con fuerza de expedidas en ejercicio de facultades extraordinarias. En particular, (i) tenían una conexidad causal con las finalidades que motivaron la habilitación por parte del Congreso y (ii) se enmarcaban en el ámbito de aplicación temático de la ley habilitante. Por esta razón, en nuestro criterio las normas demandadas no vulneraban el artículo 150.10 de la Constitución y, por lo tanto, debían haber sido declaradas exequibles por la Sala Plena.

Requisitos constitucionales de las normas con fuerza de ley expedidas en ejercicio de facultades extraordinarias

La Corte Constitucional ha resaltado que, conforme al artículo 150.10 de la Constitución, las normas con fuerza de ley que expida el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias son constitucionales si satisfacen, entre otros, dos requisito: (i) tener una relación de conexidad causal con la ley habilitante y (ii) no exceder el ámbito de aplicación temático de la habilitación. El cumplimiento de estos requisitos debe ser examinado por la Corte a partir de un control constitucional riguroso y estricto que tiene por objeto proteger la cláusula general de competencia legislativa del Congreso y preservar el principio democrátic.

La conexidad causal exige que estas normas tengan como propósito contribuir a alcanzar las finalidades que justificaron la habilitació. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, debe existir coherencia y congruencia entre las razones que motivaron la solicitud de facultades extraordinarias, las finalidades que el Congreso pretendía alcanzar con su otorgamient y las normas con fuerza de ley que expida el Presidente de la República en ejercicio de tal delegació. La constatación de este requisito busca asegurar que el Gobierno no “fije reglas o políticas públicas ajenas a la dimensión teleológica” de la ley habilitante y, de este modo, invada la órbita propia del legislador ordinari.

Por su parte, el requisito de limitación temátic exige que las normas expedidas por el Presidente regulen “los asuntos expresamente indicados por la ley habilitante, sin que haya lugar a extensiones ni analogía y prohíbe reglamentar materias que por su naturaleza no pueden ser subsumidas dentro del ámbito de aplicación de la habilitació. Esto no implica, sin embargo, que el objeto de la habilitación deba ser interpretado literalmente. La Corte Constitucional ha resaltado que este requisito se encuentra satisfecho si las normas con fuerza de ley expedidas en ejercicio de facultades extraordinarias tienen una relación directa con “el contenido amplio de la materia delegada cuyo alcance debe ser definido a partir de la teleología de la ley habilitant. Así mismo, ha reconocido que el Presidente cuenta con un “margen de apreciación para identificar los instrumentos que razonablemente permiten alcanzar las finalidades que el Congreso perseguía al conferir las facultades extraordinaria. Una interpretación excesivamente restrictiva del ámbito de aplicación de la habilitación, obligaría al Congreso a establecer el mínimo detalle de los asuntos específicos y puntuales que deberán ser regulados, lo cual haría inútil la ley habilitant y “desnaturalizaría la figura de la concesión de facultades extraordinarias.

Las disposiciones demandadas satisfacían los requisitos de conexidad causal y limitación temática

La mayoría de la Sala concluyó que los artículos 59 a 63 del Decreto Ley 2106 de 2019 eran inconstitucionales porque no satisfacían los requisitos de conexidad causal y limitación temática. Lo primero, porque no buscaban promover la libre competencia. En particular, según la mayoría, “no es claro ni evidente” que las normas demandadas fomentaran “la promoción de la libre competencia en los sectores productivos, motivo que fundó expresamente la solicitud y concesión de las facultades legislativas extraordinarias”. Lo segundo, debido a que excedían el ámbito material de la habilitación puesto que la creación de trámites notariales virtuales, así como lo relativo al repositorio notarial nacional, no implicaba la simplificación de trámites innecesarios, sino la creación de nuevos procedimientos ante la administración pública.   

Discrepamos de lo decidido por la mayoría. En nuestro criterio, las disposiciones demandas eran constitucionales y satisfacían los requisitos de conexidad causal y limitación temática.

Primero, satisfacían el requisito de conexidad causal, puesto que tenían como propósito contribuir a alcanzar las finalidades que justificaron la habilitación. La revisión de la exposición de motivos de la Ley del Plan Nacional de Desarroll evidencia que el Presidente solicitó al Congreso el otorgamiento de facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley con el propósito, no solo de aumentar la competitividad, como lo concluyó la mayoría de la Sala, sino también con el objeto de (i) “contar con instituciones modernas y capaces de promover el desarrollo económico y social” y (ii) facilitar “el funcionamiento eficiente” de la administración pública. Las normas demandadas tenían una relación directa e inmediata con estas finalidades. En efecto, en jurisprudencia reiterada en materia de leyes “anti-trámites, la Corte Constitucional ha señalado que la simplificación de trámites ante la administración pública por medio de su digitalización, contribuye a contar con instituciones modernas y garantizar mayor eficiencia en el funcionamiento de las instituciones estatales.

Segundo, las normas demandadas cumplían con el requisito de limitación temática, porque regulaban materias que podían ser subsumidas razonablemente en el ámbito de aplicación material de la ley habilitante. El artículo 333 de la Ley 1955 de 2019 confirió al Presidente facultades extraordinarias para “simplificar o suprimir o reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”. Los artículos 59 a 63 del Decreto Ley 2106 de 2019 estaban relacionadas directamente con el objeto de la habilitación porque (i) simplificaron, suprimieron y reformaron trámites notariales innecesarios ante (ii) la administración pública. La jurisprudencia constituciona ha sostenido que la implementación de tecnologías informáticas implica una modificación a la modalidad de ejecución de un determinado trámite que contribuye a su simplificación, dado que elimina la presencialidad, pero no supone la creación de un nuevo procedimiento administrativo strictu sens. En otros términos, el trámite sigue siendo el mismo, cosa distinta es que pueda adelantarse por medios electrónicos. A diferencia de lo decidido por la mayoría, consideramos que, tal y como se muestra en la siguiente tabla, ninguna de las normas demandadas creó nuevos trámites notariales, por el contrario, únicamente implementaron modificaciones tendientes a que trámites ya existentes pudieran adelantarse por medios digitales o electrónicos:

De otro lado, consideramos que los trámites notariales que las normas demandadas modificaban eran trámites “ante la administración pública”. Reconocemos que, desde un punto de vista “orgánico” o “subjetivo”, los notarios públicos ejercen funciones públicas, pero no forman parte de la administración pública strictu sensu. Sin embargo, la Corte Constitucional ha hecho una interpretación más amplia del término “administración pública” cuandoquiera que este es empleado por el Congreso en leyes habilitantes que confieren facultades extraordinarias al Presidente para simplificar trámites. En estos eventos, ha señalado que este concepto debe interpretarse a partir de un criterio funcional que haga énfasis en la naturaleza de la función que ejercen los particulares ante quienes se realizan los trámites. En este sentido, en las sentencias C-662 de 1996, C-784 de 2012, C-562 de 2015 y C-249 de 2019 la Corte Constitucional señaló que los trámites que se llevan a cabo ante particulares que ejercen funciones públicas en virtud de la descentralización por colaboración, tales como los notarios, pueden considerarse trámites ante “la administración pública”.

En síntesis, consideramos que la conclusión de la mayoría de la Sala se fundó en una interpretación excesivamente restringida y literal de la ley habilitante que ignoró la finalidad de racionalización administrativa que motivó el otorgamiento de las facultades extraordinarias. Desafortunadamente, esta interpretación derivó en la declaratoria de inexequibilidad de normas que contribuían evidentemente a la modernización de los trámites notariales y al funcionamiento más eficiente de la administración pública.

Cordialmente,

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

A LA SENTENCIA C-159/21

FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Interpretación (Salvamento de voto)

NORMA ACUSADA-No excede las facultades extraordinarias (Salvamento de voto)

Expediente: D-13980

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 59 a 63 del Decreto Ley 2106 de 2019, “Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”.

Actor: Jorge Andrés Obando Moreno.

Magistrado Ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Con el acostumbrado respeto a las decisiones adoptadas por la Sala Plena de esta Corporación presento mi salvamento de voto frente a la sentencia de la referencia por las siguientes razones.

A mi juicio, la sentencia adoptada por la mayoría parte de una interpretación irrazonable de las facultades extraordinarias concedidas la presidente de la República para expedir el Decreto acusado, al considerar que ellas se dieron para simplificar, modificar, o reformar “trámites innecesarios”, por lo cual al no ser “innecesarios” los trámites notariales a que se refiere el Decreto, ellos no podían ser simplificados a través de medios electrónicos. Esta interpretación literal, que deja de lado la teleológica o finalística de las facultades, deja prácticamente sin efecto útil su otorgamiento. En una necesaria interpretación teleológica, las facultades extraordinarias buscaban lograr la competitividad empresarial, entendida como la facilidad para la realización de negocios en Colombia, lo que efectivamente se conseguía mediante la simplificación y digitalización de los trámites notariales.

De otro lado, me opongo al argumento utilizado en la Sentencia aprobada por la mayoría, según el cual ordenar que quien cumple funciones públicas haga adecuaciones para operar electrónicamente, como por ejemplo conformar un archivo o depositorio electrónico, implica ordenar la “creación” de un nuevo trámite, en contra del objeto perseguido con el otorgamiento de las facultades. Estimo que es claro que si para agilizar trámites las entidades que cumplen funciones públicas deben realizar adecuaciones tecnológicas, esto no es lo proscrito por la ley de facultades, toda vez que es frente al ciudadano que se busca no crear o mantener trámites innecesarios, pero no frente a quien cumple tales funciones públicas.

Adicionalmente la magistrada me aparto de la consideración según la cual las normas acusadas estarían reformando el Estatuto Notarial, so pretexto de reformar algunos trámites, en un claro exceso de las facultades otorgadas. A mi parecer, las reformas que se introducirán eras puramente procedimentales, relativas a la forma digital en la que en lo sucesivo podrían adelantarse los trámites, o a otras simplificaciones no materiales, pero ninguna de ellas era sustantiva o de fondo, por lo cual no excedían las facultades extraordinarias.

Finalmente, no comparto la existencia de razones de constitucionalidad que obligaran a diferir la declaración de inexequibilidad. A mi parecer tal diferimiento obedeció a motivos de conveniencia.

En los anteriores términos dejo expresadas las razones de mi discrepancia de la decisión mayoritaria.

Fecha ut supra,

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

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ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 15 de mayo de 2026 - (Diario Oficial No. 53.486 - 10 de mayo de 2026)

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