Sentencia C-147/21

TASAS Y CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Características

(…) destaca este tribunal que el artículo 338 de la Constitución Política dispone, por una parte que (i) el Legislador debe señalar con claridad y precisión los elementos esenciales del tributo, a saber, los sujetos activo y pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa de las obligaciones tributarias; y (ii) la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen. En este sentido, lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 338 superior, dista de ser una autorización general para el establecimiento de una contribución adicional que exceda los límites constitucionales mencionados, como erróneamente lo entiende el Legislador en el diseño del artículo 314 demandado. En consecuencia, dicha norma resulta inexequible al vulnerar lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 338 superior.

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición

COSA JUZGADA MATERIAL Y COSA JUZGADA FORMAL-Distinción

COSA JUZGADA ABSOLUTA Y COSA JUZGADA RELATIVA-Distinción

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Existencia

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD POR VICIOS DE FONDO-Revisión no compromete el principio de cosa juzgada

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vulneración constituye un vicio material

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes

PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Competencia del legislador/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Elementos mínimos/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Reglas

PRINCIPIO DE CERTEZA Y LEGALIDAD DEL TRIBUTO-No violación a pesar de que uno de los elementos del tributo no esté determinado en la ley pero si sea determinable

PRINCIPIOS INFORMADORES DE LAS TASAS Y CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Costo y beneficio

La configuración legal de una obligación en materia tributaria comprende, a su vez, el cumplimiento de los fines constitucionales que la norma superior prevé para los tributos en específico (artículo 338 inciso 2º superior). Es decir, que si la Constitución prevé que una obligación impositiva podrá cobrarse con un fin específico, como es el fin previsto para las tasas y contribuciones especiales a que se refiere el artículo 338 superior, dichas tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. En consecuencia, el Legislador, al momento de regular estos asuntos, deberá proyectar el cumplimiento de tales cometidos, cumpliendo así en estricto sentido con la amplia potestad de configuración en materia tributaria que le otorga el texto superior.

CONTRIBUCION-Término genérico que abarca todos los tributos/CONTRIBUCION-Término específico diferente de los impuestos y tasas

 
TASAS Y CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Elemento que las identifica

SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia de la modulación de efectos

Expediente AC D-13641 y D-13645

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.

Demandantes: Lucy Cruz de Quiñones, Diego Quiñones Cruz y María Catalina Jaramillo Hernández

Magistrado Ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá, D. C., veinte (20) de mayo de dos mil veintiuno (2021)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente

SENTENCIA

ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 40.6 de la Constitución Política, y en armonía con lo dispuesto en los artículos 241.4 y 242 de la misma, los ciudadanos Lucy Cruz de Quiñones Diego Quiñones Cruz y María Catalina Jaramillo Hernández presentaron sendas demandas contra los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, por considerar que ambas disposiciones son contrarias a la Constitución.  
2. Según consta en oficio de la Secretaría General del 24 de enero de 2020, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión del 22 de enero del mismo año, resolvió acumular ambas demandas, identificadas con los radicados D-13641 y D-13645, por lo que en consecuencia se debían tramitar conjuntamente para ser decididas en la misma sentencia.
3. Mediante auto del 7 de febrero de 2020, el magistrado sustanciador (i) admitió la demanda; (ii) dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación; (iii) que paralelo a ese término se fijara en lista el proceso para permitir la intervención ciudadana; (iv) ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio de Minas y Energía, para que, de considerarlo pertinente conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas; y (v) invitó a participar a varias organizaciones y universidades del paí.
4. En el mismo auto se decretaron pruebas sobre el trámite legislativo,  pidiendo a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes el aporte de los antecedentes legislativos correspondientes. Asimismo, se solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público allegar los documentos contentivos de las bases del Plan Nacional de Desarrollo y aportar otros instrumentos que permitieran a la Corte determinar la finalidad que se buscó realizar con la aprobación de las disposiciones demandadas.

NORMAS DEMANDADAS

5. A continuación, se transcriben las normas demandadas:

“LEY 1955 DE 2019

(mayo 25)

D.O. 50.964, mayo 25 de 2019

por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.

Artículo 18. Contribuciones especiales a favor de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) y de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD). Modifíquese el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, el cual quedará así:

Artículo 85. Contribuciones especiales a favor de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) y de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD). Con el fin de financiar los gastos de funcionamiento e inversión de la CREG, la CRA y la SSPD, y en general recuperar los costos del servicio, las personas prestadoras y entidades sujetas a la regulación, inspección, vigilancia y control de las respectivas entidades, serán sujetos pasivos del pago de las contribuciones especiales anuales descritas en el presente artículo, cuyas tarifas serán determinadas por las entidades respectivas y las cuales no podrán ser superiores al uno por ciento (1%) de las respectivas bases gravables. Los elementos de las contribuciones a que hace referencia el presente artículo serán:

1. Base gravable: La base gravable de cada sujeto pasivo se determinará con base en los costos y gastos totales devengados de acuerdo con la técnica contable menos los impuestos, tasas, contribuciones y los intereses devengados a favor de terceros independientes, del año inmediatamente anterior al de la fecha de liquidación, este resultado se denomina costos y gastos totales depurados. Este valor se multiplicará por la división de los ingresos por actividades ordinarias reguladas y el total de ingresos por actividades ordinarias, conforme a los estados financieros de la vigencia fiscal anterior a la cual se haga su cobro. La base gravable descrita se calculará para cada sujeto pasivo así:

Base gravable = (Costos y Gastos totales depurados) * (Total ingresos actividades ordinarias y sus actividades complementarias de servicios sujetas a inspección vigilancia, control y regulación devengados en el período) / (Total de ingresos de actividades ordinarias devengados en el período).

Se entenderá que es un tercero independiente siempre que no cumpla con alguno de los criterios de vinculación previstos en el artículo 260-1 del Estatuto Tributario.

2. Tarifa: La tarifa de cada contribución especial se determinará por cada uno de los sujetos activos de la contribución de manera independiente, tomando el valor del presupuesto neto de la entidad correspondiente en el año a financiar, incluidos la totalidad de gastos de funcionamiento e inversión, el cual se dividirá por la suma de las bases gravables determinadas para los sujetos pasivos conforme a los estados financieros de la vigencia fiscal anterior.

Tarifa de contribución de sujeto activo = (Presupuesto a financiar de sujeto activo) / (Suma de bases gravables de sujetos pasivos).

3. Hecho generador. El hecho generador de cada contribución especial por parte de los sujetos pasivos, será la prestación de los servicios sometidos a inspección, control, vigilancia y la venta de sus bienes vigilados o regulados.

4. Sujetos pasivos. Los sujetos pasivos de la contribución especial son las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, conforme a los artículos 15 y 16 de la Ley 142 de 1994, y todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestación de los servicios públicos domiciliarios; las personas prestadoras de la cadena de combustibles líquidos y las personas prestadoras del servicio de alumbrado público. Tratándose de la CREG también lo serán las personas prestadoras a que hace referencia el artículo 61 de la Ley 812 de 2003 y el Decreto número 4299 de 2005, o las normas que lo modifiquen, sustituyan o deroguen, con excepción de los distribuidores minoristas en estación de servicio en un municipio ubicado en zona de frontera.

Parágrafo 1°. El Gobierno nacional reglamentará las características y condiciones especiales que se requieran para la determinación de las contribuciones especiales a que hace referencia el presente artículo, así como los asuntos relacionados con la declaración, administración, fiscalización, el cálculo, cobro, recaudo y aplicación del anticipo y demás aspectos relacionados con obligaciones formales y de procedimiento. Las sanciones e intereses por el incumplimiento de las obligaciones formales y sustanciales relacionadas con la contribución especial serán las mismas establecidas en el Estatuto Tributario para el impuesto sobre la renta y complementarios.

Parágrafo 2°. El manejo de los recursos del pago de las contribuciones especiales de la CRA y la CREG a que hace referencia el presente artículo se realizará de acuerdo con los mecanismos previstos en los artículos 72 de la Ley 142 de 1994 y 21 de la Ley 143 de 1994. En el evento de existir excedentes de la contribución especial de la CREG provenientes de las actividades reguladas de combustibles líquidos, debido a recursos no ejecutados en el período presupuestal, dichos excedentes serán compensados al pago de la contribución especial de cada empresa del sector de combustibles líquidos en la siguiente vigencia fiscal.

Parágrafo 3°. Los sujetos pasivos objeto de la presente contribución están obligados a reportar a más tardar el 30 de abril de cada vigencia la información requerida para el cálculo de la tarifa y la liquidación de la contribución especial en el formato que para el efecto defina la CRA, la CREG y la SSPD a través del SUI.

El no reporte de información, en las condiciones de oportunidad, calidad e integralidad definidos por la SSPD, generará la imposición de las sanciones a que hubiere lugar.

Parágrafo transitorio. Para la vigencia de 2019 el plazo para el cargue de la información será el 31 de julio.

Artículo 314. Contribución adicional a la contribución definida en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 para el fortalecimiento del Fondo Empresarial. A partir del 1° de enero de 2020 y hasta el 31 de diciembre de 2022 se autoriza el cobro de una contribución adicional a la regulada en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994. Dicha contribución se cobrará a favor del Fondo Empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD). Las reglas aplicables a esta contribución serán las siguientes:

1. La base gravable es exactamente la misma que la base de la contribución de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, o cuando corresponda las normas que lo modifiquen, sustituyan o adicionen.

2. Los sujetos pasivos son todas las personas vigiladas por la SSPD.

3. El sujeto activo de esta contribución será la SSPD.

4. La tarifa será del 1%.

5. El hecho generador es el estar sometido a la vigilancia de la SSPD.

El recaudo obtenido por esta contribución adicional se destinará en su totalidad al Fondo Empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. El traslado de los recursos de las cuentas de la Superintendencia al Fondo Empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios estará exento del gravamen a los movimientos financieros”.

[…]”

LAS DEMANDAS

Demanda formulada por los ciudadanos Lucy Cruz de Quiñones y Diego Quiñones Cruz (Expediente D-13641)

1. Primer cargo -El artículo 18 demandado transgrede los principios de equidad y justicia tributarios, por exceso en el gravamen y desproporción en relación con la capacidad contributiva (arts. 95.9 y 363 C.P.): La “gravedad constitucional del caso que aquí se presenta radica en que la norma acusada del artículo 18 de la ley del Plan, no ausculta ningún criterio previo de justicia y equidad (95.9) porque la “capacidad contributiva” del sujeto pasivo, como medida fundamental de la tributación (la llamada justa proporción), no se ve reflejada en la base gravable del sujeto, concebida como un flujo de costos y gastos devengados según la técnica contable de una empresa vigilada. Lo anterior, entre otros, en la medida en que las empresas contribuyentes resultarían gravadas no por el beneficio que reciben del desarrollo de las funciones de inspección, vigilancia y control de las superintendencias, sino con base en el ingreso derivado de la prestación misma de los servicios públicos que constituyen su objeto social.
2. Destacaron que no sería posible excluir de la base gravable de la contribución especial los costos de los insumos que son indispensables para realizar las actividades propias de las empresas vigiladas, como por ejemplo las compras de combustibles y energía. Por esto, la norma acusada genera un impacto desigual para los prestadores que requieren manejar mayores costos y gastos para el buen funcionamiento de sus servicios aunque su margen de utilidad sea mínimo. La normas demandadas desconocerían las diferencias entre los sujetos gravados por la contribución, pues no se evidencia relación alguna entre beneficio, utilidad o externalidad positiva, elemento esencial de las contribuciones, y el valor final del tributo que deben pagar las empresas obligadas.
3. Segundo cargo -El artículo 18 desconoce el principio de legalidad en su faceta de certeza  (art. 338 C.P.), por la vaguedad en la determinación de la base gravable, los sujetos pasivos y hecho generador de la contribución. En consecuencia, el artículo 314 demandado también incurre en el mismo vicio. En virtud de los principios de legalidad y seguridad jurídica es el Legislador quien, por regla general, está facultado para determinar los elementos esenciales del tributo. Para el caso de las tasas y contribuciones, la norma constitucional permite que uno de esos elementos, la tarifa, sea definida por una autoridad administrativa, bajo la condición de que el sistema y el método para definir los costos o beneficios que determinan la magnitud del tributo, y la forma de hacer su reparto, sea fijados directamente en la ley. Establecido lo anterior, los demandantes señalaron que la imprecisión en la definición de la base gravable, los sujetos pasivos y el hecho generador de las contribuciones demandadas resultaba patente.
4. Tercer cargo -Se viola el régimen constitucional de los servicios públicos contenido en los artículos 365, 367 y 370 C.P., por cuanto el nuevo tributo consagrado en el artículo 18 de la norma demandada obliga a prestar el servicio en condiciones de ineficiencia económica, con mayor costo para el usuario, sin consideración a la finalidad social que el Estado cumple a través de la garantía de acceso a estos servicios. Adicionalmente se viola el principio de eficiencia en la tributación (art. 363 C.P.). En opinión de los demandantes, existe una ruptura evidente de la neutralidad económica que distorsiona el libre funcionamiento del mercado. En efecto, luego de la imposición existirán sujetos que podrán trasladar el costo de las contribuciones a los usuarios mientras que otros, que prestan sus servicios a usuarios no regulados, deberán asumir la totalidad de la carga tributaria con su propio patrimonio.
5. Cuarto cargo -Violaciones específicas del artículo 314 de la Ley del Plan. La contribución adicional prevista en el artículo 314 se trata de un mismo tributo, solo que este tiene una destinación más específica dirigida a un Fondo Empresarial manejado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD). Estiman los demandantes que la contribución establecida en el artículo 314 demandado establece una renta nacional de destinación específica, desconociendo el artículo 359 de la Constitución. Asimismo, un tributo como el que dispone la norma demandada resulta discriminatorio, al forzar a agentes sectoriales que cumplen con los estándares adecuados de operación a soportar las cargas económicas derivadas del salvamento de otras empresas que no cumplieron en el pasado con las obligaciones impuestas por el ordenamiento, ni con el mínimo de diligencia comercial para mantenerse en el mercado.
6. Quinto cargo –Las normas demandadas violan el artículo 339 de la Constitución porque la Ley del Plan no es un vehículo apto para modificar normas tributarias permanentes, ni para establecer sobretasas a los tributos existentes. Este tipo de normas no guardan relación de conexidad con el plan mismo e implican el desconocimiento del principio de unidad de materia. En las bases de la Ley del Plan no existen consideraciones tributarias y ningún tributo fue presentado en la iniciativa original. Por esta razón, es imposible sostener que normas como las demandadas guardan conexidad con las bases y objetivos del Plan de manera directa, pues lo que buscan es modificar la tributación contenida en la Ley 142 de 1993 (art. 85), objetivo que nada tiene que ver con la función de planeación que se realiza con la expedición de la Ley 1955. Asimismo, las normas que se demandan tienen vocación de permanencia al buscar financiar el costo de los servicios prestados a los entes vigilados, sin que se reconozca relación alguna con una Ley del Plan cuyo propósito es definir objetivos para los años 2018-2022.
7. Sexto cargo -Se infringe el principio de debida deliberación democrática y de publicidad (arts. 157 y 341 CP), respecto de los artículos 18 y 314 demandados. Señalan los accionantes que las normas tributarias acusadas fueron incluidas en la Ley del Plan omitiendo un cuarto debate con publicación previa de los textos que habían sido modificados en tercer debate en la Cámara, que quedaron sin deliberación y fueron votados solo conforme a lo dicho por la cámara. Estas irregularidades deben ser objeto de un examen estricto respecto a las formas y reglas de procedimiento que garantizan el principio de deliberación en la aprobación de normas tributarias. En desarrollo del mismo, la Corte debería concluir que, tratándose de proposiciones normativas que no fueron publicadas ni conocidas, no se puede concluir la existencia de un verdadero debate.

Demanda formulada por la ciudadana María Catalina Jaramillo Hernández (Expediente D-13645)

8. Primer cargo: Vulneración a lo dispuesto en el artiìculo 338 de la C.P., pues el artículo 18 demandado no determina con suficiencia los elementos del tributo. En opinión de la accionante, existe una vulneración a lo dispuesto en el artículo 338 superior pues la norma demandada (artículo 18) no determina con suficiencia los elementos del tributo. Lo anterior, en la medida que, la norma deja un amplio margen de interpretación en la determinación del sujeto pasivo de la contribución especial violando el principio de legalidad, la certeza del tributo y la seguridad jurídica. En especial, el artículo 18 demandado deja al arbitrio del intérprete definir la extensión y comprensión del criterio “inciden” y del criterio “indirectamente”, pues resultan demasiado amplios y generales como para permitir al obligado y al intérprete determinar con precisión el alcance del elemento estructural del tributo.
9. Segundo cargo: Prohibición de doble imposición tributaria sobre un mismo hecho económico (art. 95 de la C.P.). La prohibición de doble imposición tributaria sobre un mismo hecho económico prevista en el artículo 95 superior se vulnera por los artículos 18 y 314 demandados, en cuanto las contribuciones que establecen tienen el mismo hecho generador, misma base gravable y se imponen al mismo titular de los recursos, a través de sus distintas cuentas y fondos. La doble imposición también implica el desconocimiento de la capacidad contributiva de los sujetos pasivos, pues la exigencia de dos contribuciones prácticamente idénticas de manera concomitante excede y supera de manera manifiesta el deber de contribución de las personas sometidas a vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. El desconocimiento de la prohibición de doble imposición y dos tributos que se construyeron al margen del criterio de capacidad contributiva implican el desconocimiento del principio de justicia tributaria.
10. Tercer cargo: Las contribuciones especiales previstas en los artículos 18 y 314 no pueden recaudar más allá de la concurrencia de los costos asociados al funcionamiento de las entidades a las que se refieren (art. 338 de la C.P.). Señaló la ciudadana que las contribuciones especiales no pueden ser utilizadas para recaudar recursos más allá de la concurrencia de los costos asociados a la actividad que las origina (art. 338 superior). Con fundamento en lo anterior, consideró que incluir como destinación de la contribución el financiamiento de la inversión es contrario a los principios constitucionales que exigen que estos tributos sólo estén destinados a la recuperación de los costos de los servicios que financien. Dada su naturaleza y objeto, las contribuciones especiales establecidas en las normas demandadas no podrían  más que financiar los gastos de funcionamiento de las entidades a las que se refieren, no así los gastos de inversión que también incluyó en este caso el Legislador.
11. Cuarto cargo: Vulneracioìn al derecho a la propiedad privada y a la libertad de empresa por el desconocimiento de la prohibicioìn de implementar tributos confiscatorios. Consideró que la contribución especial establecida en el artículo 18 demandado implica una vulneración al derecho a la propiedad privada y a la libertad de empresa, y una afrenta a la prohibición de implementar tributos confiscatorios. En efecto, tres aspectos demuestran el carácter de confiscatorio de lo previsto en el artículo 18 demandado: (i) se pretende financiar el gasto de inversión de las entidades estatales; (ii) se dan sospechosas modificaciones en el fondo empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD); y (iii) no hay proporcionalidad entre el impacto económico de las contribuciones y la capacidad contributiva de los sujetos obligados.
12. Quinto cargo: Desigualdad en el tratamiento entre sujetos pasivos. Finalmente, señaló que en el caso de la contribución especial de la CREG el Legislador dispuso la posibilidad de compensar excedentes no ejecutados, pero solo para el sector de combustibles líquidos. Esto implica que otros obligados no podrán realizar esa compensación, lo que supone un tratamiento distinto que quebranta el derecho a la igualdad. Además, y en vista de la falta de justificación para el tratamiento diferenciado, la demanda no superaría un juicio de proporcionalidad y resultaría inconstitucional.

INTERVENCIONES

13. Durante el trámite del presente asunto se recibieron oportunament trece escritos de intervenció. Los intervinientes en su mayoría, se refirieron al precedente C-464 de 2020, para considerar la aplicación del mismo como cosa juzgada respecto de ciertos cargos expuestos por los demandantes. Asimismo, algunos intervinientes solicitaron la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusada, otros solicitaron la inexequibilida, otros intervinientes se abstuvieron de presentar argumentos orientados a debatir la constitucionalidad de las normas según los cargos planteado, otros señalaron la existencia de una cosa juzgada constitucional.
14. En suma, los escritos de intervención y las solicitudes presentadas a la Corte oportunamente en relación con la presente demanda se resumen así:

Interviniente	Concepto	Solicitud
Procurador General de la Nación	La sentencia C-464 de 2020 constituye cosa juzgada formal y absoluta, por lo que procede declarar estarse a lo resuelto en la misma.	Estarse a lo resuelto, sentencia C-464 de 2020
Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Nacional de Planeación, Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.	En la intervención conjunta, se señalaron las múltiples razones por las cuales se solicita la exequibilidad de las normas demandadas, resaltando las siguientes: La modificación del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 tuvo como efecto una redistribución de la carga tributaria por concepto de las contribuciones especiales a favor de la CREG, la CRA y la SSPD. Por el principio de eficiencia en la prestación de los servicios públicos no se presenta un caso de confiscación. Todos los elementos de las contribuciones fueron claramente definidos por la ley. La expresión “inversión” en el contexto del artículo 18 demandado, no tiene el alcance señalado en la demanda. En efecto, sólo se permite recuperar el presupuesto fijado por el legislador que comprende los gastos de funcionamiento, el servicio de la deuda y las inversiones. De esta manera, no se vulnera el principio de legalidad de los tributos. Adicionalmente, la ley definió la tarifa y los sujetos obligados. No se vulnera el principio de eficiencia tributaria, pues la ley busca el recaudo de los presupuestos de cada sujeto activo, despertando la menor cantidad de controversias posibles. No se vulnera el principio de unidad de materia, ni el principio de deliberación democrática y publicidad. El artículo 314 demandado se ajusta a los límites de la Constitución Política, pues se trata de un gasto para inversión social. Dicha disposición demandada es una contribución parafiscal, a la cual no le es aplicable el art. 359 de la CP, y en todo caso corresponde a un gasto público social.	Exequibilidad
ANDESCO	La indefinición de los elementos del tributo permite que las entidades titulares puedan elaborar cualquier presupuesto, sin ningún límite de cuantía y sin que los sujetos pasivos obligados puedan conocer los parámetros utilizados por dichas entidades. La norma no define los costos asociados al servicios que se va a financiar con las contribuciones especiales. Las contribuciones especiales no pueden tener por objeto la financiación de inversiones. En especial, respecto del artículo 314 demandado, señaló que la norma no hace referencia a un servicio prestado por la SSPD que deba ser recuperado mediante la contribución creada, ni define un sistema o método para definir tales costos. El uso o destinación al Fondo Empresarial no está expresamente vinculado a la prestación de un servicio a los contribuyentes, por parte de la entidad. Esto aunado a que el hecho generador es el estar sometido a la vigilancia, permite entender que el servicio cuyos costos se pretende recuperar con esta contribución especial del 314, corresponde al servicio de vigilancia prestado por la entidad a las empresas prestadoras de servicios públicos, el cual ya se encuentra gravado por el artículo 18 demandado. Las normas demandadas resultan violatorias del principio de unidad de materia.	Inexequibilidad
DICEL S.A. E.S.P.	Existe una indefinición en los sujetos pasivos, y los supuestos que dan lugar a la definición de la base gravable. Señala que las contribuciones especiales establecen un mismo hecho económico, de forma tal que contienen el mismo hecho generador, base gravable, y los mismos sujetos activos. Lo anterior genera una doble imposición sobre un mismo hecho económico, de forma que tanto la contribución del artículo 18 y del 314 tienen identidad en su estructura tributaria. Las contribuciones especiales no pueden recuperar inversiones, vulnerando la disposición constitucional que fija el tope de los costos asociados a su actividad. Por lo anterior, se genera una violación al principio de libertad de empresa. Finalmente, señala que las normas demandadas no guardan relación con las bases del Plan, por lo que se consolida una violación al principio constitucional de unidad de materia.	Inexequibilidad
ACOLGEN	El interviniente señala que las contribuciones especiales no pueden dedicarse a inversión. Igualmente, señala que el par. 2º del art. 18 y el art. 314 demandados deben declararse inexequibles, por resultar contrarios a los principios de equidad y justicia tributaria. Los mencionados artículos establecen condiciones de trato diferenciadoras para los agentes, privilegiando aquellos que ejercen actividades reguladas de combustibles líquidos. Esta situación no cuenta con justificación y no se comparte el tratamiento diferente si se tiene en cuenta que todas las actividades vigiladas deberían estar en pie de igualdad.	Inexequibilidad
Instituto Colombiano de Derecho Tributario	Reconoce que la sentencia C-464 de 2020 se pronunció sobre las mismas normas, pero estas demandas plantean argumentos nuevos que no fueron objeto de análisis por la Corte en la mencionada sentencia. En opinión del interviniente (i) el art. 18 incurre en una violación al principio de equidad y justicia tributaria; (ii) la vulneración al principio de legalidad, sólo cubría la indeterminación del sujeto pasivo declarado inexequible en la sentencia mencionada; (iii) el art. 18 incurre en una violación a la eficiencia en la prestación de servicios públicos y del principio de eficiencia tributario; (iv) vulneración de los artículos 338 y 362 por el art. 314, ya fueron decididos en la sentencia C-464 de 2020; (v) se formulan las mismas consideraciones respecto de las vulneraciones al principio de unidad de materia, por lo que llama a la declaratoria de una cosa juzgada constitucional absoluta respecto de dichos cargos; (vi) en cuanto a la potencial contravención a los principios de debida deliberación democrática y publicidad, coincide con los demandantes,  por lo que estima que las normas demandadas deben ser declaradas inexequibles; (vii) en cuanto a la infracción a los principios de legalidad y certeza, considera que aplica la cosa juzgada, al igual que frente a los reproches formulados contra el artículo 338 superior; (viii) en cuanto a la libertad de empresa considera que las contribuciones tienen carácter confiscatorio por cuanto no se limitan a distribuir los costos del servicio, por lo que debería declararse la inexequibilidad del artículo 314 demandado; y (iv) en relación con la violación al derecho a la igualdad, señala debe declararse la inexequibilidad del par. 2º del art 18 de la mencionada norma demandada.	Inexequible parcial, estarse a lo resuelto respecto de ciertos cargos
Universidad Externado de Colombia: Facultad de Derecho	(i) considera que la demanda frente al artículo 18 es inepta respecto de los reproches por violación a los principios de justicia y equidad; (ii) el artículo 18 establece con suficiencia y claridad los elementos esenciales del tributo; (iii) la eficiencia tributaria en el ámbito de los servicios públicos no se ve vulnerada por lo dispuesto en el artículo 18; (iv) se genera una doble tributación, por lo que el artículo 314 debería ser declarado inexequible; (v) la falta de certeza en las actividades que inciden en la prestación del servicio resulta violatoria de lo dispuesto en el artículo 338 superior; (vi) las normas demandadas cumplen con los requisitos de unidad de materia. No emite un concepto sobre la violación al principio de deliberación democrática y publicidad.	Acumula varias pretensiones: Exequibilidad condicionada art. 18 a variable macroeconómica, inexequibilidad del art. 314, unidad normativa con el art. 17 de la Ley 1955 de 2019
Universidad Externado de Colombia: Centro de Estudios Económicos	(i) la expresión indefinida en el artículo 18 no es tal, pues se puede determinar su alcance de manera armónica con otras disposiciones del ordenamiento jurídico; (ii) no se presenta una doble imposición pues los hechos gravables de las contribuciones son diferentes. Así,  frente al primer tributo se establece el nacimiento de la obligación tributaria cuando se prestan servicios sometidos a inspección, control y vigilancia y la venta de sus bienes vigilados y regulados, mientras que para  el segundo gravamen, el aspecto activador es estar sometido a la vigilancia de la SSPD; (iii) no es cierto que no se pueda cubrir el crecimiento de la inversión mediante contribuciones especiales; (iv) no se encuentra que los tributos sean confiscatorios, pues el la presión tributaria derivada de los mismos se encuentra dentro del margen de potestad de configuración del legislador; (v) ante la aplicación de un test leve de igualdad, no es justificado ni razonable el tratamiento preferencial otorgado en el artículo 18 al sector de combustibles líquidos. Afirma que la medida no es idónea, ya que no cumple con el objetivo o finalidad que pretende soportar.	Acumula varias pretensiones: Exequibles, excepto el par- 2º del artículo 18
Universidad Libre -Facultad de Derecho	La Corte se pronunció respecto de las normas demandadas en la sentencia C-464 de 2020 (Exp D-13482), lo que permite evidenciar la existencia de una cosa juzgada relativa. La contribución del artículo 18 es inconstitucional, por cuanto, se grava conforme a los costos y gastos de los prestadores de servicios públicos domiciliarios y no por una inversión estatal en una actividad o bien que beneficie a los prestadores. Asimismo, las disposiciones demandadas gravan el mismo hecho generador y el mismo sujeto pasivo. Considera que la determinación de quienes son o no sujetos pasivos vulnera el principio de legalidad y reserva de ley. A pesar de evidenciarse una conexidad, la contribución especial tiene el carácter permanente, por lo que debió expedirse una ley ordinaria para su establecimiento. Por esto, se requiere un análisis de constitucionalidad más estricto en aras de que no se utilicen las leyes del Plan para introducir disposiciones normativas que procuren llenar vacíos normativos, especialmente cuando no tienen como fin verificable cumplir con los objetivos y metas generales del Plan Nacional de Desarrollo. A pesar de que la Corte se inhibió frente al principio de legalidad, se encuentra una omisión legislativa relativa respecto de otros sectores diferentes a combustibles líquidos en materia de compensación de excedentes.	Estarse a lo resuelto en la sentencia C-464 de 2020, adicional la inexequibilidad del par. 2º del art. 18 de la Ley 1955 de 2019
Dora Mariño Flórez	El diseño constitucional no permite el establecimiento de contribuciones especiales para financiar las inversiones a cargo del Estado. Asimismo, señala que no se encuentran determinados con claridad y precisión la totalidad de los elementos esenciales de los tributos. Sobre la contribución especial del artículo 314 demandado, considera que resulta violatoria de los principios de equidad, justicia y eficiencia tributaria. Por último, la demandante señala que la destinación al Fondo Empresarial de la contribución adicional prevista en el artículo 314 demandado resulta inconstitucional, en la medida en que hace parte del plan de salvamiento de la empresa Electricaribe S.A. ESP. Asimismo, indicó que dicha contribución no obedece a un estudio serio sobre el impacto en los prestadores, lo cual puede resultar en la afectación de la prestación del servicio público.	Inexequibilidad
Jhon Jairo Bustos Espinosa	Las normas demandadas tienen el mismo hecho generador y base gravable, por lo que se genera una doble tributación para las personas sometidas a vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Asimismo, considera que desconocen el principio de legalidad, al definir genéricamente a los sujetos pasivos en el artículo 18, y porque no se determina el beneficio que recibirá el contribuyente. La estructuración del tributo genera un efecto nocivo en el nivel de gastos, y por consiguiente, puede impactar las proyecciones de rentabilidad e incluso hacer inviable la prestación del servicio público. Asimismo, señaló que, una vez revisadas las bases y objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, no existe una relación con los artículos demandados. Finalmente, señaló que se configuró una evidente discriminación negativa, teniendo en cuenta que no se observa justificación para la diferenciación en el tratamiento entre los sujetos pasivos de la contribución especial.	Inexequibilidad

CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

15. Mediante el concepto del 14 de enero de 2021, el Procurador General de la Nación le solicitó a esta Corte estarse a lo resuelto en la sentencia C-464 de 2020, en relación con los cargos contra los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019.
16. Como fundamento de su solicitud, el Ministerio Público señaló que (i) en la mencionada sentencia, la Corte declaró la inexequibilidad de las disposiciones demandadas con efectos diferidos; (ii) en el comunicado de prensa correspondiente a la decisión mencionada, se indicó que la expresión declarada inexequible con efectos inmediatos y hacia futuro por constatar una vulneración al principio de legalidad tributaria; (iii) es claro que, fueron juzgadas las mismas normas, las cuales fueron declaradas inconstitucionales, por lo que se configura la institución procesal de cosa juzgada formal y absoluta.

CONSIDERACIONES

COMPETENCIA

17. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad de la referencia.

CUESTIONES PREVIAS

18. La Sala Plena advierte que en las recientes sentencias C-464 de 2020 y C-484 de 2020, la Corte se pronunció sobre demandas de inconstitucionalidad presentadas en contra de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 –“por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad””. En consecuencia, antes de entrar a pronunciarse de fondo sobre los cargos de inconstitucionalidad planteados en el caso sub examine, la Sala deberá determinar si se presenta el fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional.

Cosa juzgada constitucional. Reiteración de jurisprudencia

19. La Corte Constitucional ha señalado que la cosa juzgada constitucional, “es una institución jurídico procesal que tiene su fundamento en el artículo 243 de la Constitución Política (…) mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. Así, por regla general, cuando esta se configura surge, entre otros efectos, la prohibición e imposibilidad para el juez constitucional de volver a conocer y decidir de fondo sobre lo ya debatido y resuelt.
20. A partir de ello la Corte, a lo largo de su jurisprudencia, ha clasificado la cosa juzgada constitucional en formal o material. Al respecto, la sentencia C-744 de 2015 define lo siguiente:

“Se tratará de una cosa juzgada constitucional formal cuando (sic): '(…) cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio...', o, cuando se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual. Este evento hace que '... no se pueda volver a revisar la decisión adoptada mediante fallo ejecutoriado…'

De otra parte, habrá cosa juzgada constitucional material cuando: '(…) existen dos disposiciones distintas que, sin embargo, tienen el mismo contenido normativo. En estos casos, es claro que si ya se dio un juicio de constitucionalidad previo en torno a una de esas disposiciones, este juicio involucra la evaluación del contenido normativo como tal, más allá de los aspectos gramaticales o formales que pueden diferenciar las disposiciones demandadas. Por tanto opera el fenómeno de la cosa juzgada'.

21. Así mismo, la cosa juzgada constitucional puede clasificarse en absoluta o relativa. En el primer caso, por regla general, no será posible emprender un nuevo examen constitucional. En efecto, la Corte ha resaltado que “el principio de cosa juzgada constitucional absoluta cobra mayor relevancia cuando se trata de decisiones de inexequibilidad, por cuanto en estos casos las normas analizadas y encontradas contrarias a la Carta Política son expulsadas del ordenamiento jurídico, no pudiendo sobre ellas volver a presentarse demanda de inconstitucionalidad o ser objeto de nueva discusión o debate (Se destaca). En el segundo caso, será posible examinar de fondo la norma acusada desde la perspectiva de nuevas acusaciones. En esta línea, cuando la norma es declarada inconstitucional, la cosa juzgada que recae sobre ese mismo texto normativo será siempre absoluta, por cuanto el retiro del ordenamiento jurídico se hace con independencia del cargo o los cargos que prosperaro.
22. Con fundamento en lo anterior, en materia de control constitucional, los efectos de la cosa juzgada dependerán de la decisión adoptada en el pronunciamiento previo. Así, cuando la decisión ha consistido en declarar la inconstitucionalidad de una norma, se activa la prohibición comprendida por el inciso 1° del artículo 243 Superior conforme a lo cual los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, lo cual implica que no existe objeto para un nuevo pronunciamiento de esta Corte. Por tal razón, la demanda que se presente con posterioridad deberá rechazarse ante la ausencia de objeto de contro, o en su defecto estarse a lo resuelto en la decisión anterior. Dicho esto, la Sala Plena procederá a analizar el caso concreto.

Caso concreto. Existencia de la cosa juzgada constitucional respecto del artículo 18 (en su totalidad) y el artículo 314 (artículo 158 de la Carta Política)

23. La Sala Plena encuentra acreditada la configuración de la cosa juzgada respecto de (i) la totalidad de los cargos formulados contra el artículo 18; y (ii) el cargo relacionado con la vulneración del principio de unidad de materia y el principio de deliberación democrática y publicidad, en relación con el artículo 314 de la norma demandada, por las razones que se exponen a continuación.
24. Con fundamento en las decisiones proferidas por la Corte Constitucional en las sentencias C-464 y C-484 de 2020, procede la declaratoria de cosa juzgada formal y absoluta, derivada de la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. La Sala Plena concluye que no es posible emprender una revisión de los cargos formulados contra el artículo 18, como se resumen a continuación:

Cargo demanda expediente D-13641	Cargo demanda expediente D-13645
Primer cargo -Artículo 18: Transgresioìn del valor de justicia del tributo junto el principio de equidad, por exceso en el gravamen y desproporcioìn en relacioìn con la capacidad contributiva. Artiìculos 95.9 y 363 de la Constitucioìn Poliìtica (“C.P.”).	Segundo cargo -Artículo 18: Prohibición de doble imposición tributaria sobre un mismo hecho económico (art. 95 superior).
Segundo cargo -Artículo 18: Se vulnera el principio de legalidad en su versión de certeza del tributo respecto de la base, sujetos y hecho gravado (artículo 338 superior).	Tercer cargo -Artículo 18: Las contribuciones especiales no pueden recaudar maìs allaì de la concurrencia de los costos asociados a la actividad que la origina. Artiìculo 338 de la C.P.
Tercer cargo -Artículo 18: Se viola el reìgimen constitucional de los servicios puìblicos contenido en los artiìculos 365, 367 y 370, por cuanto el nuevo tributo obliga a prestar el servicio en condiciones de ineficiencia econoìmica con mayor costo para el usuario, sin consideracioìn a la finalidad social que el Estado cumple a traveìs de la garantiìa de acceso a estos servicios.	Cuarto cargo -Artículo 18: Vulneracioìn al derecho a la propiedad privada y a la libertad de empresa por el desconocimiento de la prohibicioìn de implementar tributos confiscatorios.
Quinto cargo -Artículo 18: La Ley del Plan viola el artiìculo 339 de la Constitucioìn porque no es un vehiìculo apto para modificar normas tributarias permanentes ni para establecer sobretasas a las existentes, que no guardan relacioìn de conexidad con el plan mismo.	Quinto cargo -Artículo 18: En el caso de la contribucioìn especial de la CREG, se puede dar aplicacioìn a la compensacioìn de excedentes no ejecutados al pago de la contribucioìn especial, pero soìlo dirigida al sector de combustibles liìquidos, sin que sea posible para otros sujetos pasivos realizarlo. Lo anterior, sin ninguìn tipo de justificacioìn o razoìn para un tratamiento diferente que no supera un juicio de proporcionalidad.
Sexto cargo -Artículo 18: Se infringe el principio de debida deliberacioìn democraìtica y de publicidad. Artiìculos 157 y 341 de la C.P.	N/A

25. De esta manera, como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad del mencionado artículo. En esta medida, dado que la disposición demandada ya fue expulsada del ordenamiento jurídico no podría “(…) ser objeto de nueva discusión o debate, configurándose plenamente el fenómeno de cosa juzgada constitucional formal y absoluta, como se precisa a continuación.
26. En primer lugar, en la sentencia C-464 de 2020, la Corte resolvió declarar la inexequibilidad de la expresión “y todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestación de los servicios públicos domiciliarios”, del numeral 4º del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, por vulnerar el principio de legalidad del tributo (artículos 150.12 y 338 de la Constitución Política). Señaló la Corte que de dicho principio constitucional se desprende la necesidad de que sean los órganos colegiados de representación popular, en particular el Congreso de la República, quienes establezcan directamente los elementos del tributo, y que al hacerlo, los “determinen con suficiente claridad y precisión”.
27. Con fundamento en lo anterior, afirmó la Sala Plena en dicha sentencia que a pesar de que se realice una interpretación sistemática del artículo 18, numeral 4º, junto con lo dispuesto en los artículos 17 y 290 de la mencionada Ley 1955 de 2019, dichas normas legales no permiten identificar con claridad quiénes serían los sujetos pasivos del tributo, por lo que se estaría delegando una función legislativa a autoridades administrativas. Por lo demás, constató la Sala Plena que, eventualmente, cualquier persona que contrate con empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios podrían ser consideradas como obligadas al pago del impuesto, lo que obedece a una indeterminación insuperable que conllevó a la declaratoria de inexequibilidad del aparte del numeral 4º del artículo 18 de la mencionada ley (ver supra, numeral 31), la cual surtió efectos inmediatos hacia futuro.
28. En segundo lugar, la Corte Constitucional mediante sentencia C-484 de 2020, declaró la inexequibilidad de lo dispuesto en el artículo 18 demandado, con fundamento en las siguientes consideraciones:

El artículo 18 demandado desconoció los principios de legalidad y certeza del tributo, en la medida en que el Legislador no cumplió con la finalidad prevista en el artículo 338 superior. Esto por cuanto, al permitir el financiamiento de todos los gastos de funcionamiento e inversión de los entes de regulación e inspección, vigilancia y control, desconoció lo dispuesto en el inciso 2º del mencionado artículo 338 de la Carta Política, el cual impone una limitación, permitiendo únicamente la fijación de la tarifa para la recuperación de los costos en que se incurra para la prestación del servicio. Lo anterior afectó de forma transversal su obligación de señalar con claridad y precisión los elementos esenciales del mismo, e incumplió con el deber de definir el sistema y método para que la administración pudiera definir la tarifa de la obligación.

Asimismo, se constató una violación de la reserva de Ley en cabeza del Congreso de la República, en tanto que el artículo demandado abrió espacio a una reglamentación por parte del Gobierno nacional para determinar elementos esenciales del tributo señalado en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. Asimismo, desconoció los límites impuestos al Ejecutivo para determinar temas procedimentales y sancionatorios, en tanto la norma demandada afecta derechos fundamentales de los contribuyentes.

Con fundamento en lo anterior, la Sala declaró la inexequibilidad del artículo 18 demandado, con efectos a futuro, al encontrar que la norma en su totalidad vulneraba la Constitución. Por lo cual, resultó claro para este tribunal que los tributos causados en la anualidad 2020 correspondían a situaciones jurídicas consolidadas; incluyendo, para todos los efectos legales, aquellos tributos que se servían de los elementos establecidos por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 para el año 2020.

Igualmente, precisó que a partir del período o anualidad 2021, los sujetos activos del tributo no se encontraban en un escenario incierto, ya que, ante la declaratoria de inexequibilidad del artículo 18 demandado, se imponía la consecuencia lógica de la plena vigencia del contenido normativo del artículo 85 de la Ley 142 de 1994.

29. De esta manera, ante la inexistencia de la controversia constitucional respecto del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, no cabe otra opción para la Sala Plena que proceder a estarse a lo resuelto en las sentencias C-46 y C-484 de 2020.
30. Con fundamento en la decisión proferida por la Corte Constitucional en la sentencia C-464 de 2020, procede la declaratoria de cosa juzgada, respecto de los reproches de constitucionalidad por vicios de forma, formulados contra el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019. Respecto del cargo por el desconocimiento del principio de unidad de materia referido al artículo 314, tampoco procede un pronunciamiento de fondo por parte de este tribunal. Lo anterior ya que, como se advirtió, en virtud de lo dispuesto en el artículo 243 superior no es posible analizar el mismo contenido normativo de una proposición jurídica ya estudiada y declarada inexequible en una sentencia anterio.
31. Es de resaltar que, en la mencionada sentencia C-464 de 2020, frente a los planteamientos referentes a la vulneración al principio de unidad de materia (artículo 158 de la Carta Política), consideró la Sala Plena que los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, eran contrarios a dicho principio, por cuanto: (i) no tenían una conexidad directa e inmediata con los pactos estructurales, ni con los capítulos y subsecciones, ni con los pactos transversales del Plan Nacional de Desarrollo; y (ii) el Gobierno nacional incumplió con la carga argumentativa suficiente que permitiera asociar tales necesidades con una modificación permanente del régimen tributario de los servicios públicos domiciliarios.
32. Por lo anterior, respecto de los reproches constitucionales por vicios de procedimiento en su formación formulados contra el mencionado artículo 314 de la Ley 1955 de 201, este tribunal procederá a estarse a lo resuelto en la sentencia. Por esta razón, por otros vicios de procedimiento en su formación, procede declarar la sustracción de materia. Respecto de los vicios materiales formulados por los accionantes contra el artículo 314, norma demandada, no procede declarar la sustracción de materia.
33. Respecto de los cargos segundo y cuarto de la demanda D-13641 y cargos segundo y tercero de la demanda D-13645 formulados contra el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, por existir una decisión previa de inexequibilidad diferida por vicios de procedimiento no procede declarar la sustracción de materia. Es relevante señalar que en una primera etapa, a partir de lo dispuesto en la sentencia C-863 de 2001, reiterada por las sentencias C-957 de 2001, C-1049 de 2001, C-1211 de 2001, C-027 de 2012 y el auto A-311 de 2001, la Corte sostuvo que había cosa juzgada absoluta, sobre una regulación declarada inexequible de forma diferida y que ordenaba estarse a lo resuelto, con independencia de que los nuevos cargos fueran por vicios materiales o por vicios de procedimiento.
34. Posteriormente, la sentencia C-088 de 2014 modificó este precedente, para en su lugar establecer que la cosa juzgada derivada de una decisión previa de inexequibilidad diferida, por vicios de procedimiento, no excluía la posibilidad de analizar una nueva demanda que se basara en cargos por vicios materiales, así se dirigiera contra idéntica norma, por cuanto, el vicio por unidad de materia constituye en estricto sentido un vicio materia.

35. Es importante notar que esta Corte ha sostenido que el desconocimiento del principio de unidad de materia constituye un vicio de naturaleza materia, y constata la Sala Plena que el artículo 314 demandado objeto de la declaratoria de inexequibilidad diferida por violación al principio de unidad de materia en la sentencia C-464 de 2020 (vicio de naturaleza materia), continúa produciendo efectos jurídicos hasta el 31 de diciembre de 2022.
36. Por lo anterior, dando aplicación a la línea jurisprudencial vigente, procede este tribunal a analizar los nuevos vicios materiales formulados en contra del artículo 314 mencionado, a saber los cargos segundo y cuarto de la demanda D-13641 y cargos segundo y tercero de la demanda D-13645. Asimismo, evidencia esta corporación que pronunciarse de fondo respecto de los otros reproches de constitucionalidad permite aclarar si la disposición, puede o no, ser reproducida en su contenido material. Con fundamento en lo anterior, la Corte procederá a analizar la aptitud de dichos cargos.

Aptitud sustantiva de la demanda

37. En sentencia C-623 de 2008, la Corte precisó que “[a]un cuando en principio, es en el auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley.
38. El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 dispone que la demanda debe contener: (i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por cualquier medio o aportando un ejemplar de la publicación oficial; (ii) el señalamiento de las normas constitucionales infringidas; (iii) las razones que sustentan la acusación, comúnmente denominadas concepto de violación; (iv) el señalamiento del trámite legislativo impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado, cuando fuere el caso, y (v) la razón por la cual la Corte es competente.
39. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el concepto de la violación se formula debidamente cuando (i) se identifican las normas constitucionales vulneradas; (ii) se expone el contenido normativo de las disposiciones acusadas –lo cual implica señalar aquellos elementos materiales que se estiman violados–; y (iii) se expresan las razones por las cuales los textos demandados violan la Constitución.
40. Como lo señaló esta Corte en la sentencia C-1052 de 2001, toda demanda de inconstitucionalidad debe, como mínimo, fundarse en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. A partir de dicha sentencia, la Corte Constitucional ha reiterado, de manera uniforme, que las razones de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes; esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada.
41. En consecuencia, esta Sala pasará a estudiar si los cargos propuestos por la demanda –sobre los cuales no recayó la cosa juzgada– cumplen con los requisitos mencionados en el numeral  anterior.

Caso concreto: Aptitud sustantiva de la demanda

42. Considera la Corte que los cargos segundo y cuarto de la demanda D-13641 y cargos segundo y tercero de la demanda D-13645, son aptos y permiten a este tribunal un pronunciamiento de fondo, por cuanto: (i) son claros, debido a que existe un hilo conductor que permite identificar el contenido normativo acusado por el actor, así como los reproches de constitucionalidad formulados. Además, (ii) son ciertos, por cuanto los argumentos que fundamentan las acusaciones recaen sobre una proposición jurídica real y existente. Asimismo, (iii) se sustentan en afirmaciones concretas y determinadas que obedecen a razones de naturaleza constitucional, por lo cual los argumentos expuestos para sustentar este cargo son específicos y pertinentes.
43. En suma, (iv) dado que los argumentos que sustentan los vicios materiales señalados por los demandantes, constituyen una interpretación razonable y atribuible al texto del artículo 314 demandado y plantean un problema de constitucionalidad por el presunto desconocimiento de las normas del texto superior que a continuación se señalan, la Sala concluye que satisface el requisito de suficiencia, y por consiguiente emprenderá el estudio de fondo respecto de los siguientes reproches de constitucionalidad:

Cargo demanda expediente D-13641	Cargo demanda expediente D-13645
Segundo cargo -Artículo 314: El artículo 314 vulnera el principio de legalidad en su versión de certeza respecto de la base, sujetos y hecho gravado (art. 338 de la C.P.)	Segundo cargo -Artículo 314: Prohibicioìn de doble imposicioìn tributaria sobre un mismo hecho econoìmico prevista en el artiìculo 95 de la C.P., en cuanto tienen el mismo hecho generador, mismas bases gravables e incluso dirigidas en esencia al mismo titular de los recursos a traveìs de sus distintas cuentas y fondos.
Cuarto cargo -Artículo 314: La contribución adicional prevista en el artículo 314 se trata de un mismo tributo solo que este tiene una destinación más específica, dirigida a un Fondo Empresarial manejado por la Superintendencia. De manera que el hecho generador revela la existencia de un impuesto de destinación específica violatorio de la Constitución, además de discriminatorio contra los miembros del sector que deben salir al salvamento de empresas que no cumplen con los estándares de operación (Artículo 359 superior).	Tercer cargo -Artículo 314: Las contribuciones especiales no pueden recaudar maìs allaì de la concurrencia de los costos asociados a la actividad que la origina (art. 338 de la C.P).

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN

44. Corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional determinar si (i) ¿el Legislador desconoció el principio de legalidad y el principio de certeza tributaria (artículo 338 superior) al definir los elementos de la contribución de que trata el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 ?; (ii) ¿el Legislador desconoció la prohibición de doble imposición tributaria de la que trata el artículo 95 superior, al regular la mencionada contribución adicional de que trata el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 ?; y, (iii) ¿el Legislador desconoció la prohibición de creación de rentas nacionales de destinación específica (artículo 359 superior) al regular la contribución adicional a la contribución definida en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 para el fortalecimiento del Fondo Empresarial de que trata el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, como una renta nacional con destinación específica que no tiene por destino la inversión social?
45. Para resolver los problemas jurídicos mencionados, la Sala procederá a reiterar su jurisprudencia sobre el principio de legalidad tributaria, con especial énfasis en lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 338 de la Carta Política. Con fundamento en lo anterior, se procederá a analizar el caso concreto respecto del primer problema jurídico. Así de resultar exequible la disposición demandada respecto de dicho problema, procederá a reiterar su jurisprudencia respecto del principio de equidad tributaria, así como la prohibición de creación de rentas nacionales de destinación específica, y a analizar el caso concreto respecto del segundo y tercer problema jurídico.

EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD CONSAGRADO EN EL INCISO 2º DEL ARTÍCULO 338 DE LA CARTA POLÍTICA. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCI


46. De conformidad con lo previsto en los artículos 150.12 y 338 de la Constitución Política, el Congreso de la República se encuentra facultado para crear, modificar y eliminar contribuciones fiscales y fijar sus elementos estructurales. El fundamento de esta competencia, según la reiterada jurisprudencia constitucional, es el principio de la legalidad tributaria o “nullum tributum sine legem”.
47. Consideraciones sobre el principio de legalidad tributaria. En desarrollo de dicho principio, establece la norma superior que la Ley se encargará de definir, directamente, los sujetos activos y pasivos, el hecho generador, la base gravable y la tarifa de los impuesto. A partir de esta disposición, se tiene que para que una obligación en materia impositiva se entienda ajustada al texto superior, el Legislador, al momento de su creación, deberá cumplir con unos elementos mínimos en su definición, que precisamente, por emanar del Congreso, dotan de legitimidad democrática la obligación.
48. Esta labor de configuración de la política tributaria, asignada por el texto constitucional al Legislador, se refleja, además, en las facultades de (i) establecer contribuciones fiscales como una de las funciones asignadas a la competencia general del Congres; (ii) fijar un marco dentro del cual, las entidades territoriales podrán decretar tributos para el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legale; y (iii) la posibilidad de facultar a las autoridades administrativas para fijar la tarifa de las tasas y contribuciones que se cobren a título de recuperación de costos del servicio o participación en beneficios, conforme al sistema y método que la Ley defina (inciso 2º del artículo 338 superior).
49. Las anteriores facultades asignadas al Congreso de la República, como lo ha reconocido la jurisprudencia de este tribunal, conllevan a la reserva legal en materia tributaria y la legitimidad democrática que ello conlleva. La creación del tributo es una de las características definitorias del Estado Constitucional, destacando, en particular, el principio de no taxation without representation (no hay tributación sin representación). Ello, según ha sido expuesto, es expresión de los principios de representación popular y democrático, que exigen que para decretar un impuesto hayan concurrido los eventuales afectados por medio de sus representantes ante los cuerpos colegiado.
50. Ahora bien, de forma reciente, este tribunal, en la sentencia C-278 de 2019 -que reitera, a su vez, entre otras, las sentencias C-060 de 2018 y C-056 de 2019-, realizó una compilación de las reglas contenidas en el precedente consolidado sobre el principio de legalidad tributari. Dentro de esta labor de sistematización, se hizo referencia a las funciones que cumple este principio en el ordenamiento jurídico y a uno de sus componentes fundamentales la certeza tributaria, siendo relevante destacar las siguientes cuatro premisas:

El principio de legalidad tributaria conlleva necesariamente la exigencia de una deliberación democrática suficiente y plural.

Este principio materializa la predeterminación del tributo, que impone el deber a las corporaciones de elección popular de definir, mediante normas previas y ciertas, los elementos de la obligación fiscal, a saber: sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa. Lo anterior, sin perjuicio de la delegación a las entidades estatales para fijar la tarifa de las tasas y las contribuciones especiales conforme al sistema y método que para ello defina el Legislador.

El principio de legalidad resulta especialmente relevante frente a la seguridad jurídica, en la medida en que es a través de la efectividad de este principio que los ciudadanos pueden conocer el contenido de sus deberes económicos con el Estado, y de esta forma, se garantiza el debido proceso cuando la existencia de reglas precisas permite la previsibilidad de las decisiones de los jueces y la administración; y,

Dependiendo de si el tributo es un ingreso de orden nacional o territorial, se exige un nivel distinto de determinación por parte del Legislador. Así, en el caso de los ingresos nacionales los elementos esenciales del tributo deben ser definidos de forma clara e inequívoca por el Congreso de la República, mientras que, en el caso de los tributos territoriales, se concede un margen de acción más amplio a los órganos territoriales competentes de elección popular, para concretar los aspectos generales prefigurados por el Legislador.

51. Es importante considerar que intrínsecamente relacionado con el principio de legalidad se encuentra el componente de la certeza tributaria. Sobre el particular, ha precisado la Corte que el mismo no exige una definición legal absoluta de los elementos del tributo, sino la prohibición de su indefinición. Esto quiere decir que una norma fiscal, al igual que cualquier disposición jurídica escrita, puede contener un cierto grado de indeterminación con relación a sus elementos esenciales, siempre y cuando sea superable a partir de las pautas y cánones generales de interpretación jurídic, lo cual no implica ningún tipo de infracción constitucional. De esta manera, la Corte ha señalado que “No se violan los principios de legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no está determinado expresamente en la norma, pero es determinable a partir de ella (Resaltado por fuera del texto original).

52. La configuración legal de una obligación en materia tributaria comprende, a su vez, el cumplimiento de los fines constitucionales que la norma superior prevé para los tributos en específico (artículo 338 inciso 2º superior).guración legal de una obligación en materia tributaria comprende, a su vez, el cumplimiento de los fines constitucionales que la norma superior prevé para los tributos en específico (artículo 338 inciso 2º superior). Es decir, que si la Constitución prevé que una obligación impositiva podrá cobrarse con un fin específico, como es el fin previsto para las tasas y contribuciones especiales a que se refiere el artículo 338 superior, dichas tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. En consecuencia, el Legislador, al momento de regular estos asuntos, deberá proyectar el cumplimiento de tales cometidos, cumpliendo así en estricto sentido con la amplia potestad de configuración en materia tributaria que le otorga el texto superior.


SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO. LA DISPOSICIÓN DEMANDADA VULNERA EL INCISO 2º DEL ARTÍCULO 338 SUPERIOR, POR CUANTO, EL ARTÍCULO 314 DE LA LEY 1955 DE 2019 NO CORRESPONDE A UN DISEÑO AJUSTADO A DICHO PRECEPTO, AL DESVINCULAR DE LA RECUPERACIÓN DE LOS COSTOS DE LOS SERVICIOS QUE LES PRESTEN O PARTICIPACIÓN EN LOS BENEFICIOS QUE LES PROPORCIONEN


53. Con el objetivo de analizar los cargos formulados por los demandantes, en relación con la vulneración a lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 338 superio, la Sala Plena abordará el caso concreto en el siguiente orden. En primer lugar, analizará los elementos esenciales del tributo consagrado en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, y definirá su naturaleza. Para en segundo lugar, señalar las razones por las cuales el tributo al que se refiere el artículo 314 demandado, desconoce lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 338 superior, al desvincular los costos que se pretenden recuperar por los servicios prestados por la SSPD o la participación en los beneficios que les proporcionen. Por último, se referirá a la decisión de inexequibilidad de la disposición demandada y a los efectos de dicha decisión.
54. Análisis de los elementos esenciales de la contribución fiscal consagrada en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, y definición de la naturaleza tributaria. La contribución fiscal es un término genérico que abarca todos los tributos mencionados en el numeral 9 del artículo 95, el numeral 12 del artículo 150 y el primer inciso del artículo 338 de la Constitución Política. No obstante lo anterior, es un término específico, diferente de los impuestos, en la medida que en el segundo inciso del artículo 338 ibídem, se refiere a las tasas y contribuciones como aquellas que se cobran a los contribuyentes “como recuperación de los costos de los servicios que (las autoridades) les presten o participación en los beneficios que les proporcionen”.
55. Respecto a las tasas y contribuciones, la jurisprudencia constitucional ha fijado unos criterios que permiten diferenciar los tributos que pueden existir en el marco del orden constitucional y legal naciona. En este orden de ideas, a continuación se resumen los elementos de las tasas y las contribuciones:

Tasa

(i) El hecho generador se basa en la prestación de un servicio público, o en un beneficio particular al contribuyente, por lo cual es un beneficio individualizable; (ii) Tiene una naturaleza retributiva, por cuanto, las personas que utilizan el servicio público, deben pagar por él, compensando el gasto en que ha incurrido el Estado para prestar dicho servicio; y (iii) Se cobran cuando el contribuyente provoca la prestación del servicio, siendo el cobro de forma general proporcional, aunque en ciertos casos admite criterios distributivos.

Contribución Especial

(i) La compensación atribuible a una persona, por el beneficio directo que se obtiene como consecuencia de un servicio u obra realizado por una entidad pública; (ii) Manifiesta externalidades, al generar un beneficio directo en bienes o actividades económicas del contribuyente; y (iii) Se cobran para evitar un indebido aprovechamiento de externalidades positivas patrimoniales, que se traducen en el beneficio o incremento del valor o de los bienes del sujeto pasivo, o en un beneficio potencial como por ejemplo, seguridad.

56. En el caso específico, el artículo 314 demandado define los elementos esenciales del tributo objeto de análisis así:

Elementos estructurales	Artículo 314 de la Ley 1955 de 2019
Sujeto activo	El sujeto activo de esta contribución será la SSPD.
Sujeto pasivo	Los sujetos pasivos son todas las personas vigiladas por la SSPD.
Base gravable	La base gravable es exactamente la misma que la base de la contribución de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, o cuando corresponda las normas que lo modifiquen, sustituyan o adicionen.
Hecho generador	El hecho generador es el estar sometido a la vigilancia de la SSPD.
Tarifa	La tarifa será del 1%.
Temporalidad	A partir del 1° de enero de 2020 y hasta el 31 de diciembre de 2022 se autoriza el cobro de una contribución adicional a la regulada en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994.
Destinación	Dicha contribución se cobrará a favor del Fondo Empresarial de la SSPD, para sus múltiples usos.
Causación	1 de enero de cada año gravable, durante la temporalidad definida en la norma
Liquidación	Se liquida de acuerdo con las reglas y procedimiento definidos en el Decreto 1150 de 2020, CPACA, o las normas que los adicionen, modifiquen o sustituyan.

57. En consecuencia, es dado afirmar que el tributo previsto en la disposición demandada, se refiere a una contribución especial, por cuanto, (i) la carga tributaria se impone sobre la base de los beneficios para las personas vigiladas por la SSPD, derivados de la actividad estatal de inspección, vigilancia, regulación y control. Lo anterior es claro, en la medida que, el hecho generador está dado por el sometimiento a la vigilancia de dicha entidad; (ii) los beneficios que se derivan no tienen un carácter divisible ni individualizable, ya que el recaudo se encuentra destinado a la contribución a favor del Fondo Empresarial de la SSPD; y (iii) la obligación tributaria se genera a partir del desarrollo de la función estatal de inspección y vigilancia ejercida por la SSPD, por lo que, el pago resulta forzoso para el contribuyente que se encuentre sujeto a la vigilancia de dicha autoridad administrativa (sujeto pasivo) al momento de la causación del tributo.
58. Cabe resaltar que esta definición como “contribución especial” no impacta en el hecho de que tanto las tasas como las contribuciones deben ajustarse a la finalidad prevista en el inciso 2º del artículo 338 de la Constitución Política (ver supra, numeral 57). Por ello, independientemente de la naturaleza jurídica del tributo, ya sea como tasa, contribución especial o contribución, es menester respetar el límite máximo constitucional que establece el artículo 338, inciso 2°, de la Carta.
59. La contribución especial a la que se refiere el artículo 314 demandado, establece el cobro de una contribución adicional a la regulada en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, desconociendo dicho diseño el precepto del inciso 2º del artículo 338 superior, al desvincular los costos que se pretenden recuperar por los servicios prestados por la SSPD o la participación en los beneficios que les proporcionen. Es importante señalar que la base gravable de la contribución especial definida en el artículo 314 demando es “exactamente la misma que la base de contribución de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994”. En esta medida, se debe destacar que el artículo 85 establece una contribución especia, “con el fin de recuperar los costos del servicio […] de control y vigilancia que preste el Superintendente”, para lo cual “las entidades sometidas a su regulación, control y vigilancia, estarán sujetas a dos contribuciones, que se liquidarán y pagarán cada año”. Asimismo, se define en dicho artículo de la Ley 142 de 1994 que la tarifa máxima de cada contribución no podrá ser superior al 1% de los gastos de funcionamiento, asociados al servicio sometido a regulación de la entidad contribuyente en el año anterior a aquel en el que se haga el cobro, de acuerdo con los estados financiero 11001-03-24-000-2014-00389-01(21286).
60. Sobre el particular, observa la Corte que dicho diseño conlleva a que a los sujetos pasivos o contribuyentes sometidos a la vigilancia de la SSPD se les pueda imponer una tarifa mayor a aquella correspondiente a la recuperación de los costos por la prestación del servicio público de inspección y vigilancia. Esto es así, por cuanto el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, ya prevé una regulación sectorial completa respecto de la recuperación de los costos del servicio de inspección y vigilancia prestado por la SSPD, por lo que, desde el año 1994, está claro que todo el costo a recuperar se encuentra contemplado en dicho tributo. Visto lo anterior, es posible concluir que se está cobrando un valor adicional de la tarifa para la recuperación de los costos de prestación del servicio o participación en los beneficios que les proporcionen a los sujetos pasivos de la contribución especial adicional, por lo que, la norma demandada desconoce el contenido y el alcance del inciso 2º del art. 338 superior.
61. En esta medida, a la luz de los principios constitucionales de justicia y equidad tributaria, los cuales constituyen un límite a la amplia potestad de configuración del Legislador en materia tributaria, se evidencia que de la norma demandada (i) se superponen bases gravables; (ii) por el mismo hecho generador; y (iii) recae sobre los mismos sujetos pasivos. Por lo que, los sujetos vigilados por la SSPD resultan pagando más de una vez por la recuperación de costos por la prestación del servicio de inspección y vigilancia, lo cual acarrea sin duda alguna un aumento en los costos. Asimismo, revisadas las bases del Plan Nacional de Desarrollo no se encuentra justificación alguna respecto de la creación de la contribución especial a la que hace referencia el artículo 314 demandad.
62. En este sentido, como se señaló (ver supra, sección II.), el artículo 338 de la Constitución Política dispone, por una parte que (i) el Legislador debe señalar con claridad y precisión los elementos esenciales del tributo, a saber, los sujetos activo y pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa de las obligaciones tributarias; y (ii) la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen. Este entendimiento, dista de una autorización general para el establecimiento de una contribución adicional que exceda los límites constitucionales mencionados, como erróneamente lo entiende el Legislador en el diseño del artículo 314 demandado.

Si en gracia de discusión, este tribunal asumiera que la contribución especial adicional a la que se refiere el artículo 314 demandado, fuese una nueva contribución independiente de la señalada en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, desconocería lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 338 superior, al desvincular los costos que se pretenden recuperar por los servicios prestados por la SSPD o la participación en los beneficios que les proporcionen. Como se indicó, el Legislador definió que las personas sometidas a la vigilancia de la SSPD, deben pagar una tarifa del 1%, cuyo recaudo será “a favor del Fondo Empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos”. Se debe recordar que el artículo 132 de la Ley 812 de 2003 facultó a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para constituir un patrimonio autónomo, con vocación de permanencia, denominado “Fondo Empresarial

63. , con diversas fuentes y usos. La finalidad de dicho fondo, principalmente, es la de “apoyar a la salvaguarda de la prestación del servicio y la financiación de las empresas en toma de posesión. Otras leyes aprobatorias de planes de desarrollo repitieron las autorizaciones del Fondo Empresarial de la SSPD: el artículo 247 de la Ley 1450 de 2011, el artículo 227 de la Ley 1753 de 2015 y el artículo 16 de la Ley 1955 de 201.

64. Específicamente, en los términos del artículo 16 de la Ley 1955 de 2019, con los recursos recaudados, el Fondo Empresarial de la SSPD podrá financiar a las empresas en toma de posesión para (i) apoyar pagos para la satisfacción de los derechos de los trabajadores que se acojan a los planes de retiro voluntario, o quienes se les terminen sus contratos de trabajo; (ii) salvaguardar la prestación del servicio; (iii) apoyar el pago de las actividades profesionales requeridas para prestar apoyo económico, técnico y logístico a la Superintendencia y a la empresa prestadora del servicio público en toma de posesión; y (iv) de forma excepcional, podrán apoyar los esquemas de solución a largo plazo sin importar el resultado en el balance del Fondo Empresarial en la respectiva operación. De lo cual se puede entender que ha sido el mismo Legislador el que ha dispuesto el origen de los recursos y el destino de estos. En su concepción original, este fondo se podía utilizar para apoyar, de conformidad con sus disponibilidades, a las empresas que contribuían al Fondo, en los procesos de liquidación ordenados por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

65. Realizadas las precisiones sobre las fuentes y usos del Fondo Empresarial, para la Corte es claro que surge un vacío en la definición estructural del tributo demandado, de cara a lo previsto en el inciso 2º del artículo 338 superior, en la medida que (i) el hecho generador corresponde a la prestación del servicio de inspección y vigilancia por parte de la SSPD. No obstante, (ii) la base gravable definida en la norma demanda, no permite entenderse de forma aislada a la recuperación de los costos por parte de la SSPD como un todo, como tampoco se encuentra asociada al costo derivado del sostenimiento e inversión de la entidad que administra el Fondo Empresarial.
66. Ahora bien, si se considera que más allá de la recuperación de los costos de los servicios que presta, se evidencia una participación en los beneficios que les proporcionan a los sujetos pasivos, no es claro para este tribunal cómo mediante el recaudo de la contribución especial de la norma demandada destinado al Fondo Empresarial, permite que se garantice dicha participación. Por cuanto, no necesariamente los contribuyentes podrán beneficiarse del financiamiento y demás funciones establecidas para el Fondo Empresarial, ya que como se evidenció en el numeral  supra, se trata de un fondo con multiplicidad de fines, del cual no necesariamente se benefician los contribuyentes, ni necesariamente estos se encontrarán sujetos a la toma de posesión.
67. Por lo demás, este tratamiento eventualmente conllevaría a dudar en la equidad tributaria de esta contribución especial adicional, en el entendido de que la base de la obligación fiscal sería la de privilegiar al contribuyente moroso y en perjuicio de quienes cumplieron oportunamente con el deber constitucional de concurrir con el financiamiento de los gastos del Estado, aunado a la multiplicidad de fines adicionales del Fondo Empresarial, respecto de los cuales no se identifica una potencial participación de los beneficiarios. En consecuencia, bajo esta hipótesis, la Sala Plena considera que con el establecimiento de la contribución demandada se vulnera lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 338 superior.
68. Finalmente, a continuación se rescatan los argumentos presentados por los intervinientes a favor de la exequibilidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, y se realiza una anotación sobre la inexequibilidad de la disposición demandada:

Interviniente	Concepto	Decisión de este tribunal
Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Nacional de Planeación, Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.	El artículo 314 demandado se ajusta a los límites de la Constitución Política, pues se trata de un gasto para inversión social. Dicha disposición demandada es una contribución parafiscal, a la cual no le es aplicable el art. 359 de la CP, y en todo caso corresponde a un gasto público social.	Como se señaló, no le asiste razón a los intervinientes en catalogar el artículo 314 demandado, como un impuesto. Lo anterior, por cuanto, su naturaleza corresponde a una contribución especial (ver supra, numeral 62), y en consecuencia, no le es aplicable lo dispuesto en el artículo 359 superior.
Universidad Externado de Colombia: Centro de Estudios Económicos	No se presenta una doble imposición pues los hechos gravables de las contribuciones son diferentes. Así,  frente al primer tributo se establece el nacimiento de la obligación tributaria cuando se prestan servicios sometidos a inspección, control y vigilancia y la venta de sus bienes vigilados y regulados, mientras que para  el segundo gravamen, el aspecto activador es estar sometido a la vigilancia de la SSPD. No se encuentra que los tributos sean confiscatorios, pues el la presión tributaria derivada de los mismos se encuentra dentro del margen de potestad de configuración del legislador.	La definición como contribución especial, no impacta en el hecho de que tanto las tasas como las contribuciones deben ajustarse a la finalidad prevista en el inciso 2º del artículo 338 de la Constitución Política. En este sentido, el diseño del tributo conlleva a que a los sujetos pasivos se les pueda imponer una tarifa mayor a aquella que corresponde a la recuperación de los costos (ver supra, numerales 65 y 66). No se debe perder de vista que, el artículo 85 de la Ley 142 de 2994, ya prevé una regulación sectorial completa respecto de la recuperación de los costos del servicio prestado por la SSPD, por lo que no cabe duda en el sentido de que todo el costo se encuentra contemplado en dicho tributo. Por lo cual, el valor adicional que se cobra en el artículo 314 a los sujetos pasivos, desconoce el contenido y el alcance del inciso 2º del art. 338 superior.

69. Declaratoria de inexequibilidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 y efectos de dicha declaratoria. Visto lo anterior, es posible concluir que el Legislador desconoció lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 338 superior. En consecuencia, la Sala Plena procederá a declarar la inexequibilidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019.
70. En virtud de lo expuesto (ver supra, numerales  a ), la Sala al encontrar que la norma en su totalidad vulnera la Constitución, por las razones ya señaladas, se encuentra habilitada para retirar la norma del ordenamiento jurídico de forma inmediata y con efectos hacia el futuro sin necesidad de modular sus efectos.
71. La regla general son los efectos hacia el futuro o ex nunc de la declaratoria de inexequibilidad. Esta postura se sustenta en la necesidad de proteger principios como la seguridad jurídica o la buena fe, puesto que, hasta ese momento, la norma gozaba de presunción de constitucionalidad y, por ello, sería legítimo asumir que los ciudadanos orientaron su comportamiento confiados en la validez de aquella. De esta manera, las contribuciones que ya se hayan causado conforme a la ley, con anterioridad a la fecha de esta sentencia, podrán ser cobradas, independientemente del procedimiento establecido en la ley para su liquidación y pago.
72. La Corte no encuentra necesidad de proceder con la modulación de los efectos de esta decisión, al no encontrarse en el marco de los supuestos que conllevan a la necesidad de diferir los efectos en el tiempo. En el mismo sentido, es de resaltar que el diferimiento considerado para la mayor parte del artículo 314 en la sentencia C-464 de 2020, obedeció a un cambio de estándar jurisprudencial para la valoración del principio de unidad de materia en asuntos de naturaleza tributaria y de servicios públicos, contenidos en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, elemento que no se presenta en el presente caso.
73. Finalmente, como se mencionó, la Corte tiene competencia para pronunciarse sobre normas legales declaradas inexequibles por un vicio de procedimiento de naturaleza sustantiva, si éstas siguen produciendo efectos jurídicos (ver supra, numerales  y ). Sin embargo, ante la declaratoria de inexequibilidad de lo dispuesto en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, por vulneración a lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 338 de la Carta Política, por sustracción de materia, la Corte no se pronunciará respecto del segundo y tercer problema jurídico planteado por los demandantes.
74. Como comentario final, esta corporación precisa que esta decisión no implica que el Legislador ordinario no pueda diseñar y establecer la financiación de un mecanismo permanente para operaciones de salvamento de empresas del sector de los servicios públicos domiciliarios, en los procesos de toma de posesión ordenados por la SSPD. Tal es el caso, por ejemplo, del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, autoridad encargada de proteger los ahorros de los ciudadanos depositados en bancos, corporaciones financieras y compañías de financiamiento, entre otras, respecto de las actividades financiera, bursátil y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos del ahorro privado, actividades sujetas a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Financiera de Colombia.

SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

75. Correspondió a la Corte estudiar una demanda acumulada contra los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 “Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, pacto por la equidad”. En primer lugar, la Sala Plena considera que no es posible emprender una revisión de los cargos formulados contra el artículo 18, como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad del mencionado artículo en las sentencias C-46 y C-48 de 2020. En esta medida, dado que la disposición demandada ya fue expulsada del ordenamiento jurídico no podría “ser objeto de nueva discusión o debate”, configurándose plenamente el fenómeno de cosa juzgada constitucional formal y absoluta. En consecuencia, se estará a lo resuelto en dichas sentencias.
76. Respecto del cargo por el desconocimiento del principio de unidad de materia y el desconocimiento del principio de deliberación democrática referido al artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, tampoco procederá la Corte a realizar un pronunciamiento de fondo. Lo anterior ya que, como se advirtió, en virtud de lo dispuesto en el artículo 243 superior no es posible analizar el mismo contenido normativo de una proposición jurídica ya estudiada y declarada inexequible, como se indicó en la sentencia C-464 de 2020.
77. Sin perjuicio de lo anterior, señala que en el presente caso no se presenta una sustracción de materia, por cuanto el artículo 314 de la Ley 1955 demandado aún se encuentra produciendo efectos jurídicos. Esto obedece a (i) la declaratoria de inexequibilidad del artículo 314 con efectos diferidos -sentencia C-464 de 2020-; y (ii) como consecuencia de la constatación de un vicio de procedimiento en la formación de la norma, como lo es el de unidad de materia.
78. De este modo, correspondió a la Corte Constitucional determinar si ((i) ¿el Legislador desconoció el principio de legalidad y el principio de certeza tributaria (artículo 338 superior) al definir los elementos de la contribución de que trata el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 ?; (ii) ¿el Legislador desconoció la prohibición de doble imposición tributaria de la que trata el artículo 95 superior, al regular la mencionada contribución adicional de que trata el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 ?; y (iii) ¿el Legislador desconoció la prohibición de creación de rentas nacionales de destinación específica (artículo 359 superior) al regular la contribución adicional a la contribución definida en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 para el fortalecimiento del Fondo Empresarial de que trata el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, como una renta nacional con destinación específica que no tiene por destino la inversión social?
79. Tras realizar un recuento jurisprudencial sobre el principio de legalidad, con especial énfasis en el contenido y alcance de lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 338 superior, la Corte Constitucional caracterizó el tributo como una contribución especial, y considera que:

La definición de la contribución adicional a la que hace referencia el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 como “contribución especial” no impacta en el hecho de que tanto las tasas como las contribuciones deben ajustarse a la finalidad prevista en el inciso 2º del artículo 338 de la Constitución Política. Por ello, independientemente de la naturaleza jurídica del tributo, ya sea como tasa, contribución especial o contribución, es menester respetar el límite constitucional que establece el artículo 338, inciso 2°, de la Carta.

Observó la Corte que el diseño del tributo demandado -cuya base gravable corresponde a la recuperación de costos del servicio definida en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994- conlleva a que a los sujetos pasivos o contribuyentes sometidos a la vigilancia de la SSPD se les pueda imponer una tarifa mayor a aquella correspondiente a la recuperación de los costos por la prestación del servicio público de inspección y vigilancia. Esto es así por cuanto, el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, ya prevé una regulación sectorial completa respecto de la recuperación de los costos del servicio de inspección y vigilancia prestado por la SSPD. De esta forma, no cabe duda de que todo el costo se encuentra contemplado en dicho tributo establecido en la Ley 142 de 1994.

Visto lo anterior, destaca este tribunal que el artículo 338 de la Constitución Política dispone, por una parte que (i) el Legislador debe señalar con claridad y precisión los elementos esenciales del tributo, a saber, los sujetos activo y pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa de las obligaciones tributarias; y (ii) la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen. En este sentido, lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 338 superior, dista de ser una autorización general para el establecimiento de una contribución adicional que exceda los límites constitucionales mencionados, como erróneamente lo entiende el Legislador en el diseño del artículo 314 demandado. En consecuencia, dicha norma resulta inexequible al vulnerar lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 338 superior.

Aún si en gracia de discusión, se aceptará que el artículo 314 demandado constituye un tributo independiente al establecido en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, también encuentra la corporación que resulta contrario a lo dispuesto en el mencionado inciso 2º del artículo 338 de la Carta Política, por cuanto: (a) surge un vacío en la definición estructural del tributo demandado, en la medida que el hecho generador corresponde a la prestación del servicio de inspección y vigilancia por parte de la SSPD; y en consecuencia, la base gravable definida en la norma demanda, no permite entenderse de forma aislada a la recuperación de los costos por parte de la SSPD como un todo, además de que no se encuentra asociada al costo derivado del sostenimiento e inversión de la entidad que administra el Fondo Empresarial. Asimismo, (b) no se evidencia una participación en los beneficios que les proporcionan a los contribuyentes, quienes no necesariamente se beneficiaran de los múltiples usos y funciones de dicho Fondo.

80. En virtud de lo expuesto, la Sala Plena declarará la inexequibilidad del artículo 314 demandado de forma inmediata y con efectos hacia el futuro, sin necesidad de modular sus efectos. Aclara que los efectos a futuro, se sustentan en la necesidad de proteger principios como la seguridad jurídica o la buena fe, puesto que, hasta ese momento, la norma gozaba de presunción de constitucionalidad y, por ello, sería legítimo asumir que los ciudadanos orientaron su comportamiento confiados en la validez de aquella.
81. Señaló la Corte que no se veía la necesidad de proceder con dicha modulación, al no encontrarse en el marco de los supuestos que conllevan a la necesidad de diferir los efectos en el tiempo. En el mismo sentido, señala este tribunal que el diferimiento considerado para la mayor parte del artículo 314 en la sentencia C-464 de 2020, obedeció a un cambio de estándar jurisprudencial para la valoración del principio de unidad de materia en asuntos de naturaleza tributaria y de servicios públicos, contenidos en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, elemento que no se presenta en el presente caso.
82. Finalmente, frente la declaratoria de inexequibilidad de lo dispuesto en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, por vulneración a lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 338 de la Carta Política, por sustracción de materia, la Corte no se pronunció respecto del segundo problema jurídico planteado por los demandantes.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-464 de 2020, mediante la cual se decidió (i) “Declarar INEXEQUIBLE la expresión “y todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestación de los servicios públicos domiciliarios” contenida en el numeral 4° del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad””; y (ii) “Declarar INEXEQUIBLES los artículos 18 (salvo la expresión indicada en el resolutivo primero) y 314 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, respecto del cargo por violación al principio de unidad de materia.

Segundo.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-484 de 2020, mediante la cual se decidió “Declarar INEXEQUIBLE el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad””.

Tercero.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad””.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

Con aclaración de voto

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

A LA SENTENCIA C-147/21

Expediente: D-13641 y D-13645 (AC)

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”

Pese a estar de acuerdo con la decisión adoptada por la mayoría sobre la parte resolutiva de la sentencia de la referencia, aclaro mi voto en relación con el concepto de contribución que acoge la sentencia para referirse a lo que en mi opinión es una tasa, así como sobre algunos aspectos que, como lo he señalado en otras oportunidades, requieren precisiones en relación con el control de constitucionalidad de las leyes aprobatorias de los planes nacionales de desarrollo, tanto por su contenido material -en particular por incumplimiento del principio de unidad de materia-, como por vicios de procedimiento en la elaboración y aprobación del plan.

1. En primer lugar, debo reiterar que las llamadas “contribuciones” que se pagan a favor de las Superintendencias a modo de recuperación de los costos del servicio, han sido definidas en múltiples decisiones de la Corte como tasas y no como contribución especial. En efecto, en los términos de la decisión que aclaro, la “contribución especial” tiene por hecho generador el “estar sometido a la vigilancia de la SSPD y los sujetos pasivos son “todas las personas vigiladas por la SSPD

Recuérdese que las tasas:

“(i) Constituyen el precio que el Estado cobra por un bien o servicio y, en principio, no son obligatorias, toda vez que el particular tiene la opción de adquirir o no dicho bien o servicio, pero lo cierto es que una vez se ha tomado la decisión de acceder al mismo, se genera la obligación de pagarla.

(ii) Su finalidad es la de recuperar el costo de lo ofrecido y el precio que paga el usuario guarda una relación directa con los beneficios derivados de ese bien o servicio.

(iii) Ocasionalmente caben criterios distributivos como las tarifas diferenciales.

El desconocer el carácter de tasa que deben revestir estos cobros y abrir la posibilidad de ser catalogadas como contribuciones configura un defecto como el que origina la declaratoria de inconstitucionalidad en esta ocasión. Téngase en cuenta que “el principal rasgo característico de las contribuciones especiales radica en la producción de beneficios particulares en bienes o actividades económicas del contribuyente, ocasionada por la ejecución del gasto público (…) se trata de una especie de compensación por los beneficios recibidos causados por inversiones públicas realizadas por el Estado y busca evitar un indebido aprovechamiento de externalidades positivas patrimoniales y particulares generadas por la actividad estatal, que se traducen en el beneficio o incremento del valor de los bienes del sujeto pasivo.

Es decir, si estos cobros son catalogados como contribuciones especiales y no como tasas, se permite desde la misma categorización la inclusión de costos no asociados al servicio de inspección y vigilancia que prestan, por lo que las inversiones que realicen, aún cuando no estén asociadas a dicho servicio, mientras que representen un beneficio para los vigilados, podrá ser cobrado. Lo anterior excede el objeto de estas tasas que cobran las Superintendencias.

En consecuencia, acompaño la decisión de la mayoría -relativa al desconocimiento de los principios de legalidad y certeza en materia tributaria- dado que el hecho generador de la contribución corresponde a la prestación del servicio de inspección y vigilancia por parte de la Superintendencia, pero la base gravable no refleja en ninguna medida el costo derivado del sostenimiento o inversión de la entidad o de la administración del Fondo Empresarial. Aunque resulta necesario aclarar que este tipo de normas no puede ser incluido en una ley aprobatoria del plan, por las razones que a continuación expondré.

2. Resulta necesario reconocer las diferencias en cuanto al contenido, la competencia y el procedimiento de elaboración del plan nacional de desarrollo, por una parte, y el contenido, la competencia y el procedimiento de expedición de la ley mediante la cual se aprueba dicho plan, por la otra. Esta distinción es importante para identificar respecto de qué contenidos y en relación con qué otros contenidos o referentes es exigible la unidad de materia, así como para ubicar la configuración de los vicios de procedimiento y sus implicaciones en la validez de la ley aprobatoria.  

En este sentido es preciso recordar que la elaboración del plan nacional de desarrollo es competencia exclusiva del gobierno nacional mediante un procedimiento participativo que involucra a las entidades territoriales, a organizaciones de la sociedad civil y al Consejo Superior de la Judicatura. El plan está conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. La parte general contiene los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas, por su parte, contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.

La aprobación del plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas corresponde al Congreso mediante ley ordinaria de iniciativa gubernamental tramitada mediante un procedimiento legislativo especial. Esta ley debe contener el plan nacional de inversiones públicas y determinar los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, así como las medidas necesarias para impulsar su cumplimiento.

2.1. En segundo lugar, es importante tener en cuenta la función de la planeación en el cumplimiento de los fines esenciales del Estado. En efecto, el plan nacional de desarrollo es un instrumento de la política económica del Estado y de buena gobernanza que forma parte “Del régimen económico y de la hacienda pública” regulado en el título XII de la Constitución. Por ello el constituyente señaló directamente su conformación (artículo 339), dispuso la creación e integración del Consejo Nacional de Planeación como foro para la discusión del plan (artículo 340), y reguló los aspectos básicos de su elaboración y aprobación (artículo 341).

La regulación de los aspectos no previstos en la Constitución en cuanto a su elaboración, aprobación, ejecución y evaluación, fue reservada por el constituyente al legislador orgánico, el cual debe disponer, adicionalmente, los mecanismos apropiados para la sujeción de los presupuestos oficiales a los planes de desarrollo (artículos 342, 343 y 344 de la Constitución).

2.2.. Por razón de su papel en la materialización de los fines esenciales del Estado y como ya anticipé, el proceso de elaboración de los planes de desarrollo, por mandato constitucional, es de carácter participativo, conforme a las siguientes disposiciones:

El artículo 34 

 establece que habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales, el cual tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del plan nacional de desarrollo.

El artículo 34  dispone que el gobierno (i) elaborará el Plan Nacional de Desarrollo con participación activa de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura; (ii) someterá el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeación; y (iii) efectuará las enmiendas que considere pertinentes luego de oída la opinión del Consejo Nacional de Planeación;

El artículo 34  

, por su parte, establece que la ley orgánica de planeación determinará los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo y en las modificaciones correspondientes.

2.3. En cuanto al contenido del plan, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, en sus artículos 4, 5 y 6, en desarrollo del artículo 339 de la Constitución, regula su contenido, así:

La parte general del plan contendrá: (i) los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo, (ii) las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos, (iii) las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido, y (iv) el señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas, y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes.

En cuanto al plan de inversiones, el artículo 6 de la ley establece que contendrá: (i) la proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público, (ii) la descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión, (iii) los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general, y (iv) la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución.

Conforme al artículo 3 de la Ley, la parte general tiene un carácter estratégico mientras que el plan de inversiones tiene carácter operativo.

2.4. En cuanto al contenido de la ley, los artículos 150.3 y 341 de la Constitución y los artículos 5 y 6 de la Ley 152 de 1994, disponen que debe contener el plan nacional de inversiones públicas, los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, los mecanismos idóneos para la ejecución del plan de inversione, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento del plan. Si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas en un término de tres meses después de presentado, el gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley.

2.5. La ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo es una ley ordinaria y, por tanto, su aprobación sólo requiere la mayoría de los votos de los asistentes (mayoría simple). La ley se tramita mediante un procedimiento especial regulado en el artículo 341 de la Constitución y en la Ley Orgánica 152 de 1994, procedimiento que, como se verá enseguida, resulta ser más restrictivo que el procedimiento legislativo ordinario.

Esto es así porque esa fue la decisión expresa del constituyente al decidir sobre la competencia del congreso en relación con el plan nacional de desarrollo. En efecto, en los debates de sesión plenaria, al decidir sobre el papel del congreso en materia de planeación, se acordó dejar entre corchetes la palabra “aprobar” (ver transcripción sesión Junio 11 de 1991). Luego en la Comisión codificadora (junio 14 de 1991), se dijo:

“(...) la intención, al menos en las discusiones en la comisión, era la de circunscribir la función del Congreso, la función legislativa, a la aprobación, por considerar que el verbo fijar tenía una connotación más amplia, ese fue un criterio que se tuvo en cuenta en las discusiones en la Comisión”.

Así mismo, dicha Comisión, al examinar la redacción del artículo 150.3, hizo alusión a la redacción del numeral 4 del artículo 76 de la Constitución anterior, para explicar el cambio de la palabra “fijar” por el de “aprobar” con el propósito explícito de limitar la competencia del Congreso:

“(...) está más preciso el numeral cuarto actual del artículo 76 que este proyecto que se hizo, que es un recorte del actual numeral 4, que no es especialmente afortunado, salvo en cuanto a lo que la Comisión Quinta en lugar de dejar la expresión fijar los planes que tiene el artículo actual, puso aprobar, para disminuir un poco esa facultad del Congreso”.

2.6. En concordancia con tal determinación del constituyente, la Ley Orgánica 152 de 1994 reguló un procedimiento de aprobación del plan nacional de desarrollo que resulta ser el más restrictivo de todos los procedimientos legislativos de formación de las leyes.

En efecto, el plan debe ser aprobado en un término máximo de tres meses después de presentado por el Gobierno pues, si no lo hace, el Congreso pierde competencia y corresponderá al Gobierno poner en vigencia el plan de inversiones públicas mediante decreto con fuerza de ley. El primer debate se adelantará en las comisiones de asuntos económicos de ambas Cámaras en sesión conjunta, en un término improrrogable de cuarenta y cinco días. Con fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos cada una de las Cámaras en sesión plenaria discutirá y decidirá sobre el proyecto presentado en un término improrrogable de cuarenta y cinco días.

El Congreso carece de competencia para introducir modificaciones a la parte general del plan y, por tal razón, sus desacuerdos con el contenido de esta parte no serán obstáculo para que el gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia. Sin embargo, puede introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas pero sólo si cuenta previamente con aprobación por escrito del Ministro de Hacienda y Crédito Público y siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero.

2.7. Conforme al anterior marco constitucional y legal, caben las siguientes consideraciones:

2.7.1. En relación con el principio de unidad de materia. El contenido del plan nacional de desarrollo es muy amplio pues abarca los diversos objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal en el mediano y en el largo plazo; las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental conducentes a realizar tales objetivos y metas; y los programas y proyectos de inversión que, en virtud del principio de coherencia, deben tener una relación efectiva con las estrategias y políticas que el gobierno pretende implementar durante su período.

La Corte, sin embargo, al abordar el cumplimiento del principio de unidad de materia en las leyes aprobatorias de los planes de desarrollo, no ha sido precisa al señalar el contenido del plan respecto del cual cabe exigir que las disposiciones de la ley aprobatoria tengan unidad material o temática. En efecto, la Corte se ha referido indistintamente a la parte general, a los objetivos y metas de la acción estatal, a las bases generales del plan, a las estrategias y políticas del gobierno, a los programas de inversión, etc., razón por la que resulta indispensable establecer con precisión el contenido del plan que ha de servir de referente para dicho análisis.

En mi opinión tal referente no puede ser otro que las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del gobierno durante el período para el cual fue elegido con el propósito de realizar los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal.

En efecto, si bien la parte general, de conformidad con los artículos 4, 5 y 6 de la Ley Orgánica del Plan, debe contener los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo, lo cierto es que las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental, deben formularse en términos de guía de la acción del Gobierno durante su respectivo período para alcanzar los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal que se hayan definido, como lo entendieron desde la formulación del proyecto de ley orgánica tanto el gobierno como el Congreso.

Es decir que en las estrategias y políticas se concretan los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción del Estado que el Gobierno pretende realizar durante el período para el cual fue elegido y es, por tanto, respecto de dichas estrategias y políticas gubernamentales que tiene sentido predicar el principio de unidad de materia pues las medidas instrumentales que se pueden incluir en la ley aprobatoria deben tener por finalidad impulsar el cumplimiento del plan que, en lo fundamental, tiene por objeto determinar las “estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido” (Literal c) del Artículo 5 de la Ley 152 de 1994).

Los programas y proyectos del plan de inversiones, por su parte, también deben tener una “relación efectiva con las estrategias y objetivos” establecidos en la parte general, conforme al principio de coherencia que, entre otros, rige las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales en materia de planeación, de conformidad con lo señalado en el artículo 3 de la Ley 152 de 1994 (Orgánica del Plan).

En este sentido, también cabe predicar el principio de unidad de materia de las disposiciones que se incluyan en la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo -es decir de aquellas que determinan los recursos y apropiaciones para la ejecución del plan, las medidas necesarias para impulsar su cumplimiento, los mecanismos idóneos para la ejecución del plan de inversiones y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos-, respecto de los programas y proyectos del plan de inversiones que, a su vez, en virtud del principio de coherencia, tienen por finalidad alcanzar los objetivos y metas de la parte general.

Cabe concluir sobre éste punto que el principio de unidad de materia de las disposiciones que el numeral 3 del articulo 150 de la Constitución dispone incluir en la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas, es exigible respecto de las “estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno” para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido (Literal c) del Artículo 5 de la Ley 152 de 1994) señaladas en la parte general, así como respecto de los programas y proyectos de inversión del plan de inversiones los que, a su vez, deben tener relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en la parte general (principio de coherencia).

Esta primera conclusión permite descartar que la unidad de materia se pueda exigir respecto de la parte general o, en particular, de los objetivos y metas de la parte general, por cuanto tales objetivos y metas de mediano y largo plazo se formulan en forma genérica respecto del Estado con la finalidad de fijar, a partir de ellas, las estrategias y políticas económicas, sociales y ambientales que guiarán la acción del gobierno durante el respectivo período cuatrienal. Además, porque es el cumplimiento de estas políticas y estrategias durante el periodo de cuatro años para el cual fue elegido el presidente el que resulta procedente impulsar mediante la apropiación de recursos y la adopción de las medidas a que se refiere el numeral 3 del articulo 150 de las Constitución.

2.7.2. En relación con la competencia para configurar o modificar el ordenamiento jurídico. La competencia del Congreso al aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas es, como ya se vio, limitada y se encuentra determinada en la Constitución y en la Ley 152 de 1994 (Orgánica del Plan).

El articulo 150, numeral 3 de la Constitución, establece que corresponde al Congreso hacer las leyes y que, por medio de ellas ejerce, entre otras, la función de “Aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos.

Por su parte la Ley 152 de 1994 establece, al regular el contenido de la parte general, que en esta se determinarán “los procedimientos y mecanismos generales” para lograr los objetivos y metas y, al regular el contenido del plan de inversiones, que contendrá  “la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución”.

Por ello la jurisprudencia ha señalado que se trata de medidas instrumentales que cumplen un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan. No es posible, en consecuencia, interpretar que dichas disposiciones contemplan la posibilidad de ejercer, al expedir la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas, las facultades legislativas ordinarias o las propias del legislador orgánico o estatutario.

Otras razones refuerzan esta conclusión. El plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas se aprueba mediante ley ordinaria para cuya adopción se requiere mayoría simple. No es necesario, entonces, construir amplios consensos para su aprobación, y no resulta indispensable, en consecuencia, mayor deliberación, pues basta con que la aprueben la mayoría de los asistentes a cada sesión. Cabría señalar, al menos por este aspecto, que en la ley aprobatoria del plan no se pueden regular materias que requieran mayoría absoluta u otro tipo de mayorías especiales.

Por tal razón, en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo no se pueden adoptar medidas que requieran procedimientos especiales o mayorías calificadas, en particular no pueden modificar leyes orgánicas, estatutarias, establecer impuestos, determinar la estructura de la administración ni, mucho menos, conferir facultades extraordinarias al presidente de la República.

2.7.3. En cuanto a la temporalidad de la ley. No se debe olvidar que el plan nacional de desarrollo tiene una vigencia de cuatro años y que, por tanto, las disposiciones que se incorporan a la ley aprobatoria para impulsar su cumplimiento deben tener la misma vigencia, pues no tendría sentido que las medidas adoptadas para impulsar el cumplimiento del plan de 4 años pudieran tener una vigencia superior a las estrategias y políticas que pretenden impulsar. Por tal razón, son medidas de carácter temporal, como lo es el plan, y deben cumplir un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan. Por tal razón, tampoco pueden prorrogar de manera indefinida normas contenidas en las leyes aprobatorias de planes correspondientes a períodos presidenciales anteriores, pues al expedirse el plan del nuevo Gobierno, incluido el plan de inversiones que han de continuarse (como lo dispone el numeral 3 del artículo 150 de la Constitución), el adoptado por el anterior Gobierno ha de entenderse derogado y, por la misma razón, las medidas adoptadas por el legislador para impulsar su cumplimiento.

En este sentido, prorrogar disposiciones contenidas en las leyes del plan correspondientes a periodos cuatrienales anteriores o adoptar normas con vigencia indefinida en los planes nacionales de desarrollo, desconoce (i) el carácter temporal de las normas del plan nacional de desarrollo, (ii) la función de planificación y de impulso a los planes de desarrollo en función de objetivos de política propios de cada gobierno, y (iii) que se trata de una ley aprobatoria con un trámite legislativo abreviado y unas mayorías simples, lo cual exige un análisis más exigente por parte de la Corte Constitucional para establecer el cumplimiento de las reglas propias del debate democrático propio del procedimiento legislativo previsto en la Constitución para la configuración y modificación del ordenamiento jurídico.

Otra razón tiene que ver con el procedimiento abreviado para la aprobación de esta ley. El constituyente estableció un plazo de 3 meses para su aprobación por parte del Congreso (la mitad del establecido para su elaboración por parte del Gobierno), y la Ley 152 de 1994 señaló que el primer debate se debe adelantar en sesión conjunta de las comisiones económicas en un plazo improrrogable de 45 días, y que el segundo debate en cada cámara se debe adelantar igualmente en un plazo improrrogable de otros 45 días. Este breve plazo, el más reducido de todos los procedimientos legislativos, sumado al requisito de mayoría simple para su aprobación y las facultades limitadas del Congreso para introducir modificaciones al proyecto del Gobierno, permiten afirmar que la deliberación democrática, la participación de las minorías y las posibilidades de construir amplios consensos como resultado del debate, se encuentran severamente limitadas por razón del objeto de la ley: aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas del Gobierno, el cual contiene las estrategias, políticas, programas y proyectos de inversión que el Gobierno pretende ejecutar durante el periodo de 4 años para el cual fue elegido el presidente.

Adicionalmente, el proceso de aprobación de la ley en relación con la parte general del plan se regula por reglas diferentes de las aplicables a la aprobación del plan de inversiones. Ello se explica porque la parte general del plan contiene las estrategias y políticas que el gobierno ejecutará durante su cuatrienio, lo cual, en principio, no requiere aprobación del Congreso pues, como se dijo en la Asamblea Constituyente, estas ya fueron aprobadas por el pueblo al elegir al presidente.

Así las cosas, (i) mientras el gobierno puede introducir modificaciones a cualquiera de las partes del plan, el Congreso sólo puede introducirlas respecto del plan de inversiones y previa aprobación del gobierno, (ii) los desacuerdos del Congreso con la parte general, si los hubiere, no serán obstáculo para que el gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia, y (iii) la falta de aprobación de la parte general no requiere su adopción mediante decreto con fuerza de ley, mientras que el plan nacional de inversiones siempre deberá ser aprobado mediante ley o decreto con fuerza de ley.

2.7.4. En relación con el estándar aplicable al control. En este sentido, mientras que el estándar de control constitucional para evidenciar el desconocimiento del principio de unidad de materia para la generalidad de las leyes es de carácter flexible, dúctil o leve, para el caso de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo el estándar es estricto. De no ser así, se podría incluir cualquier medida en la ley aprobatoria del plan y, en consecuencia, se vaciarían las competencias legislativas ordinarias del Congreso.

No obstante, el análisis de las disposiciones que introducen cambios a la legislación permanente requiere un análisis adicional. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, estas disposiciones son compatibles con el principio de unidad de materia solo si cumplen con tres exigencias: (i) que tengan un carácter instrumental, es decir, que contengan alguna medida que impulse el cumplimiento del plan, o incluso la apropiación de recursos necesarios para su ejecución; (ii) que persigan un fin planificador y de impulso al cumplimiento del plan; y (iii) que guarden conexidad estrecha, directa e inmediata con las estrategias y políticas fijadas en la parte general del plan o con los programas y proyectos de inversión incluidos en el plan de inversiones. En cualquier caso, su vigencia no puede ser superior a la de la ley aprobatoria del plan.

3. Otras consideraciones:

El principio de unidad de materia de la ley aprobatoria del plan, garantiza que las medidas adoptadas en la ley tengan conexidad directa, teleológica y estrecha, de manera directa e inmediata, con las estrategias, políticas y programas del plan y deben tener un carácter instrumental, temporal y estar dirigidas a impulsar el cumplimiento del plan de desarrollo.

La temporalidad y el carácter instrumental de la medida, como criterios que permiten evaluar el cumplimiento del requisito de conexidad que acrediten el respeto del principio de unidad de materia, permiten maximizar el principio democrático. La ley del plan de desarrollo tiene una finalidad específica que se fundamenta en la facultad que la Constitución le atribuye al legislador en el artículo 150.3 superior.

Dada la naturaleza especial y los objetivos específicos de la ley del plan, la misma no está diseñada constitucionalmente para ser un cuerpo normativo con la aptitud de modificar de manera irrestricta contenidos propios de leyes que se expiden con fundamento en otras facultades de las que también dispone el legislador en virtud del artículo 150 superior. Si bien el análisis del asunto dependerá del caso en concreto, como lo ha hecho la Corte en su jurisprudencia, el principio de unidad de materia se evalúa también en virtud de la naturaleza del plan de desarrollo.

Adicionalmente, es de recalcar que la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo no es una herramienta para subsanar vacíos normativos existentes en otras leyes ordinaria. Es decir, si una política estatal enfrenta una falencia estructural, cuya naturaleza excede la órbita de acción de un gobierno, la medida legislativa adoptada para solucionar dicha falencia debe ser, por su naturaleza, de carácter permanente.

De lo contrario se desconocería la vocación de temporalidad del plan, las medidas normativas del plan excederían la función constitucional de impulsar su cumplimiento, y el plan se convertiría en un mecanismo para llenar vacíos legales que indudablemente corresponde tramitar al legislador, pero mediante el procedimiento legislativo propio de las leyes que los contengan. Es decir, si la norma impugnada no es instrumental sino que, por ejemplo, realizara intervenciones estructurales y permanentes no cumple el requisito de unidad de materia pues desbordaría la naturaleza del plan y su vocación de temporalidad, además de que desconocería el proceso legislativo previsto en la Constitución y cuyo trámite no está sujeto a las restricciones del debate de la ley del plan, afectándose el principio democrático.

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

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"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 31 de mayo de 2026 - (Diario Oficial No. 53.497 - 21 de mayo de 2026)

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