Sentencia C-133/22

Referencia: Expediente PE-050

Revisión constitucional al Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, "por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones".

Magistrado Ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá D.C., veintiuno (21) de abril de dos mil veintidós (2022).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

El día 19 de enero de 2021, el Jefe de Sección de Leyes del Senado de la República, en aras de dar cumplimiento a lo previsto en los artículos 153 de la Constitución, 208 de la Ley 5ª de 1992 y 39 del Decreto Ley 2067 de 1991, remitió a esta corporación el Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, "por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones".

En auto del 5 de febrero de 2021, el despacho del magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar, al cual le fue asignado por sorteo de Sala Plena la sustanciación de este proceso[1], dispuso asumir el conocimiento del asunto y, a su vez, solicitó a las Secretarías Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, la remisión de los antecedentes legislativos del proyecto de ley en revisión[2] y las certificaciones del quórum, mayorías y del desarrollo exacto y detallado de las votaciones en cada instancia del trámite legislativo[3]. En esta misma providencia se ordenó que, luego de agotarse con la práctica de pruebas, se continuaría con (i) la fijación en lista del proceso, en aras de permitir la intervención ciudadana (Decreto Ley 2067 de 1991, art. 7°); (ii) con la comunicación del inicio de esta actuación al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Registrador Nacional del Estado Civil y a los magistrados del Consejo Nacional Electoral para que, si lo consideraban conveniente, señalaran las razones para justificar una eventual declaratoria de constitucionalidad o inconstitucionalidad del proyecto de ley sometido a revisión (CP art. 244); (iii) con el traslado del expediente a la Procuradora General de la Nación para que rindiera el concepto a su cargo (CP arts. 242.2 y 278.5); y (iv) con la invitación a participar a varias entidades, asociaciones y universidades, con el fin de que presentaran su opinión sobre la materia objeto de control (Decreto 2067 de 1991, art. 13).

Con posterioridad, en auto del 9 de marzo de 2021, el magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar dispuso, por una parte, tener como pruebas debidamente aportadas los documentos que habían sido enviados a este tribunal, tanto al momento de radicación del expediente como en respuesta al auto del 5 de febrero del año en cita; y por la otra, dar cumplimiento a las comunicaciones y demás órdenes necesarias para continuar con esta actuación, en los términos mencionados en el párrafo anterior de esta providencia.

Una vez satisfechos todos los requisitos de trámite[5], procede la Corte a decidir sobre la constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, "por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones", con la advertencia de que el proyecto inicial presentado por el magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar no fue aprobado, por lo que la elaboración del texto definitivo de la providencia adoptada por la mayoría se asignó, por orden alfabético, al magistrado Alejandro Linares Cantillo.

II.   TEXTO OBJETO DE CONTROL

Por su extensión, el texto completo del Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, no se transcribe en esta parte de la sentencia, sino que aparece como Anexo I. En su reproducción se sigue el texto que fue objeto de conciliación por ambas cámaras, según la publicación realizada en las Gacetas del Congreso Nos. 1516 de 2020 (Senado) y 1517 de 2020 (Cámara), y conforme con la fe de erratas que consta en las Gacetas del Congreso Nos. 1522 de 2020 (Cámara) y 1523 de 2020 (Senado).

III. TABLA DE SIGLAS O ABREVIATURAS

La Corte utilizará algunas siglas o abreviaturas que fueron empleadas por los intervinientes, y otras que se consideran relevantes para facilitar la lectura de esta sentencia. Para tal fin, se incluye la siguiente tabla ilustrativa:

ABREVIATURA	NOMBRE
ART	Artículo
CECE	Circunscripciones Especiales de las Comunidades Étnicas
CADH	Convención Americana de Derechos Humanos
CNE	Consejo Nacional Electoral
CP	Constitución Política
CPACA	Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo
DO	Diario Oficial
GC	Gaceta del Congreso
DUDH	Declaración Universal de Derechos Humanos
EESE	Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
JCA	Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
LE	Ley estatutaria
LIT	Literal
MD	Mesa Directiva
MFMP	Marco Fiscal de Mediano Plazo
MHCP	Ministerio de Hacienda y Crédito Público
PLE	Proyecto de Ley Estatutaria
RNEC	Registraduría Nacional del Estado Civil
TIC	Tecnologías de la información y las comunicaciones

IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia de la Corte

En virtud de lo previsto en los artículos 153 y 241.8 del texto superior, le compete a la Corte Constitucional realizar el examen de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria, labor que incluye tanto la revisión del proceso legislativo dirigido a su formación como el control material de cada una de las normas que fueron aprobadas por el Congreso de la República. En consecuencia, este tribunal es competente para decidir sobre el Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, "por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones".

B. Aspectos generales de la reserva de ley estatutaria, estructura y metodología de la presente sentencia

Como previamente se señaló, el artículo 153 de la Constitución señala que el trámite de expedición de una ley estatutaria comprende la revisión previa por parte de esta corporación de la exequibilidad del proyecto, a la vez que el numeral 8 del artículo 241 del texto superior le atribuye a la Corte la función de “decidir definitivamente sobre la constitucionalidad (…) de los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”.

La aprobación de las leyes estatutarias involucra, según lo previsto en las normas en cita y conforme con lo dispuesto en el artículo 152 superior, la articulación de dos garantías que explican su razón de ser y que determinan la forma como ella opera. Una primera de orden temático, por virtud de la cual el Constituyente estableció un conjunto de materias que son relevantes para el Estado Social de Derecho y para el régimen democrático y que, precisamente, por esa significación constitucional, deben ser objeto de desarrollo normativo a través de este instrumento, pues se trata una regulación que busca operar como una prolongación del texto constitucional[6]. Y una segunda garantía que busca asegurar dicho especial valor dentro del sistema jurídico y que opera con un carácter netamente instrumental, a través de la cual se exige que las leyes que tratan las temáticas propias de esta categoría de ley se sometan a requisitos especiales de aprobación legislativa y a un control estricto y riguroso de constitucionalidad, con el fin de otorgarles una mayor estabilidad y permanencia jurídica, al tratarse de temas nucleares a la estructura del Estado, a la democracia y a la vigencia efectiva de la Carta.

Precisamente, el artículo 152 de la Constitución señala que la reserva de ley estatutaria es aplicable a la regulación concerniente a (i) los derechos y deberes fundamentales, así como a los procedimientos y recursos previstos para su protección; (ii) a la administración de justicia; (iii) a la organización y al régimen de los partidos y movimientos políticos, al estatuto de la oposición y a las funciones electorales[7]; (iv) a las instituciones y mecanismos dispuestos para la participación ciudadana; (v) a los estados de excepción; y (iv) a la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República. Aunado a lo anterior, el artículo 127 de la Carta agrega que los empleados no contemplados en la prohibición para participar en actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas (como ocurre con los empleados de la Rama Judicial, de los órganos electorales, de control y de seguridad) solo podrán en hacerlo “en las condiciones que señale la ley estatutaria”.

Como se advierte de lo anterior, se trata de materias trascendentes que distan de las labores que ordinariamente ocupan al Legislador y cuya su regulación está llamada a tener una profunda incidencia en el resto del ordenamiento jurídico. Por esta razón, desde sus inicios, la jurisprudencia de la Corte ha dicho que: "La Constitución (...) introdujo la modalidad de las leyes estatutarias para regular algunas materias respecto de las cuales quiso el Constituyente dar cabida al establecimiento de conjuntos normativos armónicos e integrales, caracterizados por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias [y] por un nivel superior respecto de éstas"[9].

La mayor estabilidad se vincula con la identificación de las materias objeto de regulación por parte de este instrumento, así como por los requisitos especiales y agravados de procedimiento legislativo que se imponen para lograr su aprobación, modificación o derogación; y la superior jerarquía responde a la circunstancia de que las leyes estatutarias tradicionalmente han sido admitidas como parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato, como ocurre con las referentes a los estados de excepción (CP art. 214.2)[10] y a los mecanismos de participación ciudadana (CP art. 103 y ss.)[11]. En virtud de esta característica, su rol como parámetro de control se justifica porque la Constitución así lo ordena[12], y en el evento de que una ley ordinaria se aparte de lo previsto en la ordenación estatutaria, las normas que se hayan adoptado devendrán en inconstitucionales, por infringir o quebrantar el mandato de sujeción normativa dispuesto en la Carta.

En cuanto al procedimiento agravado para su expedición, modificación o derogación, como primera manifestación de la garantía instrumental que acompaña a las leyes estatutarias, el artículo 153 de la Constitución dispone que estas leyes deberán ser aprobadas por (a) la mayoría absoluta de los integrantes de cada cámara, y (b) en una sola legislatura. El fundamento de esta cualificación especial, rigurosa y estricta de las leyes estatutarias, como se mencionó en la reciente sentencia C-100 de 2022, se encuentra en tres argumentos: (i) en el grado de permanencia que tienen en el ordenamiento jurídico, aunado a la naturaleza superior que acompaña a varias de sus normas; (ii) en la importancia que para el Estado guardan los temas regulados mediante leyes estatutarias, lo que demanda un mayor consenso en el Congreso, e incluso la participación necesaria de las minorías, de suerte que su aprobación es ajena a mayorías ocasionales que puedan existir en las cámaras legislativas; y (iii) en la limitación temporal que existe para su consideración congresional (una sola legislatura), lo que hace que se agrupe y cualifique el debate, buscando un mayor rigor y un examen amplio, trascendente y participativo de los temas discutidos[14].

Con fundamento en lo anterior, la Corte ha sistematizado los requisitos tanto ordinarios (aplicables a todo proyecto de ley) como especiales (propios de las leyes estatutarias) que se exigen en la tramitación de esta modalidad de ley. Para el efecto, se han reiterado los siguientes[15], a saber:

La primera exigencia que debe ser evaluada es la concerniente a la necesidad de que la iniciativa aprobada y sometida a control tenga que cumplir con los requisitos especiales de esta modalidad de ley (esto es, la mayoría absoluta y la aprobación en una sola legislatura)[16]. En otras palabras, este tribunal debe verificar que la regulación adoptada mediante reserva de ley estatutaria corresponda efectivamente a una de las materias respecto de las cuales la Constitución exige recurrir a esta categoría especial de ley.

La iniciativa debe haber sido publicada en la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva (CP art. 157.1 y Ley 5ª de 1992, art. 144). No se exige que la radicación del proyecto deba tener lugar en una cámara en específico (CP art. 154), como ocurre, por ejemplo, para los tributos (Cámara de Representantes) o para las relaciones internacionales (Senado de la República)[17].

El proyecto de ley estatutaria debe iniciar su trámite en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la cámara en donde se haya radicado la iniciativa (CP. art. 142 y Ley 3ª de 1992)[18], sin perjuicio de que se decrete el mensaje de urgencia por el Gobierno nacional, en el que se incluya la obligación de las comisiones de ambas cámaras de deliberar de forma conjunta (CP art. 163)[19]. En tal caso, además de la manifestación por escrito en la que se imponga el deber de recurrir a dicho trámite (Ley 5ª de 1992, art. 169.2)[20], se requiere que las Mesas Directivas –tanto del Senado de la República como de la Cámara de Representantes– dispongan la autorización para que las comisiones actúen de esa manera (Ley 5ª de 1992, art. 41.5).

Los informes de ponencia deben ser publicados antes de proceder a la discusión y aprobación de la iniciativa, tanto en comisiones como en plenarias (CP art. 160.4 y Ley 5ª de 1992, art. 156).

Es necesario cumplir con el requisito del anuncio en sesión previa distinta de aquella en la que ejerza el acto de votación. Y, de igual forma, el proyecto de ley debe ser sometido a votación en la oportunidad anunciada (CP art. 160.5).

La iniciativa debe ser aprobada tanto en comisión como en plenaria por mayoría absoluta, tal y como lo dispone el artículo 153 de la Constitución[22] (Ley 5ª de 1992, art. 117[23]), previa verificación del quórum deliberatorio y decisorio (CP arts. 145).

La votación debe realizarse de forma nominal y pública, salvo las excepciones que se establezcan en la ley (CP art. 133 y Ley 1431 de 2011).

Se deben respetar los plazos mínimos previstos en la Constitución entre el primero y segundo debate realizado en cada cámara, así como entre la aprobación del proyecto en una cámara y la iniciación de su trámite en la otra (CP art. 160), exigencia esta última que se exceptúa en el caso de que el proyecto tenga mensaje de urgencia y se haya solicitado por el Gobierno la sesión conjunta de las comisiones constitucionales permanentes (Ley 5ª de 1992, art. 183.2)[24].

Siempre que hayan existido discrepancias entre los textos aprobados por cada célula legislativa, se debe designar una comisión de conciliación con la competencia y atribuciones previstas en el artículo 161 del texto superior. El texto conciliado, según el procedimiento señalado en la Constitución y que es objeto de desarrollo por la Ley 5ª de 1992[25], deberá ser publicado en la Gaceta del Congreso “por lo menos con un día de anticipación”[26], a la fecha en que se someta a debate y aprobación por las respectivas plenarias. En este caso, por tratarse de una ley estatutaria, el informe de conciliación también deberá ser aprobado por mayoría absoluta.

La iniciativa debe respetar los principios básicos del procedimiento legislativo (CP arts. 157, 158, 160 y 169). Así las cosas, (a) se debe cumplir con el principio de unidad de materia, el cual exige que las normas que van a integrar una ley deben guardar conexidad entre sí y con la materia principal que se regula, ya sea referida a un solo asunto o una pluralidad de ellos, a partir de la identificación de un núcleo, eje o materia dominante[27]. (b) También se tiene que observar el principio de identidad relativa, que autoriza a que durante el trámite legislativo se introduzcan ajustes, modificaciones o cambios al proyecto, tanto en las comisiones como en las plenarias, con la condición de que exista un vínculo o conexidad entre la enmienda y lo previamente debatido[28]. Y, por último, (c) se debe acatar el principio de consecutividad, por virtud del cual se exige que el tema o materia que guía la aprobación de las distintas normas que integran una iniciativa –sin perjuicio del ejercicio de las atribuciones que emanan del principio de identidad relativa– esté presente a lo largo de los cuatro debates reglamentarios que se prevén en la Constitución.

Dada la época en que se tramitó esta iniciativa y teniendo en cuenta su naturaleza estatutaria, se debe examinar si se acreditaron los supuestos de ultima ratio para permitir su deliberación y aprobación de manera virtual, sobre la base de que este esquema de funcionamiento y de deliberación del Congreso opera de manera subsidiaria y excepcional, en los términos señalados por la Corte en la sentencia C-242 de 2020.

En atención a las particularidades que rodearon el trámite de esta iniciativa, le asiste a este tribunal la carga de verificar si se cumplió con el deber de deliberación mínima en el procedimiento legislativo, de suerte que no se haya incurrido en una elusión del debate[30].  

Haber cumplido con el requisito de la consulta previa, cuando en el proyecto se incluyan normas cuyas medidas tengan la posibilidad de generar una afectación directa a las comunidades indígenas o a los pueblos tribales (Convenio 169 de la OIT, art. 6.1, lit. a[31]).

Realizar el análisis del impacto fiscal que ordena el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, siempre que el proyecto de ley estatutaria contenga normas que ordenen gasto o que otorguen beneficios tributarios; y si se trata además de una iniciativa gubernamental, en la que se disponga un gasto adicional o una reducción de ingresos, se deberá especificar la fuente sustitutiva que financie dicha operación.

La aprobación del proyecto de ley estatutaria debe tener lugar en una sola legislatura (CP art. 153)[32], con independencia del trámite previsto para adelantar el control de constitucionalidad.

Una vez el proyecto de ley sometido a reserva de ley estatutaria cumple con los citados requisitos, el texto superior ordena que el mismo debe ser enviado a esta corporación[34], a fin de que se adelante una revisión previa de su constitucionalidad, a través de un juicio de naturaleza integral, en el que se incluya (a) la verificación del procedimiento adoptado para su formación y (b) el examen de validez material de cada una de las normas que fueron aprobadas, lo que se traduce en su comparación frente a la totalidad de los preceptos dispuestos en la Constitución y en el bloque de constitucionalidad, en aras de garantizar la supremacía del texto fundamental, en los términos previstos en el artículo 4° de la Carta.

El examen a cargo de este tribunal activa el segundo escenario de la garantía instrumental que tienen las leyes estatutarias, que se materializa en el control de constitucionalidad que le asiste a la Corte, y cuya realización, conforme con la jurisprudencia reiterada en la materia[35], se caracteriza por ser (i) jurisdiccional, por cuanto es ejercido por jueces de la República, para el caso, por esta corporación, siguiendo un parámetro netamente jurídico, ya que le está vedado a la Corte estudiar la conveniencia u oportunidad del proyecto de ley; (ii) es automático, en la medida en que no requiere la presentación de una demanda de inconstitucionalidad, sino que opera así porque lo ordena la propia Constitución y lo ratifica la ley[36]; (iii) es integral, puesto que se debe examinar la iniciativa tanto en su contenido formal, es decir, verificar que no se haya incurrido en vicios de procedimiento durante su proceso de  formación, como en su contenido material o de fondo, esto es, constatar que los enunciados normativos del proyecto de ley no contraríen preceptos de carácter superior; (iv) es definitivo, en cuanto se debe decidir de forma concluyente sobre la constitucionalidad del proyecto, por lo que la decisión que se adopte hace tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta, motivo por el cual el encabezado del numeral 8 del artículo 241 de la Carta, le ordena a este tribunal la obligación de "decidir definitivamente"; (v) es participativo, ya que cualquier ciudadano puede intervenir en el proceso, como lo dispone el numeral 1° del artículo 242 de la Constitución[37] y; además, (vi) es previo, al comprender la revisión anticipada sobre la constitucionalidad del proyecto, pues acontece antes de la sanción y promulgación de la ley, buscando con ello una defensa anticipada de la Carta y asegurando que las disposiciones que se inserten al ordenamiento jurídico estén avaladas, desde su entrada en vigor, en su constitucionalidad.

De acuerdo con lo anterior, y sobre la base del carácter integral del control a cargo de la Corte, en el presente caso se procederá a determinar, en primer lugar, si en el proceso de formación del proyecto de ley sub judice se incurrió o no en algún vicio de procedimiento. En este sentido, este examen comprenderá (1) un breve resumen de las intervenciones y del concepto de la Procuradora General de la Nación, únicamente en lo referente al análisis de los requisitos de forma; (2) luego se realizará una aproximación general a los vicios de procedimiento en la actividad legislativa, incluyendo una relación de las pautas que la Constitución, la Ley 5ª de 1992 y la jurisprudencia han señalado respecto de la posibilidad subsanar o no estas irregularidades[39]; (3) en seguida se analizará el alcance de cada uno de los requisitos de forma que fueron descritos con anterioridad en esta providencia (tanto los ordinarios como los especiales[40]), y se confrontará su cumplimiento frente al Proyecto de Ley No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, “por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”; y, finalmente, (4) se adoptará una decisión respecto de la observancia de las reglas que gobiernan el proceso de formación de las leyes estatutarias y, dado el caso, de llegar a advertirse la ocurrencia de una o más irregularidades, se deberá determinar si ellas tiene el carácter de subsanables o insubsanables.   

De establecerse la no ocurrencia de vicio alguno en el mencionado proceso de formación, la Sala Plena deberá establecer, en segundo lugar, si el contenido material del proyecto de ley se ajusta o no a los preceptos que se disponen en la Constitución. Este análisis estará precedido de (1) una breve reseña histórica de las normas electorales en Colombia, a modo de contexto; (2) luego se adelantará la presentación ordenada y sistemática del proyecto de ley sometido a control, incluyendo una determinación sobre si existen o no sentencias anteriores sobre las mismas normas, para establecer si se configura el fenómeno de la cosa juzgada material; (3) a continuación se expondrán los argumentos dados por los intervinientes y por la Procuradora General de la Nación, respecto del examen material de los artículos que deben ser cotejados en su constitucionalidad; y (4) con base en lo dispuesto en la Carta y teniendo en cuenta en los precedentes sobre la función electoral, se examinará la validez de cada una de las normas que integran el texto sometido a control.  

Siguiendo entonces la estructura y metodología previamente descrita en la presente providencia, se iniciará con el examen integral relacionado con el proceso de formación del proyecto de ley estatutaria sometido a control.

C. Esquema de presentación de las intervenciones respecto de los parámetros básicos de formación del proyecto de ley estatutaria sometido a control

El presente acápite exige la enunciación de dos aclaraciones previas, en relación con la forma como se procederá a describir los conceptos que fueron remitidos a esta corporación. Así, en primer lugar, se destaca que en el asunto bajo examen se presentaron un total de 45 intervenciones[41] y, frente a ellas, en concreto, un total de 17 se pronunciaron sobre aspectos relacionados con el procedimiento[42]. Y, en segundo lugar, ante el volumen de escritos radicados en este proceso, en esta sentencia no se seguirá el formato tradicional que implica sintetizar cada uno de ellos, para, en su lugar, presentar un único escrito de resumen, en el que se incluirán las razones que cuestionen la totalidad de la iniciativa o algunos artículos en particular. Sin embargo, como Anexo III a esta providencia, se añadirá un cuadro con el resumen de los motivos que cada interviniente presentó para cuestionar el trámite dado a la iniciativa sometida a control.

C.1. Resumen de las intervenciones que cuestionan la totalidad del proyecto de ley por razones de forma

Primero. Varios de los intervinientes consideran que el trámite del PLE vulneró lo previsto en el artículo 153 del texto superior, referente al término constitucional que rige las actuaciones del Congreso dirigidas a la aprobación de las leyes estatutarias[43]. En este sentido, se afirma que este tipo de leyes han sido entendidas como una prolongación de la Constitución, que organizan la República, por lo que se trata de normas estables que no pueden cambiarse caprichosamente. Para lograr tal propósito, se estableció un procedimiento especial o cualificado que se caracteriza por: (i) la delimitación de los temas que deben ser regulados por vía estatutaria; (ii) por la mayoría absoluta que debe constar en su aprobación; (iii) por la revisión automática y previa de constitucionalidad a cargo de la Corte, y (iv) por el término dispuesto para su consideración congresional, el cual se limita a "una sola legislatura".

Según el artículo 153 de la Carta y siguiendo la jurisprudencia de la Corte sobre la materia[44], una legislatura es la sumatoria de los dos periodos ordinarios de sesiones del Congreso, cuyos tiempos van del 20 de julio al 16 de diciembre y del 16 de marzo al 20 de junio. Por ende, "todo proyecto de ley estatutaria (...) que se vote entre el 17 de diciembre y el 15 de marzo o del 21 de junio al 19 de julio [incurre] en vicios de inconstitucionalidad en su trámite por el Congreso de la República"[45]. Lo anterior se constata respecto del procedimiento seguido para la aprobación del Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, ya que no culminó su trámite dentro de los periodos ordinarios previamente señalados, al ser conciliado por las plenarias de ambas cámaras desde el 17 al 19 de diciembre de 2020, a partir de la convocatoria a sesiones extraordinarias realizadas por el Gobierno nacional mediante el Decreto 1653 del 16 de diciembre del año en cita. Por motivo de lo expuesto, la Corte debe declarar la inconstitucionalidad de todo el PLE por vicios de procedimiento.

Segundo. También se alega que la Corte debe revisar la forma como se adelantó la aprobación del PLE, pues según lo manifestado por este tribunal en la sentencia C-242 de 2020, la virtualidad opera como excepción respecto de la regla general de adelantar las sesiones de manera presencial, requisito que adquiere especial trascendencia, en el caso de los actos legislativos y de las leyes cuya aprobación demanda mayorías especiales[46]. En este sentido, en la providencia en mención se señaló que: "Las votaciones de dichas normas deberían ser, en lo posible, presenciales", si las condiciones de salubridad lo permiten. En el asunto bajo examen, en la Cámara de Representantes se sesionó de manera presencial los días 3, 4 y 5 de noviembre de 2020, para considerar la discusión y aprobación de tres actos legislativos, decisión que se adoptó por parte del presidente de la citada corporación, en cumplimiento de lo resuelto por la Corte Constitucional[47]. Por lo tanto, no puede entenderse como satisfecha la condición que permite excepcionar la presencialidad en el caso sometido a revisión, cuando, a diferencia de lo expuesto "(...) no hubo pronunciamientos o señalamientos por la Mesa Directiva de la corporación sobre las condiciones de salubridad que impidieran llevar a cabo la discusión del Proyecto de Ley Estatutaria de manera presencial".   

Se advierte igualmente que, si bien para la época existían restricciones en materia de aglomeración de personas en recintos públicos y privados, no existía una prohibición total para que las personas concurrieran en espacios cerrados, pues ya existían medidas y protocolos adoptados en el marco de la emergencia sanitaria, a fin de asegurar el funcionamiento prioritario de forma presencial. Ante esta realidad, y siguiendo la obligación de la Corte de exigir la presencialidad en la medida posible, "(...) no fueron claras las medidas que la Mesa Directiva de las comisiones conjuntas tomaron para hacer que, de forma gradual y progresiva, la discusión se diera con el máximo número posible de parlamentarios sesionando desde el recinto físico del Capitolio Nacional. Al respecto, además de las actas de la comisión, es preciso revisar la constancia audiovisual de estas sesiones para constatar la notable participación de los congresistas desde la plataforma zoom y no tanto desde el recinto físico. De esta manera, la sentencia C-242 de 2020 no fue tenida en cuenta por la Mesa Directiva a la hora de dirigir la discusión del Código Electoral, pues no hubo un tratamiento especial en la discusión de esta ley estatutaria para que permaneciera siempre el máximo grado de discusión presencial."[49]

"Situación similar sucedió en la discusión del segundo y cuarto debate del proyecto de ley estatutaria, pues a pesar de que existen resoluciones en el Senado de la República y en la Cámara de Representantes que establecen los protocolos para el uso del recinto físico en el marco de la discusión de las iniciativas legislativas y controles políticos, no se indicó un procedimiento claro y específico que, en la medida de lo posible, permitiera la máxima asistencia de congresistas en el recinto físico. (...) Así las cosas, la falta de medidas especiales para que esta ley estatutaria contara con el máximo nivel de discusión pública que, según la Corte, depende en gran medida sobre la presencialidad de los legisladores, hace que se ponga en entredicho el trámite formal del Código Electoral (...)"[50].  

Tercero. De acuerdo con lo manifestado por uno de los intervinientes[51], es necesario que la Corte verifique la forma como se adelantó el anuncio del "proyecto a las Comisiones Primeras de Senado y Cámara al inicio del trámite de primer debate[,] junto con la votación unánime hecha en sesión mixta conjunta del 11 de noviembre de 2020" y, además, deberá "determinar la existencia [del] anuncio previo del proyecto para la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 11 de diciembre de 202[0] y [la] sesión plenaria del Senado de los días 16 y 18 de diciembre de 202[0]". De suerte que, la declaratoria de constitucionalidad o inconstitucionalidad del proyecto, se encuentra sujeta a que el Congreso haya realizado el trámite debido.

C.2. Resumen de las intervenciones que piden la declaratoria general de constitucionalidad del proyecto de ley por razones de forma[52]

Frente a los reparos generales que se hacen a la iniciativa bajo examen, cabe destacar los siguientes argumentos dirigidos a solicitar que el PLE sea declarado constitucional.

Primero. No existe ninguna irregularidad por haber tramitado en sesiones extraordinarias el Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, por las siguientes razones: (i) el concepto de legislatura se asimila al periodo continuo de un año que transcurre entre la instalación del Congreso y la fecha dispuesta para la clausura de sus sesiones, por lo que su alcance temporal va del 20 de julio del año en el que se inician laborales legislativas hasta el 19 de julio de la siguiente anualidad, sin que se pueda señalar, contrariando el sentido común y lo manifestado en los ámbitos académicos[53], que esta se interrumpe "en diciembre y reinicia en marzo, exclusivamente hasta el 20 de junio"[54]. Nótese que la Constitución puntualiza en el artículo 153 que el trámite del PLE deberá efectuarse, precisamente, dentro de una legislatura. Dicho giro semántico permite incluir tanto lo ocurrido en sesiones ordinarias como extraordinarias. En efecto, "[e]l Constituyente podría haber dicho 'deberá efectuarse en periodos ordinarios de sesiones y en una sola legislatura', con lo cual habría establecido la doble restricción. Pero se limitó a decir que debe efectuarse dentro de la legislatura (...)".

No existe previsión normativa que excluya (ii) la posibilidad de que las leyes estatutarias cumplan su trámite en sesiones extraordinarias, siempre que se haga dentro de la legislatura respectiva. Por lo demás, (iii) lo manifestado en la sentencia C-565 de 1997, en la que excluyen las sesiones extraordinarias del concepto de legislatura[56], corresponde a un obiter dicta, pues cuando el Constituyente fija una condición especial para el trámite de una iniciativa, lo hace de manera expresa. Ello ocurre, por ejemplo, con el procedimiento para la aprobación de una reforma constitucional por vía de un acto legislativo, en donde, al tenor de lo dispuesto en el artículo 375 de la Carta, se exige llevar a cabo su debate y aprobación en dos periodos ordinarios y consecutivos.

Entender a las sesiones extraordinarias como parte de una legislatura permite concretar (iv) el principio de colaboración armónica reseñado en el inciso 3° del artículo 113 de la Constitución, sobre todo cuando, como ocurre en este caso, existía la necesidad de completar el trámite del PLE en el primer periodo de la legislatura 2020-2021, con ocasión de las elecciones previstas para el año 2022. Por último, en relación con esta controversia, (v) se señala que, de concluir que la legislatura solo incluye los periodos ordinarios, "(...) desaparecería, [en la práctica], la posibilidad de que una ley se tramite en sesiones extraordinarias, puesto que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 162 superior[,] los proyectos que no hubieren completado su trámite en una legislatura y que hubieren recibido primer debate en alguna de las cámaras, continuarán su curso en la siguiente, en el estado en que se encuentren y que ningún proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas. Una interpretación como la que se comenta implicará que los proyectos de ley solo pueden tramitarse dentro de la correspondiente legislatura, sin exceder de dos y no podrían tramitarse en sesiones extraordinarias. Tal interpretación, sin embargo, va en contravía con el entendimiento pacífico del concepto de legislatura, que la asimila al periodo continuo de un año que transcurre entre la instalación del Congreso al inicio de cada legislatura, el 20 de julio de cada año, y el 19 de julio del año siguiente. De ese modo, en cada legislatura pueden existir sesiones ordinarias, en los periodos señalados expresamente por la Constitución o extraordinarias, en las oportunidades que determine el Gobierno en ejercicio de la competencia conferida en el artículo 200 numeral 2 de la Constitución"[57].

Segundo. Con ocasión de la pandemia, el Congreso suspendió de forma temporal la asistencia física a sus instalaciones, por lo que en aras de asegurar su funcionamiento se habilitaron sistemas telemáticos. Así, el Senado inició sus sesiones mediante la plataforma Zoom y la Cámara lo hizo a través de la aplicación denominada Meet. Teniendo en cuenta lo dispuesto por este tribunal en la sentencia C-242 de 2020, se puso de presente que en el trámite de este PLE se acudió a la realización de debates en la modalidad mixta (esto es, de forma presencial y remota al mismo tiempo), dada la autonomía e independencia del Legislativo y luego de haber realizado una evaluación de las condiciones de salubridad, las restricciones de movilidad y las comorbilidades que afectaban a varios de los integrantes de cada cámara. Además, todas las convocatorias y debates se surtieron conforme con el reglamento, no se negó la participación a ninguno de los sectores políticos representados y siempre se pudo comprobar las reglas sobre quórum y mayorías. Incluso, se avaló que todo congresista, si lo consideraba oportuno, pudiese asistir de forma presencial[58]. De este modo, "(...) puede concluirse que el trámite de la ley estatutaria en sesiones virtuales se sujetó a las pautas fijadas por [la Corte] para el efecto, y que no cabe hacer un reproche de constitucionalidad por este concepto".  

C.3. Resumen de las intervenciones que, por razones de forma, objetan algunos artículos individualmente considerados del proyecto de ley

Como a continuación se advertirá, algunos de los intervinientes alegan la ocurrencia de vicios de procedimiento sobre ciertas normas en concreto, las cuales se circunscriben a los artículos 44, 73, 84 y 247. El primero de ellos, al estimar que desconoce los principios consecutividad y de unidad de materia, así como el deber de adelantar un proceso legislativo amplio, deliberativo, participativo y transparente. El segundo, esto es, el artículo 73, por vulnerar el principio de publicidad en la instancia de conciliación. El tercero, que atañe al artículo 84, por una supuesta extralimitación –precisamente– por parte de la comisión de conciliación. Y, el cuarto, que corresponde al artículo 247, por una elusión material del debate como consecuencia de las labores a cargo de la citada comisión. En seguida se expondrán las razones que justifican cada una de las irregularidades alegadas.

Primero. En cuanto al artículo 44 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara[60], se afirma por los intervinientes que vulnera los principios de unidad de materia y de consecutividad, y que fue aprobado sin un proceso deliberativo, participativo, transparente y amplio[61]. Frente (i) al principio de unidad de materia, se manifiesta que el propósito de esta iniciativa es la de regular el derecho constitucional a elegir y ser elegido, las funciones de las autoridades electorales y, ocasionalmente, de los particulares que las ejerzan, así como los procedimientos para su ejercicio, en aras de asegurar que el proceso electoral, el resultado de las elecciones y otras formas de participación política electoral representen la voluntad de los electores. En este contexto, se afirma que en la exposición de motivos se indicó que el proyecto de ley busca adecuar la normativa en materia electoral a las tecnologías de la información y las comunicaciones (en adelante, TIC), sin que se haya puesto de presente una extensión en su campo de aplicación a otras áreas o materias distintas.

Sobre la base de la explicación a las modificaciones que el artículo cuestionado fue teniendo a lo largo del trámite legislativo, los intervinientes llegan a la conclusión de que a través de su rigor normativo se establece que la Registraduría Nacional del Estado Civil será la única entidad encargada en Colombia de la identificación y autenticación de las personas, sin limitarse a los asuntos electorales o de identidad (como ocurre con el registro civil, la tarjeta de identidad o la cédula de ciudadanía), pues se excluye de estas atribuciones a la iniciativa privada y tan solo se permite el acceso en el caso de las entidades públicas, por lo que el manejo de los medios tecnológicos de firma digital y todo tipo de biometría o sistema de autenticación dependerá de dicho órgano, sin importar el campo de acción, lo incluye, entre otros, los sectores de salud, seguridad, financiero, aeronáutico y mercantil[63].

A partir de lo expuesto, se concluye que se vulnera el principio de unidad de materia, dado que el proyecto de ley estatutaria tiene por finalidad regular el derecho a elegir y ser elegido y determinar las atribuciones de las autoridades electorales, y no "(...) ampliar las funciones de la identificación y autenticación de la Registraduría Nacional del Estado Civil a otros campos, como el comercial o financiero"[64]. Conforme con lo anterior, y teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 120 de la Constitución, se señala que "[no] cabe duda [de] que la Registraduría tiene la función de expedir la identificación de los colombianos, pero (...) [que ello no supone] que sea (...) la única [autoridad o persona habilitada] (...) para gestionar y almacenar dicha información".  

En línea con lo previamente manifestado, se descarta la existencia de una conexidad causal, porque si bien en la exposición de motivos no se hizo referencia expresa a este artículo, sí se precisó que "la utilización de medios digitales para la identificación y autenticación de las personas tenía la finalidad de mejorar los procesos electorales y de identificación de las personas, y no (...) otros asuntos"[66].

También se excluye la acreditación de una conexidad teleológica, por cuanto la disposición cuestionada no busca alcanzar el objeto general de la ley. En este sentido, se afirma que: "El hecho de que la Registraduría de ahora en adelante sea la única entidad encargada de la identificación y autenticación de las personas en todos los campos, inclusive para actividades comerciales, (...) nada tiene que ver con el mejoramiento del proceso electoral y el trámite de expedición de documentos de identificación (...) que adelanta [dicho organismo]"[67].  

No existe conexidad temática pues "no es razonable [ni] objetivo que, en el Código Electoral, se establezca que la Registraduría Nacional del Estado Civil se encargará de la identificación y autenticación de las personas en todos los campos y no exclusivamente en [las] funciones electorales y de identidad de las personas"[68]. Lo anterior se advierte con claridad, cuando consta que "(...) en el Código que se deroga no se encuentra disposición alguna relacionada con la actividad de autenticación, pues no corresponde ni ha correspondido adelantarla a la Registraduría".

Y no cabe concluir que se presenta una conexidad sistemática, pues el resto de las normas del proyecto de ley estatutaria se encaminan a mejorar el proceso electoral y agilizar y digitalizar la identificación de las personas, sin extenderse a campos distintos de las labores que constitucional y legalmente le asisten a la Registraduría Nacional del Estado Civil.

Aunado a lo anterior, no cabría concluir que se cumple con el principio de unidad de materia, a partir de la referencia que se hace en el título del proyecto, concerniente a que a través de esta normativa se expide "(...) el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones". Esta mención no puede entenderse como una habilitación general para regular cualquier materia, ya que su objeto se circunscribe a describir que dentro la ley se regulan otros asuntos o aspectos puntuales que guardan conexidad con el eje temático de la regulación aprobada, que en este caso se limita a lo electoral[70].

Por el conjunto de razones expuestas, los intervinientes concluyen que "la norma no tiene relación alguna con el objeto ni [con] el contenido sistemático de la materia de un Código Electoral, por el contrario, le está otorgando [facultades] a la Registraduría Nacional que exceden las funciones constitucionalmente asignadas, referentes a la identificación de las personas y a la organización de elecciones, violando así el principio de unidad de materia"[71].

Como previamente se manifestó, (ii) igualmente se alega que el artículo 44 también desconoce el principio de consecutividad, en la medida en que el texto aprobado fue incorporado en la plenaria del Senado de la República, "incumpliendo su discusión y aprobación en la comisión conjunta primera de las dos cámaras y en la plenaria de la Cámara de Representantes"[72]. En este sentido, se afirma que en las "(...) comisiones conjuntas de Cámara y Senado y en la plenaria de la Cámara (...) no se discutió acerca de establecer que en Colombia la función de identificación y autenticación de las personas sería exclusiva de la Registraduría, solo se debatió acerca de esta función de la Registraduría, pero en relación con los temas electorales y de identificación de las personas. // Es en la plenaria de Senado donde sorpresivamente se da este alcance al artículo 44 (...)".

Finalmente, los intervinientes también cuestionan que no se cumplió con (iii) el deber constitucional, legal y reglamentario de adelantar un proceso amplio, deliberativo, participativo y transparente, en cuya concreción se alude a la sentencia C-786 de 2012, en la que se manifestó que las decisiones legislativas tienen que ser el resultado de la deliberación democrática, de ahí que los presupuestos mínimos de carácter procedimental no cumplen un rol distinto al de garantizar que las leyes sean el fruto de una reflexión amplia y ponderada, propia de un espacio democrático. A partir de esta consideración, se afirma que, "(...) de acuerdo con las actas de los debates tanto en la Cámara de Representantes como en el Senado de la República, se evidencia que el artículo aquí controvertido fue votado en bloque junto con otros artículos y no se le dio debate y deliberación requerido de conformidad con la normativa aplicable"[74]. En efecto, el texto incorporado en el proyecto de ley fue adicionado en la plenaria del Senado, y a pesar de las manifestaciones en contra de varios congresistas en el debate previo a la votación del informe de conciliación, sobre los motivos de inconveniencia e inconstitucionalidad que se derivan de su rigor normativo, el Congreso de la República continuó con su aprobación sin ninguna reflexión.

Para reforzar esta alegación, los intervinientes también mencionan la sentencia C-481 de 2019, para destacar que el debate se caracteriza por la posibilidad de discernir, "de hacer pública [una] opinión, de manifestar (...) ideas o de expresar [un] desacuerdo con lo debatido. Solo cuando esto no es posible, es decir, cuando no se brindan las condiciones para que el debate tenga lugar, la decisión que se adopte en el seno de las cámaras no tiene validez. Lo que se pretende garantizar en el debate parlamentario es la discusión libre de ideas, conceptos y criterios, antes de procederse a la votación de [un] (...) proyecto de ley"[76]. Por lo anterior, el debate involucra tantos aspectos formales como sustanciales. En virtud de los primeros, se exige el cumplimiento de las formalidades dispuestas en la Constitución y la ley, y en cuanto a los segundos, sin entrar a valorar la calidad o suficiencia de los argumentos, sí es necesario que las opiniones, ideas o desacuerdos tengan la capacidad de sustentar la toma de una decisión. De ahí que, conforme se mencionó en el párrafo anterior, pese a las manifestaciones y críticas que se hicieron con anterioridad a la votación del informe de conciliación, se omitió la discusión del artículo 44, pues no existió ninguna reflexión y se procedió con una aprobación en bloque, en la que se omitió la garantía sustantiva del debate y de una debida formación de la voluntad democrática en el Congreso de la República.

Segundo. En lo referente al artículo 73 del PLE sometido a revisión[77], se alega que se vulnera el principio de publicidad que rige el trámite legislativo, en particular, en lo referente al deber de publicación previa del informe de conciliación, "por lo menos con un día de anticipación", como lo dispone el artículo 161 de la Constitución[78]. En efecto, luego de haberse publicado el respectivo informe, los conciliadores radicaron una fe de erratas al artículo cuestionado el 18 de diciembre de 2020, en el que acogían el texto aprobado por la Cámara de Representantes en lugar del adoptado por el Senado. Ese mismo día se aprobó la iniciativa en conciliación, con la fe de erratas, sin que la misma haya sido anunciada por los Secretarios Generales de cada plenaria y sin darle una lectura previa a la proposición de subsanación del error que se buscaba hacer constar, lo cual va en contravía del principio de publicidad, pues (i) la publicación de la modificación en la normativa conciliada no tuvo lugar con un día de anticipación como lo exige la Constitución y (ii) tampoco se informó o dio a conocer del cambio realizado a las plenarias, por lo que los congresistas no tuvieron acceso efectivo al texto que aprobaron, no pudieron actuar con transparencia y fueron asaltados en su buena fe.

En línea con lo anterior, se explica que la fe de erratas no versó sobre un asunto meramente tangencial, sino sobre un contenido de alta relevancia constitucional, ya que los conciliadores se equivocaron al indicar que acogían el artículo 73 aprobado por el Senado de la República, cuando la voluntad era adoptar el texto considerado por la Cámara de Representantes. Nótese que, si bien se trata de preceptos que comparten el mismo contenido, "difieren en un asunto sustancial[,] como lo es el término que tienen los candidatos para solicitar aval en las organizaciones políticas que militan: mientras que en la Cámara de Representantes se aprobó que dicho término es de tres (3) meses antes de la inscripción, en el Senado de la República se aprobó un término de un (1) año antes de la inscripción." [79]

Para que la actuación realizada pudiese ser considerada como válida, sin perjuicio de la publicación en la Gaceta del Congreso del ajuste propuesto con la debida antelación, era indispensable aclarar a las plenarias de ambas cámaras la decisión que se pretendía adoptar. A pesar de ello, "(...) al revisar al detalle la sesión del Senado de la República del 18 de diciembre de 2020, en la cual se aprobó el informe de conciliación del proyecto de ley, ni los conciliadores ni la Mesa Directiva de la plenaria del Senado hicieron mención sobre la proposición según la cual se aprueba la fe de erratas, en la cual se busca que el artículo 73 del proyecto de Código Electoral se apruebe tal como definió la Cámara (...) y no el Senado de la República[80] (...). [En efecto], (...) el secretario general del Senado, conforme lo ordenado por el presidente de la corporación, se dispuso a leer la proposición final con la que termina el informe de ponencia, (...) sin precisar que allí se estaba votando alguna proposición relativa a una fe de erratas sobre el artículo 73 del proyecto de ley estatutaria. (...) No obstante esta situación, el texto definitivo de conciliación aprobado por las dos cámaras del Congreso de la República muestra como si se hubiera aprobado dicha proposición sustitutiva (...)"[81]. Esta forma de proceder es claramente contraria al principio de publicidad, ya que no puede aprobarse textos implícitos que fueron desconocidos por los congresistas.   

Tercero. Un interviniente cuestiona que respecto del artículo 84 del PLE[82], que regula la cuota de género[83], la comisión de conciliación haya decidido arbitrariamente suprimir el parágrafo 2°, que había sido aprobado con una única proposición votada mayoritariamente por la plenaria del Senado el día 16 de diciembre de 2020, según la cual: "Parágrafo 2. En las listas a cargos de corporaciones públicas de elección popular, cuando el número de curules a proveer sea cinco (5) o más y el número de candidatos de la lista sea impar, el género correspondiente a ese último cupo en lista será definido por las directivas del respectivo partido y movimiento político, o por quienes estos autónomamente determinen".

Tal eliminación plantea una dificultad para los casos en que se elijan candidatos de forma impar, pues no existe una manera de determinar a qué género se debe asignar la curul que sobraría al hacer una repartición de 50%-50%. Por tal motivo, no debió suprimirse el parágrafo 2° por parte de la comisión de conciliación, y al hacerlo, sin adoptar un remedio legal para el efecto, se demuestra que se actuó de manera arbitraria, por lo que se trata de un vicio procedimiento subsanable que debe corregirse. En este sentido, la Corte debe devolver la iniciativa a ambas cámaras, para que ellas procedan con su corrección en el término de 30 días. Sin embargo, de no ser posible, se deberá adoptar un fallo condicionado, en el sentido de que la decisión que deba adoptarse a partir de una controversia como la expuesta, le compete adoptarla a las directivas del partido o movimiento político que haya inscrito la lista.

Cuarto. Una interviniente considera que se presenta un vicio de forma respecto del artículo 247 del PLE[84], en el que se fijan varias normas sobre la seguridad nacional y la protección del proceso electoral[85]. En concreto, se señala que en la plenaria del Senado se acogió una proposición respecto del texto que venía aprobado de las comisiones conjuntas, que implicó un cambio en el parágrafo único. El texto que se adoptó por la citada corporación fue el siguiente:

"Artículo 244. Seguridad nacional y protección del proceso electoral. Todas las actividades que en cumplimiento de su misión realice la Registraduría Nacional del Estado Civil con relación al registro civil, la identificación, los procesos electorales y mecanismos de participación ciudadana son de seguridad y defensa nacional.

Las fuerzas militares y de la policía, bajo la dirección del Presidente de la República, prestarán su apoyo en la custodia de los documentos electorales y la infraestructura tecnológica. Adicionalmente, cuando las circunstancias así lo obliguen colaborarán en el transporte del material electoral y de los servidores públicos.

La transmisión de resultados se realizará conforme al protocolo de seguridad y de ciberseguridad que diseñe la Registraduría Nacional del Estado Civil con el apoyo de los organismos de seguridad del Estado.

Parágrafo. Las condiciones de seguridad no pueden usarse en ningún momento para limitar la observación al proceso electoral de organizaciones nacionales o internacionales debidamente acreditadas, así como para impedir la transparencia del proceso."[86]

En el informe de conciliación publicado en la GC # 1516 de 2020, en el cuadro comparativo de los textos que fueron aprobados por cada cámara, cuando se menciona el texto conciliado, se hace referencia a que se adoptará el acogido por la plenaria del Senado. Sin embargo, tanto en la columna que reseña lo suscrito por dicha corporación, como en la fila que trae el texto que sería sometido a consideración de las plenarias, se omite la transcripción del parágrafo. Con todo, en la parte definitiva del informe, en la que se incluye la proposición de aprobación del texto conciliado, sí aparece el parágrafo, pero con la redacción correspondiente a lo adoptado por la Cámara de Representantes, según la cual: “Parágrafo. Las condiciones de seguridad no pueden usarse en ningún momento para limitar la observación al proceso electoral de organizaciones nacionales o internacionales debidamente acreditadas, así como para permitir la transparencia del proceso"[87].

No se trata de un cambio menor, pues mientras el texto de la Cámara de Representante incluye el verbo “permitir”, lo dispuesto en el Senado refiere al verbo “impedir”. Lo que significa que: (i) o las condiciones de seguridad no se pueden invocar para impedir la transparencia del proceso electoral, (ii) o las condiciones de seguridad no se pueden invocar para permitir la transparencia del proceso electoral.

Para la interviniente, esta situación puede representar un vicio de procedimiento por elusión material, “puesto que no fue claro que estaban votando respecto al artículo en cuestión, ni para las plenarias de Cámara y el Senado, ni para la ciudadanía con posibilidad de ejercer control político a las actuaciones del Congreso. No era posible entender si se estaba acogiendo el texto del Senado, el texto de la Cámara o se acogía una mezcla de ambos. Más aún cuando el conciliador y ponente del proyecto, al explicar el informe de conciliación que iba a ser sometido ante la plenaria del Senado, fue enfático en afirmar que no acogieron textos mezclados de una y otra cámara dentro de un mismo artículo[88]. Al tenor literal, el senador Amín afirmó que 'consta en acta y consta en nuestra tranquilidad, no modulados, no interpretamos, no se combinaron textos de Senado y de Cámara, aquí se cogieron o el texto aprobado en Cámara o el texto aprobado en Senado en su totalidad'. Sin embargo, como ya se expuso, esto pareciera haberse hecho en el caso del artículo 247 sobre seguridad nacional”.

En este sentido, a juicio de la interviniente, aunado al problema de elusión material del debate (derivado de la imposibilidad de aprobar textos implícitos[90]), se presentaría igualmente una vulneración del principio de consecutividad, ya que las cámaras realmente no manifestaron su voluntad política, en el sentido de aprobar entre uno u otro texto propuesto. A pesar de lo anterior, se considera que “(…) el vicio señalado es un vicio subsanable porque no se trata de un aspecto estructural que vicie la totalidad del trámite del proyecto, pues (…) [es] un error de la comisión de conciliación a la hora de determinar su voluntad de los textos conciliados que serían sometidos ante las plenarias respecto de un artículo en concreto. Así mismo, el vicio ocurre dentro de una etapa que efectivamente ocurrió dentro del trámite legislativo (la conciliación) y no se trata de una forma de omitir etapas por parte del Congreso. [Además], en cumplimiento del principio de instrumentalidad de las formas, el vicio puede ser subsanable, [pues] la afectación al principio de la debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras es mínima, [ya que] bastaría con que la comisión de conciliación aclare la disposición normativa respecto a este artículo y que las plenarias lo aprueben –sí a bien lo tienen– con la claridad del texto propuesto para ser conciliado”.

D. Resumen del concepto de la Procuradora General de la Nación, en lo referente al examen de formación del proyecto de ley

La Procuradora General de la Nación destaca que esta iniciativa tenía que ser tramitada como ley estatutaria, por cuanto, por una parte, regula aspectos vinculados de forma directa con el derecho fundamental a elegir y ser elegido, y por la otra, porque permite el desarrollo de la función electoral. En cuanto a este último punto afirma que la reserva frente a la citada función debe ser interpretada de manera amplia, lo que incluye las actividades y órganos que permiten su ejercicio.

A continuación, explica que el proceso adelantado cumplió con las reglas sobre iniciativa, cámara de origen, comisión competente, publicaciones, anuncio previo, debates, quórum, mayorías y plazos, con una aclaración particular respecto de la satisfacción de la exigencia de ser tramitada la iniciativa en una sola legislatura, en la cual concluye que "[u]n proyecto de ley estatutaria puede ser aprobada en los recesos que conforman la legislatura respectiva, siempre que el Gobierno (...) realice la convocatoria correspondiente a sesiones extraordinarias, en tanto que la prohibición de discutir y votar proyectos en dichos lapsos 'se refiere únicamente al trámite de aprobación de actos legislativos' (...)"[92].    

En lo referente a la forma cómo se surtieron las sesiones, se sostiene por la Vista Fiscal que ellas se llevaron a cabo "(...) de forma mixta, es decir, algunos congresistas asistieron presencialmente a los recintos de las cámaras y otros de forma remota por medio de las plataformas virtuales habilitadas. // (...) [S]e estima que dicha modalidad de reunión legislativa no es contraria a la Carta Política, pues como lo señaló la Corte Constitucional, en la sentencia C-242 de 2020, se trata de una acción autónoma de las cámaras que resulta válida para continuar con el ejercicio de sus funciones constitucionales en medio de las dificultades de reunión causadas por la pandemia (...)"[93].

Por lo demás, considera que se cumplieron a cabalidad con los requisitos que rigen la instancia de conciliación y con los principios de consecutividad e identidad flexible, ya que el texto de la iniciativa: "(i) surtió tres debates, con ocasión del trámite de urgencia que habilitó su discusión conjunta por las Comisiones Primeras Permanentes de Senado y Cámara; y (ii) guardó su esencia a lo largo del tránsito legislativo, pues un parangón entre el proyecto radicado y el aprobado por el Congreso de la República, permite concluir que se trata de una codificación integral dirigida a ordenar el derecho fundamental a ser elegido, así como a regular las elecciones y la organización electoral"[94].  

Respecto del principio de unidad de materia, se afirma que el PLE desarrolla varios preceptos constitucionales en sus 276 artículos, agrupados en los 13 títulos, "(...) sin que se adviertan disposiciones que no se relacionen con las temáticas [tratadas] o [que] puedan considerarse elementos extraños para una codificación integral y sistemática de los asuntos electorales regulados en la Carta Política"[95].

En lo atinente al impacto fiscal del PLE, se considera que este requisito no resulta aplicable, por cuanto se trata de una normativa que no ordena gastos ni otorga beneficios tributarios y, en todo caso, "(...) si se estimara que algunas de sus disposiciones implícitamente sí lo disponen, no se advierte afectación al criterio de impacto fiscal, pues los recursos requeridos para la implementación del Código Electoral fueron apropiados en el presupuesto del presente año (2021)"[96].  

Al pronunciarse sobre el alcance de la consulta previa, la Procuradora señala que el PLE no incluye medidas que puedan afectar de forma directa a los pueblos indígenas o a las comunidades étnicas, o que incidan en la conformación de su identidad cultural, "(...) más allá de los impactos generados a toda la población colombiana con ocasión de las novedades que se incorporan al sistema electoral"[97]. En todo caso, se considera que ello no obsta para que las disposiciones de orden administrativo que, eventualmente, se expidan en desarrollo del código y que sean susceptible de generar una afectación específica, sí surtan el trámite de consulta.

Por el conjunto de razones expuestas, se concluye que "(...) el trámite legislativo que surtió el PLE ante el Congreso de la República se ajustó a los mandatos constitucionales"[98].

E. Los vicios de procedimiento en la actividad legislativa y la posibilidad de recurrir al instrumento de la subsanación

El ámbito del control que efectúa la Corte frente a la constitucionalidad de la actividad legislativa suele dividirse o clasificarse en dos: (a) el control material o sustancial que se realiza respecto del sentido que tienen las normales legales confrontadas frente a los mandatos que se prevén en el texto superior; y (b) el control formal o de procedimiento, en el que se busca determinar si en el trámite de creación de una ley, cualquier que ella sea, el Congreso de la República siguió las exigencias ordinarias (aplicables a todo proyecto de ley) o especiales (predicables de alguna de las tipologías de leyes) previstas en la Carta y en otros regímenes que sirven como parámetros de validez en el desenvolvimiento de la función legislativa, como sucede especialmente con las leyes orgánicas, cuyo fin es el de sujetar el desarrollo de la actividad del Legislador (CP art. 151)[99].

Este último control, lejos de evaluar el contenido que se extrae de las normas jurídicas, es un examen que se dirige a indagar principalmente por las actuaciones del órgano legislativo en el proceso de conformación de la voluntad democrática, en aquellos casos en que la misma se expresa en la elaboración de un cuerpo normativo. Su objeto consiste en determinar si al llevar a cabo el trámite legislativo se presentaron diferencias entre lo ocurrido y lo que imponen las exigencias de forma que sirven como parámetros de validez.

De esta manera, en principio, los vicios de procedimiento tienen una incidencia respecto del acto demandando en cuanto tal, independientemente de su contenido, pues el examen recae sobre el cumplimiento o no de las normas instrumentales que canalizan el proceso de formación de la ley. Por el contrario, los vicios materiales o sustanciales atañen en esencia al contenido del acto normativo, prescindiendo de cualquier consideración de tipo formal.

No obstante, excepcionalmente, es posible articular en el control formal el contenido de una ley o de un proyecto de ley, no para realizar un juicio de contradicción normativa respecto de lo que allí se dispone, sino para establecer si los asuntos que una o varias disposiciones tratan son respetuosos (i) del parámetro de conformación temática previsto en el artículo 158 de la Constitución, referente al principio de unidad de materia; (ii) de las reglas especiales de trámite que se consagran frente determinados tipos de leyes, o también denominadas reservas, como ocurre, por ejemplo, con las leyes estatutarias o las leyes orgánicas[100]; y (iii) de ciertos condicionamientos preceptivos que anteceden a la realización del trámite legislativo, tal como sucede con el deber de agotar la consulta previa.

Los parámetros de validez que sujetan la actividad legislativa y que pueden constituir en caso de infracción un vicio de procedimiento, como ya se mencionó con anterioridad, no se limitan a las reglas de forma que se consagran en el texto superior, pues deben incorporarse otros referentes normativos que las desarrollan y cuya consagración se encuentra particularmente recogida en leyes orgánicas y en algunas leyes estatutarias[101]. De esta manera, con un alcance amplio y general, se ha admitido como parámetro los Reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras, como lo dispone el artículo 151 de la Constitución, lo que incluye, entre otras, las Leyes 3ª de 1992[102], 5ª de 1992[103], 819 de 2003[104] y 1431 de 2011[105]. Pero también, con un énfasis particular y concreto, a partir del tipo de ley objeto de control, se ha advertido que constituyen parámetros de validez, por ejemplo, las leyes orgánicas del plan y del presupuesto[106], la ley estatutaria de los mecanismos de participación[107] y la ley estatutaria de los estados de excepción.

El conjunto amplio y complejo de preceptos normativos destinados a regular la producción normativa plantea tensiones entre los fines propios del principio democrático y los objetivos del control de constitucionalidad, básicamente en lo referente a la necesidad de garantizar la supremacía de la Constitución, pues existe un riesgo latente de que se declare la inconstitucionalidad o inexequibilidad de textos legales[109] por simples irregularidades u omisiones de trámite, a partir de una consideración de carácter netamente formal. En efecto, un argumento de este tipo no permite distinguir si una forma trasciende en términos constitucionales, puesto que –al final de cuentas– cualquier desconocimiento de normas de procedimiento llevaría a afectar la validez de la disposición sometida a control.  

Sobre la base de la tendencia hacia el fortalecimiento de una postura amplia de control, este tribunal ha trazado una línea en lo que respecta a la existencia de vicios de procedimiento. Con tal propósito, se ha señalado que el trámite dirigido a la expedición de una ley debe ser entendido a partir de los objetivos superiores que está llamado a cumplir, acorde con el principio de instrumentalidad de las formas, conforme con el cual las reglas procesales no tienen valor en sí mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo[110], y el principio de corrección de las formas, que rechaza la concepción de los trámites como condiciones sin relevancia constitucional[111]. Lo anterior, indudablemente, en un contexto que también resulte acorde con la realización del principio in dubio pro legislatoris.

A partir del uso de estos mandatos que guían la labor del juez constitucional, como se ha puesto de presente en varias sentencias[113], es posible distinguir entre vicios de procedimiento e irregularidades irrelevantes (también llamadas simples irregularidades). Para esta corporación, una deficiencia de trámite se enmarca en esta última categoría, cuando la omisión o el incumplimiento de una exigencia de forma "no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta"[114]. En este orden de ideas, la Corte ha expuesto que:

"[E]s claro que no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el Reglamento del Congreso, acarrea la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. En ciertos casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley, tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia"[115].

Con fundamento en lo anterior, siempre que se constate una irregularidad de trámite, es obligación de la Corte proceder a identificar cuál es el fin sustantivo que se encuentra protegido por las normas de procedimiento invocadas, en aras de determinar si está o no en presencia de un verdadero vicio de inconstitucionalidad. De este modo, esta modalidad de control, lejos de limitarse a un simple examen de carácter meramente formal, supone la revisión sobre el cumplimiento de los valores y principios que las normas sobre procedimiento legislativo encarnan. Así, de un lado, se rescata el hecho de que la Constitución busca realizar principios y valores materiales, como se prevé en el preámbulo y en los artículos 1° y 2° del texto superior; y del otro, se torna efectivo el mandato consagrado en el artículo 228 de la Carta, según el cual en los trámites procesales prevalece el derecho sustancial.

Entre los fines sustantivos que han sido invocados por la jurisprudencia, entre otros, se destacan los siguientes: (i) la preservación de la voluntad de las mayorías (principio mayoritario), cuando se trata de reglas vinculadas con la conformación del quórum[116] o la realización del principio de consecutividad[117]; (ii) la salvaguarda de los derechos de las minorías, en casos en los que se verifica la observancia de las normas que conducen a garantizar el debate y también de los dispositivos constitucionales y legales que imponen la obtención de una mayoría para la aprobación de un proyecto, pues de lo contrario éste se entenderá como negado[118]; (iii) la protección del principio de publicidad, cuando se está en presencia de regulaciones referentes al deber de publicación de la iniciativa (CP art. 157.1), a la divulgación de los informes de ponencia y de las proposiciones[119], al sistema de votación adoptado por las cámaras[120] y a la observancia del requisito del anuncio previo de votación (CP. art 160); y (iv) la garantía del pluralismo, la participación y la diversidad, con los mandatos sobre el ejercicio de la iniciativa ciudadana (CP art. 155) y con el respeto de los derechos y garantías de la oposición (Ley 1909 de 2018).

Tales valores esenciales se convierten asimismo en los soportes sustanciales del procedimiento legislativo, por lo que este último, como garante del principio democrático, supone la existencia de una regulación de orden procesal que canaliza el principio mayoritario, que protege a las minorías, que ofrece un debate público, y que lo hace sobre la base del respeto a la libertad de expresión, siendo entonces el producto de la labor legislativa, el resultado del acuerdo y del consenso entre los miembros de la sociedad.  

Ahora bien, cuando se aprecia la existencia de vicios de procedimiento, la consecuencia natural que se deriva de su ocurrencia es la de entender que la ley o las disposiciones que se han visto afectadas deben ser objeto de una declaratoria de inconstitucionalidad o de inexequibilidad. Sin embargo, esta solución se presenta como una posibilidad con algunos matices e, incluso, alternativas, las cuales se relacionan con la salvaguarda del conjunto de principios que rigen el proceso de creación de la ley.

Precisamente, en el ordenamiento jurídico y con miras a maximizar el principio democrático, antes de declarar la invalidez de una ley por vicios de trámite, (a) esta corporación debe estudiar si existió o una corrección formal del procedimiento en la aprobación de la iniciativa[121], lo que supone que el propio Congreso adoptó las medidas necesarias para enmendar el vicio; y en caso de que ello no haya ocurrido, (b) este tribunal debe examinar si es posible devolver la ley o el proyecto a dicha autoridad, para que proceda a subsanar el defecto observado, como se dispone en el parágrafo del artículo 241 del texto superior.

Para identificar cuándo un vicio es susceptible de ser subsanado, la única referencia que se encuentra desde el punto de vista normativo, se halla en el artículo 5 de la Ley 5ª de 1992 (o Reglamento Interno del Congreso), en el que, como vicios de procedimiento insubsanables, se establecen los siguientes: (i) toda reunión de los congresistas que, "con el propósito de ejercer funciones propias de la Rama Legislativa, se efectué fuera de las condiciones constitucionales"; y (ii) la vulneración de las garantías constitucionales fundamentales.

El primer concepto en mención es concordante con lo dispuesto en el artículo 149 de la Carta, en el que se regula el fenómeno de las reuniones irregulares. Al respecto, se dispone que: "Toda reunión de los miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes".

Por su parte, el segundo concepto, pese a su indeterminación, sujeta la posibilidad de subsanar un acto a la protección del principio democrático y a los fines sustanciales que de él mismo se derivan, sin los cuales el Congreso difícilmente puede adelantar un debate amplio, informado y suficiente sobre las materias sometidas a su aprobación. Con miras a identificar cuando se está en presencia de garantías constitucionales fundamentales, que excluyen la posibilidad de que un vicio pueda tener la condición de subsanable, la Corte ha acudido a varios criterios, entre los cuales, se destacan los siguientes:

El cumplimiento de las etapas básicas y estructurales del proceso legislativo establecidas en el artículo 157 de la Constitución, en el que se enuncia que ningún proyecto será ley, (a) sin haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva; (b) sin haber sido aprobado en primer debate en la comisión correspondiente de cada cámara; (c) sin haber sido aprobado en segundo debate; y (d) sin haber obtenido la sanción del gobierno. Como se observa, se trata de requerimientos de forma que protegen fines sustantivos que se derivan del principio democrático, como ocurre con la salvaguarda del principio de publicidad, al requerir la publicación oficial del proyecto y la sanción gubernamental de la ley; así como con la preservación de la voluntad de las mayorías, al imponer la aprobación de la iniciativa, tanto en primer como en segundo debate.

A lo anterior, cabe agregar los requisitos de forma que, a partir del contexto en el que se presenta su vulneración, tienen la capacidad de afectar la garantía de los derechos de las minorías en el debate congresional y del principio democrático en la formación de la voluntad legislativa. Así, por ejemplo, en la sentencia C-333 de 2005, este tribunal señaló que no pueden coincidir en un mismo día la realización del anuncio previo con la votación del proyecto, pues ello constituye –atendiendo a la etapa del desarrollo del proceso legislativo en que tuvo ocurrencia la irregularidad– un vicio insubsanable, no solo por contrariar una expresa exigencia constitucional[123], sino también por impedir la realización de la finalidad que explica la consagración del requisito del anuncio, relacionada con la transparencia y publicidad del debate y con la posibilidad que tienen las minorías de estudiar, con carácter previo, el contenido de la iniciativa y de preparar activamente las razones que puedan conducir a su archivo.

Otro ejemplo se encuentra en la sentencia C-258 de 2014, en donde la Corte consideró como insubsanable la aprobación por parte del Congreso del texto incompleto de un tratado internacional, a partir de la supresión de algunos de sus artículos, al momento de realizar su publicación en la Gaceta del Congreso y así sucesivamente en el resto de los documentos oficiales que integran el procedimiento legislativo. A juicio de esta corporación, en esa oportunidad, además de desconocer el principio de publicidad, el defecto detectado afectaba la formación misma de la voluntad legislativa, pues se presentaba un error en el otorgamiento del consentimiento por parte del Congreso, al aprobar un texto fragmentado que no guardaba correspondencia con su real contenido normativo.

Un caso adicional se halla en el trámite de los actos legislativos, en donde este tribunal ha advertido que se presenta un vicio insubsanable, cuando su aprobación finaliza luego de haber transcurrido los dos periodos ordinarios y consecutivos que señala el artículo 375 del texto superior, conforme se resaltó en la sentencia C-816 de 2004[125].

Un criterio adicional de examen, a partir de la presencia de una irregularidad que tenga un peso sustancial vinculado con la salvaguarda del principio democrático, se halla en la realización del mandato de razonabilidad en la corrección, por virtud del cual "el sistema jurídico solo admite subsanar vicios que originan la invalidez de las actuaciones reglamentarias[,] sobre la base de la existencia de los mismos actos que van a ser subsanados. (...) Es decir, no es constitucionalmente válido presentar ´como subsanación de un vicio en el procedimiento legislativo' lo que en realidad equivaldría a llevar a cabo etapas del proceso de formación de la ley (...) que no se surtieron"[126].

Finalmente, la existencia de un vicio también debe estudiarse a partir de la consideración del tipo de ley de que se trata y de la evolución del debate a lo largo del iter legislativo, sin omitir el análisis del contexto dentro del cual se presentó el defecto, a fin de determinar su gravedad y trascendencia. En desarrollo de este último criterio, se ha adoptado una importante línea de decisión, conforme a la cual debe formarse adecuadamente la voluntad política de la Cámara en la que inicia el trámite de los proyectos de ley, como condición esencial de la subsanabilidad de los vicios que se presenten. En tal sentido, esta corporación se ha pronunciado cuando se trata de deficiencias vinculadas con el trámite de leyes aprobatorias de tratados internacionales, en donde se exige que la aprobación en el Senado de la República concluya sin vicio alguno, en cada una de las etapas estructurales de trámite[127].

En conclusión, siempre que la Corte se enfrente al escrutinio de una irregularidad formal, es imprescindible que se examine el valor sustantivo que se encuentra en juego, a partir del contexto en que tuvo lugar el defecto observado, pues de ello depende si el desconocimiento de una regla de trámite referente a la aprobación de una ley constituye un vicio de procedimiento. En caso de constatar su ocurrencia, este tribunal debe verificar si existió una corrección formal del trámite por parte del legislador, y en caso de que ello no haya ocurrido, si es posible devolver la ley o el proyecto al Congreso, para que dicha autoridad proceda a subsanar la deficiencia advertida, como se dispone en el parágrafo del artículo 241 superior y en otras normas concordantes. Esta última posibilidad dependerá de que no se trate de una reunión irregular del Congreso (CP art. 149) o de que se hayan vulnerado las garantías constituciones fundamentales del iter legislativo, para cuya identificación se tienen, entre otros criterios de examen, el cumplimiento de las etapas básicas y estructurales de dicho proceso, el tipo de ley de que se trata y lo ocurrido a lo largo del debate congresional.

F. Examen de constitucionalidad al procedimiento de formación del Proyecto de Ley No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, “por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”

G. Contenido de la iniciativa y reserva de ley estatutaria

 Como se señaló con anterioridad en esta providencia, la primera exigencia que debe ser evaluada como consecuencia del control automático e integral de las leyes estatutarias (CP arts. 153 y 241.8), es la concerniente a la necesidad de que la iniciativa sometida a examen de constitucionalidad se haya tramitado con los requisitos especiales de esta modalidad de ley (esto es, la mayoría absoluta y la aprobación en una sola legislatura). Ello, por cuanto este procedimiento legislativo cualificado, al operar como una excepción al sistema general de aprobación de las leyes, exige que, para efectos su aplicación y dependiendo de los matices propios de cada materia sometida a reserva, no se extienda más allá de los límites previstos para el logro de su significación constitucional, los cuales, precisamente, justifican las exigencias de carácter instrumental que fija la Carta.

En este orden de ideas, no sobra recordar que la Constitución se basa en una democracia basada en el principio de las mayorías con protección de las minorías, y en la que, en lo que corresponde a las actuaciones normativas del Congreso, solo excepcionalmente se incorpora el sistema de mayoría calificada, como se deriva del artículo 146 superior[128] y se ratifica por la circunstancia de que exigir esta clase de leyes, por fuera de los casos en que la Constitución lo impone, conduciría a una afectación del principio democrático y a un vaciamiento de las competencias del Legislador ordinario, por el imperativo que brota de esta modalidad de regulación, por virtud del cual una ley estatutaria solo podría llegar a ser modificada mediante otra ley estatutaria, dando lugar a lo que la doctrina y la jurisprudencia de la Corte han denominado como congelación de rango[129]. Por ello, en la sentencia C-247 de 1995 se dijo que: "[El] correcto entendimiento del artículo 152 de la Constitución no puede consistir en que el Legislador evada las exigencias formales de excepción para aquellos casos en que, según la Carta, tiene lugar la ley estatutaria, pero tampoco en que esta modalidad legislativa abarque, sin un criterio razonable que encaje dentro del sistema positivo colombiano, todas las normas que integran el orden jurídico".

A partir de lo anterior, se ha señalado en la jurisprudencia que el trámite de una iniciativa como estatutaria no es la regla general sino la excepción, por lo que su campo de aplicación, en principio, debe interpretarse de forma restrictiva[131]. En este contexto, se ha dicho que para definir si un determinado contenido normativo debe ser tramitado bajo la rigurosidad de la reserva de ley estatutaria, "es necesario establecer si mediante él se regula total o parcialmente una de las materias enunciadas en el artículo 152 de la Constitución"[132], ya que no es suficiente que en un asunto en cuestión se haga referencia a uno de tales temas ni que guarde con ellos una relación indirecta. Se necesita que se establezcan reglas aplicables, así sea en parte, respecto de la estructura básica o esencial de los derechos fundamentales, los recursos para su protección, la administración de justicia, la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición, las funciones electorales, etc.   

Para efectos de verificar el cumplimiento de esta exigencia constitucional, la Corte debe detenerse en el examen de los siguientes elementos: (i) el alcance y objetivo de la reforma; (ii) la importancia constitucional de las leyes estatutarias; y (iii) su exigibilidad en cuanto se trata de aspectos referentes a la dinámica electoral. Con base en lo anterior, (iv) se llevará a cabo el examen del caso concreto.

Alcance y objetivo de la reforma. El Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, "por el cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones" fue publicado en la GC # 871 de 2020, en ella se destaca que, en primer lugar, su propósito es el de actualizar la normativa existente en materia electoral, derogando el Decreto-Ley 2241 de 1986[133], con el fin de lograr que esta área del derecho se ajuste a la nueva comprensión que sobre la democracia y la participación electoral introdujo la Constitución de 1991, a la vez que soluciona el problema de dispersión legislativa derivado por la aprobación de más de 20 leyes incorporadas luego de la nueva Carta y que regulan varios asuntos propios de la dinámica electoral. Lo anterior ha suscitado dificultades de aplicación de algunas normas y ha generado inseguridad jurídica en ciertos temas.

En segundo lugar, se advierte que el código que se propone busca adecuar el marco legal en la materia al uso progresivo de las TIC, en todas las etapas de los procesos electorales, con el propósito de transitar hacía lo que se denomina "democracia digital", sobre todo cuando, con ocasión de la pandemia derivada por el COVID-19, se obligó a los Estados a repensar la manera tradicional en la que se ejercen los derechos a elegir y ser elegido.

Con sustento en lo anterior, se destacan los siguientes ejes del proyecto: (i) innovación y asistencia tecnológica a los procesos electorales; (ii) fortalecimiento de las competencias del CNE; (iii) modernización institucional de la RNEC; (iv) consagración de principios orientadores de la actividad electoral; (v) ajustes en el censo electoral; (vi) identificación por medios digitales; (vii) inscripción de candidatos; (viii) desarrollo de las elecciones y garantías del elector; (ix) escrutinios e impugnación de resultados; (x) elecciones atípicas y provisión de faltas; (xi) consistencia de las organizaciones políticas; (xii) deberes en seguridad y ciberseguridad de las elecciones; (xiii) seriedad de la revocatoria de mandato; (xiv) ajustes a la ley de garantías electorales; y (xv) adjudicación de las curules del estatuto de la oposición.

En estos términos, la Sala se referirá, de manera general, al contenido de este proyecto de ley, para lo cual, a continuación, hará una breve presentación del objetivo y alcance de cada uno de los trece (XIII) títulos en los que se organiza esta iniciativa legislativa.

OBJETIVOS Y ALCANCE DE LOS XIII TITULOS QUE INTEGRAN EL PLE

El título I sobre las disposiciones generales (artículos 1 a 12) está integrado por dos capítulos. En el primero se regula el objeto del Código, su ámbito de aplicación, el concepto de ciudadanía electoral y los principios que orientan la función electoral; y, en el segundo, se plantea lo atinente al derecho al voto, su ejercicio, la identificación y autenticación del elector, el voto en establecimiento de reclusión, el voto de personas con diversidad funcional o en situación de discapacidad, los estímulos a los electores y la definición del certificado electoral.

El título II se enfoca en la organización electoral (artículos 13 a 34) y se agrupa en siete capítulos. El primero identifica a las autoridades que participan de los procesos electorales. El segundo se relaciona con el CNE: sus funciones, la posesión de sus miembros, las reglas de convocatoria y quórum, los conjueces y los tribunales de vigilancia y garantías electorales. El tercero precisa las atribuciones del Registrador Nacional del Estado Civil. El cuarto plantea lo referente al marco de competencias de los Registradores Distritales de Bogotá y Departamentales del Estado Civil. El quinto aborda las funciones de los Delegados Seccionales en el Registro Civil e Identificación y en lo Electoral. El sexto explica las labores de los Registradores Especiales, Municipales y Auxiliares del Estado Civil. Y el séptimo detalla las funciones de los Delegados de puesto de los Registradores Distritales, Especiales y Municipales, y regula lo correspondiente al Fondo Rotatorio de la RNEC.

El título III sobre el registro civil e identificación (artículos 35 a 47) está integrado por dos capítulos. El primero relativo a las disposiciones sobre registro civil, y el segundo sobre los documentos de identificación personal, incluyendo la identificación y autenticación por medios digitales y las implicaciones en el censo electoral de la pena de inhabilitación para ejercer derechos políticos.

El título IV se denomina del domicilio y censo electoral (artículos 48 a 67) y se divide en dos capítulos. En el primero se consagran las disposiciones sobre el domicilio electoral y su actualización; mientras que, en el segundo, se ubican las reglas sobre el censo electoral, entre las que se encuentran, entre otros aspectos, el marco regulatorio sobre su concepto; conformación; tratamiento de datos personales; modificación, incorporación y exclusiones del censo electoral; suspensión de exclusiones e incorporaciones al censo; veracidad del domicilio electoral; publicidad del censo; fraude en el domicilio electoral; y deber de actualización y depuración transparente del censo.

El título V refiere a la selección e inscripción de candidaturas (artículos 68 a 101) y se agrupa en tres capítulos. El primero relativo a las reglas previas de inscripción de candidatos por grupos significativos de ciudadanos y promotores del voto en blanco, en donde se precisa la forma de acreditación de apoyos, la definición de apoyo para la inscripción de candidaturas y la publicidad en estos procesos. El segundo concerniente a las disposiciones sobre la inscripción y modificación de candidatos y listas, que comprende: el derecho de postulación; la definición de aval; las autoridades para la inscripción de candidatos y listas; el período y los requisitos de inscripción; la póliza de seriedad de candidaturas de grupos significativos de ciudadanos o sus coaliciones; las modalidades de dicha póliza; las reglas para la inscripción de candidatos de coalición a cargos uninominales; las normas para la inscripción de candidatos de coalición a listas de corporaciones públicas de elección popular; la cuota de género; la inclusión de la comunidad diversa; los promotores del voto en blanco; la aceptación de la solicitud de inscripción de candidaturas; el rechazo o la modificación a dichas inscripciones; y la divulgación de los candidatos inscritos. El tercero atinente a las reglas sobre la revocatoria de inscripción de candidatos, incluyendo disposiciones relativas a los siguientes aspectos: la competencia para revocar; las causales de revocatoria; la presentación y requisitos de la solicitud; la forma de verificación y el proceso para su activación. A lo que se agregan las causales de inhabilidad para ocupar cargos de elección popular en el nivel territorial, las inhabilidades en las localidades y las inhabilidades por aplicación del derecho personal establecido en el estatuto de la oposición, junto con las definiciones sobre autoridad (civil, administrativa, política, militar o jurisdiccional) para efectos de la aplicación de las citadas prohibiciones legales.

El título VI aborda lo correspondiente al régimen de propaganda electoral, encuestas y sondeos de carácter electoral (artículos 102 a 122) y está integrado por dos capítulos. El primero se dedica a las reglas sobre propaganda electoral, período, límites y utilización de los medios públicos de operación nacional del servicio de televisión y de radiodifusión sonora; mientras que, en el segundo, se incluyen las normas sobre encuestas y sondeos de carácter electoral, para lo cual los define y los regula en aspectos como las muestras; las encuestas de conocimiento, favorabilidad política, opinión o intención del voto; las reglas sobre el informe técnico; los requisitos para su publicación; la conformación y las funciones de una Comisión Técnica y de Vigilancia de Encuestas sobre Preferencias Políticas y Electorales; los encuestadores y su registro; la veda de encuestas; la auditoría y trazabilidad de los datos; las prohibiciones; y la competencia para reglamentar e imponer sanciones por la infracción de las disposiciones en materia de encuestas.

El título VII se orienta al desarrollo de las elecciones populares (artículos 123 a 171) y está compuesto por cinco capítulos. El primero sobre los puestos de votación, lo que incluye su distribución, zonificación, planteles o lugares para su establecimiento y las funciones de las instituciones educativas. Y el segundo sobre los jurados de votación, en el que se desarrolla su naturaleza y calidades, las funciones, la lista de jurados y la exclusión de la misma, la exención del carácter de jurado, los jurados remanentes, los jurados en el exterior, las capacitaciones, los estímulos y las conductas de los jurados sancionables con multa, el procedimiento para sancionar y otras conductas reprochables. El tercer capítulo se enfoca en los testigos electorales, para lo cual los define y precisa las reglas sobre su postulación y acreditación, facultades, garantías, prohibiciones y sanciones. El cuarto se refiere a la observación electoral, señalando su naturaleza y propósitos, la acreditación, las atribuciones y prohibiciones, el informe de la observación y las sanciones por el uso indebido de las acreditaciones o por la infracción de las reglas electorales. Y el quinto capítulo aborda lo atinente al día de las elecciones, en aspectos normativos como el señalamiento de la fecha para el acto electoral; las modalidades del voto (manual, electrónico mixto y anticipado); la ley seca; la jornada electoral; los instrumentos de votación; la información del puesto de votación al votante; la identificación biométrica de los electores; la instalación y el funcionamiento de la mesa de votación; el reemplazo de los jurados de votación; el protocolo de votación el voto con acompañante; las autorizaciones para votar; la calificación del voto en el escrutinio (válido, en blanco y nulo) y el transporte en la jornada electoral.

El título VIII regula el preconteo, los escrutinios y la declaración de elecciones (artículos 172 a 223) y está integrado por siete capítulos. El primero reglamenta el preconteo, en cuanto a su definición y finalidad, el sistema para su desarrollo, y la entrega de los resultados preliminares. El segundo reseña el ámbito de aplicación y las definiciones asociadas con los escrutinios, incluyendo su propósito, los acuerdos y documentos electorales, las plataformas tecnológicas para el ejercicio de dicha labor, la gestión y protección de los documentos electorales, y el acta de escrutinios. Y el tercero contempla las reglas del escrutinio de mesa de votación, en lo referente a su procedimiento, custodia del material electoral y causales de reclamación ante los jurados de votación. El cuarto capítulo contempla la custodia y recepción de los documentos electorales, en los aspectos que refieren a su remisión y entrega, recepción, registro y custodia; mientras que, el quinto, plantea las reglas sobre las comisiones escrutadoras, en donde se aborda el lugar de los escrutinios; la composición y designación de las comisiones; la secretaría técnica; las inhabilidades de sus miembros; la publicidad de la designación de la comisión; la naturaleza de la designación y las sanciones a los miembros de las comisiones. El sexto capítulo trata de los escrutinios en comisiones. Allí se abordan el horario; la publicación de actas de escrutinio de mesa; el procedimiento para el escrutinio en comisiones; la competencia de las comisiones escrutadoras zonales; la competencia de las comisiones escrutadoras de municipios no zonificados; la competencia de las comisiones escrutadoras de municipios zonificados y distrital de primer nivel en Bogotá; la competencia de las comisiones escrutadoras departamentales; la competencia de la comisión escrutadora de Bogotá; la competencia de la comisión escrutadora del exterior; la competencia del Consejo Nacional Electoral en materia de escrutinios; la revisión de escrutinios por el Consejo Nacional Electoral; las causales de reclamación ante las comisiones escrutadoras; la legitimación para reclamaciones y apelaciones; los requisitos de las reclamaciones y recursos; el acta de la diligencia de escrutinio; el acta de escrutinio en Comisión; la declaratoria de la elección; la aplicación del Estatuto de la Oposición; el sorteo ante resultados iguales; la notificaciones en los escrutinios; la publicación de resultados y estadísticas electorales; y la denuncia por doble o múltiple votación. Y el séptimo y último capítulo regula el procedimiento para atender solicitudes de saneamiento de vicios de nulidad, incluyendo la competencia; las solicitudes de saneamiento; los requisitos de la solicitud; el rechazo y las reglas de procedibilidad, oportunidad y notificación.

El título IX se concentra en la regulación sobre la provisión de faltas y las elecciones atípicas (artículos 224 a 235) y se divide en dos capítulos. El primero sobre la provisión de faltas absolutas y temporales de cargos uninominales; el encargo ante las faltas de gobernadores y alcaldes; y el reemplazo de miembros de las corporaciones de elección popular. El segundo establece las reglas sobre las elecciones atípicas, para lo cual refiere a la vacancia absoluta del cargo uninominal en el que se deba efectuar una nueva elección, las hipótesis en las que el voto en blanco es mayoría; la circunstancia en que no se toma posesión del cargo; y otras elecciones complementarias.

El título X se pronuncia sobre varias reglas para las organizaciones políticas (artículos 236 a 241) y está integrado por un solo capítulo, en el que se regulan las consultas internas, populares o interpartidistas, los términos para su realización, las preguntas a realizar, las normas aplicables y la obligatoriedad de los resultados.

El título XI aborda los sistemas de asistencia tecnológica a los procesos electorales (artículos 242 a 252) y está compuesto por dos capítulos. El primero relativo a las disposiciones generales, en las que se establecen las condiciones para el uso de medios tecnológicos en los procesos electorales, su implementación progresiva, los mecanismos de contingencia, la seguridad nacional y la protección del proceso electoral, la infraestructura de conectividad para las elecciones y se crea la Comisión Asesora para la Implementación Progresiva de los Sistemas de Asistencia Tecnológica en los Procesos Electorales. En el segundo se fijan las reglas de auditoría informática electoral.

El título XII se denomina de las disposiciones finales (artículos 253 a 273) y se divide en dos capítulos. El primero refiere a la capacitación democrática electoral y a la promoción de la democracia; mientras que, el segundo, contiene disposiciones sobre la definición de violencia política contra las mujeres en la vida política; el horario de cierre de las actuaciones electorales; las sedes para las actividades electorales; los requisitos para la convocatoria y la votación de la revocatoria de mandato; la audiencia pública dentro de dicho proceso; el ambiente y las tecnologías limpias en los procesos electorales; los procesos de colaboración con terceros; el software de los escrutinios; el uso de los medios tecnológicos por parte de las organizaciones políticas; las reglas de implementación del Código; los Consejos de Juventud; el Comité de Seguimiento y Vigilancia Electrónica del Proceso Electoral; el Registro Público de Contratos sobre encuestas de carácter político y electoral; la financiación participativa de las campañas políticas; y la profesionalización de la Registraduría.

Finalmente, el título XIII consagra las reglas sobre remisión normativa, derogatoria y vigencia (artículos 274 a 276). En particular, en lo que refiere a este último punto se dispone que: "El presente Código Electoral rige a partir de su promulgación, deroga el Decreto Ley 2241 de 1986 y las demás disposiciones que le sean contrarias".

Sobre la importancia constitucional de las leyes estatutarias. La Asamblea Nacional Constituyente señaló que las leyes estatutarias operan "(...) como una prolongación de la Constitución, que organizan la República, que dan normas estables, que no deberían cambiarse caprichosamente, como no se cambia la Constitución (...)" y agregó que, respecto del artículo 153 de la Carta, las leyes estatutarias son "(...) una institución a la que se le confiere valor constitucional. Por su rango superior a la ley ordinaria, su estabilidad y permanencia proporcionada por su particular sistema de aprobación, modificación y derogación; por su trámite excepcional, que no podrá exceder de una legislatura, y el requisito de revisión previa de constitucionalidad del proyecto antes de su perfeccionamiento, [lo que] deja bien claro el pensamiento de los miembros de la Comisión acerca de la particular naturaleza jurídica con la cual se la dota. Su carácter aparece, pues, definido tanto por el método de elaboración de la norma como por su contenido (...)"[134].

El valor constitucional que desde su origen se otorga a las leyes estatutarias conduce claramente a una distinción con otras expresiones legales que se plantean en la Carta. Lo anterior se deriva de la misma consideración que, respecto de su naturaleza jurídica, fue señalada por el Constituyente. En este orden de ideas, vistos los antecedentes de la Asamblea, surgen al menos seis atributos que le brindan una singularidad propia. Así las cosas, en primer lugar, las leyes estatutarias operan como una prolongación de la Constitución. Su idea esencial es la de librar a la Carta de tener que desarrollar una regulación detallada sobre temas sensibles para el sistema democrático y el Estado Social de Derecho de los cuales dependen su existencia y desarrollo, con una delimitación temática que, a manera de garantía, opera respecto de la configuración de los derechos y libertades fundamentales, las bases de funcionamiento de la administración de justicia, la libertad para tener alternativas políticas, la protección a las expresiones de oposición, la salvaguarda a la revalidación periódica de los gobernantes, la canalización de la participación ciudadana y el control a la declaratoria, medidas y alcances de los estados de excepción[135].

En segundo lugar, las leyes estatutarias organizan la República, motivo por el cual buscan la preservación de una forma de estructuración del Estado, en la que deben existir elecciones periódicas, competitivas y libres, en la que se garantiza la temporalidad de los gobernantes y en donde se somete al veredicto electoral de los ciudadanos el devenir del Estado, mediante el libre ejercicio del derecho al sufragio universal. Ello explica que, como materias sujetas a las leyes estatutarias, se hayan previsto las regulaciones que intervienen en la dinámica electoral, por ejemplo, en lo que atañe al régimen de partidos y movimientos políticos, a la función electoral, al estatuto de la oposición, a los mecanismos de participación y a la igualdad entre candidatos que aspiran a la Presidencia de la República.

En tercer lugar, y como consecuencia de los dos atributos previamente señalados, las leyes estatutarias tienen un rango superior al de la ley ordinaria y gozan de un especial valor constitucional, pues, como se infiere de lo expuesto, llevan consigo el desarrollo de la estructura y funcionamiento del Estado Social de Derecho, la efectividad de la representación política, la optimización de los derechos políticos de los ciudadanos y el equilibrio de poderes[136]. Por esta razón, la Corte ha admitido que incluso algunas leyes estatutarias integran el bloque de constitucionalidad en sentido lato, como ocurre con las leyes estatutarias de estados de excepción y de mecanismos de participación ciudadana.

En cuarto lugar, las leyes estatutarias tienen un régimen de estabilidad reforzado que les brinda a sus normas un grado superior de permanencia y duración en el ordenamiento jurídico[138], pues, como se afirmó por el propio Constituyente, "no pueden cambiarse caprichosamente, como no se cambia la Constitución"[139]. Esta estabilidad no responde tan solo al sistema particular de aprobación, modificación y derogación que se prevé en el estatuto superior (CP art. 153), sino especialmente a la garantía sustancial de las materias que a través de ellas se regulan y que, como ya se dijo, prolongan la Constitución, organización la República y tienen un especial valor constitucional (CP art. 152).

En quinto lugar, para asegurar su mayor estabilidad y permanencia en el ordenamiento jurídico, se protege a las leyes estatutarias con una garantía de orden instrumental que las somete a un trámite especial y excepcional de aprobación normativa. Ello implica que, además de las exigencias de forma que se predican para la adopción de toda ley, se incorporan en su trámite: (i) la votación mediante mayoría absoluta, (ii) su consideración dentro de una sola legislatura, y (iii) el control previo y automático de constitucionalidad. Se trata de un procedimiento especial, por cuanto sigue la labor ordinaria del Congreso e incorpora diferencias en el trámite para efectos de evitar que, a través mayorías coyunturales o apremios procedentes de la orientación política de turno[140], se logre desestabilizar o afectar una regulación que funge como soporte del Estado Social de Derecho y del sistema democrático[141]. Además, su consideración como un procedimiento excepcional lleva a que el juez constitucional no solo tenga el deber de velar porque se acuda a este mecanismo en los casos en que efectivamente se predica la obligatoriedad de la reserva, en aras de impedir que se produzca el fenómeno de la congelación de rango, sino que, primordialmente, debe garantizar que ante cualquier duda respecto de su alcance o aplicación, se prefiera aquella lectura que mantiene su alcance diferencial respecto de los trámites ordinarios. En resumen, la garantía estatutaria deja operar si el intérprete autorizado de la Constitución permite su asimilación, en aquellas exigencias de trámite que le son propias, a la lógica procedimental con la que operan todas las leyes ordinarias o algunas de ellas.  

En sexto lugar, las leyes estatutarias apelan a una técnica especial de elaboración no solo por razón de los instrumentos procesales que le son propios, sino también por su contenido. En efecto, las materias que se regulan mediante este tipo de ley operan como una valla de contención del poder público respecto de los derechos de las personas, sus libertades y el funcionamiento mismo del Estado democrático de derecho[142], por lo que su función organizativa exige del juez constitucional precisar tanto su contenido y alcance como ser estrictamente riguroso en la verificación de las formas que llevan a su aprobación, modificación o derogación, pues el establecimiento de las reglas que permiten el desarrollo de la democracia, no puede provenir de un trámite legislativo en el que se advierte un debilitamiento del principio de la democracia deliberativa y en el que para llegar a su expedición se recurre a cualquier medio o se omiten las normas imperativas del iter legislativo. Tan importante es la garantía del principio democrático en la regulación de las leyes estatutarias que ellas demandan (i) su aprobación por mayoría absoluta, lo que exige mayor consenso en el Congreso y la necesaria participación de las minorías, y (ii) no pueden ser objeto de ordenación a través de decretos-leyes, lo que significa que sobre este asunto existe una competencia exclusiva e indelegable del Congreso, sin poder recurrir a la figura de las leyes habilitantes (CP art. 150, num. 10, inciso 3°).

Por esta razón, la Corte ha sido insistente en establecer que la existencia de las leyes estatutarias se justifica en: "(i) la naturaleza superior de este tipo de normas [que] requiere [un] superior grado de permanencia en el ordenamiento y seguridad jurídica para su aplicación; (ii) por la importancia que para el Estado tienen los temas regulados mediante leyes estatutarias, [lo que torna] necesario garantizar mayor consenso ideológico con la intervención de minorías, de tal manera que las reformas legales más importantes sean ajenas a las mayorías ocasionales y, (iii) es necesario que los temas claves para la democracia tengan mayor debate y consciencia de su aprobación, por lo que deben corresponder a una mayor participación política"[143].

Finalmente, por su específico peso constitucional, las leyes estatutarias distan de las leyes ordinarias, al menos en los siguientes tres criterios: orgánico, material y procedimental. El primero significa que solo el Congreso puede expedir normas estatutarias, pues se trata de una facultad indelegable en el Ejecutivo, como lo dispone el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución. El segundo implica que la reserva legislativa a favor del Congreso únicamente opera frente a las materias limitadas en el artículo 152 del texto superior. Y el tercer criterio conduce a admitir que, para efectos de su aprobación, modificación o derogación, existe un trámite legislativo especial de carácter reforzado, que lo distingue y lo especializa respecto de la labor legislativa ordinaria, pues lo que se pretende, como lo admite el Constituyente, es que, por su valor constitucional, sus normas sean estables y que no se cambien "caprichosamente, como no se cambia la Constitución"[144].

La función electoral, el sistema electoral y la reserva de ley estatutaria.  El Constituyente, al consagrar la soberanía popular en el artículo 3° de la Carta, señaló que de ella emana el poder público y que el pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece. En concordancia con esta disposición, se otorgó a los ciudadanos, en el artículo 40 del texto superior, el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, para lo cual les atribuyó los derechos a elegir y ser elegidos y a revocar el mandato en la forma y en los casos en que se fije en el ordenamiento jurídico[145], así como a tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática, a través de los mecanismos de participación que, entre otras, se mencionan en el artículo 103 de la Constitución.

En concordancia con el derecho a elegir y ser elegidos, el artículo 260 del texto superior establece que los ciudadanos eligen en forma directa al presidente y al vicepresidente de la República, a los senadores, representantes, gobernadores, diputados, alcaldes, concejales municipales y distritales, ediles de las juntas administradoras locales y, en su oportunidad, a los miembros de la asamblea constituyente y a las demás autoridades o funcionarios que la Constitución señale. En relación con la elección de gobernadores y alcaldes, el artículo 259 de la Carta consagró el voto programático, al disponer que quienes los elijan les imponen por mandato el programa que hubieren presentado al inscribirse como candidatos.

Por su parte, el artículo 152, literal c), de la Constitución, establece que una de las materias que debe ser regulada por medio de leyes estatutarias es la función electoral, aspecto que tiene la mayor relevancia en el presente caso, ya que este proceso se dirige a examinar la constitucionalidad de un proyecto de ley mediante el cual se adopta el código electoral colombiano. Corresponde a la Corte, en consecuencia, fijar el contenido de esta función como materia propia de regulación. En este sentido, según acaba de verse en los párrafos anteriores, el derecho a participar consagrado en el artículo 40 del texto superior, en el modelo de democracia participativa adoptado por el Constituyente, no solo se refiere al derecho a elegir y ser elegido propio de la democracia representativa, sino a la constitución de partidos y movimientos políticos como mecanismo de asociación ciudadana con fines de participación política, y a un conjunto de derechos de participación directa en el ejercicio y control del poder político para la adopción de decisiones vinculantes, cuya regulación en el artículo 152 de la Constitución, se reserva igualmente al legislador estatutario. Por este motivo, el contenido de las funciones electorales debe delimitarse, teniendo en cuenta los estrechos vínculos con las demás formas y mecanismos en los que se expresa la vida democrática de la Nación.

Como lo señaló la Corte en la sentencia C-497 de 2019, la función electoral fue definida en la Asamblea Nacional Constituyente como una función pública no estatal, toda vez que su origen y ejercicio no corresponde a una competencia del Estado, sino que se trata de una manifestación de la soberanía popular y, por lo tanto, de una función pública de naturaleza política cuyo titular es el pueblo y de la cual emana el poder público. Sobre el particular, en la Comisión Tercera de la Asamblea Nacional Constituyente, en la ponencia para debate del proyecto que dio origen al artículo 120 de la Carta, se dijo que[147]:

"(...) la función electoral es distinta de las demás funciones del Estado, por su naturaleza, por sus objetivos y por la forma como se ejecuta. El acto electoral no es la aplicación de la ley, ni su creación; es en sí el acto por medio del cual se integran los órganos de decisión en la dirección del Estado; por eso es distinto, de naturaleza y fines diferentes.

Con el ejercicio de la función electoral, se confiere legitimidad en sus orígenes a los órganos del Estado y se da certeza y seguridad en las decisiones que éstos adopten; así que pudiéramos decir que quien la ejerce desempeña la máxima autoridad del Estado; y su ejercicio es el cumplimiento de una atribución constitucional generadora de una situación de derecho, pues confiere nada menos que el poder público. Por eso es una función pública. En ella se asienta la legitimidad del poder, la estabilidad de las autoridades y la convivencia pacífica en la sociedad."[148]

En la sentencia C-145 de 1994, la Corte señaló que unos son los derechos de participación, otros son los mecanismos e instituciones de participación y, con carácter diverso, aun cuando intrínsecamente relacionado con los anteriores, se encuentran las funciones electorales. En relación con estas últimas, se expuso que se trata de una atribución de naturaleza pública aunque no estatal, al considerar que:

"Las funciones electorales articulan así al pueblo –como fuente soberana de todo poder– con las instituciones que de él emanan. Por ello, –como lo destaca Paolo Biscaretti– estas funciones electorales son públicas –ya que por medio de ellas se constituyen los órganos del Estado– pero no estatales, ya que los ciudadanos las efectúan con fundamento en derechos propios y no en nombre del propio Estado. De admitirse el carácter puramente estatal de la función electoral, los ciudadanos se convertirían en agentes pasivos del poder estatal y no en fuente soberana del mismo, tesis incompatible con el principio de soberanía popular consagrado en la Constitución (CP art 3). El pueblo dejaría de ser la fuente de poder para transformarse en un órgano del Estado. (...)".

Tan importante es la función electoral que ella ya había sido plasmada en la DUDH, así como en la CADH. Precisamente, en el primero de los instrumentos en cita, al referirse a los derechos políticos, se consagra que: "La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto"[149].  

Por ende, tal y como lo manifestó la Corte en la sentencia C-497 de 2019, cabe afirmar que la función electoral dentro de un régimen democrático –como lo es el adoptado en nuestro esquema constitucional– se define como la función pública en cuyo ejercicio el pueblo participa en la conformación, ejercicio y control del poder político, mediante el voto depositado en procesos electorales cuya finalidad es la elección de las autoridades y corporaciones públicas que la Constitución señala, la revocatoria del mandato de los elegidos y la adopción directa de determinadas decisiones públicas.

Nótese que, por mandato del Constituyente, la función electoral se ejerce por el pueblo, "en los términos que la Constitución establece"[150]. A ello cabe agregar que su ejercicio se plasma en un acto electoral cuyo designio depende de la decisión popular[151] y su eje central se halla en la salvaguarda efectiva del derecho al voto, circunstancia por la cual el texto superior ordena que el Estado velará "porque [este] se ejerza sin ningún tipo de coacción y en forma secreta por los ciudadanos" (CP art. 258). Sin embargo, como ocurre con los demás derechos fundamentales, su realización no tiene carácter absoluto[152], razón por la que el Legislador, en desarrollo de la propia Constitución, puede establecer requisitos y condiciones para su ejercicio, cuyo cumplimiento constituye un soporte necesario de validez de las elecciones y de las votaciones, tales como la nacionalidad, la ciudadanía, la residencia, las calidades, las inhabilidades, las prohibiciones y aquellas otras relacionadas con la logística del funcionamiento electoral, como la determinación de los electores, su identificación, los candidatos, las fechas y horarios de las votaciones, los lugares y los instrumentos de votación, entre otros.

El ejercicio de la función electoral requiere entonces del voto, el cual se encuentra previsto en el artículo 103 de la Constitución como un mecanismo de participación[153] y, por lo tanto, como un instrumento nuclear de la participación ciudadana, como lo entendió la Corte en la sentencia C-230A de 2008. Por lo demás, según el artículo 258 de la Carta, el voto es un deber ciudadano y un derecho cuyo ejercicio directo y secreto, en condiciones de libertad e igualdad, debe garantizar el Estado. Sobre la necesidad de someter el derecho al voto a determinadas condiciones de validez, este tribunal ha dicho que:

“En el Estado de Derecho[154], el ejercicio individual y colectivo del derecho al voto, está sujeto a condiciones normativas que establecen las condiciones de validez, tanto del voto individual, como de la actividad electoral en sí considerada. La democracia precisa de tales condiciones, a fin de garantizar que la decisión contenida en el voto sea una genuina expresión de la voluntad individual y no el producto del ejercicio de poderes sobre la persona. Se busca rodear de garantías, pues, el ejercicio libre del voto apunta a alcanzar condiciones de transparencia máxima en el proceso electoral. La Corte ha destacado cómo la Constitución de 1991 supuso una apuesta a favor de una mayor apertura democrática y un refuerzo a la garantía de transparencia del voto”.

En los procesos electorales necesarios para el ejercicio de la función electoral no solo intervienen los ciudadanos como titulares de dicha atribución, sino también las autoridades electorales encargadas de dirigirlos, organizarlos, escrutarlos y declarar la voluntad de los ciudadanos expresada en las urnas, pues, como se dijo en la Asamblea Nacional Constituyente, "[e]s de la esencia de un Estado de Derecho como del sistema de gobierno que se adopte, que exista una función electoral, y que esa función tenga unos órganos encargados de regularla, hacerla cumplir y protegerla"[156].

En el mismo sentido, en la sentencia C-055 de 1998, la Corte precisó que "no puede haber democracia sin función electoral", ni función electoral que pueda ser ejercida "sin una organización electoral adecuada". Por tal motivo, este tribunal sostuvo que "las funciones electorales y la organización electoral" deben ser entendidas como la "expresión orgánica e institucional del principio democrático". A lo anterior agregó que:

"(...) esta función electoral, que articula al pueblo –como fuente soberana de todo poder (CP art. 3o)– con las instituciones que de él emanan, requiere para su adecuado desarrollo de instrumentos materiales y de una serie de instituciones que se responsabilicen de que la voluntad popular se pueda manifestar en forma genuina y que sus decisiones sean respetadas. Esta Corte ya había señalado que la realización de cualquier proceso electoral 'entraña una serie de responsabilidades estatales cuyo cumplimiento es indispensable para el buen funcionamiento del sistema'. De allí la necesidad de una organización electoral, que tenga a su cargo la estructuración de las elecciones, su dirección y su control (CP arts. 120 y 265). Por ello, así como no puede haber democracia sin función electoral, ésta última no puede ser ejercida sin una organización electoral adecuada, ya que sin ésta 'la expresión de la voluntad política individual deja de tener eficacia y sentido', por lo cual 'corresponde al Estado poner en marcha los medios para que la voluntad ciudadana sea adecuadamente recepcionada y contabilizada'. Esto explica entonces que las funciones electorales y la organización electoral deban ser consideradas como la expresión orgánica e institucional del principio democrático."

La razón de ser de la organización electoral es, entonces, la de garantizar el ejercicio de la función electoral por parte de los ciudadanos, como efectivamente lo consagran los artículos 120, 258, 265 y 266 de la Constitución. Ahora bien, por mandato del citado artículo 120, la organización electoral está integrada por el Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil y los demás organismos que establezca la ley, la cual tendrá a su cargo la organización de las elecciones, su dirección y vigilancia. Lo anterior significa que, si bien la función electoral es propia de los ciudadanos y que de allí deviene la legitimidad del poder público, ella requiere para su adecuado funcionamiento de una organización –autónoma e independiente[157]– que le brinde garantías al acto electoral, tanto recepcionando y contabilizando de forma correcta los votos que hayan sido depositados en una jornada electoral, como dando a conocer unos resultados que reflejen en realidad lo decidido por la voluntad popular. La función electoral y la organización dispuesta para su desarrollo se incorporan de tal manera que constituyen una unión inescindible.

En línea con lo expuesto, a la organización electoral le corresponde, dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales, organizar, dirigir y vigilar las elecciones, en cada una de las etapas propias del proceso electoral constituidas por el conjunto de actuaciones cuyo objeto es el de garantizar el ejercicio de la función electoral. La doctrina coincide en señalar que este proceso se adelanta en tres etapas: una primera denominada preparatoria o pre-electoral; una segunda que se designa como la etapa electoral propiamente dicha, y una tercera que corresponde a la etapa post-electoral.

En la etapa preparatoria o pre-electoral se realizan las actividades previas a la jornada de votación para que ésta pueda llevarse a cabo en las condiciones señaladas en la Constitución y la ley, tales como, entre otras, la formación y actualización del censo electoral, la formación de las listas de sufragantes, la inscripción de candidatos, la determinación de las zonas y puestos de votación, la designación de jurados de votación, la designación de comisiones escrutadoras, la selección e inscripción de candidatos, la acreditación de testigos electorales y la campaña electoral. En la etapa electoral propiamente dicha se efectúa la jornada de votación, para lo cual se desarrollan, entre otras, la instalación de las mesas, el proceso de las votaciones y el cierre de la jornada de votación. Y, en la etapa post-electoral se procede con el escrutinio, que consiste, en esencia, en la valoración, contabilización y cómputo de los votos depositados en las urnas. Esta última se inicia al cierre de la jornada de votación con el escrutinio de mesa, pasando por el escrutinio general, hasta concluir con la declaración de sus resultados.

Los procesos electorales para que cumplan sus finalidades, teniendo en cuenta las distintas modalidades y mecanismos de participación, precisan de un conjunto de reglas o variables que la doctrina conoce como el sistema electoral y que la jurisprudencia constitucional ha definido como "los diferentes métodos, modalidades, o fórmulas que se utilizan en los regímenes democráticos representativos para repartir los cargos de elección popular, según el número de votos o sufragios emitidos por los electores"[158]. Se trata, en esencia, de una noción asociada al modelo de democracia representativa que debe articularse con el modelo de democracia participativa que nuestra Constitución adoptó, razón por la que, como se advirtió en la sentencia C-497 de 2019, son necesarias las siguientes precisiones:

“1. La primera es que el sistema electoral es un conjunto de variables o reglas que sólo resultan aplicables a los procesos electorales mediante los cuales los ciudadanos deciden, en ejercicio de la función electoral, asuntos que, de conformidad con la Constitución, deben ser tramitados mediante una votación popular. No se trata, entonces, de cualquier decisión o votación en la que participen los ciudadanos sino sólo de aquellas que correspondan al ejercicio de la función electoral conforme a la Constitución.

2. La segunda es que, en una democracia participativa como la nuestra, el sistema electoral, además de permitir transformar votos en curules y cargos de gobierno, permite igualmente la transformación de votos en decisiones propias de los mecanismos de participación directa del pueblo en la vida democrática de la Nación.”

Por tal motivo, y conforme con lo previsto en la Carta de 1991, cabe entender por sistema electoral el conjunto de variables o reglas técnicas (como las circunscripciones electorales; la forma de las candidaturas o de las preguntas; la forma de emisión de los votos; los umbrales; y las fórmulas o reglas de decisión), cuyo objeto es determinar el modo en que los votos –emitidos en ejercicio de la función electoral– se transforman en representación popular o en decisiones propias de los mecanismos de participación ciudadana.

La regulación de las funciones electorales, en consecuencia, incluye los sistemas y procesos electorales, incluso los que forman parte de los mecanismos de participación que se deciden mediante votación popular (como el referendo, la consulta popular, etc.), así como los organismos electorales y las funciones de organización, dirección y vigilancia de las elecciones, entre otros aspectos indispensables y permanentes para el adecuado ejercicio de la función electoral, los cuales forman parte de las reglas de juego del sistema democrático, razón por la que su regulación, como ha dicho la Corte, se encuentre reservada al Legislador estatutario bajo el criterio de "una reserva reforzada"[159], lo que incluye aquellos elementos técnicos o procedimentales que tienen efectos determinantes en la dinámica electoral[160]. Sobre el particular, en la sentencia C-145 de 1994, la Corte dijo que:

"En el caso de las funciones electorales, la ley estatutaria debe regular no sólo los elementos esenciales de las mismas sino todos aquellos aspectos permanentes para el ejercicio adecuado de tales funciones por los ciudadanos, lo cual incluye asuntos que podrían en apariencia ser considerados potestades menores o aspectos puramente técnicos, pero que tienen efectos determinantes en la dinámica electoral, como la fijación de las fechas de elecciones, el establecimiento de los términos de cierre de las inscripciones de candidatos o registro de votantes, la organización de las tarjetas electorales o de los sistemas de escrutinio, etc. Por su propia naturaleza, la ley estatutaria de funciones electorales es entonces de contenido detallado. Esto no impide que de manera excepcional ciertas materias electorales puedan ser reguladas mediante leyes ordinarias."

En dicha oportunidad, la Corte explicó que las funciones electorales a las que se refiere el artículo 152, literal c), desbordan el campo estricto de los mecanismos de participación ciudadana y de los procedimientos previstos para su protección. En efecto, en criterio de este tribunal "si las funciones electorales que deben ser desarrolladas mediante ley estatutaria fueran solo aquellas directamente ligadas a los derechos, mecanismos e instituciones de participación ciudadana, la expresión 'funciones electorales' del artículo 152 superior carecería de todo sentido y eficacia normativa puesto que, conforme a los literales a) y d) de ese mismo artículo constitucional, esas materias ya son objeto de reserva de ley estatutaria. Por consiguiente, conforme al principio hermenéutico del efecto útil de las normas constitucionales, según el cual siempre debe preferirse aquella interpretación que confiere pleno efecto a las cláusulas de la Carta puesto que no debe suponerse que las disposiciones constitucionales son superfluas o no obedecen a un designio del Constituyente, resulta claro (...) que las funciones electorales que deben ser objeto de regulación mediante ley estatutaria van más allá de las instituciones y mecanismos de participación ciudadana (CP art 152 literal d) o de la regulación de los derechos de participación de las personas y de los procedimientos y recursos para su protección (CP art 142 literal a)."[161]

Con base en lo anterior, se señaló que el ámbito de protección material de la reserva de ley estatutaria en la función electoral –comprendida en un sentido amplio– y el control reforzado al procedimiento legislativo buscan precaver que existan disfuncionalidades que afecten la legitimidad democrática y con ello la convivencia pacífica. En tal virtud, se sostuvo que:

"(...) como lo han mostrado múltiples analistas, los temas electorales, cuando no han sido el fruto de amplios acuerdos políticos sino instrumentos utilizados por ciertos sectores para excluir a sus oponentes, han generado recurrentes fenómenos de violencia no solo en Colombia sino en numerosos países. Esto explica entonces que sea constitucionalmente legítimo someter la adopción, reforma o derogatoria de las reglas electorales, incluso en ciertos aspectos que pueden parecer puramente procedimentales, a requisitos de trámite más fuertes que los propios de las leyes ordinarias, puesto que de esa manera se evita que una determinada mayoría pueda alterar en beneficio propio los normas que regulan la función electoral para desconocer los derechos de las minorías y perpetuarse en el poder. Y no se puede aducir que ello podría conducir a una tiranía de las mayorías cualificadas y a una petrificación del ordenamiento legal o de la dinámica política –como sí sucedería si se diera una extensión indebida del campo estatutario en materia de derechos fundamentales–, puesto que las reglas electorales son precisamente la base del juego democrático mismo".

En línea con lo expuesto, es preciso señalar que, aunque la amplitud de la reserva ha sido explicada desde una connotación formal vinculada con el alcance de lo previsto en el literal c) del artículo 152 de la Constitución[163], es claro que su configuración jurídica va más allá de dicho aspecto, por el peso que tiene esta ley estatutaria en el funcionamiento democrático y en la organización de las ramas y órganos del poder público, de suerte que el sistema electoral no podría funcionar correctamente o dejaría de hacerlo, a partir de disfuncionalidades que llegasen a afectar la legitimidad democrática, si se permite (i) vaciar bajo un criterio flexible el contenido de las materias que salvaguardan la función electoral, o (ii) si se autoriza que las reglas que rigen la producción del acto electoral sean fijadas por mayorías circunstanciales, sin el necesario consenso ideológico que brinda la intervención de las minorías, en condiciones que presupongan un debilitamiento del principio de democracia deliberativa y sin un debate concentrado, amplio y de mayor participación política, como es el que se deriva de las exigencias ordinarias y especiales que rigen su trámite de aprobación legislativa (en particular, con la mayoría absoluta y con su consideración dentro de una sola legislatura). Por ende, la preservación de las materias y de las formas que rigen la expedición de esta ley estatutaria adquiere una especial transcendencia, pues de ellas depende el correcto funcionamiento del principio democrático. Así lo resaltó este tribunal en la sentencia C-145 de 1994, reiterada en la sentencia C-283 de 2017, al sostener que:

"(...) [Una] concepción amplia de la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales encuentra una sólida justificación democrática y constitucional cuando se analiza el sentido de las reglas electorales en el funcionamiento del principio democrático. Es sabido que la democracia, como procedimiento formal para la adopción de decisiones, se fundamenta en el predominio del principio de mayoría en el juego político. Esto significa que[,] por regla general[,] las decisiones colectivas son adoptadas por las mayorías. Sin embargo, lo cierto es que el funcionamiento adecuado del procedimiento democrático (...) requiere el reconocimiento por los actores sociales y políticos de reglas básicas previas, encaminadas no solo a garantizar la igualdad y universalidad del sufragio sino también a proteger los derechos de las minorías en la dinámica democrática. En efecto, la democracia no es el gobierno exclusivo de las mayorías ni un mecanismo para que éstas atropellen a las minorías; por eso sólo hay verdadera democracia allí donde las minorías y la oposición se encuentran protegidas a fin de que puedan eventualmente llegar a constituirse en un futuro en opciones mayoritarias, si llegan a ganar el respaldo ciudadano necesario. Por eso, las normas constitucionales que establecen las reglas para el procedimiento democrático no son propiamente una expresión del principio de mayoría como tal sino que son las reglas preliminares que permiten el desarrollo del juego democrático basado en la alternancia de las mayorías y la protección de las minorías. Y esas reglas son en gran parte las que regulan las funciones electorales."[164]

La jurisprudencia constitucional ha identificado algunos aspectos sujetos a dicha reserva. Así, en la citada sentencia C-145 de 1994, se mencionó como objeto de la reserva de ley estatutaria: la fijación de las fechas de las elecciones; la organización de las tarjetas electorales; los sistemas de escrutinio; la suspensión de incorporación al censo de nuevas cédulas; la inscripción o registro de votantes; la residencia o domicilio electoral; la inscripción de candidaturas; las reglas permanentes sobre la instalación de mesas de votación; los jurados de votación, la validez de sus actas y de sus determinaciones; los escrutinios; el alcance del voto blanco y del voto nulo; el sufragio pasivo; la transmisión de datos por el Registrador; las garantías o cauciones de los aspirantes a cargos públicos; el financiamiento estatal de las campañas electorales; la prohibición de propaganda electoral; las encuestas y sondeos; la votación de colombianos residentes en el exterior; y las inhabilidades por parentesco para aspirar a cargos de elección popular.

Por su parte, en la sentencia C-484 de 1996 se incluyó la reglamentación, delimitación y tamaño de las circunscripciones especiales (CE)[165]. En la sentencia C-337 de 1997 se añadió el otorgamiento de estímulos o beneficios al elector[166]. En la sentencia C-448 de 1997 se refirió a la unificación de las elecciones, la fecha de iniciación del período de un cargo electo por votación popular y los mecanismos de designación de nuevos alcaldes, en casos de vacancia absoluta. Con posterioridad, en la sentencia C-515 de 2004 se aludió a la financiación en general de las campañas[167] y al instrumento de la reposición de gastos. Por último, en la sentencia C-283 de 2017 se hizo referencia a las causales de reclamación en los escrutinios como requisito de procedibilidad para acudir a la JCA, por irregularidades en los procesos de votación y en el escrutinio, en los términos previstos en el parágrafo del artículo 237 de la Constitución.

Ahora bien, como consecuencia de este ejercicio de identificación, y al contrario de lo previamente señalado, la jurisprudencia de la Corte también ha excluido algunos aspectos puramente operativos o de competencia de otras ramas y órganos del poder, como objeto de reserva de ley estatutaria, por no constituir ni ser necesarios para el ejercicio de la función electoral. Así lo ha manifestado, entre otras, frente a las autorizaciones de apropiación presupuestal para financiar una elección determinada[168]; los costos de expedición de la cédula y su duplicado[169]; los encargos fiduciarios para el manejo de recursos de la RNEC[170]; las garantías de orden público para una jornada electoral[171]; las campañas para sensibilizar y promocionar la participación ciudadana[172]; la constitución y manejo del fondo rotatorio de la RNEC[173]; y la estructura, planta de personal, creación, fusión y supresión de cargos en el CNE y en la RNEC.

En conclusión, en lo que corresponde a la función electoral, la exigencia de la ley estatutaria opera bajo una reserva reforzada, la cual concierne en esencia a todos los aspectos permanentes y necesarios para que los ciudadanos participen en la conformación, ejercicio y control del poder político (CP ar. 40), mediante el voto depositado en procesos electorales. A lo cual se agregan los aspectos técnicos o procedimentales que tienen efectos determinantes en la dinámica electoral y las normas que se ocupan de la reglamentación de las funciones de los organismos electorales, siempre que guarden correspondencia con el acto electoral y con los procesos electorales en sí mismos. De esta manera, se cumplen con los objetivos queridos por el Constituyente dirigidos a proteger el principio democrático y a asegurar el correcto funcionamiento del Estado.

La regulación que se incluye en el Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, "por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones", desde una perspectiva general, sí es objeto de reserva de ley estatutaria. Para comenzar, la Corte advierte que los dos objetivos primordiales de este proyecto de ley[175] responden a la dinámica propia de las leyes estatutarias. Así, por una parte, se busca actualizar la normativa existente en materia electoral, con el fin de lograr que esta área del derecho se ajuste a la nueva comprensión que sobre la democracia, la función electoral, la soberanía popular y la participación introdujo la Constitución de 1991, solucionando un problema de dispersión legislativa en los asuntos propios de la dinámica electoral. Por esta vía, la iniciativa bajo revisión estaría abordando aspectos propios de la reserva estatutaria principalmente en lo que atañe a la función electoral[176], pero también en otras materias cuyo análisis puntual permitirá establecer si forman parte o no de la reserva propia de las funciones electorales.

Y, por la otra, el proyecto también propone adecuar el régimen electoral al uso progresivo de las TIC, con la finalidad de transitar hacia la democracia digital y repensar la forma tradicional de ejercer el derecho al sufragio universal. En este punto, la reserva se predica especialmente en lo que refiere a la función electoral, a partir del contenido amplio que sobre las mismas ha sido identificado por la jurisprudencia constitucional[177]. Al respecto, cabe señalar que el avance de la tecnología y en especial de la Internet durante la primera década del siglo XXI ha impactado los distintos ámbitos de la vida cotidiana y, por ende, el ejercicio de los derechos fundamentales. En el campo electoral y en el desarrollo de la actividad política, por ejemplo, el ciberespacio y las redes sociales se han convertido en la nueva plaza pública, es decir, en los foros democráticos o de deliberación más relevantes, a través de los cuales hay un constante y libre intercambio de ideas y opiniones[178]. A partir de esta realidad, la democracia digital busca poner a las tecnologías, en general, al servicio de la ciudadanía, para que contribuyan en la consolidación del sistema democrático.

La democracia digital se extiende más allá del simple voto electrónico, y hace referencia a la mejora de procesos de participación e interacción ciudadana. La implementación de estas tecnologías supone entonces la reducción de costos en la generación, difusión y acceso a la información lo que impacta directamente en el empoderamiento de la ciudadanía. Además, la neutralidad de la red supone también la eliminación de barreras y estructuras jerárquicas y burocráticas para la implementación de nuevas iniciativas democráticas que den paso a más formas de participación en el debate público. Lo anterior, impacta directamente en las interacciones que se dan entre los distintos actores en los procesos electorales permitiendo la creación de espacios más igualitarios, mejoría de los procesos de votación a través del registro de votantes, así como una mayor transparencia y profundización de procesos de rendición de cuentas (accountability). Por ende, en atención al alcance y a los riesgos que respecto de la función electoral y de los mecanismos de participación involucra el desarrollo de la denominada democracia digital, es claro que su regulación, en principio, está sometida a reserva de ley estatutaria.

Por esta razón, desde el inicio del trámite legislativo, se advirtió la naturaleza estatutaria de esta regulación, pues ella impacta en el derecho a elegir y ser elegido, en el principio democrático, en la soberanía popular y en los procesos electorales de los mecanismos de participación, y lo hace a través de una pretensión de regulación integral, entendiendo incluso –desde una aproximación amplia– la unión inescindible que se presenta entre la función electoral a cargo del pueblo y las competencias que la Constitución le otorga a la organización electoral para el adecuado ejercicio de la misma. Por ello, en la exposición de motivos que se publica en la GC # 871 de 2020, se agrega un acápite para destacar la "naturaleza estatutaria del proyecto de ley". Lo anterior significa que, desde una perspectiva general, la regulación propuesta es, en principio, objeto de reserva de ley estatutaria y, por ello, admite que se produzca el fenómeno de la congelación de rango.

En lo que corresponde a la regulación puntual y concreta que se introduce en los distintos títulos que integran el Proyecto de Ley No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, la Corte considera que no es necesario en este acápite de la providencia entrar a realizar un examen detallado, respecto de si cada uno de ellos y de sus distintas normas son objeto de reserva estatutaria, pues tal aproximación supone un análisis del contenido material o de fondo de cada uno de los preceptos que integran esta iniciativa, lo cual corresponde a una etapa posterior del juicio integral, cuya realización solo es posible en caso de advertir que no existen vicios de procedimiento que tengan la capacidad de afectar la constitucionalidad del proyecto de ley sometido a control. Por tal motivo, de llegar a ese punto y de ser necesario, se harán consideraciones puntuales sobre el alcance de la reserva frente a los títulos y a las disposiciones que, en concreto, integran esta iniciativa.

En conclusión, y como consecuencia del examen realizado, se cumple con la primera exigencia que rige el trámite de aprobación de una ley estatutaria y que consiste, precisamente, en que las materias reguladas deban someterse a esta categoría especial de ley. En este caso, ello es así, no solo porque se abordan aspectos propios de la función electoral, sino también por involucrar temas objeto de la misma reserva con los que guarda una relación intrínseca.

H. Del examen de los parámetros básicos de forma relacionados con la aprobación del Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, "por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones"

Con fundamento en las actas publicadas en las Gacetas del Congreso y las certificaciones remitidas a este tribunal por el Senado de la República y la Cámara de Representantes, la Corte constata que el proyecto de ley de la referencia surtió el trámite que a continuación se describe:

De la iniciativa legislativa y la publicación oficial. El texto original del proyecto de ley estatutaria fue presentado en la Secretaría General del Senado de la República el 24 de agosto de 2020, por la Ministra del Interior, Alicia Arango Olmos; el Presidente del Consejo Nacional Electoral, Hernán Penagos Giraldo; y el Registrador Nacional del Estado Civil, Alexander Vega Rocha. Además, la iniciativa aparece suscrita por los Senadores Carlos Eduardo Guevara Villabón, Aydeé Lizarazo Cubillos, Manuel Virgüez P., Andrés Felipe García Zuccardi, José David Name Cardozo, Myriam Paredes, Carlos Fernando Motoa, Nicolás Pérez, José Aulo Polo, Antonio Zabaraín, Israel Alberto Zúñiga y Eduardo Emilio Pacheco Cuello; y por los Representantes a la Cámara Irma Luz Herrera Rodríguez, Modesto Aguilera Vides, María Cristina Soto de Gómez, Mauricio Parodi Díaz, Faber Alberto Muñoz Cerón, José Daniel López, Martha Patricia Villalba Hodwalker, John Jairo Bermúdez Garcés, Carlos Julio Bonilla Soto, Jhon Jairo Berrío López, Nilton Córdoba Manyoma, Jairo Reinaldo Cala Suárez, Ángel María Gaitán Pulido, Buenaventura León León y Adriana Gómez Millán. Tanto el proyecto como su exposición de motivos fueron publicados en la GC # 871 del 7 de septiembre de 2020.

Como consecuencia de las actuaciones descritas, encuentra la Corte que se cumplió con el requisito referente a la iniciativa legislativa, en tanto que, conforme con el artículo 208 del texto superior, los ministros tienen la atribución de presentar proyectos de ley a nombre del gobierno[180]. Adicionalmente, el CNE   –representado en la figura de su Presidente– es un órgano que goza de iniciativa funcional, al tenor de lo dispuesto en el artículo 156 de la Carta[181]. Por último, los congresistas igualmente se encuentran habilitados para proponer leyes en la materia, por cuanto el artículo 154 de la Constitución no excluye a los temas referentes a la dinámica electoral y a las leyes estatutarias de la iniciativa congresional.

En este punto, cabe aclarar que ni la RNEC ni el Registrador tienen la atribución para presentar proyectos de ley, según se dispone en el citado artículo 156 superior y se desarrolla en el artículo 140 de la Ley 5ª de 1992[182], por lo que debe entenderse que la suscripción de esta iniciativa por la mencionada autoridad, tan solo se limita a expresar una opinión de apoyo sobre su estudio en las instancias legislativas correspondientes, posibilidad que se faculta en su condición de persona natural, conforme se establece en el artículo 230 del reglamento del Congreso[183]. Ninguna irregularidad puede derivarse de lo anterior, toda vez que tres autoridades distintas y con competencia constitucional radicaron el proyecto de ley en examen, lo que autoriza al Congreso de la República para proceder a su trámite.

Por lo demás, en la medida en que la iniciativa fue divulgada en la Gaceta del Congreso, también se considera acreditado el requisito de la publicación oficial del proyecto antes de darle curso en la comisión respectiva, en acatamiento de lo previsto en el artículo 157 de la Constitución, por virtud del cual: “Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: 1) Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva”[184]. Para finalizar este acápite, y como se advirtió con anterioridad en esta providencia, no se exige la radicación de las leyes estatutarias en una cámara en específico, como ocurre, por ejemplo, con los proyectos sobre tributos o sobre relaciones internacionales (CP art. 154), de ahí que no se advierta ningún reparo por su presentación en el Senado de la República.

Del mensaje de urgencia y la deliberación conjunta de las comisiones constitucionales permanentes. El proyecto de ley bajo estudio fue enviado a la Comisión Primera del Senado de la República el 8 de septiembre de 2020[186]. Sin embargo, el día 11 del mismo mes y año, el Presidente de la República junto con la Ministra del Interior, Alicia Arango Olmos, enviaron un oficio a las Presidencias del Senado y de la Cámara de Representantes, así como a las Presidencias de las Comisiones Primeras de ambas Cámaras, en el que, previa invocación de los artículos 163 de la Constitución y 191 de la Ley 5ª de 1992, solicitaron al Congreso de la República dar trámite de urgencia al Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, “Por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”. Además, en dicha comunicación se pidió a las mesas directivas disponer la deliberación conjunta de las comisiones constitucionales permanentes.

Sobre el particular, cabe señalar que el artículo 163 del texto superior le otorga al Presidente de la República la potestad para solicitar el trámite de urgencia de “cualquier proyecto de ley”, lo que significa que la respectiva cámara en la que se halla su estudio deberá decidir sobre la iniciativa dentro del plazo de 30 días, ya sea aprobando el proyecto o, por el contrario, decretando su archivo. Dentro de este mismo lapso, el Presidente podrá insistir en la urgencia, caso en el cual la iniciativa “tendrá prelación en el orden del día[,] excluyendo la consideración de cualquier otro asunto”. A ello se agrega que, si el proceso legislativo se encuentra en la instancia de examen de una comisión constitucional permanente, además de la solicitud de urgencia y de insistencia, la Constitución autoriza al Gobierno para pedir a las mesas directivas que autoricen la deliberación conjunta con la comisión correspondiente de la otra cámara, a fin de dar el primer debate.

Esta última figura permite que se reduzcan de cuatro a tres los debates para la aprobación de una iniciativa legislativa, pues las comisiones estarían habilitadas para deliberar de forma conjunta, y con ello agrupar la etapa de discusión y votación del proyecto, por más de que la verificación de los requisitos para aprobación de la ley se haga de forma separada. En efecto, tanto en el sentido semántico[187] como en el democrático, el escenario para la discusión del proyecto en sesiones conjuntas es uno solo, y esa circunstancia tan solo cambiaría si las comisiones funcionaran como cuerpos independientes o diferenciales (v.gr., como ocurre en general frente a la aprobación de las leyes), o si a pesar de un actuar en un mismo cuerpo, su gestión exigiese una superación de funciones y plazos de enfriamiento para la consideración de las iniciativas, hipótesis estas que no tienen ocurrencia en la forma como se prevé la regulación de las sesiones conjuntas, en el artículo 163 de la Constitución.   

   Al tratarse entonces de un único debate para ambas comisiones (el primero de ellos en cada cámara), se autoriza la presentación de una única ponencia (Ley 5ª de 1992, art. 171[188]), sin perjuicio de que, como ya se dijo, se verifiquen por separado el cumplimiento de los requisitos de los cuales depende la validez de la ley[189], como ocurre con el quórum y las mayorías, y con el acto mismo de votación, los cuales se deben acreditar de forma individual e independiente en cada comisión constitucional permanente, como lo dispone el reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992, arts. 172 y 173).

Ahora bien, no existe reparo alguno en el uso de la figura del mensaje de urgencia para dar curso a las leyes estatutarias, pues ellas no están excluidas de la posibilidad de ser aprobadas mediante esta herramienta, en la medida en que la Constitución faculta su empleo para decidir sobre “cualquier proyecto de ley”. Así lo admitió esta corporación, entre otras, en las sentencias C-256 de 2014 y C-784 de 2014, en las que manifestó lo siguiente:

“La Corte advierte que el trámite del Proyecto de Ley objeto de examen se surtió bajo 'Mensaje de Urgencia'. En dicho mensaje de urgencia se pedía también la 'deliberación conjunta de las respectivas Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes' en el primer debate de la iniciativa. Antes de verificar el cumplimiento de los plazos entre debates es necesario señalar que el mensaje de urgencia y la deliberación conjunta de las Comisiones es admisible, incluso en la tramitación de proyectos de ley estatutaria. El artículo 163 de la Constitución dice que el Presidente de la República puede solicitar trámite de urgencia “para cualquier proyecto de ley”. El artículo 191 de la Ley 5 de 1992 prevé una potestad similar. En la sentencia C-256 de 2014, la Corte Constitucional admitió que esta facultad de enviar mensaje de urgencia y de solicitar la sesión conjunta de las Comisiones Constitucionales Permanentes, así como la puesta en práctica de ambas por parte del Congreso, se apliquen también en el procedimiento de aprobación de los proyectos de ley estatutaria.”[191]

Tres consideraciones importantes se derivan de la aplicación del artículo 163 superior. En primer lugar, si bien el mensaje de urgencia, la insistencia y la deliberación conjunta son mecanismos que pueden ser activados por el Gobierno nacional en un mismo momento, cada uno de ellos tiene una connotación distinta (apremiar la aprobación de la iniciativa, darle prelación en el orden del día y permitir la discusión simultánea en comisiones), por lo que al tratarse de reglas especiales que exceptúan el régimen ordinario en el trámite legislativo, solo pueden tener ocurrencia cuando se solicitan de forma expresa.

En segundo lugar, el envío de un mensaje de urgencia supone acelerar los plazos dispuestos para aprobar un proyecto de ley (30 días para decidir sobre la iniciativa en la respectiva cámara). Sin embargo, al amparo de la autonomía e independencia del Congreso (CP arts. 113 y 114), de la necesidad de garantizar el principio democrático en la producción normativa y de proteger los derechos de las minorías y de la oposición, la Corte ha interpretado que el término dispuesto por la Constitución no es preclusivo de la función legislativa, ni tampoco opera como un mandato imperativo que obligue de forma voluntaria y consciente a omitir el debate, a aplazar la discusión a otras instancias del proceso legislativo, o a negar los derecho de las minorías y de la oposición, por ejemplo, en lo que atañe a solicitar la verificación del quórum[192]; a recurrir a la exigencia de la votación nominal, aún en los casos en que la ley la exceptúa[193]; o a pedir que varios artículos sean votados por partes, cuando se hace uso de la atribución de ordenación del debate[194]. Por esta razón, si se supera el plazo dispuesto en el texto superior, tanto por la necesidad de afianzar el principio democrático como por amparar el derecho al debido proceso en el trámite legislativo[195], tal circunstancia, como lo ha señalado este tribunal, “(…) no puede constituir un vicio que tenga la virtualidad de generar la inexequibilidad de la norma”[196]. Ello explica, además, que la propia Constitución admita que el mensaje de urgencia “puede repetirse en todas las etapas (…) del proyecto”, ya que solo cumple un papel de apremio en el ejercicio de la función legislativa.

En tercer lugar, en caso de que se acuda a la deliberación conjunta por las comisiones constitucionales permanentes se produce una adaptación de los plazos entre debates que prevé el artículo 160 de la carta. Así, para el trámite ordinario y según la norma en cita, la Constitución establece que entre el primero y el segundo debate debe haber un término no inferior a ocho días, y que entre la aprobación en la primera de las cámaras y el inicio del debate en la segunda deben trascurrir al menos 15 días. Por el contrario, cuando se autorizan las sesiones conjuntas de las comisiones constitucionales permanentes, esta corporación ha señalado que solo es necesario cumplir con el primero de los plazos de al menos ocho días entre primer y segundo debate, dado que la consideración en las plenarias puede surtirse de forma simultánea en cada cámara, sin que tenga que observarse lo dispuesto en relación con los 15 días mínimos entre la aprobación en una de ellas y el inicio del debate en la otra[197].

De acuerdo con lo anterior, y en relación con el trámite otorgado al Proyecto de Ley No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, se concluye lo siguiente: (i) el Gobierno nacional sí podía invocar el mensaje de urgencia, toda vez que las leyes estatutarias no están excluidas de dicha herramienta. Así se procedió y tal manifestación consta por escrito[198]. Ahora bien, en la medida en que el proyecto apenas iniciaba su tránsito legislativo, y que había sido enviado a la Comisión Primera del Senado, (ii) era igualmente viable que se solicitara por el Gobierno la deliberación conjunta con la comisión correspondiente de la otra cámara, a fin de dar el primer debate. De ahí que, desde el punto de vista de su activación, se cumplieron a cabalidad los requisitos del artículo 163 de la Constitución.

Respecto de esta última solicitud, (iii) se requiere que las Mesas Directivas –tanto del Senado como de la Cámara– dispongan la autorización para que las comisiones actúen de forma conjunta (Ley 5ª de 1992, art. 41.5). Tal manifestación se cumple respecto de ambas cámaras, como se advierte con la Resolución No. 1514 del 15 de septiembre de 2020, en el caso de la Cámara de Representantes; como con la Resolución No. 013 de esa misma fecha de la Mesa Directiva del Senado.

Por último, (iv) cabe advertir que el proyecto fue finalmente aprobado en las comisiones conjuntas el día 13 de noviembre de 2020, y en ambas cámaras el 18 de diciembre del año en cita, al concluir el trámite de conciliación, si –como se ha anotado– el mensaje urgencia se produjo el 11 de septiembre, se concluye que se superó el término de 30 días de apremio que dispone el artículo 163 superior, para efectos de proceder con la aprobación de la iniciativa, tanto en las comisiones como en las plenarias, lo cual, como ya se advirtió, no constituye vicio alguno. En todo caso, más allá de esta consideración formal, y para efectos de analizar el cumplimiento del deber de deliberación mínima, como requisito que se examinará más adelante en esta providencia, este tribunal deberá tener en cuenta el impacto que, respecto del principio democrático y de las garantías que lo integran (supra, num. 138), pudo haber tenido el mensaje de urgencia, ya que, sin perjuicio de la validez que existe de recurrir a esta figura, lo que se advierte es que este proyecto de ley se aprobó, pese a tener un contenido estatutario de cerca de 276 artículos y con implicaciones profundas en el sistema democrático, escasamente en 17 días y tres meses, desde cuando el Gobierno nacional recurrió a la citada figura.  

De la comisión constitucional competente, de la audiencia pública y de la designación de ponentes. En atención al contenido del articulado propuesto[199], y por tratarse de una ley estatutaria, el proyecto fue remitido a la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República el día 8 de septiembre de 2020, como autoridad competente para dar trámite en primer debate a la iniciativa de la referencia, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 142 de la Constitución[200] y 2 de la Ley 3ª de 1992. En particular, la última de las normas en cita dispone que: "Tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes funcionarán Comisiones Constitucionales Permanentes, encargadas de dar primer debate a los proyectos de acto legislativo o de ley referentes a los asuntos de su competencia. // Las Comisiones Constitucionales Permanentes en cada una de las cámaras serán siete (7), a saber: Comisión Primera. (...) conocerá de: reforma constitucional; leyes estatutarias; organización territorial; reglamentos de los organismos de control; normas generales sobre contratación administrativa; notariado y registro; estructura y organización de la administración nacional central; de los derechos, las garantías y los deberes; rama legislativa; estrategias y políticas para la paz; propiedad intelectual; variación de la residencia de los altos poderes nacionales; asuntos étnicos." (Énfasis por fuera del texto original).

Por virtud de la autorización para que las comisiones sesionaran de forma conjunta (supra, num. 141), el 15 de septiembre de 2020, el Secretario General de la Comisión Primera del Senado de la República envió copia digital del expediente a la Comisión Primera de la Cámara de Representantes[201], por lo que frente a ambas cámaras se constata que el trámite inició en la comisión constitucional competente, según las reglas previstas en el Reglamento Interno del Congreso (CP art. 142).

 Al día siguiente, esto es, el 16 de septiembre de 2020, la Mesa Directiva de las sesiones conjuntas de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara profirieron la Resolución No. 01 Sesiones Conjuntas, por la cual se convocó a audiencia pública sobre el Proyecto de Ley No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, con el propósito de oír a la ciudadanía en general, a los partidos y movimientos políticos y a las fuerzas de la oposición, la que se celebraría el 23 de septiembre de 2020. Llegado ese día, se recibieron las opiniones de los partícipes sobre la conveniencia y constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria por el cual se expide el nuevo Código Electoral. Esta actuación, a juicio de este tribunal, más allá de simbolizar el desarrollo del artículo 2 de la Constitución[202] y el artículo 230 de la Ley 5ª de 1992[203], cumplió con la carga señalada en el artículo 232 de este último estatuto normativo[204], consistente en incluir en la ponencia el resumen o la síntesis de las propuestas que se consideren importantes y las razones para su aceptación o rechazo, aspecto con el que se busca que la participación ciudadana realmente tenga un valor dentro del desarrollo del proceso legislativo.

En desarrollo del artículo 150 de la Ley 5ª de 1992[206], y en aras de garantizar la representación de las diferentes bancadas[207], se designaron como ponentes en el Senado de la República, mediante Acta MD-04 del 9 de septiembre de 2020[208], a los senadores Armando Benedetti Villaneda (Coordinador Ponente)[209], Roy Barreras Montealegre[210], Fabio Amín Saleme[211], Luis Fernando Velasco Chaves[212], German Varón Cotrino[213], Temístocles Ortega Narváez[214], Esperanza Andrade de Osso[215], Juan Carlos García Gómez[216], Alexander López Maya[217], Iván Name Vásquez[218], Angélica Lozano Correa[219], Paloma Valencia Laserna[220], Santiago Valencia González[221], Carlos Guevara Villabón[222], Eduardo Pacheco Cuello, Gustavo Petro Urrego y Julián Gallo Cubillos.

Por su parte, el 17 de septiembre de 2020, la Mesa Directiva de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes designó como ponentes[226] a los Representantes Julio Cesar Triana (Coordinador Ponente)[227], Alejandro Vega Pérez (Coordinador Ponente)[228], Jorge Eliecer Tamayo (Coordinador Ponente)[229], Óscar Hernán Sánchez[230], Andrés Calle Aguas[231], Jorge Enrique Burgos[232], John Jairo Hoyos[233], Edward Rodríguez[234], Óscar Leonardo Villamizar[235], José Jaime Uscátegui[236], Juan Carlos Wills[237], Buenaventura León León[238], Jorge Méndez Hernández[239], Juanita María Goebertus[240], César Augusto Lorduy[241], Carlos Germán Navas, Luis Alberto Albán y Ángela María Robledo.

Las sesiones conjuntas de las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes del Senado de la República y la Cámara de Representantes. De conformidad con la solicitud presentada por el Gobierno nacional para que se diese el primer debate de forma conjunta, y previa autorización de las Mesas Directivas de ambas cámaras, se procedió a coordinar, para efectos de la discusión de esta iniciativa, a las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes.  

En este primer debate común para ambas comisiones, se exige acreditar el cumplimiento de los siguientes requisitos de forma: (i) el trámite comienza con la elaboración y publicación del informe de ponencia[245]; (ii) a lo cual le sigue la carga de realizar el anuncio previo de votación por la mesa directiva[246]; (iii) para finalizar, en una sesión distinta, con la deliberación y votación tanto del citado informe[247], como de la integridad de la iniciativa[248]. Para estos efectos, (iv) se requiere acreditar las mayorías previstas en la ley y en la Constitución para someter a aprobación el articulado propuesto, el título de la iniciativa y la pregunta sobre la intención de que el texto propuesto se convierta en ley[249]. En particular, en el caso de las leyes estatutarias, las iniciativas deben ser aprobadas “por mayoría absoluta”, como lo exige el artículo 153 de la Constitución. Dicha aprobación, por lo demás, (v) se somete al sistema de votación nominal y público[250], salvo que exista unanimidad, caso en el cual se puede recurrir a la votación ordinaria.

A continuación, en el caso bajo examen y siguiendo lo expuesto, se verificará el cumplimiento de los requisitos previamente mencionados, algunos de los cuales se agruparán en un único acápite, teniendo en cuenta los supuestos jurídicos que integran cada una de dichas exigencias.

Elaboración y publicación del informe de ponencia en comisiones conjuntas. Los ponentes designados por ambas cámaras rindieron el informe de ponencia conjunta para primer debate del proyecto de ley, siendo publicada en las Gacetas del Congreso # 1170 del 26 de octubre de 2020 (Senado de la República) y 1189 del 28 de octubre de 2020 (Cámara de Representantes). El texto del informe incluye el resumen de lo ocurrido en la audiencia pública (Ley 5ª de 1992, art. 232), plantea una justificación que sigue en gran medida las mismas consideraciones señaladas en la exposición de motivos[252], hace una descripción del contenido del proyecto y concluye con la proposición de dar primer debate y aprobar el articulado propuesto, a partir del pliego de modificaciones que fue introducido.

En este orden de ideas, vistas las actuaciones realizadas, se observa que se dio cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 156 y 157 de la Ley 5ª de 1992[254], en armonía con lo previsto en los artículos 142 y 160 de la Constitución[255], los cuales exigen dar primer debate a los proyectos de ley en comisiones y publicar el respectivo informe de ponencia en la Gaceta del Congreso, antes de dar inicio al iter legislativo. Como se advierte, en el asunto sub-judice, se cumplió con ambas exigencias frente al informe conjunto que fue presentado.

Anuncio previo de votación en comisiones conjuntas. En lo que refiere a este requisito, en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 se dispone que: “ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”. Esto significa que, como reiteradamente lo ha expuesto la Corte, (i) la votación de todo proyecto de ley debe ser anunciada; (ii) dicho anuncio debe darlo la presidencia de cada cámara o comisión en una sesión distinta y anterior a aquella en la cual se realizará la votación; (iii) la fecha de esa sesión posterior ha de ser cierta, determinada o, por lo menos, determinable[256]; y (iv) no puede votarse un proyecto en una sesión diferente a aquella que fue anunciada.

En este sentido, este tribunal ha señalado que la finalidad de dicho acto legislativo es la de permitir a los congresistas y a la comunidad en general saber con anterioridad cuáles proyectos de ley serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento de los mismos y, por ende, evitando que sean sorprendidos con votaciones intempestivas[258]. De manera que, si la votación tiene lugar en sesión distinta a aquella en la que se ha anunciado, los congresistas y la sociedad resultarían sorprendidos con el sometimiento a decisión de un proyecto para el cual no estaban en principio preparados.

Para lograr dicho objetivo, esta corporación ha sostenido que se cumple con la citada exigencia constitucional, cuando en una sesión inicial se ordena la lectura y se deja constancia de los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión diferente, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada, la cual resulte al menos determinable[259]. Sobre el particular, en el auto 089 de 2005 se expuso que:

“La Corte ha establecido que esta disposición requiere para su cumplimiento que en una sesión anterior se anuncien los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión posterior, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada y determinada, o por lo menos, determinable. La exigencia constitucional apunta al efectivo conocimiento previo de los proyectos que serán objeto de decisión, por lo que, si por razones del desarrollo del debate legislativo, la votación del proyecto no tiene lugar el día inicialmente fijado, no se incurre inexorablemente en una vulneración a la Carta Fundamental, si existen elementos que permitan prever con claridad cuando se realizará la votación”[260].

En este sentido, en la sentencia C-473 de 2005, se acogió la posibilidad de utilizar como expresión para acreditar el cumplimiento del requisito del anuncio previo, la frase: “en la próxima sesión”, pues se trata de una fecha que resulta determinable teniendo en cuenta las disposiciones del reglamento del Congreso que expresamente determinan en qué días se surte de ordinario la votación de proyectos de ley, tanto en comisión como en plenaria[261]. En dicha providencia, se manifestó que:

“En cuanto a los aspectos específicos del contexto, resalta la Corte que en ninguna de las etapas de la formación de este proyecto se interrumpió la secuencia de anuncios y citaciones, cuando se postergó la consideración del proyecto. Siempre, al terminarse la sesión en la cual se ha debido discutir y votar el proyecto sin que se hubiere alcanzado a agotar el orden del día, el Presidente, directamente, o el Secretario correspondiente, por autorización de éste, (i) anunció que el proyecto de ley sería considerado en la próxima sesión, (ii) especificó el número y el nombre del proyecto de ley correspondiente al mecanismo de búsqueda urgente, y (iii) puntualizó que la consideración de dicho proyecto se haría en la próxima sesión, no en una fecha indeterminada e indeterminable. Por lo tanto, tanto para los congresistas de la correspondiente célula legislativa, como para los ciudadanos que tenían interés en influir en la formación de esta ley, la fecha en que se haría la votación era claramente determinable y futura, lo cual asegura que los fines de este requisito constitucional se cumplieron a cabalidad”[262]. (Subrayado por fuera del texto original).     

Ahora bien, cuando el debate de una iniciativa se prolonga en el tiempo, la Corte ha sostenido que debe asegurarse la reiteración del anuncio de votación, como regla general, en todas y cada una de las sesiones que anteceden a aquella en la que efectivamente se surte la aprobación del proyecto, pues no existe otro instrumento que permita garantizar la efectiva realización del objetivo que se pretende satisfacer mediante la formalidad del aviso, el cual –según se ha visto– consiste en evitar que los congresistas y la comunidad en general sean sorprendidos con votaciones intempestivas o subrepticias[263]. Sin embargo, la jurisprudencia también ha admitido que, en aquellos casos en que se genere la ruptura de la cadena de anuncios, no se incurre en un vicio de inconstitucionalidad, cuando en la sesión inmediatamente anterior a aquella en la que finalmente se surte la aprobación del proyecto, se cumple con la obligación constitucional de anunciar que el acto de votación tendrá lugar en dicha fecha, tal y como lo exige el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003[264]. Sobre la materia, en la sentencia C-141 de 2010, reiterada en la sentencia C-225 de 2014, se expuso que:

“Un segundo aspecto será el relacionado con la cadena o secuencia de anuncios. Ha sostenido la jurisprudencia de esta Corte que en cada una de las sesiones que se sucedan entre aquella en que finaliza la discusión sobre un proyecto y la que se lleva a cabo su votación deberá anunciarse la votación del mismo, de manera que se garantice a los congresistas y a la comunidad en general el derecho a conocer sobre el momento de la votación. Sin embargo, ha aceptado que, como excepción a esta regla, la obligación del anuncio se cumpla con su realización, de forma suficientemente determinada, en la sesión anterior a aquella en la que la votación tenga lugar. Para la Corte esta posición garantiza en mejor medida la libertad para fijar la agenda legislativa que tiene el Congreso y no limita la transparencia debida al momento de realizar las votaciones de los proyectos en discusión. // Adicionalmente, el anuncio que señala la sesión en que se llevará a cabo la votación debe ser claro, de manera que permita determinar cuándo se llevará a cabo la votación. Al respecto, la Corte ha avalado anuncios que prevén que el proyecto será 'para considerar', la 'próxima semana' o para 'debate' (…)”.

En el asunto sub examine, el requisito del anuncio previo se cumplió a cabalidad en cada una de las sesiones anteriores a aquella en que se produjo la votación de esta iniciativa, tanto al momento de formalizar las sesiones conjuntas por parte de cada una de las comisiones primeras de ambas cámaras, como cuando se procedió a actuar de dicha manera, según se demostrará a continuación:

Primer anuncio. Para habilitar las sesiones conjuntas es indispensable que cada una de las comisiones que harán parte de las mismas, de forma separada, anuncien a sus integrantes la fecha de la sesión en la que se llevará a cabo el debate y votación de la iniciativa, a través de esta herramienta del proceso legislativo. De esta manera, el anuncio inicial en la Comisión Primera del Senado de la República tuvo lugar en la sesión del 28 de octubre de 2020, recogida en el Acta # 24 de esa misma fecha y cuya publicación se realizó en la GC # 1524 de 2020. Al respecto, en el citado documento, se lee lo siguiente:

“Anuncio de proyectos para la próxima sesión. // Atendiendo instrucciones de la Presidencia[,] la Secretaría da lectura al proyecto que por su disposición se someterán a discusión y votación en la próxima sesión conjunta de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara presencial: (…) ?  Proyecto de ley número 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones.”

Por su parte, en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes el anuncio tuvo lugar, igualmente, en la sesión del 28 de octubre de 2020, tal y como consta en el Acta # 25 de esa misma fecha y cuya publicación se realizó en la GC # 1362 de 2020. Allí se utilizó la siguiente formula: “Anuncio proyectos por instrucciones suyas para Sesión Conjunta: ?  Proyecto de Ley Estatutaria número 409 de 2020 Cámara, 234 de 2020 Senado, por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”[266].

A juicio de esta corporación, ambos anuncios se hicieron de forma clara, con la posibilidad de identificar plenamente la iniciativa e incluyendo una fecha que resultaba determinable, pues aluden a la “próxima sesión conjunta” o a la “sesión conjunta” que se llevaría a cabo por ambas comisiones, a partir de la autorización dada para sesionar de esa manera y conforme con la convocatoria que se realizaría por parte de quien preside en este tipo de actuaciones, que corresponde, por regla general, al presidente de la respectiva comisión senatorial, como lo dispone el artículo 170 de la Ley 5ª de 1992[267].

En este punto, se considera necesario insistir en que los anuncios no siempre deben realizarse con fechas exactas, pues lo que resulta exigible es que la fórmula adoptada permita brindar certeza sobre el momento en que se llevará a cabo la sesión destinada a la votación de la iniciativa, por lo que su contenido debe ser –al menos– determinable. Esto es lo que ocurrió con este primer anuncio, ya que si bien no se convocó para un día y hora determinada, sí se hizo el emplazamiento para una fecha que resulta claramente reconocible e identificable, pues se trató de la sesión en que ambas comisiones serían llamadas a reunirse de forma conjunta por parte del Presidente del Senado, a efectos de discutir este proyecto de ley, a través del esquema excepcional de funcionamiento que se deriva del uso de la figura del mensaje de urgencia.

Segundo anuncio. Habiéndose realizado los anuncios respectivos en cada cámara y leído el respectivo mensaje de urgencia formulado por el Gobierno nacional, la discusión del proyecto en sesiones conjuntas de las Comisiones Primeras del Senado de la República y la Cámara de Representantes inició el 3 de noviembre de 2020. En dicha sesión –cuya actuación consta en el Acta # 01 de esa misma fecha y cuya publicación se realizó en la GC # 20 de 2021– se resolvieron algunos impedimentos, se aprobó el informe de ponencia al igual que varios artículos de la iniciativa, y se nombró una subcomisión para analizar y estudiar las proposiciones presentadas por varios congresistas y lograr, en la medida lo posible, un consenso[268]. Antes de levantar la sesión, se procedió a realizar un nuevo anuncio, en los siguientes términos: “Atendiendo instrucciones de la Presidencia[,] la secretaria da lectura al proyecto que por su disposición se someterá a discusión y votación en la próxima sesión conjunta mixta de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara: ?  Proyecto de Ley Estatutaria número 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”[269]. Con miras a lograr su concreción, y por manifestación expresa del Presidente de las comisiones conjuntas, se citó para el día siguiente a las 9 am.

Tercer anuncio. En cumplimiento del anuncio realizado, el 4 de noviembre de 2020[271], se inició la sesión esperando la entrega del informe de la subcomisión, la cual no había concluido su elaboración para ese momento. Luego se abordó el examen puntual sobre el otorgamiento de unas facultades extraordinarias que implicaban la reorganización de la RNEC (art. 262 del informe de ponencia). Pasada 1:15 minutos, el senador Armando Benedetti señaló que ya se encontraba el informe y que éste tenía un contenido de 400 páginas[272]. En seguida, y luego de una breve discusión sobre la necesidad de leer o no dicho documento, se decidió por la Mesa Directiva que el secretario procediera con la lectura a viva voz de lo que se sometería a aprobación. Una vez concluida esta labor, se continuó con la votación de varios artículos, según la propuesta de la subcomisión. En todo caso, y dada la dificultad de concluir con la aprobación integral de la iniciativa y antes de levantar la sesión, se decidió, por una parte, solicitarle a la subcomisión seguir trabajando en las proposiciones restantes y, por la otra, realizar un nuevo anuncio con el siguiente contenido: “Atendiendo instrucciones de la Presidencia, la Secretaría da lectura al proyecto que por su disposición se someterán (sic) a discusión y votación en la próxima sesión conjunta de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara, sesión Mixta: ?  Proyecto de Ley número 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”[273]. Para efectos de tener claridad sobre la realización de la siguiente sesión, se constata que la Presidencia convocó para el “día lunes 9 de noviembre de 2020”.  

Cuarto anuncio. En la fecha de la sesión convocada se inició el debate con una discusión sobre la exigencia de recurrir a la presencialidad[275], a partir de lo señalado por la Corte en la sentencia C-242 de 2020, atendiendo al contagio con COVID-19 de algunos representantes que habían estado físicamente en la anterior sesión conjunta y dado que, para esta reunión de las cámaras, se acreditaba una asistencia totalmente virtual[276]. Luego se hizo la presentación de un nuevo informe de la subcomisión, en relación con los artículos pendientes de estudio y se procedió con la aprobación de aquellos que no habían sido excluidos por dicha instancia o por solicitud expresa de alguno de los congresistas. En la medida en que todavía quedaban varias disposiciones para ser objeto de consideración, se decidió levantar la sesión, previa realización del siguiente anuncio: “Atendiendo instrucciones de la Presidencia[,] la Secretaria da lectura al proyecto que por su disposición se someterán (sic) a discusión y votación en la próxima sesión conjunta de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara en forma mixta: : ?  Proyecto de Ley número 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”[277]. A fin de especificar la fecha correspondiente a la siguiente sesión conjunta, la Presidencia aclaró que se citaba para “el día martes 10 de noviembre de 2020, a partir de las 9:00 am”.

Quinto anuncio. En la fecha en que se convocó la sesión conjunta, luego de verificar el quórum, se decidió realizar de forma inmediata el anuncio previo, con la aclaración de dejar a salvo el trámite, en caso de que no se lograra concluir ese día con la aprobación de la iniciativa. Expresamente, el Secretario manifestó que: “Atendiendo instrucciones de la Presidencia[,] la Secretaria da lectura al proyecto por su disposición se someterán (sic) a discusión y votación en la próxima sesión conjunta de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara en sesión mixta: ?  Proyecto de Ley número 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones” [279]. Luego de someter a consideración varios artículos y quedando pendiente la aprobación de otros, se decidió levantar la sesión y realizar la convocatoria para el día siguiente en estos términos: “la Presidencia levanta la sesión y convoca a sesión conjunta para el día miércoles 11 de noviembre de 2020 a partir de las 9:00 am”.

Sexto anuncio. En la fecha previamente programada y antes de continuar con la deliberación de la iniciativa, se procedió a formalizar el anuncio previo, en caso de que no se lograse finiquitar su aprobación. Para el efecto, se utilizó la siguiente fórmula: “Atendiendo instrucciones de la Presidencia[,] por secretaría se da lectura al proyecto que por su disposición se someterá a discusión y votación en la próxima sesión conjunta de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara en sesión Mixta: ?  Proyecto de Ley número 234 de 2020 Senado - 409 de 2020 Cámara, por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones.”[281] Luego de la discusión y aprobación de un par de artículos, el debate se centró en la consideración de una proposición en la que presentaba un artículo nuevo sobre la fusión y escisión de los partidos y movimientos políticos (proposición que fue negada por ambas cámaras). En seguida, se buscó continuar con el examen de los artículos restantes, siendo imposible su consideración, pues la Plenaria de la Cámara de Representantes ya había abierto el registro de la sesión que tenía programada para ese día[282]. Ante la prohibición reglamentaria que impide la simultaneidad de sesiones[283], se decidió levantar la comisión y convocar para el día siguiente a las 9:00 am.

Séptimo anuncio. El 12 de noviembre de 2020[285], se inició nuevamente con la formalización del anuncio previo de votación en los siguientes términos: “Atendiendo instrucciones de la Presidencia la secretaria da lectura al proyecto que por su disposición se someterán a discusión y votación en la próxima sesión conjunta de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara en sesión Mixta: ?  Proyecto de Ley número 234 de 2020 Senado - 409 de 2020 Cámara, por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones."[286] Una vez asumida la dirección de la sesión por el Coordinador Ponente del Senado de la República, se continuó con la consideración y votación de los artículos pendientes relativos a las diversas modalidades de voto, implementación de las TIC y los procesos de escrutinio. Ante el debate suscitado por la disposición referente a la vigencia y derogatoria (por incluir la eliminación de varios artículos de la ley estatutaria de igualdad electoral), se decidió suspender la discusión, mientras se llegaba a algún acuerdo[287], y al no ser ello posible, la Presidencia puso fin a la sesión y convocó para el día siguiente. Al respecto, se advierte lo siguiente: "Siendo las 9:21 p. m. la Presidencia levanta la sesión y convoca a sesión conjunta para el día viernes 13 de noviembre de 2020 a partir de las 9:00 a. m., sesión mixta, en el recinto del Senado, salón de la Comisión Primera de Senado Guillermo Valencia - Capitolio Nacional, la sede social del recinto del Senado y en la plataforma virtual zoom.".

En la sesión del 13 de noviembre de 2020[289], las proposiciones restantes sobre modificaciones, adiciones o supresiones de artículos, así como aquellas que proponían nuevas disposiciones, se dejaron como constancia. De allí que solo se votó el artículo sobre vigencia y derogatoria, el título de la iniciativa y la pregunta respecto de si los congresistas querían que este proyecto se convirtiese en ley de la República. Por tal motivo, y como se infiere de lo expuesto, en esta sesión finalizó el proceso de aprobación de la ley estatutaria en comisiones conjuntas.

Para esta corporación, en el asunto bajo examen, y en lo que refiere a los anuncios realizados en sesiones conjuntas (segundo a séptimo), se cumplieron a cabalidad con las tres garantías primordiales que se derivan de esta exigencia de procedimiento. En primer lugar, todos los anuncios se hicieron en términos claros y explícitos, a través del señalamiento de una fecha cierta y determinada, pues no solo se aludió de forma expresa a la “próxima sesión conjunta”, sino que, además, en cada una de las sesiones se identificó de manera puntual la iniciativa y la fecha en la que tendría lugar la convocatoria. Esto permitió que sus destinatarios se enteraran de manera precisa sobre el objeto de los avisos previos, con el propósito de evitar ser sorprendidos con votaciones intempestivas. En segundo lugar, los anuncios siempre se realizaron en la sesión anterior a aquella en la que se sometería a debate y aprobación la iniciativa, en algunas ocasiones al finalizar la jornada y en otras al inicio de la misma, aspecto que en nada altera el deber de conocimiento previo sobre el momento de votación de la iniciativa. Y, en tercer lugar, siempre se mantuvo la cadena de anuncios y con ello se aseguró que, en la última sesión conjunta del 13 de noviembre de 2020, se pudiese aprobar el artículo sobre la vigencia y los demás asuntos pendientes del proyecto, en observancia de lo dispuesto en el artículo 160 de la Constitución, según el cual: “El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia (…) en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”.  Por consiguiente, en las comisiones conjuntas se observaron todos los requisitos previstos en el artículo 160 de la Constitución.

Deliberación y aprobación de la iniciativa, mayorías requeridas, sistema y forma de votación en comisiones conjuntas. En cumplimiento de lo anunciado, se produjo el debate y la aprobación de este proyecto en las sesiones de los días 3, 4, 9, 10, 11, 12 y 13 de noviembre, como consta en las Actas # 01 a 07 de esas mismas fechas, las cuales aparecen publicadas entre las GC # 20 a 26 de 2021. La forma como se surtió el proceso legislativo fue la siguiente:

Al examinar las distintas votaciones realizadas, se constata que en ellas se acogió la votación nominal y pública, como regla general para la adopción de decisiones en el Congreso de la República, en los términos consagrados en el artículo 133 del texto superior[290].

En el punto de las mayorías, cabe destacar que el artículo 153 del texto superior dispone que los proyectos de leyes estatutarias deberán ser aprobados por “mayoría absoluta”[291]. Este requisito debe ser interpretado de forma restrictiva, pues implica una variación de la regla de mayoría que tradicionalmente se utiliza para reflejar la voluntad de las cámaras, la cual se plasma en el artículo 118 de la Ley 5ª de 1992, cuando dispone que la mayoría simple[292] se aplica siempre que “las disposiciones constitucionales no hayan dispuesto otra clase de mayoría”. Esto significa que, en el curso del trámite legislativo, se demanda la mayoría absoluta para la aprobación, modificación o derogación de una iniciativa estatutaria[293], mas no frente a otros temas vinculados con el desarrollo del proceso, como ocurre, por ejemplo, con la definición de los impedimentos, los cuales se resuelven por mayoría simple.

De esta manera, la Corte deberá verificar que, respecto de la iniciativa que dio lugar al Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, se haya cumplido con la mayoría requerida, tanto en la votación del articulado, como en las proposiciones aprobadas, en el título de la iniciativa y en la pregunta sobre la intención de que el texto se convierta en una ley.

Sesión del 3 de noviembre de 2020. Como se mencionó con anterioridad, en esta sesión se iniciaron las discusiones sobre la iniciativa en sesiones conjuntas de las Comisiones Primeras Constitucionales de Senado y Cámara. Cabe aclarar que, para la aprobación debida de este proyecto de ley estatutaria, al constar de 22 senadores la Comisión Primera del Senado[295] y de 38 representantes la Comisión Primera de la Cámara[296], se requería de un quórum decisorio y de una mayoría absoluta de 12 senadores y de 20 representantes.

Lo primero que fue objeto de votación en esta sesión fue lo correspondiente a los impedimentos que fueron presentados, en los cuales consta que se obtuvo la mayoría simple requerida y que, además, quienes los plantearon no participación en su definición, retirándose del recinto (presencial o virtual). Los siguientes son los impedimentos que fueron resueltos por la Comisión Primera de la Cámara[297]:

REPRESENTANTE	CAUSA	MAYORÍA SIMPLE	VOTACIÓN SÍ/NO
Adriana Magaly Matiz Vargas.	Conflicto de interés. Es parte de un proceso ante el CNE.	15 votos a favor.	8 / 20. Se niega el impedimento.
Juan Fernando Reyes Kuri (impedimento parcial sobre los artículos 22, 26, 31, 102, 103, 105 y 107).	Vinculación a dos procesos administrativos por presunta violación a las reglas sobre propaganda electoral previstas en el Código de Policía.	14 votos a favor.	6 / 21. Se niega el impedimento.
Hernán Gustavo Estupiñán Calvache y Harry Giovanny González García.	Conflictos de interés. Cuentan con familiares laborando en la RNEC.	16 votos a favor.	7 / 23. Se negaron los impedimentos.
Andrés David Calle Aguas (impedimento parcial sobre el capítulo 6 del Título II).	Conflictos de interés. Cuenta con familiar laborando en la RNEC.	15 votos a favor.	6 / 23. Se niega el impedimento.

Acto seguido se resolvieron, por la Comisión Primera del Senado de la República, los impedimentos que fueron presentados por sus miembros, de la forma que a continuación se expone:

SENADOR	CAUSA	MAYORÍA SIMPLE	VOTACIÓN SÍ/NO
Fabio Amín Saleme.	Conflictos de interés. Cuenta con familiar laborando en la RNEC.	11 votos a favor.	3 / 17. Se niega el impedimento.
Angélica Lozano Correa.	Conflicto de interés. El CNE adelanta una investigación en contra de su cónyuge.	9 votos a favor.	6 / 11. Se niega el impedimento.

Con posterioridad, se abrió la votación de la proposición positiva con que terminaba el informe de ponencia conjunto. En la Comisión Primera del Senado 13 congresistas votaron por el sí y 2 por el no, por lo que se obtuvo la mayoría absoluta requerida. Luego, en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se obtuvo 31 votos por el sí y 1 por el no, cumpliendo igualmente con la mayoría dispuesta en la Constitución.  

Inmediatamente después, y sin mediar consideración alguna[298], se procedió con la votación de los artículos respecto de los cuales no se había radicado ninguna proposición. La Secretaría informó que se trataba de las siguientes disposiciones: 1, 16, 18, 19, 20, 34, 38, 39, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 49, 58, 59, 60, 61, 63, 64, 67, 75, 81, 86, 87, 88, 91, 92, 95, 100, 109, 110, 111, 112, 114, 116, 117, 118, 120, 121, 122, 123, 124, 126, 127, 128, 129, 130, 133, 140, 141, 147, 150, 152, 156, 157, 158, 162, 166, 167, 168, 174, 176, 177, 178, 183, 189, 191, 193, 194, 195, 197, 199, 200, 201, 202, 203, 204, 205, 206, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 216, 217, 218, 220, 221, 222, 223, 225, 227, 228, 230, 231, 232, 233, 235, 236, 237, 239, 240, 241, 242, 243, 245, 247, 248, 252, 257, 258, 266 y 267. La Comisión Primera de la Cámara los aprobó con el voto favorable de 34 representantes por el sí y ninguno por el no. Lo mismo ocurrió en la Comisión Primera del Senado, en donde 17 senadores votaron por el sí y ninguno por el no. En ambas comisiones se obtuvo la mayoría absoluta requerida.

Luego de esta votación, el proyecto fue anunciado para la sesión del 4 de noviembre de 2020, previa creación de la subcomisión encargada de analizar las proposiciones presentadas por los congresistas y de presentar un informe con los textos que serían objeto de consideración por ambas comisiones.  

Sesión del 4 de noviembre de 2020. Una vez leído el informe de la subcomisión por parte de los Secretarios de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara, se procedió con la votación en bloque de varios artículos frente a los cuales, o bien la propia subcomisión los excluyó para ser considerados de forma directa por los congresistas, o tal supresión se derivó de la manifestación expresa de algún senador o representante en dicho sentido. Los artículos que se sometieron a consideración de esta manera fueron los siguientes: 2, 3, 4, 5, 7, 11, 12, 13, 14, 21, 40, 48, 52, 53, 55, 56, 57, 65, 68, 70, 71, 76, 79, 90, 93, 97, 99, 101, 102, 104, 106, 113, 115, 125, 131, 132, 137, 142, 145, 148, 149, 151, 153, 155, 161, 164, 165, 171, 175, 188, 190, 196, 219, 229, 250, 255 y 256, y eliminar el artículo 259, los cuales fueron votados a partir de una proposición sustitutiva incluida en el informe de la subcomisión; y los artículos 6, 8, 9, 10, 33, 37, 47, 51, 54, 62, 66, 69, 73, 77, 78, 80, 82, 94, 96, 98, 107, 139, 143, 144, 146, 154, 169, 173, 179, 181, 182, 187, 192, 198, 207, 224, 226, 234, 238, 251, 260, 264 y 265, que fueron considerados en los términos propuestos en el informe de ponencia conjunto publicado en las Gacetas del Congreso # 1170 del 26 de octubre de 2020 (Senado de la República) y 1189 del 28 de octubre de 2020 (Cámara de Representantes).

Esta votación obtuvo los siguientes resultados: (i) en la Comisión Primera del Senado el sí logró el apoyo de 18 senadores y ninguno se manifestó en contra; y (ii) en la Comisión Primera de la Cámara el sí consiguió el respaldo de 34 representantes y ninguno por el no. En consecuencia, todos estos artículos fueron aprobados con mayoría absoluta.

En seguida, se adelantó el debate por separado respecto de algunos de los artículos excluidos y frente a los cuales existían proposiciones. El siguiente cuadro incluye los asuntos que fueron aprobados, por mayoría absoluta, en esta sesión[299]:

ARTÍCULO	CONTENIDO	PROPOSICIÓN	VOTACIÓN EN CÁMARA SÍ / NO	VOTACIÓN EN SENADO SÍ / NO
22	Sobre los Consejos Seccionales Electorales y su integración.	Eliminar el artículo. Proposición No. 1.	20 / 14. Se aprueba la proposición.	13 / 7. Se aprueba la proposición.
17	Sobre las funciones del CNE.	Modificar el artículo, eliminando el numeral 12. Proposición No. 2.	33 / 1. Se aprueba la proposición.	20 / 0. Se aprueba la proposición.
29	Funciones de los Delegados Seccionales en el Registro Civil y en lo Electoral.	Eliminar el artículo. Proposición No. 3.	5 / 26. Se niega la proposición.	4 / 14. Se niega la proposición.
		Modificar el artículo, en el sentido que uno de cada dos Delegados Seccionales en el Registro Civil e Identificación será una mujer. Proposición No. 4.	28 / 0. Se aprueba la proposición.	20 / 0. Se aprueba la proposición.
25, 32, 35, 36, 74, 89 y 134	Los registradores distritales. Los registradores auxiliares. Los delegados de puesto. Las autoridades que deben inscribir candidatos y listas. El rechazo de inscripciones. Los jurados de votación remanentes.	Las proposiciones presentadas fueron retiradas y se dejaron como constancia. Por ende, se votó el texto propuesto en el informe de ponencia.	28 / 0. Se aprueban los artículos.	19 / 0. Se aprueban los artículos.

Efectuadas las anteriores votaciones fue levantada la sesión, pidiéndole de nuevo a la subcomisión que evaluara las proposiciones restantes y presentara un informe sobre ellas.

Sesión del 9 de noviembre de 2020. La subcomisión presentó el informe relacionado con las proposiciones pendientes. Sobre este punto, se señaló que cada artículo (de los 39 que quedaban por votar) fue estudiado por separado y que se incluía una propuesta de decisión frente a ellos. Se afirmó, además, que quedaban 12 artículos álgidos y nuevas disposiciones que fueron propuestas por algunos congresistas[300].

En tal virtud, la subcomisión propuso (i) votar, como estaban en el informe de ponencia, los artículos 23, 26, 27, 31, 50, 83, 135, 160, 163, 172 y 186; (ii) votar los artículos 30 y 185 como venían en la ponencia, pero además acogiendo las proposiciones presentadas por algunos congresistas[301]; (iii) votar los artículos 15, 28, 103, 105, 136, 170, 208, 215, 254 y 261, de acuerdo con las proposiciones sustitutivas contenidas en el informe de la subcomisión; y (iv) votar seis artículos  nuevos propuestos, de forma separada, por los representantes Gabriel Vallejo[302], Juan Fernando Reyes Kuri[303] y Jorge Tamayo[304]; y por los senadores Carlos Eduardo Guevara y otro[305], y Santiago Valencia y otros[306]. Como consecuencia de lo anterior, se obtuvieron los siguientes resultados: (a) la Comisión Primera de la Cámara votó favorablemente 31 a 0 por la aprobación; (b) mientras que el Senado logró el apoyo de 18 votos por el sí y 1 por el no. En este orden de ideas, se observa que estas disposiciones también obtuvieron la mayoría absoluta.

Luego, en las comisiones conjuntas se propusieron discutir y aprobar los artículos restantes, cuyos resultados fueron los siguientes[308]:

ARTÍCULO	CONTENIDO	PROPOSICIÓN	VOTACIÓN EN CÁMARA SÍ / NO	VOTACIÓN EN SENADO SÍ / NO
24	Sobre el carácter de libre nombramiento y remoción de varios cargos de responsabilidad administrativa o electoral dentro de la RNEC.	Modificar el artículo, suprimiendo el carácter de cargos de libre nombramiento y remoción[309]. Proposición No. 5.	9 / 22. Se negó la proposición.	8 / 7. Se entiende negada, por no obtener la mayoría requerida para ser aprobada como un artículo de ley estatutaria.
		Modificar el artículo, ajustando la libertad de remoción a las reglas jurisprudenciales sobre la materia. Proposición No. 6.	25 / 4. Se aprueba la proposición.	12 / 1. Se aprueba la proposición.
85	Inclusión de candidatos de la comunidad LGBTIQ+.	Eliminar el artículo. Proposición No. 7.	10 / 21. Se negó la proposición.	7 / 9. Se entiende negada, por no obtener la mayoría requerida para ser aprobada como un artículo de ley estatutaria.
		Al negarse la proposición anterior, se vota el contenido del artículo, conforme con el texto propuesto en el informe de ponencia.	22 / 7. Se aprueba el artículo.	14 / 4. Se aprueba el artículo.
84	Cuota de género en curules dentro corporaciones públicas.	Modificar el artículo, entre otras, aumentando la cuota mínima de género al 50%. Proposición No. 8.	27 / 3. Se aprueba la proposición.	21 / 0. Se aprueba la proposición.

Efectuadas las anteriores votaciones fue levantada la sesión y se continuó el día siguiente. En todo caso, es preciso señalar que, en relación con la aprobación de los artículos 24, 84 y 85, las proposiciones finalmente adoptadas cumplieron con la regla de la mayoría absoluta.

Sesión del 10 de noviembre de 2020. Luego de una discusión sobre el trato personal que se estaba registrando entre varios congresistas, se continuó con la deliberación y votación de los siguientes artículos[310]:

ARTÍCULO	CONTENIDO	PROPOSICIÓN	VOTACIÓN EN CÁMARA SÍ / NO	VOTACIÓN EN SENADO SÍ / NO
108	Sobre el Registro Único Nacional Obligatorio para Aportantes de Campaña y Proveedores Electorales que debe llevar el CNE.	Eliminar el artículo. Proposición No. 9.	27 / 5. Se aprueba la proposición.	10 / 7. Se entiende negada, por no obtener la mayoría requerida para ser aprobada como un artículo de ley estatutaria.
		Modificar el artículo, dejando el registro solo para proveedores electorales.  Proposición No. 11.	6 / 26. Se niega la proposición.	14 / 7. Se aprueba la proposición.
		Al no existir concordancia, se radica una proposición sustitutiva para volver al artículo contenido en el informe de la subcomisión, con una proposición para dejar el registro solo de aportantes de campaña. proposición No. 12.	3 / 30. Se niega el artículo y su modificación.	3 / 16. Se niega el artículo y su modificación.
119	Prohibición de encuestas 48 horas antes de las votaciones.	Modificar el artículo, para aumentarlo a 15 días antes. Proposición No. 10.	23 / 9. Se aprueba la proposición.	10 / 9. Se entiende negada, por no obtener la mayoría requerida para ser aprobada como un artículo de ley estatutaria.
		Al no aprobarse la modificación en ambas cámaras, se discute y vota el artículo, conforme con el texto propuesto en el informe de ponencia.	27 / 3. Se aprueba el artículo.	19 / 1. Se aprueba el artículo.
138	Estímulos a los jurados de votación.	Modificar el artículo, en el sentido de eliminar el refrigerio para jurados de votación, y estímulos a estudiantes que ejerzan tal oficio. Proposición No. 13.	30 / 0. Se aprueba la proposición.	17 / 0. Se aprueba la proposición.
180	Plataformas tecnológicas para los escrutinios.	Modificar el artículo, en el sentido que el acceso al módulo de auditoría no sea permanente y diario sino temporal. Proposición No. 14.	30 / 0. Se aprueba la proposición.	18 / 1. Se aprueba la proposición.
253	Facultades de los auditores de sistemas.	Se vota el artículo como se incluyó en el informe de la subcomisión, con la modificación de la proposición No. 15 y añadiendo las palabras "todos los procesos" al inciso 1°.	28 / 0. Se aprueba el artículo.	18 / 1. Se aprueba el artículo.
262	Facultades Extraordinarias al Presidente de la República para, entre otras, modificar la estructura de la Registraduría.	Eliminar el artículo. Proposiciones 15-A, 15-B y 15-C.	5 / 23. Se niegan las proposiciones.	5 / 14. Se niegan las proposiciones.
		Adicionar el artículo facultades para crear, dentro de la Registraduría, una dependencia dedicada a la tecnología electoral. Proposición No. 16.	28 / 0. Se aprueba la proposición.	15 / 0. Se aprueba la proposición.
		Adicionar al artículo, un parágrafo en el que se respeten los derechos laborales de quienes trabajan en la Registraduría, y otro un parágrafo admitiendo la expedición de decretos que resulten necesarios. Proposiciones 17 y 18.	30 / 2. Se aprueban las proposiciones.	18 / 1.   Se aprueban las proposiciones.
		Se vota el artículo de forma integral junto con las adiciones de las proposiciones 16, 17 y 18, ya indicadas.	27 / 3. Se aprueba el artículo.	15 / 1. Se aprueba el artículo.
263	Facultades de contratación de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Puede contratar y ser contratada.	Sustituir el artículo, con el fin de aclarar su alcance normativo. Proposición No. 19.	29 / 0. Se aprueba la proposición.	18 / 1. Se aprueba la proposición.

En cuanto a los artículos previamente mencionados, se constata que fueron debidamente aprobados con la mayoría absoluta requerida, con dos aclaraciones que resultan necesarias: (i) el artículo 108 fue sometido tres veces a votación, pues en la primera oportunidad se decidió una proposición que pretendía su eliminación; luego –en la segunda– se puso en consideración una proposición que modificaba su contenido, y dado que ninguna de las dos anteriores logró unidad en su aprobación por las comisiones de ambas cámaras, se propuso como tercera opción una sustitutiva que, al obtener la mayoría absoluta en su contra, supuso negar el artículo[311]. Y, (ii) en cuanto al artículo 262, se presentaron cuatro votaciones: una proposición inicial para eliminar dicha norma, la cual fue negada por ambas cámaras; acto seguido de dos votaciones para decidir sobre tres proposiciones aditivas que fueron aprobadas y, finalmente, se puso en examen el artículo en su integridad con las tres proposiciones adoptadas, obteniendo la mayoría absoluta. Como se advierte de lo expuesto, todas las votaciones fueron distintas y en ningún caso existió una superposición entre ellas, como lo prohíben los artículos 114 y 115 de la Ley 5ª de 1992.

Sesión del 11 de noviembre de 2020. En esta sesión fueron debatidos y votados los siguientes artículos[313]:

ARTÍCULO	CONTENIDO	PROPOSICIÓN	VOTACIÓN EN CÁMARA SÍ / NO	VOTACIÓN EN SENADO SÍ / NO
249	Reglas sobre la protección del proceso electoral y las actividades de la Registraduría Nacional del Estado Civil que se consideran de seguridad y defensa nacional.	Eliminación del artículo. Proposición No. 20.	4 / 23. Se niega la proposición.	2 / 14. Se niega la proposición.
		Se vota el artículo, conforme con el texto propuesto en el informe de ponencia.	24 / 5. Se aprueba el artículo.	16 / 2. Se aprueba el artículo.
Artículo Nuevo	Sobre las reglas para el fusión y escisión de partidos y movimientos políticos.	Proposición No. 21.	6 / 23. Se niega la proposición.	11 / 10. Se entiende negada, por no obtener la mayoría requerida para ser aprobada como un artículo de ley estatutaria.

Como se explicó con anterioridad en esta providencia, ante el riesgo de incurrir en la violación reglamentaria que impide la simultaneidad de sesiones, se decidió levantar esta jornada y continuar con la votación en el día siguiente. En todo caso, cabe aclarar que el artículo 249 se aprobó con la mayoría requerida.

Sesión del 12 de noviembre de 2020. En esta sesión fueron debatidos y votados los siguientes artículos[314]:

ARTÍCULO	CONTENIDO	PROPOSICIÓN	VOTACIÓN EN CÁMARA SÍ / NO	VOTACIÓN EN SENADO SÍ / NO
159	Diversas modalidades de voto.	Modificar el artículo, se añade una explicación al alcance del voto electrónico mixto y del voto anticipado. También se elimina una parte del artículo. Proposición No. 22.	32 / 2. Se aprueba la proposición.	16 / 4. Se aprueba la proposición.
244	Implementación de medios tecnológicos para facilitar las votaciones.	Modificar el artículo, en lo relativo a la implementación de medios que permitan el voto electrónico remoto. Proposición No. 23.	32 / 2. Se aprueba la proposición.	16 / 4. Se aprueba la proposición.
246	Implementación progresiva de programas de asistencia tecnológica.	Modificar el artículo, con la introducción de planes piloto para implementar el voto presencial electrónico mixto. Proposición No. 24.	32 / 2. Se aprueba la proposición.	16 / 4. Se aprueba la proposición.
184	Sobre el proceso del escrutinio de mesa de votación.	Se retiraron las proposiciones, por lo que el artículo se vota conforme con el texto propuesto en el informe de ponencia.	32 / 0. Se aprueba el artículo.	18 / 0. Se aprueba el artículo.
268	Derogatoria y vigencia.	Modificar el artículo, en el sentido de eliminar las derogatorias propuestas a la ley de garantías electorales. Proposición No. 25.	9 / 25. Se niega la proposición.	11 / 11. Empate. Se realizó una nueva votación. 10 / 10. Nuevamente empate. Se entiende negada la proposición.

Al no haberse aprobado la proposición que buscaba la modificación del artículo 268, y luego de que varios congresistas insistieran en que no era viable introducir modificaciones a la ley de garantías electorales, se decidió suspender la discusión, mientras se llegaba a algún acuerdo, y al no ser ello posible, como ya se explicó en esta providencia, se procedió a levantar la sesión y a convocar para el siguiente día. En todo caso, y sin perjuicio de lo anterior, (i) cabe aclarar que los artículos 159, 244 y 246 se aprobaron con la misma votación, pues ellos fueron sometidos en un mismo momento a consideración de las comisiones, y que (ii) la consecuencia de entender como negado el artículo 248 en el Senado, ante el empate repetido en dos votaciones, se encuentra en el artículo 135 de la Ley 5ª de 1992[315]. Más allá de lo anterior, y como se infiere de lo expuesto, los artículos que fueron aprobados en esta sesión lo hicieron con la mayoría absoluta requerida.

Sesión del 13 de noviembre de 2020. En esta sesión el debate continuó en relación con la aprobación del artículo 268 relativo a la derogatoria y la vigencia. En particular, se decidió poner a consideración de las comisiones una proposición sustitutiva, en la que no se incluía ningún tipo de referencia a la derogatoria expresa de alguna norma jurídica, mientras el asunto se debatía por los ponentes, para luego reasumir su discusión en las plenarias. Varios congresistas declinaron a la votación de las proposiciones que habían radicado con artículos nuevos, o a la reapertura de algunos textos aprobados y respecto de los cuales existía el compromiso de volver a su discusión. Una vez acaecido lo anterior, se aprobó el título del proyecto y la pregunta respecto de si los congresistas deseaban que este proyecto fuese ley de la República[316].

ARTÍCULO	CONTENIDO	PROPOSICIÓN	VOTACIÓN EN CÁMARA SÍ / NO	VOTACIÓN EN SENADO SÍ / NO
268	Derogatoria y vigencia.	Sustituir el artículo, con la siguiente redacción: "Artículo 268. Vigencia. El presente Código Electoral rige a partir de su promulgación y deroga todas las demás disposiciones que le sean contrarias". Proposición No. 26.	30 / 1. Se aprueba la proposición.	20 / 0. Se aprueba la proposición.
Título del proyecto y pregunta: "¿quieren los Congresistas que el proyecto sea ley de la república?"	Título: "Por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones".	27 / 2. Se aprueba el título y la pregunta.		19 / 2. Se aprueba el título y la pregunta.

A renglón seguido se transcribió el texto aprobado por las comisiones conjuntas[317] y luego se levantó la sesión. Para la Corte, respecto de lo ocurrido en esta jornada, simplemente cabe señalar que en relación con el artículo 268, las comisiones se pronunciaron tanto el día 12 como el 13 de noviembre de 2020 sobre proposiciones distintas. En el primer día se negó una proposición modificativa, mientras que en el segundo se aprobó una proposición sustitutiva, por lo que no existe ningún reparo en la forma como se procedió por los congresistas, al tenor de lo previsto en los citados artículos 114 y 115 de la Ley 5ª de 1992.

En conclusión, al examinar la forma como se tramitó la iniciativa en comisiones conjuntas, la Corte concluye que, por una parte, todos los artículos fueron aprobados por mayoría absoluta, según fueron propuestos en el informe de ponencia (siguiendo el pliego de modificaciones), o como se sugirió por la subcomisión designada para lograr un consenso, o a partir de las proposiciones que fueron planteadas de forma independiente; y, por la otra, todas las votaciones se realizaron de manera nominal y pública, por lo que fue posible constatar –en cada caso– que se superaran los 12 y 20 votos favorables requeridos tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes, respectivamente.

 Publicación oficial del texto aprobado. Por último, y en observancia del requisito de publicidad que rige el proceso legislativo[318], también se acredita la publicación del texto definitivo aprobado en las sesiones conjuntas, según se constata en la GC # 26 de 2021. En definitiva, la Corte observa que, visto el primer debate surtido en las Comisiones Constitucionales Primeras de Senado y Cámara, se cumplieron a cabalidad con los requisitos de procedimiento concernientes a la presentación y publicación del informe de ponencia, anuncios previos, mayoría absoluta y votación nominal y pública, en los términos previstos en la Constitución y en el reglamento del Congreso.

Del segundo debate (designación de ponentes, informe de ponencia, anuncio previo y aprobación de la iniciativa) en la Plenaria de la Cámara de Representantes. Siguiendo las consideraciones expuestas en el numeral 149 de esta sentencia, se verificará el cumplimiento de los requisitos de forma relacionados con el segundo debate de la iniciativa en la plenaria de la Cámara de Representantes. Lo anterior supone acreditar: (i) la designación de ponentes; (ii) la elaboración y publicación del informe de ponencia; (iii) el anuncio previo de votación; (iv) la deliberación y aprobación por mayoría absoluta, y acorde con el sistema nominal y público de votación; y (v) la publicación oficial del texto aprobado.

Designación de ponentes en la plenaria de la Cámara de Representantes. Como ponentes para segundo debate fueron designados los mismos congresistas que habían presentado ponencia para el primero[319], esto es, los representantes Julio Cesar Triana (Coordinador Ponente), Alejandro Vega Pérez (Coordinador Ponente), Jorge Eliécer Tamayo (Coordinador Ponente), Óscar Hernán Sánchez, Andrés Calle Aguas, Jorge Enrique Burgos, John Jairo Hoyos, Edward Rodríguez, Óscar Leonardo Villamizar, José Jaime Uscátegui, Juan Carlos Wills, Buenaventura León León, Jorge Méndez Hernández, Juanita María Goebertus, César Augusto Lorduy, Carlos Germán Navas, Luis Alberto Albán y Ángela María Robledo. Sobre el particular, tal y como ya se dijo, al ser miembros de diferentes bancadas y al tratarse de una ponencia colectiva, se cumple con lo previsto en el artículo 150 de la Ley 5ª de 1992, que exige la representación de todas ellas cuando se designan varios ponentes, con el propósito de satisfacer los principios de pluralismo y participación democrática.

Elaboración y publicación del informe de ponencia en la plenaria de la Cámara de Representantes. En esta instancia del trámite legislativo se presentaron dos ponencias: una mayoritaria y otra minoritaria. La mayoritaria fue suscrita por casi todos los representantes designados como ponentes[321], en aras de impulsar la aprobación de la iniciativa, a través de un pliego de modificaciones común[322]; mientras que, por su parte, la ponencia minoritaria fue radicada por las congresistas Juanita Goebertus Estrada y Ángela María Robledo, las cuales promovieron un informe alterno, en el que también piden dar curso a la iniciativa, pero con ciertas modificaciones puntuales en varios artículos[323], distintas de aquellas que fueron consignadas en la ponencia mayoritaria.

La ponencia mayoritaria se publicó en la GC # 1404 del 30 de noviembre de 2020, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 174 y 175 de la Ley 5ª de 1992, en los que se regula el proceso de elaboración de las ponencias para segundo debate[325], en armonía con lo señalado en el artículo 2° de la Ley 1431 de 2011, que exige su publicación en el citado medio de divulgación de la Rama Legislativa.

En cuanto a su contenido, luego de referir a los antecedentes de la iniciativa (radicación, audiencia pública y justificación), se hizo alusión al trámite dado en primer debate en comisiones conjuntas, para reseñar el conjunto de proposiciones que fueron evaluadas (se incluye un anexo[327]) y con posterioridad explicar el estado de aprobación del proyecto, con una breve descripción de lo incorporado en cada uno de los títulos que lo integran, en observancia de lo previsto en el inciso 3° del artículo 160 superior[328], reiterado en el artículo 175 de la Ley 5ª de 1992.

Por último, la ponencia minoritaria siguió el mismo esquema de presentación que fue previamente descrito respecto de la ponencia mayoritaria[330], y también se constata que cumplió con el deber de publicidad en la GC # 1443 de 2020, por lo que se allanó a todas las exigencias constitucionales y legales que rigen esta etapa del proceso legislativo.

Anuncio previo de votación en la plenaria de la Cámara de Representantes. En esta corporación se presentaron un total de tres anuncios. El primero de ellos tuvo lugar el día 3 de diciembre de 2020, según consta en el Acta # 196 de esa misma fecha, publicada en la GC # 287 de 2021. Allí, al finalizar la sesión, en la página 145, se advierte lo siguiente:

“Dirección de Presidencia Carlos Alberto Cuenca Chaux:

(…) Señor Secretario, anuncie proyectos para el miércoles 9 de diciembre a las 9:00 de la mañana.

Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano:

Se anuncia entonces los siguientes proyectos para el miércoles 9 de diciembre a las 9 am. En sesión semipresencial: (…) Proyecto de ley estatutaria, Proyecto de Ley Estatutaria 409 de 2020 Cámara, 234 de 2020 Senado, por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”.

En cumplimiento del anuncio realizado, el 9 de diciembre de 2020 se inició en la plenaria de la Cámara el examen del PLE objeto de revisión[331]. Para tal efecto, se discutieron los impedimentos que habían sido radicados[332], se sometieron a consideración dos proposiciones que buscaban aplazar la discusión del proyecto radicadas por los representantes Gabriel Santos y Cesar Augusto Pachón[333], siendo negadas por un total de 27 votos a favor y 119 en contra[334], y se presentaron ambos informes de ponencia, seguido de la aprobación del mayoritario[335]. Antes de dar por concluida la sesión, se hizo el nombramiento de una subcomisión para concertar las proposiciones y el articulado[336], y se procedió con la realización del segundo de los anuncios reseñados. Puntualmente, se manifestó lo siguiente: “(…) se anuncia para la sesión del día jueves 10 de diciembre de 2020: (…) Proyecto de Ley Estatutaria 409 de 2020 Cámara, 234 de 2020 Senado, por la cual se expide el Código Electoral Colombiano”.

En la fecha de la sesión convocada[338], se procedió con la votación del articulado propuesto a partir de la identificación de varias disposiciones en grupos que no tenían proposición (bloques de 25 artículos). Después se abordó el informe propuesto por la subcomisión, lo que dio lugar a la votación de otros artículos igualmente en bloque[339], para finalizar con la consideración individual de algunas normas de forma independiente. Como no se logró concluir con la votación de toda la iniciativa, se realizó el tercero de los anuncios reseñados, en los siguientes términos: “(…) Señor secretario, anuncie proyectos para el día de mañana a las 10 de la mañana (…) Secretario General Jorge Humberto Mantilla Serrano. Se anuncian para el 11 de diciembre de 2020 a partir de las 10:00 am, según lo que ha manifestado el Presidente. (…) Proyectos para segundo debate: Proyecto de Ley Estatutaria 409 de 2020 Cámara - 234 de 2020 Senado, por la cual se expide el Código Electoral colombiano y se dictan otras disposiciones.”

En la sesión del 11 de diciembre de 2020 se concluyó con la votación de la iniciativa[341], incluyendo tanto los artículos faltantes que no habían sido sometidos a consideración en las sesiones anteriores[342], como con la aprobación del título y de la pregunta sobre si se quiere que el proyecto se convierta en ley de la República.

A partir de los anuncios que fueron previamente reseñados, la Corte concluye que se cumplieron a cabalidad con los requisitos que rigen la materia. Así, en primer lugar, todos ellos se hicieron en términos claros y explícitos, pues se estableció de forma directa la fecha en que se llevaría a cabo la sesión, y se acompañó dicha determinación con los datos básicos que permitían identificar el proyecto. Esto permitió que los congresistas y la sociedad en general no fuesen sorprendidos con votaciones intempestivas. En segundo lugar, los anuncios siempre se realizaron en una fecha anterior a aquella en la que tuvo lugar la votación de la iniciativa, por lo que se mantuvieron incólumes los objetivos de publicidad que dan sustento a este requisito. Y, en tercer lugar, en la medida en que el debate se extendió en el tiempo, se observó el deber de mantener la cadena de anuncios y con ello se aseguró que la última sesión de votación fuese distinta de aquella en la que se realizó el último de los anuncios. Por ende, en la plenaria de la Cámara se observaron todos los requisitos previstos en el artículo 160 de la Constitución.  

Deliberación y aprobación de la iniciativa, mayorías requeridas, sistema y forma de votación en la plenaria de la Cámara de Representantes. En cumplimiento de lo anunciado, se produjo el debate y la aprobación de esta iniciativa en las sesiones de los días 9, 10 y 11 de diciembre de 2020, como consta en las Actas # 197 a 199 de esas mismas fechas, las cuales aparecen publicadas entre las GC # 179, 237 y 298 de 2021, respectivamente. La forma como se surtió el proceso legislativo fue la siguiente:

Al examinar las distintas votaciones realizadas, se constata que en ellas se acogió la votación nominal y pública, como regla general para la adopción de decisiones en el Congreso de la República, en los términos consagrados en el artículo 133 del texto superior, previamente citado.

  En el punto de las mayorías, se reitera que, para efectos de la aprobación del PLE, se requiere la acreditación de la mayoría absoluta, salvo en lo que atañe a la definición de los impedimentos, en donde se debe seguir la regla general de la mayoría simple[344].

Finalmente, para la época en que se tramitó la iniciativa, la plenaria de la Cámara de Representantes estaba integrada por 169 miembros (de los 172 que, en principio, podían ser objeto de elección, teniendo en cuenta lo previsto en los artículos 112 y 176 de la Constitución, y conforme con el artículo transitorio 2 del Acto Legislativo 03 de 2017[345]), por lo que la mayoría absoluta se acreditaba con el voto favorable de 85 congresistas.

De esta manera, la Corte deberá verificar que, respecto de la iniciativa que dio origen al Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, se haya cumplido con la mayoría requerida, tanto en la votación del articulado, como en las proposiciones aprobadas, en el título de la iniciativa y en la pregunta sobre la intención de que el texto se convierta en una ley.

Sesión del 9 de diciembre de 2020. Como previamente se señaló en esta providencia, en esta sesión inició el examen del PLE objeto de revisión, con la definición de los impedimentos que fueron presentados, en los cuales consta que se obtuvo la mayoría simple requerida y que, además, quienes los plantearon no participación en su definición, retirándose del recinto (presencial o virtual). Los siguientes son los impedimentos que fueron resueltos por la plenaria de la Cámara de Representantes[346]:

REPRESENTANTE	CAUSA	MAYORÍA SIMPLE	VOTACIÓN SÍ/NO
Jezmi Lizeth Barraza Arraut; Neyla Ruiz Correa; Juan Carlos Rivera Peña; Jhon Arley Murillo Benítez; José Eliécer Salazar López; Irma Luz Herrera Rodríguez; Carlos Cuenca; Diego Javier Osorio Jiménez; Anatolio Hernández Lozano; Catalina Ortiz Lalinde; Carlos Eduardo Acosta Lozano; Óscar Camilo Arango Cárdenas; Mauricio Parodi Díaz; Norma Hurtado Sánchez; Juan Espinal y León Freddy Muñoz Lopera.	Procesos activos en el CNE o familiares en entidades que podrían beneficiarse con el proyecto.	61 votos a favor.	52 / 69. Se niega el impedimento.
Fabio Arroyave; Fabián Díaz; César Augusto Pachón; Héctor Ángel Ortiz; Álvaro Henry Monedero; César Ortiz Zorro; Salim Villamil Quessep y Adriana Gómez Millán.	Procesos ante el CNE sobre los que tienen algún interés o familiares en entidades que podrían beneficiarse con el proyecto.	58 votos a favor.	33 / 82. Se niega el impedimento.
José Élver Hernández; Juan David Vélez Hernán; Banguero Esteban Quintero; Franklin Lozano Aquileo y Medina John Jairo Bermúdez.	Procesos ante el CNE sobre los que tienen algún interés.	63 votos a favor.	32 / 94 Se niega el impedimento.

Con posterioridad, se abrió la votación de la proposición positiva con que la terminaba el informe de ponencia mayoritario, el cual fue sometido en primer lugar a votación, en razón a que su radicación (30 de noviembre) se dio con anterioridad al informe de ponencia minoritario (7 de diciembre), en línea con lo previsto en los artículos 114 y 157 de la Ley 5ª de 1992. Según se constata, el informe mayoritario fue aprobado con el voto favorable de 118 representantes por el sí y 17 por el no[347].

Sesión del 10 de diciembre de 2020. Como se manifestó con anterioridad, en la primera parte de esta jornada, la plenaria de la Cámara unificó las disposiciones sin proposición para ser votadas en grupos a través de bloques de 25 artículos (el sometimiento a aprobación se realizó con fundamento en el informe de ponencia mayoritario). De esta manera, se obtuvieron los siguientes resultados[348]:

BLOQUE	ARTÍCULOS	VOTACIÓN SÍ / N0
1	1, 2, 16, 18, 19, 20, 21, 27, 40, 43, 49, 59, 61, 64, 66, 67, 68, 69, 75, 81, 86, 87, 88 y 91.	140 / 0 Se entienden aprobados por mayoría absoluta.
2	96, 97, 98, 99, 100, 101, 106, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 119, 121, 122, 125, 126, 127, 135, 136, 139, 140 y 142.	144 / 0 Se entienden aprobados por mayoría absoluta.
3	143, 144, 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 157, 169, 174, 175, 176, 177, 179, 180, 181, 187, 188, 189, 190 y 191.	139 / 0 Se entienden aprobados por mayoría absoluta.
4	192, 193, 194, 195, 196, 197, 199, 200, 201, 202, 203, 204, 205, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 215, 216, 217, 219, 225 y 226.	137 / 0 Se entienden aprobados por mayoría absoluta.
5	228, 229, 231, 232, 233, 234, 235, 236, 239, 240, 241, 242, 249, 250, 253, 256, 257, 258, 264, 266, 269, 271 y 274.	146 / 0 Se entienden aprobados por mayoría absoluta.

A continuación, se procedió con la votación de varios artículos igualmente en bloque, aclarando que en algunos casos las proposiciones habían sido avaladas por los ponentes y en otras no.

ARTÍCULOS	CONTENIDO	PROPOSICIÓN	VOTACIÓN SÍ / NO
24, 107, 259, 260 y 270	Prohibición de violencia política en propaganda electoral. Facultades al Presidente de la República para, entre otras, modificar la estructura de la Registraduría. Imposibilidad de recolectar información biométrica. Jornada electoral en estado de emergencia. Libre nombramiento y remoción en cargos de responsabilidad administrativa o electoral.	Eliminar los artículos. (Proposiciones avaladas por los ponentes)	146 / 0 Se entienden eliminados por mayoría absoluta.
78, 164, 244, 247 y 268	Modalidades de póliza de seriedad. Identificación biométrica de electores. Medios tecnológicos para la votación. Mecanismos de contingencia. Comité de seguimiento y vigilancia electrónica al proceso electoral.	Eliminar los artículos. (Proposiciones no avaladas por los ponentes)	22 / 121 Se niegan las proposiciones que buscaban la eliminación de los artículos.
12, 78, 79, 164, 221, 222, 244, 247 y 268	Voto de personas con lenguas propias. Modalidades de póliza de seriedad. Verificación de requisitos. Identificación biométrica de electores. Medios tecnológicos para la votación. Mecanismos de contingencia. Saneamiento de nulidades y su solicitud.	Se decide si se aprueban los artículos en la forma contenida en el informe de ponencia.	138 / 1. Se entienden aprobados por mayoría absoluta.
22, 77, 243, 245, 246, 261 y 263	Tribunales de vigilancia y garantías electorales. Pólizas de seriedad de candidaturas. Implementación progresiva de medios tecnológicos en proceso electoral. Comisión Asesora para la implementación de sistemas. Contratación con terceros por parte de la Registraduría. Profesionalización de los registradores.	Eliminar los artículos. (Proposiciones no avaladas por los ponentes)	23 / 127. Se niegan las proposiciones que buscaban la eliminación de los artículos.

A partir de este momento, se constata que la subcomisión que había sido designada para concertar el articulado y las proposiciones radicadas (incluyendo lo señalado en la ponencia minoritaria) presentó su respectivo informe[349]. En este documento se planteó no solo acoger algunas proposiciones, sino también persistir con lo propuesto en el informe de ponencia mayoritario frente a varios artículos. La votación que finalmente se realizó fue la siguiente:

BLOQUE	ARTÍCULOS	VOTACIÓN SÍ / N0
Artículos respecto de los cuales se negaron las proposiciones radicadas, por lo que fueron sometidos a votación, de acuerdo con el texto propuesto en el informe de ponencia.	5, 6, 8, 11, 13, 33, 35, 38, 41, 42, 44, 45, 46, 50, 51, 53, 54, 56, 57, 58, 62, 63, 70, 84, 90, 92, 94, 95, 116, 117, 118, 120, 129, 131, 133, 134, 141, 145, 146, 160, 161, 163, 182, 184, 186, 198, 207, 214, 218, 237 y 238.	145 / 1. Se entienden aprobados por mayoría absoluta.
Artículos con proposiciones avaladas.	3, 4, 7, 10, 14, 39, 48, 52, 55, 60, 71, 72, 76, 80, 82, 83, 93, 102, 103, 123, 124, 128, 132, 147, 166, 167, 168, 171, 173, 183, 206, 220, 223, 224, 254, 255, 265, 267 y 272.	145 / 1. Se entienden aprobados por mayoría absoluta.

En adelante, las votaciones continuaron con los artículos restantes, siendo valorados, en su mayoría, de manera individual. Las normas que fueron discutidas y el resultado obtenido fue el siguiente:

ARTÍCULOS	CONTENIDO	PROPOSICIÓN	VOTACIÓN SÍ / NO
9	Voto de los extranjeros residentes.	Eliminar el artículo.	114 / 26. Se aprueba la eliminación del artículo por mayoría absoluta.
22	Tribunales de vigilancia y garantías electorales.	Modificar el artículo[350].	23 / 117. Se niega la proposición.
138	Conductas sancionables con multa a los jurados de votación.	Modificar el artículo[351].	24 / 116. Se niega la proposición.
22 y 138	Tribunales de vigilancia y garantías electorales. Conductas sancionables con multa a los jurados de votación.	Como vienen en el informe de ponencia, más proposiciones avaladas[352].	139 / 4. Se aprueban los artículos con las proposiciones.
65, 73, 104 y 105	Fraude en el domicilio electoral. Definición de aval. Límites de la propaganda electoral por medios electrónicos.	Como vienen en el informe de ponencia, más proposiciones avaladas[353].	140 / 0. Se aprueban los artículos con las proposiciones avaladas.
77	Pólizas de seriedad de candidaturas.	Modificar el artículo[354].	29 / 118. Se niega la proposición.
		Se vota el artículo, con una proposición modificativa[355].	143 / 1. Se aprueba el artículo por mayoría absoluta con la proposición.
85	Inclusión de la comunidad LGBTIQ+.	Eliminar el artículo.	42 / 94. Se niega la proposición.
		Se vota como viene en la ponencia mayoritaria.	100 / 29. Se aprueba el artículo por mayoría absoluta.
248	Seguridad nacional y protección del proceso electoral.	Modificar el artículo[356].	32 / 100. Se niega la proposición.
		Se vota como viene en la ponencia mayoritaria.	102 / 26. Se aprueba el artículo por mayoría absoluta
261	Contratación con terceros por parte de la Registraduría.	Modificar el artículo[357].	19 / 108. Se niega la proposición.
		Se vota como viene en la ponencia mayoritaria.	126 / 3. Se aprueba el artículo.
273	Profesionalización de los registradores.	Modificar el artículo[358].	10 / 106. Se niega la proposición.
		Se vota como viene en la ponencia mayoritaria.	112 / 2. Se aprueba el artículo.

Como no se logró concluir con la aprobación de la iniciativa, se levantó por la Presidencia la sesión, realizando con anterioridad el anuncio previo y citando para el siguiente día.

Sesión del 11 de diciembre de 2020. En esta jornada se concluyó en la plenaria de la Cámara de Representantes con la votación de la iniciativa, en la que se procedió con la consideración individual o en grupos de los artículos restantes, sea que los mismos no hubiesen sido estudiados con anterioridad o que estuviese pendiente de examen lo propuesto en el informe de ponencia, al haberse negado varias proposiciones sobre su contenido[359].  

ARTÍCULOS	CONTENIDO	PROPOSICIÓN	VOTACIÓN SÍ / NO
29	Delegados seccionales en el registro civil e identificación y en lo electoral.	Eliminar el artículo[360].	26 / 109. Se niega la proposición.
		Modificar el artículo[361].	16 / 105. Se niega la proposición.
		Modificar el artículo (proposición avalada por los ponentes)[362].	118 / 22. Se aprueba el artículo con su proposición.
15, 23, 26, 28, 30, 31, 32, 36, 74 y 89	Conformación de la Organización Electoral. Funciones del Registrador. Funciones de los Registradores Distritales. Funciones de los Registradores departamentales. Registradores especiales, municipales y auxiliares y sus funciones. Funciones de los delegados de puesto. Autoridades competentes para la inscripción de candidatos. Rechazo de inscripciones.	Proposiciones no avaladas por los ponentes. Se someten a votación[363].	20 / 108. No se aprueban las proposiciones.
		Se votan como vienen en la ponencia. Más las proposiciones avaladas de los artículos 23 y 30[364].	124 / 15. Se aprueban los artículos.
25	Sobre los registradores distritales.	Modificar el artículo[365].	27 / 101. No se aprueban las proposiciones modificativas.
25 y 34	Sobre los registradores distritales. Posesión de los registradores especiales, municipales y auxiliares.	Se votan como vienen en la ponencia mayoritaria.	115 / 19. Se aprueban los artículos.
162	Voto anticipado	Modificar el artículo[366].	140 / 1. Se aprueba el artículo.
185	Escrutinio en el exterior.	Sustituir el artículo[367].	131 / 1. Se aprueba el artículo.
158	Modalidades del voto.	Modificar el artículo[368]. Proposiciones no avaladas.	35 / 113. Se niegan las proposiciones no avaladas.
		Modificar el artículo[369]. Proposiciones avaladas.	128 / 1. Se aprueba el artículo
159, 243, 245 y 246	Instrumentos de votación. Definición de medios tecnológicos. Implementación progresiva de medios tecnológicos. Comisión Asesora para la implementación de los sistemas tecnológicos.	Modificar los artículos[370]. Proposiciones no avaladas.	23 / 118. Se niegan las proposiciones no avaladas.
		Modificar los artículos[371] Proposiciones avaladas.	127 / 2. Se aprueban los artículos con las proposiciones avaladas.
130, 137, 230, 251 y 252,	Plan de Auditoría. Facultades de los auditores. Exclusión de las listas de jurados de votación. Estímulos a los jurados de votación. Vacancias absolutas en cargos uninominales.	Proposición sustitutiva en los artículos 251 y 252[372]. Los demás se votan como vienen en la ponencia mayoritaria.	137 / 0. Se aprueban los artículos con las proposiciones avaladas.
37	Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil.	Modificar el artículo[373].	129 / 0. Se aprueba el artículo y su proposición.
47	Identificación y autenticación por medios digitales.	Modificar el artículo[374]. Proposiciones no avaladas.	20 / 102. Se niegan las proposiciones no avaladas.
		Modificar el artículo[375]. Proposición avalada.	126 / 12. Se aprueba el artículo con la proposición.
17	Funciones del Consejo Nacional Electoral.	Modificar el artículo[376]. Proposiciones no avaladas.	26 / 107. Se niegan las proposiciones no avaladas.
		Modificar el artículo[377]. Proposición no avalada.	95 / 34. Se aprueba la proposición.
		Modificar el artículo[378]. Proposiciones avaladas.	123 / 4. Se aprueba el artículo con las proposiciones avaladas.
172	Servicio de transporte en la jornada electoral.	Modificar el artículo[379]. Proposiciones no avaladas.	59 / 72. Se entiende negada, por no obtener la mayoría requerida para ser aprobada como un artículo de ley estatutaria.
		Modificar el artículo[380]. Proposiciones avaladas.	114 / 3. Se aprueba el artículo con las proposiciones.
275	Vigencia.	Se vota como viene en la ponencia.	143 / 1. Se aprueba el artículo.
Artículos nuevos.	Deber de actualización y depuración transparente, control y veeduría a la depuración, control preventivo y concomitante de la Contraloría y otro.	Proposiciones aditivas.	129 / 3. Se aprueban los artículos.
Artículos nuevos	El contenido de estos artículos fue explicado por los Representantes Gabriel Santos, David Racero, Jhon Murillo y Neyla Ruíz[381].	Proposiciones aditivas.	18 / 117. Se niegan las proposiciones aditivas.

Una vez sometido a consideración la totalidad del articulado, la Presidencia de la Cámara procedió con la votación del título de la iniciativa y la pregunta sobre si se quería que el proyecto se convirtiese en una ley de la República. La votación que se obtuvo fue de 138 votos por el sí y 2 por el no.

En conclusión, al examinar la forma como se tramitó la iniciativa en la plenaria de la Cámara de Representantes, la Corte concluye que, por una parte, todos los artículos fueron aprobados por mayoría absoluta, incluyendo el título del proyecto; y por la otra, todas las votaciones se realizaron de manera nominal y pública, por lo que fue posible constatar –en cada caso– que se superaran los 85 votos requeridos para la aprobación de una ley estatutaria, teniendo en cuenta la composición de dicha corporación y lo dispuesto en el artículo 134 superior.  

Publicación oficial del texto aprobado. Por último, y en observancia del requisito de publicidad dispuesto en el artículo 2° de la Ley 1431 de 2011, se efectuó la publicación del texto definitivo aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes en la GC # 1493 del 14 de diciembre de 2020, con una nota aclaratoria en la GC # 1514 del mismo año.  

Del segundo debate (designación de ponentes, informe de ponencia, anuncio previo y aprobación de la iniciativa) en la Plenaria del Senado de la República. Siguiendo las consideraciones expuestas en el numeral 149 de esta sentencia, se verificará el cumplimiento de los requisitos de forma relacionados con el segundo debate de la iniciativa en la plenaria del Senado de la República. Lo anterior supone acreditar: (i) la designación de ponentes; (ii) la elaboración y publicación del informe de ponencia; (iii) el anuncio previo de votación; (iv) la deliberación y aprobación por mayoría absoluta, y acorde con el sistema nominal y público de votación; y (v) la publicación oficial del texto aprobado.

Designación de ponentes en la plenaria del Senado de la República. Al finalizar la sesión conjunta del 13 de noviembre de 2020, y como consta en el Acta # 07 de esa fecha, se informó por el presidente de la Comisión Primera del Senado de la República, que seguirían como ponentes para el segundo debate, los mismos congresistas designados para realizar dicha labor en la instancia anterior[382], esto es, los senadores Armando Benedetti Villaneda (Coordinador Ponente), Roy Barreras Montealegre, Fabio Amín Saleme, Luis Fernando Velasco Chaves, German Varón Cotrino, Temístocles Ortega Narváez, Esperanza Andrade de Osso, Juan Carlos García Gómez, Alexander López Maya, Iván Name Vásquez, Angélica Lozano Correa, Paloma Valencia Laserna, Santiago Valencia González, Carlos Guevara Villabón, Eduardo Pacheco Cuello, Gustavo Petro Urrego y Julián Gallo Cubillos. Sobre el particular, y siguiendo lo manifestado previamente en esta providencia, al ser miembros de diferentes bancadas y al tratarse de una ponencia colectiva, se cumple con lo previsto en el artículo 150 del reglamento del Congreso, que exige la representación de todas ellas cuando se designan varios ponentes, en aras de cumplir con los principios de pluralismo y participación democrática.

Elaboración y publicación del informe de ponencia en la plenaria del Senado de la República. En la plenaria del Senado de la República se presentó una única ponencia publicada en la GC # 1452 de 2020, en la que se pidió aprobar el proyecto de reforma junto con el pliego de modificaciones propuesto[383]. En cuanto a su contenido, luego de referir a los antecedentes de la iniciativa, se hizo alusión al trámite dado en primer debate en sesiones conjuntas, explicando con posterioridad el estado de aprobación del proyecto, con una breve descripción de lo incorporado en cada uno de los títulos que lo integran, en observancia de lo previsto en el inciso 3° del artículo 160 de la Constitución[384], reiterado en el artículo 175 de la Ley 5ª de 1992[385], de modo que en lo referente a la elaboración y publicación del informe de ponencia, se cumplió con todas las exigencias constitucionales y legales que rigen esta etapa del procedimiento legislativo.

Anuncio previo de votación en la plenaria del Senado de la República. En esta corporación se presentaron igualmente un total de tres anuncios. El primero de ellos tuvo lugar el día 11 de diciembre de 2020, según consta en el Acta # 38 de esa misma fecha, publicada en la GC # 171 de 2021. En dicha sesión, en el interregno del debate destinado a la aprobación de otras iniciativas, se manifestó lo siguiente:

“Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaria se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión: (…) Proyecto de ley número 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”[386].

En la siguiente sesión, la cual tuvo lugar el día 14 de diciembre de 2020, se constata que se inició con el examen del PLE en la plenaria del Senado[387], para lo cual se votaron los impedimentos que habían sido formulados y se continuó con el uso de la palabra por parte de varios senadores, algunos para reiterar las bondades del Código, otros para manifestar su complacencia con lo aprobado por la Cámara de Representantes y algunos otros para cuestionar la celeridad con la que se pretendía tramitar la iniciativa, sin brindar espacios para el debate y queriendo imponer lo que había sido adoptado por la otra corporación (se cuestiona, incluso, que para ese día todavía no se había publicado el texto finalmente aprobado en la Cámara).

Una vez ocurrido lo anterior, se votó de manera favorable el informe de ponencia[389] y se designó una subcomisión para estudiar el articulado y las proposiciones que habían sido radicadas[390]. Cabe aclarar que, desde el inicio de la jornada, se había decidido dar cumplimiento a lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2003, en aras de precaver cualquier circunstancia vinculada con la ausencia del quórum. En este sentido, el segundo de los anuncios reseñados se realizó en los siguientes términos: “Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaria se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión: (…) Proyecto de ley número 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones.”[391] Antes de levantar la sesión, la Presidencia del Senado convocó “para el viernes 15 de diciembre del año en curso a las 10 am”.

El 15 de diciembre de 2020[393] se votó en bloque un número considerable de artículos que no tenían ninguna proposición, y ante la imposibilidad de organizar las demás disposiciones que estaban pendientes, pues se pidió que su consideración se hiciera en bloques[394], se decidió continuar con el examen de otras iniciativas. Por tal motivo, ese día no se abordó nuevamente el estudio de este proyecto de ley. Ahora bien, al igual que ocurrió con lo descrito en la jornada anterior, el tercero de los anuncios tuvo lugar al inicio de la plenaria, para lo cual se utilizó la siguiente formula: “Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaria se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión: (…) Proyecto de ley número 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones.”[395] Antes de levantar la sesión, la Presidencia del Senado convocó “para 16 de diciembre del año en curso a las 10 am”.

En la sesión del 16 de diciembre de 2020 se concluyó con la votación de la iniciativa[397], incluyendo tanto los artículos faltantes que no habían sido sometidos a consideración el día anterior[398], como con la aprobación del título y de la pregunta sobre si se quiere que el proyecto se convierta en ley de la República.

Dados los anuncios que fueron previamente reseñados, la Corte concluye que se cumplieron a cabalidad con los requisitos que rigen la materia. Así, en primer lugar, todos ellos se hicieron en términos claros y explícitos, el primero a través del señalamiento de una fecha claramente determinable, como consecuencia del uso de la expresión “en la próxima sesión”[400], y los dos siguientes con la indicación de una fecha cierta y determinada, en concreto, con la convocatoria para los días 15 y 16 de diciembre de 2020 a las 10 am. Esto permitió que los congresistas y la sociedad en general no fuesen sorprendidos con votaciones intempestivas. En segundo lugar, los anuncios siempre se realizaron en una fecha anterior a aquella en la que tuvo lugar la votación de la iniciativa, por lo que se mantuvieron incólumes los objetivos de publicidad que dan sustento a este requisito. Y, en tercer lugar, en la medida en que el debate se extendió en el tiempo, se observó el deber de mantener la cadena de anuncios y con ello se aseguró que la última sesión de votación fuese distinta de aquella en la que se realizó el último de los anuncios. Por ende, en la plenaria del Senado de la República se observaron todos los requisitos previstos en el artículo 160 del texto superior.

Finalmente, con el examen realizado hasta este punto, se da respuesta a la intervención formulada por el ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña[401], el cual planteó dudas sobre el cumplimiento de este requisito, tanto en las sesiones conjuntas de las comisiones primeras constitucionales permanentes de Senado y Cámara, como en las plenarias de ambas corporaciones. Sobre la base de la verificación de lo ocurrido en el iter legislativo, la Corte concluye que no existió ninguna irregularidad en la forma como se adelantó la observancia del anuncio previo (CP art. 160.5), en cada uno de los cuatros debates reglamentarios de esta iniciativa.  

Deliberación y votación de la iniciativa, mayorías requeridas, sistema y forma de votación en la plenaria del Senado de la República. En cumplimiento de lo anunciado, se produjo el debate y la aprobación de esta iniciativa en las sesiones de los días 14, 15 y 16 de diciembre de 2020, como consta en las Actas # 39 a 41 de esas mismas fechas, las cuales fueron publicadas entre las GC # 148 a 150 de 2021. La forma como se surtió el proceso legislativo fue la siguiente:

Al examinar las distintas votaciones realizadas, se constata que en ellas se acogió la votación nominal y pública, como regla general para la adopción de decisiones en el Congreso de la República, en los términos consagrados en el artículo 133 del texto superior, previamente citado.

En el punto de las mayorías, se reitera que, para efectos de la aprobación del PLE, se requiere la acreditación de la mayoría absoluta, salvo en lo que atañe a la definición de los impedimentos, en donde se debe seguir la regla general de la mayoría simple[402].

Finalmente, para la época en que se tramitó la iniciativa, la plenaria del Senado de la República estaba integrada por 106 miembros (de los 108 que, en principio, podían ser objeto de elección, teniendo en cuenta lo previsto en los artículos 112 y 171 de la Constitución, y conforme con el artículo transitorio 2 del Acto Legislativo 03 de 2017[403]), por lo que la mayoría absoluta se acreditaba con el voto favorable de 54 congresistas.

De esta manera, la Corte deberá verificar que, respecto de la iniciativa que dio origen al Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, se haya cumplido con la mayoría requerida, tanto en la votación del articulado, como en las proposiciones aprobadas, en el título de la iniciativa y en la pregunta sobre la intención de que el texto se convierta en una ley.

Sesión del 14 de diciembre de 2020. Como previamente se señaló en esta providencia, en esta sesión inició el examen del PLE objeto de revisión, con la definición de los impedimentos que fueron presentados, en los cuales consta que se obtuvo la mayoría simple requerida y que, además, quienes los plantearon no participación en su definición, retirándose del recinto (presencial o virtual). Los siguientes son los impedimentos que fueron resueltos por la plenaria de la Cámara de Representantes[404]:

REPRESENTANTE	CAUSA	MAYORÍA SIMPLE	VOTACIÓN SÍ/NO
Fernando Nicolás Araújo Rummié y Andrés Cristo Bustos.	El primero por ser accionista y por tener familiares con sociedades que transmiten propaganda electoral, y el segundo por tener familiares en grado de consanguinidad que pueden obtener beneficios con el proyecto.	41 votos a favor.	17 / 63. Se niegan los impedimentos.
Andrés Cristo Bustos; Carlos Fernando Motoa Solarte; José David Name Cardozo; Juan Felipe Lemos Uribe; Nora María García Burgos; Maritza Martínez Aristizábal; Laura Ester Fortich Sánchez; Paola Andrea Holguín Moreno y Milla Patricia Romero Soto.	Por estar incursos (ellos o sus familiares) en procesos de nulidad electoral, en procesos sancionatorios ante el CNE, en actuaciones de esta entidad respecto de sus partidos o por investigaciones disciplinarias a raíz del régimen de inhabilidades. Es preciso aclarar que el senador Andrés Cristo Bustos presentó dos impedimentos distintos. En la primera votación se resolvió lo referente a la causal vinculada con el familiar y, en la segunda, lo atinente a un proceso de nulidad electoral en su contra.	35 votos a favor.	15 / 53. Se niegan los impedimentos.
Richard Alfonso Aguilar Villa; José Alfredo Gnecco Zuleta; Juan Samy Merheg Marún; Guillermo García Realpe; Nadia Georgette Blel Scaff y Sandra Liliana Ortiz Nova.	Por tener familiares trabajando en entidades que verían afectadas con el proyecto.	34 votos a favor.	11 / 56. Se niegan los impedimentos.
John Milton Rodríguez González; José Luis Pérez Oyuela; Eduardo Emilio Pacheco Cuello y Jorge Eliécer Guevara.	Por estar incursos procesos de nulidad electoral o en procesos administrativos ante el CNE.	32 votos a favor.	11 / 51. Se niegan los impedimentos.
Luis Eduardo Díaz Granados Torres y Germán Darío Hoyos Giraldo.	Por tener familiares que podrían beneficiarse con el proyecto de ley.	38 votos a favor.	14 / 60. Se niegan los impedimentos.

Con posterioridad se votó el informe de ponencia, el cual fue aprobado por mayoría absoluta de 82 votos a favor y 5 en contra. Como previamente se señaló, en seguida se decidió designar una subcomisión para estudiar el articulado y las proposiciones que habían sido radicadas, por lo que se continuó en la siguiente jornada.  

Sesión del 15 de diciembre de 2020. Siguiendo las explicaciones realizadas con anterioridad en esta providencia, en esta sesión únicamente se votaron aquellos artículos respecto de los cuales no existía ninguna proposición[405]. Siendo aprobados en bloque y sin que se advierta alguna consideración por parte de los congresistas.

BLOQUE	ARTÍCULOS	VOTACIÓN SÍ / N0
Artículos respecto de los cuales no existían proposiciones, por lo que fueron sometidos a votación, de acuerdo con el texto propuesto en el informe de ponencia.	5, 6, 10, 11, 12, 15, 18, 19, 20, 21, 25, 31, 32, 34, 35, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 45, 46, 47, 48, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 67, 68, 70, 72, 73, 74, 75, 77, 78, 79, 80, 83, 84, 87, 88, 89, 91, 92, 94, 96, 97, 98, 100, 101, 103, 105, 106, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 120, 122, 123, 124, 126, 129, 132, 133, 135, 136, 138, 139, 140, 141, 142, 143, 145, 146, 147, 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 156, 157, 160, 161, 162, 163, 164, 166, 167, 170, 171, 173, 174, 175, 176, 177, 178, 180, 188, 189, 190, 191, 192, 193, 194, 196, 197, 198, 199, 200, 201, 202, 203, 205, 206, 207, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 235, 236, 237, 238, 239, 244, 246, 250, 252, 254, 256, 258, 259, 261, 262, 263, 264, 267 y 268.	87 / 0. Se entienden aprobados por mayoría absoluta.

Sesión del 16 de diciembre de 2020. En esta jornada el Coordinador Ponente señaló que la subcomisión había estudiado 168 proposiciones presentadas por los senadores[406]. A continuación, se hizo la presentación del informe y se procedió a la consideración de los artículos pendientes de aprobación, explicando los asuntos que serían acogidos y cuáles no.

Las decisiones que se adoptaron a partir de este momento lo fueron previa presentación de los artículos en varios bloques[407]:

BLOQUE	ARTÍCULOS	VOTACIÓN SÍ / N0
Artículos respecto de los cuales se negaron las proposiciones radicadas. La votación se limitó a negar dichas proposiciones.	1, 2, 3, 4, 8, 9, 13, 16, 17, 19, 28, 29, 30, 32, 33, 36, 37, 38, 51, 58, 66, 69, 71, 73, 75, 76, 81, 82, 86, 93, 95, 99, 102, 104, 134, 137, 155, 159, 168, 169, 179, 180, 181, 195, 240, 247, 249, 251, 253, 257, 260, 265 y 269. Cabe aclarar que, si bien en la sesión anterior habían sido aprobados los artículos 19, 32, 37, 38, 73, 75 y 180, de conformidad con el informe de ponencia, con esta nueva votación no se pretendía reabrir su examen, sino tan solo negar algunas proposiciones modificativas que fueron radicadas.	14 / 81. Se entienden negadas las proposiciones.
Artículos respecto de los cuales se tomó la decisión de reabrir su discusión, en tanto que tenían proposiciones que iban a ser avaladas.	46, 55, 79, 129 y 262.	84 / 0. Se entiende aprobada la reapertura del debate.
Artículos que tenían proposiciones avaladas por los ponentes y 6 artículos nuevos.	4, 7, 9, 46, 50, 55, 59, 66, 69, 79, 82, 90, 107, 108, 109, 119, 125, 129, 130, 144, 155, 159, 169, 182, 183, 184, 185, 186, 187, 241, 242, 247, 249, 251, 255, 260, 262, 265 y 266 y "6 nuevos artículos, que son propuestos por los senadores Alexander López, artículo nuevo de Germán Varón, artículo nuevo de Carlos Guevara y la Bancada de Mira y 3 artículos nuevos del senador Iván Cepeda y otros senadores".	90 / 1 Se entienden aprobados por mayoría absoluta.
Artículos que se votan de acuerdo con el informe de ponencia.	1, 2, 3, 8, 13, 16, 17, 28, 29, 30, 36, 49, 51, 58, 71, 76, 85, 86, 93, 95, 99, 102, 104, 134, 137, 168, 172, 179, 181, 195, 204, 234, 240, 253, 257 y 269.	87 / 1 Se entienden aprobados por mayoría absoluta.
Artículos respecto de los cuales también se negaron las proposiciones radicadas. La votación se limitó a negar dichas proposiciones.	14, 22, 23, 24, 26, 27, 33, 44, 131, 243 y 245.	32 / 59 Se entienden negadas las proposiciones.
Artículos que se votan de acuerdo con las proposiciones presentadas por varios congresistas.	14, 22, 24, 26, 33, 44 y 158[408].	70 / 20 Se entienden aprobados por mayoría absoluta.
Artículos que se votan de acuerdo con el informe de ponencia y un artículo nuevo sobre delegados seccionales.	23, 27, 121 y artículo nuevo sobre delegados seccionales[409].	70/20 Se entienden aprobados por mayoría absoluta.

Votado de esta manera el bloque de artículos referido se prosiguió con el debate y votación, de manera individual (en su mayoría), de aquellas disposiciones que quedaban pendientes. Los resultados fueron los siguientes:

ARTÍCULOS	CONTENIDO	PROPOSICIÓN	VOTACIÓN SÍ / NO
245	Seguridad Nacional y protección del proceso electoral.	Modificar el artículo[410].	25 / 56. Se niega la proposición modificativa.
245 y un artículo nuevo	Seguridad Nacional y protección del proceso electoral. Régimen de contratación de las entidades que integran la organización electoral.	Modificar el artículo 245[411]. Añadir un artículo nuevo[412].	83 / 2. Se aprueban ambos artículos con mayoría absoluta.
165	Protocolo que debe seguirse en el proceso de votación.	Modificar el artículo[413].	81 / 11. Se aprueba el artículo y la proposición con mayoría absoluta.
243	Se crea la Comisión Asesora para la Implementación Progresiva de los Sistemas de Asistencia Tecnológica en los Procesos Electorales.	Se vota el artículo como viene en la ponencia.	92 / 0. Se aprueba el artículo con mayoría absoluta.
248	Plan de auditoría informática electoral, que deberá diseñar la Registraduría Nacional del Estado Civil.	Se somete a votación proposición sustitutiva de este artículo[414].	88 / 4. Se aprueba el artículo con la proposición sustitutiva por mayoría absoluta.
127, 128 y 131	Exclusión de las listas de los jurados de votación. Exención del carácter de jurado de votación. Integración de la lista de jurados de votación.	Modificar los artículos[415].	31 / 49. Se entienden negadas, por no obtener la mayoría requerida para ser aprobadas como un artículo de ley estatutaria.
		En tanto no se aprobaron las proposiciones anteriores, se votan los artículos como están incluidos en el informe de ponencia.	77 / 0. Se aprueban los artículos por mayoría absoluta.
81	Cuota de género en las listas para corporaciones de elección popular	Modificar el artículo[416].	30 / 65. Se niega la proposición.
		Adicionar un parágrafo[417].	90 / 1. Se aprueba el artículo con la proposición.
Artículos nuevos	Sobre jornada electoral en emergencia sanitaria. Medidas contra el abuso en la propaganda electoral. Implementación de pliegos tipo en el proceso electoral, entre otros.	Propuestos por Richard Aguilar Villa, Alejandro Corrales Escobar, María Fernanda Cabal Molina, Paloma Valencia Laserna, Fernando Nicolás Araújo Rumié, John Milton Rodríguez González, Ana María Castañeda Gómez, y el Representante a la Cámara Juan Fernando Reyes Kuri.	1 / 87. Se niegan los artículos nuevos.

Habiéndose dejado como constancias otras proposiciones que abogaban por la discusión y votación de nuevos artículos, la Presidencia sometió a votación el bloque del articulado, al tiempo que preguntó si se aprobaba su título y se querían que la iniciativa se convirtiese en una ley de la República. Tal decisión obtuvo el voto favorable de 82 senadores, mientras 12 se manifestaron en contra. Por ende, se acreditó la mayoría absoluta requerida para la toma de estas determinaciones.

En conclusión, al examinar la forma como se tramitó la iniciativa en la plenaria del Senado de la República, esta corporación concluye que, por una parte, todos los artículos fueron aprobados por mayoría absoluta, incluyendo el título del proyecto; y por la otra, todas las votaciones se realizaron de manera nominal y pública, por lo que fue posible constatar –en cada caso– que se superaran los 54 votos requeridos para la aprobación de una ley estatutaria, teniendo en cuenta la composición de dicha corporación y lo dispuesto en el artículo 134 superior.   

Publicación oficial del texto aprobado. Por último, y en observancia del requisito de publicidad dispuesto en el artículo 2° de la Ley 1431 de 2011[418], se efectuó la publicación del texto definitivo aprobado en la plenaria del Senado de la República, en la GC # 1515 del 17 de diciembre de 2020.

Conclusión: Una vez examinados los parámetros básicos de forma que rigen la aprobación del Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, “por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”, este tribunal concluye que se observaron en su integridad las reglas sobre iniciativa legislativa; publicación oficial del proyecto; mensaje de urgencia y deliberación conjunta de las comisiones de ambas cámaras; designación de las comisiones constitucionales permanentes; audiencia pública; nombramiento de ponentes; elaboración y publicación de los informes de ponencia para primer y segundo debate en cada cámara; anuncios previos de votación; mayoría absoluta requerida para la aprobación del articulado y del título de la ley; votación nominal y pública; y publicación oficial de los textos aprobados en comisiones y plenarias.

Por consiguiente, y sobre la base de la verificación de los parámetros básicos de aprobación del PLE, esta corporación continuará con la constatación de los requisitos ordinarios y especiales restantes[420], a saber: (i) los plazos mínimos entre debates; (ii) las exigencias del proceso de conciliación; (iii) la unidad de materia y los principios de consecutividad e identidad flexible; (iv) el deber de consulta previa de las normas que afecten directamente a las comunidades étnicas; (v) el análisis de impacto fiscal; (vi) la deliberación y aprobación en sesiones mixtas o virtuales como ultima ratio; (vii) el deber de deliberación mínima en el proceso legislativo; y (viii) la aprobación del PLE dentro de una sola legislatura.  

De los plazos mínimos que deben existir entre debates

Tiempo transcurrido entre el primero y el segundo debate en la Cámara de Representantes. Respecto de esta exigencia de trámite se tiene lo previsto en el inciso 1° del artículo 160 de la Constitución, en el que se señala que “[e]ntre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días (…)”. En el caso bajo examen, la votación final de la iniciativa en primer debate en comisiones conjuntas tuvo lugar el 13 de noviembre de 2020, mientras que en la plenaria de la Cámara el asunto comenzó a debatirse el día 9 de diciembre del año en cita, por lo que el tiempo transcurrido fue de 25 días, en cumplimiento del mandato constitucional previamente transcrito.

Tiempo transcurrido entre el primero y el segundo debate en el Senado de la República. Con fundamento en la misma obligación señalada en el párrafo anterior, y teniendo en cuenta la fecha en la que finalmente se aprobó el PLE en las comisiones conjuntas, se advierte que el inicio de la deliberación en la plenaria del Senado se llevó a cabo el día 14 de diciembre de 2020, por lo que el tiempo transcurrido fue de 30 días, en acatamiento del requisito constitucional previamente mencionado.

Tiempo transcurrido entre la aprobación de la iniciativa en la Cámara de Representantes y la iniciación del debate en el Senado. De acuerdo con lo dispuesto en el mismo inciso 1° del artículo 160 de la Constitución, entre “(…) la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberá transcurrir por lo menos quince días”. Según se advirtió con anterioridad en esta providencia[421], este requisito de trámite se exceptúa cuando el proyecto de ley tenga mensaje de urgencia y se haya solicitado por el Gobierno la sesión conjunta de las comisiones constitucionales permanentes. Así lo dispone expresamente el inciso 2° del artículo 183 de la Ley 5ª de 1992, al establecer que: “Entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra deberán transcurrir, por lo menos, quince (15) días, salvo que el proyecto haya sido debatido en sesión conjunta de las comisiones constitucionales, en cuyo caso podrá presentarse la simultaneidad de segundo debate en cada una de las Cámaras”, y lo ha avalado esta corporación, en el caso puntual de la aprobación de las leyes estatutarias, como ocurrió, por ejemplo, con la sentencia C-784 de 2014.

Por consiguiente, en lo que refiere a los plazos mínimos que deben existir entre los debates, no se advierte ninguna irregularidad en el trámite que le fue otorgado a este PLE.

J. Del proceso de conciliación del Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, “por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones

Una vez concluido el trámite reglamentario en las plenarias de ambas cámaras, se advirtió que existían discrepancias entre los textos adoptados por las dos corporaciones, por lo que fue necesario continuar con el trámite de conciliación previsto en el artículo 161 de la Constitución Política, el cual se desarrolla entre los artículos 186 a 189 de la Ley 5ª de 1992.

Sobre el proceso de conciliación. El artículo 161 superior establece que, cuando surgieren discrepancias entre las cámaras respecto del texto aprobado de un proyecto, como mecanismo de solución, se exige la designación de una comisión de conciliación compuesta “por un mismo número de senadores y representantes, quienes[,] reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría”. El texto conciliado, conforme con el citado procedimiento, “se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate persiste la diferencia, se considera negado el proyecto”[423]. En seguida, se explicarán las etapas básicas de actuación que se producen en esta instancia del procedimiento legislativo, sobre la base de la introducción previamente realizada.

Para comenzar, la designación de las comisiones de conciliación está regulada en los artículos 161 de la Constitución Política, 186 a 187 de la Ley 5ª de 1992 y 17 de la Ley 974 de 2005, (i) en los que se establece que su integración corresponde a los presidentes de las cámaras[424], (ii) a través de la determinación de un mismo número de senadores y representantes, (iii) que podrá incluir a los miembros de las respectivas comisiones permanentes que hayan participado en la discusión del proyecto, así como a sus autores y ponentes, y a quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las plenarias[425]. Por virtud del régimen de bancadas introducido por la reforma constitucional prevista en el Acto Legislativo 01 de 2003, en la referida Ley 974 de 2005, se incluyó el mandato de que las Mesas Directivas deberán asegurar en su composición, en los casos en que se designe una comisión plural por cada cámara, (iv) la representación de las distintas bancadas.

Una vez designada la comisión de conciliación en los términos previstos en el párrafo anterior, (v) esta tiene el deber constitucional y legal de reunirse de forma conjunta, con el propósito de sesionar de cara a proponer un único articulado, por intermedio del cual se logren solucionar las discrepancias existentes. A tal decisión se llegará mediante el arreglo directo, y solo en caso de no ser posible, se recurrirá al auxilio de la regla de la mayoría (opción que se sujetará a la existencia de un numero plural de miembros designados por cada cámara en la comisión).

El resultado de esta actuación corresponderá al texto conciliado, (vi) el cual deberá ser incluido en el informe de conciliación, que la citada comisión tiene la obligación de entregar a las plenarias de cada corporación. Este documento se elaborará en el término que se fije para el efecto y deberá explicar cómo se llegó al articulado propuesto[427].

Una vez la comisión logra la unificación del proyecto en un único texto (por consenso o por mayoría), (vii) éste deberá ser sometido a discusión y aprobación de las respectivas plenarias, (viii) previa publicación del informe de conciliación con un día por lo menos de anticipación[428]. Nótese que en el artículo 161 superior se dispone que, en esta etapa del procedimiento legislativo, lo que se lleva a cabo es “(…) la repetición del segundo debate”, pero con un alcance claramente limitado a la facultad de conciliar los textos aprobados por cada cámara. No se trata entonces de reabrir la discusión sobre la totalidad del proyecto, sino de decidir sobre la aquiescencia en un texto único que se somete a su aprobación y que refleja una voluntad integrada por parte del Legislativo. De ahí que, la actuación se concreta en ratificar un informe acordado por unos delegatorios, en el que se presenta un mismo articulado para ambas cámaras.

Finalmente, el citado artículo 161 de la Constitución establece que, “[s]i después de la repetición del segundo debate persiste la diferencia, se considera negado el proyecto”. Esta última consecuencia se concreta en su alcance en el artículo 189 de la Ley 5ª de 1992, en el que se aclara que dicha decisión, se limita a los artículos o disposiciones que siguen siendo materia de discrepancia por la plenaria de cada cámara, una vez el texto conciliado es sometido a su consideración, “siempre que no fueren fundamentales al sentido de la nueva ley”, solo en este último caso podría considerarse como negada la iniciativa, con miras a salvaguardar el principio democrático que subyace en el acto de aprobación de un texto de carácter normativo[429].

De los límites materiales de la instancia de conciliación. Como se advierte de lo anterior, la razón de ser de la conciliación, además de permitir que en las plenarias de las cámaras se puedan introducir modificaciones a una iniciativa aprobada en comisiones, es superar las discrepancias que se hayan suscitado respecto de un proyecto, para lo cual se ha entendido que el límite material de su competencia se deriva de lo previsto en el artículo 158 de la Constitución, por virtud del cual se exige que toda iniciativa deberá referirse a una misma temática y que serán “inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella” .

En este sentido, la Corte ha sostenido que dichas comisiones deben unificar los textos divergentes, esto es, todos los artículos que hayan sido aprobados de manera distinta[430], en cuya labor no solo están autorizadas para modificar su contenido, sino incluso para crear textos nuevos, si de esa forma logran superar las diferencias[431], siempre que dicha actuación se realice dentro del ámbito de la misma materia o contenido temático de la iniciativa que se está discutiendo.

Este límite material se reitera en el inciso final del artículo 186 de la Ley 5ª de 1992, en el que expresamente se señala que: “[s]erán consideradas como discrepancias las aprobaciones del articulado de manera distinta de la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas”. Por este motivo, se ha entendido que las diferencias pueden surgir, entre otros casos, de la circunstancia de que (i) una de las plenarias apruebe un artículo y este luego sea negado por la otra; (ii) o de que ambas Cámaras están de acuerdo con una norma, pero exista una diferencia, así sea tangencial, entre el contenido adoptado en cada una de ellas; o (iii) que una de las Cámaras inserte un artículo nuevo al proyecto dándole su aprobación, y el mismo sea ignorado por completo por la otra.

Lo que es contrario al límite competencial de las comisiones de conciliación, es que ellas actúen sobre textos que tengan idéntico contenido normativo, pues más allá de los problemas de estilo, congruencia o redacción que pueda tener un articulado, lo claro es que, como se advirtió en la sentencia C-797 de 2004, su función “se circunscribe a los textos no coincidentes del proyecto aprobado en Cámara y el aprobado en el Senado y, por ende, sobre la materia de que éstos traten”.

Precisamente, se ha entendido que las comisiones de conciliación “no están llamadas a sustituir la función de las comisiones permanentes de cada una de las Cámaras, ni la de éstas mismas”[432], por lo cual, “si no hay discrepancias entre los proyectos aprobados por una y otra Cámara, no se genera el presupuesto necesario para que se integren y cumplan su función de mediación”[433]. De esta manera, la jurisprudencia reiterada de la Corte ha dicho que existe un límite de competencia al ejercicio de la función que se cumple a través de las comisiones de conciliación, cuya vulneración se traduce en la inconstitucionalidad de los textos que se hayan incorporado o se hayan modificado, sin que exista efectivamente una discrepancia. Este vicio es de carácter insubsanable, como se puso de presente en la citada sentencia C-797 de 2004.

Por lo demás, debe recordarse que el rol o papel que cumple la comisión de conciliación no es el de adoptar decisiones definitivas, ya que tal competencia está reservada de forma exclusiva para las plenarias. Su encargo se limita a presentar un texto de acuerdo bicameral, el cual, lejos de ser intangible, puede modificarse, respondiendo al carácter dinámico del proceso legislativo y a la necesidad de construir consensos alrededor de la manifestación de la voluntad democrática.

Un informe es tan solo el estudio que recoge la formulación de una proposición que será sometida a debate y aprobación, por lo que el límite de las actuaciones de las comisiones de conciliación se circunscribe a los citados actos, de suerte que una vez las plenarias asumen el conocimiento del asunto y toman una determinación definitiva sobre el proyecto, precluye la oportunidad para insistir en la conciliación de los textos.

Con base en lo anterior, procede esta Corporación a examinar la actuación desarrollada por la comisión de conciliación, en relación con el trámite del PLE sometido a control, para lo cual comenzará por pronunciarse sobre su composición.

De la integración de la Comisión de Conciliación. Al verificar lo ocurrido en esta instancia, se observa que, por el lado del Senado de la República, se designó a los congresistas Armando Benedetti Villaneda y Fabio Amín Saleme; mientras que, en lo que corresponde a la Cámara de Representantes, se eligió a Alejandro Vega Pérez y Julio César Triana Quintero[435].

De lo anterior se advierte que la Comisión de Conciliación fue debidamente integrada por decisión de (i) los presidentes de ambas cámaras, como lo dispone el Reglamento. Además, (ii) en ella se designó un mismo número de congresistas para actuar en nombre del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, conservando la regla de simetría que exige el artículo 161 del texto superior[436]. Y, en su composición, (iii) se tuvo en cuenta lo previsto en el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, pues tres de los cuatro congresistas actuaron como coordinadores ponentes de la iniciativa en los debates que antecedieron a su aprobación (Armando Benedetti Villaneda, Alejandro Vega Pérez y Julio César Triana Quintero) y el restante, si bien no ejerció dicho rol, en todo caso sí tuvo la condición de ponente (Fabio Amín Saleme), de modo que contaban con la experticia necesaria para llegar a un acuerdo sobre el contenido del articulado objeto de conciliación.

Pese a lo anterior, al tratarse de una designación plural, se omitió el cumplimiento del requisito que obliga disponer la participación de las diferentes bancadas en la comisión de conciliación, según lo establece el artículo 17 de la Ley 974 de 2005, que modificó el citado artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, y sobre el cual se pronunció la Corte en la sentencia C-453 de 2006, al sostener que: “En el caso del artículo 17 acusado, reformó el artículo 187 que regula las 'comisiones de mediación', conocidas también bajo el nombre de 'comisiones de conciliación', para armonizar el reglamento del Congreso con lo dispuesto en la Ley de bancadas. Para ello se incluyó un inciso en el que se advierte que, 'en todo caso las Mesas Directivas asegurarán la representación de las bancadas en tales comisiones', y se suprimió la expresión 'preferencialmente' contemplada en el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, para que las indicaciones acerca de cómo deben estar integradas éstas comisiones no sea 'opcional' sino 'obligatorio' y se asegure entonces, la representación efectiva de las bancadas, de acuerdo con los propósitos y objetivos adoptados de la Ley 974 de 2005.”[437] 

El incumplimiento del deber de proceder a una designación plural en la que se incorporen todas las bancadas se constata en la medida en que los congresistas que hicieron parte de la misma únicamente representaban a los Partidos Liberal[438] y de la U[439], dejando por fuera otras colectividades que sí habían tenido espacio en calidad de ponentes en primer y segundo debate.

Sobre la obligatoriedad de la participación de las diferentes bancadas en la comisión de conciliación, es preciso señalar que ella cumple con dos importantes objetivos, por una parte, asegura que no se dé un desequilibrio en las fuerzas dentro de esta instancia legislativa, de suerte que al acoger el texto final objeto de presentación para la decisión de las plenarias (CP art. 161), se termine por favorecer los intereses de un solo sector político representado en el Congreso o de las fuerzas sociales que dan soporte a esa colectividad y, por la otra, que el acuerdo que se presente para superar las discrepancias entre ambas cámaras tenga un origen participativo y plural, que responda precisamente al carácter universal y expansivo de la democracia (CP art 1°). Así como el debate en las comisiones y plenarias debe ser amplio, plural y representativo, esta misma carga se impone respecto de la comisión de conciliación.

Sobre este requisito de procedimiento, la Corte se ha pronunciado en las sentencias C-313 de 2014, C-093 de 2018 y C-162 de 2019. En la primera de las providencias en mención, se señaló que la lectura del artículo 187 de la Ley 5ª de 1992 debe guardar armonía con lo dispuesto en el artículo 161 de la Carta, por lo que la conformación que se decida por las Mesas Directivas debe corresponder con un número de integrantes adecuado, “(…) para cumplir con los principios de celeridad y división del trabajo legislativo, facilitando con ello los consensos requeridos”.

En el caso concreto que se examinó en la citada sentencia, se encontró que la Comisión estuvo integrada por tres representantes y tres senadores, miembros de tres partidos diferentes, lo cual, a juicio de este tribunal, “(…) no impedía que se hubiese podido ampliar la base de participación[,] pero con el eventual riesgo de dificultar los consensos requeridos”. Por tal razón, estimó que no se presentaba una afectación de los valores sustanciales que justifican la medida incorporada en el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, señalados con anterioridad en esta sentencia y que son un reflejo de la incorporación al texto superior del régimen de bancadas (CP art. 108), cuando (i) se acredite que no se presentó una “(…) protesta formal de alguna bancada inconforme con lo decidido por las respectivas Mesas Directivas”, frente a la definición de los miembros que integran dicho órgano[441].

A lo anterior se agregó, de conformidad con las sentencias C-093 de 2018 y C-162 de 2019, (ii) la exigencia adicional de que “el informe [haya sido] debatido en las correspondientes plenarias y [haya sido] aprobado por una amplia mayoría, lo que supone que una conformación más representativa de las bancadas no habría modificado el resultado final”[442].

En el caso bajo examen, si bien se plantearon algunos cuestionamientos frente al contenido del informe de conciliación, tanto en el Senado como en la Cámara, en específico, sobre la aprobación del artículo 44 del proyecto de ley, relativo a la identificación y autenticación por medios digitales[443], lo cierto es que (i) ninguna de las bancadas formuló una protesta formal en la que planteara su inconformidad respecto de la forma en que se integró la comisión por parte de las Mesas Directivas, circunstancia que probablemente hubiese ameritado un análisis complementario. Aunado a que (ii) el informe de conciliación fue objeto de debate en cada Cámara y obtuvo en ellas una amplia mayoría a su favor, tal y como se ratificará más adelante, con la advertencia de que se trató de una aprobación realmente representativa, si se calcula el número total de votos favorable respecto del número de miembros de cada plenaria, siendo del 78,10% en la Cámara de Representantes y del 77,35 en el Senado de la República.

Por lo demás, aunque un representante del Partido Alianza Verde manifestó su inquietud por la ausencia de miembros de los partidos de oposición en la comisión de conciliación, su actuación se limitó a plantear su inconformidad y a sugerir mejoras hacia el futuro[444], sin que se haya promovido formalmente una protesta a nombre de la bancada dirigida a la Mesa Directiva o a las plenarias, que hubiese requerido un examen y una decisión por parte del Congreso, o que haya sido replicada por otros congresistas, invocando una eventual vulneración de los valores sustanciales que justifican lo dispuesto en el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, sobre todo en una actuación cuyo fin primordial es lograr consensos que supongan la mayor conformidad posible dentro de cada Cámara, sin negar que pueden persistir diferencias propias de una democracia, resueltas con apego a la regla de las mayorías y a los principios de celeridad y de división del trabajo legislativo.   

Por consiguiente, y en aplicación de la jurisprudencia constitucional, esta corporación concluye que no existen reparos sustanciales frente al asunto de la referencia y que, por tal motivo, la deficiencia anotada no supera la connotación de tratarse de una irregularidad irrelevante[445], a partir de las consideraciones que han sido expuestas en esta providencia.

Del trámite de aprobación del informe de conciliación. En lo referente al proceso de elaboración del informe de conciliación consta que los conciliadores se reunieron de forma conjunta y que adoptaron un esquema de arreglo directo para superar las discrepancias existentes. Por tal motivo, no se recurrió al procedimiento supletorio de decidir entre ellos por mayoría, como se advierte de lo señalado al inicio del citado documento, al manifestar que: “Con el fin de dar cumplimiento a la designación, los integrantes de la Comisión de Conciliación procedimos a realizar un estudio comparativo de los textos aprobados en la Plenaria del Honorable Senado de la República y de la Honorable Cámara de Representantes. De dicha revisión se encontraron diversas diferencias que fueron aprobadas en cada una de las cámaras. // Una vez analizados, decidimos acoger el texto que mostramos en la tabla que [se anexa] a continuación[,] con el fin de superar las diferencias que se present[aron] (…)”[446].

Con base en el texto conciliado, y entendiendo que se trata de un articulado único, es preciso examinar las actuaciones realizadas en cada una de las cámaras dirigidas a su discusión y aprobación. Así, en el Senado de la República, este tribunal pudo constatar lo siguiente:

Publicación. El informe de conciliación fue divulgado en la GC # 1516 del 17 de diciembre 2020, con la aclaración de que, con posterioridad, se publicó “una fe de erratas”, en donde los conciliadores manifestaron que habían cometido un error en el texto inicialmente propuesto, en concreto, frente al artículo 73 del PLE, ya que en el informe habían señalado que acogían “el texto aprobado por el Senado de la República”, cuando en realidad el acuerdo realizado implicaba adoptar el “texto aprobado por la Cámara de Representantes”[447]. Esta fe de erratas consta en la GC # 1523 del 18 de diciembre de 2020.

Aviso previo. Conforme con el Acta # 41 del 16 de diciembre de 2020, la cual se encuentra publicada en la GC # 150 de 2021, se acreditó el cumplimiento del requisito del anuncio previo, en los siguientes términos: “Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión (…) el anuncio del proyecto que se va a conciliar en las extraordinarias por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones (…)”[448]. Al respecto, cabe señalar que, durante el curso de la sesión, por solicitud de la Presidencia, la Secretaría del Senado dio lectura al Decreto 1653 del 16 de diciembre de 2020, “por el cual se convoca al Congreso de la República a sesiones extraordinarias”. Las sesiones tendrían lugar desde el 17 hasta el 19 de diciembre de 2020 y en ese período el Congreso de la República se encargaría de culminar el “(…) trámite legislativo del Proyecto de Ley 234 de 2020 Senado - 409 de 2020 Cámara 'Por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones'”.

Como previamente se manifestó, y en lo que respecta al anuncio previo, el uso de la expresión: “en la próxima sesión”, en criterio de la Corte, satisface los requisitos de claridad, certeza y determinación que se establecen en el inciso 5 del artículo 160 de la Constitución, sobre todo cuando, como ocurre en este caso, más allá de que no se haya señalado de forma expresa el número de la iniciativa, el aviso se acompañaba de su identificación plena, tanto por la referencia al título que permitía su individualización (el proyecto por el cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones), como por la advertencia de que correspondía al único trámite legislativo sujeto a la convocatoria de sesiones extraordinarias.

En relación con este punto, este tribunal ha permitido el uso de varias fórmulas para asegurar la identificación de la iniciativa que se anuncia, siempre que, como ocurre en el asunto bajo examen, sea posible tener certeza sobre el proyecto que efectivamente será objeto de consideración por la respectiva cámara legislativa. Al respecto, en la sentencia C-633 de 2016, en la que se advirtió un vicio de procedimiento porque se cambió el número de la iniciativa y se anunció un proyecto distinto, se dijo que:

“(…) este Tribunal considera necesario reiterar que el anuncio previo no es una mera formalidad insustancial, sino que se trata de un instrumento que cumple un papel significativo en el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras legislativas, cuyo objeto se concreta en permitir el ejercicio informado de las facultades de discutir y aprobar los proyectos de ley. En efecto, a través de esta herramienta se asegura que los congresistas conozcan, con certeza suficiente, la sesión en que se llevará a cabo el debate y la votación de cada iniciativa, con miras a que se informen debidamente sobre su contenido y no sean sorprendidos por una aprobación intempestiva.

(…) en esta oportunidad, el anuncio careció del nombre completo de identificación del proyecto, a través del cual se pudiese llegar a considerar que se está en presencia de un error inocuo en la actuación realizada por la Mesa Directiva de la Cámara. En este sentido, no se advierte que en el aviso realizado se haya incluido el título del proyecto, se haya hecho mención [del] consecutivo con el que fue tramitado en el Senado de la República, o se haya detallado el acto para la cual se realizaba la citación previa, esto es, para debatir y votar el informe de objeciones. Por el contrario, el aviso se circunscribe a una relación de proyectos a partir de su número y año, sin que existan otros criterios de individualización, por medio de los cuales se pudiese dar por satisfecha la carga de certeza, con miras a garantizar un debate informado, respecto de la actuación sometida a decisión del Congreso.”[450]

Por otra parte, cabe mencionar que en el presente caso se observa que, en una fecha anterior a la publicación del informe de conciliación en la Gaceta del Congreso, se llevó a cabo el anuncio previo de votación. A juicio de este tribunal, como se ha expuesto en otras oportunidades, el cumplimiento anticipado de este requisito de trámite no implica la existencia de algún tipo de irregularidad procesal, pues ni la Constitución ni el reglamento consagran una prohibición al respecto, más allá de exigir que la publicación del informe se haga por lo menos con un día de anticipación al momento de su votación (CP art. 161) y que se acredite la realización del aviso con las exigencias previstas en el citado Acto Legislativo 01 de 2003[451]. Por ende, no se advierte ningún reparo en la forma como se surtió el anuncio previo de votación.

Aprobación. En cumplimiento del inciso 2° del artículo 161 del texto superior[452], la aprobación de esta iniciativa tuvo lugar en la siguiente sesión, la cual correspondió al 18 de diciembre de 2020, fecha para la cual el informe de conciliación ya había sido publicado y, por ende, los congresistas y la sociedad en general tenían la posibilidad de acceder a su conocimiento. De acuerdo con la información que consta en el Acta # 42 del mes y año en cita, la cual aparece publicada en la GC # 151 de 2021, el informe se aprobó con el voto favorable y por mayoría absoluta de 82 senadores a favor y 20 en contra, para un total de 102 votos. El sistema de votación que se acogió fue el de la votación nominal y pública, en desarrollo de lo previsto en el artículo 133 de la Constitución.

Sobre la fe de erratas y el artículo 73 del PLE. Respecto del trámite surtido en el Senado de la República tan solo faltaría por examinar el cumplimiento de la regla concreta de publicidad que se consagra en el inciso 2° del artículo 161 de la Constitución, conforme con la cual el texto conciliado se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias, con una publicación previa del informe de por lo menos un día de anticipación en la Gaceta del Congreso.

Sobre esta obligación, en varias sentencias, la Corte ha señalado que la Carta de 1991 es inequívoca en disponer que “(…) el artículo 161 de la Constitución exige que el informe de conciliación se publique, por lo menos, con un día de antelación a su discusión y votación”[453].

En el caso bajo examen, aun cuando el informe de conciliación se publicó el 17 de diciembre de 2020 y la votación tuvo lugar el día siguiente, esto es, el día 18 del mes y año en cita, cumpliendo con la regla constitucional del artículo 161 de la Carta, tal circunstancia no acontece con el artículo 73 del PLE, pues la fe de erratas fue publicada en la Gaceta del Congreso el mismo día en que, aparentemente, se produjo su votación (GC # 1523 del 18 de diciembre de 2020). Así las cosas, y como se advierte de lo expuesto, en relación con el citado artículo, coincide el día de la publicación con el día de la aprobación, en claro desconocimiento del inciso 2° del artículo 161 de la Constitución.

Al respecto, la Corte debe recordar que el Estado de derecho se funda, entre otros, en el principio de publicidad, el cual supone el conocimiento de los actos de los órganos y autoridades estatales, especialmente en lo referente al contenido de sus decisiones, pues de ello depende en la mayoría de los casos su vigencia y oponibilidad. Este principio contribuye a facilitar la participación ciudadana en las determinaciones que los afectan, con miras a formar ciudadanos activos, deliberantes, autónomos y críticos[454], que puedan ejercer un debido control de las actividades del Estado. La publicidad de la actividad estatal, y en particular de la actividad del Legislador, desempeña un papel esencial en un Estado democrático, tal y como la Corte lo ha destacado en numerosas sentencias[455]. Sobre el particular, se ha dicho que:

"[La] transparencia y publicidad de los debates parlamentarios cumple en el Estado social de derecho (CP art. 1) importantes finalidades, pues el Congreso es el lugar en donde se realiza de manera privilegiada la discusión pública de las distintas opiniones y opciones políticas. De un lado, la publicidad racionaliza la propia discusión parlamentaria y la hace más receptiva a los distintos intereses de la sociedad, con lo cual las deliberaciones producen resultados más justos. En efecto, existen determinados argumentos y motivos que pueden invocarse a puerta cerrada pero que no son admisibles al hacerse públicos, pues su injusticia se vuelve manifiesta. Por ello Kant consideraba que uno de los principios trascendentales del derecho público era el siguiente: 'son injustas todas las acciones que se refieren al derecho de otros hombres cuyos principios no soportan ser publicados' (Emanuel Kant. La paz perpetua. Madrid: Tecnos, 1985, Segundo Apéndice, p 61). De otro lado, la publicidad articula la actividad del Congreso con la ciudadanía, y es una condición necesaria para que el público esté mejor informado sobre los temas de trascendencia nacional, con lo cual se estrechan además las relaciones entre electores y elegidos, valor esencial en una democracia participativa como la colombiana (CP art. 1). La publicidad es pues una condición de legitimidad de la discusión parlamentaria, pues es la única manera de que el Congreso cumpla una de sus funciones esenciales, esto es, la de traducir políticamente la opinión de los distintos grupos y sectores de la sociedad y, a su vez, la de contribuir a la preservación de una sociedad abierta en la cual las distintas opiniones puedan circular libremente. Por todo ello, sin transparencia y publicidad de la actividad de las asambleas representativas no cabe hablar verdaderamente de democracia constitucional"[456].

De lo expuesto se infiere que el principio de publicidad en la actividad legislativa tiene dos escenarios principales de actuación. El primero encaminado a racionalizar el ejercicio de las funciones a cargo del Congreso y el segundo dirigido a brindar las condiciones necesarias que permitan activar la participación y el control ciudadano.

En el primero, que corresponde a la materia sometida a decisión, lo que debe ser objeto de análisis de constitucionalidad dentro de un Estado democrático, es la verificación del cumplimiento de todas las garantías constitucionales involucradas en el debate congresional y, en este sentido, el marco de protección se encamina a permitir que tanto las mayorías como las minorías tengan la posibilidad de conocer los textos sometidos a su consideración. En este escenario, el principio de publicidad demanda que los congresistas tengan la oportunidad de saber cuál es el contenido de una iniciativa y de las proposiciones que se someten a su aprobación, pues de ello depende la capacidad material para intervenir en una discusión y, por lo tanto, para que pueda existir válidamente una democracia deliberativa, en donde se torne efectiva la garantía institucional de representación de los asociados[457].

Precisamente, el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992 define al debate como "[e]l sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva Corporación (...)". Esto implica que, si el elemento esencial del debate es la discusión, el presupuesto lógico para que tal actuación pueda llevarse a cabo es que los congresistas tengan conocimiento del proyecto o de las proposiciones que se someten a su decisión. Por tal razón, la jurisprudencia de la Corte ha señalado que la votación de un texto desconocido no puede considerarse válidamente como debate[458].  

Ahora bien, el principio de publicidad de los proyectos de ley, en relación con el texto del proyecto sometido a aprobación en cada cámara, se cumple con su divulgación en el medio oficial de comunicación del Legislativo, que es la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en las comisiones o en las plenarias respetivas. Esta obligación se predica tanto de la exposición de motivos de la iniciativa (CP art. 157.1 y Ley 5ª de 1992, art. 144[459]), de las ponencias que sirven de medio para abrir la discusión en cada instancia legislativa (Ley 5ª de 1992, arts. 156[460]), así como del informe de conciliación (CP art. 161). En todo caso, a modo de excepción, y frente al trámite en las comisiones, el reglamento del Congreso señala que "(...) para agilizar el trámite del proyecto, el presidente podrá autorizar la reproducción del documento por cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la comisión, ello sin perjuicio de su posterior y oportuna reproducción en la Gaceta del Congreso".  

La regla general que dispone que la publicidad de la actividad legislativa se realiza con la divulgación de los actos en la Gaceta del Congreso fue reiterada en la Ley 1431 de 2011, en el artículo 2°, al disponer que: "(...) las actas de las sesiones plenarias, comisiones, los proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley, las ponencias y demás información que tenga que ver con el trámite legislativo deberán ser publicados en la Gaceta del Congreso, órgano de publicación de la Rama Legislativa, la cual se publicarán en la página Web de cada cámara; con esta publicación se dará por cumplido el requisito de publicidad. (...)".

Con todo, la manera cómo funciona el Congreso y la forma cómo se surten los debates vinculados con el ejercicio de la actividad legislativa suponen la imposibilidad práctica de que toda información relacionada con el proceso de adopción de una ley sea objeto de publicación en el medio oficial dispuesto para el efecto. Ello se presenta, por ejemplo, con las proposiciones de sustitución o modificación de un proyecto de ley[462], cuya presentación y consideración por parte de los congresistas debe llevarse a cabo una vez se da apertura a la discusión de la iniciativa en cada instancia legislativa (Ley 5ª de 1992, art 115).

Por esta razón, la jurisprudencia de la Corte ha admitido dicho régimen exceptivo, sobre la base de que, si bien para proceder a su aprobación ni la Carta Política ni el reglamento del Congreso exigen su publicación previa en la Gaceta, sí se impone su lectura al resto de los miembros de la comisión o de la plenaria respectiva, como lo prescribe el artículo 125 de la Ley 5ª de 1992, con el fin de garantizar la lógica que subyace en la preservación del principio de publicidad. Al respecto, la disposición en cita establece que: "Artículo 125. Lectura de la proposición. Cerrada la discusión se dará lectura nuevamente a la proposición que haya de votarse". Con todo, al igual que ocurre con el informe de ponencia, nada impide que las proposiciones modificativas o sustitutivas puedan ser objeto de una distribución previa con la reproducción del documento que las contiene, con el fin de que puedan ser leídas y conocidos por los congresistas. Tal acto preserva la esencia del citado principio de publicidad, dentro de un esquema flexible que responde a las formas del procedimiento legislativo.

Incluso, el análisis sobre la manera en que se cumple este deber básico de conocimiento de las materias objeto de discusión y votación, en aquellos casos en que no se demanda obligatoriamente la publicación en la Gaceta del Congreso, como ocurre en la hipótesis previamente expuesta, también debe ser examinado a la luz del principio de instrumentalidad de las formas, tal y como ocurrió en la sentencia C-131 de 2009. En efecto, en dicha oportunidad se concluyó que no existió un vicio de forma, por la ausencia de la lectura de las propuestas presentadas para modificar algunos artículos de la Ley 1142 de 2007, como quiera que no se afectó el principio de publicidad, por el modo en que fueron explicadas por sus proponentes, antes de su votación[463].

En todo caso, esta última alternativa debe garantizar un conocimiento pleno e integral de la iniciativa, como lo advirtió la Corte en la sentencia C-481 de 2019, pues de lo contrario no solo se estaría afectando el principio de publicidad, sino incluso el principio de consecutividad en sí mismo considerado, con base en el desconocimiento de aquello que se está aprobando. Al respecto, en la sentencia en cita se manifestó que:

"(...) Se reitera que la publicidad tiene una relación directa con la consecutividad. Al respecto, la Corte ha señalado que, aunque el debate y la votación son dos etapas distintas del proceso, no pueden concebirse de forma independiente, puesto que una es consecuencia de la otra; por lo que, si no se produce debate derivado de la falta de publicidad, 'la votación subsiguiente debe considerarse igualmente inválida'. Entonces, la verificación de la ausencia de publicidad puede llevar a concluir que hizo falta uno de los debates, como elemento estructural del proceso legislativo, y a consecuencia de ello, derivarse la no aprobación por parte de una determinada célula legislativa.

 

Una de las obligaciones que se desprenden del principio de consecutividad, de acuerdo con el cual las comisiones y las plenarias deben estudiar todos los temas que hayan sido puestos a su consideración, es que deben ser objeto de debate y votación todas 'las proposiciones que se planteen en el curso del debate (...), salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o a modificaciones', de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 11 del Reglamento del Congreso. Además, este principio impone la prohibición de 'omitir el ejercicio de [las] competencias delegando el estudio y aprobación de un texto a otra instancia legislativa para que allí se surta el debate. (...) En general, si una irregularidad asociada a estas obligaciones ha tenido lugar, se considera que el Legislador ha incurrido en un vicio de procedimiento por elusión'.

 

Por lo anterior, reitera la Corte que compete al Congreso 'aprobar textos conocidos, explícitos, expresos e idénticos, que solo así pueden devenir en leyes de obligatorio cumplimiento. Entonces la posibilidad de aprobar textos implícitos o determinables resulta completamente ajena a la voluntad del constituyente' (...)". 

En el asunto bajo examen, la Corte advierte que existen dos actos claramente diferenciables. Así, por una parte, se encuentra el informe de conciliación publicado el 17 de diciembre de 2020, el cual, en lo que atañe al artículo 73 del PLE, propuso acoger el texto aprobado en el Senado de la República; y por la otra, se halla la fe de erratas, divulgada el 18 de diciembre de 2020, que admite la existencia de un error y que propone, en su lugar, adoptar el texto acogido en la Cámara de Representantes. Se trata de dos proposiciones que son distintas y que, por ello, fueron igualmente recogidas en dos documentos distintos.

Precisamente, mientras el informe de conciliación del 17 de diciembre de 2020 solicita "aprobar el texto conciliado", teniendo en cuenta la escogencia que se realiza respecto de cada artículo aprobado por una de las cámaras, y eligiendo para el caso del artículo 73 el texto acogido en el Senado, el cual se publica dentro de la transcripción del texto conciliado (GC # 1516 de 2020, p. 222); la fe de erratas, por su parte, de forma expresa señala que: "(...) la voluntad de los conciliadores sobre el artículo 73 es acoger el texto aprobado por la Cámara de Representantes, que se muestra a continuación"[464]. De ahí que, en el documento publicado el día 18 de diciembre de 2020, luego de admitir el error, se concluye la propuesta que se realiza con la siguiente proposición: "los suscritos conciliadores PROPONEMOS a la plenaria de la Cámara (...) y del Senado (...) acoger el siguiente texto del artículo 73 al Proyecto de Ley Estatutaria 409 de 2020 Cámara - 234 de 2020 Senado, 'Por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones" (...)".

Nótese que la fe de erratas cambia el sentido de la conciliación respecto del artículo 73 del PLE, y ello se advierte a partir de la comparación de ambos textos. El siguiente cuadro pone de presente el ajuste en la regulación adoptada:

TEXTO DEL INFORME DE CONCILIACIÓN ORIGINAL

TEXTO A CONCILIAR POR VÍA DE LA FE DE ERRATAS

ARTÍCULO 73. Definición de aval. Aval es la designación que hace un partido o movimiento político con personería jurídica a un candidato para que lo represente en una elección popular. Será otorgado mediante un documento suscrito por el representante legal o su delegado, en el momento del periodo de inscripciones de candidaturas. La delegación deberá señalar de manera expresa si se extiende a la posibilidad de avalar en el periodo de modificación de inscripciones. Los avales se expedirán sin costo alguno y se observarán las reglas establecidas en los estatutos y las leyes previstas para la selección de candidatos; y no podrán ser revocados por las organizaciones políticas con posterioridad a la inscripción de las candidaturas. Los candidatos solo pueden solicitar aval en las organizaciones políticas donde se encuentran formalmente registrados como militantes durante el año inmediatamente a la inscripción. En ningún caso los partidos o movimientos políticos podrán entregar más de un aval para la elección de un cargo uninominal. Tampoco se podrá entregar a una persona aval para más de un cargo o lista. Tampoco podrán entregar más avales que curules a proveer en la correspondiente lista para corporaciones públicas; excepto en las que se eligen hasta dos (2) miembros, las cuales podrán estar integradas hasta por tres (3) candidatos. En los casos que se expidan avales desconociendo estas prohibiciones, el funcionario electoral competente dará validez únicamente al primero que se haya expedido. Parágrafo. El aval entregado por parte de los partidos o movimientos políticos será válido para la inscripción de la candidatura y tendrá vigencia máxima hasta el día en que se declare la elección, en caso de que se haya hecho efectiva la inscripción.

ARTÍCULO 73. Definición de aval. Aval es la designación que hace un partido o movimiento político con personería jurídica a una persona natural que pueda representar a la colectividad, aspirando a ser elegido como resultado de una elección popular. Será otorgado mediante un documento suscrito por el representante legal o su delegado, en el momento del periodo de inscripciones de candidaturas. La delegación deberá señalar de manera expresa si se extiende a la posibilidad de avalar en el periodo de modificación de inscripciones. En el caso de listas para corporaciones públicas, el aval expedido para un candidato que va a reemplazar a otro durante el periodo de modificaciones deberá indicar expresamente cuál es el renglón que se pretende modificar. Los avales se expedirán sin costo alguno y se observarán las reglas establecidas en los estatutos y las leyes previstas para la selección de candidatos; y no podrán ser revocados por las organizaciones políticas con posterioridad a la inscripción de las candidaturas. Los candidatos solo pueden solicitar aval en las organizaciones políticas donde se encuentran formalmente registrados como militantes durante los tres (3) meses inmediatamente anteriores a la inscripción. En ningún caso los partidos o movimientos políticos podrán entregar más de un aval para la elección de un cargo uninominal. Tampoco se podrá entregar a una persona aval para más de un cargo o lista. Tampoco podrán entregar más avales que curules a proveer en la correspondiente lista para corporaciones públicas; excepto en las que se eligen hasta dos (2) miembros, las cuales podrán estar integradas hasta por tres (3) candidatos. En los casos que se expidan avales desconociendo estas prohibiciones, el funcionario electoral competente dará validez únicamente al primero que se haya expedido. Parágrafo. El aval entregado por parte de los partidos o movimientos políticos será válido para la inscripción de la candidatura y tendrá vigencia máxima hasta el día en que se declare la elección, en caso de que se haya hecho efectiva la inscripción.

De la transcripción realizada se aprecian al menos tres cambios significativos en la regulación propuesta. El primero tiene que ver con el destinatario del aval, pues mientras en el Senado se habla genéricamente del “candidato”, en la Cámara se especifica que se trata de la persona natural “que pueda representar a la colectividad”. El segundo regula el cambio del aval, y allí se advierte que el Senado guarda silencio en la materia, a diferencia de la Cámara que establece que “el aval expedido para un candidato que va a reemplazar a otro [en] el periodo de modificaciones” para elecciones a corporaciones públicas, “deberá indicar expresamente cuál es el renglón que se pretende modificar”. Y, el tercero, se advierte en el tiempo habilitado para solicitar el aval, en donde el Senado lo permite durante el año anterior a la inscripción, mientras la Cámara lo restringe a los tres meses previos a ese momento.

Se trata de tres cambios de una significativa entidad, por lo que no es posible entender que una regulación subsuma a la otra, o que se trate de ajustes de estilo, redacción o de simple forma. Por tal razón, se insiste, se plantearon en documentos distintos, con proposiciones diferentes.  

A partir de lo anterior, y al haberse incluido como aprobado en el texto legal enviado a revisión de la Corte, el artículo 73 del PLE que fue propuesto en la fe de erratas, la Sala Plena concluye que dicho proceder vulneró el inciso 2° del artículo 161 de la Constitución, por cuanto el documento en el que se incluía la proposición para habilitar su aprobación por la plenaria del Senado no fue publicado con un día por lo menos de anticipación a la fecha en que se produjo su votación. Por el contrario, como ya se advirtió, coincide el día de la publicación con el día de la aprobación, en desconocimiento del principio de publicidad y de los fines que se protegen con dicho mandato.

 Dos circunstancias adicionales refuerzan la vulneración al texto superior que se pone de presente. La primera tiene que ver con que incluso tomando a la fe de erratas como una proposición sustitutiva[465], no se cumple con la carga excepcional dirigida a garantizar el principio de publicidad prevista en el artículo 125 de la Ley 5ª de 1992, previamente citado, pues no se hizo lectura a viva voz del documento en el que consta dicha actuación, ni de la proposición que incluía la modificación en la aprobación del artículo 73 del PLE, respecto de lo señalado en el informe de conciliación[466]. Por el contrario, lo que consta es que, por una parte, si bien en la GC # 150 de 2021 se hace alusión a la fe de erratas en el orden del día[467], al verificar lo realmente ocurrido en la sesión que allí se plasma, lo que se registra es que el Secretario del Senado, al dar lectura de los asuntos a tratar en la jornada del 18 de diciembre de 2020, en ningún momento hizo referencia a ese documento[468]; y por la otra, que al instante de proceder a la votación del proyecto, tan solo se puso a consideración de la plenaria del Senado la proposición incluida en el informe de conciliación, toda vez que nada se dijo sobre la fe de erratas y el cambio que con ella se producía[469]. En este sentido, ninguna actuación de la Mesa Directiva, ni del Secretario General del Senado, permiten evidenciar que se haya dado a conocer la fe de erratas el día de la votación del informe.  

La segunda circunstancia se manifiesta con la presentación que se hizo por parte de los conciliadores del Senado, respecto del resultado derivado de la labor de conciliación, ya que al momento de referir al trabajo realizado, se hizo un resumen general sobre las normas sin discrepancia, sobre los textos que se acogieron y sobre la decisión de no modular, modificar o reinterpretar las disposiciones aprobadas, sin que, en momento alguno, se haya advertido sobre la existencia de una fe de erratas y sobre el cambio puntual que se proponía en la aprobación del artículo 73 del PLE[470]. De esta manera, y visto lo ocurrido, tampoco resulta aplicable para este caso, la subregla excepcional de publicidad que se admitió por este tribunal en la sentencia C-131 de 2009, anteriormente reseñada.

En conclusión, aun cuando por regla general se cumplió con el deber de publicidad previsto en el inciso 2° del artículo 161 de la Constitución, respecto de la casi totalidad de la iniciativa, ello no aconteció respecto del artículo 73 del PLE, pues no solo no se publicó con la debida antelación el texto que incluía la fe de erratas, sino que la misma no fue puesta de presente a los senadores, nunca se explicó su contenido y éstos no fueron informados sobre su consideración, debate y votación. Por tal motivo, y sin perjuicio de la verificación del resto de requisitos de procedimiento, este artículo en principio deberá ser declarado inconstitucional por vulnerar el principio de publicidad y, de contera, el principio de consecutividad, como se aclaró en la sentencia C-481 de 2019, por razón de la falta evidente de conocimiento sobre su rigor normativo[471]. En todo caso, y una vez se concluya el examen final sobre todo el iter legislativo, deberá verificarse si se está en presencia de un vicio insubsanable o de uno que permita el uso de los instrumentos de corrección formal.

En cuanto al procedimiento de aprobación del informe de conciliación en la Cámara de Representantes, este tribunal constata lo siguiente:

Publicación. El informe de conciliación fue divulgado en la GC # 1517 del 17 de diciembre 2020, con la aclaración de que, con posterioridad, igualmente se publicó la fe de erratas ya mencionada, la cual consta en la GC # 1522 del día 18 del mes y año en cita.  

Aviso previo. Conforme con el Acta # 203 del 17 de diciembre de 2020, la cual se encuentra publicada en la GC # 123 de 2021, se acreditó el cumplimiento del requisito del anuncio previo, en los siguientes términos: “Anuncio de proyectos. // Dice así el proyecto que se va a anunciar. // El informe de conciliación. Referencia informe de conciliación para Proyecto de Ley Estatutaria número 409 de 2020 Cámara, 234 de 2020 Senado, por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones, repito. // Referencia informe de conciliación para el Proyecto de Ley Estatutaria número 409 de 2020 Cámara, 234 de 2020 Senado, por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”[472]. Cabe señalar que, en el curso de la sesión, la Secretaría de la Cámara igualmente dio lectura al Decreto 1653 del 16 de diciembre de 2020, “por el cual se convoca al Congreso de la República a sesiones extraordinarias”, para discutir y concluir de forma exclusiva el trámite de esta iniciativa. Por lo demás, se aclaró expresamente la fecha en que tendría lugar la sesión de votación del informe de conciliación, al manifestar que: “(…) señor Secretario, levántese entonces la sesión, cítese para el día de mañana a sesiones extraordinarias, 18 de diciembre a las 9:00 am, para que se discuta y vote el informe de conciliación, Código Electoral”[473]. Finalmente, nada se dijo sobre la fe de erratas y la publicación realizada en la GC # 1522 de 2020.

Como se advierte de lo expuesto, se trata de un anuncio que satisface las exigencias previstas en el inciso 5° del artículo 160 de la Constitución, previamente señaladas en esta providencia, pues se fijó con exactitud la fecha para llevar a cabo el acto de votación. Por lo demás, existe una plena identificación de la iniciativa y del motivo de la citación.

Aprobación. En cumplimiento del inciso 2° del artículo 161 superior, la aprobación de esta iniciativa tuvo lugar en la sesión anunciada, esto es, el día 18 de diciembre de 2020, fecha para la cual el informe de conciliación, como se advirtió por la Secretaría General de la Cámara, ya había sido publicado. De acuerdo con la información que consta en el Acta # 204 del mes y año en cita, la cual aparece publicada en la GC # 288 de 2021, el informe se aprobó con el voto favorable y por mayoría absoluta de 132 representantes a favor y 22 en contra, para un total de 154 votos. El sistema de votación que se acogió fue el de la votación nominal y pública, en desarrollo de lo previsto en el artículo 133 de la Constitución.

Por lo demás, por regla general, se advierte que la mayoría de la iniciativa cumplió en su aprobación con la regla igualmente prevista en el inciso 2° del artículo 161 del texto superior, referente a que la publicación del informe de conciliación debe hacerse por lo menos con un día de anticipación a su votación, y si bien lo anterior no ocurrió respecto del artículo 73 del PLE, como se indicó en el caso del senado, es preciso advertir que, en esta cámara, la actuación no vulneró los principios de publicidad ni de consecutividad, pues tanto la Mesa Directiva como la Secretaría General hicieron referencia expresa a la fe de erratas en la sesión del 18 de diciembre, procedieron a leerla en su integridad, pusieron de presente la proposición que se formulaba[475] y ella fue incorporada al momento de realizar la votación[476]. Se trató del uso excepcional de los esquemas de publicidad que la Corte ha avalado en casos límite y extraordinarios, con la finalidad de permitir la aprobación integral de una iniciativa, a fin de no sacrificar el principio democrático de las mayorías, pero sin que se incumpla con la obligación de garantizar el conocimiento previo de lo votado y sin que dicha actuación se convierta en una suplantación del mandato previsto en el inciso 2° del artículo 261 Superior. Lo anterior acontece en el caso bajo examen, cuando se constata que el uso de la fe de erratas se circunscribió a un solo artículo, de 276 que había.

A pesar de lo anterior, es claro que la actuación realizada en la Cámara de Representantes no subsana la irregularidad anotada en el plenaria del Senado, no solo porque se trata de dos corporaciones distintas, sino porque a diferencia de lo que ocurrió en la Cámara, en donde sí se tuvo conocimiento de lo que sería objeto de votación, en el Senado no existió ninguna advertencia y menos aún se incluyó la proposición respectiva al momento de abrir el registro. La sola referencia al orden del día no satisface las obligaciones existentes en la materia, pues el mismo no concuerda en su información con lo que se leyó a viva voz en la respectiva sesión[477], lo que se ratifica con la circunstancia de que al momento de proceder a la votación tan solo se hizo alusión al informe de conciliación, sin incluir la fe de erratas[478]. Así las cosas, mientras los integrantes de una de las cámaras sí estuvieron enterados de lo que votarían, los integrantes de la otra no. En todo caso, el alcance de este vicio de inconstitucionalidad respecto del artículo 73 del PLE, según se manifestó con anterioridad, será determinado una vez se concluya el examen final sobre todo el iter legislativo, en el que deberá verificarse si es susceptible o no de subsanación.

Del cumplimiento del límite material de competencia de la Comisión de Conciliación. Finalmente, a juicio de este tribunal, se concluye que, por regla general, la labor de la Comisión de Conciliación se ciñó al ámbito de su competencia, referente a “preparar un texto unificado que armonice las diferencias, para luego ser sometido a la aprobación de las plenarias”[479], sin desbordar el límite temático que concreta el alcance de la iniciativa.

En efecto, al revisar el resultado de la conciliación y con excepción de las particularidades respecto de lo ocurrido con el artículo 73 del PLE, se encuentra que (i) sobre 195 artículos existió plena identidad entre ambas cámaras (incluyendo tres disposiciones que fueron eliminadas en las plenarias); (ii) se presentaron divergencias en 85 artículos; y (iii) como fórmula de solución, se decidió acoger en su integridad el artículo aprobado en una de las cámaras, sin realizar –en principio– ningún tipo de modificación, ajuste o cambio en su contenido normativo. Como resultado de lo anterior, (iv) se adoptaron 49 de los textos propuestos por la Cámara (incluida la eliminación de un artículo); y (v) 36 que fueron aprobados por el Senado (con una eliminación y cuatro artículos nuevos). Ello se comprueba con el siguiente cuadro, en el que se resaltan el artículo 73 (con ocasión del examen ya realizado en esta providencia) y el artículo 247 (por los cuestionamientos que más adelante se abordarán):

ARTÍCULO	¿OBJETO DE CONCILIACIÓN?	TEXTO FINALMENTE ADOPTADO
Artículo 1	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 2	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 3	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 4	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 5	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 6	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 7	Si	Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 8	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Proyecto de artículo	No	Artículo eliminado en las plenarias de ambas cámaras.
Artículo 9	Si	Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 10	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Proyecto de artículo	Si	Se acoge la eliminación del artículo según lo decidió el Senado de la República.
Artículo 11	No	Articulo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 12	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 13	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 14	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 15	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 16	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 17	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 18	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 19	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 20	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 21	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Proyecto de artículo	No	Artículo eliminado en las plenarias de ambas cámaras.
Artículo 22	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 23	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 24	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 25	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 26	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 27	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 28	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 29	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 30	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 31	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 32	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 33	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 34	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 35	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 36	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 37	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 38	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 39	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 40	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 41	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 42	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 43	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 44	Si	Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 45	Si	Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 46	Si	Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 47	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 48	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 49	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 50	Si	Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 51	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 52	Si	Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 53	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 54	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 55	Si	Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 56	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 57	Si	Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 58	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 59	Si	Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 60	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 61	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 62	Si	Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 63	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 64	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 65	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 66	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 67	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 68	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 69	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 70	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 71	Si	Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 72	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 73	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 74	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 75	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 76	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 77	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 78	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 79	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 80	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 81	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 82	Si	Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 83	Si	Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 84	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 85	Si	Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 86	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 87	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 88	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 89	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 90	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 91	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 92	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 93	Si	Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 94	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 95	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 96	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 97	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 98	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 99	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 100	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 101	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 102	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 103	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 104	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 105	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 106	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Proyecto de artículo	Si	Se acoge la eliminación del artículo según se decidió en Cámara.
Artículo 107	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 108	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 109	Si	Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 110	Si	Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 111	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 112	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 113	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 114	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 115	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 116	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 117	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 118	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 119	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 120	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 121	Si	Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 122	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 123	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 124	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 125	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 126	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 127	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 128	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 129	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 130	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 131	Si	Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 132	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 133	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 134	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 135	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 136	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 137	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 138	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 139	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 140	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 141	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 142	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 143	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 144	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 145	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 146	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 147	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 148	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 149	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 150	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 151	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 152	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 153	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 154	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 155	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 156	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 157	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 158	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 159	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 160	Si	Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 161	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 162	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 163	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 164	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 165	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 166	Si	Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 167	Si	Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 168	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 169	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 170	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 171	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 172	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 173	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 174	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 175	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 176	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 177	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 178	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 179	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 180	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 181	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 182	Si	Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 183	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 184	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 185	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 186	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 187	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 188	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 189	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 190	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 191	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 192	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 193	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 194	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 195	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 196	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 197	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 198	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 199	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 200	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 201	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 202	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 203	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 204	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 205	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 206	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 207	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 208	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 209	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 210	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 211	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 212	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 213	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 214	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 215	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 216	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 217	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 218	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 219	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 220	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 221	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 222	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 223	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 224	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 225	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 226	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 227	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 228	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 229	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 230	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 231	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 232	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 233	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 234	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 235	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 236	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 237	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 238	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 239	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 240	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 241	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 242	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 243	Si	Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 244	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 245	Si	Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 246	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 247	Si	Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 248	Si	Se acoge nuevo artículo introducido en Senado de la República.
Artículo 249	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 250	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 251	Si	Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 252	Si	Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 253	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 254	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 255	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 256	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 257	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 258	Si	Se acoge nuevo artículo introducido en Senado de la República.
Artículo 259	Si	Se acoge nuevo artículo introducido en Senado de la República.
Artículo 260	Si	Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 261	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 262	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 263	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 264	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 265	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 266	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 267	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 268	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 269	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 270	Si	Se acoge texto aprobado en Senado de la República.
Artículo 271	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 272	Si	Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes.
Artículo 273	Si	Se acoge nuevo artículo introducido en Senado de la República.
Artículo 274	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 275	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.
Artículo 276	No	Artículo aprobado igual en ambas cámaras.

Por virtud de lo anterior, y vista la actuación desarrollada en la instancia de conciliación, en principio, la Corte concluye que se respetó por la comisión respectiva el límite material de su competencia, toda vez que su labor se restringió a las disposiciones frente a los cuales existían discrepancias, y no se alteró ni se modificó, en principio, los textos que habían sido aprobados, pues tan solo se propuso acoger –de forma pura y simple– las normas como habían sido adoptadas por las plenarias.  

A pesar de lo anterior, se cuestiona por los intervinientes lo ocurrido en esta instancia respecto de los artículos 84 y 247 del PLE, conforme se mencionó en el acápite de antecedentes[480]. En concreto, se manifestó lo siguiente:

En cuanto al artículo 84 del PLE[481], que regula la cuota de género[482], se cuestiona que la comisión de conciliación haya decidido arbitrariamente suprimir el parágrafo 2°, que había sido aprobado con una única proposición votada mayoritariamente por la plenaria del Senado el día 16 de diciembre de 2020, según la cual: "Parágrafo 2. En las listas a cargos de corporaciones públicas de elección popular, cuando el número de curules a proveer sea cinco (5) o más y el número de candidatos de la lista sea impar, el género correspondiente a ese último cupo en lista será definido por las directivas del respectivo partido y movimiento político, o por quienes estos autónomamente determinen". Tal eliminación, a juicio del interviniente, plantea una dificultad para los casos en que se elijan candidatos de forma impar, pues no existe una manera de determinar a qué género se debe asignar la curul que sobraría al hacer una repartición de 50%-50%. Por tal motivo, no debió suprimirse el parágrafo 2°, y al hacerlo, sin adoptar un remedio legal para el efecto, se demuestra que se actuó de forma arbitraria, por lo que se trata de un vicio procedimiento subsanable que debe corregirse.

Respecto de esta alegación, la Corte debe manifestar que no advierte ningún vicio de procedimiento, pues la discrepancia entre lo aprobado en la plenaria de la Cámara y en la plenaria del Senado se encuentra justamente en la inclusión del parágrafo 2° (anteriormente transcrito) al contenido del artículo 84, sobre la cuota de género[483]. Fue esa la diferencia que activó, en relación con la norma en cita, la necesidad de recurrir a la labor de la Comisión de Conciliación, por lo que la circunstancia de que esta haya propuesto acoger el texto adoptado por la Cámara, dejando de lado lo prescrito por el Senado, es precisamente el resultado de su labor de acordar un texto único, por lo que no puede considerarse que ello es arbitrario o que constituye un defecto de tipo procesal. En efecto, el límite a la competencia de las comisiones de conciliación lo constituyen las discrepancias y la necesidad de preservar la unidad temática de la iniciativa, ninguna de las cuales se ve afectada con la decisión adoptada. Por lo demás, las dificultades prácticas que puedan surgir como consecuencia de la aplicación de una norma no constituyen una irregularidad de trámite, ya que dicha aproximación se dirige a cuestionar el contenido de lo aprobado y no el proceso realizado para conformar la voluntad democrática.

En cuanto al artículo 247 del PLE[485], en el que se fijan varias normas sobre la seguridad nacional y la protección del proceso electoral[486], se señala que en la plenaria del Senado se acogió una proposición respecto del texto que venía aprobado de las comisiones conjuntas, que implicó un cambio en el parágrafo único, en el sentido de incluir la prohibición de que las condiciones de seguridad sean utilizadas "para impedir la transparencia del proceso."

En el informe de conciliación publicado en la GC # 1516 de 2020, en el cuadro comparativo de los textos que fueron aprobados por cada cámara, cuando se menciona el texto conciliado, se hace referencia a que se adoptará el acogido por la plenaria del Senado. Sin embargo, tanto en la columna que reseña lo suscrito por dicha corporación, como en la fila que trae el texto que sería sometido a consideración de las plenarias, se omite la transcripción del parágrafo. Con todo, en la parte definitiva del informe, en la que se incluye la proposición de aprobación del texto conciliado, sí aparece el parágrafo, pero con la redacción correspondiente a lo adoptado por la Cámara de Representantes, según la cual: “Parágrafo. Las condiciones de seguridad no pueden usarse en ningún momento para limitar la observación al proceso electoral de organizaciones nacionales o internacionales debidamente acreditadas, así como para permitir la transparencia del proceso"[488].

Para la interviniente no se trata de un cambio menor, pues mientras el texto de la Cámara incluye el verbo “permitir”, lo dispuesto en el Senado refiere al verbo “impedir”. Lo que significa que: (i) o las condiciones de seguridad no se pueden invocar para impedir la transparencia del proceso electoral, (ii) o las condiciones de seguridad no se pueden invocar para permitir la transparencia del proceso electoral. Esta situación puede representar un vicio de procedimiento por elusión material, “puesto que no fue claro que estaban votando respecto al artículo en cuestión, ni para las plenarias de Cámara y el Senado, ni para la ciudadanía con posibilidad de ejercer control político a las actuaciones del Congreso. No era posible entender si se estaba acogiendo el texto del Senado, el texto de la Cámara o se acogía una mezcla de ambos. Más aún cuando el conciliador y ponente del proyecto, al explicar el informe de conciliación que iba a ser sometido ante la plenaria del Senado, fue enfático en afirmar que no acogieron textos mezclados de una y otra cámara dentro de un mismo artículo”[489].

El cuestionamiento que se realiza respecto de este artículo exige verificar el texto que fue adoptado por la plenaria de cada una de las cámaras, seguido del artículo finalmente incluido en el PLE, para lo cual se incluye el siguiente cuadro[490]:

TEXTO CÁMARA	TEXTO SENADO	TEXTO PLE
Artículo 248. Seguridad nacional y protección del proceso electoral. Todas las actividades que en cumplimiento de su misión realice la Registraduría Nacional del Estado Civil con relación al registro civil, la identificación, los procesos electorales y mecanismos de participación ciudadana son de seguridad y defensa nacional. Las fuerzas militares y de la policía serán responsables del orden público en todo el territorio nacional para la ejecución del proceso electoral en condiciones de seguridad. Prestarán su apoyo en la custodia de los documentos electorales y la infraestructura tecnológica. Adicionalmente, cuando las circunstancias así lo obliguen colaborarán en el transporte del material electoral y de los servidores públicos. La transmisión de resultados se realizará conforme al protocolo de seguridad y de ciberseguridad que diseñe la Registraduría Nacional del Estado Civil con el apoyo de los organismos de seguridad del Estado. Parágrafo. Las condiciones de seguridad no pueden usarse en ningún momento para limitar la observación al proceso electoral de organizaciones nacionales o internacionales debidamente acreditadas, así como para permitir la transparencia del proceso.	Artículo 244. Seguridad nacional y protección del proceso electoral. Todas las actividades que en cumplimiento de su misión realice la Registraduría Nacional del Estado Civil con relación al registro civil, la identificación, los procesos electorales y mecanismos de participación ciudadana son de seguridad y defensa nacional. Las fuerzas militares y de la policía, bajo la dirección del Presidente de la República, prestarán su apoyo en la custodia de los documentos electorales y la infraestructura tecnológica. Adicionalmente, cuando las circunstancias así lo obliguen colaborarán en el transporte del material electoral y de los servidores públicos. La transmisión de resultados se realizará conforme al protocolo de seguridad y de ciberseguridad que diseñe la Registraduría Nacional del Estado Civil con el apoyo de los organismos de seguridad del Estado. Parágrafo. Las condiciones de seguridad no pueden usarse en ningún momento para limitar la observación al proceso electoral de organizaciones nacionales o internacionales debidamente acreditadas, así como para impedir la transparencia del proceso.	Artículo 247. Seguridad nacional y protección del proceso electoral. Todas las actividades que en cumplimiento de su misión realice la Registraduría Nacional del Estado Civil con relación al registro civil, la identificación, los procesos electorales y mecanismos de participación ciudadana son de seguridad y defensa nacional. Las fuerzas militares y de la policía bajo la dirección del Presidente de la República, prestarán su apoyo en la custodia de los documentos electorales y la infraestructura tecnológica. Adicionalmente, cuando las circunstancias así lo obliguen colaborarán en el transporte del material electoral y de los servidores públicos. La transmisión de resultados se realizará conforme al protocolo de seguridad y de ciberseguridad que diseñe la Registraduría Nacional del Estado Civil con el apoyo de los organismos de seguridad del Estado. Parágrafo. Las condiciones de seguridad no pueden usarse en ningún momento para limitar la observación al proceso electoral de organizaciones nacionales o internacionales debidamente acreditadas, así como para permitir la transparencia del proceso.

De la transcripción de los textos aprobados, se comprueba que entre las cámaras existían diferencias, no solo frente al uso de los verbos “permitir” o “impedir” en el parágrafo único, sino también en relación con las labores a cargo de las Fuerzas Militares y de Policía en el inciso 2°. Con base en estas discrepancias, al momento de surtirse la instancia de conciliación, se advirtió que se acogería el texto del Senado, así consta en la página 188 de la GC # 1516 de 2020[491]. Ahora bien, aun cuando efectivamente en el texto finalmente aprobado por las plenarias se acredita que se adoptó lo referente a la citada cámara, en cuanto a las funciones de la Fuerza Pública, no ocurrió lo mismo frente a las limitaciones al uso de las condiciones de seguridad, pues allí se consagró la fórmula verbal que había sido adoptada por la Cámara de Representantes, esto es, el verbo “permitir”.

Respecto de lo ocurrido, esta corporación tendría dos opciones: (i) limitarse a entender que se trató de un lapsus que configura una irregularidad irrelevante[492], pues en todo caso sí se acogió el texto del Senado, en lo que refiere a las labores de la Fuerza Pública, y que lo acaecido con los verbos no fue nada distinto a un error de redacción que debe superarse con el uso de las técnicas de interpretación (v.gr. la interpretación histórica); o, en su lugar, (ii) concluir que existió un vulneración del principio de publicidad, que condujo a una elusión material del debate, ya que se informó a las plenarias que, para efectos de la conciliación, se acogería un único texto adoptado por las cámaras sin cambios o  modificaciones, lo que no sucedió en este caso, ya que se combinó una parte de la norma acogida por el Senado y otra de la Cámara, con lo cual se vició la voluntad de los congresistas, en tanto que se les propuso votar un texto, el cual no guardó finalmente correspondencia con el que se pretendía y logró aprobar.  

A juicio de la Corte, en el asunto bajo examen, cabe acoger la segunda de las opciones propuestas, por una parte, porque lo ocurrido no puede asimilarse a una simple irregularidad, cuando de por medio se encuentra la salvaguarda del principio de publicidad, que implicaría el deber de transmitir a los congresistas información clara, inteligible y cierta respecto de lo que es objeto de proposición, así como la preservación en la formación de la voluntad democrática de la cámaras, que exige transparencia para la toma de decisiones. En este punto se reitera que, como lo ha manifestado este tribunal, al Congreso le compete aprobar “textos conocidos, explícitos, expresos e idénticos” y no “textos implícitos o determinables”[493], pues ello supone una ausencia de las cámaras en la consideración real del asunto, esto es, en la habilitación de una verdadera discusión, afectando el proceso de formación de la ley, por la infracción de los citados principios constitucionales. Y, por la otra, porque el proceso legislativo brinda herramientas para solventar lo ocurrido, como ocurrió en este mismo trámite con el uso de la figura de la fe de erratas, de suerte que, de asumir la Corte la lectura de que se trató de un simple lapsus, al final de cuentas sacrificaría la opción de corrección que el propio reglamento les otorga a las Cámaras, en los términos previstos en el inciso 2° del artículo 2° de la Ley 5ª de 1992.

En conclusión, el artículo 247 del PLE debe ser declarado inconstitucional, por vulnerar el principio de publicidad y por apartarse del mandato de transparencia que rige el proceso de formación de la voluntad democrática de las cámaras. No obstante, y al igual que se advirtió con el artículo 73, una vez se concluya con el examen final sobre todo el iter legislativo, deberá verificarse si se está en presencia o no de un vicio insubsanable.

De esta manera, y como resumen del examen a lo ocurrido en la etapa de conciliación, cabe manifestar que, por regla general, se cumplieron con la mayoría de los requisitos de trámite que rigen esta instancia del procedimiento legislativo, con excepción de las violaciones descritas respecto del trámite que le fue otorgado a los artículos 73 y 247 del PLE. Sin embargo, el alcance e impacto de estas irregularidades, en el caso concreto, serán objeto de análisis puntual, al verificar la totalidad de los requisitos de procedimiento que rigen la aprobación de los PLE, como se ha manifestado con anterioridad.

K. Del principio de unidad de materia, y de los requisitos de identidad flexible[495] y consecutividad

Del principio de unidad de materia. Los artículos 158 y 169 de la Constitución Política consagran el principio de la unidad de materia, cuyos preceptos se complementan con lo señalado en el artículo 148 de la Ley 5ª de 1992. De conformidad con los dos primeros, “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”, a lo cual se añade que “[e]l título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido (…)”. Por su parte, en armonía con lo expuesto, la citada norma del reglamento del Congreso establece que: “Cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia. Sus decisiones serán apelables ante la Comisión”[496].

Desde una perspectiva general[497], se entiende que el principio de unidad de materia exige que las disposiciones de una ley guarden conexidad temática entre sí y con la materia principal que se regula, ya sea referida a un solo asunto, o incluso a una pluralidad de ellos relacionados entre sí, a partir de la identificación de un eje temático dominante, sin que ello se traduzca, necesariamente, en una diversidad de materias[498]. Es allí en donde cobra importancia el título como guía del contenido primordial al que se refiere la ley.

La relevancia de este mandato se fundamenta en la salvaguarda de la racionalidad del principio democrático y en la transparencia y publicidad del proceso legislativo. En efecto, el Congreso de la República debe estar sujeto a una regla de coherencia interna en el ejercicio de la función legislativa[499], por medio de la cual se garantice que la producción normativa se realiza a partir de temas que son previamente definidos y frente a los cuales los congresistas, sin importar su filiación política o las mayorías existentes, tienen la oportunidad de concurrir en su discusión y de proponer reformas a los textos propuestos. En este orden de ideas, al evitar que se introduzcan asuntos totalmente ajenos o extraños a los que sirvieron de soporte para impulsar la actividad del Legislador, se protege la probidad, sensatez y solidez del debate democrático.

Con el principio de unidad de materia también se ampara, como ya se dijo, los mandatos de transparencia y publicidad del proceso legislativo, no solo porque se excluye la posibilidad de que se añadan textos distantes al marco regulatorio dominante, sino también porque la comunidad tiene la oportunidad de conocer e identificar en qué consisten las iniciativas que cursan y cuya aprobación por el Congreso impactará en la sociedad[500]. Incluso, la coherencia interna que se exige aporta elementos para amparar la seguridad jurídica, en la medida en que evita, o al menos reduce, las dificultades interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la aprobación de disposiciones que no tengan relación con la materia principal a la cual se refiere la ley.

La Corte ha señalado en su jurisprudencia que la interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar sus finalidades y terminar por anular el principio democrático[502], significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Social de Derecho (CP arts. 1° y 4). Por tal razón, solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones extrañas o inconexas de una ley pueden llegar a ser declaradas inconstitucionales[503], lo que exige que razonable y objetivamente “(…) no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante”.

Por esta razón, en la sentencia C-373 de 2016, la Corte identificó dos reglas que permiten asegurar la exigibilidad de este mandato. Así, por una parte, esta corporación señaló (i) que el examen de la unidad de materia “no debe ser excesivamente exigente ni extremadamente deferente, de manera que el escrutinio no puede desconocer el amplio margen de configuración” otorgado al Congreso, ni tampoco afectar la racionalidad legislativa que se demanda con ocasión de la exigibilidad del citado principio; y, por la otra, (ii) surge un mandato de prelación a favor del principio básico de autonomía legislativa, siendo exigible un esfuerzo argumentativo mayor por parte de la Corte, para declarar que una disposición vulnera lo previsto en los artículos 158 y 169 de la Carta[505].

Con el ánimo de identificar si efectivamente existe una relación de conexidad, la Sala ha decantado cuatro criterios, a saber: (i) el criterio de conexidad causal, que se refiere a la identidad que debe existir entre la ley y cada una de sus disposiciones, en lo que atañe a su origen. En concreto, “lo que se espera es que las razones por las cuales se expidió la ley sean las mismas que dieron lugar a la consagración de cada uno de los artículos en particular”. (ii) El criterio de conexidad temática, que alude a la vinculación objetiva y razonable entre la materia dominante o el asunto general sobre el que versa una ley, y la materia o temática sobre la que recae una disposición en particular, “sin que ello implique que una misma ley no pueda referirse a varios asuntos”. (iii) El criterio de conexidad teleológica, que se define a partir de la identidad de los objetivos y fines que se persiguen tanto por la ley en general como por cada una de sus normas en particular. Y, (iv) el criterio de conexidad sistemática, que se entiende como la relación que debe existir entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, a fin de que constituyan un cuerpo organizado[506].

Por lo demás, desde la sentencia C-026 de 1993, esta corporación ha entendido que es suficiente que en el título se señalen los temas generales que serán objeto de regulación, pues constituye un exceso exigir que en él se incluya una referencia a todas y cada una de las normas que integran la ley. Por tal razón, se avala la posibilidad de recurrir a frases omnicomprensivas que incluyan los distintos asuntos que hubiesen sido regulados, por ejemplo, a través de la fórmula: “y se dictan otras disposiciones”.

Finalmente, como se deriva de todo lo expuesto, la observancia de este mandato no opera como un simple límite procesal a las atribuciones de cada una de las cámaras, sino que actúa como una restricción al ejercicio de la competencia para legislar, en el sentido de que debe desenvolverse dentro de un eje temático dominante. Por tal razón, la Corte ha sostenido que la vulneración de este principio también supone la ocurrencia de un vicio de carácter material y no meramente formal, “(…) pues el juicio que debe adelantar el juez constitucional involucra un escrutinio sobre la coherencia entre el contenido normativo del precepto acusado y la materia general del estatuto normativo en el que la disposición se encuentra integrada. De ahí que a la acción [pública de] inconstitucionalidad (…) no se le aplique el término de caducidad por vicios de forma establecida en el artículo 242.3 de la Constitución”[507].

Por la razón previamente expuesta, en cuanto al examen de este requisito para la aprobación de las leyes estatutarias cabe realizar una doble aproximación. Así, por una parte, se exige una verificación general del proyecto de ley, en lo que refiere a la estructura y alcance de la iniciativa, a fin de determinar si ella se ajusta a los criterios que permiten acreditar la existencia de una coherencia interna en la labor de producción normativa. Este juicio se llevará a cabo en este acápite de la providencia. Y, por la otra, se habilita la posibilidad de realizar un examen puntual o concreto de cada una de las normas que integran el proyecto, la cuales también se encuentran sujetas, de forma particular, a la observancia del principio de unidad de materia. Sin embargo, en la medida en que esta valoración supone describir y determinar el contenido normativo de cada disposición objeto de revisión, el momento oportuno para realizar el examen de constitucionalidad, es aquél en el que se surte el control material de cada uno de los preceptos que hacen parte de la iniciativa, pues, como acaba de señalarse, este requisito no opera como un simple límite procesal, sino que supone “un escrutinio sobre la coherencia entre el contenido normativo del precepto [examinado] y la materia general del estatuto normativo en el que la disposición se encuentra integrada”, circunstancia por la que se ha considerado que su infracción supone igualmente la ocurrencia de un vicio de fondo[508].

De esta manera, el citado examen puntual o concreto que se habilita frente a cada una de las disposiciones de la iniciativa se realizará por este tribunal, de ser necesario, en el acápite destinado a la verificación de si el contenido material de las normas que integran el PLE se ajustan o no a los preceptos que se disponen en la Constitución, esto es, al momento de surtir el juicio de fondo. Esta aclaración cobra especial relevancia, pues es allí en donde la Sala Plena se detendrá a puntualizar, verificar y confrontar los argumentos que fueron expuestos por varios intervinientes, en cuanto al único artículo cuestionado de forma particular por incurrir, supuestamente, en la infracción de este principio, el cual corresponde al artículo 44 del proyecto de ley, sobre la identificación y autenticación por medios digitales[509].

Sobre la base de la delimitación previamente realizada, la Corte advierte que, en cuanto a la estructura y alcance de la iniciativa, el PLE sometido a control guarda relación de conexidad temática, teleológica, causal y sistemática con su objeto, pues desde el inicio del trámite legislativo se advirtió que, a través de su aprobación, se busca implementar una regulación integral en lo atinente a la función electoral, a los organismos electorales y a otros aspectos vinculados de forma directa con los procesos electorales de los mecanismos de participación ciudadana, los cuales son necesarios para permitir su desarrollo y lograr su plena operancia, como ocurre, por ejemplo, con el modo en que habrán de ser identificados los ciudadanos; el domicilio y el censo electoral; la selección e inscripción de candidatos; el régimen de los sondeos, encuestas y propaganda electoral; la forma en que se desarrollarán las elecciones; el preconteo, los escrutinios y la declaración de resultados; las faltas y las elecciones atípicas; y los sistemas de asistencia tecnológica a los procesos electorales. Este amplio grado de sincronización de la estructura y alcance de la regulación propuesta, vista desde una perspectiva general, se comprueba a partir de la vinculación de la regulación que se propone con los dos objetivos esenciales que se buscan, esto es, ajustar el régimen electoral a la nueva comprensión que la Carta de 1991 introdujo de la democracia y de la participación ciudadana (CP arts. 3, 40 y 103), e incorporar el uso de las TIC para transitar hacía una democracia digital.  

Se advierte entonces que, desde una perspectiva general, se cumple con (i) el criterio de conexidad causal, pues la regulación propuesta guarda una identidad de objeto y alcance, en lo que refiere a las razones por las cuales se aprobó esta iniciativa, sin perjuicio del examen particular y concreto que pueda realizarse en el acápite del juicio de fondo. De igual manera, se verifica (ii) la observancia del criterio de conexidad temática, ya que existe una materia dominante y un asunto general sobre el cual versa el PLE, lo que excluye la existencia de una multiplicidad de mandatos dispersos e inconexos entre sí. También se comprueba (iii) el criterio de conexidad teleológica, puesto que la iniciativa se explica a partir de la realización de dos objetivos claramente diferenciables; y, por último, se evidencia (iv) el criterio de conexidad sistemática, toda vez que, desde una valoración genérica de la estructura del proyecto, se concluye que se trata, en general, de un cuerpo normativo organizado alrededor de la función electoral.

Por lo demás, cabe manifestar que el título de esta iniciativa también satisface los requisitos del artículo 169 superior, pues refiere al contenido que abarca toda la materia principal objeto de regulación, cuando a través de él se señala que se expedirá el “Código Electoral Colombiano”, entendiendo que la expresión “y se dictan otras disposiciones”, incluye todos aquellos otros asuntos que son afines a la función electoral, tales como el sistema electoral, los procesos electorales, las campañas y su financiación, entre otros; así como la organización y funcionamiento de los órganos electorales, en cuanto resulten necesarios para el adecuado ejercicio de la citada función.  

Por el conjunto de razones expuestas, la Corte considera que, en cuanto a la verificación de la estructura y alcance de la iniciativa, ella satisface el principio de unidad de materia, examen de alcance general que, según ya se explicó, no supone una validación particular y concreta de cada una de las disposiciones que integran el PLE, pues dicha instancia del juicio de constitucionalidad tendrá que realizarse, de llegar a ese escenario, al momento de surtirse el control de fondo. Allí se verificará, entre otros, los cuestionamientos formulados respecto del artículo 44 del proyecto, en los términos ya señalados en esta providencia.

De los principios de consecutividad e identidad flexible. Estos principios cobran especial relevancia en el proceso legislativo por su estrecho vínculo con el principio de transparencia que rige el desarrollo de la función pública[510]. En cuanto al principio de consecutividad, la Constitución establece que ningún proyecto será ley sin haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara, y en segundo debate en su respectiva plenaria[511]. De esta manera, se exige que toda materia que guía la aprobación de las distintas normas que integra un proyecto de ley sea debatida y aprobada en cuatro debates, primero en las comisiones permanentes y luego en las plenarias de ambas cámaras, con la particularidad ya reseñada en esta providencia, por virtud de la cual cuando se impone la deliberación conjunta de las comisiones constitucionales permanentes, lo que se permite es que el primer debate en cada una de estas instancias se surta al mismo tiempo, o lo que es lo mismo, que se delibere de forma conjunta.

Ahora bien, la observancia de este principio no es óbice para que durante el procedimiento legislativo se realicen cambios al articulado de una iniciativa. En efecto, la Carta reconoce expresamente que “[d]urante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”[513], precepto superior que vigoriza el valor de la democracia y que le otorga un peso importante a la función de representación que cumple el Congreso de la República, pues autoriza que durante el curso de aprobación de una iniciativa se vayan realizando ajustes a los textos que se aprueban, como parte de lo que significa el principio democrático y que le otorga sustento al requisito del debate, como supuesto de aprobación de toda ley. Sin embargo, dichas variaciones están sujetas al principio de identidad flexible, el cual prescribe que, a lo largo del iter legislativo, el proyecto que cursa en el Congreso debe ser el mismo durante los cuatro debates congresionales. En otras palabras, las modificaciones o supresiones que se le efectúen a una iniciativa en el curso de cada una de las etapas destinadas a su aprobación (con los límites propios que tiene la instancia de conciliación), deben guardar coherencia y referirse a la misma materia o contenido temático que fue previamente discutido. Al respecto, esta corporación ha precisado que no cualquier relación basta para que se respete el principio de identidad flexible, por lo que han descartado las relaciones “remotas, distantes, o meramente tangenciales” y ha insistido en que “la relación de conexidad debe ser clara y específica, estrecha, necesaria [y] evidente”[514]. En este orden de ideas, al referirse al alcance de estos dos principios, la Corte ha señalado que:

“El concepto de identidad (C-702/99) comporta (…) que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática (C-1190/01). Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones o supresiones que consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya discutido y aprobado el tema a que se refiera la adición o modificación (C-702/99)”[515].

A lo anterior ha añadido que:

“[Las] modificaciones introducidas a un proyecto deben mantener un eje temático común, pues no es válido introducir temas respecto de los cuales nunca se ha planteado debate alguno. De esta manera, cuando una cámara introduce modificaciones al articulado del proyecto para incluir un asunto completamente nuevo, autónomo y separable, desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible. Por el contrario, cuando las modificaciones (adiciones o supresiones) versan sobre los temas puestos a consideración de la respectiva cámara para su debate, los ajustes aprobados no pueden ser objeto de reproche alguno por este concepto.”[516]

Según se observa entonces, como lo ha admitido la Corte[517], mientras que el principio de consecutividad contiene una exigencia, el de identidad flexible plantea en cambio una permisión, que atempera la rigurosidad con que, de no ser por su presencia, debería acatarse el primero. Con fundamento en lo expuesto, la jurisprudencia constitucional ha insistido en que se entienden satisfechos estos dos principios, cuando las adiciones o modificaciones que se introduzcan durante “el trámite en las plenarias se refieran a temas que hubieren sido conocidos y debatidos en las respectivas comisiones”. Ello significa que es aceptable introducir “artículos específicos que no hubieren hecho parte de los textos aprobados por las comisiones, pudiendo por ejemplo hacerse un desarrollo más prolijo del tema en cuestión, o, por el contrario, uno más conciso y de menor extensión, siempre y cuando, se insiste, dicho tema hubiere sido conocido y analizado por la comisión constitucional respectiva”.

De esta manera, a efectos de determinar qué constituye un asunto nuevo, autónomo o separable que conlleve a la inconstitucionalidad de un artículo, por la modificación que le haya sido introducida, esta corporación ha fijado los siguientes criterios de orden material y no formal:

“(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto[,] siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto [y] no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la comisión de conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema”[519].

Por consiguiente, y siguiendo la jurisprudencia constitucional, es aceptable la introducción de artículos específicos que no hubieren hecho parte de los textos aprobados en las etapas previas (tanto en el primer debate en comisión como en las instancias respectivas de la otra cámara), por ejemplo, haciendo un desarrollo más prolijo de un tema o, por el contrario, uno más conciso y de menor extensión, siempre y cuando, se insiste, la temática que haya sido introducida hubiese sido conocida y considerada por la comisión constitucional respectiva o por la otra de las cámaras. Finalmente, cabe resaltar que una irregularidad que atenta contra los principios de consecutividad e identidad flexible no se convalida por el hecho de haberse surtido el trámite de conciliación posterior, por cuanto el hecho de no tener los debates exigidos por la Constitución corresponde a un vicio insubsanable, por desconocer el diseño constitucional del proceso de formación de las leyes[520].

En esta ocasión, para aprobar el PLE objeto de revisión, en primer lugar, se recurrió a la actuación conjunta de las comisiones primeras constitucionales de ambas cámaras; en segundo lugar, tuvo ocasión la aprobación de la iniciativa en las plenarias de Senado y Cámara; y finalmente, se presentó una instancia adicional en estas mismas plenarias, en la que se votó el informe de conciliación. Por ende, como un todo, el Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, atiende en principio a la exigencia de consecutividad[521].

No obstante, se observa que en el trámite de este proyecto se introdujeron varias modificaciones y adiciones al articulado aprobado por las comisiones en sesiones conjuntas. Por lo tanto, resulta necesario evaluar si en el procedimiento legislativo, los asuntos que integran el articulado del PLE se aprobaron con observancia de los principios de consecutividad e identidad flexible. De este juicio se excluyen los artículos 73 y 247, por cuanto, respecto de ellos, se advirtieron irregularidades en la etapa de conciliación, con impacto en la realización del principio de publicidad, en la debida formación de la voluntad democrática y en la consecutividad[522].

Para tal efecto, y siguiendo la metodología utilizada en anteriores oportunidades, la Corte dividirá el análisis en distintos grupos[523]. El primero lo conforman aquellos artículos que, o bien no fueron modificados durante los debates legislativos, o bien experimentaron ajustes formales de numeración o redacción, pero sin implicaciones sustantivas, por lo que se trata de preceptos que no plantean ningún problema en lo atinente a la observancia de los citados principios.

El segundo lo integran los artículos que experimentaron modificaciones con efectos normativos a lo largo del trámite legislativo, pero en donde los asuntos tratados recibieron los cuatro debates exigidos por la Constitución. En ellos cabe entrar a revisar que los cambios que se hayan producido en el texto finalmente aprobado conserven el eje temático a lo largo del iter legislativo.

El tercer y último grupo está compuesto por aquellos artículos que han sido cuestionados por los intervinientes o que le suscitan dudas a la Corte sobre su constitucionalidad a luz de los referidos principios. En este caso, como se verá, tal circunstancia se reduce al artículo 44 del PLE, hipótesis respecto de la cual se exige un examen con mayor rigurosidad, a fin de asegurar que no se comprometan los principios de identidad flexible y consecutividad, y que, por ende, no se haya defraudado la transparencia debida en el desarrollo del proceso legislativo. Como herramienta que sirve para contrastar los resultados que a continuación se exponen, se acompaña con esta sentencia el Anexo IV, en el cual se incluye un cuadro resumen sobre el tránsito legislativo del Proyecto de Ley Estatutaria 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara.

Sobre la base de lo expuesto, en el primer grupo se encuentran los artículos 1, 6, 8, 13, 14, 16, 17, 18, 19, 22, 23, 24, 25, 31, 32, 33, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 45, 47, 48, 50, 51, 53, 54, 56, 58, 60, 61, 63, 64, 68, 69, 70, 75, 78, 79, 81, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 106, 107, 110, 112, 113, 114, 115, 120, 124,  125, 126, 127, 128, 129, 132, 133, 134, 135, 136, 138, 139, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 147, 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 160, 162, 163, 164, 168, 169, 170, 172, 173, 174, 175, 176, 177, 178, 179, 180, 181, 182, 183, 185, 186, 187, 188, 189, 190, 191, 192, 193, 194, 195, 196, 197, 198, 199, 200, 201, 202, 203, 204, 206, 207, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235, 236, 237, 238, 239, 240, 241, 242, 243, 246, 249, 250, 253, 256, 257, 261, 262, 264, 266, 267, 268 y 274. Como ya explicó, al no haber tenido modificaciones, o al tratarse de ajustes meramente formales, sin incluir asuntos sustanciales, estas disposiciones no suscitan ninguna inconveniente respecto de la observancia de los principios de consecutividad e identidad flexible.  

Al segundo grupo pertenecen los artículos 2, 3, 4, 5, 7, 9, 10, 11, 12, 15, 20, 21, 26, 27, 28, 29, 30, 34, 35, 36, 46, 49, 52, 55, 57, 59, 62, 65, 66, 67, 71, 72, 74, 76, 77, 80, 82, 83, 84, 85, 93, 101, 102, 103, 104, 105, 108, 109, 111, 116, 117, 118, 119, 121, 122, 123, 130, 131, 137, 146, 157, 158, 159, 161, 165, 166, 167, 171, 184, 205, 223, 244, 245, 248, 251, 252, 254, 255, 258, 259, 260, 263, 265, 269, 270, 271, 272, 273, 275 y 276. En lo que refiere a estas disposiciones, se advierte que durante el proceso de formación del proyecto de ley objeto de revisión, las cámaras introdujeron modificaciones que implicaron determinados cambios normativos. No obstante, se pudo verificar que se trata de variaciones circunscritas a los asuntos debatidos a lo largo de todo el trámite y que se relacionan con los nueve ejes temáticos principales de esta iniciativa, a saber: (i) la organización electoral, las autoridades que la conforman y sus funciones; (ii) el registro civil y la forma en que habrán de ser identificados los ciudadanos colombianos; (iii) el domicilio y el censo electoral; (iv) la selección e inscripción de candidaturas; (v) el régimen de propaganda electoral (encuestas y sondeos); (vi) la forma en que se desarrollarán las elecciones; (vii) el preconteo, los escrutinios y la declaración de elecciones; (viii) las faltas y las elecciones atípicas; y (ix) los sistemas de asistencia tecnológica a los procesos electorales. En consecuencia, ninguno de estos artículos infringe los principios de consecutividad e identidad flexible, tal y como se demostrará con el siguiente cuadro:

DESCRIPCIÓN DEL ARTÍCULO EN EL PLE	SÍNTESIS DE LOS CAMBIOS QUE EXPERIMENTÓ CADA ARTÍCULO EN LOS DEBATES Y RAZÓN POR LA QUE NO DESCONOCE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE
Artículo 2. Ámbito de aplicación	Inclusión en la plenaria de Cámara del parágrafo en el cual se define el concepto de actos electorales. No viola consecutividad ni identidad flexible, pues se relaciona con los mecanismos para asegurar el ejercicio de la función electoral. Incluido en GC # 1493 de 2020.
Artículo 3. Del concepto de ciudadanía electoral	Inclusión de la faceta de contraer deberes derivada de tener la calidad de ciudadano electoral. No viola consecutividad ni identidad flexible, ya que forma parte del concepto de ciudadanía electoral, el cual se tramitó en los cuatro debates. Incluido en GC 1493 de 2020.
Artículo 4. Principios de la función electoral en los procesos electorales	De un lado, se incorporó la utilización de medios tecnológicos por la organización electoral bajo el principio de neutralidad tecnológica, y del otro, se adicionó el principio de la inmediación electoral. Cumple con la consecutividad e identidad flexible, ya estos asuntos constituyen los principios que rigen la función electoral. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 5. Derecho al voto	Se incorporó el derecho a ejercer el sufragio de los jóvenes, de acuerdo con la normatividad especial para el efecto. No vulnera consecutividad ni identidad flexible, pues define el alcance de los titulares que pueden ejercer el derecho a elegir, que se consideró en los cuatros debates. Incluido en GC 1515 de 2021.
Artículo 7. Identificación y autenticación del elector	Modificaciones en torno a las facultades de la RNEC de disponer de sistemas biométricos o cualquier otro mecanismo electrónico para la verificación y/o autenticación del elector. Honra la consecutividad e identidad flexible, en tanto regula el asunto de la identificación plena de los votantes, el cual surtió los cuatro debates. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 9. Voto en establecimiento de reclusión	Se debate la posibilidad de ejercer el derecho al voto en los establecimientos de reclusión, aspecto que se relaciona con la función electoral que se encuentra presente en los cuatro debates, de suerte que el artículo honra la consecutividad e identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 10. Voto de personas con diversidad funcional o en situación de discapacidad	Se debatió los sistemas de asistencia tecnológica para la votación. Debido a que se este asunto busca asegurar la efectividad del derecho a elegir de las personas en situación de discapacidad y que, por ende, constituye un desarrollo efectivo de la función electoral, la Corte encuentra que cumple con los principios de consecutividad e identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020; 1515 de 2021.
Artículo 11. Estímulos a los electores	Se modifican algunos porcentajes relacionados con los descuentos aplicables a quienes ejerzan su derecho al voto. No vulnera consecutividad ni identidad flexible, pues el tema de los estímulos a electores estuvo en todos los debates. Incluido en GC 1493 de 2020.
Artículo 12. Definición de certificado electoral	Modificaciones alrededor de los protocolos de seguridad que deben tener los certificados electorales digitales. No viola la consecutividad ni la identidad flexible, ya que el asunto del certificado electoral estuvo presente en los cuatro debates. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 15. Funciones del Consejo Nacional Electoral	Cambios en las facultades del Consejo Nacional Electoral y en el procedimiento en coordinación con otras entidades para efectuar el proceso de revisión, certificación, reconocimiento y pago de la reposición por gastos de campaña. No viola la consecutividad ni la identidad flexible, toda vez que el asunto de las funciones de esta entidad se discutió a lo largo de los cuatro debates. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 20. Tribunales de vigilancia y garantías electorales	Inclusión de un artículo sobre la creación de tribunales de vigilancia y garantías. A pesar de que el artículo fue introducido en las sesiones plenarias no infringe la consecutividad ni la identidad flexible, por cuanto los mecanismos de protección de las garantías electorales se pueden rastrear a lo largo de los cuatro debates. Incluido en GC 1493 de 2020.
Artículo 21. Funciones del Registrador Nacional del Estado Civil	Se ampliaron las funciones del Registrador Nacional del Estado Civil, en sentido de otorgarle la facultad de fijar viáticos y el valor de los documentos de identificación. Honra la consecutividad e identidad flexible, pues las funciones de este cargo se discutieron en los cuatro debates. Incluido en GC 1493 de 2020.
Artículo 26. Delegados seccionales	Inclusión del deber de los delegados seccionales de informar casos de violencia política contra las mujeres. Satisface la consecutividad e la identidad flexible, habida cuenta de que el asunto de las funciones de los delegados seccionales estuvo presente en los cuatro debates. Incluido en GC 1493 de 2020.
Artículo 27. Registradores especiales, municipales y auxiliares del Estado Civil	Composición en la planta de la RNEC y política de género, norma que se ajusta a la consecutividad e identidad flexible, toda vez que contribuye a establecer las calidades del cargo de registrador especial, que se consideraron en los cuatros debates. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 28. Funciones de los registradores especiales y municipales	Se establecieron algunas precisiones respecto de las funciones de los registradores especiales y municipales, por lo cual no se viola la consecutividad ni la identidad flexible al tratarse de un tema presente desde el inicio del trámite legislativo. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 29. Funciones de Los registradores auxiliares	Al igual que en el renglón anterior, se hicieron algunas precisiones respecto de las funciones de los registradores auxiliares, lo cual no quebranta la consecutividad ni la identidad flexible, por las mismas razones previamente expuestas. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 30. Calidades para ser registrador municipal o auxiliar	Se suprimió la referencia a la aplicación de los requisitos para las nuevas vinculaciones. No desconoce consecutividad ni la identidad flexible, toda vez que las calidades del cargo de registrador municipal o auxiliar se consideraron en los cuatro debates. Incluido en GC 1515 de 2021.
Artículo 34. Fondo Rotatorio de la RNEC	Discusión o no del deber de la organización electoral de presentar un informe sobre los montos de los recaudos provenientes de sanciones pecuniarias. Aspecto que satisface la consecutividad e identidad flexible, ya que el asunto del Fondo Rotatorio estuvo presente en todos los debates. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 35. Documento antecedente para la inscripción del nacimiento	Se suprimió la autorización para que, en ausencia de los documentos necesarios expedidos por la autoridad tradicional de las comunidades o pueblos indígenas, se allegue una declaración juramentada presentada para lograr la certificar de los nacimientos. Se ajusta a la consecutividad e identidad, toda vez se relaciona con los requisitos y el procedimiento para acreditar el nacimiento de las personas, el cual fue discutido en todos los debates. Incluido en GC 1493 de 2020.
Artículo 36. Registro civil por medios tecnológicos	Precisiones relacionadas con los medios tecnológicos disponibles para realizar la inscripción de los nacimientos en el registro civil y la individualización de los inscritos. Cumple con los principios de consecutividad e identidad flexible, puesto que integra el asunto de identificación de las personas, incluido en los cuatro debates. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 46. Rehabilitación de derechos políticos	Inclusión de la facultad de la RNEC para incluir de nuevo en el censo electoral a las personas que les sean habilitados sus derechos políticos. No infringe la consecutividad ni la identidad flexible, en cuanto corresponde a una medida que materializa el ejercicio de la función electoral presente en los cuatro debates. Incluido en GC 1515 de 2021.
Artículo 49. Actualización del domicilio electoral	Si se permite o no solicitar la actualización del domicilio electoral por una tercera persona. Cumple con la consecutividad e identidad flexible, en tanto este asunto fue trasversal a todos los debates. Incluido en GC 1493 de 2020.
Artículo 52. Tratamiento de datos personales	Cambios alrededor de los estándares que debe observar la RNEC en el tratamiento de la información que produzca y administre. Se adecúa a las exigencias de consecutividad e identidad flexible, ya que determina las condiciones del tratamiento de datos personales, asunto que estuvo presente en la totalidad de las etapas legislativas. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 55. Exclusiones del censo electoral	Se incluyó el deber de la RNEC de crear un sistema que permita llevar un registro actualizado y público de las personas fallecidas. No se advierte ningún problema con la consecutividad ni con la identidad flexible, pues corresponde a la forma en que habrán de ser identificados los ciudadanos colombianos. Incluido en GC 1515 de 2021.
Artículo 57. Actualización del domicilio en el censo electoral	Se discutió y modificó el texto del proyecto para establecer que las consecuencias de no surtirse el proceso de validación y autenticación del registro del domicilio en el censo electoral y se reguló el deber del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario de remitir la información para la actualización de los ciudadanos afectados con medidas de aseguramiento privativas de la libertad. Estos asuntos también se relacionan con la forma de identificar a los electores, de suerte que se cumple con la consecutividad e identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 59. Veracidad del domicilio electoral	Se incluyó el deber de la RNEC de garantizar las normas sobre protección de datos personales, al momento de verificar de manera permanente la veracidad de las direcciones del domicilio electoral aportadas por los ciudadanos colombianos y extranjeros residentes. De nuevo, estos asuntos de identificación no presentan problemas de consecutividad ni de identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 62. Fraude en el domicilio electoral	Se debatió si incluir o no un aumento en la pena cuando quien incurra en fraude electoral sea el candidato que se beneficie con la conducta. Este asunto estuvo presente en todos los debates, como mecanismo de garantía de la función electoral y de la transparencia en las elecciones. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 65. Deber de actualización y depuración transparente del censo electoral	Inclusión del deber de la RNEC de mantener actualizado y depurado el censo electoral. A pesar de haberse incorporado en las sesiones plenarias no desconoce los principios de consecutividad ni de identidad flexible, habida cuenta de que desarrolla el asunto de las funciones de la referida entidad, incluido en los cuatro debates en el Congreso. Incluido en GC 1493 de 2020.
Artículo 66. Control y veeduría participativa a la depuración	Incorporación de la obligación de los entes de control de ejercer vigilancia sobre el proceso de actualización y depuración mensual del censo electoral. Este asunto está estrechamente ligado con las funciones de la Registraduría y el control al ejercicio de las actividades a su cargo, por lo cual no presenta problemas de consecutividad ni de identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020.
Artículo 67. Control preventivo y concomitante de la Contraloría General de la República al censo electoral de comicios y mecanismos de participación ciudadana.	Incluye la competencia de la Contraloría General de la República para realizar auditoría del censo electoral, antes de la expedición de la certificación oficial por parte de la Registraduría. Como se manifestó anteriormente, las funciones de esta última entidad y los mecanismos de control frente a su ejercicio se rastrean a lo largo de los cuatro debates en el Congreso. Incluido en GC 1493 de 2020.
Artículo 71. Publicidad para la recolección de apoyos	Cambios alrededor de la sanción aplicable a la violación de las reglas de publicidad por los grupos significativos de ciudadanos, al promover la inscripción de las diferentes candidaturas. No se observa una infracción de la consecutividad ni de la identidad flexible, en la medida en que la publicidad para la recolección de apoyos se encuentra presente en los cuatro debates. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 72. Derecho de postulación	Regulación de la Ventanilla Única Electoral Permanente para determinar las calidades de los candidatos. Honra consecutividad e identidad flexible, en tanto hace parte de la organización de las elecciones, específicamente, en lo atinente a la inscripción y modificación de candidatos y listas. Incluido en GC 1493 de 2020.
Artículo 74. Autoridades competentes para la inscripción de candidatos y listas	Si es el registrador departamental o el delegado seccional en lo electoral de la correspondiente circunscripción, la autoridad competente para inscribir los candidatos a la Cámara de Representantes por las circunscripciones territoriales, a las gobernaciones y a las asambleas departamentales. Igualmente, integra el asunto correspondiente a la organización de las elecciones, específicamente, a la inscripción y modificación de candidatos y listas. Ambos temas se vinculan de forma directa con las funciones de los órganos electorales y con el ejercicio del derecho al sufragio pasivo, como asuntos que estuvieron presentes en los cuatro debates. Incluido en GC 1515 de 2021.
Artículo 76. Requisitos para la inscripción de candidatos	Cuál debe ser el procedimiento para la creación de cuentas únicas y la administración de recursos de campañas electorales en entidades financieras. Forma parte de los requisitos para la inscripción de candidatos, como asunto presente en los cuatro debates reglamentarios. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 77. Póliza de seriedad de candidaturas de grupos significativos de ciudadanos o sus coaliciones	Se debatió y modificó el texto del proyecto para definir si las compañías aseguradoras pueden exigir como requisito para la expedición de pólizas de seriedad de la candidatura, la constitución de contragarantías de cualquier naturaleza, por el riesgo asegurable. Se ajusta a la consecutividad e identidad flexible, por cuanto este asunto especifica los requisitos que deben cumplir los candidatos o sus coaliciones, al momento de la inscripción, como parte del ejercicio del derecho al sufragio pasivo. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 80. Reglas Especiales para la inscripción de candidatos de coalición a cargos uninominales	Cambios alrededor de si se permite o no a los candidatos inscritos por una coalición a cargos uninominales realizar eventos de proselitismo político en cada uno de los movimientos de ciudadanos o partidos políticos que apoye esa coalición, en la elección para la cual fueron inscritos. Se adecua a los principios de consecutividad e identidad flexible, por cuanto el asunto relativo a las reglas especiales para la inscripción de candidatos de coalición a cargos uninominales estuvo en los cuatro debates requeridos por la Carta. Incluido en GC 1493 de 2020 y1515 de 2021.
Artículo 82. Reglas especiales para la inscripción de candidatos de coalición a listas de corporaciones públicas de elección popular	Si a los candidatos inscritos en listas a corporaciones públicas por coalición se les permite realizar actos de proselitismo político en cada uno de los partidos políticos que apoya esa coalición, en la elección para la cual fueron inscritos. Se integra al asunto de las reglas especiales para la inscripción de candidatos de coalición a listas de corporaciones públicas de elección popular. No desconoce el principio de consecutividad ni de identidad flexible, pues las mismas razones que fueron ya señaladas en el párrafo anterior. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 83. Carácter vinculante del acuerdo	Variaciones en torno al régimen de responsabilidad política aplicable a los partidos políticos que suscriban el acuerdo de coalición. No se observa vulneración al principio de consecutividad ni de identidad flexible, en tanto las especificaciones sobre el carácter vinculante de dicho acuerdo estuvieron presentes en todos los debates de la iniciativa. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 84. Cuota de género	Los aspectos relativos a la aplicación de la cuota de género fue un asunto que estuvo presente desde el comienzo del trámite legislativo, de manera que se satisfacen los principios de consecutividad e identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 85. Inclusión de la comunidad diversa	Se debate el alcance de la obligación de los partidos políticos de propiciar mecanismos de democracia interna que promuevan la inclusión de grupos minoritarios. Hace parte de las estrategias para lograr la inclusión de la comunidad diversa en las actividades electorales, asunto que fue tratado en todas las etapas del proceso en el Congreso. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 93. Causales de revocatoria de inscripción de candidatos	Variaciones relacionadas con las causales de revocatoria de inscripción de candidatos. No desconoce los principios de consecutividad ni de identidad flexible, habida cuenta de que desarrolla las garantías que deben rodear el proceso electoral. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 102. De la propaganda electoral	Si incluir dentro del alcance de la propaganda electoral aquella contratada para la difusión en las redes sociales y plataformas digitales. Para la Corte, la definición de este concepto atravesó todos los debates, pues desde las sesiones conjuntas se fue delineando el control a la propaganda electoral, de suerte que no se viola la consecutividad ni la identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 103. Periodo de la propaganda electoral	Se define el plazo para realizar actividades de propaganda electoral, que estuvo presente durante todo el trámite legislativo. Por ende, no viola consecutividad ni identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo104. Límites de la propaganda electoral por medios electrónicos	Discusiones en torno a los límites de la propaganda electoral por medios electrónicos. Igual que la disposición anterior, pertenece a un asunto tratado durante todo el iter legislativo. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 105. Límites de la propaganda electoral	Sobre la obligación de desmontar la propaganda electoral en espacios públicos dentro de los ocho días siguientes al día de las votaciones, por razones de orden público y salubridad. También pertenece al régimen de propaganda electoral, por lo que se le extienden las consideraciones ya realizadas. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 108. Definiciones de encuestas y sondeos de carácter electoral	Inclusión de distintos tipos de municipios en las definiciones del asunto relacionado con las encuestas y los sondeos de carácter electoral, los cuales corresponden a temas que se esgrimieron desde el inicio del proceso legislativo, al considerar necesario extender la regulación del Código a ambos mecanismos de transmisión de datos electorales, como herramientas para asegurar la transparencia en las elecciones. No viola consecutividad ni identidad flexible, al tratarse de un tema que se abordó desde el inicio del trámite legislativo. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 109. De la selección de la muestra	Inclusiones de los requisitos para la selección de las muestras de toda encuesta electoral. Por las razones expuestas en el parágrafo anterior cumple con los principios de consecutividad e identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 111. Requisitos formales para la publicación de encuestas	Si se requiere o no la entrega de la georreferenciación y/o los números telefónicos y demás datos por parte de todos los entrevistados. De nuevo, los requisitos formales para la publicación de encuestas estuvieron presentes en todo el trámite del proyecto de ley. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 116. Del registro de entidades o personas que se ocupen de realizar encuestas	Inclusión del deber de acreditar el cumplimiento del estándar de calidad más exigente cuando quiera que las firmas encuestadoras realicen mediciones sobre preferencias electorales a nivel nacional. No hay infracción alguna del principio de consecutividad ni de la identidad flexible, en la medida en que la regulación sobre las encuestas y los sondeos estuvo presente en todo el trámite de la iniciativa. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 117. Veda de encuestas	Sobre el periodo de tiempo antes de las elecciones en el cual está proscrito realizar, publicar y difundir encuestas. Siguiendo lo señalado en el párrafo anterior, el artículo cumple con los principios de consecutividad e identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 118. Auditoria y trazabilidad de los datos	Inclusión de la facultad de las organizaciones políticas para realizar auditorías frente a los estudios publicados por una firma encuestadora. Esta dentro de los asuntos ya mencionados de la regulación de las encuestas que hizo parte integral del trámite legislativo. No viola consecutividad ni identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020.
Artículo 119. Prohibiciones de las firmas encuestadoras	Inclusión de la prohibición de las firmas encuestadoras para publicar o divulgar en medios de comunicación, pronósticos y proyecciones que no cumplan con las condiciones establecidas en la ley. Esta disposición señala límites para la realización de encuestas y se inscribe dentro de la dinámica ya señalada en esta providencia, por lo que no desconoce los principios bajo examen. Incluido en GC 1493 de 2020.
Artículo 121. Procedimiento administrativo sancionatorio	Faltas graves y otras conductas penales en las que pueden incurrir los representantes legales o empleados de una firma encuestadora. Al igual que en el párrafo anterior, este tema se inscribe en las condiciones y límites para la realización de encuestas, asunto que fue parte de todo el procedimiento legislativo, por lo que no vulnera los principios de consecutividad ni de identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020; 1515 de 2021.
Artículo 122. Sanciones en materia de encuestas	El monto de la multa impuesta por el CNE por la infracción de las disposiciones sobre encuestas. Como ya se advirtió, este tema fue parte integral de todo el procedimiento legislativo, por lo que se aviene con los dos principios objeto de verificación. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 123. Distribución de los puestos de votación	Instalación de puestos de votación en los centros de formación juvenil del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes, donde se encuentren jóvenes privados de la libertad que hayan cumplido la mayoría de edad. Este artículo se inscribe dentro de la dinámica de la función electoral, por lo que no desconoce los principios de consecutividad ni de identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 130. Exención del carácter de jurado de votación	Sobre las exenciones para tener el carácter de jurado de votación, en concreto, de los parientes dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil, así como el cónyuge o compañero permanente, de los delegados seccionales de la RNEC. Al respecto, se advierte que las calidades para ser designados jurados de votación fue un asunto que se discutió en todos los debates, por lo cual no se advierte ningún problema de consecutividad ni identidad flexible. Incluido en GC 1515 de 2021.
Artículo 131. Causales de exoneración de la sanción por la no prestación de la función de jurado de votación	Sobre las causales de exoneración de la sanción por la no prestación de la función de jurado de votación, asunto que, según se dijo, no vulnera los principios bajo estudio, pues se trató de un tema que fue advertido durante todo el trámite legislativo. Incluido en GC 1493 de 2020; 1515 de 2021.
Artículo 137. Conductas sancionables con multa a los jurados de votación	Sobre las multas a los jurados de votación por impedir o entorpecer la labor de los testigos u observadores electorales. No desconoce la consecutividad ni la identidad flexible, pues, como ya se advirtió, se trató de un tema presente desde el inicio del iter legislativo. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 146. Sanciones a testigos electorales	La regulación sobre los testigos electorales y, en particular, de la sanción del retiro del recinto, se allana a los principios de consecutividad e identidad flexible, pues se trató igualmente de un tema presente desde el inicio del debate legislativo. Incluido en GC 1493 de 2020.
Artículo 157. Modalidades del voto	Se discutió y modificó el texto para definir las particularidades de la modalidad del voto electrónico mixto y las condiciones para realizar planes piloto en las elecciones atípicas o de juventudes. Las modalidades de voto fueron parte identificable de los cuatro debates reglamentarios, por lo que no se desconocen los principios bajo estudio. Incluido en GC 1493 de 2020; 1515 de 2021
Artículo 158. Instrumentos de votación	Se elimina la referencia a la votación remota o anticipada remota, como parte de la determinación de los instrumentos de votación físicos y sistemas tecnológicamente asistidos disponibles para ejercer el derecho al voto, por lo cual no se viola la consecutividad ni la identidad flexible, al ser parte de un desarrollo directo de la función electoral. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021
Artículo 159. Ley seca	Se modificó el texto para establecer las condiciones para decretar la prohibición o restricción del expendio y consumo de bebidas embriagantes, precepto que se adecúa a las exigencias de consecutividad e identidad flexible, ya que desarrolla mecanismos para garantizar el orden público en las jornadas de elecciones. Incluido en GC 1493 de 2020.
Artículo 161. Voto anticipado	La aplicación del voto anticipado únicamente a las jornadas electorales en el exterior, también se ajusta a la consecutividad y a la identidad flexible, pues pertenece al asunto de las modalidades de voto, presente en todos los debates. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021
Artículo 165. Reemplazo de jurados de votación	Sobre el sistema para elegir a los reemplazaos de los jurados de votación que no asistan a la hora designada el día de las votaciones. Este asunto también se inscribe dentro de la dinámica de asegurar el adecuado desarrollo de las jornadas electorales, el cual se discutió en los cuatro debates, en cumplimiento de los principios objeto de verificación. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 166. Instalación de la mesa de votación	Variaciones sobre el procedimiento a seguir en caso de que se presenten fallas tecnológicas en los sistemas de votación. No hay problemas de consecutividad e identidad flexible, en tanto está dentro del asunto del procedimiento para instalar las mesas de votación, como tema que fue tratado desde el inicio del trámite legislativo. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 167. Protocolo de votación	Inclusión de la identificación biométrica del votante a efectos de verificar su identidad, así como el deber de los jurados de velar por el distanciamiento adecuado entre el votante y quienes esperan para ejercer su derecho al voto. Estas modificaciones pertenecen al asunto del protocolo de votación que estuvo presente durante los cuatro debates, por lo que no vulneran los principios bajo estudio. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 171. Transporte en la jornada electoral	Distribución de las competencias entre el Gobierno nacional y los entes territoriales para implementar el servicio público de transporte hasta los puestos de votación. Este asunto se relaciona con la jornada electoral y con las cargas que de ella se derivan, como aspecto tratado durante el trámite legislativo, por lo cual no se desconoce los principios de consecutividad ni de identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020.
Artículo 184. Proceso de escrutinio en el exterior	Cambios sobre el procedimiento que deben seguir los jurados de votación, al momento de finalizar la jornada electoral en el exterior. Asunto incorporado dentro del proceso de escrutinio que estuvo presente en los cuatro debates, por lo que no se vulneran los principios bajo estudio. Incluido en GC 1493 de 2020.
Artículo 205. Revisión de escrutinios por el Consejo Nacional Electoral	Sobre la participación de los testigos electorales en el proceso de revisión de los escrutinios, actuación que perfila el marco de competencia del CNE para ejercer la citada función y declarar la elección. Las atribuciones de este organismo electoral fueron objeto de consideración durante todo el trámite legislativo, por lo que el artículo se allana a los principios de consecutividad e identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020 y1515 de 2021.
Artículo 223. De la procedibilidad, oportunidad y notificación de la solicitud de saneamiento de vicios de nulidad	Se incluyeron ajustes en el procedimiento para atender las solicitudes de saneamiento de vicios de nulidad en los procesos de votación y de escrutinio, en términos de notificación y de procedibilidad, que, al ser parte de la dinámica general ya señalada, permite concluir que fueron discutidos en todas las etapas del proceso legislativo, de suerte que no se vulneran los principios objeto de verificación. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 244. Progresividad	Se realizaron ajustes en torno a la implementación de los sistemas de asistencia tecnológica en los procesos electorales, con el fin de permitir el desarrollo de función electoral y de los mecanismos de participación ciudadana. Se trata entonces de la regulación de un aspecto que atañe a una temática presente en todos los debates, por lo que no se vulneran los principios objeto de estudio. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 245. Comisión Asesora	Este artículo refiere al contenido y alcance de las funciones de la Comisión Asesora para la Implementación Progresiva de los Sistemas de Asistencia Tecnológica en los Procesos Electorales, cuya vinculación con el proyecto es integral, pues se inscribe dentro de su objetivo general de realizar la democracia digital, por lo que se ajusta a los principios de consecutividad e identidad flexible Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 248. Régimen contractual	Fijación del régimen jurídico aplicable en materia contractual para las entidades estatales que integran la organización electoral. Aun cuando este artículo se introdujo en la plenaria de Senado no suscita dudas respecto del cumplimiento de los requisitos de consecutividad e idoneidad flexible, pues las competencias y formas de actuación de todos los órganos con atribuciones en materia electoral fue un asunto que estuvo presente desde el inicio del trámite legislativo. Incluido en GC 1515 de 2021.
Artículo 251. Auditorias técnicas	Creación del plan para realizar auditorías técnicas a las TIC utilizadas en los procesos electorales, aspecto que responde al objetivo general del proyecto de realizar la democracia digital, por lo que no desconoce los principios de consecutividad ni de identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 252. Auditorias de funcionalidad	Se trata de una variación en torno al alcance de las facultades de los auditores de sistemas y expertos internacionales de misiones electorales, que se inscribe dentro del desarrollo de la democracia digital, por lo que satisface los principios que son objeto de verificación. Incluido en GC 1515 de 2021.
Artículo 254. Formación en democracia y cultura ciudadana	Establecimiento de un plazo para la diseño y producción de herramientas pedagógicas que contribuyan a la formación en procesos de elección a través del voto y la capacitación de educadores en esta temática. Forma parte del asunto de la promoción de la democracia y cultura ciudadana, debatido en comisiones conjuntas y plenarias, por lo que no desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020.
Artículo 255. Definición de violencia contra las mujeres en la vida política	Definición de conductas que constituyen violencia política contra las mujeres. Busca especificar y ejemplificar lo que se considera como violencia contra las mujeres en la vida política, aspecto que fue debatido desde el comienzo del trámite legislativo, y que se incorporó dentro de las medidas de democracia paritaria, de ahí que no resulta contrario a los principios de consecutividad e identidad. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 258. Requisitos para convocatoria y votación de revocatorias del mandato	A pesar de haber sido incluido en las plenarias, este artículo no desconoce la consecutividad ni la identidad flexible, toda vez que la revocatoria del mandato de los elegidos forma parte de los mecanismos de participación ciudadana, que fueron enunciados como objeto de regulación desde el artículo 2 del PLE, al aclarar que este incluiría algunas modificaciones en el citado tema, a partir de un principio de complementariedad, por lo que no se trata de un asunto nuevo. Incluido en GC 1515 de 2021.
Artículo 259. Audiencia pública de revocatoria de mandato	Al igual que se manifestó con el artículo anterior, este precepto se incluyó en las plenarias dentro de la dinámica de adoptar algunas disposiciones complementarias, en el ámbito de los mecanismos de participación ciudadana. Por esta razón, se adecúa a las exigencias de consecutividad y de identidad flexible. Incluido en GC 1515 de 2021.
Artículo 260. Respeto del ambiente dentro de los procesos electorales	Inclusión del deber de conservar las actas y demás documentos diligenciados por los jurados de votación, las comisiones escrutadoras y el CNE, de manera física o en archivo digital, previendo un plan de manejo ambiental para el material electoral sobrante. Esta norma se inscribe dentro de la regulación amplia al desarrollo de los procesos electorales, por lo que no suscita dudas sobre su constitucionalidad de cara al cumplimiento de los requisitos de consecutividad e identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 263. Acceso al software de consolidación de escrutinios	Artículo que desarrolla medidas para evitar que se presenten alteraciones o manipulaciones en el proceso electoral. Cumple con los principios de consecutividad e identidad flexible, pues desarrolla el asunto del uso de medios tecnológicos en los procesos electorales. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 265. Implementación	Disposición que hace referencia a los recursos necesarios para la implementación del nuevo Código Electoral. No presenta problemas de consecutividad ni de identidad flexible, en tanto que se trata de una medida pensada para cubrir los gastos ordenados con esta iniciativa. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 269. La implementación de las disposiciones contenidas en el Código Electoral	Inclusión de la prohibición de realizar despidos masivos o violaciones a los derechos laborales de los trabajadores actuales de la Registraduría Nacional del Estado Civil, so pretexto de implementar las disposiciones del Código Electoral. Esta norma no tiene problemas de consecutividad ni de identidad flexible, en tanto se ocupa de asegurar que los efectos derivados con los ajustes que se realizan con esta iniciativa en las funciones del citado organismo, como parte de la organización electoral, no vayan a implicar una afectación en sus actuales trabajadores. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 270. Registro Público de Contratos sobre encuestas de carácter político y electoral	Se dispone el registro público en el CNE de los contratos sobre encuestas de carácter político y electoral celebradas por los partidos y movimientos políticos y los grupos significativos de ciudadanos. Esta disposición no desconoce los principios de consecutividad ni de identidad flexible, habida cuenta de que forma parte del régimen de propaganda electoral, encuestas y sondeos, presente desde el inicio del trámite legislativo. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 271. Financiación participativa de las campañas política	Implementación de mecanismos de financiamiento participativo de campañas políticas o también conocido como crowdfunding. No viola los principios de consecutividad ni de identidad flexible, pues se inscribe dentro de los ajustes que en la iniciativa se acogen al régimen de partidos y movimientos políticos y a los grupos significativos de ciudadanos, con miras a permitir el ejercicio del sufragio pasivo y, por esa vía, consolidar las alternativas que permitan canalizar la expresión de la función electoral. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021.
Artículo 272. Profesionalización de los registradores	El reconocimiento de los registradores territoriales como profesionales en la estructura de planta de la RNEC, se relaciona con el asunto de los ajustes y cambios en las atribuciones de la organización electoral y en su variación estructural, aspectos que estuvieron presente en todas las etapas del trámite legislativo, por lo que no se desconocen los dos principios objeto de verificación.
Artículo 273. Publicación de los informes de publicados por las organizaciones políticas	Inclusión del requisito de obtener certificación previa por la autoridad competente para publicar los informes de ingresos y egresos, destinación y ejecución de los recursos, y manejo de las sumas utilizadas en campañas por parte de los partidos y movimientos políticos. Este artículo, a pesar de haber sido incluido en las sesiones plenarias, se relaciona con los ajustes que esta iniciativa decidió adoptar en relación con dichas colectividades, para asegurar la transparencia en las elecciones y la valoración del elector sobre las alternativas a escoger, a partir de la observancia de las reglas contables y del manejo legal de los recursos. Por lo anterior, se entiende que satisface los requisitos de consecutividad e identidad flexible. Incluido en GC 1515 de 2021.
Artículo 275. Plazo otorgado a los partidos políticos para ajustar sus estatutos	La inclusión de un plazo a los partidos y movimientos políticos para ajustar sus estatutos a los lineamientos adoptados en el nuevo Código Electoral, aspecto que se relaciona con la necesidad de los operativizar los cambios introducidos respecto de la forma como operan dichas colectividades, y que en nada afecta la unidad de criterio de esta iniciativa, por lo que cumple con los principios de consecutividad e identidad flexible. Incluido en GC 1515 de 2021.
Artículo 276. Vigencia del Código	El asunto de la vigencia y las derogatorias está directamente relacionado con la aplicación de esta reforma y de sus objetivos, de modo que cumple con los principios de consecutividad e identidad flexible. Incluido en GC 1515 de 2021.

Fuente: Elaboración propia del despacho ponente.

En el tercer y último grupo objeto de examen, tal y como se advirtió con anterioridad, se encuentra el artículo 44 del PLE, en el que se establece la función de identificación y autenticación de las personas a cargo de la RNEC. Conforme se expuso en el acápite de antecedentes[524], uno de los intervinientes cuestiona el cumplimiento del principio de consecutividad en lo que refiere a su aprobación, en la medida en que, según afirma, el texto fue incorporado en la plenaria del Senado de la República, “incumpliendo su discusión y aprobación en la comisión conjunta primera de las dos cámaras y en la plenaria de la Cámara de Representantes”[525]. En este sentido, afirma que en las “(…) comisiones conjuntas de Cámara y Senado y en la plenaria de la Cámara (…) no se discutió acerca de establecer que en Colombia la función de identificación y autenticación de las personas sería exclusiva de la Registraduría, solo se debatió acerca de esta función de la Registraduría, pero en relación con los temas electorales y de identificación de las personas. // Es en la plenaria de Senado donde sorpresivamente se da este alcance al artículo 44 (…)”.

Sobre la base del cuestionamiento propuesto, esta corporación estudiará si en el proceso que dio lugar a la aprobación del artículo 44 del PLE, se desconocieron los principios de consecutividad y de identidad flexible. Para ello, corresponde indicar brevemente cuál fue el recorrido de trámite que surtió el referido artículo y qué consideración se le dio en cada fase. Lo primero que ha de señalarse es que el proyecto de ley original, contenido en la GC # 871 de 2020, proponía la adopción del artículo 45, que, en su momento, se redactó así:

“Artículo 45. Identificación y autenticación por medios digitales. La Registraduría Nacional del Estado Civil será la encargada de la identificación digital y autenticación de todos los colombianos por los diferentes medios tecnológicos y/o digitales, a través de la cédula de ciudadanía y tarjeta de identidad digital y por todo tipo de biometría o sistemas de autenticación, y se regirá por la regulación y disposiciones que para tal efecto expida la entidad. // Parágrafo. La Registraduría Nacional del Estado Civil implementará la expedición y consulta en línea del registro civil.”[527]

En la exposición de motivos, además, se explicaba la necesidad de su inclusión en el proyecto. Allí se manifestó lo siguiente:

“Como un avance en los medios de identificación de los ciudadanos se dispone la posibilidad de utilizar sistemas biométricos de autenticación, y el desarrollo de la cédula de ciudadanía y tarjeta de identidad digital, los cuales permitirán el ejercicio de los derechos ciudadanos de manera segura, rápida y confiable.

Esto permitirá a futuro, no solamente una mayor rapidez y eficiencia en los procesos electorales y de identificación, sino también integrarse con otros trámites de gobierno digital, y evitar inconvenientes por la falta de reclamación de los documentos de identidad por parte de sus titulares. De hecho, la Registraduría Nacional del Estado Civil, a través de la Registraduría Delegada en lo electoral, ha detectado más de 700.000 cédulas de ciudadanía que a la fecha no han sido reclamadas.”[528]

En el informe de ponencia conjunto para primer debate de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara, los congresistas ponentes propusieron una leve modificación al artículo (que pasó de ser el 45 a convertirse en el 47). Al respecto, se resalta el ajuste que fue sometido a consideración:

“Artículo 47. Identificación y autenticación por medios digitales. La Registraduría Nacional del Estado Civil será la encargada de la identificación digital y autenticación de todos los colombianos por los diferentes medios tecnológicos de firma digital, a través de la cédula de ciudadanía y tarjeta de identidad digital y por todo tipo de biometría o sistemas de autenticación, y se regirá por la regulación y disposiciones que para tal efecto expida la entidad.

“Parágrafo. La Registraduría Nacional del Estado Civil implementará la expedición y consulta en línea del registro civil, el cual no incorporará la inscripción de las huellas plantares.”[529]

En la sesión del 4 de noviembre de 2020, la subcomisión encargada del estudio de las proposiciones –que habían sido presentadas por los congresistas– les propuso a las Comisiones Primeras de Cámara y Senado votar en bloque el artículo 47, como venía en el informe de ponencia, junto con otras disposiciones respecto de las cuales no se había solicitado un examen individual[530]. La propuesta se acogió con el voto favorable de 18 senadores que votaron por el sí y ninguno por el no, y de 34 representantes que también se manifestaron a favor de su aprobación, sin que se exteriorizara algún voto en contra[531]. De esta forma, el artículo previamente reseñado fue aprobado en primer debate por las Comisiones Primeras de Senado y Cámara.

Con la misma redacción acogida en primer debate[532], el artículo fue sometido a discusión en la plenaria de la Cámara de Representantes en la sesión del 11 de diciembre de 2020. Allí se presentaron varias proposiciones frente a su contenido[533], que, al momento de ser explicadas, justificaban su presentación en la importancia de los datos sensibles que manejaría la RNEC, en la existencia de un monopolio sobre ellos, en la posibilidad de su utilización por parte de las entidades privadas y en las implicaciones que existirían respecto del derecho al habeas data. En el marco de este debate, que puede consultarse en la GC # 298 de 2021, el Representante Cesar Augusto Lorduy Maldonado, con el ánimo de conciliar, propuso la modificación del artículo en los siguientes términos:

“Artículo 47. Identificación y autenticación por medios digitales. La Registraduría Nacional del Estado Civil será la encargada de la identificación digital y autenticación de todos los colombianos por los diferentes medios tecnológicos de firma digital, a través de la cédula de ciudadanía y tarjeta de identidad digital y por todo tipo de biometría o sistemas de autenticación, y se regirá por la regulación y disposiciones que para tal efecto expida la entidad.

Lo anterior sin perjuicio de los mecanismos de autenticación que se desarrollen autónomamente desde la iniciativa privada y desde las diferentes ramas del poder público para promover la digitalización de los colombianos y su interacción digital con el sector público y privado, la Registraduría Nacional del Estado Civil deberá permitir a las entidades públicas el acceso a los mecanismos de identificación y autenticación de los colombianos para el cumplimiento de sus funciones constitucionales, en virtud del principio de coordinación establecido en el artículo 209 de la Constitución Nacional.

“Parágrafo. La Registraduría Nacional del Estado Civil implementará la consulta y expedición en línea del registro civil, el cual no incorporará la inscripción de las huellas plantares.”[534]

Esta proposición modificativa fue aprobada en la plenaria de la Cámara de Representantes con 126 votos a favor y 12 en contra[535].

A su turno, el texto que se sometió a discusión en la plenaria del Senado de la República fue el mismo que se aprobó en primer debate en sesiones conjuntas de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara. Sin embargo, en el seno de esta corporación, el artículo pasó a ser el número 44[536]. Al momento de surtirse el debate el 16 de diciembre de 2020 se negaron de plano varias de las proposiciones que existían respecto de su contenido[537], y solo se dio el aval de los ponentes, para que se votara de forma afirmativa, la proposición que presentó el senador Armando Benedetti Villaneda, cuyo texto fue el siguiente:

“Artículo 44. Identificación y autenticación por medios digitales. La Registraduría Nacional del Estado Civil será la encargada de la identificación digital y autenticación de todos los colombianos por los diferentes medios tecnológicos de firma digital, a través de la cédula de ciudadanía y tarjeta de identidad digital y por todo tipo de biometría o sistemas de autenticación, y se regirá por la regulación y disposiciones que para tal efecto expida la entidad.

La Registraduría Nacional del Estado Civil deberá permitir a las entidades públicas el acceso a los medios tecnológicos de identificación y autenticación de los colombianos para el cumplimiento de sus funciones constitucionales, en virtud del principio de coordinación establecido en el artículo 209 de la Constitución Nacional.

Lo anterior sin perjuicio del resto de mecanismos de autenticación descritos en la Ley 527 de 1999 que promueven la digitalización de los colombianos.

Parágrafo. La Registraduría Nacional del Estado Civil implementará la consulta y expedición en línea del registro civil, el cual no incorporará la inscripción de las huellas plantares.”[538]

El artículo fue aprobado en bloque por sugerencia del senador ponente Fabio Amín Saleme. Para tal efecto, 70 senadores votaron por el sí y 20 por el no[539].

En la medida en que la redacción del artículo adoptado por la Cámara de Representantes fue distinta de aquella acogida por el Senado de la República, se hizo necesario que la Comisión de Conciliación propusiera una fórmula de solución respecto de dicha divergencia. Como puede verse en las GC # 1516 y 1517 de 2020[540], la Comisión propuso acoger el texto que había sido aprobado por el Senado, y en este sentido se pronunciaron favorablemente ambas plenarias cuando, en la sesión extraordinaria del 18 de diciembre de 2020, por separado, votaron de forma afirmativa el informe de conciliación.

Como se advierte de lo ocurrido en el trámite adelantado respecto del artículo 44 del PLE, contrario a lo manifestado por uno de los intervinientes, la Corte estima que en el proceso de inclusión del mencionado artículo no se desconocieron los principios de consecutividad ni de identidad flexible, por una parte, porque desde el inicio –esto es, a partir de la radicación del proyecto– se pretendió regular la identificación y autenticación por medios digitales, siendo, además, el texto propuesto objeto de consideración particular a través de varias proposiciones, las cuales fueron radicadas y votadas a lo largo de las distintas fases del proceso legislativo; y, por la otra, porque si bien se incorporaron modificaciones al artículo en algunas instancias, entre ellas, en la plenaria del Senado, los cambios producidos no pueden ser valorados como autónomos y separables de las materias objeto de discusión, en tanto que ellos constituyen adiciones que se enmarcan en lo debatido en las etapas previas del proceso, como se constata con la verificación de todo lo actuado.

Por consiguiente, después de hacerle seguimiento al tránsito legislativo de la totalidad de los artículos que integran el Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, y teniendo en cuenta las advertencias realizadas en relación con los artículos 73 y 247, con ocasión del examen de lo ocurrido en la instancia de conciliación, este tribunal concluye que todo el resto de disposiciones que fueron incluidas a lo largo del trámite de la iniciativa, se ajustan a los principios constitucionales de consecutividad e identidad flexible que se establecen en los artículos 157 y 160 del texto superior, conforme con las razones previamente expuestas en esta providencia.

L. Sobre el requisito de la consulta previa

Además de los mecanismos de participación de que son titulares todas las personas[542], la Constitución consagra un derecho concreto y especial en esta materia a favor de las comunidades indígenas y otros pueblos tribales, conocido como el derecho a la consulta previa[543]. Este derecho, en criterio de la Corte, adquiere el carácter de fundamental, en la medida en que constituye un importante medio para garantizar un conjunto amplio de derechos de los cuales depende su subsistencia y la preservación de su integridad étnica y cultural[544]. Así, por ejemplo, este tribunal ha reseñado el vínculo que existe entre la consulta y los derechos a la identidad e integridad cultural; a conservar sus usos, costumbres e instituciones propias; a la tierra y al territorio; y a decidir sobre sus prioridades y estrategias para el desarrollo.

 Del derecho a la consulta previa de las medidas legislativas que afectan directamente a los pueblos étnicos. En cuanto a su configuración normativa, esta corporación ha resaltado que la consulta previa constituye una expresión y desarrollo del artículo 1° de la Constitución, que define a Colombia como una democracia participativa; del artículo 2°, que establece como una de las finalidades del Estado, asegurar la participación de todos en las decisiones que los afectan; del artículo 7°, que reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación; del artículo 40, que garantiza el derecho de todo ciudadano a hacer uso de los distintos mecanismos de participación democrática; y del artículo 70, que señala a la cultura como fundamento de la nacionalidad. Por lo demás, en los artículos 329 y 330 del texto superior, y en línea con los mencionados preceptos consagrados en la parte dogmática de la Carta, se dispone la participación de las comunidades tradicionales en la conformación de las entidades territoriales indígenas y en la explotación de los recursos naturales que se encuentran en sus territorios[546].

No obstante, es el Convenio 169 de 1989 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales, aprobado por la Ley 21 de 1991 y considerado parte del bloque de constitucionalidad[547], el que desarrolla expresamente el derecho a la consulta previa, por una parte, al establecer el deber de los gobiernos de “consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente” (art. 6.1 a); y, por la otra, al reconocer el derecho de las comunidades a “decidir sus propias prioridades en lo que atañe el proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural”. Lo anterior, en línea con el derecho que igualmente se les otorga para “participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente” (art. 7.1).

En lo que se refiere de manera específica al deber de consulta de las medidas legislativas que sean susceptibles de afectar directamente a los pueblos étnicos, esta corporación ha dicho que su consagración es una consecuencia directa del derecho que les asiste a las comunidades de decidir sobre las prioridades en su proceso de desarrollo, protección de la cultura y preservación de la integridad étnica[548], por lo que, en distintos momentos, la jurisprudencia de este tribunal se ha pronunciado sobre el alcance de este deber, en concreto, respecto de los siguientes temas: (i) la obligatoriedad de la consulta; (ii) las condiciones en que debe producirse; y (iii) las consecuencias derivadas de su omisión.

 De la obligatoriedad de la consulta previa frente a medidas legislativas. Sobre este punto se destaca lo previsto en la sentencia C-030 de 2008 y lo señalado, con posterioridad, en las sentencias C-175 de 2009, C-063 de 2010, C-366 de 2011 y SU-123 de 2018. En la primera de las citadas providencias, se explicó que: “(…) tratándose específicamente de medidas legislativas, es claro que el deber de consulta no surge frente a toda medida (…) que sea susceptible de afectar a las comunidades indígenas, sino únicamente frente a aquellas que puedan afectarlas directamente, evento en el cual (…) la consulta contemplada en el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT deberá surtirse en los términos previstos en la Constitución y en la ley”[549].

 

Este tribunal consideró que –más allá del nivel general de afectación que produce toda iniciativa legislativa– existe una afectación directa “cuando la ley altera el estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le impone restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios”. Esto significa que, para efectos de la consulta previa, es indiferente el efecto positivo o negativo de la medida legislativa propuesta. A partir de esta sentencia, la Corte también identificó que esta afectación puede provenir de una regulación expresa de las materias previstas en el Convenio 169 de 1989, en la medida en que este constituye un marco regulatorio integral sobre los derechos mínimos a favor de las comunidades étnicas, o del contenido material de una medida legislativa que tenga repercusión directa sobre ellas.

En la sentencia C-175 de 2009, se vinculó el concepto de la alteración del estatus de la persona o de la comunidad con la definición del ethos o identidad étnica de las comunidades indígenas y afrodescendientes, en atención al mandato de protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación. En este sentido, los procesos de consulta deben realizarse “(…) sobre la base del reconocimiento del especial valor que para las comunidades tradicionales tiene el territorio y los recursos naturales ubicados en este. Así, la determinación de la gravedad de la afectación de la medida legislativa o administrativa deberá analizarse según el significado que para los pueblos indígenas y tribales afectados tengan los bienes o prácticas sociales interferidas”. Además, se insistió en que uno de los parámetros para identificar las medidas legislativas susceptibles de consulta, es su relación con las materias reguladas por el Convenio 169 de la OIT.

 

Posteriormente, en la sentencia C-063 de 2010, la Corte adicionó nuevos criterios para identificar cuándo existe una afectación directa que tenga su origen en una medida legislativa. Al respecto, este tribunal manifestó que ella “(…) se presenta cuando una norma tiene como objeto principal de regulación una o varias comunidades indígenas; o cuando la regulación planteada tiene mayores efectos en las comunidades indígenas que aquellos que tiene en el resto de la población”.

Por su parte, en la sentencia C-366 de 2011, se propusieron los siguientes criterios de identificación de la afectación directa: “(i) cuando la medida tiene por objeto regular un tópico que, por expresa disposición constitucional, debe ser sometido a procesos de decisión (…) con la participación de las comunidades étnicas, como sucede con la explotación de recursos naturales; (ii) cuando (…) el asunto regulado por la medida está vinculado con elementos que conforman la identidad particular de las comunidades diferenciadas; y (iii) cuando a pesar de tratarse de una medida de carácter general, regula sistemáticamente materias que conforman la identidad de las comunidades tradicionales, por lo que puede generarse bien una posible afectación, un déficit de protección de [sus] derechos (…) o una omisión legislativa relativa que las discrimine.”[550]

Finalmente, en la sentencia SU-123 de 2018, la Corte explicó que, entre otros asuntos, existe una afectación directa a las minorías étnicas cuando “(i) se perturban [sus] estructuras sociales, espirituales, culturales, en salud y ocupacionales; (ii) existe un impacto sobre las fuentes de sustento ubicadas dentro del territorio de la minoría étnica; (iii) se imposibilita realizar los oficios de los que se deriva el sustento y (iv) se produce un reasentamiento de la comunidad en otro lugar distinto a su territorio. Igualmente, según la jurisprudencia, la consulta previa también procede (v) cuando una política, plan o proyecto recaiga sobre cualquiera de los derechos de los pueblos indígenas o tribales; (vi) cuando la medida se oriente a desarrollar el Convenio 169 de la OIT; (vii) asimismo si se imponen cargas o atribuyen beneficios a una comunidad, de tal manera que modifiquen su situación o posición jurídica; (viii) o por la interferencia en los elementos definitorios de la identidad o cultura del pueblo concernido.”

 

En conclusión, cada vez que se pretenda adoptar medidas legislativas por parte del Estado, tan solo se activa el deber de realizar la consulta previa, cuando exista una afectación directa de los grupos étnicos. Por el contrario, no será obligatoria en aquellos casos en que las comunidades se ven afectadas de la misma forma e intensidad que el resto de la población, lo que significa que existe un criterio complementario que motiva el deber de consulta y que se explica en la afectación diferencial que puede tener una medida respecto de los grupos étnicos. Por último, para establecer cuando se presenta una afectación que dé lugar a la consulta previa, se deben seguir los criterios previamente reseñados y que han sido identificados por la jurisprudencia de la Corte. En todo caso, en dicho análisis siempre será indiferente el efecto positivo o negativo de la medida, más allá de que sea necesario tener en cuenta el significado que, para los pueblos afectados, tienen los bienes o prácticas sociales que son objeto de regulación.

De las condiciones en que debe producirse la consulta previa y de la consecuencia jurídica derivada de su omisión. Ni la Constitución ni la ley definen el procedimiento para llevar a cabo la consulta previa de las medidas legislativas que afectan directamente a los pueblos étnicos. Sin embargo, este tribunal ha establecido que el mencionado proceso “no es un simple trámite administrativo, ni se asemeja a las vías procedimentales administrativas ordinarias para el ejercicio del derecho de defensa por los afectados por una determinada decisión de la administración pública. Se trata de un proceso cualitativamente diferente, de naturaleza constitucional, orientado a salvaguardar (…) la definición del destino y la seguridad de la subsistencia de las (…) comunidades [étnicas].”[551]

Sobre el tipo de medidas que deben ser objeto de consulta, este tribunal ha sostenido que la obligación prevista en el artículo 6 del Convenio 169 se refiere a un concepto genérico de medida legislativa[552], por lo que resulta aplicable (i) a toda norma con fuerza de ley e incluso a las reformas constitucionales, como se advirtió en las sentencias C-702 de 2010, C-882 de 2011, C-317 de 2012, C-290 de 2017 y C-674 de 2017. Por su parte, en las sentencias C-030 de 2008 y C-461 de 2008, se admitió que (ii) la afectación directa puede provenir de una regulación integral, así como de algunas normas específicas y puntuales que se establezcan en un cuerpo normativo general. A ello se agrega que en las sentencias C-196 de 2012 y C-317 de 2012, (iii) se clasificaron los distintos métodos interpretativos aplicados por la Corte para identificar la existencia de una afectación directa derivada del contenido y alcance de las medidas legislativas en casos concretos. Al respecto, la Corte señaló que cabe hacer uso de “(…) la interpretación textual del cuerpo normativo como un todo; la interpretación sistemática, teniendo en cuenta otras normas dentro del mismo sistema normativo; la interpretación histórica y la interpretación contextual (incluyendo la historia de la medida, las controversias suscitadas alrededor de la norma, protestas y pronunciamientos sobre su contenido, modificaciones que sufrió en su trámite, etc.); y la interpretación teleológica”.

Por virtud del concepto genérico previamente señalado, esta corporación ha ratificado que las leyes estatutarias no están excluidas del deber de adelantar la consulta previa, cuando así se requiera. Tal consideración tiene como antecedente lo resuelto en la sentencia C-169 de 2001[554], siendo ampliado, con ocasión de la exigibilidad directa en el trámite legislativo de lo previsto en el Convenio 169 de la OIT, entre otras, en las sentencias C-490 de 2011[555], C-862 de 2012[556] y C-080 de 2018.

Respecto de las características del proceso de consulta, se ha insistido por parte de la Corte en que su trámite debe respetar el principio de la buena fe y ocurrir de manera libre e informada[558], y siempre efectuarse con carácter oportuno, esto es, previo a la adopción de la medida, pues esta constituye la etapa idónea para influir en el proceso decisorio, lo que implica realizar este procedimiento (en el caso de las medidas legislativas o de reforma constitucional) con anterioridad a la radicación del proyecto[559]. También se ha sostenido de manera reiterada que la consulta debe estar precedida de un trámite preconsultivo, en el cual se definan las bases del procedimiento participativo de común acuerdo, de modo que se preserven las especificidades culturales de las comunidades étnicas, las cuales se verían afectadas con la imposición de una determinada modalidad de concertación[560]. Por ello, se ha insistido en que la consulta se concibe como un derecho de autonomía, porque supone adelantar el diálogo intercultural –entre pueblos y autoridades públicas– a partir de una deliberación de lo que significa el desarrollo, el sentido de un Estado pluralista y las prioridades no concurrentes de una sociedad heterogénea, para así propiciar acuerdos que maximicen la democracia.  

Dado el valor superior que tiene la participación, este tribunal ha considerado que la consulta no puede ser entendida como un mero trámite de forma o como un simple proceso preexistente al debate legislativo, pues su naturaleza se erige como una exigencia que apunta a reivindicar un verdadero diálogo en procura de alcanzar, en lo posible, un acuerdo en torno a la actividad que se vaya a regular. Por ello, en la sentencia SU-039 de 1997 se indicó que, en virtud de los bienes que resguarda, la consulta no se reduce meramente a una intervención dirigida a brindar un espacio simbólico de expresión para quienes van a resultar afectados con una decisión, sino que tiene una significación mayor por los altos intereses que busca tutelar, como lo son “los atinentes a la definición del destino, la cultura e identidad de los pueblos étnicos”. Esto implica comprender a la consulta como un verdadero espacio de diálogo que pretende el entendimiento entre las partes, tanto de las autoridades que ejercen las distintas funciones del poder público (entre ellas, la legislativa), como de las comunidades étnicas que deben ser protegidas en su integridad física, social y cultural, a través de la exigibilidad de la consulta.

 Por este motivo, se ha reiterado que este mecanismo debe tener la capacidad de generar efectos en la medida legislativa que se pretende adoptar y debe partir de un enfoque diferencial, en el que se valoren los rasgos culturales que identifican a cada pueblo. Por lo demás, si bien en algunos casos excepcionales se ha dicho que el proceso de consulta requiere finalizar con el consentimiento informado de las comunidades, por tratarse de hipótesis de afectación intensa en sus derechos[561], por lo general, la atribución para decidir finalmente sobre el desarrollo de una política estatal reside exclusivamente en las autoridades públicas, sin perjuicio del deber de estas últimas de obrar de buena fe y sin que entienda que por ello están autorizadas para incurrir en actos arbitrarios respecto de las resoluciones que adopten.

En cuanto al interlocutor con el que se debe adelantar la consulta, se ha precisado que, cuando la regulación no tiene como objeto principal una o varias comunidades étnicas específicas, pero sí existe la potencialidad de producir una afectación directa –sin distinción– frente a todos o la mayoría de los pueblos, el proceso de consulta se tiene que adelantar ante los órganos de representación que agrupen a dichas comunidades o ante las instancias que, de buena fe, se consideren más adecuadas para dar curso a ese proceso[563].

 

Finalmente, la jurisprudencia reiterada de esta corporación ha señalado que la omisión de la consulta previa en el trámite legislativo constituye una violación directa de la Carta Política[564]. De ahí que, en criterio de la Corte, por regla general, se presenta “un vicio [que] impide declarar exequible la ley”[565], ya sea que el control provenga del uso de la acción pública de inconstitucionalidad o de alguna de las modalidades de control automático que se consagran en la Constitución, como ocurre con el caso de las leyes estatutarias. Sin embargo, la respuesta que se ha adoptado por este tribunal frente a la citada violación ha tenido manifestaciones distintas, teniendo en cuenta, entre otros criterios, (i) el tipo de norma objeto de consulta (pues se entiende, por ejemplo, que el control es más estricto en el caso de las reformas constitucionales), (ii) el nivel de afectación directa (esto es, si la consulta versa sobre toda una ley o sobre unos artículos en concreto; o si ella en realidad puede llegar a predicarse de la ejecución de los mandatos previstos en la ley; o si a pesar de ser predicable de la disposición objeto de control, es posible solventar el déficit de la consulta, con una actuación que demande su posterior ejecución, con miras a permitir la realización de los mandatos previstos en la norma), y (iii) la ponderación extraordinaria que cabe realizar frente al logro de una reivindicación histórica de los pueblos étnicos, como pauta de análisis que se ha aplicado con un rigor estrictamente excepcional.   

Dentro de los escenarios previamente descritos, se encuentra, por ejemplo, la sentencia C-702 de 2010, en la que esta corporación se ocupó de examinar una modificación que el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2009, introdujo al artículo 108 de la Constitución, en aras de regular las circunstancias en las cuales los partidos y movimientos políticos que habían obtenido su personería jurídica como producto de la circunscripción especial de minorías étnicas podían avalar candidatos para aspirar a esa misma circunscripción[566]. La Corte decidió declarar la inexequibilidad del aparte acusado, al haberse omitido el deber de consulta de las comunidades étnicas, pues se concluyó que era clara la afectación directa que ella producía sobre el derecho de los grupos étnicos de elegir representantes por la circunscripción especial, dada la relación directa existente entre el derecho a la identidad cultural de esos pueblos, su representación política y la existencia de un sistema específico de elección.

Entre los casos en los cuales se ha tenido en cuenta el nivel de afectación directa que se produce con la norma, particularmente, en cuanto a la posibilidad de que la consulta pueda en realidad predicarse de la ejecución de sus mandatos, se encuentra la sentencia C-317 de 2012. En esta providencia, la Corte constató que el Acto Legislativo No. 05 de 2011 “por el cual se constituye el Sistema General de Regalías”, es una medida que en sí misma no conlleva una afectación directa y particular sobre los pueblos étnicos del país, por cuanto no consagra una regulación constitucional integral de dicho sistema, sino que, por el contrario, únicamente sienta las bases constitucionales para efectos de permitir su desarrollo, por lo que se requiere de una ley en la cual se especifique, con mayor nivel de detalle, el régimen de las regalías en Colombia. Con base en lo anterior, esta corporación concluyó que el acto legislativo no debía ser objeto de consulta previa, lo que sí ocurriría con la ley que desarrollará el sistema, en los términos previstos en el inciso 2° del artículo 360 de la Constitución.

Un ejemplo distinto se encuentra en la sentencia C-067 de 2018, en la que se adelantó la revisión del Decreto Ley 589 de 2017, “por medio del cual se organiza la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado (UBPD)”, en este caso, la Corte consideró que dicha regulación, a pesar de tener un marco normativo general de implementación, cuyos efectos se extienden a todas las víctimas de desaparición por igual, no excluye la posibilidad de que, como consecuencia del ulterior proceso de materialización y desarrollo de las funciones a cargo del mencionado organismo, sea necesario adelantar la consulta previa frente a las reglas concretas que se adopten y que tengan la virtualidad de impactar directamente en la identidad de las comunidades indígenas o afrodescendientes. Este sería el caso, por ejemplo, “(i) de la definición previa de las acciones que la UBPD podría llevar a cabo en los territorios de las comunidades; o (ii) de la manera en que se atenderá a las tradiciones étnicas y culturales de los pueblos, en el proceso de identificación, recuperación y entrega digna de cadáveres”. Ante esta realidad, la Corte decidió declarar la exequibilidad condicionada de dichas normas, en el entendido que debían garantizar, en su momento, las condiciones propias de la consulta previa[568]. Como se advierte de lo anterior, aunque en este caso se admitió que la norma tenía implicaciones capaces de activar el deber de consulta, era posible solventar su déficit, con una actuación que limitara la aplicación de la norma en su ejecución.

 Por último, en la sentencia C-290 de 2017, esta corporación introdujo el criterio de la ponderación, al estudiar las modificaciones introducidas por el artículo 6 del Acto Legislativo 02 de 2015 a los incisos 2° y 4° del artículo 176 de la Constitución, en concreto, en lo relativo al presunto desconocimiento del deber de agotar la consulta previa en el caso del inciso 2°, que atribuye un derecho específico a la comunidad raizal asentada en el departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina de tener un vocero en la Cámara de Representantes[569].

Este tribunal declaró la exequibilidad de la disposición demandada por el mencionado cargo, ya que, a pesar de reconocer que se trataba de una medida que implicaba una afectación directa que habría de ser objeto de consulta previa, su expulsión del ordenamiento jurídico implicaba negar o aplazar indefinidamente un elemento cardinal del derecho de participación de dichas comunidades, vinculado con el acceso especial a la instancia política de representación nacional, esto es, el Congreso de la República. Para la Corte, la decisión adoptada respondía a la necesidad de proveer un remedio constitucional que permitiese armonizar los intereses superiores en conflicto: por un lado, el derecho a la consulta previa de las comunidades étnicas frente a las decisiones legislativas o administrativas que les impacten directamente y; por el otro, el deber del Estado de ampliar las instancias y posibilidades de participación de todos los ciudadanos y comunidades[570], aunado al derecho de las comunidades raizales a participar libremente, en la misma medida que otros sectores de la población y en todos los niveles, en la adopción de decisiones en instituciones electivas.

En este contexto, la Corte concluyó que, si bien la reforma incorporó una medida que implicaba una afectación directa que habría de ser objeto de consulta previa, “una decisión de inexequibilidad desconocería (i) la importancia que tiene para promover la participación real de la comunidad raizal (arts. 1, 2, 3 y 40 C.P) y su coincidencia con un reclamo histórico de dicha comunidad; (ii) su alineación con los propósitos del Convenio 169 de la OIT y, en particular con el mandato de establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, en la adopción de decisiones en instituciones electivas responsables de políticas y programas que les conciernan; [y] (iii) lo establecido en el artículo 35 del Convenio de la OIT al indicar que no puede interpretarse dicha convención de una forma que pueda menoscabar los derechos garantizados a las comunidades étnicas”.

Esta última decisión corresponde a una lectura excepcional cuyo amparo se dio principalmente por la coincidencia de la medida con un reclamo histórico de la comunidad raizal, pero que, precisamente, debe ser objeto de aplicación restrictiva, por tratarse de una solución extraordinaria. Por tal motivo, posteriormente, en la sentencia C-295 de 2019, la Corte manifestó lo siguiente: “(…) ni siquiera la Corte Constitucional, en su función de guardiana de la Carta Política, está autorizada para fijar unilateralmente lo que resulta beneficioso para una comunidad y, mucho menos, para apropiarse de su historia y de sus reivindicaciones, sin caer en un paternalismo inaceptable. De ahí la transcendencia del mecanismo de consulta previa, en la medida que aboga por un diálogo intercultural y genuino entre iguales”, por lo que “no es cierto que las medidas beneficiosas para las comunidades estén automáticamente exentas del trámite de consulta previa”[572].   

De las normas del PLE sobre el Código Electoral que impactan de manera directa o diferenciada sobre los pueblos étnicos. Aun cuando, en principio, cabe afirmar que la normativa propuesta en el proyecto de Código Electoral tiene un alcance general, al propiciar y facilitar la participación democrática de toda la población colombiana, lo que descarta que su móvil sea el de regular a una o varias comunidades étnicas, lo cierto es que algunas de sus disposiciones sí están dirigidas a establecer condiciones particulares y concretas que tan solo se predican de dichos pueblos y que se relacionan con su estructura social, política y cultural, motivo por el cual se entiende que producen una afectación directa y que, por ello, debieron haber sido objeto de consulta previa.  

Una revisión integral al PLE No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara permite concluir que, desde una perspectiva textual de su contenido normativo, concurren dos tipos de normas que de alguna manera aluden a los pueblos étnicos: (i) las que consagran mandatos generales, a pesar de incluir una referencia a estas comunidades, y (ii) las que ocasionan una afectación directa en su identidad diferenciada, razón que las hacía merecedoras de consulta previa.  

Entre las primeras, esto es, aquellas que establecen mandatos de carácter general, en las que no se altera el estatus de las comunidades étnicas, ni se imponen restricciones, ni tampoco se generan gravámenes o beneficios a su favor, (i) la Corte encuentra lo regulado en el numeral 19 del artículo 4°, en el que se establece el principio de no discriminación, por motivos de etnia, para el ejercicio de la función electoral[573], mandato de optimización que reitera el derecho a la igualdad formal (CP art. 13)[574] y que se concreta en el sufragio universal (CP art. 258), como preceptos que se predican de toda la población colombiana; (ii) lo mismo acontece con la noción que se introduce del derecho al voto en el artículo 5°, en el que se prohíbe cualquier trato discriminatorio que se apoye en una razón étnica[575]. Luego, (iii) en el numeral 25 del artículo 15, al referir a las funciones del CNE, se destaca que le corresponde a este órgano adoptar “(…) las medidas necesarias para verificar el cumplimiento y la eficacia de las acciones afirmativas dispuestas en la legislación en favor de la participación políticas de las mujeres y demás poblaciones subrepresentadas”[576]. Si bien en estas últimas se encuentran las comunidades étnicas, se advierte que la norma en mención está refiriendo al marco normativo ya existente en la materia, sin crear ningún derecho u obligación para tales pueblos, por lo que se trata de una referencia general que no produce ningún impacto en su ethos o identidad.  

Lo mismo acontece con (iv) el artículo 51, en el que se describen los datos de identificación de los electores que se encuentran en el censo electoral, señalando que allí, entre otras cosas, puede constar la comunidad o población étnica a la que pertenece una persona[577]. Dentro de los mandatos generales (v) también se destacan el artículo 141, por cuanto se refiere, sin distinción alguna y a través de un proceso genérico, a la acreditación de los testigos electorales que se presenten por los partidos o movimientos políticos, por los grupos significativos de ciudadanos, por las organizaciones étnicas o por coalición[578]; (vi) el artículo 171, que regula la obligación de reportar el servicio de transporte que se ofrezca para las elecciones[579]; (vii) el artículo 172, que al plantear la figura del preconteo, dispone el deber de entregar esa información a toda la población y a los distintos colectivos políticos, como ocurre con las organizaciones étnicas[580]; y (viii) el artículo 207, que fija un esquema de igualdad para efectos de realizar reclamaciones y apelaciones ante las comisiones escrutadoras, sin importar el tipo de organización política.

Entre el segundo tipo de normas, esto es, aquellas que sí están dirigidas a establecer condiciones particulares y concretas que tan solo se predican de las comunidades étnicas y que se relacionan con su estructura social, política, tradicional y cultural, debiendo haber sido objeto de consulta previa, la Corte encuentra lo regulado en los artículos 35, 49, 76, 123 y 267. A continuación, se explicarán los motivos que justifican esta conclusión.

El artículo 35 dispone lo siguiente:

“Artículo 35. Documento antecedente para la inscripción del nacimiento. El nacimiento de las personas se acreditará ante el funcionario encargado de llevar el registro del estado civil, con la presentación de alguno de los siguientes documentos:

Certificado de nacido vivo debidamente diligenciado por el médico, enfermera, auxiliar de enfermería o promotor de salud que atienda el hecho vital.

Certificado expedido por partera.

Copia de las actas de las partidas parroquiales de la Iglesia Católica con certificación de competencia de quien celebra el acto, o copia de las anotaciones de otras religiones u otros credos que tengan convenio de derecho público con el Estado colombiano.

Orden de defensor de Familia.

Resolución del Director Nacional de Registro Civil.

Autorización expedida por la autoridad tradicional para la inscripción de nacimientos en las comunidades o pueblos indígenas.

Parágrafo 1. La Registraduría Nacional del Estado Civil reglamentará el procedimiento y establecerá el formato para la certificación de nacimientos por parteras y la autorización de autoridades tradicionales. Para el efecto, contará con el apoyo del Departamento Nacional de Estadística, DANE.

Parágrafo 2. Los nacimientos de colombianos ocurridos en el extranjero se inscribirán con el respectivo registro civil extranjero, traducido y apostillado o legalizado, según corresponda. Los nombres del inscrito se consignarán tal como aparezca en el documento antecedente.

Parágrafo 3. En los casos de filiación adoptiva, el documento antecedente para la inscripción del nacimiento en el registro civil será la sentencia judicial en firme.

Parágrafo 4. El documento antecedente para la inscripción en el registro civil de hijos menores de edad de colombianos por adopción será la copia de la carta de naturaleza o de la resolución de inscripción autenticada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, según corresponda, acompañada de la copia del acta de juramento del padre o madre nacionalizado.”

Como se advierte de su transcripción, el numeral 6 del artículo 35 le otorga una atribución vinculada con el registro del estado civil a la autoridad tradicional de las comunidades o pueblos indígenas, la cual se concreta en la expedición de una autorización que permite acreditar el nacimiento de una persona. Este asunto se relaciona de forma directa con el desarrollo de la identidad cultural y étnica de dichos pueblos, por una parte, por el vínculo que la maternidad guarda con la naturaleza y con el valor preponderante que tiene esta última en el devenir histórico de las comunidades[582]; y por la otra, porque la atención al nacimiento y a los partos se realiza a través de contextos tradicionales que dependen de cada pueblo y de la influencia geográfica en la que viven, incluso con prácticas heredadas de forma empírica que se traspasan por tradición oral[583]. En este sentido, las voces expertas sobre la materia han advertido que: “dar a luz en una comunidad indígena es un ritual que conserva costumbres y creencias que permiten que el cuerpo de la madre fluya según las circunstancias del momento y establezca con su hijo un vínculo cercano y empático desde el primer momento, aspectos que no son valorados de la misma manera en el modelo biomédico.”

Por esta razón, y dado el elemento diferencial que existe en el nacimiento, tal regulación debía haber sido objeto de consulta, pues el PLE impone un modelo de autorización expedida por una autoridad tradicional, cuando tal circunstancia puede no corresponder con la diversidad étnica y cultural de los pueblos, con su forma de organización, con las personas que participan en contextos tradicionales dentro de los actos que dan lugar al nacimiento, con los esquemas de gobierno de cada comunidad, con las prácticas que pueden existir en modelos unilineales o matrilineales[585], o con los sistemas que obedecen a la figura de clanes, que hacen necesario examinar cada situación desde la cultura y explorar con los pueblos la forma como se identificaran a sus hijos/as y como se les procurara su identidad y se permitirá su registro. El método utilizado para llevar a cabo el nacimiento y para acreditar su ocurrencia son asuntos propios de una comunidad diferenciada que, antes de ser regulados de forma abstracta por la ley, exigían brindar espacios de participación y de diálogo para impedir que las reglas adoptadas de forma unilateral por parte del Estado puedan impactar en sus vidas, en sus creencias y en sus propias instituciones.

Lo anterior se torna aún más exigente, cuando se autoriza a un agente externo, como lo es la RNEC, para –sin ningún tipo de intervención de las comunidades– reglamentar el procedimiento e imponerles el formato en el que se darán las autorizaciones por parte de las autoridades tradicionales. Esta norma –así planteada– menoscaba la autonomía de las comunidades indígenas, pues no tiene en cuenta las condiciones para que dicho trámite sea culturalmente compatible con la cosmovisión de los pueblos étnicos correspondientes. En consecuencia, y por las razones expuestas, se concluye que el numeral 6 y el parágrafo 1° del artículo 35, al producir una afectación directa en las comunidades indígenas, debieron haber sido objeto de consulta previa.

El artículo 49 del PLE No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, señala lo siguiente:

“Artículo 49. Actualización del domicilio electoral. En el evento en el que el ciudadano o extranjero residente en el país haya cambiado su domicilio, deberá, en un término no mayor de dos (2) meses en relación con ese cambio, informar, bajo la gravedad de juramento, la novedad ante la Registraduría de su distrito, municipio, localidad, embajada u oficina consular. Así mismo ceñirse al procedimiento permanente de actualización del censo electoral para el establecimiento de su nuevo domicilio electoral y la asignación de su puesto de votación.

La Registraduría Nacional del Estado Civil adelantará jornadas pedagógicas y de sensibilización para incentivar a los ciudadanos a actualizar el domicilio electoral. Para ello, los programas pedagógicos adoptados deberán basarse en enfoques territoriales y étnicos que permitan la mejor comprensión de la importancia y alcance del domicilio electoral y su actualización.

A los ciudadanos y extranjeros residentes en el país que no informen a la Registraduría del Estado Civil de su distrito, municipio o localidad, embajada u oficina consular, dentro de los dos (2) meses siguientes sobre su cambio de domicilio, se les impondrá una multa de medio (1/2) salario mínimo legal mensual vigente, a favor del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, la cual se hará efectiva mediante resolución respetando el debido proceso.

En todo caso, la Organización Electoral deberá informar a la ciudadanía, a través de los medios que considere pertinentes, las implicaciones al deber ciudadano de actualización del domicilio electoral.

Los registradores distritales, especiales y municipales tendrán la competencia de imponer la multa aquí señalada siguiendo el procedimiento administrativo sancionatorio previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Parágrafo 1. Para la actualización del domicilio electoral la Registraduría Nacional del Estado Civil, establecerá la posibilidad de adelantar este proceso a través de su página web o cualquier otro mecanismo tecnológico que establezca. El trámite de actualización solo podrá ser solicitado por cada ciudadano directamente, y no podrá ser realizado por tercera persona ni mandatario.

Parágrafo 2. Para el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se dará aplicación a lo previsto en el Decreto 2762 de 1991.”

El artículo 49 previamente transcrito regula el deber de actualización del domicilio electoral. Para el efecto, en el inciso 2°, se establece que la RNEC llevará a cabo jornadas pedagógicas y de sensibilización para incentivar el cumplimiento del mencionado deber. Sin embargo, en lo referente al contenido de dichas jornadas y de los programas que serán utilizados con fines didácticos, se autoriza a que la referida autoridad adopte enfoques étnicos, sin ningún tipo de condicionamiento y sin la participación de las comunidades en su diseño y ejecución.

Esta regulación genera una afectación directa, no solo porque el domicilio electoral influye en la determinación del censo[586] y, por esa vía, en sus derechos al voto y a la participación en la adopción de las decisiones que les conciernan (Convenio 169, art. 6., lit. b), sino, además, porque en materia de educación y de programas destinados para el efecto, como una garantía inherente a los pueblos tribales, el mencionado instrumento internacional consagra que ellos “(…) deberán desarrollarse y aplicarse en cooperación con éstos a fin de responder a sus necesidades (…), y deberán abarcar su historia, sus conocimientos y técnicas, sus sistemas de valores y todas sus demás aspiraciones sociales, económicas y culturales”[587], más aún cuando algunas de las comunidades étnicas que habitan en el territorio son nómadas o seminómadas[588]. Por consiguiente, y por las razones expuestas, el inciso 2° del artículo 49, al producir una afectación directa en las comunidades étnicas, debió haber sido objeto de consulta previa.

El artículo 76 del PLE No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 76. Requisitos para la inscripción de candidatos. La inscripción de candidatos a cargos de elección popular está sometida al cumplimiento de los siguientes requisitos: // 1. Presentación del documento que acredite la candidatura, según el caso: (...) c) En el caso de circunscripciones especiales de comunidades étnicas, documento expedido por la autoridad competente, conforme a la normatividad vigente. (...)

Parágrafo 2. Solo se permitirá la inscripción de un candidato o lista por partido o movimiento político, grupo significativo de ciudadanos, coaliciones u organizaciones étnicas durante el periodo de inscripción. (...)".

El literal c) del numeral 1° del artículo 76 del PLE regula lo atinente a los requisitos para la inscripción de candidatos, y aun cuando allí se realiza una remisión a la normatividad vigente, no se especifica si la misma opera respecto del procedimiento para la expedición del documento que autoriza la inscripción, o si lo es en relación con la autoridad que se considera competente para ejercer dicha función y, menos aún, si las reglas a las que se refiere son aquellas expedidas por el Legislador a nombre del Estado o si se trata de las normas del derecho tradicional de cada pueblo, proferidas al amparo del artículo 246 de la Constitución[589].

Esa falta de definición en los citados aspectos toca de lleno con el derecho a la identidad cultural de las comunidades étnicas en el contexto de la participación política (Convenio 169, art. 6), pues lo que la disposición está consagrando son los requisitos de forma y los condicionamientos que existen para permitir que dichos pueblos hagan parte de las elecciones para designar a sus gobernantes, en términos acordes y respetuosos con sus tradiciones. De hecho, una noción tan amplia como “autoridad competente” puede entrar en tensión con pueblos indígenas como el Wayúu, que no admite autoridades centralizadas, sino que responde a un sistema de clanes dispersos en el territorio. Para la Corte, y en lo que refiere a esta norma, el mecanismo a través del cual se garantiza la efectividad de las circunscripciones especiales de las comunidades étnicas (CECE), siempre ha sido un asunto sensible en relación con el cual cabe demandar el requisito de la consulta previa, pues se trata de un componente esencial para asegurar la representación y participación política de estos pueblos en las instancias de poder, como se advirtió en la sentencia C-702 de 2010, previamente señalada en esta providencia. Lo anterior se extiende al parágrafo 2° del mismo artículo 76, puesto que allí se limita la posibilidad de realizar inscripciones a solo un candidato o a una sola lista en nombre de una organización étnica. De ahí que, se concluye que el parágrafo 2° y literal c) del numeral 1° del artículo 76, al producir una afectación directa en las comunidades étnicas, debieron haber sido objeto de consulta previa.

El artículo 123 del PLE No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, establece lo siguiente:

“Artículo 123. Distribución de los puestos de votación. La Registraduría Nacional del Estado Civil establecerá la División Política Electoral en la que se definirá cuántos y cuáles puestos de votación funcionarán para cada elección o mecanismo de participación ciudadana, en todo el territorio nacional y en el exterior, en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores.

Deberán instalarse puestos de votación en las cabeceras municipales, comunas y corregimientos. Para que se instalen puestos de votación en un corregimiento, es necesario que esté creado con no menos de seis (6) meses de antelación a la fecha de las elecciones.

También se podrán instalar puestos permanentes o móviles en las zonas determinadas como suburbanas y centros poblados rurales, en resguardos indígenas y consejos comunitarios que atiendan la existencia de unas mínimas condiciones de distancia entre el área urbana y la rural, la población, la accesibilidad, la seguridad, las instalaciones bajo techo, la salubridad, el acceso a redes de energía y telecomunicaciones, entre otros. (…)”.

El inciso 3 del artículo 123 previamente transcrito corresponde a otra norma que impacta de manera directa en el derecho a la identidad cultural que tienen los pueblos étnicos en el contexto de la participación política, pues la falta de acceso a los puestos de votación ha sido uno de los mayores obstáculos que enfrentan.  Nótese que la norma autoriza que dichos puestos pueden ser permanentes o móviles y que su instalación en los resguardos indígenas o en los consejos comunitarios dependerá de múltiples factores, respecto de los cuales estas comunidades deberían tener alguna voz y ser llamadas a un proceso de diálogo, para al menos proponer en qué sitios o de qué forma deberían localizarse (incluso por razones culturales) y qué condiciones de seguridad se pueden brindar, a través, por ejemplo, del uso de figuras como la guardia indígena. Esta disposición, a juicio de la Corte, es de vital importancia para los derechos políticos de las comunidades y para asegurar su efectiva participación, por lo que no cabe duda de que se trata de una norma que genera una afectación directa y que, por ello, debió ser objeto de consulta previa.

El artículo 267 del PLE No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, regula lo siguiente:

“Artículo 267. El artículo 41 de la Ley 1622 de 2013 quedará así: Artículo 41. Consejos municipales de juventud. En cada uno de los municipios del territorio nacional, se conformará un Consejo Municipal de Juventud, integrado por jóvenes procedentes de listas de jóvenes independientes, de procesos y prácticas organizativas de las y los jóvenes formalmente constituidos, y de juventudes de los partidos políticos elegidos mediante voto popular y directo de las y los jóvenes.

Parágrafo 1. En los municipios y localidades donde existan organizaciones juveniles de campesinos, pueblos indígenas, afrocolombianos, negros, palenqueros, rom, raizales de San Andrés y Providencia o en general de comunidades étnicas, y población joven víctima, cada entidad territorial deberá elegir un representante de estas comunidades o poblaciones. En este evento, habrá un miembro más en el Consejo de Juventud por cada una de tales comunidades o poblaciones.

Parágrafo 2. Los Consejos Municipales de Juventud se reunirán como mínimo una (1) vez al mes de manera ordinaria y de manera extraordinaria de acuerdo a los reglamentos internos que se construyan.

Parágrafo 3. El número total de integrantes del Consejo Municipal o Local de Juventud deberá ser siempre impar, incluida la representación étnica o poblacional especial que se regula en este artículo.

En el evento que de la composición ampliada resultare número par, se aumentará en una (1) las curules a proveer por votación popular y directa de los jóvenes en aquellos municipios que tengan entre 20.000 y 100.000 habitantes y se disminuirá en una (1) en los municipios de más de 100.001 habitantes.

Parágrafo 4. El o la joven que represente a las jóvenes víctimas debe cumplir con el requisito de edad establecido en la presente ley, así como estar acreditado como víctima de conformidad con lo establecido en la Ley 1448 de 2011. Este representante será elegido únicamente por jóvenes víctimas. En todo caso, el proceso de su elección será autónomo.

Parágrafo 5. Habrá lugar a la elección del representante del sector campesino en los municipios en los que haya presencia de procesos y practicas organizativas juveniles de campesinos formalmente constituidos. Entiéndase por organización de jóvenes campesinos aquella que, además de contar con personería jurídica y registro ante autoridad competente, tiene por objeto el trabajo con población campesina en cualquiera de sus dimensiones”.

Esta disposición pretende modificar una norma previa, como lo es el artículo 41 de la Ley Estatutaria 1622 de 2013. En concreto, el parágrafo 1° del artículo 267 añade un representante adicional a los consejos municipales de juventud, cuando en los municipios y localidades existen organizaciones juveniles que representen a las comunidades étnicas. En general, este precepto sigue la misma regulación anterior sobre la materia[590], por lo que cabe tener en cuenta que, al momento de adelantar el control previo de constitucionalidad, en la sentencia C-862 de 2012, se señaló que la norma era exequible, en el entendido de que “el proceso de elección previsto en el parágrafo 1° implica la realización de la consulta previa con las comunidades que vayan a ser representadas por el miembro del Consejo de Juventud que se quiera elegir”.

En la citada sentencia, la Corte explicó que, si bien esta norma es una concreción del principio de participación y asegura la diversidad étnica y cultural, la única forma de hacerla compatible con la garantía de la consulta previa, a la cual en principio estaba obligada, consistía en sujetar el proceso de elección a la anterior realización de este proceso, cuando se vaya a designar a la persona que represente a la comunidad étnica dentro del consejo municipal de juventud. Ahora bien, como se advierte de lo resuelto por este tribunal, en dicho precedente no se declaró la inconstitucionalidad de la norma, sino que se siguió uno de los criterios posibles de decisión ante la verificación de la violación de la consulta previa (supra, num. 384), consistente en examinar si el nivel de afectación directa respecto de la obligación de cumplimiento de la citada obligación es susceptible de ser solventado al momento de proceder con la ejecución de los mandatos previstos en la ley. En este caso, al encontrar que ello era posible, se adoptó la solución previamente expuesta. Con todo, y sin perjuicio de lo anterior, no cabe duda de que siguiendo lo resuelto en la sentencia C-862 de 2012, esta norma también debía haber sido objeto de consulta previa, sobre todo cuando la Corte ya había advertido tal situación y había previsto un correctivo sobre la materia.  

A pesar del conjunto de normas respecto de las cuales se concluye que cabía adelantar la consulta previa, lo que esta corporación advierte es que el Congreso de la República omitió dicho deber, pues si bien el proyecto fue radicado por el Gobierno nacional, el CNE y varios congresistas de forma individual, sin que estos se hayan allanado a la observancia de dicha exigencia (al menos frente a las disposiciones en las que se advierte que tal procedimiento era obligatorio), la citada corporación no adelantó un examen sobre el particular (como se deriva de los informes de ponencia y de cada una de las sesiones en las que se surtió la aprobación de la iniciativa), ni tampoco realizó ningún tipo de actuación para corregir o subsanar dicha situación, tal y como se constata, por ejemplo, con la certificación dada por el Secretario de la Comisión Primera del Senado, en la que manifestó lo siguiente: “(…) revisado el archivo y la sustanciación que reposa en la Secretaría sobre el Proyecto de Ley No. 234 de 2020 Senado - 409 de 2020 Cámara, durante el trámite en esta célula legislativa, no se encuentra documento alguno, que se haya radicado por parte de los Senadores o alguna otra entidad, donde se comunique que se haya cumplido con el proceso de consulta previa”[592], lo mismo que fue señalado por el Secretario General de la Cámara de Representantes, el cual expuso: “Durante la aprobación del proyecto de ley estatutaria de interés en la Cámara de Representantes, no se evidenció trámite de consulta previa”.

Por consiguiente, se observa que el Congreso de la República omitió su deber de analizar la necesidad de adelantar la consulta previa respecto de varios artículos que generan una afectación directa en los pueblos étnicos, así como de adoptar medidas para solventar dicha situación, como ocurre con el numeral 6 y el parágrafo 1° del artículo 35; el inciso 2° del artículo 49; el parágrafo 2° y el literal c) del numeral 1° del artículo 76; el inciso 3° del artículo 123; y el parágrafo 1° del artículo 267, sobre todo cuando ellos impactan en los esquemas de representación que tienen las comunidades dentro de ese mismo órgano, como se aprecia con las circunscripciones especiales de las comunidades indígenas y de las comunidades afrodescendientes (CP arts. 171 y 176). Por lo demás, cabe insistir en que, para efectos de la consulta previa, y como ha sido jurisprudencia reiterada de la Corte, es indiferente el efecto positivo o negativo de la medida legislativa propuesta[594].

Ante la vulneración de este requisito de procedimiento en el trámite legislativo, la Corte debería examinar el alcance de la decisión que tendría que adoptar, teniendo en cuenta los criterios previamente señalados en esta providencia (supra, num. 384). Sin embargo, dicha determinación no se tomará en este acápite de la providencia, por cuanto la respuesta que se brinde por este tribunal en la relación con la violación manifestada dependerá, en este caso, de la observancia del resto de requisitos de forma a los cuales se sujeta la aprobación de una ley estatutaria. Por ello, la Corte volverá más adelante sobre este punto.

M. Sobre el requisito referente al análisis del impacto fiscal

Con la expedición de la Ley 819 de 2003, el Legislador dictó normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal[595]. El artículo 7 de la ley en cita establece reglas para adelantar el análisis del impacto fiscal de las normas, para lo cual determina que, en todo momento, este debe ser objeto de consideración respecto de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, de suerte que deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP)[596]. Por lo demás, la misma disposición señala que "Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público".

 Jurisprudencia constitucional sobre la materia. En la sentencia C-170 de 2021[598], a partir del contenido normativo del artículo 7 de la Ley 819 de 2003 y de su interpretación por la jurisprudencia, esta corporación señaló que pueden inferirse cuatro deberes de actuación en la materia (uno general y tres especiales), a saber: (a) el deber general de analizar el impacto fiscal de todos los proyectos de ley que prevean una orden de gasto o un beneficio tributario[599]; (b) el deber a cargo del Congreso consistente en incluir en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento; (c) el deber a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (en adelante, "MHCP") de rendir –en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso– su concepto sobre la consistencia del análisis de los costos fiscales, sin que resulte posible que dicho concepto se oponga al MFMP[600]; y (d) el deber a cargo del Gobierno de establecer en los proyectos de ley cuya iniciativa haya sido ejercida y que impliquen un gasto adicional o una reducción de ingresos, la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, según análisis y aprobación del MHCP.

Por lo demás, en la citada providencia, la Corte resaltó que el trámite de todos los proyectos de ley (sean o no de origen gubernamental) "(...) impone hacer explícito un análisis de impacto fiscal cuando dicho proyecto contenga o bien una orden de gasto –gasto presupuestal– o un beneficio tributario –gasto fiscal–".

Sin embargo, este tribunal también precisó que del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, cabe diferenciar dos supuestos que delimitan el escrutinio que debe adelantar la Corte. El primer supuesto implica determinar las cargas que surgen respecto de los proyectos de ley originados en la iniciativa de los congresistas. En relación con esta hipótesis, se indicó que: "(i) el Congreso tiene la responsabilidad de valorar las incidencias fiscales del proyecto de ley; (ii) esa carga no exige un análisis detallado o exhaustivo del costo fiscal y de las fuentes de financiamiento, aunque sí demanda una mínima consideración al respecto, de modo que sea posible establecer los referentes básicos para analizar los efectos fiscales; (iii) la carga principal se encuentra radicada en el MHCP por sus conocimientos técnicos y por su condición de principal ejecutor del gasto público; (iv) el incumplimiento del Gobierno no afecta la decisión del Congreso cuando este ha cumplido su deber. A su vez (v) si el Gobierno atiende la obligación de emitir su concepto, se radica en el Congreso el deber de estudiarlo y discutirlo. En adición a ello, debe precisarse (vi) que ni el silencio del Gobierno ni su oposición al proyecto impide que el Congreso lo apruebe, siempre y cuando cumpla los requerimientos antes señalados" [602]. 

El segundo supuesto se refiere a las cargas que se derivan de los proyectos de ley de iniciativa gubernamental. Sobre este particular, se indicó que el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 "impone un deber especial al Gobierno y su incumplimiento afecta la constitucionalidad de la ley. Tal deber implica la obligación de presentar al Congreso de manera detallada y precisa el análisis de impacto fiscal y, cuando quiera que se produzca una reducción de ingresos, la correspondiente fuente sustitutiva"[603].

Adicional a lo expuesto, la Corte resaltó que la valoración del impacto fiscal de un proyecto de ley podrá tener grados de especificidad diferenciados en función de la naturaleza de la regulación y de la mayor o menor fiabilidad de los supuestos económicos en los que se funda. Sin embargo, "dicha valoración será exigible en todos los casos y su ausencia –siguiendo los propósitos en los que se apoya el artículo 7 de la Ley 819 de 2003– constituye un vicio de inconstitucionalidad"[604].

Casos en los que se ha declarado la inconstitucionalidad de alguna ley o proyecto, por incumplir el mandato previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Esta corporación ha declarado inexequibles algunas leyes por incumplir el requisito orgánico de valoración del impacto fiscal, así como también lo ha hecho respecto de algunos proyectos, en el ámbito del conocimiento del régimen de las objeciones gubernamentales. Al respecto, y a título enunciativo, se expondrán brevemente algunos casos.

En la sentencia C-700 de 2010, la Corte estudió unas objeciones contra el Proyecto de Ley No. 136 de 2006 Senado, 240 de 2007 Cámara[605], de las cuales una cuestionaba que los artículos 2 y 3 de la iniciativa habían incumplido la exigencia de análisis de impacto fiscal[606]. La Sala Plena señaló que las citadas normas generaban un aumento en "el gasto público porque crea[ban] el derecho de los diputados a percibir prestaciones sociales por el ejercicio de sus funciones, con las condiciones y topes allí establecidos. Luego, para su tramitación era aplicable el artículo 7º de la Ley 819 de 2003". En la medida en que no se cumplieron con las cargas relativas al examen fiscal por parte del Congreso de la República, este tribunal encontró fundada la objeción, pues dicho organismo "(i) (...) no examinó por sí mismo el impacto fiscal de los artículos 2° y 3° del proyecto de ley de la referencia, (ii) el Gobierno cumplió con la obligación contenida en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 y conceptuó negativamente en relación con la consistencia de lo dispuesto en los mismos artículos y el Marco Fiscal de Mediano Plazo, agregando que dichas normas tampoco consultaban el estado de las finanzas de las entidades territoriales, y (iii) a pesar de la existencia del pormenorizado informe del Ministerio de Hacienda sobre las graves repercusiones financieras que acarrearía la adopción del proyecto a las entidades territoriales, el Legislador no hizo referencia ni análisis alguno del impacto fiscal de las disposiciones dentro del trámite de la ley ni tampoco dentro de la insistencia presentada". En consecuencia, la Corte declaró inexequibles los artículos del proyecto de ley acusados.

En la sentencia C-110 de 2019, se estudió unas objeciones contra el Proyecto de Ley No. 127 de 2015 Senado, 277 de 2016 Cámara[607], de las cuales una cuestionaba que los artículos 5 y 6 de la iniciativa habían incumplido las cargas deliberativas respecto de su impacto fiscal[608]. Esta corporación encontró fundada la objeción respecto de dichos artículos, "debido a que en su aprobación se violaron las exigencias de deliberación que impone la sostenibilidad financiera y fiscal (...)" y precisó que la entrada en vigencia de dichas normas, "cuyo contenido se mantuvo casi inalterado en el curso de los debates[,] implicaría una orden de gasto inmediato. No se trata únicamente de la habilitación para su inclusión en el presupuesto anual, sino de la imposición de una orden de pago de un subsidio a todas las personas que cumplan los requisitos allí previstos. En consecuencia, atendiendo la jurisprudencia constitucional (...) resulta exigible el cumplimiento de lo previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003". 

Sobre la base de lo anterior, y al examinar lo ocurrido en el Congreso, la Sala Plena encontró que "[l]a fijación de una orden de gasto de aplicación inmediata, con costos considerables[,] según lo advertido por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, ha debido motivar una consideración específica en el informe de ponencia correspondiente al cuarto debate y, en todo caso, un estudio o análisis en la plenaria respectiva. El déficit deliberativo que ha constatado la Corte se refleja en el hecho de que, como lo advierten algunos de los intervinientes en este proceso, el proyecto de ley no ha previsto la fuente de recursos específica que podría financiar total o al menos en parte el subsidio permanente a la vejez (...)". En este orden de ideas, la Corte resolvió declarar fundada la citada objeción y devolver a la Presidencia de la Cámara el expediente legislativo, con el fin de que tramite la subsanación del vicio, a partir del cuarto debate en la plenaria de dicha cámara legislativa.

Por último, en la sentencia C-075 de 2022, la Corte estudió tres demandas contra la Ley 2075 de 2021[609], una de las cuales acusaba la ley de haber desconocido, entre otras, las normas orgánicas de impacto fiscal. La Sala Plena constató que, durante el proceso de formación de la ley, el Congreso incumplió su obligación de analizar el impacto fiscal de la iniciativa. Así, advirtió que: "La ausencia de claridad sobre los costos derivados de los mayores valores a pagar, la capacidad de los municipios para asumir tales erogaciones, y las fuentes con las que estas serían sufragadas, conduce a la Sala a concluir que el proyecto de ley se aprobó sin una consideración mínima e informada por parte de los legisladores acerca de los elementos básicos de las medidas en cuestión, con lo cual infringieron los artículos 7° de la Ley Orgánica 819 de 2003 y 151 de la Constitución"[610]. En consecuencia, ante el incumplimiento del citado requisito orgánico, la Corte declaró la inexequibilidad de la ley.

Jurisprudencia relativa al examen del impacto fiscal en el control de constitucionalidad de leyes estatutarias. En las revisiones de constitucionalidad que ha realizado la Corte respecto de proyectos de leyes estatutarias, su estudio y pronunciamientos han seguido la siguiente línea argumentativa:[611]

SENTENCIA	REGLA APLICABLE
C-502 de 2007[612]	Se concluyó que en la exposición de motivos y en la ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República sí se incluyó un estimativo sobre el impacto fiscal del proyecto de elección directa de los representantes al Parlamento Andino. Este estimativo se fundaba en el concepto emitido por el Ministerio de Hacienda durante el trámite del proyecto que había sido radicado en 2004. Sin embargo, no se estableció de dónde provendrían los recursos para cubrir el gasto fiscal, ni tampoco la congruencia del proyecto con el MFMP. Por consiguiente, y en atención a que el MHCP no participó dentro del trámite para solicitar que el Congreso incluyera en su deliberación la consideración del impacto fiscal del proyecto y sus consecuencias macroeconómicas, la Corte consideró que, en este caso, la omisión en la valoración parcial de las condiciones establecidas en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 por parte del citado Ministerio, no constituía un vicio de trámite del proyecto de ley.
C-540 de 2012[613]	Revisado el texto del PLE, se observó que no existía una disposición que ordenara directamente gastos ni que otorgara beneficios tributarios. No obstante, de sus previsiones se podía extraer la creación de organismos como la Comisión Legal de Seguimiento a las Actividades de Inteligencia y Contrainteligencia, que implicaba una erogación presupuestal. Por tal motivo, debía cumplir con lo previsto en la Ley 819 de 2003. Visto el trámite legislativo, la Corte encontró que el examen atinente al impacto fiscal sí fue abordado por el Congreso. En primer lugar, al resolverse por los ponentes la inquietud referente a la generación de gastos, y por la otra, al obtener el aval fiscal del MHCP, respecto de la erogación que se generaba.
C-765 de 2012[614]	En este caso se encontró que el PLE no ordenaba gastos ni tampoco concedía beneficios tributarios, por lo que cualquier examen sobre la materia, únicamente podría llegar a producirse como consecuencia de la ejecución de los mandatos previstos en la ley, los cuales simplemente funcionaban como títulos habilitantes de un futuro gasto público, sometido a la valoración de las autoridades competentes.
C-274 de 2013[615]	Después de una revisión de la jurisprudencia relativa al impacto fiscal y de resaltar que el artículo 7º debe entenderse como un parámetro de racionalidad de la actividad legislativa, en el sentido de que su fin es obtener que las leyes que se dicten tengan en cuenta las realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras insalvables en el ejercicio de la función legislativa, ni crear un poder de veto en cabeza del MHCP, se advirtió que, durante el trámite del proyecto en el Congreso, tanto en la exposición de motivos como en la ponencia para primer debate, se concluyó que esta iniciativa no tenía implicaciones presupuestales. Por lo demás, el Gobierno nacional no intervino durante el trámite del mismo para controvertir dicha conclusión, ni para mostrar técnicamente cuál era el impacto en el gasto fiscal, tal como lo señala la Ley 819 de 2003. Finalmente, tampoco se observaba que en el proyecto existiese una orden dotada de carácter imperativo y de conformidad con la cual se pretendiese privar al Gobierno Nacional de la facultad de decidir sobre el manejo del presupuesto.
C-154 de 2016[616]	El inciso 1° del artículo 3° del proyecto de ley previó que los recursos necesarios para la creación de las Salas de Descongestión Laboral provendrían de los ahorros que se generaran por la supresión o modificación de otras dependencias de la Rama Judicial que autorice la Constitución o la ley, manteniendo los cupos vigentes de gasto, por lo que se concluyó que, desde el punto de vista formal, el proyecto cumplió a cabalidad con los requisitos constitucionales y legales exigidos para su aprobación y, en consecuencia, se declaró su exequibilidad por este aspecto.
C-032 de 2021[617]	En este caso, se recordó que el requisito del análisis de impacto fiscal (i) es un parámetro para la racionalidad legislativa; (ii) que su cumplimiento corresponde al Congreso pero prioritariamente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público; (iii) que no genera un vicio de inconstitucionalidad cuando esa cartera ministerial omite intervenir en el trámite legislativo o conceptuar sobre la viabilidad económica de la iniciativa, siempre que esta corresponda a los congresistas; y (iv) que el concepto que formule el Ministerio de Hacienda no es vinculante para el Congreso, pero sí le impone un deber de consideración, bajo criterios de vigencia del principio de colaboración armónica y reconocimiento de la importancia de la estabilidad macroeconómica.
C-282 de 2021[618]	Cuando la medida legislativa no impone al Gobierno la realización de un gasto, y en su lugar, prevé una habilitación o autorización legal para incluirlo en el presupuesto, no resultan exigibles los deberes que se derivan del artículo 7º de la Ley 819 de 2003.

Del anterior recuento jurisprudencial se concluye que, en tratándose de la revisión de constitucionalidad de proyectos de leyes estatutarias, la obligatoriedad de cumplir con el mandato previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 no depende de la naturaleza de la ley, sino "de que, en efecto, el proyecto de que se trate ordene gasto u otorgue beneficios tributarios."[619] Por lo demás, respecto de esta tipología legislativa, el control de constitucionalidad dirigido a verificar la observancia de este requisito ha sido reiterado en el tiempo, de suerte que no se trata de una materia en relación con la cual sea posible alegar su desconocimiento o sea necesario fijar condicionamientos temporales para su exigibilidad. Por último, y en aras de determinar el alcance de las cargas que se imponen durante el trámite legislativo, es pertinente tener en cuenta que ellas dependerán de si la iniciativa es gubernamental o congresional, o si trata de una iniciativa mixta o compartida.

Sobre el cumplimiento del requisito de análisis del impacto fiscal respecto del Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara. Antes de proceder con el examen de este requisito en el caso concreto, cabe reiterar que la valoración sobre el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 es imperativa, porque dicho requisito fue impuesto a través de una ley orgánica, cuya finalidad –como lo dispone el artículo 151 de la Constitución– es la de sujetar el ejercicio de la actividad legislativa. Por ello, y sin perjuicio de la naturaleza subsanable o no que se deriva de la infracción de sus mandatos (como se explicó en la sentencia C-170 de 2021), lo cierto es que una eventual declaratoria de inconstitucionalidad sustentada en su incumplimiento se justifica, precisamente, por desconocer lo previsto en el citado mandato superior.

Un examen de lo reglado en el PLE permite concluir que en su contenido es posible encontrar mandatos que disponen órdenes de gasto[620] y otros que otorgan beneficios tributarios. A continuación se realizará una aproximación a lo ya mencionado, con una descripción básica de los artículos que, desde una valoración general, responden a ambos conceptos.

Así, en primer lugar, es claro que la institucionalidad electoral que se regula supone, sin duda alguna, un conjunto de obligaciones económicas que constituyen no solo autorizaciones sino verdaderas órdenes de gasto, las cuales deben ser cumplidas para el desarrollo de las funciones electorales. En efecto, más allá de los recursos que actualmente se destinan para dicho propósito, se aprecia que la organización electoral que se impulsa con esta reforma, en varios de sus artículos, supondrá nuevas expensas que deben ser cubiertas de modo permanente, sobre todo cuando (i) existen ajustes en la nómina con la creación de nuevos servidores públicos respecto de lo que se consagra en el Decreto Ley 2241 de 1986[621], como ocurre con la figura del registrador departamental (art. 13 num. 2° y arts. 24 y 25), cuya inclusión en el proyecto, conforme con la advertencia previamente realizada en esta sentencia, deberá ser objeto de examen para establecer si satisface el requisito de unidad de materia[622]; o (ii) con la autorización para reconfigurar los órganos existentes, como sucede con el CNE, al cual se le permite, previa modificación de su reglamento interno, "(...) crear salas de instrucción, unipersonales o plurales, de primera y segunda instancia, manteniendo el esquema de nueve (9) magistrados pero separados en cada una de las instancias" (art. 15, par 5); o (iii) con la vinculación de los registradores en el nivel territorial a la estructura de planta de la RNEC (art. 272)[623], lo cual también deberá ser objeto de examen posterior en el punto referente a la unidad de materia, de ser ello necesario. Como se advierte de lo expuesto, es innegable que existen modificaciones en la configuración que hoy en día tienen las autoridades electorales, y que se concretan en unos mandatos de efecto inmediato que incorporan órdenes de gasto que responden a esa misma consideración, lo que envuelve un impacto fiscal que tendría que haber sido objeto de valoración.

De igual manera, en segundo lugar, se adoptan medidas tecnológicas con cierto nivel de novedad que deben ser implementadas por las autoridades y que se traducen en órdenes inaplazables de gasto, al tratarse de nuevas inversiones que se deben realizar por la organización electoral, para efectos de asegurar los procesos electorales u otras actividades necesarias para su desarrollo, como se aprecia (i) con los sistemas biométricos o cualquier otro mecanismo electrónico del cual deberá disponer la RNEC, para la identificación y autenticación del elector (art. 7, par. 1°)[624]; (ii) con los sistemas de asistencia tecnológica para la votación de la población con capacidad diversa (art. 10)[625]; (iii) con las plataformas digitales, sistemas biométricos u otros para realizar la inscripción de nacimientos en el registro civil (art. 36)[626]; (iv) con las órdenes sobre el almacenamiento de datos biográficos, biométricos y morfológicos para identificar a los colombianos, y con el deber de renovar cada 10 años la cédula de ciudadanía, sin costo alguno, para los administrados (art. 38)[627]; (v) con el otorgamiento de las atribuciones dirigidas a la identificación y autenticación de los colombianos por medios tecnológicos de firma digital y por todo tipo de biometría o sistemas de autenticación con fines electorales (art. 44)[628]; (vi) con el deber de implementar mecanismos tecnológicos y de interoperabilidad para la remisión de sentencias, que incluyan las penas de inhabilitación para ejercer derechos políticos, entre las autoridades judiciales y la RNEC (art. 45)[629]; (vii) con la consideración de que los medios tecnológicos para la identificación y autenticación también deberán ser idóneos para actualizar el domicilio electoral (arts. 48 y 49, par. 1°)[630] y el censo electoral (art. 54, par. 2°)[631]; (viii) con la extensión de los medios tecnológicos para el proceso de selección y el trámite de las exenciones de la calidad de jurado de votación (art. 130, par. 3, art. 131, par. 2° y art. 133); (ix) con la implementación de la plataforma tecnológica para la acreditación de testigos electorales (art. 141); (x) con la votación mediante medios tecnológicos, para sustituir o acompañar las tarjetas electorales físicas (art. 158)[632]; (xi) con las tecnologías necesarias para llevar a cabo la identificación biométrica de los electores (art. 163)[633]; (xii) con la utilización de plataformas tecnológicas para el escrutinio (art. 178)[634]; y (xiii) con el voto electrónico mixto, el cual, por más de que se haya aprobado bajo una implementación gradual[635], lo cierto es que impone la inmediata realización de los plantes pilotos que sean necesarios, y señala que dicha gradualidad empieza a operar a partir de las elecciones del año 2023 (art. 244)[636]. Todos estos preceptos envuelven órdenes de gasto, y aunque algunas leyes previas incluyeron la implementación del voto electrónico (Ley 1475 de 2011, arts. 39 y ss.) o de alguna otra medida relacionada con el uso de las TIC, su objeto no se ha materializado, por lo que dicha preexistencia normativa no sustituye la obligación de haber realizado el análisis de impacto fiscal que se introduce con estas normas y cuyo examen no excluye, dado el caso, la verificación puntual que tendrá que adelantarse sobre el cumplimiento del requisito de unidad de materia sobre funciones electorales, de acuerdo con la aclaración previamente realizada en esta sentencia.

En tercer lugar, se fijan órdenes de gasto vinculadas con el reconocimiento de los estímulos a los electores, las cuales también resultan aplicables en el ámbito del empleo público y, por ende, en los gastos de funcionamiento del Estado[638], tal y como se advierte con las cargas correspondientes a la rebaja de un mes en la prestación del servicio militar, tiempo que deberá ser computado para efectos de cesantías, pensiones de vejez o invalidez, asignaciones de retiro y prima de antigüedad; y con la reducción en el valor de las matrículas en un 10% en las instituciones oficiales de educación superior. Lo anterior, según lo regulado en el artículo 11 del PLE.

En cuarto lugar, se incorporan también órdenes de gasto para el desarrollo del proceso electoral, según se advierte en el conjunto de reglas referentes a la distribución de los puestos de votación, que incluye su dispersión geográfica –con el costo inherente a ello– en cabeceras, comunas, corregimientos, centros rurales poblados, zonas suburbanas, resguardos indígenas, centros de formación juvenil, etc. (art. 123)[639]. Y con la implementación, a través de los "recursos necesarios", del sistema de preconteo y de entrega de resultados preliminares (art. 173).

En quinto y último lugar, el PLE también establece descuentos en tributos de diferente naturaleza en el citado artículo 11. Ellos se concretan en la cuota correspondiente al 20% del valor de la libreta militar (contribución fiscal especial según la jurisprudencia[641]); o con la reducción del 10% en el valor de expedición del pasaporte, en los duplicados de la libreta militar, cédula de ciudadanía o tarjeta de identidad, y en los servicios consulares para los colombianos residentes en el exterior; o con la disminución del 30% en el impuesto de timbre para los colombianos votantes en el exterior o los extranjeros residentes en Colombia que ejerzan el derecho al voto. Se trata de beneficios tributarios que requerían una valoración fiscal.

Al examinar el contenido general de lo ocurrido en el Congreso frente a esta materia, se advierte que no existió ninguna referencia sobre el impacto fiscal de las medidas previamente señaladas, ni en la exposición de motivos, ni en los informes de ponencia, ni en las actuaciones realizadas por las Mesas Directivas de ambas cámaras, con el fin de abordar la discusión sobre la racionalidad que envolvía la aprobación del PLE, en términos fiscales y macroeconómicos. No consta ninguna referencia explícita a los gastos ordenados ni a los beneficios tributarios otorgados y, menos aún, se evaluó su compatibilidad con el MFMP.

Lo único que se advierte desde un inicio fue la presentación y aprobación del artículo 265 del PLE, el cual apareció en el informe de ponencia conjunto para primer debate con el número de artículo 266, cuyo tenor señalaba lo siguiente:

"Artículo 266. Implementación. El Gobierno Nacional destinará los recursos necesarios para la adecuada implementación de este código. Cada proyecto de ley anual de Presupuesto General de la Nación que se presente al Congreso de la República deberá contener un acápite en el que se explique que están garantizadas las apropiaciones necesarias para el debido cumplimiento de esta Ley. Estos montos no podrán disminuirse durante el trámite legislativo.

La Organización Electoral dispondrá las reglas de transición necesarias para organizar un eventual proceso electoral en curso que conlleve el cambio normativo posterior a la entrada en vigencia del presente código."[643]

En el trámite que se siguió en las sesiones conjuntas de las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes sobre el artículo referido, ningún congresista presentó proposición alguna[644]. De este modo, se votó inmediatamente después de haber sido aprobado el informe de ponencia, y sin mediar consideración alguna sobre su contenido, en la sesión del 3 de noviembre de 2020. Este artículo fue aprobado –junto con 115 artículos más– en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes con 34 votos a favor y ninguno en contra; y en la Comisión Primera del Senado de la República con 17 votos a favor y ninguno en contra

En la Plenaria de la Cámara de Representantes, el artículo fue propuesto en los mismos términos para su debate, pero pasó de ser el número 266 a ser el 265[646]. Con todo, el 9 de diciembre de 2020, los representantes Julio Cesar Triana Quintero y Alejandro Vega Pérez, presentaron a la plenaria una proposición sustitutiva del artículo en mención, con el siguiente contenido:

"Artículo 265. Implementación. Cada proyecto de ley anual de Presupuesto General de la Nación que se presente al Congreso de la República contendrá apropiaciones para el cumplimiento de esta ley, las cuales estarán sujetas a las disponibilidades fiscales y al Marco de Gasto de Mediano Plazo."[647]

La subcomisión nombrada en la sesión del 9 de diciembre de 2020[648], para concertar o conciliar las proposiciones presentadas por los representantes, propuso a la plenaria, en la sesión del 10 de diciembre siguiente, acoger, entre muchas otras, la proposición sustitutiva que se acaba de indicar[649]. Tal propuesta fue aceptada por la Plenaria de la Cámara de Representantes. Para tal efecto, 145 representantes votaron por el sí y 1 por el no.

Por su parte, en el Senado de la República, los ponentes sugirieron en el informe de ponencia adoptar, casi en su integridad, el artículo aprobado en primer debate en las sesiones conjuntas de las Comisiones Primeras. Solo propusieron la eliminación del siguiente fragmento: "[...] Estos montos no podrán disminuirse durante el trámite legislativo", que hacía parte del primer inciso[651]^. Sobre este artículo (identificado con el número 260, para efectos de su discusión en el Senado), se presentaron varias proposiciones. Una de ellas fue la radicada el 14 de diciembre de 2020 por los senadores Angélica Lozano Correa y Antonio Sanguino Páez, con el siguiente tenor literal:

"Artículo 260. Implementación. El Gobierno Nacional destinará los recursos necesarios para la adecuada implementación de este Código. Cada proyecto de ley anual de Presupuesto General de la Nación que se presente al Congreso de la República deberá contener un acápite en el que se explique que están garantizadas las apropiaciones necesarias para el debido cumplimiento de esta Ley.

"La Organización Electoral dispondrá las reglas de transición necesarias para organizar un eventual proceso electoral en curso que conlleve el cambio normativo posterior a la entrada en vigencia del presente código.

"Parágrafo 1. El Ministerio de Hacienda deberá asignar en un término máximo de seis (6) meses los recursos necesarios para garantizar que la Organización Electoral pueda adelantar los concursos de carrera administrativa en los términos que señala la Constitución y la Ley. De no hacerlo, incurrirá en causal de mala conducta."[652]

La comisión accidental nombrada por la Presidencia del Senado el 14 de diciembre de 2020 sugirió a la plenaria, en la sesión del 16 de diciembre siguiente, acoger la proposición sustitutiva indicada. A esta petición accedió el Senado con una votación de 90 congresistas por el sí y 1 por el no[653].

Dada la diferencia entre el texto aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes y el texto aprobado por la plenaria del Senado de la República, la Comisión de Conciliación propuso, conforme puede observarse en las GC # 1516[654] y 1517 de 2020[655], la adopción del texto que fue acogido en la plenaria de la Cámara de Representantes. A ello se accedió, finalmente, en ambas corporaciones cuando, por separado, aquellas aprobaron el informe que contenía la mencionada propuesta.

Lo primero que debe advertir esta corporación, es que la aprobación de este artículo no se traduce en un análisis del impacto fiscal de las normas, pues a través de él no se satisface ninguna de las cargas específicas que se imponen en la materia respecto de los proyectos originados en la iniciativa congresional o en la iniciativa gubernamental, tal como fueron descritas en la sentencia C-170 de 2021, reiterada en esta providencia.

En efecto, cuando en una iniciativa existen varias normas ordenando gasto y otras otorgando beneficios tributarios, y a su vez el proyecto fue radicado por los congresistas, les asiste a estos últimos el deber de incluir en la exposición de motivos y en las ponencias, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento, y si bien no se exige un análisis detallado o exhaustivo, sí se demanda una mínima consideración al respecto, de modo que sea posible establecer referentes básicos para analizar el impacto fiscal de las medidas, su compatibilidad con el MFMP y su ajuste con el criterio, los principios y las reglas de intangibilidad que rigen la sostenibilidad fiscal[656]. El cumplimiento de estas cargas es inexcusable e indelegable por parte del Congreso, más allá de que el MHCP cumpla o no con su deber de rendir el concepto sobre la materia[657], respecto del cual surgirían obligaciones diferenciales en cabeza del órgano representativo[658]. Por su parte, si la iniciativa es gubernamental, se impone un deber especial que implica la obligación de presentar al Congreso de manera detallada y precisa el análisis del impacto fiscal y, cuando quiera que se produzca una reducción en los ingresos, señalar la correspondiente fuente sustitutiva, lo que deberá ser analizado y aprobado por el MHCP.

Como se deriva de lo expuesto, si bien el artículo 265 del PLE impone que en cada proyecto de ley anual de presupuesto que se presente al Congreso, se deberán establecer las apropiaciones necesarias para cumplir con las órdenes de gasto y los beneficios tributarios que se crean con ocasión del nuevo Código Electoral, tal disposición no deja de ser un mero título habilitante para cumplir con el principio de legalidad en la formulación del presupuesto anual, en los términos del artículo 346 superior[659]; pero que, en realidad, no valora el impacto fiscal que se genera, ni plantea un referente básico sobre lo que cuesta la reforma económicamente para el país y, peor aún, no brinda ni el detalle ni la precisión básica sobre las fuentes para asumir los compromisos que se asignan, como exigencias mínimas que se imponen cuando una iniciativa es propuesta desde el Gobierno nacional, como ocurre en el presente caso. Por lo demás, y como previamente se dijo, ni en la exposición de motivos, ni en los informes de ponencia, ni en las actuaciones realizadas por la Mesas Directivas de ambas cámaras, a pesar de que el proyecto de ley también se radicó por varios congresistas, se incluyó la discusión sobre la racionalidad que envolvía su aprobación, en términos fiscales y macroeconómicos, y tampoco consta que el MHCP haya brindado su concepto sobre la ley. Nótese que ninguna de estas cargas se suple con un título habilitante en materia presupuestal, cuyo objeto se reduce a autorizar la introducción futura de partidas, cuyo monto se desconoce.  

Por lo demás, la aprobación de esta norma realmente permite advertir, por un lado, que no existía la intención de abordar el debate sobre la materia fiscal, pues sin decir nada sobre lo que ordena el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, se pretendió acoger una fórmula de cierre que finge satisfacer las exigencias fiscales, pero que la Corte no puede avalar como justificativa de una serie de cargas que el Legislador orgánico impuso en desarrollo de la Constitución[660], las cuales no se cumplen y cuya exigibilidad deviene de la consideración de que fueron dispuestas para asegurar un debate cualificado bajo parámetros que permitan valorar e impulsar la idoneidad de las medidas legislativas que se proponen frente a las finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica del país, las prioridades del gasto público y la aplicación efectiva de las leyes. La vía adoptada en esta ocasión por el Congreso, lejos de satisfacer los estándares orgánicos sobre la materia, lo que procuró fue cerrar el debate y finiquitar cualquier controversia fiscal, como camino para allanar la aprobación de la iniciativa. Tan es así que el propio artículo 265 del PLE le transfiere a la ley anual de presupuesto, el deber que en este trámite existía de explorar si la aplicación de esta ley y los compromisos que aquí se crean gozan de disponibilidad fiscal y se ajustan al MFMP, aspectos que explícitamente deben ser considerados en la iniciativa sometida a control, como lo impone el inciso 1° del citado artículo 7 de la Ley 819 de 2003.

Y, por el otro lado, crear un título habilitante en el presupuesto anual, no deja de ser nada distinto a la prueba de que el código propuesto introduce órdenes de gasto y beneficios tributarios que debieron ser objeto de valoración, sin importar que otras leyes hayan destinado recursos al tema electoral, pues una regulación integral como la propuesta y los cambios que aquí se introducen, claramente, por la fuerza de las cosas, suscita importantes gastos presupuestales que bajo ninguna consideración dependen de la discreción del Legislador ni de las autoridades gubernamentales o electorales. Son verdaderas medidas con impacto fiscal que no fueron consideradas, y que en el caso puntual del destinatario del artículo 265 del PLE, lo somete a un marco de implementación tan amplio, que no le otorga a dicha autoridad ningún tipo de criterio para saber de dónde o cómo podrá disponer de los recursos requeridos, para asegurar la efectividad de los mandatos que se proponen.

Los antecedentes de lo ocurrido durante el trámite de esta iniciativa dan cuenta, precisamente, de que no existió ninguna consideración sobre el impacto fiscal generado con el PLE, pues a pesar de las advertencias y de los reclamos realizados por varios congresistas, se impuso la fórmula de cierre del artículo 265, como medio para allanar la aprobación del proyecto.

Así, por ejemplo, en el informe de ponencia para primer debate (GC # 1189 de 2020), las representantes Juanita Goebertus y Ángela María Robledo y la senadora Angélica Lozano suscribieron un documento denominado "Observación a Ponencia Proyecto de Ley No.234 de 2020 (Senado) y No. 409 de 2020 (Cámara)", en el que afirman lo siguiente: "La exposición de motivos, así como el informe de ponencia, no hacen referencia a la imperiosa necesidad y el impacto fiscal que eventualmente puede tener la creación de nuevos cargos en la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral, tales como la figura del registrador departamental y los consejos seccionales electorales. Consideramos que este puede acomodar un fortín burocrático inconveniente en la organización electoral que requiere infraestructura de trabajo, equipo técnico y recurso humano."[661]

Luego, en el primer debate en las comisiones primeras conjuntas, en la sesión del 3 de noviembre de 2020 (GC # 20 de 2021), se advierten las siguientes intervenciones: (i) la transcripción de las observaciones realizadas por las citadas congresistas (pág. 15); (ii) el cuestionamiento del senador Germán Varón sobre la ausencia de una valoración económica de la ley, los recursos que se requieren para su implementación y la prioridad presupuestal en un contexto derivado por la pandemia (pág. 32)[662]; y (iii) luego las consideraciones de la representante Adriana Magaly Matiz Vargas (pág. 38), la cual señaló que:

"(...) y digamos que es una preocupación grande también la que tenemos con el tema de la creación de nuevos cargos de esas facultades extraordinarias que hoy se están dando para realizar reformas al interior de las entidades y crear los puestos sin que encuentre uno en toda la ponencia la estimación de ese costo fiscal que tienen esos procesos de reestructuración.

Y aquí el doctor Germán Varón lo decía, o será que es que estos procesos se van o esa restructuración se va a pagar con los recursos que quedaron en el Presupuesto General de la Nación, porque claro hay que decirlo que en el artículo 112 del Presupuesto General de la Nación que se presentó para el cuarto debate sin duda alguna ahí estaba previsto que el Ministerio de Hacienda debía asignar los recursos necesarios para que se realizara la implementación del nuevo código electoral colombiano y ese es un aspecto que se debe aclarar por parte de los ponentes."

En esta misma sesión, el senador Eduardo Enríquez Maya afirmó que en el trámite de esta ley se requerían varios blindajes, entre ellos, uno económico, por cuanto "(...) no sabemos cuánto va a costar [esta] reforma, no se ha dicho sobre el particular nada, absolutamente nada (...)"[663], y se refuerza con lo manifestado por la representante Ángela María Robledo, la cual indicó que: "Y no hay claridad como lo han dicho los colegas sobre el tema del impacto fiscal."

En la sesión del 4 de noviembre (GC # 21 de 2021), varios congresistas insistieron en el tema. Así, el senador Eduardo Enríquez Maya señaló que: "A la modalidad del voto presencial con el que se han desarrollado tradicionalmente todas las elecciones en Colombia, el proyecto adiciona el voto no presencial, electrónico, remoto, anticipado y mixto sin explicar, los instrumentos que garanticen la identificación del votante, y la confiabilidad del sistema, y mucho menos el impacto fiscal, autoriza a la Registraduría Nacional del Estado Civil para suscribir contratos o convenios internacionales, para la realización de certámenes electorales internos que las entidades públicas o privadas adelanten para procesos de consultas, elecciones, asambleas, votaciones de sus órganos colegiados."[665] Y, por su parte, el senador Rodrigo Lara Restrepo indicó:

"(...) esta proposición versa sobre la eliminación de la constitución de tribunales seccionales, o básicamente oficinas desconcentradas de la Registraduría en el territorio nacional, si entiendo bien.

Previo señor Presidente a la votación, que le pido a los ponentes que nos expliquen ¿qué costo, qué impacto fiscal tiene esa medida? Porque no podemos votar algo si no sabemos cuánto va a costar, y en segundo lugar pues teniendo en cuenta que estamos en pandemia y que tenemos un déficit fiscal este año de 8,2 puntos del PIB, estamos hablando de una vez financiación de 80 billones de pesos.

El recaudo se va a caer en 10 o 15 billones de pesos, y yo quisiera saber es ¿cuánto nos va a costar esto básicamente señor Presidente?"[666]

Ante el silencio de la Mesa Directiva y la actitud del ponente de trasladar este asunto a los representantes de los organismos electorales, el Senador Rodrigo Lara Restrepo señaló:

"Oiga, Presidente, es que, a ver, nosotros no podemos legislar a ciegas, yo entiendo los argumentos que presenta el Presidente del Consejo Nacional Electoral, cuando trae aquí la necesidad de institucionalizar y estructurar el funcionamiento de una institución que depende de contratistas de prestación de servicios, o que reposa en supernumerarios (...).

El Presidente Penagos, el representante a la Cámara dice que no hay un costo adicional porque se trata de la reasignación de recursos existentes, observación válida pero más allá del simple comentario nosotros tenemos que saber primero cuánto va a costar tanto la reforma en Registraduría, en el Consejo Nacional Electoral. De lo contrario, querido Representante Édward Rodríguez, estamos legislando a ciegas, porque si usted no tiene un soporte fiscal, ni el costo fiscal está legislando en un acto de fe, entonces, yo propongo de manera constructiva que tanto el Consejo Nacional Electoral si quiere insistir en la formalización de su planta como la Registraduría, que se deje como constancia estas proposiciones y se discutan en el segundo debate sobre la base ya de información cierta sobre el impacto fiscal. (...)"[667].

En esta misma sesión, la representante Juanita Goebertus manifestó que: "(...) No solo necesitamos, como bien dijo el Senador Lara, que nos digan cuánto cuesta, sino que tenemos que preguntarnos si ese es el mensaje que queremos mandarle a la ciudadanía, cuando ya ayer varios partidos habían alertado sobre si esa es la prioridad (...)"[668].

En el informe de ponencia minoritario para segundo debate en la Cámara de Representantes (GC # 1443 de 2020), suscrito por las representantes Juanita Goebertus y Ángela María Robledo, se insiste en que la iniciativa nunca ha sido valorada en lo referente a su impacto fiscal. Puntualmente, se dijo:

"El Impacto Fiscal. // La exposición de motivos, no hace referencia a la imperiosa necesidad y el impacto fiscal que eventualmente puede tener la creación de nuevos cargos en la Registraduría Nacional del Estado Civil, como la figura del registrador departamental. Consideramos que este puede acomodar un fortín burocrático inconveniente en la organización electoral que requiere infraestructura de trabajo, equipo técnico y recurso humano. De hecho, no existe mayor explicación sobre las razones que llevaron a que, en la Ley de Presupuesto aprobada para el año 2021, se incremente la partida presupuestal asignada a la organización electoral en un 92%, de 660.000 mil millones de 2020 a 1.1 billones para el próximo año."[669]

Ya en el segundo debate en la Cámara (GC # 237 de 2021), la representante María José Pizarro Rodríguez señaló, en relación con el artículo 22 sobre los tribunales de vigilancia de garantías electorales, lo siguiente: "Si vamos al artículo 29 sobre el cual también tenemos proposición, se eliminan los delegados seccionales, en la ponencia se plantean dos delegados seccionales, uno para el registro civil de identificación y el otro el electoral y la creación de estos cargos, pues obviamente en nuestro criterio aumentaría la burocracia que era una de las alertas que queríamos plantear en mi intervención inicial y estamos en una época de austeridad como bien lo ha dicho el Presidente en varias ocasiones y la creación de estos cargos pues obviamente va a generar un impacto fiscal que es importante."[670]

Ahora bien, advertida la falta de consideración sobre el impacto fiscal, de acuerdo con las cargas señaladas en la Ley 819 de 2003 e identificadas por la jurisprudencia de la Corte, y contrastado lo anterior con lo ocurrido en el trámite legislativo, es importante, a juicio de la Sala, clarificar dos puntos adicionales en el tema. El primero de ellos se relaciona con la exigencia de cumplir con este requisito respecto de los PLE. Al respecto, se debe señalar que la jurisprudencia reiterada de esta corporación ya había admitido su obligatoriedad en múltiples pronunciamientos[671], por lo que no se trata de un asunto novedoso que demandara algún tipo de medida de transición o que reclamara establecer pautas temporales para su exigibilidad. Por el contrario, razones de seguridad jurídica y de supremacía de la Constitución, al amparo de la protección del artículo 151 de la Carta, demandan ser rigurosos con la verificación de este requisito, sobre todo en la medida en que se trata de una reforma de carácter estatutario, cuyas normas van a estar amparadas por un régimen de estabilidad reforzado y en donde las reglas que rigen su elaboración no pueden provenir de un trámite en que el que se debilite el principio de democracia deliberativa[672], incluyendo una exigencia procedimental como la que es objeto de estudio, que existe para asegurar la racionalidad fiscal en la labor que se cumple por el Legislador y para garantizar la efectiva ejecución de las leyes.

Nótese, por ejemplo, que la regla prevista sobre la aplicación prospectiva de este requisito y que fue establecida en la sentencia C-170 de 2021 (en la que se examinó el Tratado de Cooperación Financiera con Francia) tuvo como sustento el hecho de que, con anterioridad a ese pronunciamiento, no se había requerido el cumplimiento de lo previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, en casos en que se adoptaran beneficios tributarios al personal diplomático en Colombia, con base en un tratado internacional[673]. En este caso, por el contrario, se trata de un proyecto de ley en el que la exigibilidad del análisis no se encuentra en duda, pues en varios pronunciamientos anteriores, en el ámbito del control previo a las leyes estatutarias, ya se había hecho referencia expresa a su exigibilidad y se había abordado su estudio, a partir de la construcción de los deberes generales y específicos que fueron agrupados en la sentencia previamente mencionada.

El segundo de los puntos adicionales a clarificar tiene que ver con las cargas a examinar en este tipo de casos. Para ello, se debe recordar que esta iniciativa fue radicada tanto por el Gobierno nacional, como por varios congresistas miembros de diferentes partidos[674]. Sobre este particular, es preciso realizar dos reflexiones. En cuanto a la primera, ya existen antecedentes en la jurisprudencia constitucional, en los que se ha exigido el análisis del impacto fiscal en leyes cuya iniciativa es mixta o compartida, como se advierte en las sentencias C-1011 de 2008[675] y C-110 de 2019[676]. De suerte que, para este tipo de casos, la regla de escrutinio del impacto fiscal tampoco constituye una novedad jurisprudencial.

Y, en cuanto a la segunda, si bien en la citada sentencia C-110 de 2019, se señaló que el examen debe ser deferente con las decisiones adoptadas por las otras ramas del poder público, tal consideración debe ser aplicada en el contexto de las cargas exigibles a cada autoridad, al momento en que se incorpora al proyecto una norma que introduzca un gasto u otorgue un beneficio tributario[677], a la naturaleza de la regulación y a la mayor o menor fiabilidad de los supuestos económicos en que se funda, siguiendo precisamente la consolidación jurisprudencial realizada en la mencionada sentencia C-170 de 2021.

Esto significa que, en principio, no es posible acoger solo unas cargas y desechar las otras, por ejemplo, requerir solo la conceptualización del gobierno nacional, excluyendo al Congreso de la obligación de debatir expresamente sobre esta materia, así sea a partir de unos referentes básicos sobre los efectos fiscales que consten, como lo reclama la Ley 819 de 2003, en la exposición de motivos y en los informes de ponencia; o viceversa, reclamar únicamente el ejercicio de racionalidad legislativa en el Congreso, sin que el Gobierno tenga que poner de presente, de manera detallada y precisa, el análisis de impacto fiscal. Es claro que este requisito orgánico reclama la articulación de ambos componentes, y no la omisión deliberada de alguno de ellos. Para la Corte, por regla general, en casos de iniciativa mixta no cabe aplicar un estándar débil de análisis, excluyendo a alguna autoridad del cumplimiento de sus deberes, pues por esa vía se crearían excepciones sin justificación, se debilitaría el principio democrático y se pondría en jaque a la importancia constitucional que justifica la obligatoriedad de este requisito. Así, en la sentencia C-110 de 2019, la Corte indicó que:

"La jurisprudencia ha delimitado el alcance del artículo 7º de la Ley 819 de 2003 indicando que en atención a la naturaleza orgánica que ostenta, su contenido es relevante para juzgar la validez constitucional de la actividad del Congreso. Igualmente, esa regulación impone un 'parámetro de racionalidad legislativa, que está encaminado a cumplir propósitos constitucionalmente valiosos, entre ellos el orden de las finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica y la aplicación efectiva de las leyes' (...). En efecto, un estudio previo de la compatibilidad entre el contenido del proyecto de ley y las proyecciones de la política económica disminuye el margen de incertidumbre respecto de la ejecución material de las previsiones legislativas (...)" Énfasis por fuera del texto original.

El análisis del impacto fiscal constituye entonces, como se ha insistido, un presupuesto de racionalidad legislativa, porque se trata de establecer una adecuada relación entre los fines buscados y los medios disponibles. El Gobierno, los congresistas y los ciudadanos deben estar en capacidad de conocer, mediante canales públicos, el tipo de efectos fiscales que suscitan las leyes. Ello es definitivo para valorar sus virtudes y sus defectos, en un contexto que, como el actual y de los años venideros, impone priorizar y racionalizar el uso de recursos y tomar en consideración el marco fiscal, de ahí que se trate de una exigencia que resulta constitucionalmente valiosa.

 A partir de lo anterior, la deferencia que se señala en la sentencia C-110 de 2019 debe ser interpretada, entre otras, en el contexto de las actuaciones que se exigen a cada autoridad, y así, si bien en el caso del Congreso, se ha admitido que su iniciativa admite una consideración más flexible y menos exhaustiva del costo fiscal, siempre que exista una consideración mínima al respecto, y que ella permita establecer los referentes básicos para analizar los efectos fiscales; lo cierto es que en el caso del Gobierno, dicha flexibilidad es menor, por la importancia principal que este órgano cumple, pues goza de la capacidad institucional necesaria para brindar la suficiente ilustración sobre la materia. De ahí que, se ha insistido, esta autoridad tiene la obligación de presentar al Congreso de manera detallada y precisa el análisis del impacto fiscal[678].

En todo caso, y según se mencionó con anterioridad, esta obligación también puede verse matizada por el momento en que se incorpora al proyecto de ley una disposición que introduzca un gasto u otorgue un beneficio tributario, o por la naturaleza de la regulación. De este modo, no es lo mismo el requerimiento de estas exigencias cuando desde la radicación misma del proyecto (tanto por el Gobierno nacional como por los congresistas) se incorporan órdenes de gasto o beneficios tributarios, caso en el cual la rigurosidad en el examen es mayor; a aquellas hipótesis en las que, como resultado del debate legislativo, se modifican dichos conceptos, de una forma distinta a como fueron previstos en la iniciativa original. En este caso, y siguiendo la jurisprudencia de la Corte, el examen admite cierta flexibilidad, propia de la naturaleza continua del proceso legislativo, pues la ausencia del concepto ministerial sobre los cambios fiscales introducidos a lo largo del debate no puede convertirse, sin más, en una barrera insalvable en el ejercicio de la función legislativa, ni crear un poder de veto en cabeza del MHCP[679]. De igual manera, la tipología de ley puede llevar a escenarios de mayor rigor en el examen, como sucede con los proyectos de leyes estatutarias, en los que se demanda mayor consenso y una mayor deliberación informada.

De esta manera, y en lo referente a una iniciativa que desde el principio ha sido radicada de forma mixta, el Gobierno nacional no puede excusarse en la anuencia o beneplácito que tengan algunos congresistas respecto de un proyecto, para no brindar la información necesaria que permita desarrollar una labor legislativa informada, cualificada y autónoma sobre las implicaciones fiscales de alguna medida o de la integridad del proyecto de ley, que garantice efectivamente el equilibrio de poderes y que asegure la realización del principio de publicidad, sobre la base de que, por una parte, la labor representativa de los congresistas no se reduce a actuar bajo la lógica partidista (partidos de gobierno, independientes o de oposición), sino que tiene como norte principal el deber de actuar consultando la justicia (en este caso, la económica, social y fiscal) y el bien común (que podría verse afectado con un desequilibrio de la regla fiscal), como lo dispone el artículo 133 de la Carta; y por la otra, porque la obligación de preservar la sostenibilidad fiscal se predica de todas las ramas y órganos del poder público, "dentro de sus competencias" y en "un marco de colaboración armónica", como lo establece el artículo 334 superior.

Así las cosas, en el asunto bajo examen, se advierte que no se cumplió con ninguno de los dos estándares de análisis que se exigen en materia de impacto fiscal, ni en la radicación de la iniciativa, ni en sus debates posteriores. En efecto, ni el Congreso se allanó a observar las actuaciones a su cargo, las cuales, como ya se expuso, no se suplen con la aprobación del artículo 265 del PLE. Ni el Gobierno presentó el estudio detallado y preciso sobre la materia, a pesar de que, como ya demostró, existen normas que claramente incorporan órdenes de gasto y que crean beneficios tributarios. El defecto por la omisión en el cumplimiento de este requisito, conforme con la jurisprudencia de la Corte (sentencia C-170 de 2021), constituye un vicio insubsanable, cuando ninguna de las dos autoridades comprometidas cumplió con sus deberes, y ello se produjo en todas las etapas del trámite legislativo. Precisamente, tal consideración se produce por la afectación en la racionalidad del debate congresional, más aún, cuando se trata de la aprobación de una ley estatutaria, en la que, como ya se dijo, se exige una mayor deliberación informada. Lo anterior, en principio, impone la necesidad de determinar el alcance de la declaratoria de inconstitucionalidad ya sea que la misma recaiga sobre la totalidad del PLE o, en su lugar, únicamente sobre los artículos que ordenan gastos o que disponen beneficios tributarios, según la descripción que ya fue realizada.  

Sin embargo, al igual que ocurrió con la verificación sobre la vulneración del requisito de consulta previa, dicha determinación no se tomará en este acápite de la providencia, por cuanto la respuesta que se brinde por este tribunal en la relación con la violación manifestada dependerá, en este caso, de la observancia del resto de requisitos de forma a los cuales se sujeta la aprobación de una ley estatutaria.

N. Sobre las sesiones virtuales o mixtas para la discusión del PLE

El antecedente sobre la materia y lo resuelto por esta corporación en la sentencia C-242 de 2020. Con ocasión de la pandemia derivada por el Covid-19 y en virtud de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica (en adelante, "EESE"), que se adoptó mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, se decidió expedir por el Gobierno nacional una norma, a través del Decreto Legislativo 491 del año en cita, con el propósito de asegurar las reuniones no presenciales en los órganos colegiados de las ramas del poder público. Dicho precepto, que corresponde al artículo 12 de la última de las regulaciones ya citadas[680], fue sometido a control mediante la sentencia C-242 de 2020, en la que se decidió declarar su inexequibilidad.

El examen de esta corporación se centralizó en dos argumentos. Por virtud del primero, se adelantó la verificación del cumplimiento del requisito de necesidad respecto de la expedición de la medida adoptada. Allí se concluyó que, si bien se satisfacía la condición fáctica indispensable para su expedición, por cuanto en un escenario de pandemia se consideraba como ineludible adoptar una regla para abrir la puerta a que los órganos colegiados, por excepción, acudan a la virtualidad; no ocurriría lo mismo respecto de la necesidad jurídica o también llamada subsidiariedad, en la medida en que "el ordenamiento jurídico ordinario ya [preveía] normas dirigidas a ello, o faculta[ba] a los mencionados órganos para que [produjeran] las medidas que se [requirieran] para ello, de conformidad con los respectivos reglamentos".

En el caso particular del Congreso de la República se aclaró que, por vía de la regla de la analogía que permite el reglamento del Congreso (art. 3 de la Ley 5ª de 1992)[681], cabía recurrir a las normas que regulaban materias o procedimientos semejantes, a fin de utilizar las TIC en el desarrollo y ejercicio de la función legislativa, así como en la importante labor de control político en tiempos de emergencia, "(...) sin perjuicio del deber de garantizar las condiciones para la deliberación, la decisión, la publicidad y la participación de conformidad con la Constitución y la ley. En estos eventos es claro que las convocatorias, las deliberaciones y las votaciones deberán realizarse de conformidad con los respectivos reglamentos y asegurar el derecho de acceso a la información y a la documentación requeridas para la deliberación. Y no sobra reiterar que, en las sesiones no presenciales, se deben garantizar plenamente todos los derechos inherentes al ejercicio de la función congresional y de representación política, garantizando en forma efectiva los derechos de las minorías y los de la oposición."

El segundo de los argumentos desarrollados por la Corte llevó a considerar que la medida, además, no resultaba compatible con el principio de separación de funciones del poder público, en tanto que ponía en entredicho la autonomía de la Rama Legislativa y de otros órganos autónomos del Estado. En este punto, luego de realizar una descripción dogmática del citado principio, se admitió que la decisión sobre recurrir a la no presencialidad en escenarios extraordinarios que justificaban dicho proceder, por encima de la regla básica de funcionamiento presencial en la sede del Congreso prevista en el artículo 140 de la Constitución[682], correspondía a la "exclusiva órbita competencial del Legislativo", respecto de la cual el Ejecutivo no podía "inmiscuirse", "so pena de que el ente controlador terminara bajo la égida del controlado", hipótesis esta última que se sustentó en el reconocimiento que el Constituyente le otorga al Congreso para adelantar, en todo tiempo, la función de control político al Gobierno[683], más aún en un estado de excepción.   

Con fundamento en las razones expuestas se declaró la inexequibilidad del artículo 12 del Decreto Ley 491 de 2020. Sin embargo, y dado que no existen competencias omnímodas en nuestro régimen constitucional, esta corporación consideró necesario especificar el marco de autonomía que se estaba reconociendo al Congreso, a fin de determinar los escenarios extraordinarios que justificaban recurrir a la no presencialidad. Para ello, se planteó la siguiente premisa: "(...) no es contraria a la Constitución en circunstancias excepcionales como la presente"[685] recurrir a la virtualidad, entendiendo que "(...) sigue vigente la regla general de que el funcionamiento del Congreso y de las demás corporaciones públicas de elección popular se rige por la presencialidad."

En este sentido se destacó que esta última forma de actuación, "(...) es el mecanismo más adecuado para dar cabida a una democracia vigorosa mediante la posibilidad de un debate intenso, de una participación activa y libre y de la expresión de todas las corrientes de opinión en circunstancias de mayor facilidad", reiterando lo dicho por la Corte en la sentencia C-008 de 2003, en el sentido de que las sesiones de carácter presencial son "la forma más expedita de garantizar el verdadero debate democrático en cuanto ofrece mayores facilidades para la deliberación, la participación de la comunidad en las respectivas sesiones y para el ejercicio del control político directo".

De esta premisa general se derivaron cuatro importantes subreglas, a saber:

  La presencialidad es la regla general y la virtualidad opera como una excepción temporal, la cual se circunscribe a circunstancias excepcionales, como aquella derivada por la pandemia suscitada por el Covid-19.

  En ningún caso se puede impedir la presencialidad en las sesiones de los órganos colegiados del Estado. Para el efecto, se manifestó que: "[La] vigencia de esta regla general de la presencialidad, incluso en condiciones de excepcionalidad sanitaria como la originada por el COVID-19, implica que es inconstitucional una disposición que impida la asistencia física a las sesiones de los órganos colegiados del Estado."[686]  Por ello, "es necesario que se garantice que aquellos miembros que así lo consideren, bajo medidas de seguridad sanitarias, puedan asistir a los sitios de deliberación ordinarios para el ejercicio de sus funciones."

  La virtualidad o las sesiones mixtas deben operar como ultima ratio y fundamentarse en razones excepcionales e irresistibles, tanto así que las sesiones no presenciales "no pueden convertirse de facto en una regla general, sino que debe propiciarse que, en la medida de lo razonable y gradualmente, pero a la mayor brevedad posible, se retorne a la presencialidad total"[687]. Incluso, se destaca que la virtualidad "se justifica para ejercer funciones legislativas indispensables para la atención de la emergencia".

Esta subregla implica, además, que el examen sobre el carácter irresistible y excepcional de la medida de la virtualidad debe ir acompañado de un juicio de necesidad respecto de su adopción, entendiendo que la obligación de recurrir a la presencialidad se aumenta dependiendo del tipo de iniciativa objeto de trámite, como ocurre, por ejemplo, con los actos legislativos y las leyes estatutarias[688]. Particularmente, la Corte señaló que: "(...) en cuanto a la función legislativa del Congreso, esta virtualidad debería respetar especialmente las leyes que de conformidad con el artículo 146 de la Constitución Política tienen prevista una mayoría especial y, en el mismo sentido, aquellas leyes que de acuerdo con la Constitución tienen previsto un procedimiento de aprobación con requisitos específicos como las leyes estatutarias –artículo 153– (...). Las votaciones de dichas normas deberían ser, en lo posible, presenciales."

A lo que se añadió que: "La función legislativa cuando se trate de leyes ordinarias y algunas funciones administrativas podrían llevarse a cabo en la sede virtual del Congreso de la República. Pero como se expresó arriba (...) la función constituyente y la función legislativa cuando se trata de leyes con mayoría especial, la función de control político y las funciones judiciales, la función electoral, así como las funciones que se deben adelantar a través de sesiones reservadas, en la medida de lo posible, si las condiciones de salubridad lo permiten, deberían llevarse a cabo también en la sede física del Congreso de la República"[690].

Para ello, y a fin de cumplir con este último mandato, la sentencia fue recurrente en disponer que el Congreso tiene el deber de adoptar todos los medios a su alcance para, en la medida en que las condiciones de bioseguridad lo permitan, darles prioridad a las sesiones presenciales sobre las virtuales[691].

  En caso de que definitivamente se justifique recurrir a la virtualidad, es preciso que las convocatorias, deliberaciones y votaciones se hagan de acuerdo con el reglamento, se garanticen los derechos que integran el ejercicio de la función congresional y de representación política (el ius in officium) y los derechos de las minorías y la oposición.

Dentro de los llamados que se realizaron en la sentencia, se advierte que se puso de presente la importancia de que el Congreso llevará a cabo una reforma al reglamento, "a fin de definir todas las circunstancias en las que operará [la] forma de reunión virtual, de manera que no afecte la democracia"[692]. Este último punto goza de especial trascendencia, pues si bien se reconoció que la pandemia no podía interrumpir el normal funcionamiento del Congreso, también era claro que, a partir de las subreglas mencionadas, no se estaba admitiendo un esquema que simplemente reemplazara a la presencialidad, ya que conforme con las pautas dictadas por la Corte surgía el deber de adoptar todas las medidas para lograr su cumplimiento, al entender que la presencia física y la interacción congresional es la forma como mejor se garantiza la democracia, a partir del debate directo, la participación y la inmediación en la toma de decisiones.

Finalmente, lo que determina la constitucionalidad de las sesiones virtuales o mixtas en el Congreso no es, exclusivamente, el tipo de ley o de proyecto de ley que se haya tramitado por esa vía, sino, por el contrario, el cumplimiento de los requisitos o subreglas antes mencionadas. Tal circunstancia lleva a un examen de carácter netamente casuístico, ya que, como hasta el momento lo ha hecho la Corte, la respuesta sobre el cumplimiento de estas subreglas dependerá de cada caso, de la evolución de la pandemia, de la tipología de ley, del término previsto para su aprobación, de la necesidad apremiante o no de regular una materia, y de la forma en que se haya surtido el trámite legislativo.

Examen del caso concreto. El Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, "por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones" fue radicado el 24 de agosto de 2020. Satisfechos los primeros requisitos de trámite, según se explicó con anterioridad en esta providencia, su trámite inició en las Comisiones Primeras Conjuntas de Senado y Cámara en donde fue objeto de consideración los días 3, 4, 9, 10, 11, 12 y 13 de noviembre de ese mismo año. A continuación, la plenaria de la Cámara adelantó su examen el 9, 10 y 11 de diciembre de 2020, mientras que, la plenaria del Senado se reunió los días 14, 15 y 16 del mes y año en cita. Finalmente, la iniciativa se sometió a conciliación, por lo que el informe que se aprobó para las superar las discrepancias fue objeto de votación el 18 de diciembre de 2020. Sin incluir las jornadas que se destinaron únicamente a dar cumplimiento al requisito del anuncio previo, este PLE tuvo un total de 14 sesiones en las que se surtió su trámite.

Revisión de lo ocurrido en las sesiones conjuntas en las que se tramitó el PLE. En la jornada del 3 de noviembre de 2020, se encuentra que se hizo el llamado a una "sesión presencial (mixta) con las restricciones legales vigentes de Bioseguridad"[693]. Al examinar lo ocurrido, se certificó que asistieron al inicio 16 senadores (luego de lo cual se unieron otros 6) y 28 representantes (luego se unieron otros 7). De acuerdo con el llamado a lista, de forma presencial, asistieron 11 senadores y 18 representantes, mientras que, de manera virtual, lo hicieron 5 senadores y 10 representantes[694]. En el caso del Senado, tan solo 3 congresistas entregaron justificaciones para asistir de manera virtual (dos por razones de Covid-19 y uno por convivir con un mayor de 84 años con comorbilidades), al tiempo que en la Cámara se justificaron 8 asistencias no presenciales, de las cuales 7 se relacionan con la pandemia (tres por razones de Covid-19 y cuatro por comorbilidades).

En esta sesión, la Presidencia aclaró que se había dispuesto la asistencia presencial y que, para ello, se habían preparado varios recintos del Senado[695]. Sin embargo, tal directriz no se cumplió. Por ello, se suscitó un debate, en el que no solo se cuestionó la inobservancia de la convocatoria realizada, sino también el hecho de que los recintos habilitados no brindaban garantías para participar por falta de sonido y de interacción inmediata y directa[696]. En este escenario, la representante Adriana Magaly Matiz advirtió que se estaba incumpliendo con la sentencia C-242 de 2020[697]. La solución adoptada por la Presidencia fue la de permitir que se acudiera a la sesión desde las oficinas, y solo al momento de votar se regresaría a hacer presencia en el auditorio[698]. El representante Jorge Eliécer Tamayo aclaró que, más allá de la complejidad de esa fórmula, al tratarse de una ley estatutaria debía garantizarse la presencialidad[699]. Lo anterior se ratificó por la senadora Angélica Lozano, luego de haberse votado el informe de ponencia, por cuanto alegó la falta de deliberación antes de proceder en dicho sentido[700]. Lo mismo fue cuestionado por el senador Rodrigo Lara Restrepo, el cual requirió una certificación sobre el quórum presencial, al denunciar que solo estaban haciendo presencia física un total de tres o cuatro senadores[701], y que no existían excusas para recurrir a la sesión virtual, lo cual fue ratificado por el secretario del Senado[702]. No obstante, luego de votarse en bloque un número considerable de artículos, respecto de la asistencia en el Senado, se ratificó que estaban presentes 11 senadores.   

En la jornada del 4 de noviembre de 2020, de nuevo se señaló que se trataba de una "sesión presencial (mixta) con las restricciones legales vigentes de Bioseguridad"[704]. Al examinar lo ocurrido, se certificó que asistieron al inicio 19 senadores (luego de lo cual se unieron otros 2) y 26 representantes (luego se unieron otros 8). De acuerdo con el llamado a lista, de forma presencial, asistieron 3 senadores y 0 representantes, mientras que, de manera virtual, lo hicieron 16 senadores y 26 representantes[705]. Tan solo se justificó por razones de Covid-19 o por comorbilidades la asistencia remota de 2 senadores y de 7 representantes a la Cámara.

En la sesión del 9 de noviembre de 2020 consta que su desarrollo fue totalmente virtual, y que nuevamente se discutió sobre el cumplimiento de la resuelto por la Corte. En este orden de ideas, el senador Julián Gallo advirtió la inobservancia de lo resuelto en la sentencia C-242 de 2020 y decidió retirarse del reciento[706]. Decisión respecto de la cual la Presidencia indicó que las instalaciones físicas estaban abiertas, de suerte que quien quisiese asistir físicamente podía hacerlo. En todo caso, aclaró que existió el reporte de un caso Covid-19 en la Cámara, y que lo procedente era disponer una cuarentena[707]. El senador César Lorduy acompañó esta directriz, entendiendo que la Corte había manifestado que la presencialidad solo operaba cuando ello fuese posible, y en atención a la explicación realizada, se entendía que estaban dadas esas condiciones[708]. Este argumento se cuestionó por los representantes German Navas y Juanita Goebertus, el primero al entender que la imposibilidad debía acreditarse y no afirmarse sin más[709], y la segunda, al advertir que en tratándose de leyes estatutarias, la presencialidad adquiere una especial significación, por lo que no se advertía la necesidad de forzar el debate, cuando bien podía discutirse "la próxima semana cuando hayan pasado las distintas cuarentenas" .  

En la sesión del 10 de noviembre solo se hizo presente un senador a los recintos del Congreso dispuestos para adelantar el debate[711]. Lo mismo ocurrió en la sesión del 11 de noviembre[712]. Luego, en la sesión del 12 de noviembre, se advierte que asistieron de manera presencial un senador y un representante[713], en desarrollo de la jornada se dio lectura a un comunicado de prensa de la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, en la que se manifestó que se habían acreditado cuatro casos positivos de Covid-19 en la Cámara de Representantes, por lo que se recomendaba "llevar a cabo sus actividades preferiblemente de manera virtual hasta que esté garantizado el control del brote"[714]. Y, finalmente, en la sesión del 13 de noviembre, consta que su práctica tuvo lugar de forma totalmente virtual.

Revisión de lo ocurrido en las sesiones plenarias de la Cámara de Representantes. En la sesión del 9 de diciembre de 2020, se indicó que "(...) atendiendo la convocatoria a sesión virtual o remota a través de la plataforma Google Meet, se reunieron los honorables representantes que adelante se indican con el fin de sesionar de conformidad con el mandato legal, coordinada desde el Salón Elíptico del Capitolio Nacional (...)"[716]. Luego la Presidencia dispuso que los representantes realizaran el registro por el sistema electrónico y manual, con el fin de establecer el quórum reglamentario, "petición que fue cumplida"[717], para lo cual, según consta en el Acta # 197, se adjuntó certificación del 14 de diciembre de 2020 suscrita por el Subsecretario General, en la que se indica que, en la citada sesión, 166 representantes se registraron manualmente y 3 no asistieron con excusa[718]. De estas últimas, solo una advierte el resultado de una prueba de laboratorio con resultado positivo para Covid-19.

En la sesión del 10 de diciembre, se indicó que "se reunieron en el Salón Elíptico del Capitolio Nacional, los Honorables Representantes que adelante se indican con el fin de sesionar de conformidad con el mandato legal"[719]. Luego la Presidencia dispuso que los representantes realizaran el registro por el sistema manual y electrónico, con el fin de establecer el quórum reglamentario, "petición que fue cumplida"[720], para lo cual, según consta en el Acta # 198, se adjuntó certificación del 14 de diciembre de 2020 suscrita por el Subsecretario General, en la que se indica que, en la citada sesión, 166 representantes se registraron manualmente y 3 no asistieron con excusa[721], siendo solo una de ellas la justificada por el Covid-19.

En la sesión del 11 de diciembre de 2020, se indicó que "se reunieron con la presencia de los delegados de todos los partidos y/o movimientos políticos en el Salón Elíptico y los demás representantes a la Cámara por la plataforma Meet, los honorables representantes que adelante se indican con el fin de sesionar de conformidad con el mandato legal"[722]. Luego la Presidencia dispuso que los representantes realizaran el registro por el sistema electrónico y manual, con el fin de establecer el quórum reglamentario, "petición que fue cumplida"[723], para lo cual, según consta en el Acta # 199, se adjuntó certificación del 14 de diciembre de 2020 suscrita por el Subsecretario General, en la que se indica que, en la citada sesión, se registraron 163 representantes manualmente y 6 no asistieron con excusa, solo una de ellas por detección diagnóstica de Covid-19.

Al examinar las gacetas y los videos que registran estas sesiones, se advierte la siguiente asistencia:

SESIÓN	ASISTENTES	PRESENCIAL	VIRTUAL
9 de diciembre de 2020 GC # 179 de 2021	166 representantes a la Cámara (en el llamado a lista no es claro cuáles con asistencia remota y cuáles presencial).	Según la votación sobre la proposición de suspensión (pág. 111) 26 representantes	Según la votación sobre la proposición de suspensión (pág. 111) 120 representantes
10 de diciembre de 2020 GC # 237 de 2021	166 representantes a la Cámara (en el llamado a lista no es claro cuáles con asistencia remota y cuáles presencial)	Según la primera votación (pág. 41) 28 representantes	Según la primera votación (pág. 41) 113 representantes
11 de diciembre de 2020 GC # 298 de 2021	163 representantes a la Cámara (en el llamado a lista no es claro cuáles son asistencia remota y cuáles presencial).	Según la primera votación (pág. 33) 29 representantes	Según la primera votación (pág. 33) 106 representantes

Revisión de lo ocurrido en las sesiones plenarias del Senado de la República. En la sesión del 14 de diciembre de 2020, consta que se decidió acudir a una jornada mixta, en la que contestaron a lista 106 senadores, la mayoría de los cuales hacía presencia virtual a través de la plataforma virtual Zoom. Durante su desarrollo, el senador Antonio Sanguino planteó una moción de orden para cuestionar los pocos asistentes al debate[725] y la falta de claridad respecto al texto sometido a consideración, teniendo en cuenta que, para ese momento, aún no se habían publicado los textos que venían del debate en comisión[726]. Igualmente, la senadora Angélica Lozano llamó la atención sobre el día y hora en el que se estaba llevando a cabo el debate, así como sobre el riesgo que implicaba votar un proyecto de ley estatutaria sobre el cual no se conocía el texto aprobado en la Cámara de Representantes[727] y en una sesión con la mayoría de los senadores conectados de forma virtual, en contravía, a su juicio, de las reglas fijadas por esta corporación en materia de procedimiento legislativo para este tipo de leyes.

En la sesión del 15 de diciembre, según certificación que consta en el Acta # 40 de esa misma fecha, publicada en la GC # 149 de 2021, se verificó un total de 104 senadores que hicieron presencia, los cuales, en su mayoría, dieron respuesta al llamado a través de la plataforma Zoom habilitada para el efecto. De igual manera, en la sesión del 16 de diciembre de 2020, al inicio de la jornada respondieron a lista 103 senadores[729], la mayoría de los cuales hacía presencia de forma virtual a través de la misma plataforma. En el video de la sesión plenaria se advierte que el recinto estaba prácticamente vacío.

Al examinar las gacetas y los videos que registran estas sesiones, se advierte la siguiente asistencia:

SESIÓN	ASISTENTES	PRESENCIAL	VIRTUAL
14 de diciembre de 2020 GC # 148 de 2021	106 senadores (en el llamado a lista no es claro cuáles con asistencia remota y cuáles presencial)	No se logra determinar en gaceta ni en video	No se logra determinar en gaceta ni en video, pero la senadora Angélica Lozano señaló que había 13 senadores en el recinto
15 de diciembre de 2020 GC # 149 de 2021	104 senadores (en el llamado a lista no es claro cuáles con asistencia remota y cuáles presencial)	No se logra determinar en gaceta ni en video	No se logra determinar en gaceta ni en video
16 de diciembre de 2020 GC # 150 de 2021	103 senadores (en el llamado a lista no es claro cuáles con asistencia remota y cuáles presencial)	No se logra determinar en gaceta ni en video	No se logra determinar en gaceta ni en video, pero se advierte el recinto prácticamente vacío.

Revisión de lo ocurrido en la instancia de conciliación. En el Senado de la República, según consta en el Acta # 42 del 18 de diciembre de 2020, publicada en la GC # 151 de 2021, al momento de proceder a la votación del informe de conciliación, se obtuvo un resultado de 82 votos a favor y 20 en contra, para un total de 102 senadores que participaron de la decisión. Al momento de constatar la manera como se manifestaron los asistentes que hicieron uso de la palabra, se pudo comprobar que, excluyendo al ponente, 5 senadores lo hicieron de manera presencial y 14 de forma virtual. En esta sesión, el senador Jorge Robledo cuestionó que no se haya recurrido a la presencialidad[731], lo cual se ratificó por las senadoras Angélica Lozano[732] y Aída Avella[733]. Por su parte, en la Cámara de Representantes, según consta en el Acta # 204 del mismo 18 de diciembre de 2020, que aparece publicada en la GC # 288 de 2021, el informe de conciliación se aprobó con el voto de 132 representantes a favor y 22 en contra, para un total de 154 asistentes. Al revisar la forma como se manifestaron los asistentes que hicieron uso de la palabra, se aprecia que, excluyendo al ponente, 3 representantes lo hicieron de manera presencial y 29 de forma virtual.

Verificación de las subreglas dispuestas por la Corte frente a la posibilidad de sesionar de manera virtual. Con base en lo ocurrido y teniendo en cuenta la explicación realizada respecto de las subreglas que este tribunal ha señalado para justificar la posibilidad de sesionar de manera virtual, se encuentra lo siguiente:

En primer lugar, en lo referente a la invocación de la virtualidad como excepción temporal justificada en circunstancias excepcionales, puede concluirse que en este caso se atendió a dicho requisito, toda vez que las sesiones totalmente virtuales o mixtas que se produjeron en el trámite de aprobación de este PLE se justificaron con motivo de la pandemia suscitada por el Covid-19.

En efecto, conforme con la Resolución # 385 del 12 de marzo de 2020, se había declarado en todo el territorio nacional la emergencia sanitaria por causa del coronavirus, con el propósito de garantizar la debida protección en salud de toda la población. La declaratoria, según el artículo 1° del acto en cita, duraría hasta el 30 de mayo de 2020, pero podía llegar a ser objeto de prórroga, si las causas que dieron lugar a su origen persistían o se incrementaban. Lo cual se confirmó con las Resoluciones # 844, 1462 y 2230 de 2020. Las dos últimas adoptadas los días 25 de agosto y 27 de noviembre del año en cita, en las cuales se prolongó la emergencia durante las fechas en que tuvo lugar el trámite legislativo de la iniciativa bajo control. La Resolución 1462 extendiéndola hasta el 30 de noviembre de 2020 y la Resolución 2230 hasta el 28 de febrero de 2021, sin solución de continuidad.   

En este punto, por lo demás, cabe mencionar que la excepcionalidad invocada resulta comprensible por el panorama nacional existente, en el que se había acabado de superar el primero de los picos de contagio del año 2020 (julio 27 a agosto 2)[734]. Desde esta perspectiva, se satisface la primera de las subreglas señaladas por la Corte, pues no se invocó cualquier contratiempo o riesgo para limitar la regla general de la presencialidad, ya que, en efecto, se acreditó la existencia de una circunstancia excepcional.

En segundo lugar, también se advierte que no se impidió la presencialidad en las sesiones, pues los Presidentes de las Mesas Directivas respectivas siempre habilitaron la existencia de un espacio para que los congresistas que querían acudir a las sesiones de forma física lo hicieran. Así, en el caso de las conjuntas, en términos generales, si bien existió un mayor número de asistentes de manera presencial a las jornadas de los días 3 y 4 de noviembre de 2020, en el resto de ellas acudieron no más de un senador y/o un representante, excluyendo los días 9 y 13 de noviembre que se practicaron de forma totalmente virtual. No existió ningún límite desde la dirección para imposibilitar la asistencia presencial, y ello se ratificó en la sesión del 9 de noviembre, cuando se señaló que las instalaciones físicas estaban abiertas para el efecto, a partir de la constancia que el senador Julián Gallo dejó sobre la inobservancia de la sentencia C-242 de 2020. También en la plenaria de la Cámara de Representantes y del Senado de la República consta que varios congresistas asistieron de modo presencial, y de igual forma ello ocurrió al momento de ser convocados para votar el informe de conciliación.

 En tercer lugar, es preciso examinar si este proyecto, al regular asuntos propios de ley estatutaria, cumplió con la carga de recurrir a la virtualidad como ultima ratio, con fundamento en motivos realmente excepcionales e irresistibles y cumpliendo con un criterio de necesidad, que permitan justificar la excepción a la regla por virtud de la cual este tipo de normas, en lo posible, deben votarse de forma presencial. Para estos efectos, es indispensable verificar igualmente que el Congreso haya adoptado todos los medios a su alcance para, en la medida en que las condiciones de bioseguridad lo permitieran, darle prioridad al debate físico y presencial sobre la concurrencia de carácter virtual.

 Antes de proceder con el examen de esta subregla, cabe reiterar que la mayor rigurosidad que en la sentencia C-242 de 2020 se dispuso respecto de la exigibilidad de la presencialidad en materia de leyes estatutarias, se encuentra en los motivos constitucionales que explican su razón de ser[735], puesto que se trata de normas que constituyen una prolongación de la Constitución, que organizan la República y que adquieren, por tales motivos, un especial valor constitucional y un rango superior al de la ley ordinaria.

Esta regulación tiene, por mandato superior y como se ha advertido en esta providencia, un trámite especial que rige su aprobación, pues las materias que se ordenan por esta vía no pueden sujetarse a mayorías coyunturales y se exige para su adopción de un debate concentrado, riguroso y limitado en el tiempo, a fin de garantizar que aspectos fundamentales del Estado Social de Derecho y de la democracia surjan como una respuesta efectiva a una propuesta normativa que se acompaña por la mayoría de la sociedad (al tener el aval de sus representantes) y respecto de la cual existe conciencia de los impactos que pueden introducirse hacia el futuro.

Lo anterior adquiere mayor relevancia, en tratándose de la función electoral y de otras materias afines a su desarrollo, ya que las reglas que allí se establecen impactan en la esencia misma del sistema democrático, al fijar la manera como se eligen a los gobernantes, se asegura su alternancia y se brindan garantías de participación para todos los sectores de la sociedad, al tiempo que se protegen a las minorías y a las expresiones de oposición, otorgando herramientas para que la organización dispuesta para asegurar que los ciudadanos concurran a las urnas sea efectivamente autónoma e independiente.

La democracia y su futuro solo pueden modificarse a través de mecanismos que vigoricen su existencia, y ello demanda, precisamente, recurrir por excelencia al debate congresional de carácter presencial, pues por esta vía es que se da cabida a la posibilidad de un debate intenso, una participación activa de los congresistas y una inmediación en las decisiones que se adoptan, pues pueden contradecirse y deliberar de forma directa y sin las limitantes inherentes que se derivan de la virtualidad. Son estas las razones por las que la sentencia C-242 de 2020 impuso un control riguroso y de ultima ratio respecto de esta última figura, pues es claro que una ley estatutaria no responde al mismo criterio de valoración que tiene una ley ordinaria.

En este sentido, si bien la citada sentencia C-242 de 2020 no planteó una regla definitiva de la que se extraiga una prohibición para tramitar una ley estatutaria de modo semipresencial, sí es posible extraer una premisa de su análisis, y es que la adopción de dicha vía restringe las condiciones en que debe darse el debate que exige la aprobación de estas leyes, circunstancia por la cual la Corte fue en exceso cautelosa en exigir la invocación de las razones para justificar la necesidad de recurrir a su práctica, tanto así que advirtió el uso de la virtualidad en lo referente a la aprobación de leyes ordinarias y de aquellas "indispensables para la atención de la emergencia".

A partir de lo expuesto, la Corte concluye que, si bien en este caso estaban dadas las consideraciones de excepcionalidad para recurrir a la virtualidad, no se acreditó que las mismas fuesen irresistibles, que superaran un juicio de necesidad y que, desde las obligaciones que le cabían a las Mesas Directivas, se hubiesen adoptado todos los medios a su alcance para, en la medida en que las condiciones de bioseguridad lo permitieran, darle prioridad al debate físico y presencial sobre la concurrencia de carácter virtual.

En efecto, en cuanto a las consideraciones de excepcionalidad, más allá de la declaratoria genérica de la pandemia, es preciso advertir dos circunstancias que le daban sustento a la decisión de recurrir a la virtualidad. Así, por una parte, consta que durante el curso del debate en las comisiones conjuntas, se produjo un caso positivo para Covid-19, que motivó que las sesiones a partir del 9 de noviembre de 2020 (esto es, los días 10, 11, 12 y 13 del mes y año en cita) fuesen prácticamente de carácter virtual; y por la otra, que en esta misma instancia, el día 12 de noviembre, se dio lectura a un comunicado de prensa de la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, en la que se manifestó que se habían acreditado cuatro casos positivos de Covid-19 en la Cámara de Representantes, por lo que se recomendaba "llevar a cabo sus actividades preferiblemente de manera virtual hasta que esté garantizado el control del brote"[736].

Sin embargo, es preciso indicar que, para la época de los hechos, a pesar de estar en medio de un estado de emergencia sanitaria, ya se habían adoptado marcos y protocolos para garantizar la bioseguridad en todas las actividades económicas y sociales y en la administración pública[737], con las cuales, a pesar de las limitaciones que existían en materia de aglomeración, se permitía la práctica de actividades de forma presencial. Al advertir entonces si estaban acreditadas las razones de irresistibilidad para recurrir a la aprobación de un proyecto de ley de carácter estatutario, que impacta en la función electoral, a través de la virtualidad, la Corte concluye que tal exigencia no fue satisfecha en el caso bajo examen.

Así las cosas, cuando se advierten los móviles que desde la exposición de motivos se invocaron para justificar la expedición del PLE, se aprecia que se recurrió a dos razones, en primer lugar, a actualizar la normativa existente en materia electoral, para ajustarla al marco de la Constitución de 1991 y resolver el tema de la dispersión normativa, el cual –según se afirma– ha suscitado problemas de seguridad jurídica; y, en segundo lugar, se propuso adecuar el régimen en la materia al uso progresivo de las TIC, en aras de transitar hacia la democracia digital, sobre todo cuando con hechos como la pandemia cabía repensar la manera tradicional de ejercer los derechos a elegir y ser elegido.

Ninguna de estas dos razones da cuenta del por qué en un escenario de pandemia resultaba apremiante, indispensable e inevitable adelantar la reforma al Código Electoral a través del uso casi que integral de la virtualidad, sabiendo que era altamente probable que fuese forzoso recurrir a dicha alternativa, al radicar la iniciativa (24 de agosto de 2020) casi que de manera simultánea con el primero de los picos de contagio de dicho año (julio 27 a 2 de agosto), tal y como –en efecto– se constató que ocurrió (supra, nums. 477 a 490), sobre todo cuando la regulación que se pretende establecer tiene como objeto definir los parámetros esenciales por medio de los cuales transita y se manifiesta la democracia, con expresiones que además se proyectan sobre los mecanismos de participación ciudadana, y el régimen de los partidos y movimientos políticos, y con una inequívoca intención de cobertura general, como se infiere del hecho mismo de pretender agrupar la regulación dispersa de más de 20 leyes sobre la materia y con una cobertura de 276 artículos, ramificados en múltiples numerales, incisos y literales.  

De esta manera, (i) el objetivo dirigido a actualizar la normativa electoral en un escenario de pandemia resulta ampliamente cuestionable, cuando la Corte desde el año 2008 había exhortado sobre la importancia de realizar ajustes en la regulación electoral[738], de modo que no solo transcurrieron 34 años desde que entró en vigor el régimen anterior, sino cerca de 12 años desde que se produjo dicho exhorto, paso prolífico del tiempo y con ello de múltiples elecciones, que contradice cualquier motivo de urgencia, premura o apremio para recurrir a un trámite legislativo de esta entidad en tiempos de emergencia, siendo conscientes sobre la muy probable imposibilidad del Congreso de la República de sesionar de forma presencial, como efectivamente ocurrió.

Y (ii) el propósito de adecuar el régimen electoral al uso progresivo de las TIC, no deja de ser un motivo que se enmarca dentro de una de las múltiples alternativas posibles para permitir la expresión de la democracia, como ocurre con las actuaciones físicas o en sede, que no activan la existencia de un criterio que hiciese forzoso regular la materia, más allá de las razones de conveniencia y de practicidad que puedan invocarse, pues nunca se consideró que esta regulación fuese imprescindible por algún motivo en específico[739] o que fuese "indispensable para la atención de la emergencia"[740], sobre todo cuando, y como ya se advirtió, sin perjuicio de las medidas para controlar las aglomeraciones, ya existían marcos o protocolos para permitir la práctica de actividades de forma presencial, como tendría que ocurrir, dado el caso, respecto de las vinculadas con el desarrollo de la función electoral.

Nótese que, a partir de lo expuesto, la Corte no pretende señalar que con ocasión de la pandemia el Congreso carecía de la posibilidad de regular materias propias de la ley estatutaria, pues una afirmación con ese alcance ni siquiera fue expuesta en la sentencia C-242 de 2020. Por el contrario, lo que se busca es reiterar que, a partir del reconocimiento del valor y peso que dentro del régimen constitucional tienen estas leyes, la posibilidad de impulsar su aprobación mediante el uso de la virtualidad tiene un carácter exceptivo, el cual no solo depende de la invocación del hecho excepcional de la pandemia, sino de la acreditación de las razones o motivos que tornaban apremiante o irresistible su trámite, circunstancia que, como se acaba de demostrar, en este caso no ocurrió.

Aunado a lo anterior, cabe agregar dos motivos adicionales que excluyen la constitucionalidad en el trámite de esta iniciativa a través de la virtualidad. Por un lado, la radicación de este proyecto tuvo lugar el 24 de agosto de 2020, por lo que ocurría en el inicio de una nueva legislatura (primer periodo ordinario: 20 de julio al 16 de diciembre, y segundo periodo ordinario: 16 de marzo a 20 de junio), a pesar de que se menciona que existieron varios contagios por el Covid-19 en la Cámara de Representantes y que la Secretaría de Salud de Bogotá en un momento dado recomendó llevar a cabo las actividades preferiblemente de modo virtual, no existe razón alguna para justificar la premura con la que, desde las Mesas Directivas, se buscó aprobar esta iniciativa. No se trata de negar que, con ocasión de un contagio, lo pertinente era guardar distancia y disponer de una cuarentena, pero ello no es sinónimo de habilitar, sin reparo alguno, la virtualidad, sobre todo cuando el proceso legislativo tenía tiempo y espacio suficiente para ser aprobado conforme con la restricción temporal de la legislatura. Así, por ejemplo, lo advirtió la representante Juanita Goebertus, al señalar que no veía la necesidad de forzar el debate, cuando bien podía discutirse presencialmente en "la próxima semana cuando hayan pasado las distintas cuarentenas"[741].

La no presencialidad, por su carácter exceptivo, demanda superar un juicio de necesidad, supuesto que, en este caso, claramente se advierte fue incumplido, ya que se forzó la práctica de la virtualidad, teniendo la posibilidad de adoptar medios alternativos, que hiciesen factible retornar al debate presencial, como se planteó en un inicio en la sesión del 4 de noviembre de 2020, ya sea mediante el aplazamiento hasta superar las cuarentenas o a través de medidas adicionales de salubridad, respecto de las cuales no existió voluntad alguna de proceder en ese sentido.

En este punto, es preciso aclarar que, si bien este proyecto tenía mensaje de urgencia por parte del Gobierno nacional y ello supone en principio acelerar los plazos dispuestos para aprobar la iniciativa (30 días), lo cierto es que, como ya se explicó en esta providencia, al amparo de la autonomía e independencia del Congreso, de la necesidad de garantizar el principio democrático en la producción normativa y de proteger los derechos de las minorías y de la oposición, la Corte ha interpretado que dicho término dispuesto por la Constitución no es preclusivo de la función legislativa, ni tampoco opera como un mandato imperativo que obligue de forma voluntaria y consciente a omitir el debate, a aplazar la discusión a otras instancias del proceso legislativo, o a negar los derecho que protegen la función representativa. Por esta razón, si se supera dicho plazo, tanto por la necesidad de afianzar el principio democrático como por proteger el derecho al debido proceso en el trámite legislativo, tal circunstancia, como lo ha señalado este tribunal, "(...) no puede constituir un vicio que tenga la virtualidad de generar la inexequibilidad de la norma"[742]. Ello explica, además, que la propia Constitución admita que el mensaje de urgencia "puede repetirse en todas las etapas (...) del proyecto"[743], ya que solo cumple un papel de apremio en el ejercicio de la función legislativa.

Por otro lado, y en línea con lo expuesto, la sentencia C-242 de 2020 fue clara en señalar que las Mesas Directivas tenían la obligación de adoptar todos los medios a su alcance para, en la medida en que las condiciones de bioseguridad lo permitieran, darle prioridad al debate físico y presencial sobre la concurrencia de carácter virtual. Esto significa que se traslada al Congreso de la República la carga de justificar los motivos que sustentaban, o (i) bien la ocurrencia de sesiones plenamente virtuales, o (ii) bien la ocurrencia de sesiones de carácter mixto y, en particular, en este último caso, las razones por las cuales, aun admitiéndose este tipo de sesiones, no se logró asegurar el funcionamiento, hasta el máximo de las opciones posibles, de manera presencial.

Respecto de esta materia, cabe señalar que, en el trámite legislativo del PLE, no se brindó ninguna explicación sobre el particular y, peor aún, no se adoptó ninguna medida dirigida a evaluar, según las condiciones particulares del momento, qué alternativas existían para asegurar, hasta el máximo posible, la presencialidad. Incluso, como ya se anotó, la circunstancia de los contagios por Covid-19 y el pronunciamiento de la Secretaría de Salud de Bogotá, no eran óbice para adoptar medidas alternativas que, a largo plazo y dado el momento en que se encontraba iniciativa, pudiesen asegurar la concurrencia de forma presencial.

Por el contrario, por un lado, en el Senado de la República se tenía la Resolución No. 001 de 2020, en la que, sin distinción alguna respecto del tipo o modalidad de iniciativa legislativa, se autorizaban –en general y sin plantear ninguna excepción– las sesiones virtuales[744]. Y, por el otro, en el caso de la Cámara de Representantes, se advierte la existencia de las Resoluciones Nos. 777 de 2020 y 009 del mismo año, que igualmente autorizaban la virtualidad, sin decir nada respecto de la forma de garantizar, en la mayor medida de lo posible, el trámite presencial que demandaban los PLE[745]. Esta última tan solo hacía alusión a las razones que excusaban a los representantes para acudir de forma física[746], al mismo tiempo que limitaba el ingreso a los aforos de la Cámara a la capacidad máxima de 50 personas[747], teniendo en cuenta la regulación que en materia de aglomeraciones había adoptado el Ministerio de Salud y Protección Social[748]. Sin embargo, nótese que, ninguno de estos mandatos vela por la presencialidad en el debate de las leyes estatutarias, por el contrario, ellos anteponen la virtualidad.

Lo anterior adquiere especial significación cuando, como ya se ha dicho, desde la Resolución No. 666 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social (abril 24), ya se había adoptado un protocolo general de bioseguridad para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, con el fin de minimizar los factores de riesgo y de transmisión del virus.  

Por virtud de lo anterior, y respecto del trámite de este PLE, dada la envergadura e impacto de los temas objeto de debate y aprobación, es claro que no existe motivo alguno para que las sesiones de las comisiones conjuntas, integradas por un total de 22 y 38 congresistas respectivamente en Senado y Cámara, no hayan tenido ocurrencia de forma plenamente presencial, descontando aquellos senadores y representantes que, según consta en las Gacetas, invocaron contagios por el Covid o comorbilidades (que siempre giraron alrededor de 10), y teniendo en cuenta que, como previamente se manifestó, existía una amplia posibilidad para que la Mesa Directiva adoptara medidas alternativas que, más allá de los contagios reportados, hubiesen garantizado la presencialidad.  

De igual manera, tampoco existe motivo para no haber asegurado que, en las plenarias, hasta el máximo posible, se contara con la presencialidad de sus miembros, advirtiendo que en esta instancia no existió ninguna manifestación de contagios y que, respecto de los manifestados en la Comisión Primera de Cámara, ya había transcurrido el tiempo ordinario previsto para la cuarentena (el último debate en comisión fue el 13 de noviembre y el primero en la Cámara fue el 9 de diciembre). Por el contrario, y como se demostró, en la plenaria de la Cámara a duras penas se llegaba a la mitad del aforo permitido (26, 28 y 29 congresistas), mientras que, en el Senado, los registros que existen no indican más de 5 a 13 miembros asistiendo de forma presencial.

Por lo anterior, la Sala Plena concluye que, como se dijo al inicio de esta explicación, si bien estaban dadas las consideraciones de excepcionalidad para recurrir a la virtualidad, no se acreditó que las mismas fuesen irresistibles, que superaran un juicio de necesidad y que, desde las obligaciones que le cabían a las Mesas Directivas, se hubiesen adoptado todos los medios a su alcance para, en la medida en que las condiciones de bioseguridad lo permitieran, darle prioridad al debate físico y presencial sobre la asistencia de carácter virtual. Ahora bien, en el asunto bajo examen, la infracción a esta subregla adquiere especial notoriedad, por los valores sustantivos que se encuentran comprometidos[749], pues, como se verá más adelante, permitió un déficit democrático, al avalar la disminución de los tiempos y oportunidades de intervenir y de actuar por las instancias realmente competentes en el procedimiento de formación de la ley, alterando el contenido básico institucional diseñado por la Constitución de 1991, en una materia tan sensible para la democracia como lo es la función electoral, impulsada a través de una regulación con pretensión de alcance integral compuesta por 276 artículos. De esta manera, se está en presencia de un vicio de inconstitucionalidad, cuyo alcance debe igualmente determinarse al momento de concluir el examen sobre los requisitos de procedimiento en la aprobación del PLE.

O. El deber de deliberación mínima en el procedimiento legislativo

Como se ha anotado en esta providencia, las normas constitucionales que prevén principios y reglas básicas de procedimiento para efectos de asegurar la labor de producción normativa revelan que tales formalidades se justifican, en la mayoría de los casos, por su vínculo con el principio democrático que se prevé en el artículo 1° de la Carta, con la realización del principio de soberanía popular[750] y con el gobierno de las mayorías, dentro de un esquema de funcionamiento plural, amplio, transparente y participativo, que garantice los derechos de la oposición y de las minorías, con base en el pleno conocimiento de aquello que es objeto de decisión.  

Con fundamento en tales reglas y principios, la jurisprudencia ha defendido la concepción que sobre el trámite de formación de la voluntad legislativa fue introducida por la Constitución de 1991, en la que se reclama que toda ley debe provenir de un proceso deliberativo y público[751], mandato que desata no solo profundas implicaciones en la labor asignada al Congreso, sino también en el estudio que sobre su actuación adelanta este tribunal, como guardián del proceso legislativo y de la debida conformación de la voluntad democrática. Con este fin, la Corte igualmente le ha dado un mayor peso y rigurosidad al cumplimiento de este deber en el ámbito de reformas constitucionales[752], o en la expedición de leyes que demandan una especial atención del Congreso, no solo por el valor que la Carta de 1991 les otorga[753], sino también por la existencia de deberes concretos de actuación que se fijan a su cargo, por ejemplo, cuando se trata de garantizar el principio de legalidad en materia tributaria[754], o de proteger el principio de no regresión de los derechos sociales.

La Constitución configuró un proceso legislativo plural y participativo, en el que se exige (i) el cumplimiento de un deber de construcción colectiva de las propuestas normativas por parte de quienes integran el Congreso de la República, por lo cual es necesaria la discusión y aprobación del proyecto por las comisiones constitucionales permanentes y por las plenarias de ambas cámaras[756], sin excluir dicho deber frente a la instancia de conciliación[757], cuando sea necesario superar discrepancias derivadas de la facultad que el texto superior les otorga a las plenarias para introducir modificaciones, adiciones o supresiones durante el segundo debate[758]. A ello se añade (ii) la obligación de garantizar de manera amplia la racionalidad del debate, con reglas que establecen exigencias previas de publicidad o de conocimiento de los textos que serán objeto de consideración[759] y con soportes documentales que, como los informes de ponencia, permiten tener un apoyo que guie el desarrollo de la discusión[760]. También, respecto de este mismo propósito, se advierten preceptos constitucionales que circunscriben la actividad del Legislador a ejes temáticos definidos, como sucede con la unidad de materia, o que buscan que existan pausas para asegurar la reflexión sobre lo que es objeto de consideración, estableciendo para ello plazos en los que se habilita el examen de una iniciativa por las comisiones y las plenarias. Por último, (iii) el proceso a cargo del Congreso, si bien debe canalizar la regla de la mayoría, se sujeta para el efecto al respeto del pluralismo y del mayor consenso (o participación) que demanda la aprobación de ciertas normas, a través de exigencias que apuntan a la conformación del quórum y de las mayorías, incluso algunas absolutas o calificadas, como sucede en el caso de las leyes estatutarias, y con la introducción de mandatos para asegurar que las minorías y los partidos de oposición tengan espacios efectivos, por ejemplo, con el rol de ponentes, conciliadores o como miembros de las mesas directivas.

El conjunto de reglas previamente mencionadas y que tienen consagración expresa en el texto superior, no solo reconocen la existencia de unos mandatos específicos de acción que la Constitución demanda en el desarrollo del proceso legislativo, sino que, y al mismo tiempo, ponen de presente un conjunto importante de principios que no pueden ser desatendidos en el trámite dirigido a la producción normativa. Desde esta perspectiva, toda ley debe responder a la comprobación de un conjunto de actos que llevaron a su aprobación, así como a la satisfacción efectiva de los mandatos de participación, pluralismo, racionalidad y construcción colectiva.

Por esta razón, es claro que la democracia no se manifiesta simplemente en el respeto a la decisión que se adopta por la mayoría, así esta cumpla sin reparo con todos los pasos que rigen la expedición de una norma, sino que exige, de manera particular y en el ámbito de las actuaciones del Congreso, que se permita y se promueva el debate, como garantía dirigida a hacer efectiva la participación y el pluralismo, así como a preservar la racionalidad en las determinaciones que se adoptan. La deliberación pública se convierte en el espacio necesario para que, a través de la formulación de las ideas, las decisiones que se pretendan adoptar ostenten legitimidad democrática.

Bajo este supuesto, este tribunal ha insistido en que el debate debe ser público, deliberativo, amplio y participativo[761], de suerte que no refleje la simple agregación de acuerdos, o el resultado exclusivo de negociaciones efectuadas por fuera del seno de la democracia, muchas veces suscritas incluso por quienes carecen de un mandato de representación. Las convicciones y las propuestas deben someterse al proceso de construcción colectiva, y es ahí, luego de oír, participar y, si es del caso, contradecir[762], en donde deben imponerse los mejores argumentos que permitan conformar la voluntad democrática.

En este orden de ideas, el control de constitucionalidad sobre el proceso legislativo es fundamental en una sociedad democrática, porque asegura que todos estos principios que identifican a la democracia y que se deben plasmar en el acto de creación de una norma jurídica por parte del Congreso, se tornen efectivos en la práctica. Sin embargo, en el ejercicio de esta función no le corresponde a la Corte valorar la calidad de los argumentos, ni cuestionar la decisión adoptada por estimar que existe una fórmula mejor[763], ya que su papel se concreta en asegurar que las reglas y principios que rigen el iter legislativo efectivamente se cumplan, sin que exista la pretensión de "(...) entorpecer e impedir la expedición de leyes, o dificultar la libre discusión democrática en el seno de las corporaciones representativas"[764]. El único compromiso de esta corporación es la Constitución y la democracia y, por ello, su función se circunscribe a ser el garante de que la conformación de la voluntad democrática esté antecedida de un debate público, amplio y participativo que cumpla con los supuestos básicos de la deliberación mínima, sin que pueda sustituirse al Congreso en los juicios de conveniencia que están a su cargo.

No sobra recordar que el artículo 157 de la Constitución no solo refiere al concepto de la "aprobación", cuando introduce los pasos básicos que se exigen para que un proyecto se convierta en ley, sino que, como supuesto para que ello ocurra, impone la obligación de un "primer" y "segundo" debate. En todo caso, cabe tener en cuenta que, si bien la publicidad asegura el conocimiento de aquello que es objeto de decisión y, por tal circunstancia, se convierte en un elemento esencial, básico e irremplazable para efectos de asegurar el debate[765], lo cierto es que dicho elemento no resulta suficiente, cuando no se brindan los escenarios para que se torne efectiva la consideración pública de una iniciativa.

Ahora bien, la amplitud, la participación y la deliberación mínima no pueden responder a estándares fijos de medición, pues ello dependerá de la materia que es objeto de regulación, del grado de consenso social que pueda existir sobre ella, del impacto que produce en el sistema democrático y en los derechos fundamentales, de las fórmulas que se hayan adoptado para zanjar desacuerdos en el Congreso, de la oportunidad que existe para conocer el contenido de la iniciativa, del grado de controversia que haya tenido el antecedente fáctico de justifique una ley, de la amplitud o extensión de las disposiciones que se someten a aprobación, y de que, aún en casos de poca controversia, se exteriorice una posición clara sobre el sentido de la votación.

La deliberación es un valor transcendental en la democracia, de ahí que las leyes no puedan ser aprobadas a "pupitrazo" puro, o por instrucción o imposición del Gobierno, o por el simple afán de producir un resultado legislativo, o por la intención de congraciarse con alguna autoridad pública, por lo cual es preciso que se garantice un debate amplio, trascedente y participativo como piedra angular para asegurar la participación, el consenso y la aprobación de leyes con respeto a los derechos de las minorías. Ninguna ley es válida ni legítima por el solo hecho de ser votada, como lo establece el artículo 157 de la Carta, sobre todo cuando, como lo señala el artículo 2° de la Constitución, es un fin esencial del Estado facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan, y se complementa con lo que consagra el artículo 133 superior, que señala que los miembros de los cuerpos colegiados representan al pueblo, por lo que dicho mandato impone el de ser oído y de tener la posibilidad de gozar de un cierto grado de repercusión, ya sea que voten en uno o en otro sentido. Así las cosas, por ejemplo, en la sentencia C-801 de 2003, este tribunal recordó que: "(...) a través del debate se hace efectivo el principio democrático en el proceso de formación de las leyes, ya que hace posible la intervención de las mayorías y de las minorías políticas, y resulta ser un escenario preciso para la discusión, la controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentra espacio en el Congreso de la República."

En este orden de ideas, en varias de sus sentencias[766], la Corte ha referido al déficit de deliberación a través del concepto de la elusión del debate, para lo cual ha advertido, entre otras, que su configuración se puede presentar en los casos en que (i) se constate una omisión “voluntaria y consciente” de debatir y/o votar un tema, por la premura impuesta para su aprobación; o (ii) cuando se busca trasladar la responsabilidad de decidir a una instancia posterior del trámite legislativo (v.gr., en aquellos casos en que la mayoría de los asuntos se dejan como constancia para no retrasar el debate); o (iii) cuando con la violación de los mandatos de publicidad, se niega la posibilidad de que los integrantes de cada célula legislativa participen de manera efectiva en el trámite de aprobación de las leyes.

También se produce este fenómeno, (iv) “cuando la conducta omisiva objeto de controversia no se ajusta a lo previsto en el Reglamento del Congreso y con ella se vulnera el valor sustantivo que se asegura con el artículo 157 superior, cual es asegurar la debida formación de la voluntad democrática de las cámaras y la posibilidad de que los integrantes de cada célula legislativa participen con voz y con voto en el trámite de aprobación de las leyes”[767]; (v) o cuando en la práctica se impide la participación de las minorías y de los partidos de oposición, teniendo en cuenta los elementos de contexto en que tuvo lugar la aprobación de cada norma; (vi) o cuando se incurre en “la votación en bloque de todo un proyecto de ley o de acto legislativo compuesto por varios artículos, y por supuesto la votación fundada exclusivamente sobre la base de acuerdos políticos externos a la sesión misma, celebrados por grupos, partidos o coaliciones, con la pretensión de imponer una mayoría sin previo debate, atropellando los derechos de las minorías o impidiendo el uso de la palabra o la discusión a los congresistas no participantes en tales formas de concierto previo. No obstante, la doctrina transcrita no puede ser interpretada en el sentido de sostener que un acuerdo de bancada de lugar a la elusión del debate (…). Lo que prohíbe la Constitución es que estos acuerdos de mayorías se consoliden o se impongan a través de la violación de los derechos de las minorías y, en especial, de la garantía institucional del debate”.

Tales hipótesis no corresponden a una enumeración taxativa de supuestos que den lugar a la elusión, pues su configuración, como se ha insistido, depende del análisis que se haga en cada caso concreto, y en el que, además, deberán tenerse en cuenta los estándares que rodean la aprobación de cada iniciativa y que permiten verificar el grado de cumplimiento de los presupuestos de amplitud, participación y deliberación mínima que resultan necesarios para garantizar el proceso deliberativo y público que impuso el Constituyente de 1991 en el trámite de formación de la voluntad democrática.

Examen del caso concreto. Este proyecto de ley fue tramitado en unas condiciones muy particulares. El denominador común de esas condiciones es que representan un debilitamiento del principio de democracia deliberativa. Este principio es muy importante en el trámite de cualquier acto normativo aprobado por el Legislador. Sin embargo, adquiere una relevancia especial cuando se trata de normas sobre las cuales el Constituyente quiso cualificar la deliberación.

Tal circunstancia se advierte en el caso bajo examen por dos razones. La primera, porque se trata de una regulación en la que el proceso deliberativo y público adquiere un mayor peso y rigurosidad, pues la Carta de 1991 les otorgó a las leyes estatutarias un valor especial, tanto por ser una prolongación de la Constitución, como por el rango superior que generalmente tienen frente a las leyes ordinarias, y por el trámite particular y excepcional que rige su aprobación. Pero, además de esta circunstancia y como segundo motivo, este proyecto regula lo relativo a la dinámica electoral, con vocación de integralidad, incluyendo aspectos de la función electoral en sí misma considerada, como introduciendo ajustes, modificaciones o cambios en el ámbito de ejercicio de los mecanismos de participación, y en la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos. Todos estos asuntos repercuten de forma directa en los pilares que identifican al sistema democrático y que canalizan las reglas de juego a través de las cuales se garantizan sus pilares esenciales (entre ellos, las elecciones libres, universales y justas; la revalidación periódica de los gobernantes; la libre elección de alternativas políticas; los derechos políticos y la alternancia en el poder).

Se trata entonces de una regulación cuya configuración constituye el núcleo fundamental del Estado democrático, pues con base en ella se definirán los ganadores y los perdedores de las contiendas democráticas, se elegirán a las autoridades de los órganos de representación y se optimizarán los derechos políticos de los ciudadanos, sin perjuicio de los aspectos relativos a otros derechos fundamentales, como ocurre, por ejemplo, con las normas que atañen a la personalidad jurídica o al habeas data. Por consiguiente, y como ya se advirtió en esta providencia (supra, num. 94), la función organizativa que cumple esta ley le impone al juez constitucional ser estrictamente riguroso en la verificación de las formas que llevan a su aprobación, ya que las reglas que permiten el desarrollo de la democracia no pueden provenir de un trámite legislativo en el que se advierta un debilitamiento del principio de la democracia deliberativa.

Como se ha dicho, la deferencia del tribunal constitucional con el Legislador está mediada por la salvaguarda del principio democrático, de ahí que solo si el Congreso honra ese principio, la Corte debe mostrar deferencia por el resultado de su actividad legislativa. Por el contrario, cuando una norma es aprobada sin respetar las reglas procedimentales más básicas, o sin la deliberación mínima requerida (debate público, amplio, deliberativo y participativo), la condescendencia de esta corporación con ese acto normativo (o proyecto, como ocurre en este caso) debe ser reducida.

En el trámite de este proyecto de ley, aun cuando formalmente se atendieron la mayoría de las exigencias de procedimiento, lo cierto es que se presentó un déficit de deliberación que impidió que el debate fuese amplio, deliberativo y participativo, circunstancia que, si bien tuvo lugar bajo figuras que la Constitución permite, lo cierto es que en la práctica toleró que ocurriera un fenómeno de elusión, pues se dejaron de lado los citados elementos, al dar paso a la instrucción de producir con premura o afán un resultado legislativo.

En este sentido, se advierte que este PLE, particularmente extenso, ya que consta de 276 artículos, con múltiples numerales e incontables incisos, se tramitó bajo las afugias propias (i) del mensaje presidencial de urgencia; (ii) en sesiones conjuntas de las comisiones primeras de las dos cámaras; (iii) con la existencia de sesiones extraordinarias para concluir su aprobación; y (iv) en un escenario en el que la mayoría de las sesiones ocurrieron bajo la modalidad virtual, y en pocas ocasiones mixta, con una escasa o ínfima participación presencial, como ya se demostró[769]. Si bien las dos primeras figuras desde una perspectiva formal no admiten reparo, a diferencia de la cuarta que sí originó un vicio de procedimiento, y de la tercera cuyo examen se realizará en el último acápite de esta providencia (en donde se responderá si es posible aprobar un PLE en sesiones extraordinarias), lo cierto es que, por fuera de lo anterior, su combinación se tradujo en un mensaje de celeridad, premura y afán que dejó de lado los caracteres propios del proceso deliberativo.

Esta corporación no niega, y así lo ha admitido la jurisprudencia, que es válido que el Ejecutivo, por ejemplo, mediante el uso del mensaje de urgencia, busque acelerar el trámite de un proyecto de ley, incluido aquél que refiere a una ley estatutaria[770], pero dicha competencia no puede implicar o propiciar un déficit en el debate amplio, deliberativo y participativo que se demanda del Congreso, sobre todo cuando se trata de materias que el Constituyente reconoció como especialmente relevantes. Esta misma consideración cabe realizar respecto de la activación de las sesiones conjuntas y del uso de la figura de las sesiones extraordinarias, sin perjuicio del examen y de la conclusión a la que se llegue en el acápite siguiente de esta sentencia.

Los motivos por los cuales la Corte concluye que en este caso se produjo un déficit deliberativo, impulsado por el uso de las figuras ya expuestas, cuya valoración debe ser realizada a partir de una consideración global, se pueden enunciar de la siguiente manera:

El trámite de la iniciativa priorizó el uso de las subcomisiones, en lugar del debate por las instancias constitucionalmente previstas para el efecto. Así, en las comisiones conjuntas consta que una vez fue aprobado el informe de ponencia y se votó favorablemente los artículos frente a los cuales no existían reparos[771], se procedió inmediatamente a crear una subcomisión, a la que se le encargó el análisis de las proposiciones que habían sido presentadas. Con base en el informe que se presentó por dicha instancia se aprobaron más de 100 artículos y en bloque[772], por lo que la intervención real de los miembros de las comisiones conjuntas, en términos de deliberación, se limitó a 28 artículos.

Por su parte, en la plenaria de la Cámara, se produjo igualmente un número amplio de votaciones en bloque frente a artículos sin observaciones[774], con la particularidad de que, cuando se terminaron las normas que respondían a dicha realidad, se nombró una subcomisión, con el mismo propósito de lo ocurrido en conjuntas, con la cual, a partir de su informe, se decidieron, sin exposición del sentido de aquello que se aprobaba, un total de 90 artículos, dejando únicamente 47 artículos para la efectiva discusión de la plenaria[775]. Finalmente, en esa misma instancia del Senado, casi que la integridad de la iniciativa se aprobó en bloque a partir del informe de la subcomisión, pues con ocasión de su actuación, los senadores tan solo se pronunciaron y deliberaron de forma directa sobre 9 artículos.    

Aun cuando no es inconstitucional ni ilegal que se recurra a la figura de las subcomisiones, por ejemplo, para superar discrepancias que existen en el trámite de una iniciativa, lo cierto es que su papel ni su funcionamiento puede ser el de reemplazar en la práctica las discusiones que se deben dar en las instancias competentes pa