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Expediente D-7383

Sentencia C-1191/08

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO EXPEDIDO CON FACULTADES DE ARTICULO TRANSITORIO DE LA CONSTITUCION-Criterios aplicables para determinar la competencia de la Corte Constitucional

La competencia de la Corte para el ejercicio del control de constitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional conforme a las facultades que le otorgan los artículos transitorios de la Constitución, resultan aplicables dos criterios: el primero, de carácter formal, que se base en considerar que hacen parte de la competencia de la Corte Constitucional aquellos decretos que (i) versen sobre las materias definidas por el artículo 5º transitorio C.P.; o sin hacer parte de ese listado taxativo, (ii) son de aquellos preceptos que fueron previamente aprobados por la Comisión Legislativa de que trata el artículo 6º transitorio C.P.; y el segundo, de naturaleza material, de acuerdo con el cual deben someterse al control de constitucionalidad por parte de la Corte aquellas normas que (i) son expedidas por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias que le otorga los artículos transitorios de la Carta Política; y (ii) regulan tópicos que constituyen reserva material de ley.

CORTE CONSTITUCIONAL-Criterios para determinar competencia de control de constitucionalidad de decretos expedido con facultades de artículos transitorios de la Constitución

ARTICULO 41 TRANSITORIO DE LA CONSTITUCION POLITICA-Faculta al Gobierno para expedir el régimen especial para el Distrito Capital

La disposición constitucional establece una facultad extraordinaria al Gobierno Nacional, condicionada a que (i) el régimen especial del Distrito Capital no hubiere sido expedido dentro de los dos años siguientes a la promulgación de la Carta Política; y (ii) al ejercicio de la facultad por una única vez, siendo evidente que se trata de asuntos con reserva de ley, conforme a mandatos constitucionales expresos.

CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia para resolver demandas de control constitucional del Decreto 1421 de 1993/COSA JUZGADA MATERIAL-Configuración en relación con incompetencia de la Corte Constitucional para ejercer control del Decreto 1421 de 1993/ESTATUTO DE BOGOTA

La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a través de decisión del 13 de octubre de 1994, resolvió el conflicto de competencia existente entre el Consejo de Estado y esta Corte en relación con el control de constitucionalidad del Decreto 1421 de 1993, determinando que tal competencia correspondía a aquella Corporación, siendo dirimido el conflicto con base en el criterio formal y habiendo hecho, tal decisión, tránsito a cosa juzgada material.

SALA DISCIPLINARIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Conflictos de competencia entre distintas jurisdicciones

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia sobre decreto gubernamental

Referencia: expediente D-7383

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º (parcial) y los artículos 118, 119, 120, 121, 122 y 123 y 124 del Decreto 1421 de 1993 “por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá”.

Actor: Dagoberto Bohórquez Forero

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Bogotá D.C., tres (3) de diciembre de dos mil ocho (2008).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia.

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Dagoberto Bohórquez Forero instauró demanda de constitucionalidad en contra del artículo 5º (parcial) y los artículos 118, 119, 120, 121, 122 y 123 y 124 del Decreto 1421 de 1993 "por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá".

Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.

II. NORMAS DEMANDADAS

Las normas demandadas, subrayándose el apartado acusado para el caso de la demanda parcial, son las siguientes:

ARTICULO 5o. Autoridades. El gobierno y la administración del Distrito Capital están a cargo de:

1. El Concejo Distrital.

2. El alcalde mayor.

3. Las juntas administradoras locales.

4. Los alcaldes y demás autoridades locales.

5. Las entidades que el Concejo, a iniciativa del alcalde mayor, cree y organice.

Son organismos de control y vigilancia la Personería, la Contraloría y la Veeduría. Con sujeción a las disposiciones de la ley y los acuerdos distritales y locales, la ciudadanía y la comunidad organizada cumplirán funciones administrativas y vigilarán y controlarán el ejercicio que otros hagan de ellas.

ARTICULO 118. Creación. En el Distrito habrá una veeduría distrital, encargada de apoyar a los funcionarios responsables de lograr la vigencia de la moral pública en la gestión administrativa, así como a los funcionarios de control interno. Sin perjuicio de las funciones que la Constitución y las leyes asignan a otros organismos o entidades, la veeduría verificará que se obedezcan y ejecuten las disposiciones vigentes, controlará que los funcionarios y trabajadores distritales cumplan debidamente sus deberes y pedirá a las autoridades competentes la adopción de las medidas necesarias para subsanar las irregularidades y deficiencias que encuentre.

ARTICULO 119. Funciones. Para el cumplimiento de sus objetivos corresponde a la veeduría:

1. Examinar e investigar las quejas y reclamos que le presente cualquier ciudadano, o las situaciones que por cualquier otro medio lleguen y su conocimiento, con el fin de establecer si la conducta de los funcionarios y trabajadores oficiales es contraría a la probidad, discriminatoria o abiertamente violatoria del ordenamiento jurídico vigente.

2. Intervenir en asuntos que tengan que ver con la moral pública ante tribunales y juzgados en defensa de los intereses distritales; denunciar los hechos que considere delictuosos y que encuentre en las investigaciones adelantadas o en los documentos llegados a su poder; verificar que las entidades se constituyan en parte civil e inicien las demás acciones pertinentes, cuando a ello hubiere lugar, y colaborar para que los procesos penales por delitos contra la administración, imputados a funcionarios o ex funcionarios, se adelanten regularmente, y                         

3. Solicitar a la autoridad competente la adopción de las medidas que considere  necesarias con el fin de impedir la utilización indebida de los bienes y recursos distritales.

ARTICULO 120.  Principios para la investigación. Ante la veeduría se podrán formular quejas o reclamos contra las distintas dependencias distritales, en sus formas  central y descentralizada; contra quienes ocupen en ellas cargos o empleos, y contra  quienes desempeñen funciones públicas.                          

La veeduría rendirá informe anual de su gestión al Concejo Distrital, al alcalde   mayor, a la Procuraduría General de la Nación, a la Personería y a la Contraloría distritales. En él señalará las actividades cumplidas y sugerirá las reformas que juzgue de necesarias para el mejoramiento de la administración.

El examen e investigación de las quejas y reclamos y de las situaciones irregulares  se adelantará con sujeción a los siguientes principios:                    

1. Las actuaciones de la Veeduría son gratuitas, se surten por escrito u oralmente y  no requieren intervención de apoderado.                           

2. Para esclarecer la conducta de los funcionarios y trabajadores, se pueden solicitar a ellos o a sus superiores el envío de los documentos, informes y datos que  fueren necesarios.                                        

3. Con el mismo fin, se pueden pedir explicaciones o aclaraciones verbales al  funcionario o trabajador y a las demás personas que se considere conveniente oír, y  realizar visitas de inspección a las entidades y sus dependencias.

4. No se dará publicidad a las actuaciones. En consecuencia, no se suministrará  copia de los documentos que reposen en la veeduría o de los informes que la misma haya  recibido. Por solicitud del interesado, o porque así se considere conveniente, deberá mantenerse en reserva el nombre de quien formule la queja o reclamo, y         

5. Las recomendaciones y solicitudes del veedor serán formuladas verdad sabida y  buena fe guardada.

ARTICULO 121. Atribuciones del veedor. Como conclusión de las investigaciones que adelante, el veedor puede:

1. Recomendar en forma reservada, que se retire del servicio a funcionarios no  amparados por ningún escalafón o estatuto de carrera.

2. Solicitar que contra los empleados de carrera o aquellos designados para período fijo se abra el correspondiente proceso disciplinario. En estos casos, los funcionarios de la veeduría podrán aportar o solicitar las pruebas que consideren pertinentes, intervenir para lograr que se apliquen las sanciones si a ello hubiere lugar, y velar por la regularidad del proceso.

3. Exhortar a los funcionarios para que cumplan las leyes, decidan los asuntos o negocios a su cargo y resuelvan las solicitudes de los ciudadanos, y

4. Recomendar al Concejo o al alcalde mayor, según el caso, la adopción de medidas y la expedición de las normas necesarias para corregir las irregularidades que encuentre.

En ningún caso, el veedor podrá reformar o revocar los actos que expidan o hayan ejecutado los funcionarios o empleados de la administración.

Las autoridades correspondientes deberán prestar la colaboración necesaria para asegurar el normal cumplimiento de las funciones de la veeduría. Si no lo hicieren, incurrirán en causal de mala conducta.

Corresponde al veedor nombrar y separar los funcionarios de su dependencia.

ARTICULO 122. Prelación de las decisiones de otras autoridades. Las investigaciones que adelante la veeduría no son de carácter disciplinario, correccional o penal y, por tanto, no pueden interferir ni paralizar las que deben efectuar otras autoridades judiciales o de fiscalización o control. En todo caso, se aplicarán las medidas y sanciones que ordenen los jueces, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría y la Personería distritales.

Las actuaciones de la veeduría no impiden que la administración y los particulares hagan uso de las acciones penales, civiles y administrativas que las leyes les conceden por las faltas que cometan los funcionarios.

ARTICULO 123. Reserva legal. Mientras se adelante una investigación, los funcionarios y ex funcionarios de la veeduría no podrán revelar los asuntos relativos a la misma que conozcan o hayan conocido en razón de su cargo, ni los aspectos o detalles de esos mismos negocios. Tampoco podrán suministrar copia de los documentos que reposen en dicha investigación.

El incumplimiento de esta prohibición se sancionará administrativa, penal y civilmente, según fuere el caso.

ARTICULO 124. Calidades para ser veedor. Para ser nombrado veedor se requiere ser colombiano de nacimiento, ciudadano en ejercicio, tener más de treinta (30) años de edad y, además, haber desempeñado alguno de los cargos de Magistrado de Tribunal Superior o Administrativo o haber ejercido con buen crédito por cinco (5) años a lo menos, una profesión con titulo universitario. El veedor será nombrado por el alcalde mayor para periodo igual al suyo o lo que falte de éste, según el caso.

A los funcionarios de la veeduría se les aplica el mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto para el personero distrital.

III. LA DEMANDA

Para el actor, la norma viola los artículos 117 y 209 C.P.  En síntesis, considera que las normas acusadas, en tanto otorgan a la veeduría la condición de ente de control, contradicen el Texto Constitucional, puesto que éste adscribe esa condición solo al Ministerio Público y a la Procuraduría General de la Nación.  Advierte que la veeduría distrital configura un híbrido constitucional que usurpa las funciones de dichas entidades del orden nacional.  

Agrega que, según las funciones adscritas a la veeduría distrital por las normas acusadas, "no le está permitido ni siquiera accionar conforme a la facultad legal de la Personería Distrital o Contraloría Distrital en lo fiscal, en consecuencia, es incomprensible que el legislador haya pretendido otorgarle el rango horizontal o del mismo nivel que la Constitución le confiere a la Contraloría General de la República y al Ministerio Público o Procuraduría General de la Nación. || Además, podemos establecer que la veeduría no es autónoma y carece de capacidad funcional para investigar disciplinariamente y sancionar, sus actuaciones son sumisas y subordinadas".

IV. INTERVENCIONES

Dentro del término de fijación en lista dispuesto en el artículo 7º del Decreto 2067 de 1991, presentaron escrito de intervención la Veeduría Distrital del Bogotá, el Ministerio de Interior y de Justicia, la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. y la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario.  

Estas intervenciones solicitaron unánimemente a la Corte que se declarara inhibida de pronunciarse sobre la demanda formulada por el ciudadano Bohórquez Forero, en razón de su falta de competencia para ello.  A ese respecto, pusieron de presente que de conformidad con lo resuelto por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en decisión del 13 de octubre de 1994, que resolvió el conflicto de competencia suscitado entre el Consejo de Estado y esta Corporación, se determinó que la potestad para conocer sobre la constitucionalidad del Decreto Ley 1421 de 1993 correspondía a aquel Alto Tribunal.  Resaltan, igualmente, que lo decidido por el Consejo Superior de la Judicatura había servido de base para que la Corte, en las sentencias C-508/94, C-107/95 y C-1438/00, se hubiera inhibido de adoptar una decisión de fondo sobre demandas formuladas en contra del citado Decreto.

En sentido contrario, el ciudadano Jorge E. Peralta de Brigard solicitó a la Corte que declarara la inexequibilidad de las normas acusadas.  Para ello, señaló que el artículo 119 del Decreto 1421 de 1993 asigna a la Veeduría Distrital funciones que, de acuerdo con lo señalado en el artículo 272 de la Carta Política, corresponden a las contralorías distritales y municipal.  Agrega que las facultades de índole fiscal y disciplinaria que se adscriben a la citada entidad, desconocen los contenidos del título X de la Constitución, normas que confieren esa potestad a la Contraloría General de la República y a la Procuraduría General de la Nación, en cuanto entidades de control.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Procurador General de la Nación rindió el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el que solicita a la Corte que se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo, en razón a la falta de competencia de este Tribunal para pronunciarse sobre los contenidos del Decreto 1421 de 1993.

Para sustentar esta posición, el Ministerio Público se remite a las consideraciones efectuadas por la Corte en la sentencia C-1438/00, la cual acató los efectos de la cosa juzgada fijados en el fallo del 13 de octubre de 1994, emitido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

Asunto preliminar.  Incompetencia de la Corte Constitucional para conocer de la norma acusada

Conforme los argumentos planteados por los intervinientes y el Procurador General, el primer aspecto que debe determinar la Sala en el asunto de la referencia es si este Tribunal tiene competencia para pronunciarse acerca de la constitucionalidad de las normas contenidas en el Decreto 1421 de 1993, "por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá", norma que fue dictada por el Gobierno Nacional, al amparo de las facultades que le fueron conferidas por el artículo 41 transitorio de la Constitución.  Pasa la Corte a analizar este tópico, con base en las consideraciones siguientes.

1. De acuerdo con lo previsto en el artículo 241-5 C.P., la Corte Constitucional tiene entre sus precisas funciones la de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150-10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación.  Esta norma se interpreta de forma correlativa con lo previsto en el artículo 237-2 C.P., que confía al Consejo de Estado, en su condición de máximo tribunal de lo contencioso administrativo, el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional.  Así, existe un propósito definido en la Carta Política, fundado en la necesidad de otorgar eficacia al principio de supremacía constitucional, de acuerdo con el cual la compatibilidad entre la Carta Política y todos los decretos que adopte el Ejecutivo, en ejercicio de las distintas potestades que le confiere el Estatuto Superior, pueda ser sometida al escrutinio judicial.

2.  No obstante, debe tenerse en cuenta que la competencia de la Corte para conocer acerca de decretos con fuerza de ley, no se agota en las posibilidades previstas en el artículo 241-5 Superior. En efecto, el artículo 10º transitorio C.P. establece que los decretos que expida el Gobierno Nacional en ejercicio las facultades otorgadas en "los anteriores artículos", tendrán fuerza de ley y su control de constitucionalidad corresponderá a la Corte.  En tal sentido, existe un mandato superior expreso, en el sentido de asignar a esta Corporación la competencia para ejercer el control sobre las normas dictadas por el Gobierno, respecto de las materias de que trata el artículo 5º transitorio C.P.[1]

El reconocimiento expreso y preciso de la competencia de la Corte para ejercer el control constitucional configura, en ese sentido, un parámetro formal para la identificación acerca de cuáles decretos, fundados en las normas constitucionales transitorias, recaen dentro de la potestad de control de esta Corporación.  Ejemplo del uso de ese parámetro formal se encuentra en el Auto 001A/93,[2] en el cual la Corte se declaró incompetente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 2171 de 1992, proferido por el Gobierno Nacional, con base en las facultades previstas en el artículo 20 transitorio C.P., relativas a la promulgación de normas para la supresión, fusión o reestructuración de las entidades de las Rama Ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta del orden nacional, con el fin de ponerlas en concordancia con las disposiciones de la Carta de 1991.  

En esta decisión, la Corte privilegió un criterio de identificación preciso de los decretos objeto de competencia, al punto que estableció un listado de las disposiciones, basadas en previsiones constitucionales transitorias, que recaían dentro de la competencia de este Tribunal.  En específico, dicho proveído puntualizó lo siguiente:

"III. Lo anterior, en cuanto hace a las disposiciones permanentes de la Constitución. Pues, además, algunas de las disposiciones transitorias asignaron a la Corte Constitucional el control de constitucionalidad de normas dictadas por el Presidente de la República en ejercicio de facultades conferidas por la propia Asamblea Nacional Constituyente. Veamos.

Dispone el artículo transitorio 10: "Los decretos que expida el Gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas en los anteriores artículos tendrán fuerza de ley y su control de constitucionalidad corresponderá a la Corte Constitucional".

Aquí, en esta norma, hay una asignación de competencia basada en un criterio formal. ¿Cuáles son las normas a las cuales se refiere este artículo?

A) En primer lugar, las dictadas por el Presidente de la República, en ejercicio de las "precisas facultades extraordinarias" del artículo 5 transitorio, facultades que se le confirieron para

"a). Expedir las normas que organicen la Fiscalía General y las normas de procedimiento penal;

"b). Reglamentar el derecho de tutela;

"c). Tomar las medidas administrativas necesarias para el funcionamiento de la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura;

"d).Expedir el Presupuesto General de la Nación para la vigencia de 1992;

"e). Expedir normas transitorias para descongestionar los despacho judiciales".

"B) En Segundo lugar, los decretos a que se refiere el literal a) del artículo transitorio 6, que se transcribe en lo pertinente:

"Artículo transitorio 6 - Créase una Comisión Especial de treinta y seis miembros elegidos por cuociente electoral por la Asamblea Nacional Constituyente, la mitad de los cuales podrán ser Delegatarios, que se reunirá entre el 15 de julio y el 4 de Octubre de 1991 y entre el 18 de noviembre de 1991 y el día de la instalación del nuevo Congreso. La elección se realizará en sesión convocada para este efecto el 4 de julio de 1991.

"Esta Comisión Especial  tendrá las siguientes atribuciones:

"a) Improbar por la mayoría de sus miembros, en todo o en parte, los proyectos de decreto que prepare el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República por el artículo anterior y en otras disposiciones del presente Acto Constituyente, excepto los de nombramientos.

"Los artículos improbados no podrán ser expedidos por el Gobierno;

"b)...;

"c)...". (La negrilla no pertenece al texto).

"Concretamente, ¿Cuáles son los decretos a que se refiere el literal a)? Los que fueron sometidos a la consideración de la Comisión Especial. Se pueden enumerar algunos:

1) Los dictados por el Presidente de conformidad con el artículo 5 transitorio, como ya se dijo.

2) Los que se dictaron por el Gobierno Nacional de acuerdo con el artículo transitorio 8;

3) El decreto 2067 de 1991, dictado por el Presidente de la República en ejercicio de las "precisas facultades extraordinarias" del artículo 23 transitorio;

4) Los dictados por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades a que se refiere el artículo 27 transitorio, en concordancia con el también transitorio  5.

En relación con las anteriores normas, no hay lugar a la menor duda; la competencia de la Corte Constitucional está señalada de una manera precisa por el artículo 10, en concordancia con el literal a) del artículo 6.

Es bueno advertir que la enumeración hecha no es taxativa, pues no se puede, por ahora, descartar la posibilidad de que otras normas estén sometidas al control constitucional de la Corte, en virtud de normas transitorias.  Como es el caso de los decretos con fuerza de ley contemplados en el artículo transitorio 39."

3. Como se observa, a pesar que la Corte consideró que su competencia en materia de control de constitucionalidad de decretos fundados en normas transitorias se encontraba debidamente circunscrita, no por ello concluyó que era acertado identificar una enumeración taxativa.  En cambio, estableció que dicha competencia también podía predicarse respecto de otros decretos que, si bien no hacían parte de las materias previstas en los artículos 5º, 6º y 10º transitorios, debían ser controlados por esta Corporación, esta vez a partir de un criterio material, relacionado con la fuerza de ley de la disposición correspondiente.

Así por ejemplo, en la sentencia C-358/94, la Corte se declaró inhibida para adoptar una decisión de fondo respecto del artículo 7º del Decreto 2123/92, disposición igualmente adoptada por el Ejecutivo con base en la potestad prevista por el artículo 20 transitorio de la Carta Política.  En esta decisión, la Sala reiteró los argumentos que se habían planteado en el Auto 011A/93, para concluir la incompetencia de la Corte sobre la materia.  Empero, sostuvo que la atribución de competencia al Consejo de Estado para conocer sobre la inconstitucionalidad de dicho Decreto resultaba en todo caso excepcional, puesto que la norma transitoria configura una situación sui generis, fundada en el hecho que el Constituyente había dado una orden al Gobierno para promulgar las disposiciones sobre la estructura de la administración pública, facultad distinta a la potestad extraordinaria de regular un tópico que, en principio, tiene reserva de ley.  En esta última hipótesis, a juicio de la Corte, debía prevalecer el control de constitucional a cargo de este Tribunal, en razón del carácter material de la disposición.  Sobre el particular, la Sala señaló los argumentos siguientes:

"Debe observarse que los decretos fundados en el artículo transitorio 20 de la Constitución no encajan en ninguno de los supuestos contemplados en el artículo 241 permanente ni en los previstos por los artículos transitorios 5, 6 y 10. En aquél no están enunciados expresamente y tampoco caen dentro de las hipótesis aludidas en éstos últimos, toda vez que en razón del término fijado para su expedición no pudieron pasar por la Comisión Especial, condición necesaria para que se los hubiera podido incluir dentro de los actos a que hace referencia el artículo transitorio 6º en su literal a).

Pero, además, la misión encomendada al Presidente de la República por el artículo 20 Transitorio está reducida a establecer aquellas normas indispensables para poner en consonancia la estructura de la administración con el nuevo Ordenamiento Fundamental, es decir, que al cumplirla el Presidente no asume una función que, per se pueda ser clasificada como de orden legislativo, ya que, como se dijo en el citado auto del 18 de marzo de 1993, "el Constituyente no definió la naturaleza de los actos por medio de los cuales el Gobierno Nacional habría de cumplir la orden que le impartía, como tampoco les atribuyó fuerza de ley".

No ocurrió así con otras normas transitorias, en las cuales de modo expreso se facultó al Gobierno para desempeñar una función a todas luces legislativa, como cuando en el artículo transitorio 41 se expresó: "Si durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de esta Constitución, el Congreso no dicta la ley a que se refieren los artículos 322, 323 y 324, sobre régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, el Gobierno por una sola vez, expedirá las normas correspondientes".  

Obsérvese cómo, en dicho caso, tanto de las normas permanentes aludidas como del precepto transitorio surge sin duda el carácter legislativo de la atribución. (Subrayas no originales).

Así las cosas, puesto que, en el campo de la normatividad temporal, los decretos expedidos por el Presidente de la República con invocación del artículo transitorio 20 de la Carta -uno de los cuales es el aquí demandado- no fueron confiados expresamente a la decisión de esta Corte sobre su constitucionalidad, como sí aconteció con los previstos en los artículos transitorios 5, 6, 8, 23 y 39 -los cuales quedaron cobijados de modo que no deja lugar a dudas por el artículo transitorio 10 y por el 6º, literal a), según análisis que ha hecho esta Corte, Sala Plena, en Sentencia Nº C-105 del 11 de marzo de 1993-, y dado que, por otra parte, los decretos que expida el Presidente en desarrollo del indicado deber no necesariamente son actos dotados de fuerza material legislativa, no se encuentra motivo para que la Corporación entre a fallar de fondo sobre la demanda incoada."

4. El uso del criterio material para la determinación de la competencia de la Corte respecto de disposiciones con fuerza de ley, dictados al amparo de normas transitorias, es evidente respecto del control de constitucionalidad del Decreto 2067 de 1991, "por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional."  Esta norma fue dictada por el Gobierno Nacional en ejercicio de la competencia prevista en el artículo 23 transitorio C.P., que revistió al Presidente de la República de  "precisas facultades extraordinarias" para que dentro de los dos meses siguientes a la promulgación de la Constitución, regulara esa materia.  A su vez, dicho precepto fue promulgado previa aprobación del proyecto de Decreto por parte de la Comisión Legislativa Especial, en los términos previstos en el literal a) del artículo 6º transitorio C.P.

Para determinar la competencia de esta Corporación respecto del Decreto 2067/91, la Corte planteó dos argumentos definidos.  En primer lugar, tuvo presente que, amén de la exigencia de la aprobación de la norma por parte de la Comisión Legislativa Especial, esta disposición se subsumía en la atribución de competencia fijada por el artículo 10º transitorio C.P.  Sin embargo, subsistía la controversia acerca del hecho que las reglas de procedimiento del juicio constitucional no hacían parte del listado previsto en el artículo 6º transitorio C.P., de modo tal que la competencia para el control debía sustentarse, igualmente, en criterios fundados en el carácter material de ley de dichas disposiciones.  

Al respecto, la sentencia C-534/00, que declaró exequibles algunas expresiones del artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, sintetizó[3] los criterios que acreditaban la competencia de la Corte.  En tal sentido, consideró que esta Corporación debía ejercer el control de constitucionalidad de esa disposición, en la medida en que (i) en un Estado Social de Derecho no es posible concebir la existencia de competencias "omnímodas y sin control", razón por la cual mal podría pensarse que el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República en los artículos transitorios de la Constitución esté exento de este control; (ii) una interpretación sistemática de la Constitución conduce a la conclusión de que el decreto bajo estudio tiene fuerza de ley, ya que fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió directamente la Asamblea Constituyente, en el artículo 23 transitorio; (iii)  todas las materias que son de naturaleza legislativa y que excepcionalmente han sido asignadas por la Carta a un órgano diferente del Congreso de la República - como sucede con los decretos legislativos -, son objeto del control de constitucionalidad a cargo de esta Corporación. Lo anterior a diferencia de lo que ocurre con las normas de naturaleza administrativa expedidas por el Gobierno Nacional en ejercicio de sus funciones ordinarias, las cuales "entran en la cláusula de competencia de orden residual que en este sentido tiene el Consejo de Estado", según lo establece el artículo 237 de la Carta Política; (iv) cuando el artículo 10 transitorio de la Constitución reconoce a la Corte la facultad de decidir sobre la constitucionalidad de los decretos que expida el gobierno en ejercicio de las "facultades [extraordinarias] otorgadas en los anteriores artículos", se debe entender que hace referencia a todos los artículos transitorios. Ello, por cuanto el orden de los mismos fue decidido por el compilador final y no por la Asamblea Nacional Constituyente. Por lo tanto, su numeración concreta y su ubicación dentro del título de las disposiciones transitorias tienen un valor meramente indicativo, no vinculante, puesto que no fueron sometidas a votación.

Dentro de este marco de análisis, también debe tenerse en cuenta que la utilización del criterio material como instrumento para la adscripción de competencia en el control de constitucional, ha sido reiterado en decisiones posteriores de la Corte.  Este es el caso del control de constitucionalidad efectuado por este Tribunal, mediante la sentencia C-672/05, a los decretos expedidos por el Gobierno Nacional de acuerdo con las competencias adscritas por el Acto Legislativo 03 del 19 de diciembre de 2002.  En este evento, la Corte consideró que debía asumir el estudio sobre la constitucionalidad de las medidas del Ejecutivo, en razón a que constituían modificaciones expresas de preceptos de naturaleza estatutaria.  Por ende, debía aplicarse la regla de competencia prevista en los artículos 153 y 241-8 C.P.  

Un caso similar fue analizado por este Tribunal en la sentencia C-155/05, a propósito de la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del Reglamento 01 de 2003 del Consejo Nacional Electoral, norma expedida con base en las facultades conferidas a ese ente por el parágrafo transitorio del artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2003.  Aunque en esa decisión, la Corte se inhibió de adoptar un fallo de fondo, estableció que era competente para conocer de la constitucionalidad de esa norma, habida cuenta que su contenido material era propio de las leyes estatutarias.[4]  Por ende, debía desestimarse el argumento según el cual la competencia para el control en ese caso correspondía al Consejo de Estado, puesto que se trataba de un "reglamento".   Así, con base en esta consideración, la Corte decidió la exequibilidad de la norma citada, esta vez en la sentencia C-1081/05, la cual reiteró las reglas sobre competencia planteadas en la decisión C-155/05.

5.  En conclusión, respecto a la competencia para el ejercicio del control de constitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional conforme a las facultades que les otorgan los artículos transitorios de la Constitución, resultan aplicables dos criterios definidos.  

El primero, de carácter formal, que se basa en considerar que hacen parte de la competencia de la Corte Constitucional aquellos decretos que (i) versen sobre las materias definidas por el artículo 5º transitorio C.P.; o sin hacer parte de ese listado taxativo, (ii) son de aquellos preceptos que fueron previamente aprobados por la Comisión Legislativa de que trata el artículo 6º transitorio C.P.  

El segundo, de naturaleza material, de acuerdo con el cual deben someterse al control de constitucionalidad por parte de la Corte aquellas normas que (i) son expedidas por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias que le otorga los artículos transitorios de la Carta Política; y (ii) regulan tópicos que constituyen reserva material de ley.

6. Para el caso particular de la norma acusada, se tiene que fue proferida por el Ejecutivo, con base en lo preceptuado en el artículo 41 transitorio C.P., que prevé que "si durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de esta Constitución, el Congreso no dicta la ley a que se refieren los artículos 322, 323 y 324, sobre régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, el Gobierno, por una sola vez, expedirá las normas correspondientes."[5] En ese sentido, la disposición constitucional establece una facultad extraordinaria al Gobierno Nacional, condicionada a que (i) el régimen especial del Distrito Capital no hubiere sido expedido dentro de los dos años siguientes a la promulgación de la Carta Política; y (ii) al ejercicio de la facultad por una única vez.

Respecto a la materia de la disposición, es evidente que se trata de asuntos con reserva de ley, conforme a mandatos constitucionales expresos.  En efecto, el artículo 322 C.P., modificado por el Acto Legislativo 01 de 2000, establece que el régimen político, fiscal y administrativo del Distrito Capital de Bogotá será definido por la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios.  Así, resultaría aplicable el criterio material expuesto por la jurisprudencia de este Tribunal, en el sentido de predicar el control de constitucionalidad ante la Corte respecto de aquellas disposiciones que son expedidas por el Gobierno Nacional con base en las facultades extraordinarias que le confieren los artículos transitorios de la Constitución y, a su vez, tienen un contenido sujeto a la reserva de ley.

7.  Sin embargo, no debe perderse de vista que, como lo ponen de presente los intervinientes y el Ministerio Público, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a través de decisión del 13 de octubre de 1994, que resolvió el conflicto de competencia existente entre el Consejo de Estado y esta Corte en relación con el control de constitucionalidad del Decreto 1421 de 1993, determinó que tal competencia correspondía a aquella Corporación.

Para tal efecto, indicó que ""...leyendo detenidamente el artículo 241 de la Carta, se observa que sólo sus numerales 5 y 7 se refieren a decretos con fuerza de ley o a decretos legislativos, y que dichos numerales se contraen a conceder a la Corte Constitucional la vigilancia sobre la constitucionalidad de los decretos que el Gobierno dicte con fundamento en los artículos 150 numeral 10; 341; 212; 213; y 215 de la Norma Superior; expresiones que sin lugar a dudas conceden un control restringido y muy determinado en esta materia, toda vez que en estas normas no se agota la posibilidad del Gobierno de expedir decretos-ley. (...) Por lo demás, el artículo 10 transitorio de la Constitución Nacional dispuso que 'los decretos que expida el Gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas en los artículos anteriores tendrá fuerza de ley y su control de constitucionalidad corresponderá a la Corte Constitucional'; pero como la norma acusada, Decreto 1421 de 1993, fue dictado por el Presidente de la República en uso de las atribuciones que le confirió el artículo 41 transitorio de la Carta, resulta obvio que el tratamiento de control constitucional establecido en el artículo 10 mencionado no la cobija en vista de que es una norma muy posterior la que autoriza al Presidente de la República para expedirla.|| Con base en los planteamientos expuestos, a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura no le cabe la menor duda de que la competencia para conocer de las demandas señaladas que cursan contra el Decreto 1421 de 1993, en todo o en parte, por una supuesta inconstitucionalidad, corresponde al Consejo de Estado, en virtud de la competencia residual consagrada en el artículo 237 numeral 2o. de la Carta a favor de esta Corporación, habida cuenta de que la disposición atacada se profirió con apoyo en el artículo 41 transitorio del Texto Superior, que se encuentra por fuera de la comprensión que abarcan los numerales 5 y 7 de su artículo 241, que señala específicamente el ámbito de conocimiento de la Corte Constitucional en esta materia"

De acuerdo con las consideraciones expresadas por el Consejo Superior de la Judicatura, es claro que el conflicto de competencia fue dirimido exclusivamente con base en el criterio formal, sin que se expusieran razones que dieran cuenta de las objeciones fundadas en el criterio material descrito en esta sentencia y reiterado por la Corte en su jurisprudencia más reciente. Adicionalmente, debe la Sala resaltar que no concurren en el fallo argumentos que permitan sustentar la competencia del Consejo Superior para resolver el asunto, amén que se trataba de un conflicto de competencia entre órganos judiciales que para el caso concreto hacen parte de la misma jurisdicción constitucional, lo que prima facie desconocería la condición prevista en el artículo 256-6 C.P., precepto que confía a esa corporación la función de dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.

8.  A pesar de lo expuesto, la Sala también constata que la decisión adoptada por el Consejo Superior de la Judicatura, que resuelve la adscripción de competencia respecto del control de constitucionalidad para el caso concreto y particular del Decreto 1421 de 1993, ha hecho tránsito a cosa juzgada material.  En tal sentido, tiene fuerza vinculante para las demás autoridades que conforman al Rama Judicial, al punto que, como se señaló en los antecedentes de la presente sentencia, el Consejo de Estado ha adoptado varias decisiones sobre la constitucionalidad de distintas disposiciones del citado Decreto.

En consecuencia y de manera análoga a lo resuelto en casos anteriores,[6] la Corte se inhibirá de proferir una decisión de fondo en el asunto de la referencia, en acatamiento de lo dispuesto por el Consejo Superior de la Judicatura.  Empero, la Sala considera pertinente advertir que lo resuelto de este proveído no es incompatible con la posibilidad que, respecto de otras normas jurídicas, distintas a las contenidas en el Decreto 1421 de 1993 y adoptadas a partir de los criterios material y formal desarrollados en este fallo, la Corte declare su competencia para ejercer el control constitucional correspondiente.

VII. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

INHIBIRSE de proferir sentencia de mérito para el asunto de la referencia, en cumplimiento de lo dispuesto por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en sentencia del 13 de octubre de 1994, que adscribió al Consejo de Estado la competencia para conocer acerca de la constitucionalidad del Decreto 1421 de 1993 "por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá".

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Presidente

[1] De acuerdo con el artículo 5º transitorio de la Constitución , el Presidente quedó revestido de facultades extraordinarias, vigentes hasta el 27 de octubre de 1991 (Art. 11 Transitorio C.P.), para: (i) expedir las normas que organicen la Fiscalía General de la Nación y las normas de procedimiento penal; (ii) reglamentar el derecho de tutela; (iii) tomar las medidas administrativas necesarias para el funcionamiento de la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura ; (iv) expedir el presupuesto general de la Nación para la vigencia de 1992; y (iv) expedir normas transitorias para descongestionar los despachos judiciales.  A su vez, el artículo 6º transitorio C.P. ordenó la creación de la Comisión Especial legislativa, que tuvo dentro de sus atribuciones la de improbar los proyectos de decreto preparados por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República por el artículo 5º, al igual que por "otras disposiciones del presente acto constituyente, excepto los nombramientos".

[2] Decisión reiterada en el Auto 097/02.

[3] Los criterios planteados en la sentencia C-534/00, respecto a la competencia de la Corte, son resultado de la síntesis de las razones expuestos sobre ese particular en las decisiones sentencias C-513/92, C-003/93, C-113/93, C-105/93 y C-131/93.

[4] Los argumentos planteados por la Corte fueron los siguientes:

"5. El Reglamento 01 de 2003 del Consejo Nacional Electoral fue dictado con base en las facultades otorgadas al Consejo Nacional Electoral mediante el parágrafo transitorio del artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2003. Precisamente, varios  intervinientes plantean que el hecho de que el Reglamento hubiera sido expedido por el Consejo Nacional Electoral significa que él constituye un acto administrativo y que, por lo tanto, debe ser controlado en su constitucionalidad por el Consejo de Estado.

La Corte no comparte esta posición. Como se demostró atrás, el Reglamento Nº 01 de 2003 del Consejo Nacional Electoral reguló funciones electorales, dado que sus normas reforman y adicionan el Código Electoral. Esto indica que si bien, formalmente, el Reglamento puede aparecer – y ser titulado -como un acto administrativo más del Consejo Nacional Electoral, en realidad él constituye una ley estatutaria en sentido material, por las razones expuestas.

Al anterior análisis material del contenido del decreto, se suman otros argumentos que conducen a la misma conclusión.

En primer lugar, la facultad que ejerció el Consejo Nacional Electoral no se enmarca dentro del ámbito de las competencias ordinarias que la Constitución le atribuyó, sino que nace de una disposición constitucional transitoria y especial, encaminada a asegurar que las nuevas normas constitucionales aprobadas mediante el Acto Legislativo N° 01 de 2003 se aplicaran en "las elecciones de las autoridades de las entidades territoriales que sigan a la entrada en vigencia del presente acto legislativo." Estas elecciones se realizaron el 26 de octubre de 2003, es decir, dos meses después de la entrada en vigencia del acto legislativo, en razón a que en la sentencia C-551 de 2003 la Corte declaró la inconstitucionalidad de la norma de la ley de referendo que postergaba en un año su celebración.  En estas circunstancias, ante la ausencia de una ley que regulara el tema, el desarrollo del artículo 12 de la reforma constitucional contenida en el Acto Legislativo N° 01 de 2003 fue efectuado por el Consejo Nacional Electoral.

Al respecto, cabe resaltar que la facultad transitoria y especial le fue concedida al Consejo Nacional Electoral, sin perjuicio de las competencias propias del Congreso de la República. No obstante, por las razones indicadas, el Congreso no expidió las normas estatutarias que desarrollaran las materias electorales mencionadas, sino que lo hizo el Consejo Nacional Electoral.

En segundo lugar, el Consejo Nacional Electoral, consciente de esta situación, decidió calificar su propio acto con un nombre diferente al que emplea para designar sus actos administrativos. No es esta una resolución o un acuerdo, sino un "reglamento". Además, es el primer reglamento dictado en 2003, a pesar de haber sido expedido a mediados de año (el 25 de julio). La descripción del fundamento constitucional del reglamento así lo confirma, al indicar que la fuente de la facultad es, en especial, el parágrafo transitorio citado.

En tercer lugar, si bien en el Reglamento parcialmente acusado no se dice expresamente que él modifica o adiciona determinados artículos del Código Electoral, en su artículo 21 se advierte que dicho Código es aplicable a lo "no previsto en la presente reglamentación". De esta manera, el propio Reglamento establece  no solamente que el Código lo complementa, sino que el Reglamento se aplica de preferencia al Código en las materias específicas que él desarrolla. No es este el ámbito propio de un acto administrativo que reglamenta la ley. Es más bien, el ámbito del legislador estatutario.

En igual sentido, el mismo artículo 21 señala que solo serán aplicables subsidiaria o complementariamente "las demás normas vigentes en cuanto no sean incompatibles" con la reglamentación que se ha expedido, lo cual confirma el rango legislativo de este reglamento.

Adicionalmente, cabe formular el siguiente interrogante: puesto que el mismo parágrafo transitorio del artículo 12 del Acto Legislativo Nº 01 de 2003 estableció que el Consejo Nacional Electoral regularía la materia del artículo "[s]in perjuicio del ejercicio de las competencias propias del Congreso de la República...", ¿cuál procedimiento tendría que haber seguido el Congreso en el caso de que hubiera decidido reglamentar él mismo el artículo 12, antes de que lo hiciera el Consejo Nacional Electoral, o si hubiera decidido reformar el Reglamento expedido por el Consejo? Ninguna duda existe acerca de que el Congreso de la República habría tenido que seguir el trámite propio de los proyectos de ley estatutaria. Con su proyecto el Congreso de la República estaría modificando el Código Electoral y ello le exigiría seguir los procedimientos establecidos para el trámite de los proyectos de ley estatutaria.

Finalmente, subraya la Corte que la Constitución atribuyó a la Corte Constitucional la competencia para conocer de las normas estatutarias, tanto por su rango y materialidad legal como por su contenido específico (artículos 152, 153 y 241 (8) de la C.P.). Es esta una competencia esencial para garantizar la efectividad del principio de supremacía e integridad de la Constitución.

Al Consejo de Estado (artículo 237 (1) y (2) de la C.P.) la Carta le atribuye competencia para pronunciarse sobre las acciones de nulidad por inconstitucionalidad contra actos –generalmente administrativos- cuyo conocimiento no corresponda a la Corte Constitucional. Al respecto, cabe reiterar que una norma cuyo contenido material es propio de la ley estatutaria, debe ser revisada por la Corte Constitucional, como lo ha hecho, de manera efectiva, tanto con las normas estatutarias contenidas en actos del Congreso, es decir con los proyectos de ley estatutaria, como en normas con materialidad estatutaria contenidas en actos del gobierno expedidos en virtud de excepcionales atribuciones conferidas en disposiciones constitucionales transitorias, como sucedió en la sentencia C-972 de 2004.

Por consiguiente, la Corte concluye que el Reglamento Nº 01 de 2003 del Consejo Nacional Electoral constituye una ley estatutaria en sentido material y que, por lo tanto, la Corte es competente para conocer sobre él."

[5] Debe acotarse que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2000, el Distrito Capital adquiere el nombre de Bogotá y se erige como Capital de la República y del departamento de Cundinamarca.

[6] Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-508/94, C-107/95 y C-1438/00.

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"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 27 de marzo de 2024 - (Diario Oficial No. 52.694 - 10 de marzo de 2024)

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