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Expediente D-7346
Sentencia C-1088/08
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Norma que consagra una sanción de plano a directores y gerentes de instituciones públicas prestadoras de servicios de salud vulnera el debido proceso/SANCION DE PLANO-Vulneración del debido proceso/DEBIDO PROCESO-Acto sancionatorio desprovisto de un proceso previo constituye un acto arbitrario
El fragmento acusado del artículo 32 de la Ley 1151 de 2007, contiene una sanción de plano a los directores o gerentes de instituciones públicas de servicios de salud en aquellos casos en los que una evaluación insatisfactoria de los planes que deben ejecutar se constituye en causal de retiro del servicio, debiéndose en consecuencia, solicitarle al nominador y con carácter obligatorio para éste la remoción del Gerente o Director aún sin terminar su período. La aplicación de plano de una sanción, vulnera el debido proceso, pues no otorga al gobernado la posibilidad de controvertir, antes de la sanción, las razones que le asisten para no ser objeto de ella. Un acto sancionatorio, desprovisto de un proceso previo, es un acto arbitrario, contrario al Estado de derecho, previsto en la Constitución. En lo que respecta al debido proceso, la imposición de una sanción debe ser resultado de un proceso, por breve que éste sea.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Objetivos y programas generales/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Evaluación de Directores o Gerentes de Instituciones Públicas prestadoras de servicios de salud/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Consecuencia de la evaluación insatisfactoria de Directores o Gerentes de Instituciones prestadoras de servicios de salud es inconstitucional/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Disposición que contempla como causal de retiro del servicio público de Directores y Gerentes de Instituciones prestadoras de servicios de salud la evaluación insatisfactoria sin el debido proceso es inconstitucional
El Gobierno Nacional pretende a través del Plan Nacional de Desarrollo, adoptado a través de la Ley 1152 de 2007, lograr un Estado Comunitario que promueva el bien común, donde la actividad pública beneficie a los gobernados y que garantice la eficiencia, la equidad y la transparencia de la acción oficial. Entre los objetivos esenciales de ese Estado Comunitario está desarrollar una política que conduzca a solucionar las deficiencias de cobertura y calidad en la seguridad social integral, en los sectores de salud, riesgos profesionales y protección al cesante, siendo un instrumento fundamental para realizar ese objetivo, la operación eficiente de las instituciones prestadoras de servicios de salud públicas, razón por la cual, el artículo 32 de la Ley 1152 de 2007, parcialmente acusado, establece, como un medio para conseguir ese fin, que las juntas directivas de las Instituciones Públicas Prestadoras de Servicios de Salud definan y evalúen un Plan de Gestión para ser ejecutado por el Director o Gerente durante el período para el cual fue designado, el cual debe contener, entre otras, las metas de gestión y resultados relacionados con la viabilidad financiera, la calidad y eficiencia en la prestación de los servicios y las metas y compromisos incluidos en convenios suscritos con la Nación o la entidad territorial si los hubiere. La consecuencia de la evaluación insatisfactoria de tales planes y que la demandante cuestiona, es el retiro del servicio del Director o Gerente de las Instituciones Públicas Prestadoras de Servicios de Salud, para lo cual la Junta Directiva deberá solicitar al nominador y con carácter obligatorio para éste, la remoción del citado funcionario aún sin terminar su período. Tal disposición sin lugar a dudas contiene una causal de retiro del servicio público, que se traduce en una sanción ipso jure, contemplada sin el correspondiente debido proceso administrativo y por ello debe declararse su inexequibilidad.
DEBIDO PROCESO EN POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Garantías que comporta
El debido proceso comporta una serie de garantías como la publicidad y celeridad del procedimiento, el derecho de defensa y contradicción, la garantía del juez competente, etc., que sólo tienen sentido referidas a la actividad sancionadora del Estado. Es decir son garantías aplicables al proceso de imposición de sanciones. De esta manera, cuando la Carta habla del debido proceso administrativo, implícitamente reconoce la facultad que incumbe a la Administración de imponer sanciones, es decir la potestad sancionadora de la Administración, y siendo éstas una manifestación concreta del poder punitivo del Estado, no pueden estar ajenas a los principios que rigen el debido proceso.
Referencia: expediente D-7346
Demanda de inconstitucionalidad parcial contra el artículo 32 de la Ley 1151 de 2007
Demandante: Angélica Cabrales Hernández
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., cinco (5) de noviembre de dos mil ocho (2008).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acci? p?lica de inconstitucionalidad, la ciudadana ANG?LICA CABRALES HERN?NDEZ, solicita que se declare la inconstitucionalidad del art?ulo 32 (parcial) de la Ley 1151 de 2007 "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010", en cuanto el legislativo sobrepas?el mandato constitucional estatuido en los art?ulos 158 y 169 de la Constituci? Pol?ica.
Cumplidos los tr?ites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMA ACUSADA
El texto de la norma acusada que se resalta, es el siguiente:
Ley 1151 de 2007 ?or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010? art?ulo 32, el cual dispone:
?RT?CULO 32. Evaluaci? de Directores o Gerentes de Instituciones P?licas Prestadoras de servicio de salud. Las Juntas Directivas de las instituciones p?licas prestadoras de servicios de salud deben definir y evaluar el Plan de Gesti? para ser ejecutado por el Director o Gerente durante el per?do para el cual fue designado. Dicho Plan contendr?entre otras las metas de gesti? y resultados relacionados con la viabilidad financiera, la calidad y eficiencia en la prestaci? de los servicios y las metas y compromisos incluidos en convenios suscritos con la Naci? a la entidad territorial si los hubiere. La evaluaci? insatisfactoria de dichos planes ser?causal de retiro del servicio del Director o Gerente para lo cual la Junta Directiva deber?solicitar al nominador y con car?ter obligatorio para este la remoci? del Gerente o Director a? sin terminar su per?do. La designaci? de un nuevo Gerente o Director se realizar?conforme a lo dispuesto en el art?ulo 28 de la Ley 1122 de 2007, para el tiempo faltante conforme a los per?dos institucionales fijados en dicho archivo.?(Negrillas fuera del Texto)
III. LA DEMANDA
La demandante solicita a esta Corporaci? que se pronuncie en el sentido de declarar la inexequibilidad del art?ulo 32 (parcial) de la Ley 1151 de 2007 "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010". Para fundamentar su demanda expone los argumentos que adelante se resumen:
Se?la la demandante que la norma acusada es contraria al art?ulo 158 de la Carta Pol?ica seg? el cual todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser? inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. A su juicio, la norma acusada es inconstitucional y presenta una extralimitaci? por cuanto viola la unidad de materia, en tanto no tiene ninguna relaci? objetiva o razonable con la tem?ica general y la materia dominante de la ley de la cual hace parte, es decir con la Ley 1151 de 2007.
Considera la peticionaria que el aparte acusado rompe de modo ostensible con el principio de unidad de materia legislativa consagrado en el art?ulo 158 de la Constituci? Pol?ica, as?como la relaci? de conformidad que se debe dar entre titulo y contenido de la ley, contrariando la correspondencia normativa establecida en el art?ulo 169 de la Constituci? Pol?ica, por cuanto la Ley 1151 de 2007, tiene como objetivos, desarrollar los objetivos, las metas nacionales y sectoriales, elaborar las estrategias de car?ter econ?ico, social y ambiental que se implementar?, as?como los medios y la forma como se pretenden implementar dichos planes en el territorio nacional; normatividad que resulta ajena por completo al tema del retiro del servicio del Director o Gerente de instituciones P?licas Prestadoras de Servicios de Salud por evaluaci? insatisfactoria de los planes de gesti?.
En conclusi?, indic?la accionante ?el art?ulo 32 de la Ley 1151 de 2007, va en contrav? de las directrices constitucionales establecidas en nuestra Carta Magna, toda vez que su contenido dista de manera indiscutible de los objetivos que se buscan con la expedici? del Plan Nacional de Desarrollo, ya que dicha materia debe ser estudiada bajo otras directrices?
IV. INTERVENCIONES
1. INTERVENCI?N DEL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACI?N
Ana Carolina Osario Calder?, obrando en representaci? del Departamento Nacional de Planeaci? en calidad de Coordinadora del Grupo de Asuntos Judiciales de la Oficina Asesora Jur?ica, en virtud de la delegaci? de funciones contenida en la Resoluci? No. 508 del 10 de abril de 2007 y de la asignaci? de Coordinaci? contenida en la Resoluci? No. 1670 de 28 de noviembre de 2007, sostuvo que la norma acusada es exequible por las siguientes razones:
- El art?ulo 32 de la Ley 1151 de 2007 no desconoce el principio de unidad de materia y por el contrario, contiene una medida encaminada a la satisfacci? del inter? general, especialmente en cuanto a la prestaci? del servicio de salud.
- La permanencia de los gerentes de las IPS est?condicionada a los resultados de la evaluaci? de la gesti?, lo cual est?contemplado en las pol?icas de prestaci? de servicios definidas en el Plan Nacional de Desarrollo, que trae como objetivo promover la eficiencia de las IPS p?licas, en aras de una administraci? con criterios gerenciales que permitan a las juntas directivas establecer planes de gesti?, conforme a los cuales los gerentes o directores sean evaluados por resultados, so pena de ser separados de ese cargo.
- En su parecer, existe una relaci? causal entre la norma demandada y los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo, pues la primera sirve de instrumento para hacer efectivos los segundos, relacionados con el mejoramiento de la gesti? de las IPS, que redundar? en una mejor y m? eficiente prestaci? del servicio de salud.
2. INTERVENCI?N DE LA ACADEMIA COLOMBIANA DE JURISPRUDENCIA
Fernando Mayorga Garc? intervino dentro del t?mino de fijaci? en lista, con el fin de defender la constitucionalidad del art?ulo 32 de la Ley 1151 de 2007. Para el efecto sostuvo que la norma demandada no viola el principio de unidad de materia que debe tener toda ley sino que, por el contrario, se incardina dentro de la estructura general de la misma, en cuanto constituye un mecanismo tendiente a que el Plan sea ejecutado de manera adecuada, eficiente y r?ida.
3. INTERVENCI?N DE LA UNIVERSIDAD DEL ROSARIO.
Alejando Vanegas Franco defendi?la constitucionalidad de la disposici? parcialmente acusada, tras sostener que ?no le asiste raz? al actor, por cuanto s?existe coherencia entre la parte general de la ley del plan y la norma instrumental demandada, toda vez que el retiro del servicio del gerente o director de la instituci? p?lica prestadora del servicio de salud por resultado insatisfactorio guarda estrecha relaci? con la eficiencia que se debe predicar en la gesti? de los servidores p?licos y la evaluaci? del desempe? del mismo. Igualmente, con la previsi? de las consecuencias cuando exista ineficiencia en tal gesti?, lo cual genera un proceso de selecci? objetivo del gerente. Todo ello, a su turno es perfectamente compatible con el art?ulo 125 de la Constituci??
4. INTERVENCI?N DEL MINISTERIO DE LA PROTECCI?N SOCIAL.
M?ica Andrea Ulloa Ruiz, actuando en representaci? del Ministerio de la Protecci? Social solicit?la declaratoria de exequibilidad del fragmento acusado y sostuvo que el cargo elaborado por la accionante contiene una inconsistencia notable por cuanto si la Constituci? establece la eficiencia como uno de sus principios, es explicable que pueda determinarlo respecto de los servidores p?licos, al hacer una evaluaci? de sus funciones y el consiguiente retiro del cargo. Anot?la interviniente que los principios y valores del Estado no s?o permiten sino que exigen la existencia de mecanismos a trav? de los cuales se pueda medir y monitorear una gesti?, y que ese esquema conduzca a unas consecuencias positivas o negativas para el evaluado pues no basta ?ue la persona, para su ingreso acredite unas condiciones, conocimiento y capacidades sino que es tambi? necesario calificarlas respecto de su permanencia en el empleo?
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI?N
Estima el Se?r Procurador que la disposici? acusada deber ser declarada inexequible en tanto no es dable que la ley que adopta el Plan Nacional de Desarrollo se convierta en un mecanismo a trav? del cual se canalizan todas la necesidades legislativas tanto del ejecutivo como de los mismos parlamentarios, sin importar que se rompa la conexidad y coherencia con el n?leo esencial de dicho plan, vulnerando con ello disposiciones constitucionales que expresamente se?lan el derrotero al Congreso de la Rep?lica para legislar sobre este aspecto.
Entiende la vista fiscal que el fragmento demandado no corresponde a una pol?ica de Estado que guarde una relaci? directa con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia.
Conforme al art?ulo 241 ordinal 4? de la Constituci?, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los art?ulos 109 y 119 de la Ley 812 de 2003, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de normas que hacen parte de una Ley de la Rep?lica.
2. El problema bajo revisi?
Seg? las afirmaciones de la demanda, el aparte acusado del art?ulo 32 de la Ley 1151 de 2007 vulnera la regla de unidad de materia consagrada en los art?ulos 158 y 169 de la Carta Pol?ica, por cuanto su contenido se diferencia de los objetivos que se buscan con el Plan Nacional de Desarrollo, y por ende dicha materia debe ser estudiada bajo otras directrices.
Por su parte, la mayor? de intervinientes se oponen a ese cargo, pues consideran que entre el art?ulo parcialmente acusado y los prop?itos del plan, existe una conexidad razonable.
Finalmente, seg? el Procurador, la norma viola la regla de unidad de materia y debe declararse su inexequibilidad; record?la vista fiscal que seg? jurisprudencia de la Corte Constitucional, ?o es dable que la ley que adopta el Plan Nacional de Desarrollo se convierta en un mecanismo a trav? del cual se canalizan todas la necesidades legislativas tanto del ejecutivo como de los mismos parlamentarios, sin importar que se rompa la conexidad y coherencia con el n?leo esencial de dicho plan, vulnerando con ello disposiciones constitucionales que expresamente se?lan el derrotero al Congreso de la Rep?lica para legislar sobre este aspecto.?
Conforme a lo anterior, el problema constitucional que plantea la demanda es el siguiente: ?desconoce o no la norma acusada la regla de unidad de materia, al establecer que la evaluaci? insatisfactoria del Plan de Gesti? de las instituciones p?licas prestadoras de servicios de salud ser?causal de retiro del servicio del Director o Gerente de tales entidades? Consagra la norma acusada una sanci? de plano sin el correspondiente debido proceso?
Para responder a tales interrogantes, la Corte examinar? si la norma acusada viola o no los mandatos constitucionales propuestos por la accionante.
3. An?isis del cargo propuesto en la demanda
En la demanda presentada por la ciudadana ANG?LICA CABRALES HERN?NDEZ se advierte un solo cargo, consistente en el desconocimiento del principio de unidad de materia de las leyes, consagrado en el art?ulo 158 de la Constituci? Pol?ica. Aduce la accionante, que la norma acusada contiene una causal de retiro del servicio del director o gerente de las IPS, siendo ?te un asunto ajeno a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.
La Corte analiza el cargo planteado en la demanda analizando primeramente el contenido de la Ley 1151 de 2007.
El texto definitivo de la Ley 1151 de 2007 contiene algunos art?ulos iniciales de consideraciones generales (art?ulos 1 a 4) los cuales no aparecen agrupados bajo ning? t?ulo-, y un T?ulo II denominado Plan de Inversiones P?licas. Este t?ulo comprende a su vez 5 cap?ulos organizados as?
- Capitulo I (Proyecci? de los recursos financieros, art?ulo 5)
- Cap?ulo II (Descripci? de los principales programas de inversi?, art?ulo 6).
- Cap?ulo III (presupuestos plurianuales, art?ulos 7 y 8).
- Cap?ulo IV (mecanismos para la ejecuci? del plan, art?ulos 9 a 132). El - Cap?ulo IV se divide a su vez en las siguientes secciones, a saber: Secci? I (Disposiciones generales), Secci? Dos (Justicia seguridad), Secci? Tres (Desarrollo rural sostenible), Secci? Cuatro (Desarrollo social), Secci? Quinta (infraestructura y energ? sostenible), Secci? Seis (Desarrollo empresarial), Secci? Siete (Desarrollo urbano y pol?ica ambiental), Secci? ocho (Desarrollo territorial y grupos ?nicos), Secci? nueve (regal?s), Secci? diez (Inversiones y finanzas p?licas).
- Cap?ulo V (Disposiciones finales, art?ulos 133 a 160).
Del esquema antes descrito se desprende que los art?ulos 1, 2, 3 y 4 de la citada Ley constituyen la Parte General, compresi? a la que tambi? conduce la interpretaci? a rubrica de las respectivas disposiciones, pues el art?ulo 1 se denomina ?bjetivos del plan de desarrollo? el art?ulo 2 ?onsideraciones macroecon?icas? el art?ulo 3 ?ncorporaci? del documento ?Estado Comunitario desarrollo para todos? al Plan de Desarrollo 2006-2010?y el art?ulo 4 ?inculaci? y armonizaci? de la planeaci? nacional con la territorial?
Por otra parte, el art?ulo 6?. contenido en el Cap?ulo II del T?ulo II, describe los principales programas de inversi? al igual que las estrategias y las metas de cada uno de ellos, de manera tal que ha de entenderse que esta disposici? tambi? hace parte de la parte general del Plan.
Adicionalmente, en virtud de la remisi? expresa que hace el art?ulo 3[1] de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo ha de entenderse que las metas, estrategias, pol?icas y programas del Gobierno contenidos en el documento ?stado comunitario desarrollo para todos? elaborado por la Presidencia de la Rep?lica y el Departamento Nacional de Planeaci? est? incorporados al texto de la Ley 1151 de 2007.
A continuaci? se har?relaci? de los principales objetivos, programas, metas y estrategias se?lados en las anteriores disposiciones. El art?ulo 1? de la Ley define los siguientes objetivos principales del Plan de Desarrollo: (i) mantener el crecimiento econ?ico alcanzado recientemente y (ii) complementarlo con una noci? m? amplia de desarrollo. La misma disposici? da cuenta de los siguientes objetivos esenciales los cuales se transcriben literalmente:
a) Un Estado Comunitario: desarrollo para todos, que promueva el bien com?, tenga presente que la actividad p?lica s?o se concibe en beneficio de los gobernados, auspicie y permita la participaci? ciudadana en las decisiones p?licas y en su ejecuci? y control, garantice eficiencia, equidad y transparencia en las acciones oficiales y facilite el acceso a la informaci? en aras de difundir un entorno de confianza y una consciencia clara sobre las posibilidades y limitaciones institucionales;
b) Una pol?ica de defensa y seguridad democr?ica que comprenda acciones y estrategias dirigidas a garantizar el control del territorio, combatir frontalmente las drogas y el crimen organizado, garantizar la seguridad ciudadana, solucionar el flagelo del desplazamiento de la poblaci?, proteger y garantizar el respeto de los derechos humanos, procurar la reconciliaci?, vincular a los entes territoriales en el marco de una estrategia global y dise?r y promover un modelo de desarrollo y paz. El Congreso recomienda no descartar el intercambio humanitario y la negociaci? del conflicto interno armado;
c) Una pol?ica de promoci? de reducci? de la pobreza y promoci? del empleo y la equidad que conduzca a soluciones eficaces contra la pobreza y la vulnerabilidad, el desempleo, las deficiencias de cobertura y calidad en la seguridad social, las deficiencias de cobertura y calidad de la educaci?, la imposibilidad de acceso de los marginados a los servicios financieros, las asimetr?s e insuficiencias en el desarrollo urbano, las limitaciones en el acceso a la vivienda propia, las limitaciones en los servicios y suministros de agua potable, energ? y transporte, las limitaciones de la poblaci? marginada acceso a la inform?ica y el flagelo de los altos niveles de pobreza rural; siendo prioridad teniendo en cuenta las regiones y grupos poblaciones m? rezagados y vulnerables como son las personas en situaci? de desplazamiento, las personas con alg? tipo de discapacidad, los desplazados, discapacitados, madres gestantes, madres cabeza de hogar, primera infancia, persona mayor, habitantes de la calle, adulto mayor, afrocolombianos e ind?enas, entre otros. Realizando programas especiales de sensibilizaci? para la promoci? de empleo y la generaci? de unidades productivas de estas poblaciones;
d) Una pol?ica encaminada al crecimiento econ?ico alto y sostenido: la condici? para un desarrollo con equidad, como condici? indispensable para un desarrollo equitativo, con criterios enmarcados dentro de la Agenda Interna: desarrollo en ciencia, tecnolog? e innovaci?, con fortalecimiento empresarial, especialmente en el sector agropecuario y en el marco del emprendimiento y la competitividad; con ?fasis en la formaci? de capital humano, en especial en maestr?s y doctorados; con un crecimiento en la infraestructura, en especial en el transporte, abastecimiento energ?ico y las tecnolog?s de la comunicaci?, y un marco institucional y pol?ico que sea propicio para el crecimiento;
e) Una gesti? ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible, sustentado en la articulaci? adecuada de las dimensiones econ?ica, social y ambiental. As?mismo, una gesti? de riesgo orientada no s?o a la atenci?, sino prioritariamente a la prevenci?;
f) Un mejor Estado al servicio del ciudadano en el cual se consoliden el modelo democr?ico y los mecanismos de participaci?, se reestructure y fortalezca la administraci? de justicia, se posibilite la intervenci? del Estado a trav? de funciones de planeaci?, promoci?, regulaci?, control y participaci? en actividades empresariales y en un marco de eficiencia y transparencia. Adem?, se buscar?mejorar la calidad y eficacia del ejercicio de control fiscal para la correcta inversi? y manejo de recursos del Estado;
g) Una pol?ica que tenga en cuenta las dimensiones especiales del desarrollo en aspectos tales como el per?do de gestaci? de las madres de Colombia, la protecci? de la primera infancia, la equidad de g?ero; la protecci? y el est?ulo de la juventud; la formulaci? de programas espec?icos en relaci? con los grupos ?nicos y las relaciones interculturales; la implementaci? de estrategias de desarrollo regional que fortalezcan la descentralizaci?; la ampliaci? y consolidaci? del conocimiento y la innovaci? tecnol?ica para contribuir a la transformaci? productiva y social del pa?; el incremento de los entornos propicios y mecanismos para fomentar la cultura, el deporte, la recreaci? y la actividad f?ica como instrumentos que contribuyen para el desarrollo de la paz; el dise? de pol?icas espec?icas para armonizar el desarrollo econ?ico con la din?ica demogr?ica; la promoci? de la econom? solidaria; y el respaldo, de modo decidido, a la integraci? econ?ica latinoamericana, sudamericana y andina.
Posteriormente, el art?ulo 6 de la misma ley se?la los siguientes programas de inversi?:
1. ESTADO COMUNITARIO: DESARROLLO PARA TODOS
2. POLITICA DE DEFENSA Y SEGURIDAD DEMOCRATICA
2.1 Hacia la consolidaci? de la Pol?ica de Seguridad Democr?ica
2.2 Desplazamiento forzado, derechos humanos y reconciliaci?
3. REDUCCION DE LA POBREZA Y PROMOCION DEL EMPLEO Y LA EQUIDAD
3.1 Pobreza y poblaci? vulnerable
3.2 Inserci? de las familias en el sistema de protecci? social
3.3 Sistema de Protecci? Social
3.3.1 Mejorar el acceso a servicios de salud y la capacidad de respuesta del Estado a las emergencias y desastres?
3.4 Banca de las oportunidades
3.5 Ciudades amables
3.6 Infraestructura para el desarrollo
3.7 Equidad en el campo
4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO: LA CONDICI?N PARA UN DESARROLLO CON EQUIDAD
4.1 Consideraciones macroecon?icas
4.2 Agenda Interna: estrategia de desarrollo productivo
4.3 Consolidar el crecimiento y mejorar la competitividad del sector agropecuario
5. GESTI?N AMBIENTAL Y DEL RIESGO QUE PROMUEVA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
5.1 Una gesti? ambiental que promueva el desarrollo sostenible
5.2 Gesti? del riesgo para la prevenci? y atenci? de desastres
6. UN MEJOR ESTADO AL SERVICIO DE LOS CIUDADANOS
6.1 Los requisitos del Estado comunitario
6.1.1 Consolidaci? del modelo democr?ico
6.1.2 Justicia eficaz y cercana al ciudadano
6.1.3 Optimo servicio consular y atenci? al migrante
6.2 Los retos del Estado Comunitario
6.2.1 Modelo administrativo para la intervenci? econ?ica del Estado
6.2.2 Estado eficiente y transparente
7. DIMENSIONES ESPECIALES DEL DESARROLLO
7.1 Equidad de g?ero
7.2 Juventud
7.3 Grupos ?nicos y relaciones interculturales
7.4 Dimensi? regional
7.5 Ciencia, tecnolog? e innovaci?
7.6 Cultura, deporte, recreaci? y desarrollo
7.7 Demograf? y desarrollo
7.8 Sector de la econom? solidaria
7.9 Pol?ica exterior y migratoria
Por su parte, el documento ?stado comunitario desarrollo para todos?establece objetivos muy similares a los contenidos en el art?ulo primero de la Ley 1151 de 2007 y en cuanto a los principales programas de inversi?, metas y estrategias no difiere sustancialmente del texto final del art?ulo 6 de la Ley de Plan Nacional de Desarrollo.
Con detalle, el art?ulo 6 del Plan de Inversiones P?licas, describe los principales programas de inversi? que el Gobierno Nacional pretende ejecutar durante la vigencia del Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010, a saber:
?. REDUCCION DE LA POBREZA Y PROMOCION DEL EMPLEO Y LA EQUIDAD
La estrategia de equidad y reducci? de la pobreza, consistir?en lograr que los colombianos tengan igualdad de oportunidades en el acceso y la calidad de un conjunto b?ico de servicios sociales que, en el futuro, permitan que todos generen ingresos suficientes para llevar una vida digna.
Para ello se desarrollan pol?icas y acciones en los siguientes temas:
3.3 Sistema de Protecci? Social
Otra de las condiciones necesarias para disminuir los niveles de pobreza y desigualdad ser?garantizar el funcionamiento adecuado de los mecanismos de aseguramiento, reduciendo la vulnerabilidad de la poblaci? y creando las herramientas para que los grupos rezagados superen las condiciones adversas que enfrentan. El objetivo principal que se debe alcanzar frente al sistema de protecci? social es lograr la efectiva articulaci? de tres grandes componentes:
i) Seguridad social integral (salud, riesgos profesionales y protecci? al cesante);
Se debe tener en cuenta que la operaci? eficiente de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud P?licas ser?una premisa fundamental y este principio, tambi?, se aplicar?a aquellas IPS p?licas donde las condiciones del mercado no permiten su supervivencia a partir de la venta de servicios a los diferentes pagadores. Para lograr una mayor eficiencia de los recursos se fortalecer?la gesti? de las entidades territoriales en el manejo de la Red de Prestadores P?licos, garantizando el acceso, calidad, eficiencia y sostenibilidad financiera de las instituciones p?licas y de la Red. Para el efecto las entidades territoriales deben viabilizar y adoptar el plan de organizaci? de la red de prestadores de servicio de salud, previo concepto favorable del Ministerio de la Protecci? Social y del Departamento Nacional de Planeaci?.
(.. .)
6. UN MEJOR ESTADO AL SERVICIO DE LOS CIUDADANOS
6.2. Los retos del Estado Comunitario
6.2.2. Estado eficiente y transparente
La administraci? al servicio del ciudadano incluye dos elementos fundamentales:
i) La consolidaci? de una pol?ica activa de servicio al ciudadano, que incorpore la responsabilidad del funcionario frente al p?lico, respeto en la interacci? entre la Administraci? y el ciudadano, el adecuado tr?ite a las peticiones, quejas y reclamos, la competencia y calidad en la provisi? de los servicios y la protecci? al consumidor y al usuario; Y
ii) La generaci? de estrategias tendientes a modificar las percepciones ciudadanas sobre la Administraci?, referidas a su ineficacia e ineficiencia, arbitrariedad, corrupci?, falta de continuidad, clientelismo, despilfarro y mal uso de los servicios p?licos. Para trabajar en esta l?ea, se proyecta la creaci? de un Sistema Nacional de Servicio al Ciudadano.
Con el fin de superar las limitaciones de los modelos burocr?icos de Estado, se profundizar?en un nuevo modelo de gesti?. As? se apoyar?la construcci? de instituciones que administren su acci? de manera transparente, propiciando el uso de TIC, sin desconocer el valor de la atenci? presencial, y promoviendo de distintas formas la participaci? ciudadana. Se requerir? servidores p?licos capacitados y enfocados hacia el logro de resultados tangibles en beneficio de la ciudadan?.
(. ..)
El Gobierno Nacional, en el marco del Sistema Nacional de Evaluaci?, continuar?con el desarrollo de estrategias que permitan orientar la gesti? p?lica hacia el logro de resultados?
En suma, el Gobierno Nacional pretende a trav? del Plan Nacional de Desarrollo, adoptado a trav? de la Ley 1151 de 2007, lograr un Estado Comunitario que promueva el bien com?, donde la actividad p?lica beneficie a los gobernados y que garantice la eficiencia, la equidad y la transparencia de la acci? oficial.
Entre los objetivos esenciales de ese Estado Comunitario est?desarrollar una pol?ica que conduzca a solucionar las deficiencias de cobertura y calidad en la seguridad social integral, en los sectores de salud, riesgos profesionales y protecci? al cesante.
Un instrumento fundamental para realizar ese objetivo es la operaci? eficiente de las instituciones prestadoras de servicios de salud p?licas, raz? por la cual, el art?ulo 32 de la Ley 1151 de 2007, parcialmente acusado, establece, como un medio para conseguir ese fin, que las juntas directivas de las Instituciones P?licas Prestadoras de Servicios de Salud definan y eval?n un Plan de Gesti? para ser ejecutado por el Director o Gerente durante el per?do para el cual fue designado, el cual debe contener, entre otras, las metas de gesti? y resultados relacionados con la viabilidad financiera, la calidad y eficiencia en la prestaci? de los servicios y las metas y compromisos incluidos en convenios suscritos con la Naci? o la entidad territorial si los hubiere.
La consecuencia de la evaluaci? insatisfactoria de tales planes y que la demandante cuestiona, es el retiro del servicio del Director o Gerente de las Instituciones P?licas Prestadoras de Servicios de Salud, para lo cual la Junta Directiva deber?solicitar al nominador y con car?ter obligatorio para ?te, la remoci? del citado funcionario a? sin terminar su per?do. Tal disposici? sin lugar a dudas contiene una causal de retiro del servicio p?lico, que se traduce en una sanci? ipso jure, contemplada sin el correspondiente debido proceso administrativo y por ello debe declararse su inexequibilidad.
La Corte Constitucional se ha pronunciado en varias ocasiones,[2] sobre la potestad sancionadora de la administraci?, y ha estimado que la imposici? de sanciones administrativas ?e plano? desconoce el derecho de defensa del sancionado. Ha dicho la Corte al respecto:
?n el presente caso, la vulneraci? del art?ulo 29 de la Constituci?, depende del alcance del derecho al debido proceso en las actuaciones administrativas, en particular de la posibilidad de imponer sanciones de plano.
?l Constituyente colombiano hizo extensivo el derecho al debido proceso a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (CP 29). Las garant?s m?imas del debido proceso penal son aplicables, con algunas atenuaciones, a las actuaciones administrativas sancionatorias. En materia sancionatoria de la administraci?, la estimaci? de los hechos y la interpretaci? de las normas son expresi? directa de la potestad punitiva del Estado, cuyo ejercicio leg?imo debe sujetarse a los principios m?imos establecidos en garant? del inter? p?lico y de los ciudadanos, entre ellos, los principios de legalidad, imparcialidad y publicidad, la proscripci? de la responsabilidad objetiva - nulla poena sine culpa -, la presunci? de inocencia, las reglas de la carga de la prueba, el derecho de defensa, la libertad probatoria, el derecho a no declarar contra s?mismo, el derecho de contradicci?, la prohibici? del non bis in idem y de la analog? in malam partem, entre otras.
(...)
?e otra parte, la legislaci? preconstitucional contencioso administrativa recoge en sus principios orientadores la imparcialidad, publicidad y contradicci? de todas las actuaciones administrativas (D. 001 de 1984, art. 3?). La potestad sancionatoria de la administraci? debe ce?rse a los principios generales que rigen las actuaciones administrativas, m?ime si la decisi? afecta negativamente al administrado priv?dolo de un bien o de un derecho: revocaci? de un acto favorable, imposici? de una multa, p?dida de un derecho o de una leg?ima expectativa, modificaci? de una situaci? jur?ica de car?ter particular y concreto, etc. En tales casos, la p?dida de la situaci? jur?ico-administrativa de ventaja debe ser consecuencia de una conducta ilegal y culposa cuya sanci? sea impuesta al t?mino de un procedimiento en el que est?garantizada la participaci? del sujeto y el ejercicio efectivo de su derecho de defensa.
?sta Corte ha sostenido en relaci? con el poder de polic?, predicable igualmente del poder sancionatorio de la administraci?, que la imposici? de sanciones o medidas correccionales debe sujetarse a las garant?s procesales del derecho de defensa y contradicci?, en especial al principio constitucional de la presunci? de inocencia:
"Los principios contenidos en el art?ulo 29 de la Constituci? tienen como finalidad preservar el debido proceso como garant? de la libertad del ciudadano. La presunci? de inocencia s?o puede ser desvirtuada mediante una m?ima y suficiente actividad probatoria por parte de las autoridades represivas del Estado. Este derecho fundamental se profana si a la persona se le impone una sanci? sin otorg?sele la oportunidad para ser o?a y ejercer plenamente su defensa. Las garant?s materiales que protegen la libertad de la persona priman sobre las meras consideraciones de la eficacia de la administraci?.
(...)
?a prevalencia de los derechos inalienables de la persona humana (CP art. 5), entre los que se encuentra la libertad personal, desplaza la antigua situaci? de privilegio de la administraci? y la obliga a ejercer las funciones p?licas en conformidad con los fines esenciales del Estado, uno de los cuales es precisamente la garant? de eficacia de los derechos, deberes y principios consagrados en la Constituci? (CP art. 2). En consecuencia, las sanciones administrativas impuestas de plano, por ser contrarias al debido proceso (CP art. 29), est? proscritas del ordenamiento constitucional".[3]
En efecto, la Constituci? hace referencia expl?ita al debido proceso en materia de sanciones administrativas cuando el art?ulo 29 de la Constituci? expresa que ?l debido proceso se aplicar?a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas? El debido proceso comporta entonces, una serie de garant?s como la publicidad y celeridad del procedimiento, el derecho de defensa y contradicci?, la garant? del juez competente, etc., que s?o tienen sentido referidas a la actividad sancionadora del Estado. Es decir son garant?s aplicables al proceso de imposici? de sanciones. De esta manera, cuando la Carta habla del debido proceso administrativo, impl?itamente reconoce la facultad que incumbe a la Administraci? de imponer sanciones, es decir la potestad sancionadora de la Administraci?.
El fragmento acusado del art?ulo 32 de la Ley 1151 de 2007, contiene una sanci? de plano a los directores o gerentes de instituciones p?licas de servicios de salud en aquellos casos en los que una evaluaci? insatisfactoria de los planes que deben ejecutar se constituye en causal de retiro del servicio, debi?dose en consecuencia, solicitarle al nominador y con car?ter obligatorio para ?te la remoci? del Gerente o Director a? sin terminar su per?do. La aplicaci? de plano de una sanci?, vulnera el debido proceso, pues no otorga al gobernado la posibilidad de controvertir, antes de la sanci?, las razones que le asisten para no ser objeto de ella. Un acto sancionatorio, desprovisto de un proceso previo, es un acto arbitrario, contrario al Estado de derecho, previsto en la Constituci?. En conclusi?, en lo que respecta al debido proceso, la imposici? de una sanci? debe ser resultado de un proceso, por breve que ?te sea.
Las sanciones, ha dicho la Corte, son respuestas del Estado a la inobservancia por parte de los administrados de las obligaciones y mandatos generales o espec?icos que se han ideado para el adecuado funcionamiento y marcha de la administraci?,[4] y en consecuencia, siendo una manifestaci? concreta del poder punitivo del Estado, no pueden estar ajenas a los principios que rigen el debido proceso. La sanci? que se contempla en la parte acusada no previ?el debido proceso para su imposici?, lo que genera su disconformidad con la Carta Pol?ica.
Por las razones expuestas, el aparte demandando, ser?declarado inexequible.
VII. DECISION
En m?ito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, o?o el concepto del se?r Procurador General de la Naci? y cumplidos los tr?ites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci?,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE art?ulo 32 de la Ley 1151 de 2007 ?or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010? en la parte que dice : ?a evaluaci? insatisfactoria de dichos planes ser?causal de retiro del servicio del Director o Gerente para lo cual la Junta Directiva deber?solicitar al nominador y con car?ter obligatorio para este la remoci? del Gerente o Director a? sin terminar su per?do. La designaci? de un nuevo Gerente o Director se realizar?conforme a lo dispuesto en el art?ulo 28 de la Ley 1122 de 2007, para el tiempo faltante conforme a los per?dos institucionales fijados en dicho archivo.
C?iese, notif?uese, publ?uese, comun?uese, ins?tese en la Gaceta de la Corte Constitucional y arch?ese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
Con aclaraci? de voto
JAIME ARA?JO RENTER?A
Magistrado
MANUEL JOS? CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME C?RDOBA TRIVI?O
Magistrado
MAURICIO GONZ?LEZ CUERVO
Magistrado
Impedimento aceptado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA IN?S VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
Ausente con excusa
MARTHA VICTORIA S?CHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ARTÍCULO 3o. INCORPORACIÓN DEL DOCUMENTO "ESTADO COMUNITARIO DESARROLLO PARA TODOS" AL PLAN DE DESARROLLO 2006-2010. Téngase como parte integral de la parte general del presente Plan Nacional de Desarrollo el documento anexo denominado "Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Estado Comunitario: Desarrollo para Todos", elaborado por la Presidencia de la República y el Departamento Nacional de Planeación, con la participación del Consejo Superior de la Judicatura, con las modificaciones efectuadas por la presente ley.
[2] Sentencia T- 145 de 1993 M.P Eduardo Cifuentes Muñoz.
[3] Corte Constitucional. Sentencia T-490/92
[4] Sentencia C-564 de 2000, M.P Alfredo Beltrán Sierra
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 27 de marzo de 2024 - (Diario Oficial No. 52.694 - 10 de marzo de 2024)
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