Sentencia C-1042/07

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia porque cuando se alega vulneración de reserva de ley orgánica no se requiere demostrar el trámite de la norma en el Congreso

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Deber de indicar en el título de la ley el tipo al cual pertenece

Así como el título de la ley, desde un punto de vista material, debe ajustarse a los postulados constitucionales, asimismo, desde una perspectiva formal, aquél debe ser indicativo del trámite que surtió el proyecto de ley en el Congreso de la República. Para efectos de una adecuada técnica legislativa, las distintas clases de leyes de Colombia deben ser tituladas de manera tal que se tenga la suficiente claridad, por parte de los ciudadanos y los diversos operadores jurídicos, acerca del tipo de ley al que corresponden

LEY ORGANICA-Reglas y criterios estructurales del concepto/LEY ORGANICA-Carácter instrumental en tanto reguladora de la actividad legislativa del Congreso de la República

La Constitución de 1991 establece, a lo largo de su articulado, un conjunto de reglas y criterios estructurales del concepto de ley orgánica en Colombia, entendida ésta como un texto normativo encaminado a regular la actividad legislativa del Congreso de la República sobre determinadas materias o contenidos preestablecidos de manera taxativa por la Carta Política. La especificidad y características esenciales que revisten las leyes orgánicas en Colombia, en tanto que tipo de ley especial, se ponen de presente al examinar sistemáticamente el Texto Fundamental.

LEY ORGANICA-Funciones que está llamada a cumplir

En el constitucionalismo occidental, la ley orgánica ha cumplido diversas funciones: complemento de determinados contenidos del Texto Fundamental; criterio para establecer límites a la potestad reglamentaria del Ejecutivo; y norma instrumental del procedimiento legislativo. Las leyes orgánicas han sido entendidas como textos normativos que están llamados a desarrollar la Constitución misma sobre determinados temas, es decir, como un instrumento encaminado a evitar que el texto constitucional sea constantemente reformado.

LEY ORGANICA-Jerarquía e importancia

En materia de leyes orgánicas, existe efectivamente una jerarquía, en el sentido de que las materias orgánicas no pueden ser derogadas o modificadas mediante leyes de diferente naturaleza.

RESERVA DE LEY ORGANICA-Asuntos deferidos a este tipo de leyes/RESERVA DE LEY ORGANICA-Decisión en caso de duda

Los asuntos materia de ley orgánica se encuentran determinados de manera expresa en la Constitución, no pudiendo, entonces, suplantarse la voluntad del Constituyente extendiendo la reserva de ley orgánica a asuntos que él no consideró necesario deferir a este tipo de leyes. La duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica o no, debe resolverse a favor del legislador ordinario, por dos razones fundamentales: la cláusula general de competencia del legislador y por las limitaciones de las leyes orgánicas que constituyen un límite al proceso democrático.

LEY ORDINARIA Y LEY ORGANICA-Variedades de conflicto que se pueden presentar

Son dos las variedades de conflictos que se pueden presentar entre la ley ordinaria y la orgánica, a saber: el primero consiste en la extralimitación de la ley orgánica, de manera que entre a regular materias que no corresponden estrictamente a aquellas que señala el artículo 151 Superior; el segundo se presenta cuando la ley ordinaria entra a regular materias propias de la ley orgánica, o que están contenidas en este tipo de ley.

LEY ORGANICA-Procedimiento legislativo para su aprobación

El procedimiento legislativo requerido para la aprobación de la ley orgánica está sometido a una rigidez constitucional, en el sentido de que el respectivo proyecto de ley debe ser aprobado por la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.

AUTONOMIA TERRITORIAL PARA CONTRATAR CON INSTITUCIONES PARTICULARES LOS SERVICIOS DE SALUD PARA LA POBLACION MAS POBRE NO ASEGURADA-Competencia del Ministerio de la Protección Social para emitir autorización previa y plazo para emitirla

Si bien la autorización previa no se torna en un requisito irrazonable o absurdo, ya que busca en una situación excepcional constatar que las instituciones prestadoras de salud con las cuales se va a contratar por el Departamento o Municipio fuera de su área de influencia garanticen la prestación oportuna, eficiente y adecuada del servicio de salud y, por lo mismo no desconoce prima facie la autonomía de las entidades territoriales, la Corte estima necesario condicionar la exequibilidad del artículo 20 de la Ley 1122 de 2007, a que la expedición de la respectiva autorización se realice dentro del plazo establecido en el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo para responder peticiones, cumplido el cual se entenderá que se ha concedido la autorización.

SALUD PUBLICA-Concepto

Conjunto de políticas que buscan garantizar de una manera integrada, la salud de la población por medio de acciones de salubridad dirigidas tanto de manera individual como colectiva, ya que sus resultados se constituyen en indicadores de las condiciones de vida, bienestar y desarrollo del país. Tales acciones se realizarán bajo la rectoría del Estado y deberán promover la participación responsable de todos los sectores de la comunidad, en los términos de la ley.

INVIMA-Naturaleza jurídica y objeto

El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA, es establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de la Protección Social, con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa, creado mediante la Ley 100 de 1993, cuyo objeto es la ejecución de la política pública en materia de vigilancia sanitaria y de control de calidad de alimentos, productos biológicos, alimentos, bebidas, cosméticos, dispositivos y elementos quirúrgicos, odontológicos, productos homeopáticos y otros que puedan tener impacto en la salud pública.

RESERVA DE LEY ORGANICA-Atribución de competencias al INVIMA de policía administrativa para ejercer labores de inspección, control y vigilancia en materia sanitaria

El examen de los antecedentes de la Ley 1122 de 2007 evidencian pues que el actual artículo 34 fue aprobado por la mayoría absoluta de los miembros de cada una de las Cámaras, con lo cual el cargo de inconstitucionalidad por violación de la reserva de ley no está llamado a prosperar. Además, el legislador operó una distribución de competencias, quedando entonces la entidades territoriales encargadas de realizar tales labores en lo atinente a la cadena de distribución y comercialización de los alimentos y del transporte asociado a esas actividades, en tanto que al INVIMA se le asigna otra parte de la cadena, como lo es aquella de la producción y procesamiento de alimentos y del transporte asignado a esas actividades. En otras palabras, el artículo 34 de la Ley 1122 de 2007 estableció un nuevo modelo de inspección, vigilancia y control en materia de alimentos en Colombia. Así las cosas, la defensa de la salubridad pública y la generación de confianza en los productos nacionales en el contexto del comercio internacional, justifica la redistribución de competencias en materia sanitaria y el fortalecimiento del INVIMA.

PRESUNCION DE CONSTITUCIONALIDAD REFORZADA EN PRINCIPIOS DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA-Carga argumentativa mayor en demanda de inconstitucionalidad

Referencia: expediente No. D-6762

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1122 de 2007, artículos 20 (parcial), 34 literales a), b) y c)

Demandante: Alfonso Angarita ?vila.

Magistrado Ponente:

Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Bogot? D.C., cuatro (4) de Diciembre de dos mil siete (2007).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y tr?ite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acci? p?lica consagrada en el art?ulo 241 de la Constituci? Pol?ica, el ciudadano Alfonso Angarita ?vila demanda la inexequibilidad de los art?ulos 20 (parcial) y 34, literales a), b) y c) de la Ley 1122 de 2007, por considerar que vulneran los art?ulos 2, 48, 49, 151, 209 y 287 constitucionales.

II. DISPOSICIONES DEMANDADAS.

A continuaci? se transcribe la integridad de las disposiciones acusadas, tal y como aparecen publicadas en el Diario Oficial n?. 46.506 del 9 de enero de 2007, p. 60, subrayando los apartes acusados.

LEY 1122 DE 2007

(enero 9)

por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.

Art?ulo 20. Prestaci? de servicios de salud a la poblaci? pobre en lo no cubierto por subsidios a la demanda. Las Entidades territoriales contratar? con Empresas Sociales del Estado debidamente habilitadas, la atenci? de la poblaci? pobre no asegurada y lo no cubierto por subsidios a la demanda. Cuando la oferta de servicios no exista o sea insuficiente en el municipio o en su ?ea de influencia, la entidad territorial, previa autorizaci? del Ministerio de la Protecci? Social o por quien delegue, podr?contratar con otras Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud debidamente habilitadas.

( ?)

Art?ulo 34. Supervisi? en algunas ?eas de Salud P?lica. Corresponde al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima, como autoridad sanitaria nacional, adem? de las dispuestas en otras disposiciones legales, las siguientes:

a) La evaluaci? de factores de riesgo y expedici? de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci? de los mismos;

b) La competencia exclusiva de la inspecci?, vigilancia y control de la producci? y procesamiento de alimentos, de las plantas de beneficio de animales, de los centros de acopio de leche y de las plantas de procesamiento de leche y sus derivados as?como del transporte asociado a estas actividades;

c) La competencia exclusiva de la inspecci?, vigilancia y control en la inocuidad en la importaci? y exportaci? de alimentos y materias primas para la producci? de los mismos, en puertos, aeropuertos y pasos fronterizos, sin perjuicio de las competencias que por ley le corresponden al Instituto Colombiano Agropecuario, ICA. Corresponde a los departamentos, distritos y a los municipios de categor?s 1? 2?, 3? y especial, la vigilancia y control sanitario de la distribuci? y comercializaci? de alimentos y de los establecimientos gastron?icos, as?como, del transporte asociado a dichas actividades. Exceptuase del presente literal al departamento archipi?ago de San Andr?, Providencia y Santa Catalina por tener r?imen especial.

III. LA DEMANDA.

El ciudadano Alfonso Angarita ?vila demand?la inexequibilidad de la expresi? ?revia autorizaci? del Ministerio de la Protecci? Social o por quien delegue? del art?ulo 20 de la Ley 1122 de 2007; el literal a) del art?ulo 34 de la misma ley, a cuyo tenor ?a evaluaci? de factores de riesgo y expedici? de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci? de los mismos? al igual que la expresi? ?xclusiva? de los literales b) y c) del mencionado art?ulo, por considerar que vulneran los art?ulos 2, 48, 49, 151, 209 y 287 constitucionales.

En relaci? con la expresi? ?revia autorizaci? del Ministerio de la Protecci? Social o por quien delegue? del art?ulo 20 de la Ley 1122 de 2007, sostiene el demandante que mediante ?ta se quebrant?con ?na norma ordinaria la ley org?ica de competencias y recursos contemplada en la Ley 715 de 2001? ya que se limit?la autonom? de las entidades territoriales en materia de contrataci? de servicios de salud para atender a la poblaci? no cubierta por subsidios a la demanda, es decir, los llamados vinculados del SGSSS.

Insiste en que la restricci? en el sentido de contar con una autorizaci? previa para la contrataci? de servicios de salud con su ?ed no adscrita, cuando la oferta de servicios no exista o sea insuficiente, viola directamente la autonom? de las entidades territoriales poniendo en grave riesgo el derecho a la salud de la poblaci? pobre y enferma que no se encuentra cubierta por el sistema mercantilista de la seguridad social en salud?

Afirma el demandante que, seg? la Constituci?, es deber de las entidades territoriales garantizar la prestaci? de los servicios de salud a la poblaci? pobre y vulnerable que habita en su jurisdicci?, lo cual encuentra sustento legal, en especial, ?n lo se?lado en el art?ulo 43.2.1. de la Ley Org?ica 715 de 2001, la cual en forma expresa la se?la a las entidades territoriales en materia de prestaci? de servicios de salud, gestionar la prestaci? de los servicios de salud de manera continua, oportuna, suficiente y con calidad a la poblaci? pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, que reside en su jurisdicci? mediante instituciones prestadoras de salud p?licas o privadas?

Por otra parte, en lo concerniente a la expresi? ?exclusiva? de los literales b) y c) del art?ulo 34 de la Ley 1122 de 2007, al igual que la facultad para evaluar los factores de riesgo y la expedici? de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci? de los mismos, en los t?minos del literal a) del mismo art?ulo, sostiene el ciudadano que vulneran los art?ulos 2, 151, 209 y 287 Superiores, por las siguientes razones.

En relaci? con el art?ulo 2? constitucional, asegura que los segmentos normativos acusados no se ajustan a un Estado Social de Derecho, por cuanto mediante una ley ordinaria ?e pretende arrasar con las competencias que gozan las entidades territoriales otorgadas a trav? de la ley org?ica 715 art?ulos 43 y siguientes, desvirtuando en su esencia el prop?ito de garantizar un orden justo y el de proteger la vida desconociendo el cumplimiento deberes sociales del estado a trav? de sus entidades territoriales, a establecer una autorizaci? previa a las entidades territoriales para la contrataci? de servicios de salud con su red no adscrita, cuando la oferta de servicios de salud no exista o sea insuficiente, lo cual viola directamente no solo la autonom? de las entidades territoriales, sino que se constituye en un atentado sobre el derecho a la salud de la poblaci? pobre y enferma que no se encuentra cubierta?

De igual manera, sostiene el demandante que se coloca en riesgo la salud de la poblaci? en general desconociendo que las autoridades est? instituidas para proteger en su vida a todas las personas residentes en Colombia, al dejar en cabeza del INVIMA de manera exclusiva la actividad de inspecci?, vigilancia y control en materia de alimentos, as?como la evaluaci? de factores de riesgo y expedici? de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci? de los mismos, ?espojando de este instrumento jur?ico inmediato de protecci? de polic? administrativa que ostenta la autoridad sanitaria de las entidades territoriales, conforme al art?ulo 43 de la ley org?ica 715 de 2001 de cumplir y hacer cumplir la ley 09 de 1979, entre ellas, adoptar las medidas sanitarias de seguridad cuyo ejercicio previo y concomitante con la medida sanitaria implica la evaluaci? de los factores de riesgo de orden epidemiol?ico y sanitario para la adopci? o expedici? de la medida sanitaria, al privar de esta facultad a las entidades territoriales pone en riesgo la calidad e inocuidad de las condiciones sanitarias de los productos alimenticios que penetran a trav? de los aeropuertos, puertos y puestos fronterizos, donde la medida sanitaria de seguridad se distingue por ser de car?ter inmediato, con el agravante de que el INVIMA es un establecimiento p?lico centralizado?ue no tiene delegadas, ni personal suficiente para ejercer dentro de los t?minos del art?ulo 209 de la Carta Pol?ica esta actividad de control?

En lo que ata? al art?ulo 151 constitucional, estima el ciudadano que los segmentos acusados lo vulneran por cuanto ?on producto de una ley ordinaria contraria a lo dispuesto en el art?ulo 43 de la Ley Org?ica 715 de 2001? como quiera que le arrebata la competencia en materia de vigilancia y control a las entidades territoriales al fijar una competencia exclusiva en cabeza del INVIMA de la inspecci?, vigilancia y control en la inocuidad en la importaci? y exportaci? de alimentos y materias primas para la producci? de los mismos, en los puertos, aeropuertos y pasos fronterizos, as?como de la producci? y procesamiento de alimentos, de las plantas de beneficio de animales, de los centros de acopio de la leche y de las plantas procesadoras de la misma, as?como el transporte asociados a estas actividades.

Respecto la violaci? al art?ulo 158 Superior, alega el demandante que las expresiones acusadas modifican una disposici? de una ley org?ica de competencias y recursos contenidos en la ley 715, art?ulos 43 a 45, no guardando unidad de materia la modificaci?, ?a cual s?o pod? haberse realizado a trav? de una ley de igual naturaleza, es decir, org?ica?

Finalmente, en relaci? con los art?ulos 209 y 287 Superiores, considera el demandante que la totalidad de las expresiones acusadas los vulneran por cuanto se pone en riesgo la prestaci? del servicio p?lico al impedir el deber de las entidades territoriales de garantizar la salubridad p?lica, sino porque atenta contra el principio de descentralizaci? administrativa que la Constituci? les otorga a las entidades territoriales, al establecer una condici? previa de car?ter administrativo para la contrataci? de servicios de salud para la poblaci? pobre vinculada. Agrega que ?s tal el contrasentido de esta norma que tiende a desconocer por sus efectos el Estado Social de Derecho, impidiendo el acceso a los servicios de salud con esta tara administrativa y por otro poniendo en serios riesgos la salud de la poblaci??

M? adelante se?la que se despoja a las entidades territoriales que tienen competencias en alimentos al dejar de manera exclusiva la actividad de inspecci?, vigilancia y control, a una entidad del sector central, as?como la evaluaci? de factores de riesgo y expedici? de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci? de los mismos, los cuales se introducen a trav? de los aeropuertos, puertos y puestos fronterizos, donde la medida sanitaria de seguridad se distingue por ser de car?ter inmediato.

IV. INTERVENCIONES.

1. Academia Colombiana de Jurisprudencia.

Oscar Jos?Due?s Ruiz, actuando en representaci? de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declarar exequibles las expresiones acusadas.

En cuanto a la supuesta violaci? del principio de autonom? de las entidades territoriales, se?la que de la lectura de las normas constitucionales se deduce que aqu?la se dirige a la gesti? de ?us intereses? respetando los principios de coordinaci?, concurrencia y subsidiariedad. En tal sentido, la exigencia de la autorizaci? previa del Ministerio de la Protecci? Social, no afecta los intereses de los municipios ni los mencionados principios constitucionales.

Agrega que el legislador, actuando dentro de su margen de configuraci? normativa, estableci?que cuando en un municipio la oferta de una ESE no existe o es insuficiente, entonces se puede contratar con otras instituciones, debidamente habilitadas, pero previa autorizaci? del Ministerio de Protecci? Social, ?ste prudente condicionamiento, que es el acusado, tiene su base en la coordinaci? se?lada en el art?ulo 288 de la C.P.?

En relaci? con el principio de subsidiariedad, indica que una cosa es atribuir competencia y otra ejercerla. En tal sentido, si la acci? consistente en proteger la salud no puede ser alcanzada de manera suficiente por el Estado, entonces la ley puede trasladar esa competencia a las entidades territoriales, pudiendo actuar ?tas respetando el principio de subsidiariedad, en los t?minos del art?ulo 288 constitucional.

Asegura que la exigencia de la autorizaci? previa es razonable, por cuanto el legislador consider?que la prestaci? de servicios de salud a la poblaci? pobre, en lo no cubierto por subsidios en la demanda, corresponde a las entidades territoriales. Para ello, tales entidades contratar? con empresas sociales del Estado ESE, debidamente habilitadas. En la hip?esis de que la oferta de servicios no exista o sea insuficiente en el municipio, la entidad territorial podr?contratar con otras instituciones prestadoras de servicios de salud debidamente habilitadas, pero previa autorizaci? del Ministerio de la Protecci? Social, ?s decir, que la subsidiariedad est?condicionada y debe respetarse?

En cuanto a la vulneraci? de la Ley 715 de 2001, ?ta no se presentar? por cuanto ?n nuestro parecer, el bloque de constitucionalidad no incluye, en Colombia, a las leyes org?icas?

Indica el interviniente que el demandante da a entender que la exigencia de la autorizaci? previa del Ministerio de la Protecci? Social pone en riesgo la salud de la poblaci? m? pobre, afirmaci? que considera incorrecta por cuanto aqu?la es para suscribir contratos, no para prestar el servicio, y en casos urgentes se aplica lo dispuesto en el inciso final del art?ulo 20 de la Ley 1122 de 2007.

Por ?timo, sostiene que si el Estado considera que su lugar puede ser ocupado por una entidad territorial y que ?ta puede contratar con una ESE la prestaci? del servicio de salud, y que s?o excepcionalmente lo podr?hacer con una instituci? que no sea una ESE, ?ntonces el mismo Estado debe poner los condicionamientos, en bien del servicio p?lico y por respeto de las caracter?ticas de la parafiscalidad?

Por otra parte, en lo que concierne a las facultades exclusivas que las normas acusadas le acuerdan al INVIMA, afirma que encuentran fundamento en los art?ulos 48 y 49 constitucionales, cuyos desarrollos se encuentran en la Ley 100 de 1993, y por ende, ?a relaci? de la ley 1122 es con la ley 100. No puede afirmarse, bajo ning? aspecto, que la ley 1122 de 2007 es un corolario de la ley 715 de 2001. Adem?, no se aprecia ninguna contradicci? entre las dos leyes citadas?

2. Universidad del Rosario.

Alejandro Vanegas Franco, Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, interviene en el proceso de la referencia concluyendo que ?l cargo en lo que respecta a los literales b) y c) del art?ulo 34 de la ley 1122 de 2007 es imposible, dada la inconstitucionalidad de la norma. En cuanto al literal a) debemos concluir que el INVIMA como todo aquel que cumpla funci? administrativa debe adecuar su actuaci? a lo normado en el art?ulo 209 de la Constituci??

En relaci? con el aparte demandado del art?ulo 20 de la Ley 1122 de 2007 sostiene que el demandante plantea dos interrogantes:

?Constituye el tema de la contrataci? de instituciones prestadoras de salud por parte de los municipios un aspecto que debe ser regulado por una ley org?ica?.

?Puede una ley ordinaria desarrollar el contenido de una disposici? prevista en una ley org?ica?

Aunado a lo anterior, el demandante plantea una violaci? del principio de autonom? de las entidades territoriales debido a la imposici? del requisito de la autorizaci? previa del Ministerio de la Protecci? Social.

Sobre el particular el interviniente considera que los cargos no est? llamados a prosperar la norma acusada parcialmente no se refiere a la distribuci? de competencias normativas entre la Naci? y las entidades territoriales, sino que por el contrario trata de una materia en que regula la forma de contratar con otras instituciones prestadoras de servicios de salud, bajo los supuestos del art?ulo 20 de la ley 1122 de 2007 demandando.

Afirma que no se presenta violaci? alguna del art?ulo 43.2.1. de la Ley 715 de 2001, por cuanto ?a asignaci? de competencia que corresponde al espectro de una ley org?ica se refiere con exclusividad a la atribuci? relativa a la gesti? de la prestaci? de los servicios de salud a la poblaci? pobre, en lo no cubierto con subsidios a la demanda, que resida en su jurisdicci?, luego la forma como debe realizarse la gesti? y los sujetos a quien debe contratar la entidad territorial no est? dentro del espectro normativo de una ley org?ica?

Sostiene asimismo el interviniente que la finalidad de la legislaci? org?ica territorial contiene dos grandes temas: la estructura territorial y la organizaci? de los poderes p?licos en funci? del territorio, por lo cual, en principio, deben formar parte de ella la definici? de las condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales y de ciertas divisiones administrativas del territorio, as?como su r?imen jur?ico b?ico. Finalmente, corresponde a la legislaci? org?ica territorial asignar las competencias normativas o no a las entidades territoriales ? establecer la distribuci? de competencias entre la Naci? y estas entidades, lo cual supone el establecimiento de ciertos mecanismos para dirimir los conflictos de competencia que se puedan presentar? As?pues, los aspectos que no correspondan a la tem?ica de la ley org?ica, pueden ser regulados mediante una ley ordinaria.

En cuanto a la supuesta violaci? del principio de autonom? de las entidades territoriales, se?la que la autorizaci? previa se encuentra enmarcada en el principio de tutela administrativa caracter?tica de la descentralizaci? administrativa, lo cual significa control y coordinaci? de los entes que corresponden a la organizaci? central del Estado.

En cuanto a la racionalidad del control previo, sostiene el interviniente que la regla general es que en los casos de prestaci? del servicio de salud a la poblaci? pobre, que no se encuentre asegurada o no se cubra por subsidios a la demanda, sea prestado por empresas sociales del Estado debidamente habilitadas. La excepci? ser?la contrataci? con empresas prestadoras de servicios privadas, cuando no se pueda garantizar el acceso de estas personas a las ESE, por ausencia de ?tas en el municipio o cuando la oferta sea insuficiente.

As?las cosas, asegura el interviniente, el legislador no quiere que la excepci? se convierta en la regla general, y por ello, previ?el control. De tal suerte que el Ministerio de la Protecci? Social controlar?la realidad de la excepci?, ?o pudiendo imponer a la entidad territorial la empresa prestadora de servicios de salud con la que deba contratar, pues en este caso, se estar? vulnerando el principio de autonom? de los entes territoriales?

Por otra parte, en lo que concierne a las expresiones contenidas en los literales a), b) y c) del art?ulo 34 de la Ley 1122 de 2007 estima el interviniente que tampoco est? llamados a prosperar los cargos de inconstitucionalidad, por las siguientes razones:

En relaci? con la competencia relativa a la evaluaci? de factores de riesgo y expedici? de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci? de los mismos, no fue objeto de distribuci? por la ley org?ica, luego es una materia que pertenece a la ?bita de competencia del legislador ordinario.

Indica que la situaci? es diferente en relaci? con la funci? de inspecci?, vigilancia y control de factores de riesgo del ambiente que afectan la salud humana. En tal sentido, en el art?ulo 43 de la Ley 715 de 2001 se asign?en materia de salud p?lica a los Departamentos la ejecuci? de acciones de inspecci?, vigilancia y control de factores de riesgo ambiental que afectan la salud p?lica, as?como el control de vectores y zoonosis de competencia del sector salud, en coordinaci? con las autoridades ambientales en los municipios de categor?s 4? , 5? y 6? de su jurisdicci?.

Luego de examinar el contenido de la Ley 715 de 2001, el interviniente afirma que ?ta asign?la competencia a los Departamentos y Municipios de inspeccionar, vigilar y controlar los factores de riesgo ambiental que afecten la salud humana y de control de vectores y zoonosis de competencia del sector salud y dentro del concepto de tales factores se encuentra lo relacionado con la inspecci?, vigilancia y control de la producci? y procesamiento de alimentos, de las plantas de procesamiento de leche, as?como el transporte asociado con dichas actividades; la inspecci?, vigilancia y control de alimentos y materias primas para la producci? de los mismos, en puertos, aeropuertos y pasos fronterizos. A rengl? seguido, concluye el interviniente afirmando que ?o es constitucionalmente posible que la ley 1122 de 2007, que en efecto es una ley ordinaria, pueda subrogar lo establecido por la ley 715 de 2001, por ser norma de superior jerarqu? y porque de acuerdo con el art?ulo 151 de la Carta a esta norma se sujetar?el ejercicio de la actividad legislativa?n tal virtud, se encuentra que los entes territoriales se?lados tienen competencia de inspecci?, vigilancia y control de tales materias en coordinaci? con las autoridades ambientales, por lo que devienen en inconstitucionales los literales b ) y c ) del art?ulo 34 de la ley 1122 de 2007, por ser contrarios al art?ulo 151 de la Carta?

Finalmente, respecto a la vulneraci? del art?ulo 209 de la Carta, se?la el interviniente que si se consideran conformes con la Constituci? las normas acusadas, el INVIMA tendr? que cumplir la funci? asignada con sujeci? a lo dispuesto por el art?ulo 209 de la Constituci? y ?ntonces hubiera sido del caso adecuar su estructura a las nuevas funciones atribuidas o delegar la funci? en los entes territoriales conforme lo prev?el par?rafo del art?ulo 34 de la ley 1122 de 2007?

3. Ministerio de la Protecci? Social.

Mar? Teresa Gil Cort?, actuando en representaci? del Ministerio de la Protecci? Social, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declarar exequibles las expresiones acusadas.

Comienza la interviniente por afirmar que con la disposici? legal referente al concepto previo del Ministerio de la Protecci? Social se persiguen dos prop?itos: por una parte, el cumplimiento del postulado seg? el cual la contrataci? para la prestaci? de los servicios de salud para la poblaci? pobre y vulnerable no asegurada debe realizarse con Empresas Sociales del Estado; por el otro, que a esa poblaci? se le garantice una oportuna, eficiente y adecuada prestaci? de los mismos.

As?pues, resulta contrario al sistema que, no obstante contar con una red p?lica, los municipios contraten con otros prestadores sin tener en cuenta el recurso humano, la capacidad instalada y la infraestructura existente. De all?que la autorizaci? sea un mecanismo adecuado para la finalidad prevista, por cuanto la entidad territorial conserva la facultad de decidir con quien contrata sobre la base de la aludida garant?. Puntualiza al respecto que ?a actuaci? del Ministerio se restringe a emitir una autorizaci??

Agrega que, como lo ha indicado la Corte, la regulaci? en torno al desarrollo de los servicios a cargo de la Naci? corresponde a una ley ordinaria, y as?se desprende del art?ulo 356 constitucional, con la reforma contenida en el Acto Legislativo 01 de 2001. No obstante, en relaci? con las competencias asignadas al INVIMA ?s importante indicar que las mismas fueron adoptadas mediante el tr?ite que se les brinda a las leyes org?icas?

En lo que concierne a la prestaci? de los servicios a la poblaci? pobre no asegurada, sostiene la interviniente que la Ley 100 de 1993 no se limit?a garantizar el acceso a la seguridad social trabajador dependiente, sino que como desarrollo de los principios de solidaridad y universalidad, lo ampli?a toda la poblaci?. De esta manera, dise? un esquema a partir del cual se garantizaba dicha prestaci? en lo que se ha conocido como ?luralismo estructurado?

Ahora bien, en relaci? con la prestaci? de servicios de salud a la poblaci? pobre no asegurada, de acuerdo con la Ley 715 de 2001, es tarea de los departamentos y municipios que a 31 de julio de 2001 hubiesen asumido la prestaci? de los servicios de salud. Estos rasgos en la operaci? y prestaci? de servicios de salud fueron reforzados en la Ley 812 de 2003 (arts. 43 y 44).

Se?la que con la expedici? de la Ley 1122 de 2007 se tecnific?el proceso decisorio de los aspectos fundamentales del sistema de seguridad social mediante la creaci? de la Comisi? de Regulaci? en Salud. Otro foco de atenci? en la reforma fue el relativo al fortalecimiento de la salud p?lica y de las funciones de inspecci?, vigilancia y control. En cuanto a la prestaci? de servicios de salud en lo no cubierto por subsidios a la demanda se previeron dos aspectos de inter?: en principio, las entidades territoriales deber? contratar con Empresas Sociales del Estado; consecuentemente, la prestaci? de servicios por parte de instituciones p?licas debe hacerse por parte de entidades organizadas como Empresas Sociales del Estado. Bajo esta filosof?, la ley establece un monto m?imo de contrataci? con las Empresas Sociales del Estado.

As?las cosas, a juicio de la interviniente, m? que impedir el acceso a la poblaci? pobre, lo que se pretende con la norma atacada es permitirlo en condiciones de calidad y oportunidad. Bajo esta perspectiva, el mecanismo de autorizaci? previa es una medida racional y l?ica de modulaci? de servicios y en el que la oferta p?lica es prioritaria. De tal suerte que ?o se trata, por tanto, de un arrebato de una competencia territorial sino una f?mula adecuada que persigue un objetivo leg?imo en la prestaci? de servicios de salud?

Por otra parte, en relaci? con las competencias del INVIMA en materia de salud p?lica, se?la que el legislador ha aprovechado la existencia de un ente que desde su creaci? tiene como labor adelantar la inspecci? y vigilancia en materia de medicamentos y alimentos. En este contexto, sostiene la interviniente que la tendencia a sectorizar la salud p?lica ha sido lamentable, exponiendo a la poblaci? a epidemias, tales como los brotes de fiebre amarilla ocurrido en el pa? en 2003.

Agrega que en el CONPES de 2005 relacionado con la pol?ica sanitaria y de inocuidad para las cadenas de la carne bovina y la leche, se plante?que la falta de una verdadera integraci? y la duplicidad y vac?s en la asignaci? de competencias, ha conducido a un sistema con autoridades nacionales y territoriales d?iles y un cierto grado de dispersi? en el desarrollo y gesti? de los est?dares sanitarios, los cuales requieren de la presencia de autoridades sanitarias del orden nacional capaces de garantizar un solo estatus nacional y de interactuar en el contexto internacional con autoridades sanitarias de otros pa?es y con los organismos t?nicos de referencia internacional.

Aclara que el art?ulo 34 de la Ley 1122 de 2007 no despoj?a las entidades territoriales de sus competencias en materia de inspecci?, vigilancia y control, por cuanto en ning? momento se les priva de sus competencias para imponer medidas sanitarias de seguridad. Lo que sucedi? seg? la interviniente, fue una redistribuci? de competencias, con el prop?ito de establecer un nuevo modelo de inspecci?, vigilancia y control sanitarios en materia de alimentos. As? mientras que al INVIMA le corresponde ejercer ciertas competencias en materia de controles sanitarios de manera exclusiva, los departamentos, distritos y municipios de categor?s 1, 2, 3 y especial, les corresponde la vigilancia y control sanitario de la distribuci? y comercializaci? de los alimentos y de los establecimientos gastron?icos, as?como el transporte asociado a estas actividades.

As?las cosas, explica la interviniente que ?o se le est?eliminando a los entes territoriales su competencia de inspecci?, vigilancia y control en materia de alimentos, sino que se les est?asignando parte de la gran cadena de abastecimiento como lo es la distribuci? y comercializaci? de los alimentos y del transporte asociado a esas actividades y al INVIMA se le asigna otra parte de dicha cadena como lo es la inspecci?, vigilancia y control en la producci? y procesamiento de los alimentos y del transporte asociado a esas actividades?

Asegura que el demandante malinterpreta el literal a) del art?ulo 34 de la ley 1122 de 2007, al afirmar que las entidades territoriales no pueden imponer medidas sanitarias de seguridad. En efecto, la mencionada disposici? precisa que le corresponde al INVIMA evaluar los factores de riesgo para poder expedir los reglamentos t?nicos en materia de alimentos y materias primas para la fabricaci? de los mismos, actividad que antes estaba solamente en cabeza del Ministerio de la Protecci? Social. Lo anterior no significa que los entes territoriales no puedan imponer medidas sanitarias de seguridad, reguladas en los art?ulos 83 a 91 del decreto 3075 de 1997, ya que como autoridades p?licas podr? ejercer la inspecci?, vigilancia y control en los procesos de distribuci? y comercializaci? de alimentos.

En este orden de ideas, en opini? de la interviniente, el demandante confunde el concepto de ?edidas sanitarias? reguladas en el literal a ) del art?ulo 34 de la Ley 1122 de 2007, con aquel de ?edidas sanitarias de seguridad? que se?lan la Ley 9 de 1979 y el decreto 3075 de 1997, las cuales s?son de car?ter inmediato, constituyen actos de naturaleza preventiva, transitoria y de inmediata ejecuci?, radicadas en cabeza de los funcionarios de la autoridad sanitaria respectiva al momento de efectuar una visita de inspecci?, vigilancia y control.

Por otra parte, asegura la interviniente que tampoco es cierto que el INVIMA no posea la capacidad en recursos, personal e infraestructura para poder asumir las competencias otorgadas por el art?ulo 34 de la Ley 1122 de 2007. Prueba de ello es que el Gobierno Nacional expidi?los decretos 4662 y 4663 del 27 de diciembre de 2006, mediante los cuales se modific?la estructura del INVIMA. As?pues, ?e crearon 286 cargos temporales en la planta de personal de la entidad, entre profesionales universitarios, especializados, t?nicos, administrativos y secretarias?

En lo que concierne a la autonom? de las entidades territoriales, argumenta la interviniente que las funciones normativas de las entidades territoriales est? limitadas a lo que disponga el legislador. As??l fuero que les corresponde es la prestaci? del servicio de salud pero tambi? en los t?minos en que ?te les se?le pues este es otro de los escenarios en los que se enfatiza en lo unitario. De esta manera, las condiciones mismas de la contrataci? constituyen un tema en donde ese factor prima y hace ceder la regulaci? local. Por oposici?, y relevando la importancia de este criterio, la dispersi? normativa conduce a figuras at?icas que distraen los recursos con destino a ese servicio p?lico, afectan la transparencia en el manejo de los mismos y ponen en riesgo su prestaci??

Cita a continuaci? la sentencia C- 478 de 1992, seg? la cual la facultad de intervenci? en un servicio p?lico constituye uno de los aspectos en donde se fortalece lo unitario. Dicha intervenci? se extiende a todas y cada una de las fases de la administraci? de recursos y hacia todas y cada una de las responsabilidades que se tienen en cada uno de los niveles. As?lo corrobora la cl?sula general de intervenci? en el servicio p?lico de salud, consagrada en el art?ulo 154 de la Ley 100 de 1993.

Por otra parte, en lo que concierne a la acusaci? seg? la cual las normas cuestionadas forman parte de una ley org?ica, y en consecuencia, su modificaci? no pod? haberse realizado mediante una ley ordinaria, estima la interviniente que tampoco est?llamada a prosperar.

4. Superintendencia Nacional de Salud.

Nancy Roc? Valenzuela, actuando en representaci? de la Superintendencia Nacional de Salud, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declararse inhibida y proferir un fallo inhibitorio o la exequibilidad de las expresiones acusadas.

Antes de entrar a pronunciarse sobre los cargos de inconstitucionalidad formulados, la interviniente estima conveniente hacer algunas referencias al SGSSS.

Sostiene que la Carta de 1991 acoge un concepto amplio de seguridad social, el cual define como un servicio p?lico de car?ter obligatorio que se prestar?bajo la direcci?, coordinaci? y control estatales, con sujeci? a los principios de universalidad y solidaridad. Sin perjuicio de que la tarea superior en la direcci?, coordinaci?, reglamentaci? y vigilancia, corresponde al Estado, los particulares tienen el derecho y el deber concomitante de participar en la ampliaci? de la cobertura y en la ejecuci? de las prestaciones que les son propias.

Se?la que el servicio p?lico de salud que presta el Estado no necesariamente lo hace directamente sino que, por delegaci?, acude a las empresas promotoras de salud y ?tas a las instituciones prestadoras de servicios de salud, es all?cuando entra a participar el sector privado, esto es, con un traslado de facultades, quienes al tenor de lo consagrado en la Ley 100 de 1993 tienen unos derechos pero tambi? unos deberes y obligaciones, dentro de las cuales se destacan la prestaci? del servicio de salud en las condiciones se?ladas en el numeral 9 del art?ulo 153.

Indica que para la poblaci? vinculada o no afiliada al SGSSS, las entidades territoriales deber? garantizarles los servicios de salud a trav? de las instituciones hospitalarias p?licas o privadas en todos los niveles de atenci? que tengan contrato de prestaci? de servicios con el Estado para este efecto, hasta cuando el sistema logre la cobertura universal, tal y como lo establece el inciso 7? del art?ulo 70 de la Ley 715 de 2001, como se dijo con los recursos de la oferta, pretendiendo con ese cubrimiento que toda la poblaci? est?afiliada a una entidad promotora de salud del r?imen subsidiado que deber?cubrir las actividades, intervenciones y procedimientos de salud.

Explica que los servicios de salud a la poblaci? pobre, en lo no cubierto con subsidios a la demanda, deben ser suministrados por el ente territorial competente, a trav? de la red p?lica o privada que contrate para el efecto, servicios y atenci? que, como se observa no se encuentran limitados por conceptos de servicios, poblaciones especiales, edades o presupuesto alguno. Los recursos para tal efecto ser? cubiertos con los recursos del subsidio a la oferta de los departamentos, municipios o distritos seg? sea el caso, esto es, con cargo a los recursos de la cuenta o subcuenta del subsidio a la oferta del respectivo fondo de salud, destinados para la prestaci? del servicio de salud a la poblaci? pobre en lo no cubierto con subsidios.

Luego de examinar las normas referentes a la financiaci? del SGSSS concluye que los recursos obtenidos para la prestaci? de los servicios de salud a la poblaci? pobre en lo no cubierto con los subsidios a la demanda tienen una destinaci? espec?ica, raz? por la cual no pueden ser utilizados sino para lo cual han sido creados. Sobre las caracter?ticas de los recursos de la salud lo importante para el sistema es que los recursos lleguen y que se destinen a la funci? propia de la seguridad social, recursos que son parafiscales. En consecuencia, las entidades nacionales o territoriales que participen en el proceso de gesti? de estos recursos no pueden confundirlos con los propios y deben acelerar su entrega a sus destinatarios.

As? de conformidad con las disposiciones vigentes y en especial la ley 10 de 1990 y la ley 715 de 2001, corresponde a los departamentos, distritos y municipios funciones de direcci? y organizaci? de los servicios de salud para garantizar la salud p?lica y la oferta de servicios de salud por instituciones p?licas por contrataci? de servicios. Igualmente, corresponde a los departamentos, distritos y municipios concurrir a la financiaci? de las inversiones necesarias para la organizaci?, funcional y administrativa de la red de instituciones prestadoras de servicios de salud a su cargo en cumplimiento de lo descrito en el numeral 2.5 del art?ulo 43 de la Ley 715 de 2001 y el p?rafo del art?ulo 44 de la Ley 715 de 2001.

Luego de transcribir el art?ulo 287 constitucional se?la ?a misma norma al establecer la autonom?, tambi? dispuso unos l?ites, que precisamente tienen que ver con la previa autorizaci? del Ministerio de Protecci? Social, cuando la oferta de servicios sea insuficiente o no exista, toda vez que se hace necesario velar y garantizar la prestaci? de los servicios de salud a una poblaci? que es vulnerable, dadas sus condiciones de necesidades b?icas insatisfechas?

Por ?timo, se?la que los argumentos planteados por el demandante no son claros y espec?icos, toda vez que se limita a se?lar la autonom? con que cuentan las entidades territoriales pero de manera alguna precisa el concepto de inconstitucionalidad de las normas demandadas.

5. Nelson Enr?ue Daza Ladino.

El ciudadano Nelson Enr?ue Daza Ladino interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declarar inexequibles las expresiones ?revia autorizaci? del Ministerio de la Protecci? Social o por quien delegue?del art?ulo 20 de la Ley 1122 de 2007, por violaci? de los art?ulos 49 y 287 Superiores.

Asegura que la autorizaci? por parte del Ministerio de la Protecci? Social para la contrataci? de la red privada es un requisito desproporcionado en tanto afecta el acceso a los servicios de promoci?, protecci? y recuperaci? de la salud en lo no cubierto por el subsidio a la demanda, puesto que a pesar de la existencia de necesidades en salud en los casos de insuficiencia de oferta de red p?lica para la prestaci? de los servicios, la posibilidad de contratar red privada se condiciona a requisitos que dificultan el acceso a los servicios.

Explica que al someter la contrataci? con red privada a una autorizaci? del Ministerio de la Protecci? Social en los casos de insuficiencia de red p?lica se establece un condicionamiento de la obligaci? estatal de brindar los servicios de promoci?, protecci? y recuperaci? de la salud en los aspectos no cubiertos por el subsidio a la demanda.

Argumenta que la norma acusada afecta el principio de eficiencia en la prestaci? del servicio, toda vez que la exigencia de la autorizaci? para contratar con la red privada en los casos de insuficiencia de red p?lica, impide a la entidad territorial prestar el servicio de manera adecuada y oportuna, pues se requiere que adem? de la insuficiencia de red p?lica, se de el cumplimiento de requisitos formales que retardan el acceso de los usuarios al servicio, convirti?dose en verdaderas barreras de acceso.

Lo anterior no significa, explica, que a las autoridades de direcci? y supervisi? no les corresponda constatar que s?se configura la ausencia de oferta que permite contratar con la red privada, sino que dicha constataci? no puede convertirse en un requisito para que el Estado a trav? de las entidades territoriales cumpla con la obligaci? constitucional de brindar los servicios de promoci?, protecci? y recuperaci? de la salud en lo no cubierto por el subsidio a la demanda.

6. Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA.

Perla In? Llin? ?lvarez, actuando en representaci? del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declarar exequibles los literales a), b) y c) del art?ulo 34 de la Ley 1122 de 2007.

Asegura que la Ley 715 de 2001 no es del todo org?ica, tal como lo ha se?lado la Corte Constitucional, ya que su clasificaci? no depende del t?ulo que se consigne al inicio del texto sino de cada una de las disposiciones que la compone. De igual manera, la Ley 1122 de 2007 presenta una naturaleza mixta, pues en su cuerpo normativo trata temas a ser regulados por leyes org?icas y otras disposiciones de car?ter ordinario.

Asegura que el tema central de que trata la Ley 1122 de 2007 es un asunto que debe ser regulado por disposiciones ordinarias, al no estar estipulado en la Constituci? para ser desarrollado a trav? de disposiciones ordinarias, pero a su vez, contiene disposiciones como el art?ulo 34 de naturaleza org?ica pues asigna de manera exclusiva al INVIMA la inspecci?, vigilancia y control sobre la producci? y procesamiento de los alimentos y sus materias primas y del transporte asociado a estas actividades, as?como la inspecci?, vigilancia y control en puertos, aeropuertos y pasos fronterizos. Agrega que el mencionado art?ulo sigui?el tr?ite establecido en la Carta Pol?ica para este tipo de leyes.

En lo que concierne a la supuesta violaci? del art?ulo 151 Superior asegura que el Gobierno Nacional, con base en el art?ulo 245 de la Ley 100 de 1993, expidi?varios decretos que regulan en la actualidad los medicamentos, alimentos e insumos para la salud, entre otros, concediendo al INVIMA competencia en todo el territorio nacional para ejercer acciones de vigilancia y control sobre los productos relacionados en el art?ulo 245 de la Ley 100 de 1993, entre los cuales se encuentran los alimentos.

Posteriormente, la Ley 715 de 2001 le asign?funciones de vigilancia y control a los municipios dentro del ?bito de sus competencias, en materia de alimentos. En algunos casos, los departamentos asumir?n las competencias de algunos municipios, seg? la categor?, en especial cuando ?tos no fueran capaces de ejercerlas.

En la actualidad, en virtud de la Ley 1122 de 2007 las anteriores competencias son ejercidas de manera exclusiva por el INVIMA.

Agrega que el actor se equivoca cuando cita el art?ulo 43 de la Ley 715 de 2001 como la norma modificada por el art?ulo 34 de la Ley 1122 de 2007, ya que dicha norma hace relaci? en parte a competencias en materia de medicamentos por parte de los departamentos, aspecto ajeno a la regulaci? del art?ulo 34 de la ley 1122 de 2007.

Asegura que, tal y como consta en las actas de las sesiones plenarias, la aprobaci? del actual art?ulo 34 de la Ley 1122 de 2007 cumpli?con lo establecido en el art?ulo 151 Superior, al haber sido aprobado por la mayor? absoluta de una y otra C?ara del Congreso.

En relaci? con la supuesta violaci? del art?ulo 158 Superior estima que el actor concibe de manera err?ea el significado de la unidad de materia, y en consecuencia, no es coherente afirmar que la Ley 1122 de 2007 lo vulner?por cuanto dicha norma modific?una ley org?ica siendo una ley ordinaria. Lo que en realidad pretende el actor en este punto es insistir en la inconstitucionalidad de la norma demandada bajo el mismo argumento de la contradicci? de dicha norma con el art?ulo 151 Superior.

Insiste igualmente en la ausencia de violaci? del art?ulo 209 constitucional por cuanto el art?ulo 34 de la Ley 1122 de 2007 no pone en riesgo la salud colectiva. Por el contrario, establece un modelo de inspecci? y vigilancia sanitarios en materia de alimentos din?ico y moderno.

Sostiene que el legislador no oper?un ?espojo de competencias?en detrimento de las entidades territoriales, sino que las distribuy?en aras a establecer un nuevo modelo de inspecci?, vigilancia y control sanitarios en materia de alimentos que responda a las necesidades del pa?. En efecto, mientras que el INVIMA se encarga de vigilar lo referente a las fases de producci?, procesamiento y trasporte de alimentos, las entidades territoriales son competentes en lo atinente a la distribuci?, comercializaci? y transporte relacionado con las dos anteriores.

Indica que las condiciones de sanidad e inocuidad de la leche, la carne y sus derivados constituyen un requisito indispensable para obtener un acceso real a los mercados internacionales.

Por ?timo, sostiene que no es cierto el argumento seg? el cual el INVIMA carezca de los recursos, personal e infraestructura necesaria para ejercer las nuevas competencias legales. Para tales fines, el Gobierno expidi?los decreto 4662 y 4663 de 2006 mediante los cuales se hicieron modificaciones a la estructura del INVIMA, normatividades que sirvieron de fundamento para expedici? de unas resoluciones del Director del INVIMA mediante las cuales se crearon unos grupos de trabajo territoriales de la subdirecci? de alimentos y bebidas alcoh?icas para tales efectos.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACI?N.

El Procurador General de la Naci?, mediante concepto radicado el 13 de Agosto de 2007, solicita a la Corte pronunciarse de la siguiente manera:

?eclarar EXEQUIBLE la expresi? ?a entidad territorial, previa autorizaci? del Ministerio de la Protecci? Social o por quien delegue, podr?contratar con otras Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud debidamente habilitadas? contenida en el art?ulo 20 de la Ley 1122 de 2007, ?icamente por el cargo formulado y bajo el entendido que el tr?ite de autorizaci? previa por parte del Ministerio de Protecci? Social, o por quien delegue, para que las entidades territoriales puedan contratar con Instituciones Prestadoras la prestaci? de servicios de salud para la poblaci? pobre no asegurada y en lo no cubierto por subsidios a la demanda, se debe someter al proceso establecido en el C?igo Contencioso Administrativo y su no respuesta a la entidad territorial solicitante dentro del t?mino contemplado en dicho c?igo para configurarse decisi? negativa har?que opere el silencio administrativo positivo, con lo cual se entiende que la autorizaci? solicitada ha sido concedida.

De igual manera, bajo el entendido que la contrataci? excepcional autorizada con las Instituciones Prestadoras de Salud se debe hacer bajo los principios que rigen la funci? administrativa, la gesti? fiscal y los propios de la contrataci? p?lica estatal que les sean aplicables.

Declarar EXEQUIBLES las expresiones ?a evaluaci? de factores de riesgo y la expedici? de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci? de los mismos?y ?xclusiva? contenidas en los numerales a), b) y c) del art?ulo 34 de la Ley 1122 de 2003, ?icamente por el cargo de vulneraci? de la autonom? territorial; y declararse INHIBIDA para conocer de fondo acerca de las mismas expresiones en relaci? con el cargo de violaci? del tr?ite legal org?ico en la aprobaci? de las mismas?

La Vista Fiscal asegura que la garant? estatal de la salud implica su control, lo que permite para el caso de la contrataci? territorial de su prestaci?, el requerimiento de autorizaciones previas nacionales por tratarse de una verificaci? encaminada a preservar la eficiencia en la ejecuci? de los recursos destinados para tal fin, lo cual es un asunto de econom? p?lica financiera que admite la intervenci? legal en el contexto de la autonom? territorial.

Al respecto explica que, en cuanto a la financiaci?, la fuente m? importante para la prestaci? de la salud en el ?bito regional, sobre todo para la poblaci? de menores recursos econ?icos que no est? protegidas por el r?imen contributivo ni por el r?imen subsidiado, proviene del Sistema General de Participaciones. Tambi? los recursos propios de los entes territoriales que se invierten en salud.

Asegura que la intervenci? del legislador en materia de salud se ve acentuada por tratarse de una actividad financiada con recursos p?licos para cumplir fines sociales fundamentales. Aunado a lo anterior, es preciso tomar en cuenta que al Estado le corresponde organizar, dirigir, reglamentar y vigilar la prestaci? del servicio p?lico.

Sostiene que el hecho de que las entidades territoriales tengan que contratar los servicios de salud con las ESEs obedece a la finalidad de garantizar la eficiencia en su prestaci?, en cuanto que la relaci? contractual se da entre entidades p?licas ?o que disminuye el riesgo de que los recursos destinados a la salud sean objeto de desviaci? hacia patrimonios particulares a trav? de pr?ticas corruptas? As? la excepci? para contratar con IPSs se establece para garantizar la prestaci? del servicio de salud, en los eventos en que las ESEs no lo puedan prestar.

As?las cosas, seg? el Ministerio P?lico, la autorizaci? previa ministerial es una medida de intervenci? econ?ica p?lica que busca verificar que efectivamente la oferta de servicios para la atenci? de la poblaci? m? pobre no asegurada y lo no cubierto por subsidios a la demanda no existe o es insuficiente en el municipio o ?ea de influencia, con el fin de evitar que se contrate con instituciones prestadoras de salud por motivos de desviaci? de poder: favoritismos contractuales, corrupci?, etc.

A su vez, esa autorizaci? previa del orden nacional no compromete la autonom? territorial para contratar los servicios de salud indicados, en cuanto que, en todo tiempo, la entidad territorial en concreto mantiene su competencia para contratar tales servicios.

No obstante lo anterior, advierte la Vista Fiscal que la ley no regula el tr?ite de autorizaci? previa a fin de garantizar el debido proceso, especialmente en lo concerniente a los t?minos de respuesta a la solicitud de autorizaci?, las consecuencias jur?icas de su no respuesta en un tiempo prudencial, y a los recursos ante la negativa para el ejercicio del derecho de defensa de los intereses regionales.

Los anteriores vac?s legales, seg? el Ministerio P?lico, comprometen la autonom? de las entidades territoriales para ejercer sus competencias y administrar sus recursos, y por ende, el acceso a los servicios de salud. Tal situaci? se puede solventar de llegar a aplicar el art?ulo 25 de la Ley 80 de 1993 referente al silencio administrativo positivo, pasados tres meses desde la presentaci? de una solicitud.

Al respecto aclara la Procuradur? que el silencio administrativo que se llegare a configurar no exime de eventuales responsabilidades penales, disciplinarias y fiscales al funcionario que particip?en el tr?ite de comprobaci? de oferta inexistente o insuficiente de las ESEs.

Argumenta que la norma acusada no dice nada en relaci? con los t?minos en los cuales debe efectuarse la contrataci? que se autoriza con el fin de preservar el prop?ito que implica dicha medida de intervenci? econ?ica, cual es, la eficiencia en la administraci? de los recursos destinados a la salud.

En cuanto al cargo por violaci? de la reserva de ley org?ica, atinente al tema de las funciones del INVIMA, la Vista Fiscal solicita a la Corte declararse inhibida para fallar. Lo anterior, por cuanto cuando se demanda una ley org?ica por vicios de tr?ite debe demostrarse que el procedimiento requerido no se cumpli? especialmente, en la aprobaci? mediante votaci? calificada, lo cual no ocurri?en el presente caso ya que el libelista s?o plante?una inquietud sin demostraci? alguna.

Por otra parte, en cuanto a la reasignaci? nacional exclusiva de funciones de control sanitario que se encontraban a cargo de las entidades territoriales por mandato legal, estima el Procurador que no vulnera la autonom? de las entidades territoriales porque no es caracter?tica particular de las regiones sino un asunto de eficiencia administrativa para dar cumplimiento a los mandatos constitucionales referentes al funcionamiento del Estado.

Al respecto, explica que el Congreso de la Rep?lica puede asignar competencias policivas y de intervenci? econ?ica para preservar la salubridad p?lica, de manera exclusiva en organismos nacionales en virtud de la competencia que le asiste para determinar la estructura de la administraci? p?lica, sin importar que esas competencias con anterioridad estuviesen en cabeza de las entidades territoriales.

Por ?timo, sostiene que las normas acusadas constituyen medidas de intervenci? econ?ica y de car?ter policivo en materia de salubridad p?lica mediante las cuales se le asignan unas competencias al INVIMA, encaminadas a lograr un control sanitario m? riguroso frente a las necesidades del comercio internacional.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia

La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del art?ulo 241 numeral 4 de la Carta.

2. Problemas jur?icos planteados a la Corte Constitucional.

El ciudadano Alfonso Angarita ?vila demand?la inexequibilidad de la expresi? ?revia autorizaci? del Ministerio de la Protecci? Social o por quien delegue? del art?ulo 20 de la Ley 1122 de 2007; al igual que el literal a) del art?ulo 34 de la misma ley, a cuyo tenor ?a evaluaci? de factores de riesgo y expedici? de medidas sanitarias relacionadas con alimentados y materias primas para la fabricaci? de los mismos? al igual que la palabra ?xclusiva? de los literales b) y c) del mencionado art?ulo, por considerar que vulneran los art?ulos 2, 48, 49, 151, 158, 209 y 287 constitucionales.

En relaci? con el segmento normativo ?revia autorizaci? del Ministerio de la Protecci? Social o por quien delegue? del art?ulo 20 de la Ley 1122 de 2007, sostiene el demandante que mediante aqu?la se viol?el r?imen de competencias y la asignaci? de recursos previstos en la Ley Org?ica 715 de 2001. En palabras del demandante ?a norma acusada vulnera derechos consagrados en los art?ulos 2, 48, 49, 151, 209 y 287 de la Constituci? Pol?ica, al quebrantar con una norma ordinaria la ley org?ica de competencias y recursos contemplada en la Ley 715 de 2001? se?lando luego que ?esde el marco constitucional el deber de las entidades territoriales, es garantizar la prestaci? de los servicios de salud a la poblaci? pobre y vulnerable en el ?ea de su jurisdicci?, lo cual encuentra sustento legal en especial, en lo se?lado en el Art?ulo 43.2.1. de la Ley Org?ica 715 de 2001, la cual en forma expresa le se?la a las entidades territoriales en materia de prestaci? de servicios de salud, gestionar la prestaci? de los servicios de salud de manera cont?ua, oportuna, eficiente y con calidad, a la poblaci? pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, que resida en su jurisdicci? mediante instituciones prestadoras de salud p?licas o privadas?  

Sostiene asimismo que la expresi? acusada viola el principio de autonom? de las entidades territoriales ?oniendo en grave riesgo el derecho a la salud de la poblaci? pobre y enferma que no se encuentra cubierta por el sistema mercantilista de la seguridad social en salud? Lo anterior por cuanto es deber de aqu?las garantizar la prestaci? de los servicios de salud a la poblaci? pobre y vulnerable que habita en su jurisdicci?, lo cual encuentra sustento en la Ley 715 de 2001. As? en palabras del demandante, la autorizaci? previa emitida por el Ministerio de la Protecci? Social se convierte en ?na barrera de orden administrativo con sentencia de muerte, que desconoce los principios constitucionales que rigen la funci? administrativa contenidos en el art?ulos 209 constitucional? en otras palabras, que el referido tr?ite atenta contra la debida prestaci? de los servicios de salud ?e manera continua, oportuna, eficiente y con calidad, a la poblaci? pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, que resida en su jurisdicci? mediante instituciones prestadoras de salud p?licas o privadas?

Por otra parte, en lo concerniente a la expresi? ?exclusiva? de los literales b) y c) del art?ulo 34 de la Ley 1122 de 2007, al igual que la facultad para evaluar los factores de riesgo y la expedici? de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci? de los mismos, en los t?minos del literal a) del mismo art?ulo, sostiene el ciudadano que vulneran los art?ulos 2, 151, 209 y 287 Superiores, por las siguientes razones.

En relaci? con el art?ulo 2? constitucional, asegura que los segmentos normativos acusados no se ajustan a un Estado Social de Derecho, por cuanto mediante una ley ordinaria ?e pretende desconocer las competencias de que gozan las entidades territoriales otorgadas a trav? de la ley org?ica 715 art?ulos 43 y siguientes, ?esvirtuando en su esencia el prop?ito de garantizar un orden justo y el de proteger la vida desconociendo el cumplimiento de deberes sociales del estado a trav? de sus entidades territoriales?

De igual manera, sostiene el demandante que se coloca en riesgo la salud de la poblaci? en general desconociendo que las autoridades est? instituidas para proteger en su vida a todas las personas residentes en Colombia, al dejar en cabeza del INVIMA de manera exclusiva la actividad de inspecci?, vigilancia y control en materia de alimentos, as?como la evaluaci? de factores de riesgo y expedici? de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci? de los mismos, ?espojando de este instrumento jur?ico inmediato de protecci? de polic? administrativa que ostenta la autoridad sanitaria de las entidades territoriales, conforme al art?ulo 43 de la ley org?ica 715 de 2001 de cumplir y hacer cumplir la ley 09 de 1979, entre ellas, adoptar las medidas sanitarias de seguridad cuyo ejercicio previo y concomitante con la medida sanitaria implica la evaluaci? de los factores de riesgo de orden epidemiol?ico y sanitario para la adopci? o expedici? de la medida sanitaria, al privar de esta facultad a las entidades territoriales pone en riesgo la calidad e inocuidad de las condiciones sanitarias de los productos alimenticios que penetran a trav? de los aeropuertos, puertos y puestos fronterizos, donde la medida sanitaria de seguridad se distingue por ser de car?ter inmediato, con el agravante de que el INVIMA es un establecimiento p?lico centralizado?ue no tiene delegadas, ni personal suficiente para ejercer dentro de los t?minos del art?ulo 209 de la Carta Pol?ica esta actividad de control?

En lo que ata? al art?ulo 151 constitucional, estima el ciudadano que los segmentos acusados lo vulneran por cuanto ?on producto de una ley ordinaria contraria a lo dispuesto en el art?ulo 43 de la Ley Org?ica 715 de 2001? como quiera que le arrebata la competencia en materia de vigilancia y control a las entidades territoriales al fijar una competencia exclusiva en cabeza del INVIMA de la inspecci?, vigilancia y control en la inocuidad en la importaci? y exportaci? de alimentos y materias primas para la producci? de los mismos, en los puertos, aeropuertos y pasos fronterizos, as?como de la producci? y procesamiento de alimentos, de las plantas de beneficio de animales, de los centros de acopio de la leche y de las plantas procesadoras de la misma, as?como el transporte asociados a estas actividades. As?pues, en sentir del demandante, las normas acusadas debieron haber sido tramitadas como una ley org?ica y no ordinaria. En palabras del demandante ?e considera que la norma demandada, de la ley 1122 de 2007 viola el art?ulo 151 de la Constituci?, por la siguiente raz?: el mencionado precepto modifica una disposici? de la ley org?ica de competencias y recursos, modificaci? que s?o pod? realizarse a trav? de una ley de igual naturaleza, es decir, org?ica?

Respecto la violaci? al art?ulo 158 Superior, alega el demandante que las expresiones acusadas modifican una disposici? de una ley org?ica de competencias y recursos contenidos en la ley 715, art?ulos 43 a 45, no guardando unidad de materia la modificaci?, ?a cual s?o pod? haberse realizado a trav? de una ley de igual naturaleza, es decir, org?ica?

Finalmente, en relaci? con los art?ulos 209 y 287 Superiores, considera el demandante que la totalidad de las expresiones acusadas los vulneran por cuanto se pone en riesgo la prestaci? del servicio p?lico al impedir el deber de las entidades territoriales de garantizar la salubridad p?lica, sino tambi? porque atenta contra el principio de descentralizaci? administrativa que la Constituci? les otorga a las entidades territoriales, al establecer una condici? previa de car?ter administrativo para la contrataci? de servicios de salud para la poblaci? pobre vinculada. Agrega que ?s tal el contrasentido de esta norma que tiende a desconocer por sus efectos el Estado Social de Derecho, impidiendo el acceso a los servicios de salud con esta tara administrativa y por otro poniendo en serios riesgos la salud de la poblaci??

M? adelante se?la que se despoja a las entidades territoriales que tienen competencias en alimentos al dejar de manera exclusiva la actividad de inspecci?, vigilancia y control, a una entidad del sector central, as?como la evaluaci? de factores de riesgo y expedici? de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci? de los mismos, los cuales se introducen a trav? de los aeropuertos, puertos y puestos fronterizos, donde la medida sanitaria de seguridad se distingue por ser de car?ter inmediato.

De igual manera, sostiene el demandante que se coloca en riesgo la salud de la poblaci? en general desconociendo que las autoridades est? instituidas para proteger en su vida a todas las personas residentes en Colombia, al dejar en cabeza del INVIMA de manera exclusiva la actividad de inspecci?, vigilancia y control en materia de alimentos, as?como la evaluaci? de factores de riesgo y expedici? de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci? de los mismos, ?espojando de este instrumento jur?ico inmediato de protecci? de polic? administrativa que ostenta la autoridad sanitaria de las entidades territoriales, conforme al art?ulo 43 de la ley org?ica 715 de 2001 de cumplir y hacer cumplir la ley 09 de 1979, entre ellas, adoptar las medidas sanitarias de seguridad cuyo ejercicio previo y concomitante con la medida sanitaria implica la evaluaci? de los factores de riesgo de orden epidemiol?ico y sanitario para la adopci? o expedici? de la medida sanitaria, al privar de esta facultad a las entidades territoriales pone en riesgo la calidad e inocuidad de las condiciones sanitarias de los productos alimenticios que penetran a trav? de los aeropuertos, puertos y puestos fronterizos, donde la medida sanitaria de seguridad se distingue por ser de car?ter inmediato, con el agravante de que el INVIMA es un establecimiento p?lico centralizado?ue no tiene delegadas, ni personal suficiente para ejercer dentro de los t?minos del art?ulo 209 de la Carta Pol?ica esta actividad de control?

Ahora bien, frente a los argumentos planteados por el ciudadano, la mayor? de intervinientes plantean un fallo inhibitorio, al menos en relaci? con algunas de las normas acusadas, o la declaratoria de exequibilidad de todas ellas. Aunado a lo anterior, el INVIMA asegura contar con todos los medios log?ticos y t?nicos necesarios para cumplir con las nuevas funciones asignadas por el legislador. La Vista Fiscal, por su parte, concept? en el sentido de que la Corte deber? condicionar la constitucionalidad de la norma atinente a la autorizaci? ministerial previa, dada la indefinici? y vac?s que la aquejan, la exequibilidad de la disposici? concerniente a las nuevas funciones del INVIMA en materia de control sanitario, y la inhibici? frente al cargo de supuesta reserva de ley org?ica.

Asunto procesal previo. Examen sobre la solicitud de fallo inhibitorio.

La Vista Fiscal solicita a la Corte declararse inhibida de conocer del cargo de inconstitucionalidad planteado en relaci? con algunas funciones de control sanitario asignadas exclusivamente al INVIMA por violaci? del tr?ite legal org?ico al tratarse de funciones previamente otorgadas por la Ley 715 de 2001 a los entes territoriales, ?or lo que su reasignaci? debi?hacerse mediante una ley org?ica y no ordinaria? Afirma que en estos casos el demandante se limit?a plantear su inquietud al respecto, pero sin demostrar que la norma acusada no surti?el tr?ite propio de las org?icas.

Al respecto, la Corte estima que no le asiste la raz? al Ministerio P?lico por cuanto si bien el numeral 4? del art?ulo 2? del Decreto 2067 de 1991 impone al demandante la carga de se?lar de manera concreta cu? es el procedimiento constitucional o reglamentario que ha sido transgredido y en qu?consisti?la trasgresi?, tambi? lo es que no s?o se trata de un acci? p?lica, y por ende, desprovista de formalidades, cuya tramitaci? se rige por el principio pro actione, sino que adem? no se le puede exigir a un ciudadano que cuando alega una violaci? a la reserva de ley org?ica, en el sentido de que la materia no pod? ser regulada por ley ordinaria, tenga que demostrar el tr?ite que surti?la disposici? demandada en el Congreso de la Rep?lica. As?lo ha entendido igualmente la jurisprudencia constitucional.

As? en sentencia C- 600 de 1995, la Corte examin?el caso de una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra ciertas expresiones de la Ley 60 de 1993. Los actores consideraban, al igual que sucede en el presente asunto, que ciertas disposiciones violaban los ?rt?ulos 151 y 288 de la Constituci? Pol?ica ya que se trata de una tem?ica propia de una ley org?ica? es decir, seg? su criterio, el cap?ulo 1? de la Ley 60 de 1993 regulaba una distribuci? de competencias entre las entidades territoriales, "regulaci? que seg? el art?ulo 151 de la Constituci?, s?o se podr? realizar por medio de una ley org?ica o por una ley ordinaria con base en una ley org?ica". Se?laban asimismo los demandantes, que la ley objeto de la demanda no hab? cumplido con los requisitos establecidos para el tr?ite y aprobaci? de leyes org?icas preceptuado en la Constituci?.

En aquella ocasi?, la Corte no le exigi?a los ciudadanos demostrar el tr?ite que hab?n surtido las normas acusadas en el Congreso de la Rep?lica, lo cual no fue ?ice para que el juez constitucional, de oficio, decretase las pruebas pertinentes y concluyese que la mencionada ley hab? surtido el tr?ite propio de las leyes org?icas.

De igual manera, en sentencia C- 579 de 2001 la Corte examin?el caso de una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra unas disposiciones Ley 617 de 2000, por violaci? igualmente de la reserva de ley org?ica. En dicha oportunidad tampoco se le exigi?a las demandantes se?lar con precisi? el tr?ite legislativo surtido por las normas acusadas, ni aportar tampoco las pruebas pertinentes. Otro tanto sucedi?en sentencia C- 1175 de 2001 cuanto esta Corporaci? examin?la constitucionalidad de determinados apartes de la Ley 488 de 1998. En dicha ocasi? el demandante aleg?que aqu?los hab?n vulnerado la Ley Org?ica de ?reas Metropolitanas que establece que la sobretasa a la gasolina, cuando se cobre dentro de la jurisdicci? de cada ?ea metropolitana, hace parte del patrimonio y de las rentas de la respectiva ?ea y que dichas rentas son de la propiedad exclusiva de las ?eas metropolitanas. De igual manera, en sentencia C- 460 de 2004, referente a una demanda de inconstitucionalidad presentada contra unos art?ulos de la Ley 819 de 2003, la Corte tampoco le exigi?al ciudadano que alegaba una supuesta violaci? a la reserva de ley org?ica aportar las pruebas sobre el tr?ite que surti?la norma acusadas en el Congreso de la Rep?lica.

En este orden de ideas, la Corte estima que cuando un ciudadano alega vulneraci? de la reserva de ley org?ica no requiere demostrar el tr?ite que surti?la norma acusada en el Congreso de la Rep?lica, y por ende, no procede declaraci? de inhibici? en estos casos.

Presentaci? de los cargos de inconstitucionalidad planteados por el demandante en relaci? con (i) el establecimiento de una autorizaci? ministerial previa en materia de contrataci? por las entidades territoriales en materia de r?imen subsidiado (art. 20 de la Ley 1122 de 2007); y (ii) nuevas funciones en materia de control sanitario acordadas por el legislador al INVIMA (art. 34 de la Ley 1122 de 2007).

Para una mayor claridad expositiva, la Corte (i) presentar?los cargos de inconstitucionalidad que el demandante elev?contra la expresi? ?revia autorizaci? del Ministerio de la Protecci? Social o por quien delegue? del art?ulo 20 de la Ley 1122 de 2007; para luego (ii) analizar los cargos que el mismo plante?contra el literal a) del art?ulo 34 de la misma ley, al igual que la expresi? ?xclusiva? de los literales b) y c) del mencionado art?ulo, por considerar que vulneran los art?ulos 2, 48, 49, 151, 209 y 287 constitucionales.

4.1. Los cargos de inconstitucionalidad contra la autorizaci? previa del Ministerio de la Protecci? Social (art. 20 de la Ley 1122 de 2007).

El ciudadano Alfonso Angarita ?vila demand?la inexequibilidad de la expresi? ?revia autorizaci? del Ministerio de la Protecci? Social o por quien delegue? del art?ulo 20 de la Ley 1122 de 2007, por considerar que vulnera los art?ulos 2, 48, 49, 151, 158, 209 y 287 constitucionales. No obstante lo anterior, lo cierto es que el demandante s?o present?un conjunto de argumentos encaminados a estructurar cargos de inconstitucionalidad en relaci? con presuntas violaciones a los art?ulos 151, 209 y 287 Superiores.

En este orden de ideas, el ciudadano plantea los siguientes cargos de inconstitucionalidad contra la expresi? ?revia autorizaci? del Ministerio de la Protecci? Social o por quien delegue? del art?ulo 20 de la Ley 1122 de 2007:

El legislador ordinario habr? vulnerado el art?ulo 151 Superior (reserva de ley org?ica en materia de asignaci? de competencias normativas a las entidades territoriales), por cuanto determin?que el Ministerio de la Protecci? Social debe expedir una autorizaci? previa para efectos de que una entidad territorial pueda contratar con instituciones prestadoras de servicios de salud debidamente habilitadas, en los casos en que no exista una oferta de servicios o ?ta sea insuficiente en el municipio o en su ?ea de influencia.

De igual manera, la mencionada autorizaci? constituye una violaci? al principio de autonom? (art?ulo 287 constitucional) de las entidades territoriales por cuanto limita enormemente la facultad de que ?tas disponen para contratar los servicios de salud para atender la poblaci? pobre en lo no cubierto por subsidios a la demanda.

As?mismo, la autorizaci? previa del Ministerio de la Protecci? Social desconocer? los mandatos del art?ulo 209 superior, en la medida en que entraba la prestaci? adecuada y eficiente del servicio de salud en las entidades territoriales.

As?las cosas, en relaci? con la mencionada autorizaci? previa para contratar en cabeza del Ministerio de la Protecci? Social, la Corte (i) analizar?la conveniencia de titular adecuadamente las leyes especiales en Colombia; (ii) examinar?las reglas y criterios estructurantes del concepto de ley org?ica en Colombia; (iii) analizar?el concepto de ley org?ica en el sistema de fuentes colombiano; (iv) determinar?si efectivamente la disposici? acusada deb? ser tramitada como ley org?ica en el Congreso de la Rep?lica; (v) establecer?si la autorizaci? previa del Ministerio de la Protecci? Social vulnera el principio de autonom? de las entidades territoriales; y (vi) examinar?si la disposici? acusada vulnera los principios consagrados en el art?ulo 209 Superior.

4.2. Los cargos de inconstitucionalidad que el demandante plante?contra algunas facultades legales del INVIMA (art. 34 de la Ley 1122 de 2007).

El demandante sostiene que las facultades legales de que dispone el INVIMA para (i) la evaluaci? de factores de riesgo y expedici? de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci? de los mismos (literal a) del art?ulo 34 de la Ley 1122 de 2007); (ii) la competencia exclusiva de la inspecci?, vigilancia y control de la producci? y procesamiento de alimentos, de las plantas de beneficio de animales, de los centros de acopio de leche y de las plantas de procesamiento de leche y sus derivados as?como del transporte asociado a estas actividades (literal b) del art?ulo 34 de la Ley 1122 de 2007; y (iii) la competencia exclusiva de la inspecci?, vigilancia y control en la ?nocuidad en la importaci? y exportaci? de alimentos y materias primas para la producci? de los mismos? en puertos, aeropuertos y pasos fronterizos, sin perjuicio de las competencias que por ley le corresponden al Instituto Colombiano Agropecuario, ICA (literal c) del art?ulo 34 de la Ley 1122 de 2007, vulnerar?n todas ellas los art?ulos 2, 48, 49, 151, 158, 209 y 287 constitucionales. Con todo, lo cierto es que el demandante no avanza argumentaci? alguna encaminada a explicar las razones por las cuales las normas acusadas vulnerar?n los art?ulos 2, 48, 49 Superiores.

De igual manera, el ciudadano no estructur?un verdadero cargo de inconstitucionalidad en relaci? con la supuesta violaci? al art?ulo 158 Superior, por cuanto su argumentaci? no cumple con los necesarios requisitos de claridad y certeza. En efecto, el demandante se limita a afirmar que ?as disposiciones demandadas modifican una disposici? de la ley org?ica de competencias y recursos contenidos en la ley 715, art?ulos 43 y 45 no guardando unidad de materia la modificaci?, la cual s?o pod? haberse realizado a trav? de una ley de igual naturaleza, es decir, org?ica, por expresa disposici? del precepto constitucional citado, m?ime si actualmente el legislador modific?a trav? de acto legislativo el art?ulo 356 para entrar a estudiar otra reforma a la Ley 715 de 2001? N?ese que la argumentaci? del demandante carece de la necesaria claridad y suficiencia, por cuanto no termina de entenderse la alusi? que se hace al principio de unidad de materia, ni tampoco las razones por las cuales las funciones legales del INVIMA desconocer?n los citados preceptos de la Ley 715 de 2001.

Con base en lo anterior, el demandante plante?los siguientes cargos de inconstitucionalidad, en relaci? con algunas facultades del INVIMA establecidas en el art?ulo 34 de la Ley 1122 de 2007:

1. La competencia exclusiva de que dispone el INVIMA para evaluar factores de riesgo y expedici? de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci? de los mismos, as?como aquella para inspeccionar, vigilar y controlar la producci? y procesamiento de alimentos, de las plantas de beneficio de animales, de los centros de acopio de leche y su procesamiento, al igual que para el caso de la importaci? y exportaci? de alimentos y materias primas en puertos, aeropuertos y pasos fronterizos, vulnera el art?ulo 151 constitucional, en cuanto viol?la reserva de ley org?ica.
2. As?mismo, las nuevas competencias del INVIMA, vulnerar?n el art?ulo 287 constitucional, por cuanto lo suprime por completo a las entidades territoriales de sus competencias para avaluar factores de riesgo epidemiol?ico.
3. De igual manera, las mencionadas competencias del INVIMA vulneraron el art?ulo 209 Superior, en especial el principio de eficacia administrativa, por cuanto dejan a las entidades territoriales sin un instrumento jur?ico inmediato de polic? administrativa para combatir riesgos epidemiol?icos.

De tal suerte que, en lo que concierne a las nuevas competencias legales acordadas al INVIMA, y dadas las pruebas que este ?timo aport?para los mencionados efectos, la Corte estima que debe, en primer lugar, examinar si realmente la disposici? acusada fue tramitada como las mayor?s propias de una ley org?ica, con lo cual se estar? simplemente ante posible derogatoria de los art?ulos pertinentes de la Ley 715 de 2001. De llegar a ser afirmativa la respuesta, la Corte (i) analizar?el sentido y alcance de las disposiciones legales acusadas; (ii) determinar?si aqu?las desconocen el principio de autonom? de las entidades territoriales; y (iii) examina si las nuevas competencias del INVIMA vulneran el principio de eficiencia administrativa.

5. Consideraciones previas comunes al examen de constitucionalidad de las disposiciones legales acusadas.

5.1. Conveniencia de titular adecuadamente los diversos tipos de leyes en Colombia.

La Corte considera que existe un deber del Congreso de la Rep?lica, no s?o jur?ico sino de conveniencia f?tica, indicar en el t?ulo de la ley el tipo al cual pertenece.

Al respecto, es preciso tener en cuenta que el art?ulo 169 Superior dispone que ?l t?ulo de las leyes deber?corresponder precisamente a su contenido? De igual manera, esta Corporaci? en sentencia C- 152 de 2003, referente a una demanda de inconstitucionalidad presentada contra la expresi? ?ey Mar?? contenida en la Ley 755 de 2002, estim?que ?l t?ulo de una ley, pese a carecer de valor normativo, exhibe valor como criterio de interpretaci? de las normas contenidas en el cuerpo de la ley. Siendo as? es claro que incluso los criterios de interpretaci? de la ley que emanan del texto del t?ulo o encabezado de la misma son pasibles del control de constitucionalidad, puesto que un t?ulo contrario a los preceptos constitucionales, de no ser excluido del ordenamiento jur?ico, podr? conducir a una interpretaci? de parte o toda la ley no conforme con el estatuto superior[1]?

Pues bien, as?como el t?ulo de la ley, desde un punto de vista material, debe ajustarse a los postulados constitucionales, asimismo, desde una perspectiva formal, aqu? debe ser indicativo del tr?ite que surti?el proyecto de ley en el Congreso de la Rep?lica. En efecto, si bien la materia regulada es indicativa de la naturaleza jur?ica de la ley, puede no existir la necesaria certeza al respecto en t?minos de seguridad jur?ica acerca del tr?ite surtido.

En este orden de ideas, y para efectos de una adecuada t?nica legislativa, las distintas clases de leyes de Colombia deben ser tituladas de manera tal que se tenga la suficiente claridad, por parte de los ciudadanos y los diversos operadores jur?icos, acerca del tipo de ley al que corresponden[2]. Se trata, sin lugar a dudas, de la introducci? de necesarios elementos racionalizadores en el tr?ite legislativo, entendido ?te como una ordenaci? preestablecida de una pluralidad de actos sucesivos, concatenados l?icamente, realizados mediante la participaci? o concurso de diversos ?ganos estatales (actores pol?icos), actos que deben ser realizados en una secuencia temporal determinada, con sumisi? a determinados principios y reglas procedimentales; proceso que desemboca finalmente en la producci? de un acto jur?ico decisorio vinculante, sometido al control material y formal del juez constitucional por diversas v?s y procedimientos.

En efecto, hoy por hoy, se presenta una grave situaci? de inseguridad jur?ica, por cuanto los diversos operadores jur?icos, y por supuesto los ciudadanos, no cuentan con la claridad necesaria acerca del tipo de ley que los rige. Si se est?en presencia, por ejemplo, de una ley ordinaria, org?ica o estatutaria. Lo anterior, debido a que en los t?ulos de las leyes no se expresa, con la suficiente y requerida precisi?, el tipo de ley de que se trata, lo cual dificulta el examen acerca del tr?ite que aqu?la debi?surtir en el Congreso de la Rep?lica. Tal situaci? conduce, en la pr?tica, a que en muchos casos se dificulte la resoluci? de antinomias jur?icas, y en definitiva, a que se presenten oscuridades acerca de la vigencia de una determinada ley en nuestro ordenamiento jur?ico. De igual manera, se suelen suscitar dudas respecto a las relaciones existentes entre las leyes, regulatorias, por ejemplo, de un mismo tema.

5.2. Reglas y criterios estructurales del concepto de ley org?ica en el constitucionalismo occidental y en Colombia.

Un examen acerca de las reglas y criterios estructurales del concepto de ley org?ica en el constitucionalismo occidental y en Colombia pasa por analizar los siguientes cinco aspectos: (i) el car?ter instrumental que cumple la ley org?ica en tanto que reguladora de la actividad legislativa del Congreso de la Rep?lica; (ii) las diversas funciones que est?llamada cumplir en el ordenamiento jur?ico; (iii) las relaciones existentes entre la ley org?ica y las dem? leyes; (iv) el procedimiento legislativo requerido para su aprobaci?; y (v) la caducidad de la acci? p?lica de inconstitucionalidad.

5.2.1. El car?ter instrumental que cumple la ley org?ica en tanto que reguladora de la actividad legislativa del Congreso de la Rep?lica.

En el sistema de fuentes colombiano, la ley org?ica posee un car?ter instrumental, y en tal sentido, est?llamada constitucionalmente a regular la actividad legislativa del Congreso de la Rep?lica. Al respecto, el Reglamento del Congreso dispone la manera como deben tramitarse las diversas clases de leyes que conforman nuestro sistema jur?ico: la Ley Org?ica de Presupuesto, se?la la forma como debe adoptarse la Ley Anual de Presupuesto. Otro tanto sucede con la Ley Org?ica de Ordenamiento Territorial, mediante la cual el Congreso desarrolla, mediante diversas leyes, su actividad legislativa en la materia, o con el Plan Nacional de Desarrollo.

Al respecto, cabe se?lar que la Constituci? de 1991 establece, a lo largo de su articulado, un conjunto de reglas y criterios estructurales del concepto de ley org?ica en Colombia, entendida ?ta como un texto normativo encaminado a regular la actividad legislativa del Congreso de la Rep?lica sobre determinadas materias o contenidos preestablecidos de manera taxativa por la Carta Pol?ica. En tal sentido, mediante aqu?la se norma el n?leo esencial de la labor congresional en punto a la iniciativa, intervenciones, tr?ite, debate, mayor?s y aprobaci? de leyes sobre temas puntuales, tales como: los reglamentos del Congreso y de cada una de las C?aras; las normas sobre preparaci?, aprobaci? y ejecuci? del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo; y las relativas a la asignaci? de competencias normativas a las entidades territoriales. Se trata, en consecuencia, de leyes especiales, de car?ter instrumental, si se quiere, mediante las cuales se reglamenta la adopci? de otras leyes que versan sobre temas espec?icos, pero que no comparten la naturaleza jur?ica de aqu?la, y por ende, su reforma no est?sometida a requisitos constitucionales espec?icos.

En tal sentido, la especificidad y caracter?ticas esenciales que revisten las leyes org?icas en Colombia, en tanto que tipo de ley especial, se ponen de presente al examinar sistem?icamente el Texto Fundamental. As? en su art?ulo 150, atinente a las competencias del Congreso de la Rep?lica, en su numeral 10, referente a las facultades extraordinarias concedidas pro tempore al Presidente de la Rep?lica, se proh?e el otorgamiento de aqu?las ?ara expedir c?igos, leyes estatutarias, org?icas ni las previstas en el numeral 20?

Posteriormente, en el art?ulo 151 Superior, considerada la norma constitucional b?ica en materia de leyes org?icas, se dispone que mediante ?tas se regular?la actividad legislativa del Congreso de la Rep?lica. A rengl? seguido, se indican las materias o contenidos espec?icos sobre los cuales versar? dichas leyes especiales, entre otros, ?a asignaci? de competencias normativas a las entidades territoriales? Seguidamente, el art?ulo constitucional en comento, introduce una rigidez o requisito especial para la aprobaci? de las leyes org?icas, cual es aquel de la obtenci? de la mayor? absoluta de los votos de los miembros de una y otra C?ara. Con todo, se aclara, la especificidad de la ley org?ica en Colombia no puede confundirse o limitarse al cumplimiento de esta ?tima regla procedimental.

Pues bien, de manera complementaria, el constituyente de 1991 quiso avanzar algunas precisiones acerca de los contenidos y alcances que deber? contener la futura ley org?ica de ordenamiento territorial, tema inconcluso, inacabado y pol?ico, que apunta, en definitiva, a la determinaci? del modelo de Estado que se quiere construir. De all?que el art?ulo 228 Superior disponga que, mediante ley org?ica se establecer?la distribuci? de competencias entre la Naci? y las entidades territoriales. A rengl? seguido, enuncia los principios que deben gobernar tal reparto competencial, a realizar por el legislador: (i) coordinaci?; (ii) concurrencia y (iii) subsidiariedad. Advi?tase, desde ya, que la Constituci? no enumer? ni confeccion?un listado de temas espec?icos o concretos sobre los que versar? tal reparto competencial. Por el contrario, se limit?a indicar que, mediante una ley org?ica, es decir, una ley que sirve de par?etro para adoptar otras futuras leyes, se regular?n tales relaciones, sobre temas ya concretos, bas?dose para ello en unos principios espec?icos. En otras palabras, mediante la ley org?ica de ordenamiento territorial se regula principalmente la actividad legislativa que debe desplegar el Congreso de la Rep?lica en punto a la determinaci? de las relaciones entre la Naci? y las entidades territoriales, mas no se regula directamente tema alguno.

De igual manera, y siguiendo la misma l?ica anteriormente explicada, el art?ulo 297 Superior dispone que el Congreso puede decretar la formaci? de nuevos Departamentos ?iempre que se cumplan los requisitos exigidos en la Ley Org?ica del Ordenamiento Territorial y una vez verificados los procedimientos, estudios y consulta popular dispuestos por esta Constituci?.?N?ese que, en este caso, la futura actividad legislativa del Congreso estar?sometida a los lineamientos y requisitos previstos en una ley anterior de contenido org?ico. Se advierte asimismo, desde ya, una notoria diferencia con la Constituci? de 1886, texto en el cual se establec?n directamente los requisitos para la creaci? de los Departamentos. Modificaci? que pone de presente, igualmente, la intenci? del constituyente por ?esconstitucionalizar?determinados temas, dej?dolos en cabeza del legislador org?ico, lo cual le imprime una mayor flexibilidad a la regulaci? del ordenamiento territorial colombiano.

As?mismo, seg? las voces del art?ulo 307 constitucional ?a respectiva ley org?ica, previo concepto de la Comisi? de Ordenamiento Territorial, establecer?las condiciones para solicitar la conversi? de la Regi? en entidad territorial. La decisi? tomada por el Congreso se someter?en cada caso a referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados La misma ley establecer?las atribuciones, los ?ganos de administraci?, y los recursos de las regiones y su participaci? en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regal?s. Igualmente definir?los principios para la adopci? del estatuto especial de cada regi?? De igual manera, en lo atinente a las ?eas metropolitanas, el art?ulo 319 Superior dispone que mediante ley org?ica se adoptar?para ellas un r?imen administrativo y fiscal de car?ter especial; garantizar?que en sus ?ganos de administraci? tengan adecuada participaci? las respectivas autoridades municipales; y se?lar?la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculaci? de los municipios.

Igualmente, seg? el art?ulo 329 Superior la conformaci? de las entidades territoriales ind?enas se har?con sujeci? a lo dispuesto en la Ley Org?ica de Ordenamiento Territorial, y su delimitaci? se har?por el Gobierno Nacional, con participaci? de los representantes de las comunidades ind?enas, previo concepto de la Comisi? de Ordenamiento Territorial.

En este orden de ideas, se advierte con facilidad que en materia de ordenamiento territorial la voluntad del constituyente fue aquella de flexibilizar el tema, dejando simplemente sentadas las bases para avanzar en la construcci? de un modelo de Estado, labor inconclusa en la cual las leyes org?icas est? llamadas a cumplir un papel protag?ico, en tanto que marcos normativos generales a los cuales debe ajustarse la futura actividad legislativa en la materia, caracterizada, a su vez, por un grado mayor de precisi? y concreci?. De tal suerte que, en nuestro sistema de fuentes, la ley org?ica est?llamada a establecer, de manera general, las pautas para que el legislador ordinario desarrolle, a futuro, determinados temas, con lo cual no puede caracterizarse por entrar en los detalles y precisiones, por cuanto, de esta manera, se estar? petrificando el ejercicio de la actividad legislativa y vaciando de contenido las competencias del legislador ordinario. Se trata, en consecuencia de una ley de tr?ites ?obre la legislaci??

5.2.2. Diversas funciones que est?llamada a cumplir la ley org?ica.

En el constitucionalismo occidental, hist?icamente la ley org?ica ha cumplido diversas funciones: (i) complemento de determinados contenidos del Texto Fundamental; (ii) criterio para establecer l?ites a la potestad reglamentaria del Ejecutivo; y (iii) norma instrumental del procedimiento legislativo.

En lo que concierne a la funci? de complemento de determinados postulados constitucionales, se tiene que las leyes org?icas han sido entendidas como textos normativos que est? llamados a desarrollar la Constituci? misma sobre determinados temas, es decir, como un instrumento encaminado a evitar que el texto constitucional sea constantemente reformado; precisamente, en el entendido de que la Carta Pol?ica debe limitarse a plasmar unos principios fundamentales, unos acuerdos pol?icos esenciales con convocaci? de permanencia, sobre los cuales se estructuran las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, dejando al legislador org?ico la tarea de desarrollarlos, en funci? de situaciones meramente contingentes[3].

Pues bien, en cuanto a la segunda funci? que est?llamada a cumplir la ley org?ica, es decir, como criterio para establecer l?ites a la potestad reglamentaria del Ejecutivo, se cuenta con el ejemplo franc?. As? en el contexto de la Constituci? francesa de la V Rep?lica, el concepto de ley org?ica se fundamenta en un criterio de contenido material; esto es, determinados temas deben ser regulados por aqu?la, quedando excluido el ejercicio de la potestad reglamentaria. Aunado a lo anterior, su tr?ite se diferencia de aquel de la ley ordinaria en el sentido de que, una vez presentado el proyecto de ley org?ica debe esperar quince d?s para ser sometido a deliberaci? y votaci?, y en caso de no existir acuerdo entre ambas C?aras, el texto deber?ser aprobado por la mayor? absoluta de los miembros de la Asamblea Nacional. De igual manera, el proyecto debe ser sometido al control previo del Conseil Constitutionnel. En otras palabras, las leyes org?icas se diferencian de las ordinarias desde una doble perspectiva: material y formal.[4]

Una ?tima funci? que ha cumplido la ley org?ica, en el caso colombiano, es aquella, como se ha explicado, de regular la actividad legislativa del Congreso de la Rep?lica sobre determinados temas especificados en la Carta Pol?ica. En tal sentido, la Corte consider?en sentencia C- 337 de 1993 que ?a norma constitucional es creadora de situaciones jur?icas, sin tener car?ter aplicativo sin ninguna juridicidad anterior, al paso que la ley org?ica s?aplica una norma superior -la constitucional- y crea, a la vez, condiciones a las cuales estar?sujeto el ejercicio de la actividad legislativa? En igual sentido, en sentencia C-600A de 1995, el juez constitucional se refiri?al papel de las mencionadas leyes indicando que ?stas leyes tienden a precisar y complementar las disposiciones constitucionales relativas a la organizaci? y funcionamiento del poder p?lico, por lo cual tienen vocaci? de permanencia.

5.2.3. Relaciones existentes entre la ley org?ica y las dem? leyes

Tradicionalmente, el examen acerca de las relaciones existentes entre la ley org?ica y las dem? leyes se ha adelantado desde dos perspectivas: la jer?quica y la competencial. No se trata, como pudiera prima facie pensarse, de dos criterios excluyentes o contrarios, sino de dos aproximaciones te?icas que permiten abordar, de manera m? completa, un mismo problema. En pocas palabras, la ley org?ica, en tanto que constitucionalmente est?llamada a regular la actividad legislativa del Congreso de la Rep?lica en una determinada materia (competencia) no puede ser derogada por otra posterior que no haya sido, a su vez, adoptada por mayor? absoluta de los miembros de ambas C?aras (jerarqu?). De all?que cuando la ley org?ica regula la manera de desarrollar legislativamente una determinada materia, se?lada de antemano por la Constituci?, prevalecer?en ese ?bito espec?ico sobre las dem? leyes.

En este orden de ideas, el criterio jer?quico constituye la forma m? elemental de resolver los conflictos entre normas jur?icas, acord?dole mayor valor o fuerza a una sobre otra. Se apoya por tanto en una clasificaci? de las normas de conformidad con una escala de rangos en la que cada norma puede disponer sobre aquellas ubicadas en un nivel inferior, en tanto que estas ?timas deben respetar estrictamente los contenidos de aquellas situadas en un rango superior. De all?que la posici? de relativa superioridad intr?seca de unas normas sobre otras se conozca como principio de jerarqu?, cuyos or?enes se encuentran en el surgimiento del Estado Liberal cl?ico.

El principio de jerarqu? comporta, a su vez, consecuencias positivas y negativas. Positivas, en cuanto su ubicaci? en el sistema de fuentes implica un cierto grado de capacidad innovadora, activa y pasiva, frente a las dem? normas que conforman el ordenamiento jur?ico. De all?que la norma superior pueda modificar o derogar v?idamente todas aquellas que se encuentren en los niveles inferiores, e igualmente, dicha norma s?o puede ser modificada o derogada por otra del mismo o superior nivel. Por su parte, las consecuencias negativas de la aplicaci? del principio conllevan a que la norma de inferior jerarqu? que contrar? los contenidos de la superior, podr?ser expulsada del ordenamiento jur?ico.

Pues bien, en consonancia con el principio de jerarqu?, esta Corporaci? ha estimado que ?esde luego una ley org?ica es de naturaleza jer?quica superior a las dem? leyes que versen sobre el mismo contenido material, ya que ?tas deben ajustarse a lo que organiza aquella? As?consider?esta Corporaci? en sentencia C- 337 de 1993, con ocasi? de una demanda de inconstitucionalidad presentada contra unos art?ulos de la Ley 21 de 1992 o Ley Org?ica de Presupuesto, providencia en la cual se estim? igualmente, que ?ropiamente hablando, la ley org?ica no tiene el rango de norma constitucional, porque no est?constituyendo sino organizando lo ya constituido por la norma de normas, que es, ?icamente, el Estatuto Fundamental?

Posteriormente, en sentencia C- 283 de 1997, al momento de resolver una demanda de inconstitucionalidad presentada contra determinados art?ulos de la Ley 201 de 1995, "Por la cual se establece la estructura y organizaci? de la Procuradur? General de la Naci? y se dictan otras disposiciones", esta Corporaci? considero que ?l art?ulo 151 de la Carta, al establecer que "el Congreso expedir?leyes org?icas a las cuales estar?sujeto el ejercicio de la actividad legislativa", no determina que las normas de naturaleza org?ica adquieran, por ese hecho, rango constitucional?

Ahora bien, dentro de la evoluci? jurisprudencial que ha conocido la figura del bloque de constitucionalidad en Colombia, en un primer fallo, proferido a consecuencia de una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra determinados art?ulos de la Ley 397 de 1997, "Por la cual se desarrollan los art?ulos 70, 71 y 72 y dem? art?ulos concordantes de la Constituci? Pol?ica y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y est?ulos a la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias", esta Corporaci? afirm?que ?l bloque de constitucionalidad, estar? compuesto por todas aquellas normas, de diversa jerarqu?, que sirven como par?etro para llevar a cabo el control de constitucionalidad de la legislaci?. Conforme a esta acepci?, el bloque de constitucionalidad estar? conformado no s?o por el articulado de la Constituci? sino, entre otros, por los tratados internacionales de que trata el art?ulo 93 de la Carta, por las leyes org?icas y, en algunas ocasiones, por las leyes estatutarias.[5]

M? recientemente, la Corte en sentencia C- 985 de 2006, con ocasi? del examen de unas objeciones presidenciales formuladas contra el Proyecto de ley No. 144/05 Senado, 194/04 C?ara ?or medio del cual la Naci? rinde homenaje al Municipio de Andaluc? en sus 121 a?s de haber sido creado jur?icamente como entidad territorial del Departamento del Valle del Cauca? reiter?su postura en el sentido de considerar que las leyes org?icas conforman el bloque de constitucionalidad lato sensu, lo que significa que se trata de ?ar?etros para determinar el valor constitucional de las disposiciones sometidas a control[6]?

En este orden de ideas, en el tema de las leyes org?icas, la aplicaci? del principio jer?quico implica afirmar que, en raz? de su especial caracterizaci? constitucional, aqu?la ocupa un lugar superior a aquel de las leyes ordinarias. De all?que la ley ordinaria no podr? entrar a modificar o derogar ning? aspecto contenido en la ley org?ica, por cuanto se estar? oponiendo o contrariando los dictados de una norma jur?ica ubicada en un plano superior.

En tal sentido, el principio de jerarqu? en materia de leyes org?icas en Colombia se apoya en (i) la exigencia constitucional de un procedimiento legislativo agravado, en el sentido de requerir la aprobaci? del proyecto de ley, en una y otra C?ara, por mayor? absoluta; (ii) el principio democr?ico implicar? una voluntad diferente del Congreso de la Rep?lica; y (iii) el contenido propio de las leyes org?icas versa sobre los procedimientos que el Congreso debe observar al expedir las dem? leyes, lo que determina que todas las leyes deban sujetarse a las disposiciones de la ley org?ica.

A su vez, el principio de competencia, implica una determinada inmunidad o protecci? de la norma frente a otras de igual jerarqu? normativa, en funci? del tema regulado. No se trata, en consecuencia, de un problema de jerarqu?, en el sentido de que una disposici? no pueda ser modificada por otra ubicada en un plano inferior, sino que, encontr?dose ambas normas en un mismo nivel en el sistema de fuentes, una de ellas, por disposici? constitucional debido al tema que regula, no puede ser modificada o reformada sino por otra que sea de rango superior (la Constituci?) o bien de igual jerarqu?, a condici? de que regule el mismo tema.

Sobre el particular, cabe se?lar que la Corte ha estimado que, de conformidad con el art?ulo 151 Superior, se vulnera la Constituci? cuando, en el caso de las leyes ordinarias ?lgunos de sus art?ulos?violan la reserva de ley org?ica, si su contenido normativo es de aquellos que la Constituci? ha ordenado que se tramiten por medio de esas leyes de especial jerarqu? que son las leyes org?icas[7]? Posteriormente, en sentencia C- 579 de 2001, referente a la demanda dirigida contra unos art?ulos de la Ley 617 de 2000 estim?que s?o forman parte de la reserva de ley org?ica aquellas materias espec?ica y expresamente se?ladas por el Constituyente, ya que, como esta clase de leyes condiciona el ejercicio de la actividad legislativa, una interpretaci? demasiado amplia de tal reserva terminar? por despojar de sus atribuciones al legislador ordinario. De all?que ?quellas materias que no hayan sido objeto de un se?lamiento expreso por parte del Constituyente en el sentido de que deban tramitarse como leyes org?icas, deber? entenderse sujetas a la competencia del Legislador ordinario?

As?las cosas, los conflictos que se pueden presentar entre la ley ordinaria y la org?ica pueden ser dos: que la ley org?ica se extralimite invadiendo materias que son propias de otro tipo de ley en los t?minos del art?ulo 151 Superior (vgr. la ley org?ica regula un tema de ley estatutaria) o bien, que el legislador ordinario invada las competencias del org?ico.

Ahora bien, es necesario se?lar que la Constituci? colombiana establece en su art?ulo 151 que el Congreso de la Rep?lica expedir?las leyes org?icas a las cuales estar?sometida su actividad legislativa, mediante las cuales se regular? las siguientes materias: ?os reglamentos del Congreso y de cada una de las C?aras, las normas sobre preparaci?, aprobaci? y ejecuci? del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignaci? de competencias normativas a las entidades territoriales? De igual manera, establece una rigidez en la aprobaci? de las mismas consistente en que requerir?, para su aprobaci?, la mayor? absoluta de los votos de los miembros de una y otra C?ara.

En este orden de ideas, se puede afirmar que, en materia de leyes org?icas, existe efectivamente una jerarqu?, en el sentido de que las materias org?icas no pueden ser derogadas o modificadas mediante leyes de diferente naturaleza.

En consonancia con lo anterior, en diversos fallos la Corte ha examinado las relaciones existentes entre la ley org?ica y la ordinaria. As?pues, en sentencia C-423 de 1995, el juez constitucional estim?que "Las leyes org?icas se constituyen en reglamentos que establecen l?ites procedimentales, para el ejercicio de la actividad legislativa, en el caso de las leyes ordinarias en general y en el de ciertas y determinadas leyes en especial; son normas de autoreferencia para quienes tienen la facultad de expedirlas y posteriormente desarrollar la materia de la cual tratan, a trav? de leyes ordinarias? En igual sentido, en sentencia C- 600? de 1995, referente a una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra unos art?ulos de la Ley 60 de 1993, la Corte se?l?que ?na ley ordinaria tiene entonces que respetar los mandatos de la legislaci? org?ica; no puede entonces una ley ordinaria derogar una ley org?ica, ni tampoco invadir su ?bita de competencia ya que, si ello fuera posible, la actividad legislativa dejar? de estar sujeta a la legislaci? org?ica?

Posteriormente, en providencia C- 446 de 1996, referente a una demanda ciudadana presentada contra unos art?ulos de la Ley 38 de 1989 o Ley Org?ica de Presupuesto, consider?que la ?ey org?ica del presupuesto se encuentra dotada de la caracter?tica especial de poder condicionar la expedici? de otras leyes sobre la materia a sus prescripciones, de modo tal que una vulneraci? o desconocimiento de los procedimientos y principios que en ella se consagran al momento de la expedici? de las leyes presupuestales ordinarias, puede acarrear la inconstitucionalidad de ?tas? De igual manera, en sentencia C- 432 de 2000 atinente a una acci? p?lica de inconstitucionalidad dirigida contra el art?ulo 21 de la ley 344 de 1996, "Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalizaci? del gasto p?lico, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones", esta Corporaci? estim?que debe realizarse un cuidadoso examen de las limitaciones contenidas en la ley org?ica, pues, una interpretaci? laxa del ?bito reservado al legislador org?ico o estatutario, podr? terminar por vaciar de competencia al legislador ordinario y restringir ostensiblemente el principio democr?ico. De all?que ?a duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de ley org?ica o no, debe resolverse a favor del legislador ordinario, por dos razones fundamentales: la cl?sula general de competencia del legislador y por las limitaciones de las leyes org?icas constituyen un l?ite al proceso democr?ico.

Siguiendo con esta misma l?ea jurisprudencial, la Corte en sentencia C- 093 de 2002, referente a una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra algunos art?ulos de la Ley 128 de 1994, ?or la cual se expide la Ley Org?ica de las Areas Metropolitanas? estim?que disposiciones relativas a asuntos no sujetos a la reserva de ley org?ica pueden estar contenidas en un solo texto con aquellas que desarrollan aspectos no sujetos a tal reserva, siempre que guarden entre s?la concatenaci? material exigida por el art?ulo 158 superior.

As?las cosas, las leyes org?icas pueden referirse a temas ordinarios, por conexidad; a su vez, las leyes ordinarias pueden hacerlo a las org?icas, pero no regular materias de reserva org?ica. En otras palabras, se pueden presentar dos variedades de conflictos entre la ley ordinaria y la org?ica, a saber: el primero consiste en la extralimitaci? de la ley org?ica, de manera que entre a regular materias que no corresponden estrictamente a aquellas que se?la el art?ulo 151 Superior; el segundo se presenta cuando la ley ordinaria entra a regular materias propias de la ley org?ica, o que est? contenidas en este tipo de ley.

5.2.4. El procedimiento legislativo requerido para la aprobaci? de la ley org?ica.

En Colombia, el procedimiento legislativo requerido para la aprobaci? de la ley org?ica est?sometido a una rigidez constitucional, en el sentido de que el respectivo proyecto de ley debe ser aprobado por la mayor? absoluta de los miembros de una y otra C?ara. Al respecto, la Corte en sentencia C- 600? de 1995 estim?que ?l establecimiento de una mayor? m? exigente para la aprobaci? y modificaci? de estas ?timas, no son un capricho del Constituyente sino que tocan con valores constitucionales trascendentales, como el respeto a los derechos de las minor?s y el mantenimiento de una cierta configuraci? del aparato estatal. En efecto, estas leyes tienden a precisar y complementar las disposiciones constitucionales relativas a la organizaci? y funcionamiento del poder p?lico, por lo cual tienen vocaci? de permanencia. El Constituyente ha querido que esos contenidos normativos que considera particularmente importantes para la configuraci? del aparato estatal, no est? sujetos a la mayor? simple sino a una mayor? reforzada, con lo cual se busca conferir una mayor estabilidad a la regulaci? de esas materias.

5.2.5. La caducidad de la acci? p?lica de inconstitucionalidad en relaci? las leyes org?icas.

En lo que ata? a la variedad de vicio de inconstitucionalidad que se genera por la violaci? de la reserva de ley org?ica, la Corte ha estimado que se trata ?e un vicio material que no caduca[9]? En tal sentido, en sentencia C- 600? de 1995, atinente a una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra unos art?ulos de la Ley 60 de 1993, por estimar que los mismos al regular ciertas competencias de pol?ica social asignadas a la Naci?, los Departamentos, los Distritos y los Municipios deb?n haber surtido el tr?ite de una ley org?ica y no ordinaria, consider?que ?n an?isis m? detenido muestra que el desconocimiento de la reserva de ley org?ica no constituye un vicio puramente formal, puesto que tiene que ver con el contenido material de la norma acusada. La situaci? es en este aspecto id?tica a la violaci? de la regla de la unidad de materia (CP art. 158), que esta Corporaci? ya ha reconocido como un vicio material que no caduca? Y m? adelante, se se?la que ?a violaci? de la reserva de ley org?ica implica precisamente que el Congreso no tiene la autorizaci? constitucional -esto es, carece de competencia y de legitimidad- para utilizar la forma de la ley ordinaria para materias que la Carta ha atribuido a la forma de la ley org?ica. Estamos pues en presencia de un vicio de competencia que, como esta Corporaci? ya lo ha se?lado en anteriores decisiones, no es de forma sino material?

As?las cosas, a manera de conclusi?, se puede afirmar que la expresi? ?ey org?ica?ha sido empleada en diversas ocasiones en la historia del constitucionalismo occidental, aunque no siempre ha designado una misma realidad, clara e inequ?oca. De hecho, su denominaci? doctrinaria no ha sido constante, aludi?dose a ellas en t?minos de ?eyes separadas? ?eyes especiales? ?eyes secundarias? incluso ?egislaci? constitucional secundaria? De tal suerte que el vocablo ?ey org?ica?ha sido empleado de las diversas maneras en el constitucionalismo, a saber: (i) entendiendo por ella una ley de naturaleza paraconstitucional, encargada de hacer interpretaciones de autoridad sobre el texto constitucional; (ii) como una ley encargada de desarrollar temas que no pudieron o no quisieron serlo durante el proceso constituyente; y (iii) como normas procedimentales, dirigidas al Congreso, que garantizan el pluralismo y la publicidad, y que coinciden con lo que nosotros llamamos ?eglamento del Congreso? se trata, en ?timas, de leyes sobre leyes, no de leyes sustanciales sino instrumentales.

En Colombia, las dos primeras acepciones pueden ser entendidas como interpretaciones pol?icas, en tanto que la ?tima lo es jur?ica. En efecto, en los t?minos del art?ulo 151 Superior, mediante la ley org?ica se regula la actividad legislativa del Congreso de la Rep?lica, lo cual incluye, por supuesto, el procedimiento legislativo ordinario, as?como los dem?.

6. Examen de constitucionalidad en relaci? con la autorizaci? previa del Ministerio de la Protecci? Social (art. 20 de la Ley 1122 de 2007).

6.1. Primer cargo de inconstitucionalidad: violaci? de la reserva de ley org?ica.

El ciudadano demandante alega que el establecimiento de una autorizaci? previa, por medio de una supuesta ley ordinaria, que debe emitir el Ministerio de la Protecci? Social, o quien ?te delegue, para efectos de que una entidad territorial pueda contratar con instituciones prestadoras de servicios de salud debidamente habilitadas, en los casos en que no exista una oferta de servicios o ?ta sea insuficiente en el municipio o en su ?ea de influencia, desconoce el mandato del art?ulo 151 Superior seg? el cual existir? reserva de ley org?ica en esta materia.

As?las cosas, la Corte debe absolver dos interrogantes (i) si efectivamente la norma acusada se tramit?como ley ordinaria; y (ii) en caso afirmativo, deber?establecer si la disposici? debi?haber surtido el tr?ite de una ley org?ica.

6.1.1. Explicaci? del tr?ite que surti?la norma acusada en el Congreso de la Rep?lica.

Una vez revisado el tr?ite surtido por la norma acusada se pudo constatar que la misma fue aprobada en la C?ara de Representantes por mayor? simple, en tanto que en la Plenaria del Senado fue aprobada por mayor? absoluta, tal y como pasa a explicarse.

El 20 de julio de 2006, la senadora Dilian Francisca Toro Torres, y los representantes Sandra Roc? Ceballos Ar?alo y Eduardo Ben?ez Maldonado, radicaron el proyecto de ley n?. 001 C?ara ?or medio de la cual se reforma la Ley 100 de 1993 en materia de salud. Proyecto: por la cual se hacen modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan normas org?icas en materia de recursos y competencias de conformidad con los art?ulos 48, 49, 356 y 357 de la Constituci? Pol?ica?[10] Los objetivos centrales del proyecto de ley eran (i) reordenar el Sistema General de Seguridad Social en Salud; (ii) universalizar la cobertura de aseguramiento en tres a?s y la sostenibilidad de largo plazo; (iii) reestructurar y aumentar el financiamiento; (iv) mejorar el flujo, la protecci? y el uso adecuado de los recursos, a trav? del fortalecimiento y descentralizaci? del Sistema de Inspecci?, Vigilancia y Control, de manera que se garantice el equilibrio en las relaciones entre aseguradores y prestadores, se racionalice la prestaci? de servicios de salud y se fortalezcan las pol?icas, planes y proyectos de salud p?lica en el territorio nacional.

Ese mismo d?, el Ministro de la Protecci? Social radic?ante la Secretar? de la C?ara de Representantes, el proyecto de ley n?. 002 de 2006, ?or la cual se hacen algunas modificaciones al Sistema de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones? En cuanto a los prop?itos a alcanzar con la reforma se destacan los siguientes (i) lograr la cobertura total del sistema, es decir, asegurar al 18% de la poblaci? colombiana (7 millones de personas) que no se encuentra actualmente afiliada a ninguno de los reg?enes existentes; (ii) incrementar los recursos que alimentan el SGSSS; (iii) devolverle la responsabilidad de la ejecuci? de la totalidad de las acciones de promoci? y prevenci? a las entidades aseguradoras del R?imen Subsidiado; y (iv) fortalecer el componente de inspecci?, vigilancia y control del sistema con ?fasis en funciones de control, mediante la introducci? de sistemas orales o abreviados de procesamiento sin perjuicio de garantizar el derecho al debido proceso.

Posteriormente, fueron presentados otros quince proyectos de reforma a la Ley 100 de 1993, tal y como da cuenta el texto del ?NFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE A LOS PROYECTOS DE LEY NUMEROS 040 DE 2006 SENADO, 02 DE 2006 CAMARA por la cual se realizan modificaciones al Sistema General de Seguridad Social y se dictan otras disposiciones, de origen gubernamental, y sus Proyectos acumulados: 01 de 2006 C?ara, 018 de 2006 C?ara, 084 de 2006 C?ara, 130 de 2006 C?ara, 137 de 2006 C?ara, 140 de 2006 C?ara, 141 de 2006 C?ara, 20 de 2006 Senado, 26 de 2006 Senado, 38 de 2006 Senado, 67 de 2006 Senado, 116 de 2006 Senado, 122 de 2006 Senado, 128 de 2006 Senado, 143 de 2006 Senado y el 01 de 2006 Senado, 087 de 2006 C?ara.[11]?

Ahora bien, en el texto del ?NFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 040 DE 2006 SENADO, 02 DE 2006 C?MARA? el actual art?ulo 20 de la Ley 1122 de 2007 figuraba como art?ulo 14 con el siguiente texto:

?rt?ulo 14. Prestaci? de servicios de salud a la poblaci? pobre en lo no cubierto por subsidios a la demanda. Las entidades territoriales contratar?, con Empresas Sociales del Estado debidamente habilitadas, la atenci? de la poblaci? pobre en lo no cubierto por subsidios a la demanda. Cuando la oferta de servicios no exista o sea insuficiente en el municipio o en su ?ea de influencia, la entidad territorial, previa autorizaci? del Ministerio de la Protecci? Social o por quien delegue, podr?contratar con otras Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud debidamente habilitadas. (negrillas agregadas).[12]

Finalmente, el texto aprobado por las Comisiones S?timas conjuntas de C?ara y Senado en materia de prestaci? de servicios de salud a la poblaci? pobre en lo no cubierto por subsidios a la demanda fue el siguiente:

Art?ulo 22. Prestaci? de servicios de salud a la poblaci? pobre en lo no cubierto por subsidios a la demanda. Las entidades territoriales contratar? con Empresas Sociales del Estado debidamente habilitadas, la atenci? de la poblaci? pobre no asegurada en lo no cubierto por subsidios a la demanda. Cuando la oferta de servicios no exista o sea insuficiente en el municipio o en su ?ea de influencia, la entidad territorial, previa autorizaci? del Ministerio de la Protecci? Social o por quien delegue, podr?contratar con otras Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud debidamente habilitadas[13]. (negrillas agregadas).

De manera semejante en el texto del ?NFORME DE PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY 02 DE 2006 C?MARA, 040 DE 2006 SENADO? se propuso el siguiente articulo:

Art?ulo 22. Prestaci? de servicios de salud a la poblaci? pobre en lo no cubierto por subsidios a la demanda. Las Entidades territoriales contratar? con Empresas Sociales del Estado debidamente habilitadas, la atenci? de la poblaci? pobre no asegurada en lo no cubierto por subsidios a la demanda. Cuando la oferta de servicios no exista o sea insuficiente en el municipio o en su ?ea de influencia, la entidad territorial, previa autorizaci? del Ministerio de la Protecci? Social o por quien delegue, podr?contratar con otras Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud debidamente habilitadas. (negrillas agregadas).[14]

Ahora bien, de conformidad con certificaci? expedida por el Secretario General de la C?ara de Representantes, durante la sesi? plenaria que tuvo lugar el 4 de diciembre de 2006 fue sometido a votaci? ordinaria el actual art?ulo 20 de la Ley 1122 de 2007. Lo anterior, seg? consta en el registro electr?ico y manual remitido por el Subsecretario General de la Corporaci? y el Acta de la Sesi? Plenaria n?. 29 de diciembre 4 de 2006, publicada en la Gaceta del Congreso n?. 10 de 2007, pp. 13 a 33.

Posteriormente, seg? consta en la Gaceta del Congreso n?. 61 de 2007, P?. 31, el art?ulo 22 fue sometido a la siguiente votaci? en la Plenaria del Senado:

Por Secretaría se da lectura a los artículos que se van a votar en bloque:

Señor Presidente, los artículos del bloque del articulado son el 1°, el 4°, el 5°, el 6°, el 7°, el 8°, el 9°, el 10, el 11, 14, 19, 22, 23, 25, 26, 28, 29, 30 que es un artículo de ley orgánica, 32, 33, 34, 37 otro artículo de ley orgánica, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 47, 48, 49 y 50 son los artículos para votar en bloque, señor Presidente.

La Presidencia somete a consideración de la plenaria el articulado del proyecto leído por el Secretario, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria el articulado propuesto? Y esta responde afirmativamente.

Deja constancia de su voto negativo a la aprobación del articulado, la bancada del Partido Polo Democrático.

Por Secretaría se informa que los artículos orgánicos fueron aprobados con el quórum constitucional, y la abstención de voto de los honorables Senadores: David Char Navas e Iván Díaz Matéus, artículo que tenga que ver con IPS, Alejandra Moreno Piraquive, Manuel Antonio Virgüez Piraquive, Piedad Zuccardi de García, Arturo Char Chaljub y Alfonso Núñez Lapeira en los artículos 28 y 39.

De igual manera, seg? constancia suscrita por el Secretario General del Congreso, ?l art?ulo 20 fue puesto a consideraci? de la plenaria el d? mi?coles 6 de diciembre, seg? consta en la Gaceta No. 57 del jueves 1 de marzo de 2007, pudi?dose constatar un qu?um de 92 Honorables Senadores de la Rep?lica de los 102 que conforman la Plenaria?

Como se observa, el art?ulo 20 de la Ley 1122 de 2007 fue aprobado por la Plenaria de la C?ara de Representantes por mayor? simple, en tanto que en la Plenaria del Senado, lo fue por mayor? absoluta. En otras palabras, la norma acusada no fue aprobada por la mayor? absoluta de los miembros de cada una de las C?aras.

As?las cosas, una vez examinados los antecedentes legislativos, la Corte constata que el art?ulo 20 de la Ley 1122 de 2007 no fue aprobado por la mayor? absoluta de los miembros de cada una de las C?aras.

6.1.2. La disposici? acusada no viola la reserva de ley org?ica.

La Corte considera que la disposici? acusada no viola la reserva de ley org?ica, por cuanto no versa sobre la actividad del Congreso de la Rep?lica en punto al establecimiento de competencias normativas entre la Naci? y las entidades territoriales.

En efecto, seg? las l?eas jurisprudenciales rese?das, los asuntos materia de ley org?ica se encuentran determinados de manera expresa en la Constituci?, no pudiendo, entonces, suplantarse la voluntad del Constituyente extendiendo la reserva de ley org?ica a asuntos que ? no consider?necesario deferir a este tipo de leyes. De igual manera, se estimado por la Corte que "En el evento en que el juez constitucional se enfrente al estudio de una ley ordinaria que ha sido demandada por vulneraci? de la reserva de ley org?ica y siempre que los criterios hermen?ticos existentes resulten insuficientes para definir si la materia regulada por ?ta se encuentra reservada al legislador org?ico, la duda debe resolverse a favor de la opci? adoptada por el legislador ordinario, y, por lo tanto, la norma deber?ser declarada exequible respecto del cargo en menci?".[15]

Ahora bien, en el presente caso el legislador se limit?a incluir un requisito para efectos de que un municipio pueda contratar con entidades prestadoras del servicio de salud debidamente habilitadas y diferentes a las Empresas Sociales del Estado, cuando quiera que la oferta de servicios no exista o sea insuficiente en el municipio o en su ?ea de influencia. No se trata, en consecuencia, de ninguna de las materias sobre las cuales la Constituci? ha establecido reserva de ley org?ica, en los t?minos de la jurisprudencia constante de la Corte. En efecto, en el caso concreto, el legislador realmente no fij?pautas para que, en el futuro, el mismo Congreso de la Rep?lica adoptara disposiciones sobre el reparto de competencias entre la Naci? y las entidades territoriales en materia de prestaci? del servicio de salud para la poblaci? m? pobre. En efecto, la norma acusada se limita a (i) dejar en cabeza de las entidades territoriales la competencia para contratar los mencionados servicios de salud; y (ii) se?lar unos supuestos f?ticos en los cuales, contando con la autorizaci? previa del Ministerio de la Protecci? Social, el municipio o departamento pueda contratar. En otras palabras, no se est?ante el establecimiento de una norma que, con vocaci? de permanencia (norma paraconstitucional) determine principios o reglas para operar un reparto de competencias entre la Naci? y las entidades territoriales en materia de prestaci? del servicio de salud, y por ende, el hecho de haber sido tramitada como ley ordinaria y no org?ica, no se desconoce el art?ulo 151 Superior, como lo sostiene el actor.

En este orden de ideas, la Corte declarar?exequible el art?ulo 20 de la Ley 1122 de 2007, por ausencia de violaci? del principio de reserva de ley org?ica.

6.2. Segundo cargo de inconstitucionalidad contra el art?ulo 20 (parcial) de la Ley 1122 de 2007: la vulneraci? del principio de autonom? de las entidades territoriales.

El demandante alega que la autorizaci? previa que establece la norma acusada desconoce la autonom? de las entidades territoriales (art?ulo 287 constitucional) por cuanto limita enormemente la facultad de que ?tas disponen para contratar los servicios de salud para atender la poblaci? pobre en lo no cubierto por subsidios a la demanda. La Corte no comparte tales afirmaciones, por las razones que pasan a explicarse.

A lo largo de los a?s, la Corte ha consolidado unas claras l?eas jurisprudenciales en el sentido de que la Carta Pol?ica de 1991 contempla una forma de Estado que se construye a partir del principio unitario, pero que garantiza, al mismo tiempo, un ?bito de autonom? para sus entidades territoriales[16]. Dentro de ese esquema, la distribuci? de competencias entre la Naci? y los entes territoriales es algo que el ordenamiento superior ha confiado al legislador, para lo cual se le han establecido un conjunto de reglas m?imas orientadas a asegurar una articulaci? entre la protecci? debida a la autonom? territorial y el principio unitario, reglas que en ocasiones otorgan primac? al nivel central, al paso que en otras impulsan la gesti? aut?oma de las entidades territoriales.

En este orden de ideas, se precisa armoniza los contenidos de los principios de unidad y de autonom?, los cuales se limitan rec?rocamente. En tal sentido, el juez constitucional en sentencia C- 535 de 1996 consider?que la autonom? deb? entenderse como la capacidad de que gozan las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, dentro de los l?ites de la Constituci? y la ley, lo cual quiere decir que si bien, por un lado, se afirman los intereses locales, se reconoce, por otro, ?a supremac? de un ordenamiento superior, con lo cual la autonom? de las entidades territoriales no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario.[18]?En esa misma providencia se se?l?que ?or un lado, el principio de autonom? debe desarrollarse dentro de los l?ites de la Constituci? y la ley, con lo cual se reconoce la posici? de superioridad del Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un espacio esencial de autonom? cuyo l?ite lo constituye el ?bito en que se desarrolla esta ?tima.?

Posteriormente, la Corte en sentencia C-1258 de 2001 adelant?unas precisiones en relaci? con el papel que le corresponde cumplir al legislador en la configuraci? de los ?bitos de la autonom? regional, indicando que ?ta se encuentra integrada por ?l conjunto de derechos, atribuciones y facultades reconocidas en la Carta Pol?ica a las entidades territoriales y a sus autoridades, para el eficiente cumplimiento de las funciones y la prestaci? de los servicios a su cargo.[20]?En cuanto al l?ite m?imo, expres?la Corte que el mismo tiene una frontera en aquel extremo que al ser superado rompe con la idea del Estado unitario.

M? recientemente, en sentencia C- 931 de 2006, esta Corporaci? se refiri?al contenido del principio de autonom? de las entidades territoriales, en los siguientes t?minos:

?n ese esquema, para la distribuci? de competencias entre la Naci? y las entidades territoriales, el legislador deber?tener en cuenta que el contenido esencial de la autonom? se centra en la posibilidad de gestionar los propios intereses(C.P. art 287), una de cuyas manifestaciones m? importantes es el derecho a actuar a trav? de ?ganos propios en la administraci? y el gobierno de los asuntos de inter? regional o local. Tal derecho, contenido de manera expresa en el art?ulo 287 Superior, hace parte del n?leo esencial de la autonom?, indisponible por el legislador, y se complementa con las previsiones de los art?ulos 300-7 y 313-6 de la Constituci?, conforme a los cuales corresponde a las entidades territoriales determinar la estructura de sus respectivas administraciones, creando las dependencias que se estimen necesarias y fij?doles las correlativas funciones.

?o obstante lo anterior, es claro que, para preservar el inter? nacional y el principio unitario, corresponde al legislador establecer las condiciones b?icas de la autonom? y definir, respetando el principio de subsidiariedad, las competencias del orden nacional que deber? desarrollarse conforme al principio de coordinaci?, que presupone unas reglas uniformes y una pautas de acci? que, sin vaciar de contenido el ?bito de autonom? territorial, permitan una armonizaci? de funciones.

De igual manera, la Corte en sentencia C-173 de 2006 consider?que no vulneraba el principio de autonom? de las entidades territoriales, el establecimiento de una autorizaci? previa, en cabeza del alcalde municipal, a efectos del establecimiento de juegos localizados. En palabras de esta Corporaci?:

?or otra parte, en lo que concierne a la naturaleza jur?ica del concepto previo y favorable que debe rendir el alcalde del municipio en el cual van a funcionar unos juegos localizados, se tiene que, tal y como lo sostiene el demandante, en derecho administrativo es usual encontrar que en la formaci? de voluntad de la administraci? concurran diversos ?ganos o instancias, mediante la t?nica expedici? de dict?enes, bien sean (i) facultativos, caso en el cual se pueden seguir o no por la correspondiente autoridad p?lica; (ii) de obligatoria demanda, en el sentido de que necesariamente, antes de adoptar una decisi? final, hay que conocer el parecer de un determinado ?gano, opini? que finalmente puede ser seguida o no; y (iii) vinculantes, los cuales, adem? de ser tramitados con antelaci? a la toma de la correspondiente decisi?, atan a la administraci?, en la medida en que ?ta no puede adoptar una contraria.

Al respecto cabe se?lar que en estos casos se trata de la expedici? de actos administrativos complejos, entendiendo por tales aquellos que resultan ?el concurso de voluntades de varios ?ganos de una misma entidad o de entidades p?licas distintas, que se unen en una sola voluntad. En todo caso es necesario para que exista un acto complejo que haya unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades que se unen para formar un acto ?ico. En el acto complejo la voluntad declarada es ?ica y resulta de la fusi? de la voluntad de los ?ganos que concurren a formarla o de la integraci? de la voluntad del ?gano a que se refiere el acto. Si las voluntades que concurren a la formaci? del acto son iguales, el acto se forma por la fusi? de las distintas voluntades; si son desiguales, por la integraci? en la principal de las otras. Habr?integraci? de voluntades cuando un ?gano tiene facultad para adoptar una resoluci?, pero ese poder no pod? ejercerse v?idamente sin el concurso de otro ?gano..."[22]

En tal sentido, la expedici? de un dictamen previo y favorable, en tanto que elemento constitutivo de un acto administrativo complejo, no constituye una mera formalidad, sino un acto de contenido material, y por ende, debe ser motivado.

En suma, el concepto previo y motivado que debe rendir el alcalde en cuanto a la instalaci? de juegos localizados en su respectivo municipio es un acto de contenido material, que debe contener consideraciones f?ticas y jur?icas, y por ende, puede ser susceptible de ser controvertido judicialmente.

4. La facultad constitucional con que cuenta el legislador para establecer y regular monopolios rent?ticos en materia de juegos de suerte y azar.

A lo largo de su jurisprudencia, la Corte ha considerado que el legislador cuenta con un amplio margen de discrecionalidad para organizar el monopolio rent?tico de los juegos de suerte y azar. Al respecto, en sentencia C-1108 de 2001, esta Corporaci? estim?que ?n la medida en que es la propia ley la que establece el monopolio, el legislador cuenta con un amplio margen de apreciaci? para el efecto, dentro de par?etros de razonabilidad y proporcionalidad? Luego, en sentencia C-1114 de 2001 esta Corporaci? afirm?que ?rat?dose de recursos p?licos, como ciertamente lo son los generados por las rentas monopolizadas, corresponde a la ley determinar dentro de un amplio margen de apreciaci? las modalidades y las caracter?ticas de las mismas cualquiera sea la forma de gesti? que se adopte -directa, indirecta, mediante terceros- y se?lar la mejor manera para la obtenci? de las rentas que propicien la adecuada prestaci? de servicios p?licos que como los de salud est? tan ?timamente relacionados con las necesidades insatisfechas de la poblaci? (C.P., arts. 1, 2 y 365)^?. En igual sentido, en sentencia C-1191 de 2001 precis?que la Constituci? confiere al legislador ?na amplia facultad de regulaci? en materia de monopolios rent?ticos, pudiendo ceder o no la titularidad de algunas rentas (o la explotaci? de monopolios) a las entidades territoriales, e imponer las limitaciones, condicionamientos o exigencias que estime necesarias, todo ello sin perjuicio de la facultad de estas ?timas de disponer de los recursos obtenidos en la explotaci? de sus monopolios, y siempre y cuando se destinen a los fines para los cuales fueron previstos?As?por ejemplo, tal y como lo examin?la Corte en sentencia C-031 de 2003, el legislador puede restringir la operaci? de monopolios a las personas jur?icas.

En este orden de ideas, existe una clara l?ea jurisprudencial en el sentido de que en lo referente a la organizaci? y funcionamiento del monopolio rent?tico de los juegos de suerte y azar, el legislador cuenta con un amplio margen de configuraci? normativa, lo cual no obsta para que el Congreso de la Rep?lica pueda ?signar a las entidades territoriales ciertos aspectos puntuales de la regulaci? de los monopolios rent?ticos[23]? como el relativo al valor de los sorteos de las loter?s[24]? En consecuencia, es plausible afirmar que, a fortiori, el legislador puede establecerle a favor del alcalde municipal una competencia, con fundamento en el art?ulo 315-10 Superior, ya no normativa como la anteriormente se?lada para el caso de las Asambleas Departamentales, sino meramente administrativa, como lo es la emisi? de un concepto previo y favorable para la instalaci? de juegos de suerte y azar en su municipio.

Cabe asimismo se?lar que, si bien la renta generada por la explotaci? del monopolio sobre juegos de suerte y azar no constituye un recurso end?eno de la entidad territorial[25] y que es gestionada por la ETESA, tambi? lo es que los titulares de la misma son los Departamentos, el Distrito Capital y los municipios, motivo por el cual, no resulta irrazonable que los alcaldes participen en la toma de la decisi? acerca de la instalaci? de unos juegos localizados en sus respectivos municipios, tanto m? y en cuanto, como se ha indicado, por la misma naturaleza de tales juegos es preciso armonizar su instalaci? con el Plan de Ordenamiento Territorial.

En efecto, el Plan de Ordenamiento Territorial, cuya importancia ha sido resaltada por la jurisprudencia constitucional[26], es entendido como un conjunto de objetivos, directrices, pol?icas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas encaminadas a orientar y administrar el territorio, constituye un instrumento esencial para direccionar un adecuado desarrollo econ?ico, social, ambiental y cultural de los municipios, as?como planear la ejecuci? de obras p?licas. En la elaboraci? del mismo, por lo dem?, participa activamente la ciudadan?, e igualmente, se busca concertar acuerdos entre las diversas instituciones estatales. Otro tanto sucede en el derecho comparado.

Aunado a lo anterior, es necesario tener en cuenta que, seg? el Texto Fundamental, le corresponde al Alcalde conservar el orden p?lico del municipio de conformidad con la ley y las instrucciones y ?denes que reciba del Presidente de la Rep?lica y del respectivo gobernador. El alcalde es, por mandato constitucional, la primera autoridad de polic? del municipio y, en tal calidad, adem? de la funci? gen?ica, confiada a todas las autoridades, de proteger a las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y dem? derechos y libertades, tiene a cargo la espec?ica de salvaguardar, ?n el ?bito territorial del municipio, la pac?ica convivencia entre sus habitantes y el ejercicio razonable y l?ito de las actividades que ellos emprendan[28]? En tal sentido, le corresponde al alcalde municipal ejercer la funci? de polic?, entendida ?ta como ?a adopci? reglamentaria de ciertas prescripciones de alcance local sobre un tema en particular dirigidas a un grupo espec?ico de personas, y de los habitantes y residentes de la localidad, bajo la orientaci? de la Constituci?, la ley y el reglamento superior, de tal manera que la autoridad de polic? local pueda actuar ante condiciones espec?icas, seg? los t?minos que componen la noci? de orden p?lico policivo y local, lo que le permite dictar normas que regulen aquellas materias con car?ter reglamentario y objetivo?

Siendo entonces el alcalde el competente para preservar y mantener el orden p?lico en el respectivo municipio, no contrar? la Constituci? la adopci? de medidas encaminadas a que dicha autoridad pueda realizar una gesti? administrativa que concrete el poder de polic? que ha sido ejercido directamente por el legislador[30], valorando las circunstancias concretas de orden p?lico para efectos de adoptar la decisi? que estime m? conveniente seg? el caso en materia de funcionamiento de establecimiento destinados a la realizaci? de juegos de suerte y azar. De tal suerte que, no viola la Constituci? que el legislador otorgue a los alcaldes municipales la realizaci? de una gesti? concreta y preventiva, propia de sus funciones de polic?, consistente en expedir un concepto previo y favorable para la instalaci? de juegos localizados en sus respectivos municipios, medida destinada a mantener el orden p?lico en su localidad, de conformidad con la ley (CP art. 315-2), concepto que comprende la garant? de la seguridad, la tranquilidad y la salubridad p?licas.

En suma, no constituye una extralimitaci? del legislador en materia de autonom? de las entidades territoriales, haberle otorgado a los alcaldes municipales el ejercicio de una competencia mediante la cual se materializan las facultades de polic? de las cuales son titulares aqu?los.

Pues bien, el caso concreto se trata igualmente del establecimiento de un concepto previo, en cabeza, en esta ocasi?, de una autoridad del orden nacional, como lo es el Ministerio de la Protecci? Social. Seg? el ciudadano demandante, la fijaci? de dicho requisito vulnerar? la autonom? de las entidades territoriales para contratar. No comparte la Corte dichas afirmaciones, por las siguientes razones,

La norma acusada dispone que las entidades territoriales contratar? con Empresas Sociales del Estado debidamente habilitadas, la atenci? de la poblaci? pobre no asegurada y lo no cubierto por subsidios a la demanda. No obstante lo anterior, cuando la oferta de servicios no exista o sea insuficiente en el municipio o en su ?ea de influencia, la entidad territorial, previa autorizaci? del Ministerio de la Protecci? Social o por quien delegue, podr?contratar con otras Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud debidamente habilitadas.

Al respecto, esta Corporaci? entiende que la disposici? demandada persigue dos objetivos: ( i ) que, como regla general, la contrataci? para la prestaci? de los servicios de salud para la poblaci? m? pobre no asegurada se lleve a cabo por las Empresas Sociales del Estado ESE; y (ii) que como excepci?, y bajo la configuraci? de determinados supuestos f?ticos, aqu?la pueda ser contratada con particulares que garanticen la prestaci? oportuna, eficiente y adecuada del servicio.

As?las cosas, la entidad territorial no es despojada o desprovista de su capacidad contractual. Todo lo contrario. Previa autorizaci? de la autoridad nacional, el municipio o departamento celebran el respectivo contrato con los particulares prestadores del servicio p?lico de salud. No se trata, por tanto, de pasar una competencia del orden territorial al nacional, sino introducir ciertos elementos racionalizadores que garanticen una mayor transparencia y eficacia en el proceso contractual, y en ?timas, de establecer una garant? para la calidad del servicio, en aras a prevenir casos de corrupci? y desviaci? de recursos p?licos. En ?timas, el requisito se soporta sobre la consecuci? de un objetivo constitucionalmente admisible.

En este orden de ideas, la autorizaci? previa no se torna en un requisito irrazonable o absurdo, violatorio del principio de autonom? de las entidades territoriales, por cuanto su concesi? debe soportarse sobre los necesarios fundamentos f?ticos y jur?icos.

Ahora bien, la racionalidad de la autorizaci? previa para contratar, si bien no lesiona prima facie el principio de autonom? de las entidades territoriales, podr? llegar a desconocerlo de no establecerse l?ite temporal alguno para que el Ministerio de Protecci? Social se pronuncie en relaci? con la contrataci? que desea adelantar la correspondiente entidad territorial. De all?que la Corte considere que en estos casos la mencionada respuesta debe darse dentro del plazo establecido por el C?igo Contencioso Administrativo.

En tal sentido, si bien la autorizaci? previa no se torna en un requisito irrazonable o absurdo, ya que busca en una situaci? excepcional constatar que las instituciones prestadoras de salud con las cuales se va a contratar por el Departamento o Municipio fuera de su ?ea de influencia garanticen la prestaci? oportuna, eficiente y adecuada del servicio de salud y, por lo mismo no desconoce prima facie la autonom? de las entidades territoriales, la Corte estima necesario condicionar la exequibilidad del art?ulo 20 de la Ley 1122 de 2007, a que la expedici? de la respectiva autorizaci? se realice dentro del plazo establecido en el art?ulo 6? del C?igo Contencioso Administrativo para responder peticiones, cumplido el cual se entender?que se ha concedido la autorizaci?.

En este orden de ideas, la Corte declarar?exequible el art?ulo 20 de la Ley 1122 de 2007, por los cargos analizados, en el entendido que si transcurrido el plazo establecido en el art?ulo 6? del C?igo Contencioso Administrativo para responder peticiones se entender?que se ha concedido la autorizaci?.

6.3. Tercer cargo de inconstitucionalidad contra el art?ulo 20 (parcial) de la Ley 1122 de 2007: violaci? del art?ulo 209 Superior.

El demandante sostiene que la expresi? ?revia autorizaci? del Ministerio de la Protecci? Social o por quien delegue? del art?ulo 20 de la Ley 1122 de 2007 constituye una vulneraci? del art?ulo 209 Superior en cuanto se erige en ?na barrera de orden administrativo con sentencia de muerte, que desconoce los principios constitucionales que rigen la funci? administrativa contenidos en el art?ulos 209 constitucional? La Vista Fiscal, por su parte, manifiesta tambi? su preocupaci? por los efectos pr?ticos que puede conllevar la medida, como quiera que estima que se est?ante un tr?ite poco reglado, que no brinda mayores seguridades, motivo por el cual propone condicionar la constitucionalidad de la norma en los siguientes t?minos:

?eclarar EXEQUIBLE la expresi? ?a entidad territorial, previa autorizaci? del Ministerio de la Protecci? Social o por quien delegue, podr?contratar con otras Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud debidamente habilitadas? contenida en el art?ulo 20 de la Ley 1122 de 2007, ?icamente por el cargo formulado y bajo el entendido que el tr?ite de autorizaci? previa por parte del Ministerio de Protecci? Social, o por quien delegue, para que las entidades territoriales puedan contratar con Instituciones Prestadoras la prestaci? de servicios de salud para la poblaci? pobre no asegurada y en lo no cubierto por subsidios a la demanda, se debe someter al proceso establecido en el C?igo Contencioso Administrativo y su no respuesta a la entidad territorial solicitante dentro del t?mino contemplado en dicho c?igo para configurarse decisi? negativa har?que opere el silencio administrativo positivo, con lo cual se entiende que la autorizaci? solicitada ha sido concedida.

De igual manera, bajo el entendido que la contrataci? excepcional autorizada con las Instituciones Prestadoras de Salud se debe hacer bajo los principios que rigen la funci? administrativa, la gesti? fiscal y los propios de la contrataci? p?lica estatal que les sean aplicables.

No comparte la Corte la argumentaci? planteada por la Vista Fiscal, por las razones que pasan a explicarse.

En diversas oportunidades[31], en sede de tutela, esta Corporaci? ha examinado el contenido y alcance de los principios constitucionales que orientan la funci? administrativa, entre ellos, aquellos de eficacia y eficiencia. As? ha entendido que (i) el principio de eficacia es especialmente importante cuando se trata de procesos administrativos que involucran derechos fundamentales[32]; (ii) la deliberada negligencia administrativa, las fallas ocasionadas por la ineptitud o incompetencia de los funcionarios o simplemente la ineficacia del sistema, no pueden ser presentadas como razones v?idas para disculpar la protecci? de los derechos de las personas[33]; (iii) la funci? p?lica debe regirse por los principios de eficacia y eficiencia en el servicio, los cuales son tambi? pautas de comportamiento del Estado Social de Derecho y uno de los mecanismos para desarrollar los fines esenciales del Estado[34]? y (iv) una actuaci? desordenada e ineficiente de la administraci?, aunque el objetivo buscado con ella sea la prevalencia del inter? general sobre el particular, comporta, casi con seguridad, da?s que, por el mismo caos generado en la falta de previsi? de quienes debieran desplegarla en grado sumo habida cuenta de sus responsabilidades p?licas, se salgan de su propio control y se produzca, entonces, adem? del perjuicio al inter? colectivo, una violaci? a los derechos fundamentales de los asociados involucrados en tal situaci?.

De igual manera, en sede de control de constitucionalidad abstracto, la Corte ha examinado igualmente casos en los cuales los demandantes critican determinada norma legal por estimar que vulnera los principios que orientan la funci? administrativa.

As?por ejemplo, en sentencia C- 035 de 1999, referente a una acci? p?lica de inconstitucionalidad dirigida el art?ulo 56 de la ley 99 de 1993, por considerar que la inclusi? de un tr?ite en materia ambiental no ten? raz? de ser ?orque ?te es un componente del estudio de impacto ambiental que contiene los mismos aspectos t?nicos y cient?icos exigidos para la expedici? de la licencia. Adem?, dicho tr?ite es oneroso y causa perjuicios, porque la evaluaci? del referido diagn?tico implica demora en el tr?ite de la licencia. En tal virtud, la regulaci? normativa acusada desconoce los principios de econom?, eficacia y celeridad contenidos en el art. 209 de la Constituci?? cargo que fue despachado desfavorablemente por la Corte, con base en las siguientes razones:

Los principios de eficacia, econom? y celeridad que rigen las actuaciones de las autoridades administrativas, constituyen precisamente orientaciones que deben guiar la actividad de ?tas para que la acci? de la administraci? se dirija a obtener la finalidad o los efectos pr?ticos a que apuntan las normas constitucionales y legales, buscando el mayor beneficio social al menor costo. En tal virtud, la observancia de dichos principios no constituye un fin en si mismo, pues su acatamiento busca precisamente que se convierta en realidad el cumplimiento de los deberes sociales del Estado en materia ambiental. El posible conflicto entre la efectividad de los aludidos principios de la funci? administrativa y la necesidad de cumplimiento de los deberes sociales del Estado se resuelve en beneficio de esto ?timo, porque es inconcebible que aqu?los predominen sobre el bien superior de atender valiosos deberes sociales del Estado, como son los atinentes a la preservaci? del ambiente. Por consiguiente, el ideal es que se realicen dichos deberes sociales, conciliando la efectividad de ?tos con la conveniente, prudente y necesaria observancia de dichos principios.

En otras palabras, a juicio de la Corte, la inclusi? de un tr?ite administrativo por el legislador no necesariamente vulnera los principios que deben orientar la funci? administrativa, en la medida en que aqu? se encuentre justificado constitucionalmente. En palabras de esta Corporaci? ?s indudable que la exigencia del diagn?tico ambiental de alternativas favorece la eficacia en el pronunciamiento sobre la petici? de licencia, en la medida en que se erige en un instrumento que orienta y facilita la elaboraci? del estudio de impacto ambiental, y concierta las voluntades de la administraci? y del peticionario de la licencia, en cuanto a la mejor manera de impedir los efectos desfavorables de la obra o actividad en el ambiente?  

De igual manera, la Corte en sentencia C- 649 de 2002 se pronunci?en relaci? con una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra el art?ulo 843 del Estatuto Tributario, por la supuesta vulneraci? de los principios que orientan la funci? administrativa. Seg? el demandante, el legislador habr? vulnerado el art?ulo 209 Superior por cuanto, no obstante existir un procedimiento administrativo de cobro coactivo, la norma autorizaba a las entidades para contratar abogados externos. Esta Corporaci? estim?que no le asist? raz? al demandante, por las siguientes razones:

?os principios de la funci? administrativa se dividen en final?ticos (la funci? administrativa se encuentra al servicio del Estado), organizacionales (descentralizaci?, desconcentraci? y delegaci?) y funcionales (igualdad, moralidad, eficacia, celeridad, imparcialidad, publicidad y econom?). En cuanto a la econom?, como principio funcional, constituye una orientaci? para que el cumplimiento de los fines del Estado se proyecte buscando el mayor beneficio social al menor costo.

Pero en estos asuntos existe un amplio margen de apreciaci? y m?tiples formas para su configuraci?, pues se requiere de elementos de connotaci? pol?ica que permitan materializar, a partir de normas legales y reglamentarias, sus aspectos sustanciales y procedimentales .

En este orden de ideas, el Congreso, como eje del debate pol?ico y democr?ico, tiene la facultad de valorar m?tiples opciones para adoptar aquella que considere adecuada seg? los condicionamientos f?ticos y jur?icos analizados. Pero en manera alguna significa que las medidas adoptadas se reduzcan al terreno de lo pol?ico y se sustraigan del control constitucional, sino que, precisamente por tratarse de asuntos que son el fruto de la discusi? democr?ica, gozan de una presunci? de constitucionalidad reforzada. En consecuencia, las demandas formuladas contra una ley por desconocimiento de los principios de la funci? administrativa exigen de una carga argumentativa mayor, pues debe demostrarse que el dise? de la pol?ica o de los mecanismos legales no guarda relaci? con las previsiones del art?ulo 209 de la Carta. No le corresponde a la Corte determinar cu? es la mejor forma de regulaci? normativa, sino ?icamente establecer si la que fue adoptada contraviene o no los preceptos constitucionales. (negrillas agregadas).

Ahora bien, en la presente oportunidad la Corte estima igualmente que el legislador no ha vulnerado los principios orientadores de la funci? administrativa, por cuanto el establecimiento del requisito de la autorizaci? previa del Ministerio de la Protecci? Social para efectos de que la entidad territorial pueda contratar con otras Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud debidamente habilitadas, distintas a las Empresas Sociales del Estado, cuando la oferta de servicios no exista o sea insuficiente en el municipio o en su ?ea de influencia, no es irrazonable o injustificada.

En efecto, la norma acusada tiene por finalidad garantizar el adecuado uso de los escasos recursos econ?icos que alimentan el SGSSS, evitando que los mismos se despilfarren o desv?n por efectos de la corrupci? administrativa, e incluso, por la presi? de los grupos armados ilegales.

No obstante lo anterior, la Corte advierte que la exigencia de dicha autorizaci? no puede convertirse en un obst?ulo que paralice la prestaci? del servicio de salud a la poblaci? m? vulnerable, raz? por la cual la no emisi? de dicha autorizaci? dentro del plazo establecido por el C?igo Contencioso Administrativo, no debe impedir que se pueda realizar dicha contrataci? por las entidades territoriales, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria a que haya lugar. En tal sentido, si bien la autorizaci? previa no se torna en un requisito irrazonable o absurdo, ya que busca en una situaci? excepcional constatar que la instituciones prestadoras de salud con las cuales se va a contratar por el Departamento o Municipio fuera de su ?ea de influencia garanticen la prestaci? oportuna, eficiente y adecuada del servicio de salud y, por lo mismo no desconoce la autonom? de las entidades territoriales, la Corte estima necesario condicionar la exequibilidad del art?ulo 20 de la Ley 1122 de 2007, a que la expedici? de la respectiva autorizaci? se realice dentro del t?mino legal.

En este orden de ideas, la Corte declarar?exequible el art?ulo 20 de la Ley 1122 de 2007, por los cargos analizados, en el entendido que si transcurrido el plazo establecido en el art?ulo 6? del C?igo Contencioso Administrativo para responder peticiones se entender?que se ha concedido la autorizaci?.

7. An?isis de constitucionalidad de los cargos planteados contra el art?ulo 34 (parcial) de la Ley 1122 de 2007, en punto a las nuevas facultades de inspecci? y vigilancia del INVIMA.

7.1. Primer cargo de inconstitucionalidad. Violaci? al principio de reserva de ley.

Con el prop?ito de resolver el cargo de inconstitucionalidad planteado contra el art?ulo 34 (parcial) de la Ley 1122 de 2007, la Corte analizar?el tr?ite legislativo que surtieron las expresiones acusadas, a fin de establecer si las mismas fueron aprobadas por las mayor?s absolutas de los miembros de ambas C?aras.

As?pues, en el texto del ?NFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 040 DE 2006 SENADO, 02 DE 2006 C?MARA? el actual art?ulo 34 de la Ley 1122 de 2007 figuraba como art?ulo 21 con el siguiente texto:

Art?ulo 21. Supervisi? en algunas ?eas de Salud P?lica. Corresponde al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima, como autoridad sanitaria nacional, adem? de las dispuestas en otras disposiciones legales, las siguientes:

a) La evaluaci? de factores de riesgo y expedici? de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci? de los mismos;

b) La competencia exclusiva de la inspecci?, vigilancia y control de la producci? y procesamiento de alimentos, de las plantas de beneficio de animales, de los centros de acopio de leche y de las plantas de procesamiento de leche y sus derivados;

c) La competencia exclusiva de la inspecci?, vigilancia y control sanitario de la importaci? y exportaci? de alimentos y materias primas para la producci? de los mismos, en puertos, aeropuertos y pasos fronterizos. Corresponde a los departamentos, distritos y a los municipios de categor?s 1, 2, 3 y especial, la vigilancia y control sanitario de la distribuci?, transporte y comercializaci? de alimentos y de los establecimientos gastron?icos;

d) La garant? mediante una tecnolog? de se?lizaci? de medicamentos, su identificaci? en cualquier parte de la cadena de distribuci?, desde la producci? hasta el consumidor final con el objetivo de evitar la falsificaci?, adulteraci?, vencimiento y contrabando. Las entidades territoriales exigir? tanto a distribuidores como a productores que todos los medicamentos que se comercialicen en su jurisdicci? cumplan con estos requisitos.

Par?rafo 1?. El Invima, podr?delegar algunas de estas funciones en las entidades territoriales.

Par?rafo 2?. El Invima podr?contratar, cuando sea necesario, algunas funciones del presente art?ulo. Esta contrataci? deber?hacerse con entidades de reconocido prestigio, t?nico y cient?ico, d?doles prioridad a entidades p?licas del orden territorial y/o nacional.[36]

El texto aprobado por las Comisiones S?timas conjuntas de C?ara y Senado en materia de facultades del INVIMA fue el siguiente:

Art?ulo 37. Supervisi? en algunas ?eas de Salud P?lica. Corresponde al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima, como autoridad sanitaria nacional, adem? de las dispuestas en otras disposiciones legales, las siguientes:

a) La evaluaci? de factores de riesgo y expedici? de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci? de los mismos;

b) La competencia exclusiva de la inspecci?, vigilancia y control de la producci? y procesamiento de alimentos, de las plantas de beneficio de animales, de los centros de acopio de leche y de las plantas de procesamiento de leche y sus derivados;

c) La competencia exclusiva de la inspecci?, vigilancia y control sanitario de la importaci? y exportaci? de alimentos y materias primas para la producci? de los mismos, en puertos, aeropuertos y pasos fronterizos. Corresponde a los departamentos, distritos y a los municipios de categor?s 1, 2, 3 y especial, la vigilancia y control sanitario de la distribuci?, transporte y comercializaci? de alimentos y de los establecimientos gastron?icos;

d) La garant? mediante una tecnolog? de se?lizaci? de medicamentos, su identificaci? en cualquier parte de la cadena de distribuci?, desde la producci? hasta el consumidor final con el objetivo de evitar la falsificaci?, adulteraci?, vencimiento y contrabando. Las entidades territoriales exigir? tanto a distribuidores como a productores que todos los medicamentos que se comercialicen en su jurisdicci? cumplan con estos requisitos.

Par?rafo 1?. El Invima, podr?delegar algunas de estas funciones en las entidades territoriales.

Par?rafo 2?. El Invima podr?contratar, cuando sea necesario, algunas funciones del presente art?ulo. Esta contrataci? deber?hacerse con entidades de reconocido prestigio, t?nico y cient?ico, d?dole prioridad a entidades p?licas del orden territorial y/o nacional.[37]. ( negrillas agregadas ).

Ahora bien, la votaci? del proyecto de ley en la Plenaria de la C?ara, seg? consta en el texto de la Gaceta del Congreso n?ero 11 de 2007, registr?la siguiente votaci?:

?irecci? de la sesi? por la Presidencia (doctor Alfredo Cuello Baute):

Se vota el art?ulo 2? con la supresi? del par?rafo 2?. Se abre el registro para votar.

La Secretar? General informa (doctor Angelino Lizcano Rivera):

S? es aprobando el art?ulo 37, sin el par?rafo 2?.

La Secretar? General informa (doctora Flor Marina Daza Ram?ez):

Eduardo Ben?ez s

Edgar G?ez Rom? s

Fabiola Olaya s?

La Secretar? General informa (doctor Jes? Alfonso Rodr?uez Camargo):

Han votado por el s? manualmente, Eduardo Ben?ez, Edgar G?ez Rom?, Fabiola Olaya.

Juli? Silva vota s?

Direcci? de la sesi? por la Presidencia (doctor Alfredo Cuello Baute):

Cierre el registro Secretario y certifique la votaci?.

La Secretar? General informa (doctor Angelino Lizcano Rivera):

Se?r Presidente, por el s? 88 votos.

Por el no, ning? voto.

Ha sido aprobado el art?ulo 37 sin el par?rafo 2?. La Secretar? certifica que este art?ulo fue aprobado con mayor?s absolutas.         ( negrillas y subrayados agregados ).

De manera semejante en el texto del ?NFORME DE PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY 02 DE 2006 C?MARA, 040 DE 2006 SENADO? se propuso el siguiente art?ulo referente a las competencias del INVIMA:

Art?ulo 37. Supervisi? en algunas ?eas de salud p?lica. Corresponde al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima, como autoridad sanitaria nacional, adem? de las dispuestas en otras disposiciones legales, las siguientes:

a) La evaluaci? de factores de riesgo y expedici? de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci? de los mismos;

b) La competencia exclusiva de la inspecci?, vigilancia y control de la producci? y procesamiento de alimentos, de las plantas de beneficio de animales, de los centros de acopio de leche y de las plantas de procesamiento de leche y sus derivados;

c) La competencia exclusiva de la inspecci?, vigilancia y control sanitario de la importaci? y exportaci? de alimentos y materias primas para la producci? de los mismos, en puertos, aeropuertos y pasos fronterizos. Corresponde a los departamentos, distritos y a los municipios de categor?s 1?, 2?, 3? y especial, la vigilancia y control sanitario de la distribuci?, transporte y comercializaci? de alimentos y de los establecimientos gastron?icos;

d) La garant? mediante una tecnolog? de se?lizaci? de medicamentos, su identificaci? en cualquier parte de la cadena de distribuci?, desde la producci? hasta el consumidor final con el objetivo de evitar la falsificaci?, adulteraci?, vencimiento y contrabando. Las entidades territoriales exigir? tanto a distribuidores como a productores que todos los medicamentos que se comercialicen en su jurisdicci? cumplan con estos requisitos.

Par?rafo 1?. El Invima, podr?delegar algunas de estas funciones en las entidades territoriales.

Par?rafo 2?. El Invima podr?contratar, cuando sea necesario, algunas funciones del presente art?ulo. Esta contrataci? deber?hacerse con entidades de reconocido prestigio, t?nico y cient?ico, d?dole prioridad a entidades p?licas del orden territorial y/o nacional[38]

Posteriormente, seg? consta en la Gaceta del Congreso n?. 61 de 2007, pag. 31, el art?ulo 37 fue sometido a la siguiente votaci? en la Plenaria del Senado:

Por Secretaría se da lectura a los artículos que se van a votar en bloque:

Señor Presidente, los artículos del bloque del articulado son el 1°, el 4°, el 5°, el 6°, el 7°, el 8°, el 9°, el 10, el 11, 14, 19, 22, 23, 25, 26, 28, 29, 30 que es un artículo de ley orgánica, 32, 33, 34, 37 otro artículo de ley orgánica, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 47, 48, 49 y 50 son los artículos para votar en bloque, señor Presidente.

La Presidencia somete a consideración de la plenaria el articulado del proyecto leído por el Secretario, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria el articulado propuesto? Y esta responde afirmativamente.

Deja constancia de su voto negativo a la aprobación del articulado, la bancada del Partido Polo Democrático.

Por Secretaría se informa que los artículos orgánicos fueron aprobados con el quórum constitucional, y la abstención de voto de los honorables Senadores: David Char Navas e Iván Díaz Matéus, artículo que tenga que ver con IPS, Alejandra Moreno Piraquive, Manuel Antonio Virgüez Piraquive, Piedad Zuccardi de García, Arturo Char Chaljub y Alfonso Núñez Lapeira en los artículos 28 y 39. (negrillas y subrayados agregados).

El anterior examen de los antecedentes de la Ley 1122 de 2007 evidencian pues que el actual art?ulo 34 fue aprobado por la mayor? absoluta de los miembros de cada una de las C?aras, con lo cual el cargo de inconstitucionalidad por violaci? de la reserva de ley no est?llamado a prosperar.

En este orden de ideas, la Corte declarar?exequible el literal a) del art?ulo 34 de la ley 1122 de 2007, y la expresi? ?xclusiva? de los literales b) y c) del mencionado art?ulo, por no violar la reserva de ley org?ica.

7.2. Segundo cargo de inconstitucionalidad. Violaci? al principio de autonom? de las entidades territoriales.

El demandante sostiene que las disposiciones acusadas vulneran el principio de autonom? de las entidades territoriales por cuanto le suprimen por completo a las entidades territoriales sus competencias en materia de inspecci?, vigilancia y control de alimentos. La Corte no comparte tal argumentaci? por cuanto, como se explic? el legislador org?ico se limit?a reoperar una redistribuci? de competencias entre la Naci? y las entidades territoriales, medida que tampoco puede ser estimada arbitraria, por las siguientes razones.

El literal a) del art?ulo 34 de la Ley 1122 de 2007 atribuye al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA, en tanto que autoridad sanitaria nacional, la funci? de evaluar los factores de riesgo y la expedici? de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci? de los mismos. De igual manera, los literales b) y c) le atribuyen competencia ?xclusiva?a la mencionada entidad en materia de inspecci?, vigilancia y control de (i) la producci? y procesamiento de alimentos; (ii) de las plantas de beneficio de animales; (iii) de los centros de acopio de leche y de las plantas de procesamiento de leche y sus derivados as?como del transporte asociado a estas actividades; y (iv) en la inocuidad en la importaci? y exportaci? de alimentos y materias primas para la producci? de los mismos, en puertos, aeropuertos y pasos fronterizos, sin perjuicio de las competencias que por ley le corresponden al Instituto Colombiano Agropecuario, ICA. De igual manera, le atribuye competencia a los Departamentos, Distritos y a los Municipios de categor?s 1? 2?, 3? y especial, la vigilancia y control sanitario de la distribuci? y comercializaci? de alimentos y de los establecimientos gastron?icos, as?como, del transporte asociado a dichas actividades, exceptu?dose al Departamento Archipi?ago de San Andr?, Providencia y Santa Catalina por tener r?imen especial.

Sea lo primero decir que las normas acusadas se encuentran ubicadas en el Cap?ulo VI, bajo la r?rica ?alud P?lica?de la Ley 1122 de 2007, entendida ?ta como un conjunto de pol?icas que buscan garantizar de una manera integrada, la salud de la poblaci? por medio de acciones de salubridad dirigidas tanto de manera individual como colectiva, ya que sus resultados se constituyen en indicadores de las condiciones de vida, bienestar y desarrollo del pa?. Tales acciones se realizar? bajo la rector? del Estado y deber? promover la participaci? responsable de todos los sectores de la comunidad, en los t?minos del art?ulo 32 de la citada ley.

De igual manera, a efectos de comprender el sentido de las normas acusadas es preciso tener en cuenta que mediante la Ley 100 de 1993 se cre?el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA, establecimiento p?lico del orden nacional, adscrito al Ministerio de la Protecci? Social, con personer? jur?ica, patrimonio independiente y autonom? administrativa, cuyo objeto es la ejecuci? de la pol?ica p?lica en materia de vigilancia sanitaria y de control de calidad de alimentos, productos biol?icos, alimentos, bebidas, cosm?icos, dispositivos y elementos quir?gicos, odontol?icos, productos homeop?icos y otros que puedan tener impacto en la salud p?lica.

En este orden de ideas, las competencias que le fueron atribuidas al INVIMA por las normas legales acusadas se articulan con los fines para los cuales fue creada dicha instituci? estatal, dentro del marco del ejercicio de labores de polic? administrativa.

En efecto, el literal a) del art?ulo 34 de la Ley 1122 de 2007 faculta al INVIMA a, una vez evaluados los factores de riesgo, expedir las correspondientes medidas sanitarias, es decir, actos administrativos de car?ter general. A su vez, los literales b) y c) le otorgan al INVIMA determinadas competencias exclusivas de inspecci?, vigilancia y control sobre algunas de las etapas que conforman el proceso de producci? y distribuci? de alimentos en Colombia. Como lo explica el mismo INVIMA en su intervenci?, el Instituto s?o asume algunas competencias, quedando otras en cabeza de las entidades territoriales. Gr?icamente, el reparto competencial es el siguiente:

Etapas.	Produ cci?	Procesa miento	Transporte relacionado con la producci? y procesamiento	Distribuci?	Comercializa ci?	Transporte relacionado con la distribuci? y comercializaci? del producto.
INVIMA	x	x	x
Entidades territo-riales			X		X	X

Como se observa, a las entidades territoriales no se les est? suprimiendo todas sus competencias en materia de inspecci?, vigilancia y control de alimentos. Por el contrario, el legislador oper?una de distribuci? de competencias, quedando entonces la entidades territoriales encargadas de realizar tales labores en lo atinente a la cadena de distribuci? y comercializaci? de los alimentos y del transporte asociado a esas actividades, en tanto que al INVIMA se le asigna otra parte de la cadena, como lo es aquella de la producci? y procesamiento de alimentos y del transporte asignado a esas actividades. En otras palabras, el art?ulo 34 de la Ley 1122 de 2007 estableci?un nuevo modelo de inspecci?, vigilancia y control en materia de alimentos en Colombia.

Aunado a lo anterior, el Consejo Nacional de Pol?ica Econ?ica y Social CONPES en documento n?. 3375 de 2005 adelant?un examen de las deficiencias que presentaba el sistema de medidas sanitarias y fitosanitarias, el cual evidenci?(i) la falta de coordinaci? intersectorial entre los diversos ministerios y entidades nacionales que constituyen el sistema; (ii) desarticulaci? intersectorial; (iii) problemas de definici? de competencias claras entre la Naci? y las entidades territoriales en la materia; (iv) reparto inadecuado de competencias entre estas mismas, lo cual genera inseguridad en la aplicaci? de pol?icas sanitarias efectivas.

El anterior estado de cosas, a juicio del CONPES, conduc?, a su vez, a no contar con un estatus sanitario ?ico en Colombia, no existiendo por tanto una autoridad administrativa sanitaria ?ica del orden nacional, especializada y t?nica, cuya labor elevase los niveles de confiabilidad internacional en materia de alimentos producidos en el pa?.

As?las cosas, la defensa de la salubridad p?lica y la generaci? de confianza en los productos nacionales en el contexto del comercio internacional, justifica la redistribuci? de competencias en materia sanitaria y el fortalecimiento del INVIMA.

As?las cosas, la Corte declarar?exequible el literal a) del art?ulo 34 de la ley 1122 de 2007, y la expresi? ?xclusiva? de los literales b) y c) del mencionado art?ulo, por no violar el art?ulo 287 Superior.

7.3. Tercer cargo de inconstitucionalidad contra el art?ulo 34 (parcial) de la Ley 1122 de 2007. Violaci? del art?ulo 209 Superior.

El demandante alega que las disposiciones acusadas del art?ulo 34 de la Ley 1122 de 2007 termina por desconocer el art?ulo 209 Superior, por cuanto al dejar en cabeza del INVIMA de manera exclusiva la actividad de inspecci?, vigilancia y control en materia de alimentos, as?como la evaluaci? de factores de riesgo y expedici? de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricaci? de los mismos, se atenta contra los principios que orientan la funci? administrativa, por cuanto ?l INVIMA es un establecimiento p?lico centralizado?ue no tiene delegadas, ni personal suficiente para ejercer dentro de los t?minos del art?ulo 209 de la Carta Pol?ica esta actividad de control? No comparte la Corte las anteriores argumentaciones, por las razones que pasan a explicarse.

Como se ha explicado, la Corte en sentencia C- 649 de 2002, cuando se formulan demandas contra una ley por desconocimiento de los principios de la funci? administrativa se le exige al ciudadano ?na carga argumentativa mayor, pues debe demostrarse que el dise? de la pol?ica o de los mecanismos legales no guarda relaci? con las previsiones del art?ulo 209 de la Carta. No le corresponde a la Corte determinar cu? es la mejor forma de regulaci? normativa, sino ?icamente establecer si la que fue adoptada contraviene o no los preceptos constitucionales? En el presente caso, por el contrario, el ciudadano se limita a afirmar que, dado que el INVIMA es un establecimiento p?lico del orden nacional, no va a contar con los suficientes medios para asumir las nuevas competencias asignadas en las normas acusadas. La anterior afirmaci?, como se explic? carece de sustento por cuanto no s?o el INVIMA no asumi?por completo todas las competencias de inspecci?, vigilancia y control que alega el demandante, sino que el Instituto aport?al expediente numerosas pruebas encaminadas a demostrar que se han adoptado las medidas administrativas y presupuestales necesarias para asumir las nuevas competencias. Dentro de las anteriores, destacan la creaci? de diversos Grupos de Trabajo distribuidos en ocho (8) zonas geogr?icas del pa?; la ampliaci? de la planta de personal en 286 cargos temporales, as?como la suscripci? de convenios de cooperaci?. De all?que la Corte considere que, si bien no le corresponde determinar en sede de control abstracto de constitucionalidad, la idoneidad o suficiencia de tales medidas, tambi? lo es que el demandante no logr?probar que con la adopci? de las normas legales se hubiesen desconocido los principios consagrados en el art?ulo 209 Superior.

En este orden de ideas, la Corte declarar?exequible el literal a) del art?ulo 34 de la ley 1122 de 2007, y la expresi? ?xclusiva? de los literales b) y c) del mencionado art?ulo, por no violar el art?ulo 209 Superior.

VII. DECISION

En m?ito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep?lica de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci?,

RESUELVE

Primero.- Declarar exequible el artículo 20 de la Ley 1122 de 2007, por los cargos analizados, en el entendido que si transcurrido el plazo establecido en el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo para responder peticiones se entenderá que se ha concedido la autorización.

Segundo.-Declarar exequibles, el literal a) del artículo 34 de la Ley 1122 de 2007, y la expresión "exclusiva" de los literales b) y c) del mismo artículo, por los cargos analizados.

Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

RODRIGO ESCOBAR GIL

Presidente

JAIME ARAÚJO RENTERÍA

Magistrado

CON SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Magistrado

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado

IMPEDIMENTO ACEPTADO

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

NILSON ELIAS PINILLA PINILLA

Magistrado

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Magistrada

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO A LA SENTENCIA C-1042 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA

LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (salvamento parcial de voto)

LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Posibilidad de que la distribución de competencias se haga por diversas leyes (Salvamento parcial de voto)

LEY ORGANICA-Necesaria para modificar competencias. (Salvamento parcial de voto)

AUTONOMIA TERRITORIAL PARA CONTRATAR CON INSTITUCIONES PARTICULARES LOS SERVICIOS DE SALUD PARA LA POBLACION MAS POBRE NO ASEGURADA-Afectación por competencia asignada al Ministerio de la Protección Social para emitir autorización previa (Salvamento parcial de voto)

LEY ORGANICA-Requisitos/LEY ORGANICA-Mayoría especial en trámite (Salvamento parcial de voto)

Referencia: expediente: D-6762

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1122 de 2007, artículos 20 (parcial), 34 literales a), b) y c)

Magistrado Ponente:

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Con el acostumbrado respeto por las decisiones mayoritarias adoptadas por esta Corporación, me permito presentar salvamento de voto frente a este fallo, de conformidad con las razones y consideraciones que a continuación paso a exponer:

1. En primer término, para el suscrito magistrado la ley orgánica de ordenamiento territorial no es una ley única, sino que puede haber diversas leyes que adopten pautas para que el Congreso distribuya las competencias entre la Nación y las entidades territoriales (art. 288 C.P.).

Así mismo, considero que la ley orgánica de ordenamiento territorial debe condensar los dos aspectos de la autonomía que se basan esencialmente en competencias y recursos. Debo señalar que el principio de subsidiariedad distingue entre órganos de base, intermedios y superiores, donde cada nivel tiene competencias propias. En este caso, la prioridad la tiene el nivel local y sólo cuando no está en condiciones de asumirlo lo hacen los demás niveles de manera sucesiva.

En mi concepto, aunque una ley puede establecer criterios generales de distribución en materia de competencias, no se puede sostener que haya una ley sólo de principios generales, pues éstas corresponderían a las denominadas leyes marco, cuyo ámbito de regulación es más reducido. En el caso de las leyes orgánicas, considero que regulan todo sobre la materia, sin que puedan dejarse temas que se regulen mediante una ley ordinaria. En este sentido, sostengo que toda modificación de competencias requiere de una ley orgánica.

2. En armonía con lo anterior, considero que el artículo 20 de la Ley 1122 del 2007 regula un tema de distribución de competencias que se asignan a una institución que ya existía. A este respecto, es de advertir que la autonomía implica que no se requiere de autorizaciones para actuar y no que se es libre cuando no se puede actuar sin tener dicha autorización pues esto generaría una consecuencia sancionatoria. Por eso, en principio, la posibilidad que consagra el artículo en mención, en cuanto a la negativa de la autorización del Ministerio de la Protección Social para conceder la autorización con el fin de contratar la prestación del servicio de salud, afecta esta autonomía y por ende, es inconstitucional.

3. De otra parte, debo observar que el artículo 34 de la Ley 1122 del 2007 es contradictorio, pues señala que la competencia de INVIMA es exclusiva y luego deja a salvo las atribuciones del ICA en la misma materia.

4. Adicionalmente, el suscrito magistrado advierte que en la sentencia se elude el tema de la falta de concordancia entre el título y el contenido de la ley. A mi juicio, lo que determina la naturaleza de la ley es la materia que regula, como ocurre en este caso con el artículo 20 de la Ley 1122 de 2007, que a pesar de ser un tema de ley orgánica no fue aprobado con una mayoría especial. Respecto de este tema, debo mencionar como ejemplo, que en el caso de la conformación de las entidades territoriales indígenas (art. 329 C.P.), ésta no se puede hacer sin la ley orgánica de ordenamiento territorial.

Por las razones expuestas, salvo mi voto a la presente sentencia.

Fecha ut supra,

JAIME ARAÚJO RENTERÍA

Magistrado

[1] Sentencia C- 152 de 2003.

[2] Sobre el tema puede ser consultada la siguiente obra: María Asunción García Martínez, El procedimiento legislativo, Madrid, 1990.

[3] Pues bien, en esa misma de línea de argumentación, es decir, en el sentido de que la ley orgánica está llamada a precisar postulados constitucionales, encontramos que, desde un punto de vista dogmático, Garrorena Morales entiende igualmente que, en su acepción más genérica, como leyes orgánicas han sido designadas aquellas que constituyen una "inmediata aplicación del texto constitucional", esto es, leyes materialmente relevantes, cuyos preceptos desarrollan la Constitución misma. De hecho, desde una aproximación histórica, el recurso a las leyes orgánicas ha sido visto como un instrumento encaminado a evitar que el texto constitucional sea constantemente reformado; precisamente, en el entendido de que la Carta Política debe limitarse a plasmar unos principios fundamentales, unos acuerdos políticos esenciales con convocación de permanencia, sobre los cuales se estructuran las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, dejando al legislador orgánico la tarea de desarrollarlos, en función de situaciones meramente contingentes. En igual sentido, cabe señalar que se han presentado posturas diversas, desde un punto de vista formal, en cuanto a las leyes orgánicas. Así, en algunas ocasiones, como sucedió con la legislación adoptada durante los años inmediatamente posteriores a la Revolución Francesa, las leyes orgánicas, si bien referían a contenidos dogmáticos esenciales, se tramitaban y aprobaban del mismo modo que una ley ordinaria. Por el contrario, la Asamblea Constituyente de 1848, luego de elaborar la Carta Política, procedió a adoptar las respectivas leyes orgánicas. De manera semejante, el proyecto de Texto Fundamental presentado a las Cortes Constituyentes españolas en 1855, iba acompañado por una lista de siete leyes orgánicas, las cuales formarían parte de la Constitución, siendo verdaderas leyes constitucionales, cuyo procedimiento de reforma era rígido. En este orden de ideas, mediante la adopción de leyes orgánicas, en el constitucionalismo decimonónico, se persiguieron diferentes fines tales como diseñar una técnica encaminada a desconstitucionalizar todos aquellos temas considerados accesorios, coyunturales o mudables; o bien, en términos de mecanismo destinado a brindarle una cierta rigidez o protección reforzada, a determinados contenidos, acordándoles un rango supralegal. De allí que siempre fueron asimiladas o bien a la Constitución misma o a las leyes ordinarias, pero nunca como una categoría normativa distinta o diferencia de aquéllas. Ver al respecto, A. Garrorena Morales, "Acerca de las leyes orgánicas y de su espuria naturaleza jurídica", Revista de Estudios Políticos, núm. 13, 1980, pp. 173 a 181

[4] J. Pardo Falcón, El Consejo Constitucional francés, Madrid, Edit. Centro de Estudios Constitucionales, 1990, p. 164.

[5] Sentencia C- 191 de 1998.

[6] Sentencia C- 774 de 2001.

[7] Sentencia C- 600ª de 1995.

[8] Sentencia C- 579 de 2001.

[9] Sentencia C- 600ª de 1995.

[10] Gaceta del Congreso núm. 249 del 26 de julio de 2006.

[11] Gaceta del Congreso núm. 485 del 26 de octubre de 2006.

[12] Gaceta del Congreso núm. 485 de 2006.

[13] Gaceta del Congreso núm. 562 del 11 de noviembre de 2006.

[14] Gaceta del Congreso núm. 563 del 23 de noviembre de 2006.

[15] Sentencia C- 579 de 2001.

[16]  Entre muchas otras, ver las sentencias C-535 de 1996, C-219 de 1997, C-579 de 2001 y C-1258 de 2001.

[17]  Sentencia C-219 de 1997.

[18]  Sentencia C-535 de 1996.

[19]  Sentencia C- 535 de 1996.

[20]  Sentencia C-1258 de 2001.

[21]  Sentencia C-1258 de 2001.

[22] Díez, Manuel María, El Acto Administrativo, 2da edic., 1961.

[23] Sentencia C- 1191 de 2001.

[24] Ver sentencia C-338 de 1997. Consideración Tercera. En el mismo sentido, ver sentencia C-256 de 1998.

[25] Sentencia C- 1191 de 2001.

[26] Sentencias C- 431 de 2000, C- 795 de 2000 y C- 051 de 2001.

[27] Ramón Parada, Derecho Administrativo, Tomo III, Bienes Públicos y Derecho Urbanístico, Barcelona, 2000, p. 537.

[28] Ver al respecto sentencia T- 394 de 1997.

[29] Sentencia C- 825 de 2004.

[30] Ibídem.

[31] Ver, entre otras, sentencia C-479 de 1992; T-074 de 1993; T-05 de 1995; y T-716 de 1996.

[32] Sentencia T- 56 de 1994.

[33] Sentencia T-56 de 1994.

[34] Sentencia T- 687 de 1999.

[35] Sentencia T-115 de 1995.

[36] Gaceta del Congreso núm. 485 de 2006.

[37] Gaceta del Congreso núm. 562 del 11 de noviembre de 2006.

[38] Gaceta del Congreso núm. 563 del 23 de noviembre de 2006.