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Sentencia C-087/16

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Aprobación de la Ley en la plenaria de la Cámara de Representantes, no se incurrió en vicios de forma

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Término de caducidad

DEBATE PARLAMENTARIO-Concepto y alcance/DEBATE PARLAMENTARIO-Finalidad/DEBATE PARLAMENTARIO-Cuando se entiende satisfecho

DEBATE PARLAMENTARIO-Jurisprudencia constitucional sobre las condiciones que debe reunir para que sea acorde con la Constitución

DEBATE PARLAMENTARIO-Importancia constitucional

REQUISITOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES QUE REGULAN EL PROCESO DE FORMACION DE LAS LEYES-No tienen como finalidad obstruir o dificultar tal proceso, sino que deben interpretarse al servicio del fin sustantivo que cumplen, dado que éstas no tienen un valor en sí mismo

DEBATES PARLAMENTARIOS-Elementos constitucionales

DEBATES PARLAMENTARIOS-Condiciones legales

PROCESO LEGISLATIVO-Principios/PRINCIPIO DEMOCRATICO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance/ PRINCIPIO DEMOCRATICO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Principios básicos

PRINCIPIO DE LAS MAYORIAS EN PROCESO LEGISLATIVO-Alcance

El principio de las mayorías, que parte de suponer que las decisiones del parlamento tienen que reflejar la voluntad del sector mayoritario presente en la respectiva sesión. Dicho axioma actúa como una garantía del principio de representación, pues la aprobación y validez de las medidas legislativas depende que sean más sus partidarios que sus detractores y así quede consignado en las distintas votaciones a que deban ser sometidas. Este principio está consagrado en el artículo 146 de la Constitución, según el cual: “en el Congreso pleno, en las cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial”.  En todo caso, este axioma no implica el desconocimiento y la protección de los derechos de las minorías parlamentarias dentro del orden constitucional colombiano. En la sentencia C-145 de 1994, se afirmó que "sólo hay verdadera democracia allí donde las minorías y la oposición se encuentran protegidas a fin de que puedan eventualmente llegar a constituirse en un futuro en opciones mayoritarias, si llegan a ganar el respaldo ciudadano necesario”.

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN PROCESO LEGISLATIVO-Alcance

El principio de la publicidad, que busca asegurar que se den a conocer oportunamente a los miembros del parlamento y de la sociedad en su conjunto, el contenido de los proyectos, las sesiones, discusiones, votaciones y, en general, todo lo relacionado con el trabajo legislativo que se adelanta en las Comisiones y Plenarias del Senado y la Cámara. En desarrollo de este principio, los artículos 144 y 157 de la Carta disponen que “Las sesiones de las cámaras y de sus comisiones permanentes serán públicas, con las limitaciones a que haya lugar conforme a su reglamento”, y que ningún proyecto será ley sin “haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva”

PRINCIPIO DE PARTICIPACION POLITICA PARLAMENTARIA-Alcance

El principio de la participación política parlamentaria, que constituye una exigencia previa a la toma de decisiones, orientado a asegurar a todos y cada uno de los miembros del parlamento su derecho a intervenir activamente en el proceso de discusión y elaboración de las leyes, y de manera especial, a garantizar el derecho de aquéllos que hacen parte de las minorías a expresar sus opiniones en forma libre y voluntaria.

QUORUM-Elemento fundamental del debate parlamentario/QUORUM-Alcance

QUORUM-Tipos/QUORUM DELIBERATORIO-Concepto/QUORUM DECISORIO-Concepto

Es esencial para la aprobación de cualquier ley de la República el cumplimiento del quórum y de las mayorías exigidas por la Constitución Política. En virtud de lo anterior, la Constitución consagra dos (2) tipos de quórum: (i) El quórum deliberatorio es el número mínimo de miembros de la respectiva comisión o cámara que deben hallarse presentes en el recinto para que la unidad legislativa de que se trata pueda entrar válidamente a discutir sobre los temas objeto de su atención. Esta modalidad de quórum está definida por el artículo 145 de la Constitución, así:  "El Congreso pleno, las cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros". La existencia del quórum deliberatorio no permite per se que los presentes adopten decisión alguna. Por tanto, no puede haber votación, aunque se tenga este tipo de quórum, si no ha sido establecido con certidumbre el quórum decisorio. (ii) El quórum decisorio lo establece el mismo artículo 145: "las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum  diferente".  El quórum  decisorio  es, pues,  la mitad más uno de los miembros de la corporación, salvo el caso previsto en el numeral 17 del artículo 150 (concesión de amnistía o indulto generales por delitos políticos), en el cual se exige la presencia de las dos terceras partes de sus integrantes. De esta manera, únicamente se puede entrar a adoptar decisiones cuando desde el principio ha sido establecido y certificado con claridad el quórum decisorio.

  

QUORUM DELIBERATORIO Y DECISORIO-Diferencias

La jurisprudencia ha resaltado las diferencias entre el quórum decisorio y el deliberatorio: “La existencia del quórum deliberatorio mínimo no permite per se que los parlamentarios asistentes adopten decisión alguna, por lo tanto, el mismo artículo en comento establece que las decisiones sólo podrán tomarse con la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente; es decir, se establece como regla general un quórum decisorio que corresponde a la mitad más uno de los integrantes habilitados de cada corporación o comisión, quienes deben estar presentes durante todo el proceso de votación para manifestar su voluntad y resolver válidamente sobre cualquier asunto sometido a su estudio. Significa lo anterior que, únicamente se pueden entrar a adoptar decisiones cuando se ha establecido y certificado con claridad el quórum decisorio, independientemente de la modalidad de votación que se emplee”.  

AUSENCIA DE QUORUM-Consecuencias

PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Interpretación de reglas constitucionales sobre formación de las leyes/PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS PROCESALES Y LA POSIBILIDAD DE SANEAMIENTO DE VICIOS EN LA FORMACION DE LAS LEYES-Jurisprudencia constitucional

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE LEGISLATIVO-Pasos que deben seguirse en relación con posibles infracciones

Para agotar el examen de posibles de infracciones en el proceso de formación de las leyes y actos legislativos, la jurisprudencia ha señalado que al estudiar su dimensión la Corte debe agotar los siguientes pasos: (i) Debe indagar si el defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley o acto reformatorio de la Constitución. (ii) En caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si existió o no una convalidación del mencionado vicio durante el trámite mismo de la ley o acto legislativo. (iii) Si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley o acto legislativo al Congreso y al Presidente de la Cámara de Representantes para que subsanen el defecto observado. Si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Cumplimiento de garantías constitucionales/DEBATE PARLAMENTARIO-Cumplimiento de garantías constitucionales

 

Lo que debe ser objeto de análisis de constitucionalidad dentro de un Estado democrático de derecho, es la verificación del cumplimiento de todas las garantías constitucionales involucradas en el debate parlamentario, independientemente de qué grupo esté siendo perjudicado con su pretermisión, y en ese sentido, dicha función está encaminada a permitir que tanto minorías como mayorías tengan la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos a su consideración y por lo tanto de discutirlos previamente a su aprobación.

VICIO DE PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-No toda irregularidad lo constituye/VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Criterios para establecer la diferencia

No toda irregularidad en el trámite legislativo constituye un vicio de procedimiento y, en materia de actos legislativos, es posible acudir a tres (3) criterios para establecer la diferencia: (i) La mayor o menor entidad de la irregularidad. Hay irregularidades de carácter menor, que, en estricto sentido, implican una infracción de la ley que gobierna el procedimiento, pero que carecen de la entidad para constituir un vicio. (ii) Es claro que en la concepción del constituyente hay determinadas irregularidades que no dan lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad de un acto reformatorio de la Constitución, puesto que son aquellas irregularidades que impliquen violación de los requisitos establecidos en el Título XIII de la Constitución, interpretado éste a la luz de las normas constitucionales conexas así como de las normas orgánicas pertinentes, las que  constituyen vicios de procedimiento en la formación del respectivo acto. (iii) Es posible que habiéndose presentado una irregularidad, la misma se sanee durante el trámite legislativo, y por consiguiente no da lugar a un vicio de procedimiento. (iv) Finalmente se tiene que, establecida la existencia de un vicio de procedimiento, debe determinarse si el mismo es subsanable o no. De acuerdo con la Constitución existen vicios de procedimiento subsanables y vicios de procedimiento insubsanables. Pero las meras irregularidades no plantean el problema del saneamiento.

PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Concepto

VICIOS DE CARACTER SUSTANCIAL-Características  

INCUMPLIMIENTO DE NORMAS DEL TRAMITE LEGISLATIVO-Puede dar lugar a diversas consecuencias jurídicas

El incumplimiento de normas del trámite legislativo puede dar lugar a diversas consecuencias jurídicas: (i) Si, a pesar de existir una irregularidad ésta no afecta los rasgos esenciales del principio democrático, debe concluirse que no existe un vicio de inconstitucionalidad. (ii) Si la irregularidad atenta contra principios superiores, se trata de un auténtico vicio de procedimiento. (iii) El vicio es de carácter subsanable se puede corregir sin que ello implique rehacer integralmente el trámite legislativo. Y la subsanación puede darse (iii.1) mediante la devolución del trámite a la autoridad competente para subsanarlo (artículo 241, parágrafo, CP) o (iii.2) por la misma Corte Constitucional, cuando ello sea posible. (iv) El vicio resulta insubsanable cuando no es posible realizar la corrección sin desconocer los requisitos mínimos de formación del acto, o sin que ello implique la reconstrucción integral de etapas estructurales del trámite.

ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Naturaleza/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO-Alcance

La jurisprudencia constitucional más reciente ha señalado que el requisito del anuncio de la discusión y votación “no puede considerarse una mera formalidad por cuanto cumple con un propósito específico vinculado con la idea de afianzar y profundizar el sistema democrático así como con la necesidad de racionalizar la actividad del Congreso de la República mediante la adopción de un conjunto de medidas y la introducción de un grupo de reglas procedimentales.

VICIO DE PROCEDIMIENTO DERIVADO DE INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION-Naturaleza subsanable, siempre y cuando haya acaecido luego de completarse una de las etapas estructurales del proceso legislativo. Esto es, el debate y aprobación del proyecto de ley tanto en comisión como en plenaria de una de las cámaras

ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Finalidades/EXIGENCIA DEL ANUNCIO PREVIO-Es de rango constitucional, para afianzar el principio democrático, el respeto por las minorías parlamentarias, y la publicidad y transparencia del proceso legislativo

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que el requisito del anuncio de los proyectos cumple esencialmente con las siguientes finalidades: (i) En primer lugar, permitir que tanto los parlamentarios como la comunidad política en general conozcan, con la debida antelación, la fecha en la cual un proyecto se someterá a discusión y votación en cada instancia legislativa. (…) (ii) En segundo lugar, la Corte ha reconocido que este requisito contribuye al ejercicio del control político por parte de la comunidad en general, pues “bajo el influjo de esta exigencia se incrementan las posibilidades de realización de seguimiento ciudadano a los proyectos de ley, lo cual produce un benéfico resultado de ampliación de los márgenes de control popular a la actuación del Congreso”. (…) (iv) En tercer lugar, el requisito del anuncio previo a la discusión y votación de los proyectos de ley tiene una relación estrecha con la eficacia del principio democrático. El anuncio, “afianza y profundiza el principio democrático en el Congreso de la República toda vez que asegura que la aprobación de la Ley recoge, de manera efectiva, un acuerdo informado y reflexivo sobre los temas en ella desarrollados”. De esta manera, la exigencia del anuncio previo es entonces de rango constitucional, para afianzar el principio democrático, el respeto por las minorías parlamentarias, y la publicidad y transparencia del proceso legislativo.

ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Presupuestos básicos que deben ser tenidos en cuenta por el Congreso y luego verificados por el órgano de control constitucional

El requisito del anuncio previo lleva implícitos unos presupuestos básicos, que deben ser tenidos en cuenta por el Congreso y luego verificados por el órgano de control constitucional. Estos presupuestos son: (i)  Que se anuncie la votación del proyecto en cada uno de los debates reglamentarios; (ii) Que el anuncio lo haga la presidencia de la Cámara o de la respectiva Comisión en una sesión diferente y previa a aquella en la cual debe realizarse la votación del proyecto; (iii) Que la fecha de la votación sea cierta, determinada o, en su defecto, determinable. El cumplimiento del requisito de anuncio previo de la discusión y votación depende, según los requisitos expuestos, que sea realizado para una fecha determinada o, al menos determinable. En consecuencia, se ha considerado que las cámaras legislativas deben señalar la fecha precisa de la sesión en que se efectuará la discusión y votación del proyecto de ley o, en su defecto, será posible acreditar el cumplimiento del citado requisito cuando del contexto de la sesión en que se efectuó el anuncio es posible concluir, de forma inequívoca, la fecha en la que se verificará el debate y aprobación de la iniciativa correspondiente. (iv) Que el proyecto no sea votado en sesión distinta a la anunciada previamente.

REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Reglas jurisprudenciales sobre cumplimiento

La jurisprudencia constitucional ha construido unas reglas objetivas de valoración, dirigidas a permitir que tanto la interpretación como el juzgamiento del requisito de anuncio, sea el resultado de un proceso lógico y racional: (i) El anuncio no tiene que hacerse a través de una determinada fórmula sacramental o de cierta expresión lingüística, pues la Constitución no prevé el uso de una locución específica para cumplir el mandato constitucional. Si el propósito del anuncio es prevenir oportunamente a los miembros de las cámaras y a la comunidad sobre los asuntos que tramita el Congreso, lo que coadyuva a ese fin, es que la expresión utilizada permita tener noticia clara sobre esos hechos. (ii) Es posible considerar cumplido el requisito de anuncio, cuando del contexto de los debates surgen elementos de juicio que permiten deducir que la intención de las mesas directivas ha sido la de anunciar la votación de ciertos proyectos para una sesión posterior. (iii) El anuncio debe permitir determinar la sesión futura en la cual va a tener lugar la votación del proyecto de ley en trámite, con lo cual, sólo la imposibilidad para establecer la sesión en que habría de tener ocurrencia dicho procedimiento, hacen de aquél un anuncio no determinado ni determinable, y, en consecuencia, contrario al requisito previsto en el artículo 160 de la Carta. Para definir lo que debe entenderse por la expresión “determinable”, la Corporación ha señalado que expresiones como: “para la siguiente sesión” o “en la próxima sesión”, permiten entender que sí fue definida la fecha y la sesión en la cual el proyecto de ley debe ser votado, con lo cual se considera cumplido el requisito del aviso. (iv) Finalmente, cuando la consideración y votación de un proyecto se aplaza indefinidamente, de forma tal que no se realiza en la sesión inicial para la cual fue anunciada, las mesas directivas deben continuar con la cadena de anuncios. Ello significa, que deben reiterar el anuncio de votación en cada una de las sesiones que antecedan a aquella en que efectivamente se lleve a cabo la aprobación del proyecto, pues sólo de esa forma se garantiza el fin constitucional del aviso.

Referencia: expedientes D - 10863 y D - 10869 AC

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1753 de 2015, por medio de la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.

Magistrado Ponente:

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Bogotá, D.C.,  veinticuatro (24) febrero de dos mil dieciséis (2016).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados María Victoria Calle Correa -quien la preside-, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,

ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Víctor Javier Correa Vélez, Alberto Castilla Salazar, Alirio Uribe Muñoz, Iván Cepeda Castro, Senén Niño Avendaño, Germán Navas Talero, Jorge Enrique Robledo y Alexander López Maya presentaron demanda contra la totalidad de la Ley 1753 de 2015 a la cual se le asignó la radicación D – 10863. Posteriormente, los ciudadanos Carlos Germán Navas Talero, Angélica Lisbeth Lozano Correa y Manuel Restrepo Medina también presentaron demanda contra la misma ley, a la cual se le asignó el número 10869 y que se acumuló a la primera.

NORMA DEMANDADA

Dada la extensión de la Ley 1753 de 2015, la Sala se remite al Diario Oficial No. 49538 del nueve (9) de junio de dos mil quince (2015) para efectos de su examen.

DEMANDAS

Demanda presentada por los ciudadanos Víctor Javier Correa Vélez, Alberto Castilla Salazar, Alirio Uribe Muñoz, Iván Cepeda Castro, Senén Niño Avendaño, Germán Navas Talero, Jorge Enrique Robledo y Alexander López Maya contra la totalidad de la Ley 1753 de 2015. Expediente D – 10863.

El diez (10) de junio de dos mil quince (2015), los ciudadanos Víctor Javier Correa Vélez, Alberto Castilla Salazar, Alirio Uribe Muñoz, Iván Cepeda Castro, Senén Niño Avendaño, Germán Navas Talero, Jorge Enrique Robledo y Alexander López Maya, demandaron la constitucionalidad de la Ley 1753 de 2015, al considerar que en su trámite se vulneraron los artículos 145, 151 y 161 de la Constitución Política, por los siguientes motivos:

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                          

Manifiestan que el cinco (5) de mayo de dos mil quince (2015) durante la votación de los impedimentos del Proyecto de Ley 175 de 2013 en la Plenaria de la Cámara de Representantes, se evidenció la descomposición del quorum decisorio, por lo cual, el Presidente de dicha Corporación ordenó la suspensión de la votación, infringiendo el artículo 132 de la Ley 5ª de 1992, según el cual "anunciado por el Presidente la iniciación de la votación, no podrá interrumpirse, salvo que el Congresista plantee una cuestión de orden sobre la forma como se está votando".

Afirman que el propio Presidente de la Cámara de Representantes reconoció que interrumpió la votación porque de proseguir con la sesión habría tenido que certificar la ausencia del quorum decisorio: "Señor Secretario si el reglamento lo permite vamos a suspender la votación, vamos a pedirles a quienes se han declarado impedidos que ingresen nuevamente al recinto y como quiera que hay quorum deliberatorio y podría conformarse quorum decisorio con quienes a quienes (sic) se les está considerando el impedimento suspendamos la votación señor secretario y continuamos con el orden del día".

Señalan que lo anterior demuestra la desintegración del quorum, de lo cual dejaron constancia en la plenaria del miércoles seis (6) de mayo los representantes del Departamento de Antioquia Víctor Correa Vélez y de Bogotá Germán Navas Talero. Resaltan que esta situación implicaría el desconocimiento de las normas constitucionales sobre el quorum contempladas en el artículo 145 de la Constitución, según el cual: "El Congreso pleno, las Cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros. Las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente".

Manifiestan que este vicio afectó la validez de los actos realizados posteriormente en el trascurso de la sesión, dentro de los cuales se destaca el anuncio del Informe de Conciliación del Proyecto de Plan Nacional de Desarrollo, con lo cual se vulneró el artículo 161 de la Constitución Política, que exige el cumplimiento de una serie de trámites para la conciliación de un proyecto cuando existieren discrepancias entre ambas Cámaras.

Aducen que la Corte Constitucional en la Sentencia C – 386 de 1996 señaló que la ausencia de reglas internas durante el debate impide que la decisión final pueda calificarse de democrática, pues la legitimidad del mecanismo depende del respeto y la observancia de ciertos requisitos, tales como la publicidad o las garantías de la inviolabilidad de los parlamentarios por sus votos u opiniones.

Indican que la omisión de los requisitos en materia de quorum se traduce en la configuración de un vicio de forma en el trámite legislativo, tal como lo ha expresado la Corte Constitucional en la Sentencia C – 730 de 2011:"Vicios de forma, en cambio, son aquellas irregularidades en que se incurre en el trámite que antecede a la promulgación de la ley y que ha sido establecido por el constituyente. Ello es así por cuanto la forma es el modo de proceder de una cosa, la manera como se hace. La forma es un concepto que en el ámbito jurídico remite a los requisitos externos de expresión de los actos jurídicos, a las cuestiones rituales que se contraponen a su fondo o materia. Por ello, los vicios en la formación de la ley se circunscriben a la manera como fueron debatidas, aprobadas y promulgadas las disposiciones legales. No se analiza, en este caso, la regla de derecho contenida en la disposición acusada, pues el examen que debe efectuar este Tribunal consiste sólo en verificar si se cumplieron en debida forma todas las etapas del proceso legislativo".

Finalmente, agregan que la omisión deliberada de los procedimientos reglados sobre el quorum y las mayorías impide no solo la decisión informada de quienes habrían de concurrir en el proceso deliberativo, sino también desconoce los principios fundamentales de la Carta Política y el artículo 151 de la Constitución.

A esta demanda se le asignó el número de radicación D – 10863.

Demanda presentada por los ciudadanos Carlos Germán Navas Talero, Angélica Lisbeth Lozano Correa y Manuel Restrepo Medina contra la totalidad de la Ley 1753 de 2015. Expediente D – 10869.

El dieciséis (16) de junio de dos mil quince (2015), en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Carlos Germán Navas Talero, Angélica Lisbeth Lozano Correa y Manuel Restrepo Medina, presentaron demanda en contra de la Ley 1753 de 2015, pues afirman que en su trámite se presentaron vicios de procedimiento insubsanables que vulneraron los artículos 160, 149 y 151 de la Constitución:

Señalan que el artículo 160 de la Constitución dispone que "ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado", aviso que deberá dar la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta en la cual se realiza la votación.

Afirman que el cinco (5) de mayo de 2015, se dio aviso en la sesión de la Plenaria de la Cámara de Representantes de que el día 6 de mayo se incluiría en el orden del día para su votación el Informe de Conciliación correspondiente al Proyecto del Plan Nacional de Desarrollo en un momento en el cual la Plenaria se encontraba sesionando fuera de las condiciones constitucionales, pues se habían vulnerado los artículos 130 y 132 de la Ley 5ª de 1992:

Señalan que en la sesión del cinco (5) de mayo de dos mil quince (2015), el Presidente de la Cámara de Representantes ordenó suspender la votación de los impedimentos presentados por los Representantes Mauricio Salazar, Jorge Camilo Abril, Cristian José Moreno, Ángela María Gaitán, Didier Burgos, Martha Villalba y Eloy Quintero en relación con el Proyecto de Ley 175 de 2013 Cámara, lo cual vulnera el artículo 132 de la Ley 5 de 1992 según el cual: "Anunciado por el Presidente la iniciación de la votación, no podrá interrumpirse, salvo que el Congresista plantee una cuestión de orden sobre la forma como se está votando".

Expresan que luego de la interrupción, el Presidente de la Cámara de Representantes siguió sesionando con el quorum deliberatorio a la espera de conformar el quorum decisorio, evadiendo las reglas del quorum y dispuso pasar al siguiente punto del orden del día que era el retiro del Proyecto de Ley 066 de 2013. Sin embargo, al no poder conformar nuevamente el quorum decisorio volvió a suspender la decisión, desconociendo en segunda ocasión el artículo 132 de la Ley 5ª de 1992, lo cual vulneraría a su vez el artículo 151 de la Constitución.

Afirman que al haberse cumplido treinta (30) minutos sin cerrarse la votación, en vez de levantar la sesión, el Presidente de la Cámara de Representantes solicitó al Secretario informar el quorum que presentaba la plenaria, a lo cual éste informó que existía quorum deliberatorio y continuó sesionando con éste, vulnerando el artículo 130 de la Ley 5ª de 1992, pues había transcurrido más de 30 minutos desde el inicio de la votación: "cuando se utilicen medios electrónicos en las votaciones, será el presidente de la Corporación o Comisión quien determine los tiempos entre la iniciación de la votación y el anuncio de su resultado sin exceder los treinta (30) minutos por votación".

Aducen, que si en el trámite de una sesión, encontrándose abierta una votación se cumplen los 30 minutos de la misma sin que logre completarse y en lugar de su levantamiento se recurre a maniobras encaminadas a lograr que, se pueda completar el quorum decisorio para poder cerrar la votación y continuar con la evacuación de los restantes puntos del orden del día, según el artículo 149 de la Constitución, nada de lo que se vote posteriormente tiene validez: "Toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes".

Manifiestan que de manera sucesiva y sin que se hubiera vuelto a conformar el quorum decisorio, a las 7 horas y 18 minutos de haberse abierto el registro de asistencia se hizo el Anuncio del Informe de Conciliación del Proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo, cuando en al menos dos (2) oportunidades durante esa sesión, la misma tuvo que haber sido levantada por falta de quorum decisorio vulnerándose las reglas establecidas en la Ley 5ª de 1992.

Resaltan que la ilegalidad en la continuación de la sesión desde el momento en que se tendría que haber levantado, hace que la misma se hubiera efectuado fuera de las condiciones constitucionales, por lo que lo actuado por la Plenaria de la Cámara de Representantes carece de validez y los actos realizados, incluyendo el Anuncio Previo del Informe de Conciliación de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, no pueden tener efecto alguno.

Exponen que si el anuncio previo en la Plenaria de la Cámara de Representantes del informe de conciliación del Proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo carece de efecto, se vulnera también el artículo 160 de la Constitución, pues se omitiría el requisito previsto por esa norma constitucional para que el informe de conciliación pudiera ser debatido y votado por dicha plenaria y por consiguiente la Corte Constitucional debería declarar inexequible la norma demandada.

A esta demanda se le asignó el número de radicación D – 10869.

La Sala Plena de la Corte Constitucional en sesión llevada a cabo el día veinticuatro (24) de junio del presente año resolvió acumular el expediente D – 10869 al proceso D – 10863 para que sean decididos en la misma sentencia.

INTERVENCIONES

PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA

La Presidencia de la República por intermedio de apoderado, solicita que se declare la exequibilidad de las normas acusadas, con fundamento en las siguientes razones:

Sobre la demanda con número de radicación D - 10869, señala que adolece de ineptitud sustancial por carecer del requisito de certeza exigido para la admisibilidad de este tipo de acciones, pues la norma acusada simplemente no existe. La regla que alegan los demandantes, según la cual se tiene que levantar la sesión cuando se ha descompletado el quórum decisorio no está escrita, tan es así, que los actores no pudieron citarla en el libelo de la demanda, sin poder extraerla de la Constitución, la Ley 5ª de 1992 o su norma modificatoria.

Sostiene que la primera disposición que sirve de sustento en la demanda es el artículo 130 de la Ley 5ª de 1992, que fija un límite de tiempo para la votación electrónica, lo cual nada tiene que ver con el levantamiento de las sesiones en el Congreso.

Aduce que el artículo 132 de la Ley 5ª, citado como norma de soporte, nada prescribe acerca de la suspensión de las sesiones, pues se limita a indicar que la votación anunciada no podrá interrumpirse, pero se refiere a la votación, no a la sesión, y el cargo aquí estudiado está basado en el levantamiento de la sesión, no de la votación.

Afirma que mientras el quórum decisorio es un componente de la validez de la votación de un proyecto en concreto, el deliberatorio lo es de la reunión de la célula legislativa. Así, una comisión o la plenaria puede sesionar válidamente, no obstante que no puedan someter a votación ningún proyecto. El rompimiento del quórum decisorio afecta la votación, no la sesión y, por tanto, que no sea posible votar un proyecto no significa que el debate sobre éste o cualquier otro proyecto no pueda continuar.

Por lo anterior, suponer la existencia de una norma que obligue a levantar la sesión cuando se ha roto el quórum decisorio es confundir los dos (2) conceptos e implica asumir que, como no se puede votar, tampoco se puede deliberar.

Citando la Sentencia C – 168 de 2012, que se refiere a la dinámica propia del debate parlamentario, indica que nada justifica que los demandantes impugnen el procedimiento legislativo que se cumplió en la sesión del 5 de mayo. La opción de solicitar la verificación del quórum era el mecanismo adecuado para impedir que la plenaria de la Cámara siguiera sesionando de manera incompleta.

Sobre el expediente D – 10863, indica que el argumento de esta impugnación incurre en el mismo error  de fundamentación que la demanda D – 10869, ya que los actores no pudieron transcribir o citar, siquiera, la norma objeto de su alegato. Los actores pretenden establecer una conexión probatoria entre el quórum decisorio y el deliberatorio, intentando derivar la inexistencia del segundo de la inexistencia del primero. Es simplemente imposible determinar que la ausencia de la mitad más uno de los Representantes a la Cámara es prueba de que faltaba la cuarta parte. Esta no es una inferencia lógica sino fáctica, es decir, hay que probarla.

En el mismo sentido manifiesta que como no hay una sola prueba en la demanda que demuestre que la sesión del 5 de mayo se desintegró por falta de quórum deliberatorio, entonces, no hay ningún sustento jurídico para sostener que el Presidente de la Cámara de Representantes debió levantar la sesión ese día. El único que tiene la facultad legal para verificar el quórum de las sesiones es el Secretario, así que mientras éste no certifique otra cosa, su verificación es el único sustento jurídico para verificar la existencia del quórum deliberatorio y decisorio.

MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público por intermedio de la apoderada de esa Cartera, interviene en defensa de la constitucionalidad de la norma acusada y solicita a la Honorable Corte Constitucional se declare inhibida para pronunciarse o, subsidiariamente, se declare la exequibilidad de la Ley 1753 de 2015.

Manifiesta que de la lectura detallada del texto de la demanda se advierte que los accionantes no señalaron qué artículo o norma constitucional indica que la sesión debe levantarse cuando se ha desintegrado el quórum decisorio. Lo que se concluye es que la norma constitucional que se alega como incumplida no existe ni en la Carta, ni en la Ley 5ª, ni en otra disposición.

Señala que la regla que se invoca como incumplida no existe, pero ha sido construida por la jurisprudencia de la Corte con efectos diferentes a los planteados en la demanda. En la sentencia C – 816 de 2004 la Corte reconoció el vacío normativo que aquí se alega y consideró que el efecto de esa situación debe ser el hundimiento del proyecto que se esté debatiendo, lo cual de ninguna manera invalida la sesión o los proyectos de ley que se debatan con posterioridad. De conformidad con la regla definida por este Alto Tribunal para suplir ese vacío normativo, la desintegración del quórum decisorio tiene como efecto la imposibilidad de continuar con el trámite del proyecto, pero no tiene ningún efecto sobre la continuación de la sesión.

Expresa que de considerar que se incurrió en un vicio de constitucionalidad, éste no afectaría el anuncio del Informe de Conciliación del Plan Nacional de Desarrollo, pues en aplicación del principio de instrumentalidad de las formas, el artículo 149 de la Constitución debe ser leído en un sentido diferente al planteado por los accionantes. En este sentido, no todas las irregularidades que se presentan dentro del trámite configuran un vicio de constitucionalidad.

Argumenta que para verificar si una irregularidad tiene la entidad para viciar el trámite de un proyecto de ley, debe establecerse si se sacrificó un principio constitucional o si se afectó la voluntad democráticaAsí pues, la manifestación de la voluntad legislativa de aprobar el Plan Nacional de Desarrollo se construye con independencia de otros proyectos de ley, pues se trata de un proyecto autónomo.

MARÍA DEL ROSARIO GUERRA DE LA ESPRIELLA

La ciudadana María del Rosario Guerra de la Espriella en su calidad de Senadora por el partido Centro Democrático, presentó intervención ciudadana ante esta Corporación solicitando que se declare la inexequibilidad de la norma demandada y, subsidiariamente, se declare la inexequibilidad de los artículos 42, 43, 44, 46 y 47, así como parcialmente inexequible el artículo 267 de tal disposición normativa. Fundamenta su solicitud en los siguientes argumentos:

Afirma que los artículos 42, 43, 44, 46 y 47 de la Ley 1753 de 2015 no tienen ninguna relación de tipo temático, sistemático o teleológico con los objetivos y metas del PND 2014 – 2018 por lo cual se violan los artículos 158 y 169 de la Constitución. El principio de la unidad de materia en el caso del Plan Nacional de Desarrollo es bien riguroso, puesto que el plan no puede ser utilizado sino para sus propósitos constitucionales específicos y no para llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores.

Plantea que en el caso particular la norma bajo reproche constitucional en los artículos precitados, modifica y altera la política, regulación, vigilancia y control del sector de tecnologías de la información y las comunicaciones en Colombia y, además, no tiene una relación directa con los objetivos, metas y bases del PND. A partir de contrastar tales artículos con los planteamientos del Plan Nacional de Desarrollo, se confirma que el principio de unidad de materia y conexión directa no se cumple para ninguno de ellos.

Expone que el artículo 42 de la norma demandada plantea una modificación estructural al artículo 12 de la Ley 1341 de 2009, por la cual se organizan las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, en lo que tiene que ver con el plazo y la renovación de los permisos para el uso del espectro radioelectrónico. Por su parte, el artículo 43 del PND asigna funciones en materia de antenas a la Agencia Nacional del Espectro, las cuales están reguladas por la Ley 1341. El artículo 44 del PND se refiere a la dosimetría sancionatoria del régimen integral de infracciones y sanciones del sector de tecnologías de la información y las comunicaciones, tema que regula el artículo 65 de la Ley 1341, donde el tope de multas sin importar el régimen de proveedores de redes y servicios de comunicaciones era de 2.000 SMLMV, mientras que la ley del Plan crea un régimen especial para personas jurídicas que permite la imposición de multas hasta por 15.000 SMLMV. Además, el artículo 46 de la Ley 1753 de 2015 busca sin definición  de prioridades ni focalización alguna ampliar el ámbito de destinación de los recursos que nutren el Fondo de las TICs, el cual se encuentra regulado en el artículo 34 de la Ley 1341 de 2009. De otro lado, el artículo 47 de la norma demandada adiciona las funciones de la Comisión de Regulación y Comunicaciones, estipuladas en el artículo 22 de la Ley 1341.  

Aduce que los artículos relacionados tratan más bien de normas jurídicas de carácter ordinario que le correspondería regular al legislador ordinario y no tienen relación con la necesaria planificación de desarrollo a mediano y largo plazo que le corresponde regular al PND.

De la misma manera, menciona que si bien se ha precisado que las estrategias para realizar las metas y prioridades de la acción estatal definidas en la parte general del Plan no son únicamente de carácter presupuestal, sino que también pueden consistir en normas jurídicas, cuyo alcance permita realizar los propósitos allí establecidos; no se previó como estrategia la modificación de la Ley 1341 de 2009 sobre las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.

 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN

El apoderado del Departamento Nacional de Planeación Gian Carlo Suescún Sanabria, intervino en el proceso de la referencia en procura de justificar la constitucionalidad de la Ley 1753 de 2015, sustentando sus pretensiones en las siguientes razones:

En primer lugar alude a que los demandantes fundamentan la solicitud de inexequibilidad basados en ficciones jurídicas y no en disposiciones existentes que permitan efectuar una real confrontación normativa entre la disposición puesta en entre dicho y la norma Superior. Se puede concluir entonces que las demandas no cumplen con los mínimos exigidos, en cuanto a los requisitos de suficiencia y certeza, que permitan efectuar un juicio de constitucionalidad.

Afirma que los accionantes fundamentan su demanda sobre pruebas que no son conducentes ni pertinentes al debate, como lo son, las dos (2) intervenciones en una sesión posterior a la del cinco (5) de mayo de dos mil quince (2015), en claro desconocimiento de las actas y el registro de asistencia que por disposición legal lleva el secretario de la respectiva corporación y que se constituyen en la prueba idónea y conducente para la acreditación del quórum mínimo requerido para abrir y deliberar en la sesión.

Manifiesta que el requisito de orden constitucional exigido para abrir las sesiones y deliberar sobre los asuntos sometidos a consideración de una comisión o corporación, está sujeta única y exclusivamente a la existencia del quórum deliberatorio. De manera que no existe norma de orden constitucional que impida darle continuidad a una sesión ante la ausencia o desintegración del quórum decisorio, siempre y cuando permanezca presente al menos el número mínimo de integrantes de la célula legislativa que permita conformar el quórum deliberatorio, máxime cuando existen temas o asuntos incluidos en el orden del día que requieren ser objeto de deliberación o incluso simplemente de información y que, no requieren un quórum decisorio para tal fin. Es más, permitir la continuidad de la sesión en dichos casos es un deber de la presidencia de la respectiva corporación o comisión, tal como lo señala el artículo 95 de la Ley 5ª de 1992.

Cita el interviniente los distintos momentos de la sesión del día cinco (5) de mayo de dos mil quince (2015), en los cuales se evidencia el registro de asistencia y la demostración de la existencia del quórum constitucionalmente requerido para mantener abierta la sesión, contrario a las afirmaciones de los demandantes.

Aduce que los honorables Representantes Angélica Lisbeth Lozano Correa, Carlos Germán Navas Talero y Víctor Javier Correa Vélez no presentaron moción de orden ni intervención alguna durante el desarrollo de la misma. Soportan su demanda con apreciaciones de carácter subjetivo, las cuales se desvirtúan con las pruebas idóneas: el Acta No. 60 de 2015 de la H. Cámara de Representantes, los audios y las grabaciones de la sesión del cinco (5) de mayo, que reposan en el expediente y que dan cuenta de la existencia del quórum mínimo requerido para sesionar.

Sostiene que incluso en eventos donde la votación se ha prolongado por más del tiempo establecido para tal fin y se ha interrumpido, la Corte Constitucional ha señalado en sentencias como la C – 240 de 2012, que este defecto carece de entidad para afectar la validez de una norma demandada.

Indica que es deber de la presidencia de la respectiva corporación, abrir la sesión y permitir su continuidad cuando se conforme y mantenga el quórum deliberatorio. Agrega que se encuentra ampliamente demostrado que durante todo el trámite de la sesión de la plenaria de la Cámara de Representantes del día cinco (5) de mayo de 2015, se contó con el quórum constitucionalmente requerido para deliberar y anunciar.

Finalmente afirma que el anuncio de la conciliación del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018, se encuentra revestido de toda validez y eficacia, por cuanto el mismo se realizó en cumplimiento de las disposiciones constitucionales y en una sesión valida.

UNIVERSIDAD SANTO TOMAS

La Universidad Santo Tomas por intermedio de Carlos Rodríguez Mejía, profesor de la Facultad de Derecho y Director del Consultorio Internacional de dicha institución, solicita que se declare la inconstitucionalidad de la Ley 1753 de 2015, basándose en las siguientes razones:

Afirma que el mandato del artículo 132 de la Ley 5ª de 1992, es una expresión de la voluntad democrática y soberana de la Cámara de Representantes, en la medida en que para iniciar una votación debe estar el quórum requerido por la Constitución para iniciar el trámite y en caso de que se desintegre la votación no puede realizarse de forma fraccionada, porque constituiría una burla al principio democrático.

En relación con los vicios del procedimiento legislativo, cita la sentencia C – 240 de 2012, en la cual esta Corporación estimó que "para determinar la trascendencia de un vicio en el procedimiento legislativo se debe contextualizar la situación en la cual se presentó, pues no toda irregularidad conlleva la afectación de aspectos sustanciales, luego no da lugar a la invalidez de una norma, tal como se explicó en la sentencia C- 473 de 2004 (...) Por ello, para determinar si un vicio de procedimiento relativo al debate parlamentario genera la inconstitucionalidad del proyecto de ley o se trata de una irregularidad irrelevante que no afecta valores sustantivos, es preciso acudir al principio de instrumentalidad de las formas". En el presente caso el vicio de forma no está llamado a ser subsanable, toda vez que mediante éste se marginó a las minorías, tal como lo expresaron los representantes Víctor Javier Correa Velásquez y Carlos Germán Navas Talero.

En el mismo sentido, sostiene que los artículos 157 y 161 de la Constitución Política establecen como requisito indispensable para que los proyectos de ley hagan tránsito a una norma aprobada, que se asegure la publicidad de los mismos, en tanto solo el conocimiento previo asegura el debate democrático por parte del Congreso. En el caso que nos ocupa, la norma exigía que el texto conciliado se publicara al menos con un día de anticipación, cosa que no ocurrió, pues tanto su publicación como su aprobación se dio el mismo día, como bien se desprende de la Gaceta del Congreso número 564 del 5 de agosto de 2015.

En conclusión, estima que se desconoció la voluntad del Congreso, por cuanto una parte de la votación se realizó sin el quórum exigido por la Constitución y la misma se suspendió en una maniobra claramente dirigida a recomponer el quórum requerido y asegurar la aprobación de la ley, todo lo cual fue denunciado por representantes de la oposición política.

PRÁVNE CONSULTING GROUP S.A.S.

Armando Gutiérrez Castro y Catherine Gutiérrez Castiblanco actuando en calidad de representantes legales de la Firma Právne Consulting Group S.A.S., intervinieron en el proceso sub examine para expresar las razones jurídicas por las cuales en caso de que la Ley 1753 de 2015 sea declarada inexequible, debe declararse la reviviscencia de la Ley 97 de 1913.  

Solicitan los intervinientes que en caso de que la Ley 1753 de 2015 sea declarada inexequible, y en consecuencia el artículo 191 referente al tema del alumbrado público, se declare la reviviscencia de la Ley 97 de 1913 "que da autorizaciones especiales a ciertos Consejos Municipales" y la Ley 84 de  1915 "por la cual se reforman y adicionan las Leyes 4 y 97 de 1913", debido al perjuicio que causaría dejar sin fuente de ingresos al sistema de alumbrado público, para el cual no hay ingresos sustitutos a nivel de finanzas públicas territoriales.

Afirman que el Vigente Impuesto de alumbrado público, creado mediante las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, es la única base económica para la prestación efectiva del servicio de alumbrado público. El tributo que se paga en materia de alumbrado se rige por el derecho tributario por tratarse de una contribución de orden fiscal.

Señalan que esta Corporación mediante sentencia C – 504 de 2002 estimó que si bien es cierto que la Ley 97 de 1913 no fijó los elementos de la obligación tributaria, es viable constitucionalmente que tales elementos sean  fijados por los concejos municipales o distritales.

Indican que el Consejo de Estado mediante sentencia del 9 de julio de 2009[1] estimó que es claro que el artículo 338 de la Constitución Política señala la competencia que tienen los entes territoriales para que, a través de sus órganos de representación popular, determinen los presupuestos objetivos de los gravámenes de acuerdo con la ley sin que tal facultad sea exclusiva del Congreso, pues de lo contrario se haría nugatoria la autorización que expresamente la Carta les ha conferido a los departamentos y municipios en tales aspectos.

Manifiestan refiriéndose a la constitucionalidad de declarar la reviviscencia de una norma derogada por otra declarada inconstitucional, teniendo en cuenta la relevancia de la prestación efectiva del servicio de alumbrado para los municipios colombianos, una eventual derogatoria del artículo 191 de la Ley 1753 de 2015, el cual a su vez sustituyó el impuesto de alumbrado público, implicaría graves perjuicios a nivel local generando posiblemente la paralización del servicio. Por este motivo, el sustento legal para el cobro de este tributo debe mantener su vigencia en caso de declarar la inconstitucionalidad del citado artículo en la norma acusada.

En el mismo sentido, sostienen que la Corte Constitucional en sentencia C - 402 de 2010 se pronunció sobre la reincorporación de una ley por la inexequibilidad de la norma que la deroga, en relación con el principio de legalidad de los tributos. En este orden de ideas, la reincorporación de la Ley 97 de 1913 y 84 de 1915 atiende al primer criterio descrito por la jurisprudencia de esta Corporación: "(i) la necesidad de establecer el peso específico que les asiste a los principios de justicia y seguridad jurídica en el caso concreto", toda vez que, el impuesto fijado en las citadas leyes constituye la única fuente de financiación del sistema de alumbrado público, dirigida a cubrir los costos de todos los componentes descritos por el artículo 2 del Decreto 2424 de 2006: suministro de energía al sistema de alumbrado público, administración, operación, mantenimiento, modernización, reposición y expansión del sistema.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Procurador General de la Nación solicita que se declare la exequibilidad de la norma demandada por los siguientes motivos:

Afirma que si bien se presentó la suspensión de dos procesos de votación por falta de quórum que alegan los accionantes, tal suspensión no invalida las actuaciones surtidas con posterioridad a la misma, pues se trataba de la falta de quórum decisorio, pero siempre se demostró que en todo momento hubo quórum deliberatorio. En ese sentido, debe destacarse que en ninguna norma de la Constitución Política ni de la Ley 5ª de 1992 se establece como requisito esencial de validez que los anuncios de votación en sesión posterior de los proyectos de ley y de los informes de conciliación requieran de quórum decisorio para que éstos tengan validez constitucional. Por el contrario, lo único que se exige como requisito de validez del anuncio es que se cuente, para el momento de su realización, con el quórum deliberatorio, por tratarse de un anunció de votación, pero no de la votación misma.

Sostiene que, en el caso analizado, cuando mucho podría llegarse a cuestionar la constitucionalidad del trámite de proyectos de ley cuyos procesos de votación fueron suspendidos a partir de que está prohibido  interrumpir un proceso de votación una vez anunciado el mismo por el presidente de la respectiva corporación o  célula legislativa, salvo que algún congresista plantee una moción de orden relacionada con la votación pertinente. Pero lo que nunca siquiera se puede colegir es que de una orden de suspensión de un proceso de votación automáticamente se produzca la invalidez de todo lo que se actúe en la sesión correspondiente con posterioridad a dicha suspensión. Por el contrario, en estos casos la invalidez indicada sólo resulta procedente en el momento que no haya quórum deliberatorio para darle trámite a los asuntos que no requieren quórum decisorio, tales como el anuncio de la votación de un proyecto de ley o de informe de conciliación.

Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, debe aclararse en el presente caso que el último quórum verificado antes de hacerse el anuncio de la votación del informe de conciliación del proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018, fue de rango decisorio.

Indica que frente a estas circunstancias de duda en materia del quórum existente para determinados momentos de los debates parlamentarios, es a los congresistas a quienes precisamente les corresponde asumir la carga de solicitar la verificación del quórum que se requiera en cada momento del trámite legislativo, ante lo cual el Presidente de la Cámara legislativa, o de cualquiera de sus células legislativas, obligatoriamente debe darle curso inmediato y, de comprobarse la falta de quórum requerido debe levantarse la sesión, so pena que todo lo que se realice a partir de tal comprobación carezca de validez constitucional. En este caso ningún parlamentario solicitó la verificación del referido quórum, con la excepción del Representante Jack Housni Jaller quien lo solicitó justo antes de hacerse el anuncio para la votación en la siguiente sesión del informe de conciliación del plan, cuyo conteo de Congresistas arrojó quórum decisorio.

CONSIDERACIONES

COMPETENCIA

Conforme al numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de la constitucionalidad de la Ley demandada.

CUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE CADUCIDAD

De conformidad con el numeral 3º del artículo 242 de la Constitución Política, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un (1) año, contado desde la publicación del respectivo acto.  

 

En el caso objeto de examen, la Ley 1765 de 2010 fue publicada en el Diario Oficial Diario Oficial No. 49538 del nueve (9) de junio de dos mil quince (2015) y las demandas de inconstitucionalidad fueron presentadas el diez (10) y el dieciséis (16) de junio del mismo año, es decir, dentro del término anteriormente señalado.

PROBLEMA JURÍDICO

La primera demanda señala que durante la Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes del cinco (5) de mayo de dos mil quince (2015), en la cual se anunció el Informe de Conciliación Proyecto de Ley 200/2015 Cámara 138/2015 Senado (por el cual se expide el Plan de Desarrollo 2014 – 2018), se suspendió la votación de dos (2) proyectos de ley por falta de quórum, lo cual desconoció el artículo 132 de la Ley 5ª de 1992 y con ello vulneró los artículos 145, 151 y 161  de la Constitución.

La segunda acción reitera que en la Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes del cinco (5) de mayo se suspendió la votación en dos (2) ocasiones y agrega que en ambos eventos habían transcurrido más de treinta (30) minutos sin que se hubiera terminado  la votación, lo que desconocería lo señalado en los artículos 160, 149 y 151 de la Constitución.

De esta manera, al no existir ningún cuestionamiento sobre el trámite del proyecto en el Senado de la República ni en una sesión distinta a la Plenaria de la Cámara de Representantes llevada a cabo el cinco (5) de mayo de dos mil quince (2015), el debate se centrará en determinar si la suspensión de las votaciones de los impedimentos respecto del proyecto Ley No. 175 de 2013 y del retiro del Proyecto de Ley No. 066 de 2013 Cámara llevadas a cabo en esa fecha, desatendió lo señalado en los artículos 145, 151, 161, 160 y 149 de la Constitución.

Para resolver estos problemas jurídicos es necesario analizar los siguientes temas: (i) el debate parlamentario y el quórum en el Estado Social de Derecho, (ii) los vicios de forma en el debate parlamentario y el principio de instrumentalidad de las formas, (iii) el desarrollo de la sesión de la Plenaria de la Cámara de Representantes  del cinco (5) de mayo de dos mil quince (2015) y finalmente (iv) se estudiarán los cargos señalados por los demandantes.

EL DEBATE PARLAMENTARIO Y EL QUORUM EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO

Importancia y alcance del debate parlamentario

Concepto y alcance

El debate comporta una garantía esencial del principio de participación política parlamentaria, instituido como un prerrequisito para la toma de decisiones, cuyo objetivo es asegurar a todos los miembros del Congreso, en especial a los que integran los grupos minoritarios, su derecho a intervenir activamente en el proceso de expedición de la ley o actos legislativos y a expresar sus opiniones libremente[2]. Desde este punto de vista, el derecho a debatir se entiende satisfecho cuando los órganos directivos de las células legislativas, en acatamiento a las normas que regulan el  proceso legislativo, mantienen abiertos los espacios de participación con plenas garantías democráticas, es decir, cuando brindan a los congresistas la oportunidad de intervenir en las deliberaciones de los proyectos de ley o de actos legislativos sometidos a la consideración del legislador.

Este concepto se materializa en la garantía reconocida a los miembros del parlamento de la posibilidad de discernir, de hacer pública su opinión, de manifestar sus ideas o de expresar su desacuerdo con lo debatido. Sólo cuando esto no es posible, es decir, cuando no se brindan las condiciones para que el debate tenga lugar, la decisión que se adopte en el seno de las Cámaras no tiene validez[4]. Lo que se pretende garantizar en el debate parlamentario es la discusión libre de ideas, conceptos y  criterios, antes de procederse a la votación del respectivo proyecto de ley.

Es por ello que la Corte ha declarado inconstitucionales disposiciones legales cuando su aprobación se ha dado sin que se cumplan estas condiciones. Así, por ejemplo, ha declarado inexequibles leyes porque fueron aprobadas desconociendo las reglas sobre quórum[6]. También han sido declaradas inconstitucionales leyes que han sido debatidas y votadas por la respectiva célula legislativa sin que ésta conociera previamente la ponencia,[7] pues éste es el presupuesto mínimo para deliberar y decidir.

Importancia constitucional del debate parlamentario

En un Estado democrático, el debate parlamentario tiene relevancia constitucional, pues le da legitimidad a la organización estatal. A través del debate se hace efectivo el principio democrático en el proceso de formación de las leyes, pues "hace posible la intervención de las mayorías y de las minorías políticas, y resulta ser un escenario preciso para la discusión, la controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentra espacio en el Congreso de la República"[9]. En este sentido, la jurisprudencia ha expresado:

"Tratándose de la adopción de decisiones que habrán de afectar a toda la población, en el caso de las leyes y con mayor razón en el de las reformas constitucionales, que comprometen nada menos que la estructura básica del orden jurídico en su integridad, el debate exige deliberación, previa a la votación e indispensable para llegar a ella, lo que justamente se halla implícito en la distinción entre los quórum, deliberatorio y decisorio, plasmada en el artículo 145 de la Carta"[10].

En los referidos términos, tanto para la Carta Política, como para la ley y la jurisprudencia, el debate comporta una garantía esencial del principio de participación política parlamentaria, instituido como un prerrequisito para la toma de decisiones, cuya finalidad es asegurar a todos los miembros del Congreso, en particular a los que integran los grupos minoritarios, su derecho a intervenir activamente en el proceso de expedición de la ley o actos legislativos y a expresar sus opiniones libremente[11].

De esta manera, los requisitos constitucionales y legales que regulan el proceso de formación de las leyes no tienen como finalidad obstruir o dificultar tal proceso, sino que deben interpretarse al servicio del fin sustantivo que cumplen, dado que éstas no tienen un valor en sí mismo[12].

Elementos

La jurisprudencia ha reconocido que existen esencialmente seis (6) elementos constitucionales que deben reunir los debates, los cuales están contemplados en los artículos 145, 146, 157 y 160 de la Constitución Política[13]:

El número mínimo de congresistas que deben estar presentes para iniciar la deliberación de cualquier asunto, así como para adoptar decisiones (Artículo 145, CP).

La mayoría necesaria para adoptar decisiones en la respectiva corporación que, salvo que la Constitución exija una mayoría especial, debe ser la mayoría de los votos de los asistentes (Artículo 146, CP).

El carácter imperativo de los debates en las comisiones y en las plenarias, sin los cuales ningún proyecto puede llegar a ser ley (Artículo 157, CP).

La necesaria publicidad de lo que va a ser sometido a debate como presupuesto mínimo para garantizar la participación efectiva de los congresistas (Artículo 157, CP).

El período mínimo que debe mediar entre debates como garantía de que la decisión del Congreso sobre el proyecto de ley es producto de una reflexión ponderada (Artículo 160, CP).

La votación de lo discutido como finalización del debate (Artículo 157, CP).

Por su parte, la Ley 5ª de 1992 señala las condiciones legales que deben cumplir los debates parlamentarios dentro de las cuales se destacan las siguientes[14]:

La definición legal de debate (artículo 94, inciso 1, Ley 5ª de 1992).

El momento de iniciación y de terminación del debate (artículos 94, inciso 2, 157 y 176,  Ley 5ª de 1992).

El quórum deliberatorio y decisorio requerido (artículos 95, y 117 a 119, Ley 5ª de 1992).

Las reglas generales que rigen la intervención de los congresistas en el debate de proyectos de ley y de actos legislativos (artículos 96 a 105, Ley 5ª de 1992).

Las condiciones para el aplazamiento del debate (artículo 107, Ley 5ª de 1992).

La suficiente ilustración como condición para el cierre del debate (artículos 108 y 164, Ley 5ª de 1992); entre otros.

Principios básicos que orientan el proceso legislativo[15]

Conforme al principio democrático, la propia Carta Política y el Reglamento del Congreso son los ordenamientos llamados a regular el proceso de formación de las leyes, el cual está inspirado en varios postulados básicos[16]:

El principio de las mayorías, que parte de suponer que las decisiones del parlamento tienen que reflejar la voluntad del sector mayoritario presente en la respectiva sesión. Dicho axioma actúa como una garantía del principio de representación, pues la aprobación y validez de las medidas legislativas depende que sean más sus partidarios que sus detractores y así quede consignado en las distintas votaciones a que deban ser sometidas[17]. Este principio está consagrado en el artículo 146 de la Constitución, según el cual: "en el Congreso pleno, en las cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial".  

En todo caso, este axioma no implica el desconocimiento y la protección de los derechos de las minorías parlamentarias dentro del orden constitucional colombiano. En la sentencia C-145 de 1994, se afirmó que "sólo hay verdadera democracia allí donde las minorías y la oposición se encuentran protegidas a fin de que puedan eventualmente llegar a constituirse en un futuro en opciones mayoritarias, si llegan a ganar el respaldo ciudadano necesario".

El principio de la publicidad, que busca asegurar que se den a conocer oportunamente a los miembros del parlamento y de la sociedad en su conjunto, el contenido de los proyectos, las sesiones, discusiones, votaciones y, en general, todo lo relacionado con el trabajo legislativo que se adelanta en las Comisiones y Plenarias del Senado y la Cámara. En desarrollo de este principio, los artículos 144 y 157 de la Carta disponen que "Las sesiones de las cámaras y de sus comisiones permanentes serán públicas, con las limitaciones a que haya lugar conforme a su reglamento", y que ningún proyecto será ley sin "haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva"[19].

El principio de la participación política parlamentaria, que constituye una exigencia previa a la toma de decisiones, orientado a asegurar a todos y cada uno de los miembros del parlamento su derecho a intervenir activamente en el proceso de discusión y elaboración de las leyes, y de manera especial, a garantizar el derecho de aquéllos que hacen parte de las minorías a expresar sus opiniones en forma libre y voluntaria[20].

El quórum como elemento fundamental del debate parlamentario

Alcance y formas del quórum

El debate es un requisito indispensable para adoptar una decisión en un Estado Social y Democrático de Derecho, para lo cual se estableció la necesidad de que exista un quórum: "Tratándose de la adopción de decisiones que habrán de afectar a toda la población, en el caso de las leyes y con mayor razón en el de las reformas constitucionales, que comprometen nada menos que la estructura básica del orden jurídico en su integridad, el debate exige deliberación, previa a la votación e indispensable para llegar a ella, lo que justamente se halla implícito en la distinción entre los quórum, deliberatorio y decisorio, plasmada en el artículo 145 de la Carta."[21].

Por lo anterior es esencial para la aprobación de cualquier ley de la República el cumplimiento del quórum y de las mayorías exigidas por la Constitución Política[22]. En virtud de lo anterior, la Constitución consagra dos (2) tipos de quórum:

El quórum deliberatorio es el número mínimo de miembros de la respectiva comisión o cámara que deben hallarse presentes en el recinto para que la unidad legislativa de que se trata pueda entrar válidamente a discutir sobre los temas objeto de su atención[23]. Esta modalidad de quórum está definida por el artículo 145 de la Constitución, así:  "El Congreso pleno, las cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros".

La existencia del quórum deliberatorio no permite per se que los presentes adopten decisión alguna. Por tanto, no puede haber votación, aunque se tenga este tipo de quórum, si no ha sido establecido con certidumbre el quórum decisorio[25].

El quórum decisorio lo establece el mismo artículo 145: "las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum  diferente".  El quórum  decisorio  es, pues,  la mitad más uno de los miembros de la corporación, salvo el caso previsto en el numeral 17 del artículo 150 (concesión de amnistía o indulto generales por delitos políticos), en el cual se exige la presencia de las dos terceras partes de sus integrantes[26].

De esta manera, únicamente se puede entrar a adoptar decisiones cuando desde el principio ha sido establecido y certificado con claridad el quórum decisorio[27].

Al respecto, la jurisprudencia ha resaltado las diferencias entre el quórum decisorio y el deliberatorio[28]:

"La existencia del quórum deliberatorio mínimo no permite per se que los parlamentarios asistentes adopten decisión alguna, por lo tanto, el mismo artículo en comento establece que las decisiones sólo podrán tomarse con la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente; es decir, se establece como regla general un quórum decisorio que corresponde a la mitad más uno de los integrantes habilitados de cada corporación o comisión, quienes deben estar presentes durante todo el proceso de votación para manifestar su voluntad y resolver válidamente sobre cualquier asunto sometido a su estudio. Significa lo anterior que, únicamente se pueden entrar a adoptar decisiones cuando se ha establecido y certificado con claridad el quórum decisorio, independientemente de la modalidad de votación que se emplee"[29].  

Consecuencias de la ausencia del quórum

El quórum, es un elemento indispensable para la validez de los actos del Congreso[30]. La carencia de quórum constituye una causal de ineficacia de cualquiera de las decisiones que se adopten durante la sesión correspondiente, según lo dispuesto en el artículo 149 de la Constitución, que dice[31]: "Toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la Rama Legislativa del poder público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes".

Ello significa que, en el ejercicio de sus atribuciones, el Congreso, las cámaras y las comisiones de éstas están supeditadas a unos requisitos mínimos sin los cuales las funciones que cumplen no logran materializarse en determinaciones concretas con la necesaria aptitud para producir consecuencias jurídicas[33].

La pretensión de otorgar vigencia a actos que no se han ajustado a las correspondientes exigencias estatuídas en la Constitución y en el Reglamento del Congreso está llamada al fracaso, en cuanto viola los preceptos superiores, pero si el Congreso prosiguiere en el ejercicio de la correspondiente función pese a los vicios en que se haya incurrido, se afecta la validez de todo lo actuado[34].

De  esta  manera,  la carencia del quórum exigido por la ley constituye una causal de ineficacia de las decisiones que se adoptan durante la sesión correspondiente, bien sea ella de una comisión o de una cámara (Artículo 149 C.P.) [35].

LOS VICIOS DE FORMA EN EL DEBATE PARLAMENTARIO Y EL PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS

Importancia de las formas

La observancia de los procedimientos y las formas establecidas para la aprobación y entrada en vigencia de las normas jurídicas es un valor y un elemento esencial del Estado Democrático y Social de Derecho, y consecuentemente ha velado por su recta aplicación y acatamiento[36]. Por lo anterior, los trámites para al perfeccionamiento de las leyes se dirigen a lograr la eficacia y fortalecimiento del principio democrático, propiciando que las decisiones legislativas se adopten mediante una deliberación seria, vigorosa, participativa, igualitaria, transparente y reglada; y protegiendo el respeto por las minorías políticas, y la generación de espacios para la participación y la veeduría de los ciudadanos sobre la gestión del Congreso de la República.

Vicios de forma

Los vicios en la formación y aprobación de las leyes, originados en la inobservancia de las ritualidades previstas en la Constitución y en la Ley Orgánica del Congreso, contenida en la Ley 5ª de 1992, son las "irregularidades en que se incurre durante el trámite legislativo, por omisión o quebrantamiento de cualquiera de los requisitos extrínsecos impuestos por el ordenamiento jurídico, afectándose parcial o definitivamente la eficacia y validez de aquéllas"[38].

El control de constitucionalidad de las leyes tiene como punto de partida el hecho de que dicha revisión consiste en verificar la satisfacción de los principios que inspiran la formación de la voluntad democrática. Y, no se refiere únicamente a la disposición de reglas preestablecidas, a partir de las cuales se entiende cumplido el trámite de formación de las leyes, sino también al establecimiento de las condiciones necesarias para el adecuado despliegue de principios tales como el de participación, respeto por las minorías, publicidad, deliberación, entre otros[39].  Por lo anterior "no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad".

De esta manera, pueden existir irregularidades que no tengan la entidad para configurar un verdadero vicio, porque: (i) se cumplió con el objetivo protegido por la norma procesal, o (ii) fue convalidado dentro del mismo trámite en el Congreso que conllevó la formación de la ley[41].

En este sentido, para agotar el examen de las posibles de infracciones en el proceso de formación de las leyes y actos legislativos, la jurisprudencia[42] ha señalado que al estudiar su dimensión la Corte debe agotar los siguientes pasos:

Debe indagar si el defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley o acto reformatorio de la Constitución.

En caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si existió o no una convalidación del mencionado vicio durante el trámite mismo de la ley o acto legislativo.

Si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley o acto legislativo al Congreso y al Presidente de la Cámara de Representantes para que subsanen el defecto observado.

Si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad.

Análisis de la trascendencia del vicio

Al analizar la trascendencia de un vicio de forma es preciso tener en cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, como el conjunto integral del trámite legislativo. Sobre este punto, esta Corporación ha señalado que "lo que debe ser objeto de análisis de constitucionalidad dentro de un Estado democrático de derecho, es la verificación del cumplimiento de todas las garantías constitucionales involucradas en el debate parlamentario, independientemente de qué grupo esté siendo perjudicado con su pretermisión, y en ese sentido, dicha función está encaminada a permitir que tanto minorías como mayorías tengan la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos a su consideración y por lo tanto de discutirlos previamente a su aprobación."[44].

De este modo, no toda irregularidad en el trámite legislativo constituye un vicio de procedimiento y, en materia de actos legislativos, es posible acudir a tres (3) criterios para establecer la diferencia[45]:

La mayor o menor entidad de la irregularidad. Hay irregularidades de carácter menor, que, en estricto sentido, implican una infracción de la ley que gobierna el procedimiento, pero que carecen de la entidad para constituir un vicio.

Es claro que en la concepción del constituyente hay determinadas irregularidades que no dan lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad de un acto reformatorio de la Constitución, puesto que son aquellas irregularidades que impliquen violación de los requisitos establecidos en el Título XIII de la Constitución, interpretado éste a la luz de las normas constitucionales conexas así como de las normas orgánicas pertinentes, las que  constituyen vicios de procedimiento en la formación del respectivo acto.

Es posible que habiéndose presentado una irregularidad, la misma se sanee durante el trámite legislativo, y por consiguiente no da lugar a un vicio de procedimiento.

Finalmente se tiene que, establecida la existencia de un vicio de procedimiento, debe determinarse si el mismo es subsanable o no. De acuerdo con la Constitución existen vicios de procedimiento subsanables y vicios de procedimiento insubsanables. Pero las meras irregularidades no plantean el problema del saneamiento.

La relevancia constitucional de este tipo de irregularidades radica en que su materialización constituye un verdadero desconocimiento del texto superior, pues es este el que señala los requisitos que deben cumplirse en los debates suscitados en el Congreso[46]. Por ello, al analizar la trascendencia de un vicio de forma es preciso tener en cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, como el conjunto integral del trámite legislativo.

Sobre este punto, esta Corporación ha señalado que "lo que debe ser objeto de análisis de constitucionalidad dentro de un Estado democrático de derecho, es la verificación del cumplimiento de todas las garantías constitucionales involucradas en el debate parlamentario, independientemente de qué grupo esté siendo perjudicado con su pretermisión, y en ese sentido, dicha función está encaminada a permitir que tanto minorías como mayorías tengan la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos a su consideración y por lo tanto de discutirlos previamente a su aprobación"[47].

Por lo anterior, para determinar si un vicio de procedimiento relativo al debate parlamentario genera la inconstitucionalidad del proyecto de ley o se trata de una irregularidad irrelevante que no afecta valores sustantivos, es preciso acudir al principio de la instrumentalidad de las formas[48], el cual será examinado a continuación.

Principio de instrumentalidad de las formas

Concepto

Según el principio de instrumentalidad de las formas, los requisitos procesales no tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo[49]. Este axioma se encamina a que las formas procesales "deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo", esto es