Sentencia C-052/21

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencia de requisitos mínimos

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga mínima de argumentación

FUNCION NOTARIAL-Servicio de la fe pública

(…) el notario tiene una función testimonial que implica la guarda de la fe pública, otorgando autenticidad a las declaraciones que son emitidas ante él y dichos incisos “conceden la potestad al notario de ´decir' cuál es el contenido del acuerdo y si el mismo se ajusta a la real voluntad y preferencia de la persona en situación de discapacidad y aún más, si el mismo asunto está conforme a la ley (…)”.

CONVENCION SOBRE LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD-Reconocimiento y exaltación de la autonomía del individuo

PERSONAS EN CONDICION DE DISCAPACIDAD-Instrumentos de apoyo para garantizar el ejercicio de derechos

(…) con el propósito de garantizar el ejercicio de los derechos de las personas en condición de discapacidad, el legislador previoì dos tipos de instrumentos de apoyo que les permitan llevar a cabo actos jurídicos. De un lado, (i) la celebración de acuerdos mediante escritura pública suscrita por la persona titular del acto jurídico y la o las personas naturales mayores de edad o jurídicas que actúen como apoyos; y (ii) de otro, la designación de apoyos en un proceso de jurisdicción voluntaria o verbal sumario, según el caso, denominado de adjudicación judicial de apoyos. La norma que se impugna se refiere al primer supuesto y por tratarse de una escritura pública, de un acto solemne, es el notario quien debe dar fe sobre el contenido de lo declarado en este documento.

MODELO SOCIAL DE DISCAPACIDAD-Estado debe asegurar el apoyo para el pleno ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad

PRINCIPIO DE AJUSTES RAZONABLES-Modificaciones y adaptaciones para garantizar a las personas con discapacidad el goce y ejercicio en condiciones de igualdad de sus derechos humanos y libertades fundamentales

Referencia: Expediente D-13738

Demanda de inconstitucionalidad en contra del artiìculo 16 (parcial) de la Ley 1996 de 2019, “[p]or medio de la cual se establece el régimen para el ejercicio de la capacidad legal de las personas con discapacidad mayores de edad”.

Demandante: Edier Esteban Manco Pineda

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá, D. C., cuatro (4) de marzo de dos mil veintiuno (2021)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en particular de la prevista en el artículo 241-1 de la Constitución, y previo agotamiento del procedimiento establecido en el Decreto 2067 de 1991, decide sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia en los siguientes términos.

I. ANTECEDENTES

1. El ciudadano Edier Esteban Manco Pineda presentó demanda de inconstitucionalidad en contra de los incisos segundo y tercero del artiìculo 16 de la Ley 1996 de 2019, “[p]or medio de la cual se establece el reìgimen para el ejercicio de la capacidad legal de las personas con discapacidad mayores de edad”, por considerar que desconocen los artiìculos 13, 116 y 131 de la Constitucioìn.

2. Mediante auto del 26 de mayo de 2020, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda al encontrar que las razones presentadas no cumplían los requisitos de certeza y suficiencia, ni con la argumentación requerida en relación con el cargo de violación del derecho a la igualdad, necesarios para la procedencia de la acción pública de constitucionalidad.

3. Presentado escrito de subsanación, mediante auto del 18 de junio de 2020 el suscrito magistrado sustanciador (i) admitió la demanda en contra de los incisos 2 y 3 del artículo 16 de la Ley 1996 de 2019, por la presunta violación de los artículos 116 y 131 de la Constitución, aplicando el principio pro actione; y (ii) rechazó el cargo por la presunta vulneración del artículo 13 constitucional. Adicionalmente, (iii) comunicó la admisión de la demanda a los presidentes del Senado y de la Cámara de Representantes; a las ministras de Justicia y del Derecho y del Interior; a la directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social; y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la Repuìblica, para que, si lo consideraban conveniente, presentaran las razones que justifican la constitucionalidad de las disposiciones sometidas a control; (iv) dispuso la fijación en lista de la norma acusada por el término de diez (10) días, para la intervención ciudadana; (v) dio traslado al procurador general de la Nación por un término de treinta (30) días, para que rindiera el concepto de rigor; y, finalmente, (vi) invitó a diferentes entidades públicas y privadas para que, si a bien lo tenían, intervinieran dentro del proceso con el propósito de presentar su concepto técnico respecto de los cargos expuestos en la demanda y en relacioìn con los demás aspectos de la controversia que consideraran necesarios.

4. Dentro del término de fijación en lista se recibieron, en su orden, las intervenciones de la Unión Colegiada del Notariado Colombiano –UCNC–, el Ministerio de Salud y Protección Social, la organización Colectiva Polimorfas, el Programa de Acción por la Igualdad y la Inclusión Social –PAIIS– del Consultorio Jurídico de la Facultad de Derecho de la Universidad de Los Andes, de la ciudadana Sabrina Pachón Torres, de la Universidad Externado de Colombia, del Ministerio de Justicia y del Derecho, de la Defensoría del Pueblo, del Departamento de Derecho Procesal de la Universidad Externado de Colombia y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repuìblica en conjunto con el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

5. El Procurador General de la Nación rindió concepto el 5 de octubre de 2020.

II. TEXTO DE LA NORMA OBJETO DE REVISIÓN

6. A continuación, se transcribe la norma y se subrayan los apartes acusados:

“Ley 1996 de 2019

(agosto 26)

“Por medio de la cual se establece el reìgimen para el ejercicio de la capacidad legal de las personas con discapacidad mayores de edad”

El Congreso de Colombia

DECRETA:

[…]

ARTÍCULO 16. ACUERDOS DE APOYO POR ESCRITURA PÚBLICA ANTE NOTARIO. Los acuerdos de apoyo deberán constar en escritura pública suscrita por la persona titular del acto jurídico y la o las personas naturales mayores de edad o jurídicas que actúen como apoyos, conforme a las reglas contenidas en el Decreto número 960 de 1970 y aquellas normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan.

Previo a la suscripción del acuerdo, el notario deberá entrevistarse por separado con la persona titular del acto jurídico y verificar que el contenido del acuerdo de apoyo se ajuste a su voluntad, preferencias y a la ley.

Es obligación del notario garantizar la disponibilidad de los ajustes razonables que puedan requerirse para la comunicación de la información relevante, así como para satisfacer las demás necesidades particulares que la persona requiera para permitir su accesibilidad.

Con anterioridad a la suscripción del acuerdo, el notario deberá poner de presente a la o las personas de apoyo las obligaciones legales que adquieren con la persona titular del acto jurídico y dejar constancia de haberlo hecho.

PARÁGRAFO 1º. La autorización de la escritura pública que contenga los acuerdos de apoyo causará, por concepto de derechos notariales, la tarifa fijada para los actos sin cuantía.

PARÁGRAFO 2º. El Ministerio de Justicia y del Derecho, en un plazo no superior a un (1) año contado a partir de la promulgación de la presente ley, diseñará e implementará un plan de formación a notarías sobre el contenido de la presente ley y sus obligaciones específicas en relación con los acuerdos de apoyo. Cumplido el anterior plazo, el presente artículo entrará en vigencia”.

III. LA DEMANDA

7. El demandante solicita que se declare la inexequibilidad de los incisos segundo y tercero del artiìculo 16 de la Ley 1996 de 2019, al considerar que vulneran los artículos 116 y 131 de la Constitución. Señala que las atribuciones de (i) entrevistarse por separado con la persona titular del acto jurídico y verificar que el contenido del acuerdo de apoyo se ajuste a su voluntad, preferencias y a la ley, y (ii) garantizar la disponibilidad de los ajustes razonables que puedan requerirse para la comunicación de la información relevante, así como para satisfacer las demás necesidades particulares que la persona requiera para permitir su accesibilidad, constituyen una función jurisdiccional que es ajena a la competencia asignada a los notarios.

8. Argumenta que las disposiciones acusadas asignan a los notarios una competencia de “valoracioìn e interpretacioìn” que es exclusiva de la funcioìn jurisdiccional, de acuerdo con las sentencias C-1159 de 2008 y C-029 de 2019, siendo que la notarial es una funcioìn testimonial de autoridad que implica la guarda de la fe puìblic''. Sostiene que los paìrrafos cuestionados conceden al notario la potestad de “decir” cuaìl es el contenido del acuerdo y si el mismo se ajusta a la ley y a la real voluntad y preferencia de la persona en situacioìn de discapacidad, cuando esta es una función declarativa que compete al juez.

9. Enfatiza que la verificacioìn de la legalidad y de la voluntad y preferencias de la persona con discapacidad, corresponde al juez de familia, mediante sentencia declarativa. Luego de ella, la autoridad notarial siì tendraì la posibilidad de verificar dicha situacioìn, siendo fiel a su funcioìn testimonial o de dar fe puìblica. Para ello, senÞala que en el proceso judicial para la adjudicacioìn de apoyos contenido en los artiìculos 37 y 38 de la Ley 1996 de 2019, el juez realiza la verificacioìn con fundamento en la valoracioìn de apoyos que se aporta. Ademaìs, manifiesta que este caraìcter jurisdiccional veniìa del anterior proceso de interdiccioìn, que se prohibioì por el artiìculo 53 de la Ley 1996 de 2019.

10. Agrega que las funciones asignadas mediante los dos incisos del artiìculo 16 “desbordan la formacioìn acadeìmica y cientiìfica del notario, por cuanto para analizar que el acuerdo se ajuste a la real voluntad y/o preferencia de la persona en situacioìn de discapacidad o valorar queì es lo que maìs le conviene a la persona en situacioìn de discapacidad, garantizar la disponibilidad de los ajustes razonables y satisfacer las demaìs necesidades, no se ejercen por medio de la funcioìn testimonial, como es realmente su funcioìn, sino por la declaracioìn, constitucioìn jurisdiccional, que esconde y/o omite los verbos rectores de “verificar” y “garantizar” de los paìrrafos demandados.

11. Por su parte, en el escrito de subsanación de la demanda el actor precisa que “[s]i bien es cierto existe un grado de confusioìn en [el] cargo, por cuanto los verbos 'verificar' y 'garantizar' no denotan una actividad jurisdiccional declarativa, tambieìn es igualmente cierto que dichas funciones no son las de dar fe puìblica, conforme lo ha expresado la Corte Constitucional en las sentencia C-1159 de 2008. En ese orden, entiende que al atribuirse a los notarios funciones que no son de su competencia se transgrede el artiìculo 131 de la Constitucioìn, integrado con la sub regla constitucional contenida en las sentencias C-1159 de 2008 y C-029 de 2019.

IV. INTERVENCIONES Y CONCEPTOS

12. Durante el término de fijación en lista, que venció el 7 de septiembre de 2020, intervinieron las entidades e instituciones que seguidamente se enlistan. Asimismo, de manera oportuna, se recibió el concepto del Procurador General de la Nación. El sentido de las intervenciones y los conceptos fue el siguiente:

Solicitudes de adoptar una decisión de inexequibilidad

13. Aìlvaro Rojas Charry, Eduardo Duraìn Goìmez y Juan Hernando MunÞoz, miembros de la Unión Colegiada del Notariado Colombiano –UCNC solicitan a la Corte declarar la inexequibilidad de las disposiciones demandadas por vulneración del artículo 13 de la Constitución. Señalaron que pese a que el artiìculo 16 (parcial) de la Ley 1996 de 2019 no vulnera el artiìculo 116 de la Carta Poliìtica por no atribuir facultades jurisdiccionales a los notarios, estaì en contraviìa de lo dispuesto en el artiìculo 13 Superior, por cuanto conlleva un retroceso o disminucioìn del estaìndar de proteccioìn de las personas con discapacida.

14. El escrito de intervención presenta una explicación de los dos argumentos planteados, pero, como en el presente proceso los cargos aceptados se concretan a la presunta vulneración de los artiìculos 116 (que regula el ejercicio de la funcioìn judicial) y 131 (que se refiere a la funcioìn notarial) de la Constitución, la Sala solo tendrá en cuenta las razones que se orientan a su sustentación.

15. Primero, precisan, de un lado, que la funcioìn notarial consiste en un conjunto de traìmites y diligencias consensuales que se llevan a cabo ante el notario que cumple una funcioìn puìblica (art. 131 C.P.) al amparo de la descentralizacioìn por colaboracioìn, reglada principalmente en el Decreto Ley 960 de 1970. De otro lado, que la funcioìn jurisdiccional estaì en cabeza de los jueces de la Repuìblica y de forma excepcional es ejercida por particulares que actuìan en calidad de conciliadores en derecho o aìrbitros, quienes, en teìrminos generales, resuelven las controversias elevadas por los particulares o el Estado de forma definitiva y heterocompositiva, según la habilitacioìn constitucional y legal.

16. Segundo, sostienen que la constitucioìn de apoyos mediante escritura puìblica ante notario no equivale a una funcioìn jurisdiccional, “[t]eniendo en cuenta que, la escritura puìblica es un instrumento puìblico que da cuenta de las manifestaciones de voluntad de los otorgantes, comparecientes o usuarios del servicio puìblico notarial, aquella no asigna, define, ni dice el derecho real o personal que le corresponde a un determinado sujeto como si sucede con las sentencias judiciales.

17. Tercero, afirman que el notario no puede negarse a la autorizacioìn de actos juriìdicos salvo lo previsto para la nulidad absoluta. Explican que “la escritura puìblica es el acto notarial por excelencia y para ello, deben surtirse cuatro (4) etapas, a saber: 1. Recepcioìn, 2. Extensioìn, 3. Otorgamiento y 4. Autorizacioìn. En cada etapa estaì impliìcito el control de legalidad que realiza el Notario, buscando que los actos juriìdicos plasmados en las escrituras puìblicas coincidan plenamente con la voluntad y preferencias de los usuarios del servicio notarial y desde luego, que el acto juriìdico esteì apegado a la ley. Estas consideraciones tambieìn son aplicables a la escritura puìblica por medio de la cual se constituyen los apoyos para las personas con discapacidad mayores de edad.

18. Cuarto, argumentan que seguìn el artiìculo 13 y el paraìgrafo 2 del artiìculo 16 de la Ley 1996 de 201 la valoracioìn de apoyos estaì sujeta a la reglamentacioìn, por lo que ni el notario ni un juez pueden actualmente conocer los criterios para realizar esta actividad. Agregan que “[…] erradamente, el demandante afirma que la valoracioìn de apoyos que exige la entrevista realizada por el Notario a la persona titular del acto supone una funcioìn jurisdiccional velada. Sin embargo, no existe nada maìs alejado de la realidad si se tiene en cuenta que el Notario solamente inquiere sobre la real voluntad de la persona, asunto que desde la expedicioìn misma del Decreto Ley 960 de 1970 es competencia de los Notarios, conforme a lo indicado en el artiìculo 17 del Estatuto de Notariado.

19. Finalmente, explican que el control de legalidad de la coincidencia de la voluntad de la persona titular del acto con lo consagrado en la escritura puìblica no supone una funcioìn jurisdiccional, siendo claro que en la escritura puìblica no se adjudican derechos. Sostiene que lo que pretenden los acuerdos de apoyo es plasmar la voluntad de las personas que quieren tomar sus decisiones con plena independencia en todos los aspectos de la vida, por lo que no es aceptable confundir la celebracioìn de este tipo de actos con la funcioìn jurisdiccional. Agrega que la naturaleza de los actos elevados a escritura puìblica no necesita irrumpir en el aìmbito de los jueces de familia, aunque la Ley 1996 de 2019 prevé que el titular puede acudir a la instancia judicial para iniciar el proceso de adjudicacioìn provisional o definitiva de apoyos.

Solicitudes de declaratoria de exequibilidad

20. El Ministerio de Salud y Proteccioìn Socia solicita que se declare la exequibilidad de las disposiciones demandadas, en la medida en que se adecuan al ordenamiento juriìdico colombiano.

21. Plantea que con el fin de garantizar el derecho a la capacidad legal plena de las personas con discapacidad, mayores de edad, el legislador dispuso dos tipos de mecanismos de apoyo para la realizacioìn de actos jurídicos. En relación con la declaracioìn de voluntad, explica que el numeral 1 del artiìculo 3 del Decreto 960 de 1970 establece que entre las funciones de los notarios se encuentra la de “[r]ecibir, extender y autorizar las declaraciones que conforme a las Leyes requieran escritura puìblica y aquellas a las cuales los interesados quieran revestir de esta solemnidad”. Así, respecto de los acuerdos de apoyo por escritura puìblica, al ser estos documentos que requieren solemnidad, seraì el notario quien de fe de las declaraciones contenidas en ellos.

22. En ese orden, concluye que las disposiciones demandadas realizan un avance significativo en materia de derechos y son coherentes con el bloque de constitucionalidad al reconocer “la capacidad juriìdica para actuar de las personas con discapacidades.

23. Finalmente, señala que escapa a las competencias de la cartera ministerial pronunciarse sobre la reglamentacioìn, lineamientos y protocolos, traìmite y procedimientos relacionados con el servicio de valoracioìn de apoyos en la celebracioìn de actos juriìdicos que debe establecer la Consejeriìa Presidencial para la Participacioìn de las Personas con Discapacidad (PcD), ente rector del Sistema Nacional de Discapacidad organizado mediante la Ley 1145 de 2007.

24. Varias ciudadanas integrantes de la organizacioìn Colectiva Polimorfa, grupo de apoyo a mujeres en diversidad funcional/discapacidad de Bogotaì, solicitan a la Corte que declare que los apartes acusados del artículo 16 de la Ley 1996 de 2019 son exequibles y que inste a las entidades del Estado correspondientes a que aseguren su cabal cumplimiento.

25. Explican que la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (2006 insta en su artiìculo 12 a que “[l]os Estados Partes reafirman que las personas con discapacidad tienen derecho a ser reconocidas en todas partes como personas ante la ley”. Precisamente, en cumplimiento del numeral 3 del artiìculo 1, la Ley 1996 de 2019 instaura un cambio de paradigma desde la sustitucioìn de la voluntad hacia la toma de decisiones con apoyos basada en principios como el reconocimiento del derecho a la autodeterminacioìn y la posibilidad de tomar decisiones sobre la propia vid.

26. Así mismo, afirman que “el reconocimiento y el ejercicio de la capacidad legal permiten y potencian en las personas con discapacidad la autonomiìa y la autodeterminacioìn (cf.: Browning et al., 2004, p. 36) que han sido vulneradas y negadas bajo sistemas como la interdiccioìn o sustitucioìn de la voluntad y los guardianes o curadores (cf.: Inclusion Europe, 2008; Bach & Kerzner, 2010; Ka¨mpf, 2010)”.

27. Finalmente, subrayan que la consagración de la capacidad jurídica y su posibilidad de ejercerla mediante la Ley 1996 de 2019, es un hecho importante que responde en parte a la lucha del movimiento social de las personas con discapacidad para el reconocimiento no solo de la personalidad juriìdica sino tambieìn de la capacidad legal para actuar como sujetos plenos de derechos y deberes, que pueden aportar en la construccioìn de una sociedad maìs justa y equitativa para todos.

28. La ciudadana Sabrina Pachoìn Torres, activista sorda por la defensa de los derechos de las personas con discapacidad, solicita que se declare que los incisos segundo y tercero del artículo 16 de la Ley 1996 de 2019 son exequibles, y que se inste a las entidades del Estado correspondientes a que aseguren su cabal cumplimient. Reitera parte de los argumentos presentados por la organización Colectiva Polimorfas.

29. Investigadoras del Departamento de Derecho Civil de la Universidad Externado de Colombi solicitan que se declare la exequibilidad de los incisos segundo y tercero del artículo 16 de la Ley 1996 de 2019, al concluir que se ajustan a los mandatos constitucionales, pues no trasgreden de forma alguna la divisioìn de poderes, ni exceden la reglamentacioìn legal para el servicio puìblico que prestan los notarios.

30. Sostienen que la Ley 1996 de 2019, en cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Convencioìn sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD), reconoce plena capacidad juriìdica a las personas con discapacidad y dispone el acceso a los apoyos que puedan requerir para el ejercicio de la misma. Así, la propia persona es la que toma sus decisiones y actuìa en consonancia con su voluntad y preferencias, con el tipo y grado de apoyo que se le provea seguìn sea necesari.

31. Explican, de un lado, que el notariado es un servicio puìblico que se presta por los notarios e implica el ejercicio de la fe notarial, que otorga autenticidad a las declaraciones emitidas por las partes ante estos (art. 1, Ley 29 de 1973 y brinda seguridad juriìdica a los actos que se otorguen por su intermedi. De otro lado, que la actuación del notario estaì regida por el principio de autonomiìa de la voluntad y en su ejercicio se resalta la funcioìn de asesoriìa y consejo que senÞala el artículo 7 del Decreto 960 de 1970.

32. Subrayan que las funciones que en cumplimiento del artículo 16 de la Ley 1996 desempeña el notario, no comportan actividad jurisdiccional sino que corresponden al cumplimiento de la funcioìn de control de legalidad y asesoría que a él le correspond. Las funciones del notario en la suscripcioìn de la escritura puìblica en que se plasma el acuerdo de apoyo, no implican la facultad de determinar cuaìl es el contenido del mismo, como de forma erroìnea lo interpreta el demandante, ya que es la persona titular del acto juriìdico quien determina su contenido. Así, el notario en ejercicio de sus atribuciones debe verificar y revisar que las declaraciones se ajustan a su finalidad y a las normas legales.

33. En cuanto a los ajustes razonable, señalan que la funcioìn establecida en el inciso tercero del artículo 16 de la Ley 1996 no difiere mucho de algunas figuras que establece el Decreto 960 de 1970 como la firma a ruego para los casos de personas que no saben o no pueden firmar (art. 36), la firma de personas sordas o ciegas (art. 70) y la utilización de inteìrprete para aquellos casos donde los otorgantes no conozcan bien el idioma castellano (art. 16).

34. El Ministerio de Justicia y del Derech solicita al tribunal constitucional que declare la exequibilidad de los incisos segundo y tercero del artiìculo 16 de la Ley 1996 del 2019, al no resultar violatorios de las disposiciones superiores invocadas y por guardar coherencia con los principios contenidos en la Constitucioìn y en los instrumentos internacionales que han desarrollado las garantiìas de las personas con discapacidad, en particular, el reconocimiento de su capacidad juriìdica como condicioìn necesaria para la materializacioìn de los derechos humanos.

35. En primer orden, plantea que las disposiciones acusadas no trasgreden los artiìculos 116 y 131 de la Constitucioìn, en tanto ninguno de los deberes de los notarios en el marco de la definicioìn de acuerdos de apoyo corresponde a una funcioìn jurisdiccional, sino que, en virtud de la funcioìn fedante, brindan seguridad juriìdica a dichos acuerdos que, en todo caso, no guardan contenido litigioso y pueden ser modificados por mutuo acuerdo o unilateralmente, siendo su vigencia de cinco anÞos. En ese orden, tampoco entran en la categoriìa de cosa juzgada que es propia de los actos jurisdiccionales. Ahora, en relación con la garantiìa de los ajustes razonables, sostiene que es una obligacioìn que tambieìn atanÞe a los particulares que prestan un servicio puìblico, entre los que se encuentran los notarios.

36. En segundo orden, explica que las obligaciones internacionales del Estado colombiano, surgidas con ocasioìn de la CDPD implican un cambio paradigmático que exige reconocer el derecho de las personas con discapacidad al ejercicio de la capacidad juriìdica como garantiìa fundamental para la materializacioìn de sus derechos humanos. En ese sentido, señala que el ejercicio del notariado, como una de las actividades donde las personas pueden ejercer sus derechos y solemnizar sus decisiones y actos, debe cumplir un papel preponderante en la promocioìn y el respeto del derecho de las personas con discapacidad a ejercer su capacidad juriìdica, por lo que la autoridad notarial debe colaborar en la correcta aplicacioìn de la Convencioìn y de las medidas que se desprenden de la misma.

37. Finalmente, en relación con la presunta vulneracioìn del artiìculo 131 constitucional, señala que existe una amplia libertad otorgada al legislador para regular de diversas maneras el servicio notarial, puesto que el texto superior se limita a establecer que compete a la ley la reglamentacioìn del servicio que prestan los notarios y registradores.

38. La Defensoriìa del Pueblo, por conducto de la Delegada para los Asuntos Constitucionales y Legale, solicita a la Corte declarar exequibles los incisos demandados del artiìculo 16 de la Ley 1996 de 2019. Señala que, contrario a lo expuesto por el accionante, los incisos segundo y tercero no solo no se contraponen a lo dispuesto por los artiìculos 116 y 131 de la Constitucioìn, sino que materializan el cambio de paradigma social de la discapacidad, en coherencia con el artículo 12 de la Convencioìn sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, en la medida en que: (i) reconocen y respetan el derecho a la capacidad juriìdica de las personas con discapacidad en Colombia; (ii) eliminan las disposiciones relacionadas con los regiìmenes basados en la sustitucioìn en la adopcioìn de decisiones (guarda, tutela e interdiccioìn judicial); y (iii) establecen un sistema de apoyos para la adopcioìn de decisiones accesibles para todas y todos que respetan la autonomiìa, voluntad y preferencias de las personas con discapacidad, en atencioìn a las necesidades especiìficas propias de cada individuo.

39. En cuanto a las atribuciones establecidas en los incisos demandados, plantea que aunque los notarios son particulares, la competencia para prestar el servicio puìblico a traveìs del ejercicio de la funcioìn fedante y, de esta manera, satisfacer una necesidad de intereìs general, se fundamenta en el principio de descentralizacioìn por colaboracioìn establecido en los artiìculos 2, 365 y 366 de la Constitucioì.

40. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repuìblica y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Socia, en intervención conjunta, solicitan a la Corte que declare la exequibilidad de las disposiciones demandadas. Plantearon que las atribuciones otorgadas a los notarios en los incisos segundo y tercero del artículo 16 de la Ley 1996 no desconocen los artiìculos 116 y 131 de la Constitucioìn, en tanto ninguno de los deberes que le son reconocidos en el aìmbito de la definicioìn de los acuerdos de apoyo en favor de las personas con discapacidad mayores de edad corresponden a una funcioìn jurisdiccional y, por el contrario, responden al cumplimiento de las obligaciones del Estado colombiano en el marco de la Convencioìn sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, para la garantiìa y el reconocimiento de la capacidad de una poblacioìn de especial proteccioìn constitucional.

41. De otro lado, subrayaron que las disposiciones demandadas obedecen a la necesidad de regular legalmente la capacidad de ejercicio de la poblacioìn mayor en condicioìn de discapacidad cognitiva o psicosocial, en los teìrminos de la CDPD y la jurisprudencia de la Corte Constituciona. Concluyeron que “las funciones otorgadas a los notarios comportan igualmente obligaciones que tambieìn recaen en los particulares que prestan un servicio puìblico y ejercen funcioìn puìblica en la defensa de los derechos de las personas en situacioìn de discapacidad.

Solicitudes de adoptar decisión inhibitoria o, subsidiariamente, declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas

42. Juliana Bustamante, directora, Federico Isaza Piedrahita, asesor juriìdico, Anamariìa Rodriìguez PenÞaloza y Valeria Martiìnez, estudiantes activas del Programa de Accioìn por la Igualdad y la Inclusioìn Social –PAIIS– del Consultorio Juriìdico de la Facultad de Derecho de la Universidad de Los Andes, solicitan que se profiera una decisión inhibitoria debido a la ineptitud de la demanda, y, subsidiariamente, que se declare la exequibilidad de los apartes demandados del artiìculo 16 de la Ley 1996.

43. Primero, en relación con la procedencia de la demanda, señalan que esta carece de los requisitos formales de claridad, pertinencia, suficiencia y especificidad, necesarios para avanzar hacia el estudio de fondo de la misma, por lo que la Corte debe declararse inhibida. Adicionalmente, argumentan que aunque el principio pro actione exige adoptar una decisioìn de fondo cuando hay dudas sobre la aptitud de los argumentos, este no implica de manera alguna que los requisitos de forma de la demanda se tornen inoperantes.

44. Segundo, explican que de acuerdo con el artículo 12 de la Convencioìn sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, los Estados deben reconocer capacidad legal a las personas con discapacidad en igualdad de condiciones con las personas sin discapacidad, siendo la capacidad juriìdica un derecho humano reconocido por el derecho internacional de los derechos humanos.

45. Plantean que la Ley 1996 de 2019 contempla diversas herramientas para permitir a las personas con discapacidad tomar decisiones sobre su vida con los ajustes necesarios que requieran, adicionalmente establece que la designacioìn de apoyos es una garantiìa para que las personas con discapacidad puedan elegir un vocero o a alguien que les ayude a tomar cierto tipo de decisiones (art. 15). En cuanto a los incisos demandados del artículo 16, en la medida en que instruyen a los notarios para entrevistarse con las personas titulares del acto juriìdico para verificar su contenido y garantizar la disponibilidad de medios para la efectiva comunicacioìn entre ellos, señalan que constituye un ajuste razonable bajo los criterios nacionales e internacionales (art. 12 CDPD).

46. Concluyen que la norma demandada, al presumir la capacidad legal de las personas con discapacidad y ordenar ajustes razonables, genera un reìgimen juriìdico claro y senÞala las obligaciones en cabeza de las autoridades que ejercen funciones puìblicas para garantizar los derechos de estas personas en armoniìa con los compromisos internacionales de Colombia en materia de derechos humanos.

47. De otro lado, hacen referencia a los deberes constitucionales y legales atribuidos a los notarios. Sostienen que el servicio público notarial (art. 131 C.P.) tiene un componente que busca llegar a la voluntad de los intervinientes en diversos actos juriìdicos, pues el Decreto 960 de 1970 establece “que el Notario estaì al servicio del derecho y no de ninguna de las partes; prestaraì su asesoriìa y consejo a todos los otorgantes en actitud conciliatoria” (art. 7), y que “cuando el Notario redacte el instrumento, deberaì averiguar los fines praìcticos y juriìdicos que los otorgantes se proponen alcanzar con sus declaraciones, para que queden fielmente expresados en el instrumento (art. 15). Adicionalmente, que dicha función siempre ha estado estrechamente relacionada con la evaluacioìn y verificacioìn de la voluntad de los participantes en los actos sobre los cuales da fe puìblica el notario.

48. Adicionalmente, llaman la atención en que la Ley 1996 de 2019 estaì cobijada por el principio de potestad de configuracioìn legislativ, de forma que el Congreso de la Repuìblica en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales estaì facultado para eliminar el anterior reìgimen de incapacidad legal, para ajustarlo a los principios constitucionales y cumplir las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos. En ese orden, la nueva legislacioìn sobre la designacioìn de apoyos responde al cambio de paradigma en el modelo de entendimiento de la discapacidad, que estaì protegido por la potestad de configuracioìn legislativa.

49. Finalmente, en relación con el argumento del demandante sobre la vulneracioìn del artiìculo 116 de la Constitucioìn, sostienen que pierde sustento porque lo establecido en el artiìculo 16 de la Ley 1996 se enmarca perfectamente en el principio de colaboracioìn armónica entre los oìrganos del Estado para lograr el funcionamiento del Estado, en la medida en que la funcioìn notarial solo es posible mediante la descentralizacioìn por colaboracioìn. Ello implica que el notario debe verificar rigurosamente los hechos que estaì certificando con la fe puìblica, sin que de la atribución “verificar” se esconda la declaracioìn o constitucioìn judicial, ni tampoco que el notario estaì “diciendo” el contenido del acuerdo.

50. Luis Guillermo Acero Gallego, miembro del Departamento de Derecho Procesal de la Universidad Externado de Colombia, como pretensión principal, solicita que la Corte se inhiba de fallar en razoìn de la ineptitud sustantiva de la demanda. Señala que los cargos formulados carecen de claridad y coherencia argumentativa, porque en ellos no se explican las razones por las que se considera que las disposiciones acusadas atribuyan funciones jurisdiccionales a los notarios. Carecen de certeza, porque “las disposiciones normativas acusadas sencillamente no existen pues son el producto de la interpretacioìn del demandante, en la medida en que los incisos en cuestioìn no asignan funciones jurisdiccionales a los notarios. Adicionalmente, adolecen de especificidad y suficiencia, de un lado, porque se acude a argumentos indeterminados y abstractos que no se relacionan realmente con las normas cuestionadas, sino con una mera lectura que de ellas ha hecho el demandante y, de otro lado, porque la demanda no presenta los elementos argumentativos necesarios para  hacer un estudio de constitucionalidad.

51. Agrega que, en caso de que el tribunal entienda que la demanda cumple con los requisitos miìnimos exigibles, los incisos segundo y tercero del artículo 16 de la Ley 1996 de 2019 deben ser declarados exequibles. Sostiene que “de las referidas disposiciones no surge, ni impliìcita ni expresamente, que los notarios deban adelantar alguìn tipo de proceso judicial ni, mucho menos, que deban adoptar una decisioìn definitiva que haga traìnsito a cosa juzgada y con la cual se resuelva una controversia con contenido juriìdico, elementos, estos siì, propios de la funcioìn jurisdiccional.

52. Finalmente, en forma subsidiaria, previendo el evento de que la Corporación concluya que las disposiciones en mencioìn efectivamente atribuyen funciones jurisdiccionales a los notarios, solicita que sean declaradas inexequibles.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

53. El 5 de octubre de 2020, la viceprocuradora general de la Nacioìn con funciones de procuradora general, presentó concepto en el que le solicita a la Corte que declare exequibles los incisos 2 y 3 del artiìculo 16 de la Ley 1996 de 2019, por los cargos analizados.

54. En primer lugar, a pesar de la subsistencia de algunas dudas razonables sobre la procedencia de los cargos, en aplicacioìn del principio pro actione, pide que se realice el examen de fondo de la demanda con el propoìsito de garantizar el ejercicio de la accioìn puìblica de inconstitucionalidad.

55. En segundo lugar, explica que la actividad notarial es un servicio puìblico de autoridad a cargo de particulares en virtud de la cual se ejerce una “[…] funcioìn testimonial de autoridad que implica la guarda de la fe puìblica. No obstante, acerca de la posibilidad de que los notarios ejerzan funciones jurisdiccionales, refiere que en la sentencia C-1159 de 2008 la Corporación “ha sido clara en sostener que si bien estos operadores ejercen una funcioìn puìblica y se encuentran investidos de autoridad (en virtud de la modalidad de descentralizacioìn por colaboracioìn), no son autoridades administrativas en sentido subjetivo u orgaìnico, por lo que no se encuentran incluidos en la hipoìtesis contenida en el inciso 3° del artiìculo 116 C.P., seguìn la cual, de manera excepcional la ley podraì atribuir funciones jurisdiccionales en materias precisas a determinadas autoridades administrativas.

56. En tercer lugar, plantea que la atribucioìn otorgada a los notarios en el inciso segundo del artiìculo 16 de la Ley 1996 de 2019, consistente en la verificacioìn del contenido del acuerdo de apoyo con la voluntad del titular del acto jurídico, se enmarca en las potestades ordinarias que la ley ha reconocido a favor de los funcionarios notariales. Siendo que dicha potestad busca garantizar que las declaraciones plasmadas en el acuerdo se acomoden lo maìs exactamente posible a sus propoìsitos y a la real voluntad del titular del acto juriìdico. Para fundamentar dicha conclusión hace referencia al Decreto Ley 960 de 1970 (Estatuto del Notariado) que regula las funciones de los notarios, e incluye la atribución de “[…] recibir, extender y autorizar las declaraciones que conforme a las Leyes requieran escritura puìblica y aquellas a las cuales los interesados quieran revestir de esta solemnidad” (art. 3).

57. Agrega que el Estatuto del Notariado establece que en el proceso de perfeccionamiento de la escritura puìblica, el notario deberaì averiguar “[…] los fines praìcticos y juriìdicos que los otorgantes se proponen alcanzar con sus declaraciones, para que queden fielmente expresados en el instrumento”, velando porque este contenga “[…] las estipulaciones especiales que los interesados acuerden o indique el declarante uìnico” (art. 15). Ademaìs, el notario deberá revisar las declaraciones que presenten las partes “[…] para establecer si se acomodan a la finalidad de los comparecientes, a las normas legales, a la clara expresioìn idiomaìtica” (art. 17.

58. En cuarto lugar, señala que la obligacioìn de garantizar la disponibilidad de ajustes razonables en el traìmite de los acuerdos de apoyo otorgada a los notarios en el inciso tercero del artiìculo 16 de la Ley 1996 de 2019, encuentra sustento en la misma Constitucioìn que vela por la especial proteccioìn de las personas con discapacidad (arts. 13, 47, 54 y 68) y en la Convencioìn sobre los Derechos de las Personas con Discapacida. Explica que en el marco del derecho interno, esos ajustes razonables “se encuentran manifestados en el mismo Estatuto del Notariado, que establece la firma al ruego (art. 69) y la firma de personas sordas y ciegas (art. 70) como herramientas que permiten garantizar a las personas en situacioìn de discapacidad el ejercicio, en igualdad de condiciones, de sus derechos fundamentales. (…).

59. Finalmente, precisa que no existen razones para afirmar que los apartes normativos acusados constituyan funcioìn jurisdicciona, pues “[s]in duda, la verificacioìn del acuerdo de apoyo con la voluntad del titular del acto juriìdico y la garantiìa de ajustes razonables son potestades que escapan de la oìrbita jurisdiccional y nada tienen que ver con la funcioìn de “decir el derecho” o de administrar justicia.

VI.    CONSIDERACIONES

Competencia

60. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las disposiciones impugnadas hacen parte de una ley, en este caso, de la Ley 1996 de 2019 (art. 16), que establece el reìgimen para el ejercicio de la capacidad legal de las personas con discapacidad mayores de edad.

Cuestión previa: Aptitud de la demanda

61. En reiterada jurisprudencia se ha precisado que la competencia de la Corte para ejercer control de constitucionalidad sobre leyes demandadas depende del cumplimiento de dos presupuestos básicos: (i) que la demanda reúna los requisitos mínimos señalados en el artículo 2 del Decreto 2067 de 199, y (ii) que las normas sometidas a control estén vigentes o que, de no estarlo, se encuentren produciendo efectos o tengan vocación de producirlo.

62. En relación con los requisitos mínimos, el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 dispone que las demandas de inconstitucionalidad deben contener (i) la identificación de las disposiciones legales acusadas, (ii) las normas constitucionales que se estiman infringidas, (iii) los argumentos por los cuales dichas normas se estiman violadas, (iv) cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite previsto en la Constitución para la expedición de las disposiciones acusadas y la forma en que fue quebrantado, y (v) las razones por las cuales la Corte es competente para conocer de la demanda.

63. La formulación de las razones por las cuales las normas constitucionales se estiman vulneradas se somete a exigencias de tipo formal y material, destinadas a garantizar el planteamiento de un verdadero problema de constitucionalidad, que permita adelantar una discusión en el marco del control abstracto, a partir de la confrontación del contenido verificable de una norma legal con el enunciado de un mandato superior. Según la jurisprudencia constitucional, tales razones (concepto de la violación) consisten en que se formule al menos un cargo de inconstitucionalidad, y se expresen los argumentos por los cuales se considera que el texto constitucional ha sido infringido.

64. La jurisprudencia ha expresado que se le impone al demandante “una carga de contenido material y no simplemente formal”, en el sentido de que no basta que el cargo formulado contra las normas legales se estructure a partir de cualquier tipo de razones o motivos, sino que se requiere que las razones cumplan con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia  y suficiencia.

65. Solo el cumplimiento de estas exigencias le permite al juez constitucional realizar la confrontación de las normas impugnadas con el texto constitucional, sin que suponga un control oficioso.

66. En el caso bajo estudio, encuentra la Sala que el demandante identificoì las normas acusadas como inconstitucionales, asiì como las disposiciones de la Constitucioìn presuntamente vulneradas y las razones por las cuales esta Corporacioìn es competente para conocer de la demanda. Además, el artículo 16 de la Ley 1996 de 2019 se encuentra vigente.

67. Por otro lado, si bien es cierto que en la demanda se adujo tambieìn la violacioìn del artiìculo 116 de la Constitución, en la correccioìn de la misma el demandante circunscribioì el cargo a la violacioìn del artiìculo 131, excluyendo los argumentos que inicialmente expuso sobre la asignacioìn en la norma acusada de funciones jurisdiccionales a los notarios. El demandante alegó que las funciones atribuidas en los incisos reprochados no son competencia de los notarios. Esto porque el notario tiene una función testimonial que implica la guarda de la fe pública, otorgando autenticidad a las declaraciones que son emitidas ante él y dichos incisos “conceden la potestad al notario de ´decir' cuál es el contenido del acuerdo y si el mismo se ajusta a la real voluntad y preferencia de la persona en situación de discapacidad y aún más, si el mismo asunto está conforme a la ley (…)”.

68. En ese orden de ideas, se tiene que el cargo (i) es claro, pues se señalaron de manera comprensible las razones por las cuales la norma demandada es inconstitucional, al afirmar que ellas desconocen las competencias propias de los notarios; (ii) es cierto, ya que la norma demandada tiene contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; (iii) es específico, por cuanto está determinado y no se sustenta en afirmaciones vagas, indirectas, abstractas o globales, ni en apreciciones subjetivas del demandante. En la demanda se explican las razones por las cuales las funciones atribuidas a los notarios en los incisos segundo y tercero de la norma demandada, en criterio del actor, no son de su competencia; (iv) es pertinente, porque se basa en razones de carácter constitucional que confrontan, de un lado, lo dispuesto por los incisos segundo y tercero del artículo 16 de la Ley 1996 de 2019, de “entrevistarse por separado con la persona titular del acto jurídico y verificar que el contenido del acuerdo de apoyo se ajusta a su voluntad, preferencias y a la ley” y la “obligación del notario [de] garantizar la disponibilidad de los ajustes razonables que puedan requerirse para la comunicación de la información relevante, así como para satisfacer las demás necesidaes particulares que la persona requiera para permitir su accesibilidad” y, por otro lado, lo dispuesto en el artículo 131 Superior, sobre la reglamentación del servicio público que prestan los notarios. Por último, (v) es suficiente, pues de acuerdo con lo expuesto, despierta una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma acusada y, así, se exponen todos los elementos de juicio necesarios para iniciar un estudio de constitucionaldad respecto de la norma acusada.

Problema jurídico

69. El demandante solicita que se declare la inexequibilidad de los incisos segundo y tercero del artiìculo 16 de la Ley 1996 de 2019, al considerar que vulneran el artículo 131 de la Constitución.

70. Señala que las atribuciones de entrevistarse por separado con la persona titular del acto jurídico y verificar que el contenido del acuerdo de apoyo se ajuste a su voluntad, a sus preferencias y a la ley, y garantizar la disponibilidad de los ajustes razonables que puedan requerirse para la comunicación de la información relevante, así como para satisfacer las demás necesidades particulares que la persona requiera para permitir su accesibilidad, son funciones ajenas a la competencia asignada a los notarios. Lo anterior, teniendo en cuenta que la función notarial es de caráter testimonial, que implica la guarda de la fe puìblica, y los paìrrafos cuestionados conceden al notario la potestad de “decir” cuaìl es el contenido del acuerdo y si el mismo se encuentra ajustado a la voluntad y preferencias de la persona en situacioìn de discapacidad y a la ley.

71. Agrega que las funciones asignadas mediante los dos incisos del artiìculo 16 “desbordan la formacioìn acadeìmica y cientiìfica del notario, por cuanto para analizar que el acuerdo se ajuste a la real voluntad y/o preferencia de la persona en situacioìn de discapacidad o valorar queì es lo que maìs le conviene (…), garantizar la disponibilidad de los ajustes razonables y satisfacer las demaìs necesidades, no se ejercen por medio de la funcioìn testimonial, como es realmente su funcioìn (…).

72. En el escrito de subsanación de la demanda el actor precisa que las funciones de “verificar” y “garantizar” no consisten en dar fe puìblica de autoridad. En ese orden, entiende que al atribuirse a los notarios funciones que no son de su competencia se transgrede el artiìculo 131 de la Constitucioìn.

73. Entonces, le corresponde a la Corte determinar si la facultad que le asigna la Ley 1996 de 2019 al notario, de verificar que el acuerdo de apoyo que se va a suscribir por una persona en situacioìn de discapacidad se ajusta a su voluntad, preferencias y a la ley, y garantizar los ajustes que se requieran, desconoce el artiìculo 131 de la Constitucioìn, por cuanto atribuye a los notarios funciones que no son de su competencia, de acuerdo con lo que ha precisado la jurisprudencia constitucional.

Examen del artículo 16, definición de su alcance en el contexto de la Ley 1996 de 2019, que suprimioì la figura de la interdiccioìn judicial de las personas en condicioìn de discapacidad, y establecioì un reìgimen de capacidad legal de estas personas mayores de edad

74. La Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (2006, en adelante CDPD, cuyo propósito es “promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de los derechos humanos y libertades fundamentales por todas las personas con discapacidad, y promueve el respeto de su dignidad inherente, acoge el modelo social, cuyo fundamento radica en que las limitaciones de la discapacidad no son necesariamente originadas en la persona o por razones cientiìficas (modelo meìdico), sino que surgen de la sociedad a traveìs de diversas barreras, entre ellas, fiìsicas, del entorno o actitudinales, que impiden la participacioìn plena de estas personas en condiciones de igualda.

75. Este instrumento insta en su artiìculo 12 a los Estados Partes a que reconozcan que “las personas con discapacidad tienen derecho en todas partes al reconocimiento de su personalidad jurídica”, así como a “reconocer que las personas con discapacidad tienen capacidad jurídica en igualdad de condiciones con las demás en todos los aspectos de la vida”. Este artículo y, particularmente, el reconocimiento de la capacidad jurídica, estaì en estrecha relacioìn con el artículo 5º. del mismo instrumento, sobre la igualdad y la no discriminación, en la medida en que enuncia la igualdad ante la ley de todos y prohíbe la discriminación con base en la discapacidad.

76. En línea con lo anterior, y con el propoìsito de garantizar el ejercicio de los derechos de las personas en condición de discapacidad, el legislador previoì dos tipos de instrumentos de apoyo que les permitan llevar a cabo actos juriìdicos. De un lado, (i) la celebracioìn de acuerdos mediante escritura puìblica suscrita por la persona titular del acto juriìdico y la o las personas naturales mayores de edad o juriìdicas que actuìen como apoyos; y (ii) de otro, la designacioìn de apoyos en un proceso de jurisdiccioìn voluntaria o verbal sumario, seguìn el caso, denominado de adjudicacioìn judicial de apoyos. La norma que se impugna se refiere al primer supuesto y por tratarse de una escritura puìblica, de un acto solemne, es el notario quien debe dar fe sobre el contenido de lo declarado en este documento.

77. En cuanto a las funciones de los notarios, el constituyente delegoì su establecimiento al legislador, a quien le corresponde la reglamentacioìn del servicio que estos prestan, conforme lo consagra el artiìculo 131 de la Constitucioìn.

78. El notariado es un servicio puìblico que implica el ejercicio de la fe notarial, que otorga autenticidad a las declaraciones emitidas por las partes ante est y brinda seguridad juriìdica a los actos que se otorguen por su intermedi. En lo relacionado con el otorgamiento de escritura puìblica, el artiìculo 3º. del Decreto Ley 960 de 1970, por medio del cual se expide el Estatuto del Notariado, establece en cabeza de los notarios las funciones de “recibir, extender y autorizar las declaraciones que conforme a las Leyes requieran escritura puìblica y aquellas a las cuales los interesados quieran revestir de esta solemnidad”.

79. La actuación del notario estaì regida por el principio de autonomiìa privada y en su ejercicio se resalta la funcioìn de asesoriìa y consejo que senÞala el artículo 7º. del mencionado estatuto, de manera tal que el notario deberaì velar porque en las declaraciones de voluntad que se plasman ante él, mediante escritura puìblica, se cumplan las normas y se refleje la voluntad de las partes de la forma maìs fidedigna posible.

80. Así, la Ley 1996 de 2019 responde a un imperativo del Estado colombiano en materia de garantiìa de derechos humanos, particularmente respecto al reconocimiento de la capacidad legal de las personas en condición de discapacidad.

81. En cumplimiento del numeral 3 del artiìculo 12 de la CDP, la Ley 1996 de 2019 instaura un cambio de paradigma desde la sustitucioìn de la voluntad hacia la toma de decisiones con apoyos, basada en principios como el reconocimiento del derecho a la autodeterminacioìn y la posibilidad de tomar decisiones sobre la propia vida. Con el fin de realizar este avance con el pleno de garantías, la norma demandada dispuso que previo a la suscripcioìn del acuerdo de apoyo, el notario debe entrevistar al otorgante para verificar que el contenido de este “se ajuste a su voluntad, preferencias y a la ley”. De otra parte, la norma establece que el notario debe realizar los ajustes razonables que puedan requerirse para la comunicacioìn de la informacioìn relevante, asiì como para satisfacer las demaìs necesidades particulares que la persona requiera para permitir su accesibilidad.

Estudio de constitucionalidad del artículo 16 de la Ley 1996 de 2019

82. Los incisos segundo y tercero del artiìculo 16 de la Ley 1996 de 2019 asignan al notario dos funciones: (i) entrevistar al otorgante del acuerdo de apoyo, de manera previa a su suscripcioìn, para verificar que el contenido de este “se ajuste a su voluntad, preferencias y a la ley”; y (ii) realizar los ajustes razonables que puedan requerirse para la comunicacioìn de la informacioìn relevante, asiì como, para satisfacer las demaìs necesidades particulares que la persona requiera para permitir su accesibilidad.

83. Para la Sala estas facultades constituyen un avance en materia de derechos y resultan acordes con el modelo social de discapacidad, que se integroì al bloque de constitucionalidad con la Convencioìn Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, al reconocer “la capacidad juriìdica para actuar de las personas con discapacidades”. Tal y como lo resaltó la organización colectiva Polimorfas, el reconocimiento de la capacidad jurídica refuerza la dignidad de las personas en condición de discapacidad y contribuye a la eliminación de las prácticas y estereotipos que niegan su capacidad de agencia. De este modo, el acuerdo de apoyo favorece el reconocimiento y ejercicio de la capacidad legal y potencia la autonomía y la autodeterminación de las personas en condición de discapacidad.

84. A juicio de la Corte, y contrario a lo que sostiene el demandante, las funciones en mencioìn no son incompatibles con el servicio puìblico que el artiìculo 131 de la Constitucioìn asigna a los notarios y de manera especiìfica con la funcioìn fedant, esto es, la de dar fe puìblica sobre los actos juriìdicos, declaraciones y documentos que se otorguen. Para tal efecto, la verificacioìn de la congruencia del texto del acuerdo de apoyo con la voluntad y preferencias de quien lo suscribe y del cumplimiento de la ley, como tambieìn, la realizacioìn de ajustes razonables para que se deì una comunicacioìn efectiva que atienda las necesidades particulares de la persona y garanticen su accesibilidad, son un desarrollo de esa funcioìn fedante. En efecto, resultan indispensables para que pueda dar fe de la voluntad de quienes suscriben el acuerdo de apoyo, que contribuyen al ejercicio efectivo de la capacidad legal por parte de las personas en situacioìn de capacidad mayores de edad, como sujetos plenos de derechos y deberes.

85. Como lo precisa el Departamento de Derecho Civil de la Universidad Externado de Colombia, dentro de las etapas de perfeccionamiento de la escritura puìblica, esto es, recepcioìn, extensioìn, otorgamiento y autorizacioì, el notario debe verificar el consentimiento y la voluntad de la persona titular del acto juriìdico, en virtud del control de legalidad, sin entrar a valorar cuaìl es el grado o tipo de discapacidad con que cuenta la persona, pues esto no resulta ser determinante para el ejercicio de la capacidad juriìdica. Asiì, el notario debe hacer un juicio de comprensioìn o discernimiento a la persona titular del acto jurídico, para lo que no requiere ninguna formacioìn especial teìcnica o cientiìfic. Al ejercer su función debe tener en cuenta, de forma general, los apoyos o ajustes que requiera la persona para la comprensioìn del acto o la manifestacioìn de su voluntad y preferencias.

86. Adicionalmente, para la Corte resulta claro que las funciones del notario en la suscripcioìn de la escritura puìblica en que se plasma el acuerdo de apoy, no implican la facultad de establecer cuaìl es el contenido del mismo, ya que es la persona titular del acto juriìdico quien determina su contenido. Así, el notario en ejercicio de sus atribuciones debe verificar y revisar que las declaraciones se ajustan a su finalidad y a las normas legales.

87. Ahora bien, la obligacioìn de garantizar la disponibilidad de ajustes razonables en el traìmite de los acuerdos de apoyo, encuentra sustento en la misma Constitucioìn que vela por la especial proteccioìn de las personas en condición de discapacida y en la CDP. En consecuencia, la garantiìa de los ajustes razonables no escapa de la oìrbita notarial, de hecho, es obligacioìn de todas las autoridades del Estado facilitar o poner a disposicioìn de las personas en situacioìn de discapacidad este tipo de herramienta.

88. Por consiguiente, los incisos segundo y tercero del artiìculo 16 de la Ley 1996 de 2019 se ajustan al artiìculo 131 de la Constitucioìn y, en consecuencia, la Corte procederá a declarar su exequibilidad, por el cargo examinado.

VII. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,  

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES los incisos segundo y tercero del artículo 16 de la Ley 1996 de 2019, “[p]or medio de la cual se establece el régimen para el ejercicio de la capacidad legal de las personas con discapacidad mayores de edad”, por el cargo analizado en esta sentencia.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 Aclaración de voto

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA

DIANA FAJARDO RIVERA

A LA SENTENCIA C-052/21

Referencia: Expediente D-13.738

Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 16 (parcial) de la Ley 1996 de 2019, “[p]or medio de la cual se establece el régimen para el ejercicio de la capacidad legal de las personas con discapacidad mayores de edad”.

Magistrado ponente:

Antonio José Lizarazo Ocampo

1. Con el respeto acostumbrado por las decisiones adoptadas por la Sala Plena, me permito exponer las razones por las cuales, aunque compartí la determinación adoptada en la Sentencia C-052 de 2021, estimé necesario aclarar mi voto. Para iniciar considero que, como lo sostuvo la Corte Constitucional en esta oportunidad, las atribuciones conferidas a los notarios para que, en el marco de la suscripción de acuerdos de apoyo a las personas en situación de discapacidad, (i) verifiquen a través de una entrevista con la persona titular del acto que el acuerdo se ajusta a su voluntad y preferencias, así como a la ley y, (ii) garanticen la disponibilidad de los ajustes razonables para la adecuada accesibilidad del servicio, constituyen un desarrollo de la función de dar fe pública y no el ejercicio de una función jurisdiccional, como lo afirmó el accionante. Por ese motivo apoyé la decisión de exequibilidad adoptada.
2. Sin embargo, considero que debió justificarse con mayor detalle los motivos por los cuales las funciones asignadas a los notarios, y que fueron cuestionadas, son un desarrollo de la función fedante según los parámetros definidos en la jurisprudencia constitucional.
3. Sobre la función notarial la sentencia solo mencionó que “[e]l notariado es un servicio público que implica el ejercicio de la fe notarial, que otorga autenticidad a las declaraciones emitidas por las partes ante est y brinda seguridad jurídica a los actos que se otorguen por su intermedio” Más adelante, al estudiar en concreto la constitucionalidad de los incisos demandados, la decisión afirma que “las funciones en mención no son incompatibles con el servicio concluye que el artículo 131 de la Constitución asigna a los notarios y de manera específica con la función fedant […].”
4. No obstante, la sentencia no recoge las principales líneas de la jurisprudencia constitucional que han desarrollado el contenido de la función notarial, en general, y la función de dar fe pública. Por esto, valoro que la decisión de la Sala Plena debió referirse a esos temas, teniendo en cuenta que el cargo propuesto por el demandante giraba alrededor de lo que es o no es dar fe pública y las diferencias entre esa función y la función jurisdiccional.
5. La jurisprudencia de la Corte, a la que la decisión debía referirse, ha establecido que la función notarial se caracteriza de manera principal por lo siguiente: (i) es un servicio público; (ii) a cargo de particulares, que actúan en desarrollo del principio de descentralización por colaboración; (iii) que además apareja el ejercicio de una función pública, en tanto las y los notarios son depositarios de la fe pública; y (iv) que para estos efectos se encuentran investidos de autoridad; (v) sin que por ello adquieran el carácter de servidores públicos o de autoridades administrativas en sentido subjetivo u orgánico
6. La Corte ha precisado que la función de dar fe pública consiste en comprobar y verificar la veracidad y autenticidad de los hechos y documentos que se presentan ante las y los notarios en el ejercicio sus funciones. Al respecto, ha establecido que “[e]l servicio notarial implica […] el ejercicio de la fe notarial, por cuanto el notario otorga autenticidad a las declaraciones que son emitidas ante él y da plena fe de los hechos que él ha podido percibir en el ejercicio de sus atribuciones. […] En efecto, el notario declara la autenticidad de determinados documentos y es depositario de la fe pública […]. Esa función es de interés general, pues produce un entorno de confianza y seguridad para la celebración de actos jurídicos y previene litigios que podrían surgir si la veracidad o autenticidad de los hechos y documentos que revisan los notarios no estuvieran cubiertas por la guarda de la fe pública
7. Por su naturaleza e importancia, al ejercer la función de dar fe pública las y los  notarios no pueden limitar su rol a una mera inspección de documentos o un registro mecánico de testimonios; por el contrario, deben asumir una conducta activa para verificar que los instrumentos respecto de los cuales otorgan fe pública sean un reflejo fiel de la realidad. La notaría debe asumir esa labor de verificación no solo en los acuerdos de apoyo celebrados mediante escritura pública, sino respecto a todos los instrumentos que expide en ejercicio de la función fedante. Al respecto, por ejemplo, el artículo 15 del Estatuto de Notariado establece que “[c]uando el Notario redacte el instrumento, deberá averiguar los fines prácticos y jurídicos que los otorgantes se proponen alcanzar con sus declaraciones, para que queden fielmente expresados en el instrumento […].”
8. Ahora bien, el inciso segundo del artículo 16 de la Ley 1996 de 2019 -demandado- establece que, “[p]revio a la suscripción del acuerdo, el notario deberá entrevistarse por separado con la persona titular del acto jurídico y verificar que el contenido del acuerdo de apoyo se ajuste a su voluntad, preferencias y a la ley.” Esa obligación, en el contexto mencionado, es un desarrollo de la función fedante porque es un requisito necesario para que la persona que ejerce esa función compruebe y se encuentre en la capacidad de confirmar la autenticidad y dar plena fe a los hechos, declaraciones y acuerdos que se rinden ante ella.
9. De otro lado, la obligación de garantizar ajustes razonables, a la que se refiere el inciso tercer demandado, busca eliminar las barreras que podrían impedir una comunicación adecuada de la información relevante que la notaría debe conocer para la celebración del acuerdo. Además, esa obligación es un mandato que las autoridades, en este caso las y los notarios, no pueden desconocer, incluso si la ley no lo reconociera expresamente, pues se trata de una medida de garantía del derecho a la igualdad de las personas en situación de discapacidad, reconocida como obligación del Estado en virtud del artículo 5 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad
10. También es importante advertir que lo que la notaría debe verificar es la voluntad del titular del acto jurídico, quien en ejercicio de su autonomía busca formalizar un acuerdo de apoyos que facilite el ejercicio pleno de su capacidad jurídica. En esa medida, las funciones de verificación que asigna la norma demandada no exigen que los notarios cuenten con conocimientos médicos o psicológicos especiales, sino que garanticen la prestación del servicio notarial y el ejercicio de la función fedante en consideración a la diversidad funcional y al contexto social de las personas que buscan designar apoyos. Para ello, se insiste, se deben realizar los ajustes razonables que permitan una comunicación libre de barreras entre la notaría y la persona en situación discapacidad.
11. Debe tenerse en cuenta, además, que en el marco de las competencias requeridas por los notarios para cumplir las obligaciones que la ley les impone en los incisos demandados, el parágrafo 2 del artículo 16 parcialmente demandado establece que el Ministerio de Justicia y del Derecho deberá diseñar e implementar un plan de formación a notarías sobre el contenido de la ley y sus obligaciones en relación con los acuerdos de apoyo. Este tipo de medidas están orientadas precisamente a reforzar las competencias del o la notaría para verificar la voluntad y garantizar la autonomía de las personas con discapacidad en la celebración de los acuerdos de apoyo que se someten a su consideración.
12. Por último, cabe mencionar que la jurisprudencia constitucional ha fijado criterios para distinguir la función de dar fe pública de la judicial. Al respecto la Corte ha definido que, “con miras a diferenciar la función jurisdiccional de la fedataria asignada a los notarios, ha aplicado criterios como: (i) la potestad decisoria y de adjudicación de derechos, propia de los jueces, no así de los notarios; (ii) el carácter contencioso, o de jurisdicción voluntaria, de la materia que origina la actuación; (iii) y la naturaleza coercitiva del procedimiento judicial, a diferencia del notarial regido por la autonomía de la voluntad.
13. A partir de lo anterior, era importante precisar que, contrario al argumento defendido por el demandante, la obligación de verificación y, en general, el otorgamiento de la escritura pública en la que conste un acuerdo de apoyo no implican la adjudicación o modificación de un derecho. No existe adjudicación o modificación de la capacidad jurídica de las personas en situación de  discapacidad porque el propósito mismo de la Ley 1996 de 2019 es reconocer en nuestro ordenamiento jurídico que todas las personas tienen derecho a la personalidad jurídica y, en consecuencia, a la capacidad jurídica, en igualdad de condiciones y con independencia de si se usan o no apoyos. El desconocimiento de este mandato afecta la dignidad de la persona.
14. Bajo esa óptica, la función del notario no es “decir” el derecho, como sugería el demandante. Es la persona en situación de discapacidad quien, en ejercicio de su capacidad jurídica, acude de manera voluntaria ante la notaría para formalizar un acuerdo que le permita, en el marco de relaciones de confianza, eliminar las barreras y crear las condiciones para el ejercicio pleno de ese derecho. La labor de la o el notario, por el contrario, consiste en verificar que el acuerdo corresponda de manera fiel a la voluntad de la persona. De otra manera no podría dar fe pública sobre la veracidad o autenticidad del acuerdo de apoyo que se somete a escritura.
15. En conclusión, la Ley 1996 de 2019 representa un cambio de paradigma en la concepción de la capacidad jurídica de las personas en situación de discapacidad en nuestro ordenamiento jurídico. Las consideraciones expuestas en este voto particular buscan plantear un panorama más completo del importante papel que cumplen los notarios y las notarías en la garantía de la autonomía y la voluntad de las personas en situación de discapacidad bajo este nuevo modelo.

En los anteriores términos dejo expuestas las razones que justifican mi decisión de aclarar el voto a la Sentencia C-052 de 2021.

Fecha ut supra

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

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"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 15 de mayo de 2026 - (Diario Oficial No. 53.486 - 10 de mayo de 2026)

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