Sentencia C-052/21

Referencia: Expediente D-13738

Demanda de inconstitucionalidad en contra del arti?culo 16 (parcial) de la Ley 1996 de 2019, "[p]or medio de la cual se establece el régimen para el ejercicio de la capacidad legal de las personas con discapacidad mayores de edad”.

Demandante: Edier Esteban Manco Pineda

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá, D. C., cuatro (4) de marzo de dos mil veintiuno (2021)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en particular de la prevista en el artículo 241-1 de la Constitución, y previo agotamiento del procedimiento establecido en el Decreto 2067 de 1991, decide sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia en los siguientes términos.

I. ANTECEDENTES

1. El ciudadano Edier Esteban Manco Pineda presentó demanda de inconstitucionalidad en contra de los incisos segundo y tercero del arti?culo 16 de la Ley 1996 de 2019, “[p]or medio de la cual se establece el re?gimen para el ejercicio de la capacidad legal de las personas con discapacidad mayores de edad", por considerar que desconocen los arti?culos 13, 116 y 131 de la Constitucio?n.

2. Mediante auto del 26 de mayo de 2020, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda al encontrar que las razones presentadas no cumplían los requisitos de certeza y suficiencia, ni con la argumentación requerida en relación con el cargo de violación del derecho a la igualdad, necesarios para la procedencia de la acción pública de constitucionalidad.

3. Presentado escrito de subsanación, mediante auto del 18 de junio de 2020 el suscrito magistrado sustanciador (i) admitió la demanda en contra de los incisos 2 y 3 del artículo 16 de la Ley 1996 de 2019, por la presunta violación de los artículos 116 y 131 de la Constitución, aplicando el principio pro actione; y (ii) rechazó el cargo por la presunta vulneración del artículo 13 constitucional. Adicionalmente, (iii) comunicó la admisión de la demanda a los presidentes del Senado y de la Cámara de Representantes; a las ministras de Justicia y del Derecho y del Interior; a la directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social; y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la Repu?blica, para que, si lo consideraban conveniente, presentaran las razones que justifican la constitucionalidad de las disposiciones sometidas a control; (iv) dispuso la fijación en lista de la norma acusada por el término de diez (10) días, para la intervención ciudadana; (v) dio traslado al procurador general de la Nación por un término de treinta (30) días, para que rindiera el concepto de rigor; y, finalmente, (vi) invitó a diferentes entidades públicas y privadas para que, si a bien lo tenían, intervinieran dentro del proceso con el propósito de presentar su concepto técnico respecto de los cargos expuestos en la demanda y en relacio?n con los demás aspectos de la controversia que consideraran necesarios.

4. Dentro del término de fijación en lista se recibieron, en su orden, las intervenciones de la Unión Colegiada del Notariado Colombiano –UCNC–, el Ministerio de Salud y Protección Social, la organización Colectiva Polimorfas, el Programa de Acción por la Igualdad y la Inclusión Social –PAIIS– del Consultorio Jurídico de la Facultad de Derecho de la Universidad de Los Andes, de la ciudadana Sabrina Pachón Torres, de la Universidad Externado de Colombia, del Ministerio de Justicia y del Derecho, de la Defensoría del Pueblo, del Departamento de Derecho Procesal de la Universidad Externado de Colombia y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repu?blica en conjunto con el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

5. El Procurador General de la Nación rindió concepto el 5 de octubre de 2020.

II. TEXTO DE LA NORMA OBJETO DE REVISIÓN

6. A continuación, se transcribe la norma y se subrayan los apartes acusados:

“Ley 1996 de 2019

(agosto 26)

"Por medio de la cual se establece el re?gimen para el ejercicio de la capacidad legal de las personas con discapacidad mayores de edad"

El Congreso de Colombia

DECRETA:

[…]

ARTÍCULO 16. ACUERDOS DE APOYO POR ESCRITURA PÚBLICA ANTE NOTARIO. Los acuerdos de apoyo deberán constar en escritura pública suscrita por la persona titular del acto jurídico y la o las personas naturales mayores de edad o jurídicas que actúen como apoyos, conforme a las reglas contenidas en el Decreto número 960 de 1970 y aquellas normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan.

Previo a la suscripción del acuerdo, el notario deberá entrevistarse por separado con la persona titular del acto jurídico y verificar que el contenido del acuerdo de apoyo se ajuste a su voluntad, preferencias y a la ley.

Es obligación del notario garantizar la disponibilidad de los ajustes razonables que puedan requerirse para la comunicación de la información relevante, así como para satisfacer las demás necesidades particulares que la persona requiera para permitir su accesibilidad.

Con anterioridad a la suscripción del acuerdo, el notario deberá poner de presente a la o las personas de apoyo las obligaciones legales que adquieren con la persona titular del acto jurídico y dejar constancia de haberlo hecho.

PARÁGRAFO 1º. La autorización de la escritura pública que contenga los acuerdos de apoyo causará, por concepto de derechos notariales, la tarifa fijada para los actos sin cuantía.

PARÁGRAFO 2º. El Ministerio de Justicia y del Derecho, en un plazo no superior a un (1) año contado a partir de la promulgación de la presente ley, diseñará e implementará un plan de formación a notarías sobre el contenido de la presente ley y sus obligaciones específicas en relación con los acuerdos de apoyo. Cumplido el anterior plazo, el presente artículo entrará en vigencia”.

III. LA DEMANDA

7. El demandante solicita que se declare la inexequibilidad de los incisos segundo y tercero del arti?culo 16 de la Ley 1996 de 2019, al considerar que vulneran los artículos 116 y 131 de la Constitución. Señala que las atribuciones de (i) entrevistarse por separado con la persona titular del acto jurídico y verificar que el contenido del acuerdo de apoyo se ajuste a su voluntad, preferencias y a la ley, y (ii) garantizar la disponibilidad de los ajustes razonables que puedan requerirse para la comunicación de la información relevante, así como para satisfacer las demás necesidades particulares que la persona requiera para permitir su accesibilidad, constituyen una función jurisdiccional que es ajena a la competencia asignada a los notarios.

8. Argumenta que las disposiciones acusadas asignan a los notarios una competencia de “valoracio?n e interpretacio?n" que es exclusiva de la funcio?n jurisdiccional, de acuerdo con las sentencias C-1159 de 2008 y C-029 de 2019, siendo que la notarial es una funcio?n testimonial de autoridad que implica la guarda de la fe pu?blica[1]. Sostiene que los pa?rrafos cuestionados conceden al notario la potestad de “decir" cua?l es el contenido del acuerdo y si el mismo se ajusta a la ley y a la real voluntad y preferencia de la persona en situacio?n de discapacidad, cuando esta es una función declarativa que compete al juez.

9. Enfatiza que la verificacio?n de la legalidad y de la voluntad y preferencias de la persona con discapacidad, corresponde al juez de familia, mediante sentencia declarativa. Luego de ella, la autoridad notarial si? tendra? la posibilidad de verificar dicha situacio?n, siendo fiel a su funcio?n testimonial o de dar fe pu?blica. Para ello, sen?ala que en el proceso judicial para la adjudicacio?n de apoyos contenido en los arti?culos 37 y 38 de la Ley 1996 de 2019, el juez realiza la verificacio?n con fundamento en la valoracio?n de apoyos que se aporta. Adema?s, manifiesta que este cara?cter jurisdiccional veni?a del anterior proceso de interdiccio?n, que se prohibio? por el arti?culo 53 de la Ley 1996 de 2019.

10. Agrega que las funciones asignadas mediante los dos incisos del arti?culo 16 “desbordan la formacio?n acade?mica y cienti?fica del notario, por cuanto para analizar que el acuerdo se ajuste a la real voluntad y/o preferencia de la persona en situacio?n de discapacidad o valorar que? es lo que ma?s le conviene a la persona en situacio?n de discapacidad, garantizar la disponibilidad de los ajustes razonables y satisfacer las dema?s necesidades, no se ejercen por medio de la funcio?n testimonial, como es realmente su funcio?n, sino por la declaracio?n, constitucio?n jurisdiccional, que esconde y/o omite los verbos rectores de "verificar" y “garantizar" de los pa?rrafos demandados”[2].

11. Por su parte, en el escrito de subsanación de la demanda el actor precisa que “[s]i bien es cierto existe un grado de confusio?n en [el] cargo, por cuanto los verbos 'verificar' y 'garantizar' no denotan una actividad jurisdiccional declarativa, tambie?n es igualmente cierto que dichas funciones no son las de dar fe pu?blica, conforme lo ha expresado la Corte Constitucional en las sentencia C-1159 de 2008”[3]. En ese orden, entiende que al atribuirse a los notarios funciones que no son de su competencia se transgrede el arti?culo 131 de la Constitucio?n, integrado con la sub regla constitucional contenida en las sentencias C-1159 de 2008 y C-029 de 2019.

IV. INTERVENCIONES Y CONCEPTOS

12. Durante el término de fijación en lista, que venció el 7 de septiembre de 2020, intervinieron las entidades e instituciones que seguidamente se enlistan. Asimismo, de manera oportuna, se recibió el concepto del Procurador General de la Nación. El sentido de las intervenciones y los conceptos fue el siguiente:

Solicitudes de adoptar una decisión de inexequibilidad

13. A?lvaro Rojas Charry, Eduardo Dura?n Go?mez y Juan Hernando Mun?oz, miembros de la Unión Colegiada del Notariado Colombiano –UCNC–[4] solicitan a la Corte declarar la inexequibilidad de las disposiciones demandadas por vulneración del artículo 13 de la Constitución. Señalaron que pese a que el arti?culo 16 (parcial) de la Ley 1996 de 2019 no vulnera el arti?culo 116 de la Carta Poli?tica por no atribuir facultades jurisdiccionales a los notarios, esta? en contravi?a de lo dispuesto en el arti?culo 13 Superior, por cuanto conlleva un retroceso o disminucio?n del esta?ndar de proteccio?n de las personas con discapacidad.

14. El escrito de intervención presenta una explicación de los dos argumentos planteados, pero, como en el presente proceso los cargos aceptados se concretan a la presunta vulneración de los arti?culos 116 (que regula el ejercicio de la funcio?n judicial) y 131 (que se refiere a la funcio?n notarial) de la Constitución, la Sala solo tendrá en cuenta las razones que se orientan a su sustentación.

15. Primero, precisan, de un lado, que la funcio?n notarial consiste en un conjunto de tra?mites y diligencias consensuales que se llevan a cabo ante el notario que cumple una funcio?n pu?blica (art. 131 C.P.) al amparo de la descentralizacio?n por colaboracio?n, reglada principalmente en el Decreto Ley 960 de 1970. De otro lado, que la funcio?n jurisdiccional esta? en cabeza de los jueces de la Repu?blica y de forma excepcional es ejercida por particulares que actu?an en calidad de conciliadores en derecho o a?rbitros, quienes, en te?rminos generales, resuelven las controversias elevadas por los particulares o el Estado de forma definitiva y heterocompositiva, según la habilitacio?n constitucional y legal.

16. Segundo, sostienen que la constitucio?n de apoyos mediante escritura pu?blica ante notario no equivale a una funcio?n jurisdiccional, “[t]eniendo en cuenta que, la escritura pu?blica es un instrumento pu?blico que da cuenta de las manifestaciones de voluntad de los otorgantes, comparecientes o usuarios del servicio pu?blico notarial, aquella no asigna, define, ni dice el derecho real o personal que le corresponde a un determinado sujeto como si sucede con las sentencias judiciales”[6].

17. Tercero, afirman que el notario no puede negarse a la autorizacio?n de actos juri?dicos salvo lo previsto para la nulidad absoluta. Explican que “la escritura pu?blica es el acto notarial por excelencia y para ello, deben surtirse cuatro (4) etapas, a saber: 1. Recepcio?n, 2. Extensio?n, 3. Otorgamiento y 4. Autorizacio?n. En cada etapa esta? impli?cito el control de legalidad que realiza el Notario, buscando que los actos juri?dicos plasmados en las escrituras pu?blicas coincidan plenamente con la voluntad y preferencias de los usuarios del servicio notarial y desde luego, que el acto juri?dico este? apegado a la ley. Estas consideraciones tambie?n son aplicables a la escritura pu?blica por medio de la cual se constituyen los apoyos para las personas con discapacidad mayores de edad”[7].

18. Cuarto, argumentan que segu?n el arti?culo 13 y el para?grafo 2 del arti?culo 16 de la Ley 1996 de 2019[8] la valoracio?n de apoyos esta? sujeta a la reglamentacio?n, por lo que ni el notario ni un juez pueden actualmente conocer los criterios para realizar esta actividad. Agregan que “[…] erradamente, el demandante afirma que la valoracio?n de apoyos que exige la entrevista realizada por el Notario a la persona titular del acto supone una funcio?n jurisdiccional velada. Sin embargo, no existe nada ma?s alejado de la realidad si se tiene en cuenta que el Notario solamente inquiere sobre la real voluntad de la persona, asunto que desde la expedicio?n misma del Decreto Ley 960 de 1970 es competencia de los Notarios, conforme a lo indicado en el arti?culo 17 del Estatuto de Notariado”.

19. Finalmente, explican que el control de legalidad de la coincidencia de la voluntad de la persona titular del acto con lo consagrado en la escritura pu?blica no supone una funcio?n jurisdiccional, siendo claro que en la escritura pu?blica no se adjudican derechos. Sostiene que lo que pretenden los acuerdos de apoyo es plasmar la voluntad de las personas que quieren tomar sus decisiones con plena independencia en todos los aspectos de la vida, por lo que no es aceptable confundir la celebracio?n de este tipo de actos con la funcio?n jurisdiccional. Agrega que la naturaleza de los actos elevados a escritura pu?blica no necesita irrumpir en el a?mbito de los jueces de familia, aunque la Ley 1996 de 2019 prevé que el titular puede acudir a la instancia judicial para iniciar el proceso de adjudicacio?n provisional o definitiva de apoyos.

Solicitudes de declaratoria de exequibilidad

20. El Ministerio de Salud y Proteccio?n Social[10] solicita que se declare la exequibilidad de las disposiciones demandadas, en la medida en que se adecuan al ordenamiento juri?dico colombiano.

21. Plantea que con el fin de garantizar el derecho a la capacidad legal plena de las personas con discapacidad, mayores de edad, el legislador dispuso dos tipos de mecanismos de apoyo para la realizacio?n de actos jurídicos. En relación con la declaracio?n de voluntad, explica que el numeral 1 del arti?culo 3 del Decreto 960 de 1970 establece que entre las funciones de los notarios se encuentra la de “[r]ecibir, extender y autorizar las declaraciones que conforme a las Leyes requieran escritura pu?blica y aquellas a las cuales los interesados quieran revestir de esta solemnidad”. Así, respecto de los acuerdos de apoyo por escritura pu?blica, al ser estos documentos que requieren solemnidad, sera? el notario quien de fe de las declaraciones contenidas en ellos.

22. En ese orden, concluye que las disposiciones demandadas realizan un avance significativo en materia de derechos y son coherentes con el bloque de constitucionalidad al reconocer “la capacidad juri?dica para actuar de las personas con discapacidades”[11].

23. Finalmente, señala que escapa a las competencias de la cartera ministerial pronunciarse sobre la reglamentacio?n, lineamientos y protocolos, tra?mite y procedimientos relacionados con el servicio de valoracio?n de apoyos en la celebracio?n de actos juri?dicos que debe establecer la Consejeri?a Presidencial para la Participacio?n de las Personas con Discapacidad (PcD), ente rector del Sistema Nacional de Discapacidad organizado mediante la Ley 1145 de 2007.

24. Varias ciudadanas integrantes de la organizacio?n Colectiva Polimorfas[12], grupo de apoyo a mujeres en diversidad funcional/discapacidad de Bogota?, solicitan a la Corte que declare que los apartes acusados del artículo 16 de la Ley 1996 de 2019 son exequibles y que inste a las entidades del Estado correspondientes a que aseguren su cabal cumplimiento.

25. Explican que la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (2006)[13] insta en su arti?culo 12 a que "[l]os Estados Partes reafirman que las personas con discapacidad tienen derecho a ser reconocidas en todas partes como personas ante la ley”. Precisamente, en cumplimiento del numeral 3 del arti?culo 12[14], la Ley 1996 de 2019 instaura un cambio de paradigma desde la sustitucio?n de la voluntad hacia la toma de decisiones con apoyos basada en principios como el reconocimiento del derecho a la autodeterminacio?n y la posibilidad de tomar decisiones sobre la propia vida.

26. Así mismo, afirman que “el reconocimiento y el ejercicio de la capacidad legal permiten y potencian en las personas con discapacidad la autonomi?a y la autodeterminacio?n (cf.: Browning et al., 2004, p. 36) que han sido vulneradas y negadas bajo sistemas como la interdiccio?n o sustitucio?n de la voluntad y los guardianes o curadores (cf.: Inclusion Europe, 2008; Bach & Kerzner, 2010; Ka?mpf, 2010)”.

27. Finalmente, subrayan que la consagración de la capacidad jurídica y su posibilidad de ejercerla mediante la Ley 1996 de 2019, es un hecho importante que responde en parte a la lucha del movimiento social de las personas con discapacidad para el reconocimiento no solo de la personalidad juri?dica sino tambie?n de la capacidad legal para actuar como sujetos plenos de derechos y deberes, que pueden aportar en la construccio?n de una sociedad ma?s justa y equitativa para todos.

28. La ciudadana Sabrina Pacho?n Torres, activista sorda por la defensa de los derechos de las personas con discapacidad, solicita que se declare que los incisos segundo y tercero del artículo 16 de la Ley 1996 de 2019 son exequibles, y que se inste a las entidades del Estado correspondientes a que aseguren su cabal cumplimiento[16]. Reitera parte de los argumentos presentados por la organización Colectiva Polimorfas.

29. Investigadoras del Departamento de Derecho Civil de la Universidad Externado de Colombia[17] solicitan que se declare la exequibilidad de los incisos segundo y tercero del artículo 16 de la Ley 1996 de 2019, al concluir que se ajustan a los mandatos constitucionales, pues no trasgreden de forma alguna la divisio?n de poderes, ni exceden la reglamentacio?n legal para el servicio pu?blico que prestan los notarios.

30. Sostienen que la Ley 1996 de 2019, en cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Convencio?n sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD), reconoce plena capacidad juri?dica a las personas con discapacidad y dispone el acceso a los apoyos que puedan requerir para el ejercicio de la misma. Así, la propia persona es la que toma sus decisiones y actu?a en consonancia con su voluntad y preferencias, con el tipo y grado de apoyo que se le provea segu?n sea necesario[18].

31. Explican, de un lado, que el notariado es un servicio pu?blico que se presta por los notarios e implica el ejercicio de la fe notarial, que otorga autenticidad a las declaraciones emitidas por las partes ante estos (art. 1, Ley 29 de 1973)[19] y brinda seguridad juri?dica a los actos que se otorguen por su intermedio[20]. De otro lado, que la actuación del notario esta? regida por el principio de autonomi?a de la voluntad y en su ejercicio se resalta la funcio?n de asesori?a y consejo que sen?ala el artículo 7 del Decreto 960 de 1970.

32. Subrayan que las funciones que en cumplimiento del artículo 16 de la Ley 1996 desempeña el notario, no comportan actividad jurisdiccional sino que corresponden al cumplimiento de la funcio?n de control de legalidad y asesoría que a él le corresponde[21]. Las funciones del notario en la suscripcio?n de la escritura pu?blica en que se plasma el acuerdo de apoyo, no implican la facultad de determinar cua?l es el contenido del mismo, como de forma erro?nea lo interpreta el demandante, ya que es la persona titular del acto juri?dico quien determina su contenido. Así, el notario en ejercicio de sus atribuciones debe verificar y revisar que las declaraciones se ajustan a su finalidad y a las normas legales.

33. En cuanto a los ajustes razonables[22], señalan que la funcio?n establecida en el inciso tercero del artículo 16 de la Ley 1996 no difiere mucho de algunas figuras que establece el Decreto 960 de 1970 como la firma a ruego para los casos de personas que no saben o no pueden firmar (art. 36), la firma de personas sordas o ciegas (art. 70) y la utilización de inte?rprete para aquellos casos donde los otorgantes no conozcan bien el idioma castellano (art. 16).

34. El Ministerio de Justicia y del Derecho[23] solicita al tribunal constitucional que declare la exequibilidad de los incisos segundo y tercero del arti?culo 16 de la Ley 1996 del 2019, al no resultar violatorios de las disposiciones superiores invocadas y por guardar coherencia con los principios contenidos en la Constitucio?n y en los instrumentos internacionales que han desarrollado las garanti?as de las personas con discapacidad, en particular, el reconocimiento de su capacidad juri?dica como condicio?n necesaria para la materializacio?n de los derechos humanos.

35. En primer orden, plantea que las disposiciones acusadas no trasgreden los arti?culos 116 y 131 de la Constitucio?n, en tanto ninguno de los deberes de los notarios en el marco de la definicio?n de acuerdos de apoyo corresponde a una funcio?n jurisdiccional, sino que, en virtud de la funcio?n fedante, brindan seguridad juri?dica a dichos acuerdos que, en todo caso, no guardan contenido litigioso y pueden ser modificados por mutuo acuerdo o unilateralmente, siendo su vigencia de cinco an?os. En ese orden, tampoco entran en la categori?a de cosa juzgada que es propia de los actos jurisdiccionales. Ahora, en relación con la garanti?a de los ajustes razonables, sostiene que es una obligacio?n que tambie?n atan?e a los particulares que prestan un servicio pu?blico, entre los que se encuentran los notarios.

36. En segundo orden, explica que las obligaciones internacionales del Estado colombiano, surgidas con ocasio?n de la CDPD implican un cambio paradigmático que exige reconocer el derecho de las personas con discapacidad al ejercicio de la capacidad juri?dica como garanti?a fundamental para la materializacio?n de sus derechos humanos. En ese sentido, señala que el ejercicio del notariado, como una de las actividades donde las personas pueden ejercer sus derechos y solemnizar sus decisiones y actos, debe cumplir un papel preponderante en la promocio?n y el respeto del derecho de las personas con discapacidad a ejercer su capacidad juri?dica, por lo que la autoridad notarial debe colaborar en la correcta aplicacio?n de la Convencio?n y de las medidas que se desprenden de la misma.

37. Finalmente, en relación con la presunta vulneracio?n del arti?culo 131 constitucional, señala que existe una amplia libertad otorgada al legislador para regular de diversas maneras el servicio notarial, puesto que el texto superior se limita a establecer que compete a la ley la reglamentacio?n del servicio que prestan los notarios y registradores.

38. La Defensori?a del Pueblo, por conducto de la Delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales[24], solicita a la Corte declarar exequibles los incisos demandados del arti?culo 16 de la Ley 1996 de 2019. Señala que, contrario a lo expuesto por el accionante, los incisos segundo y tercero no solo no se contraponen a lo dispuesto por los arti?culos 116 y 131 de la Constitucio?n, sino que materializan el cambio de paradigma social de la discapacidad, en coherencia con el artículo 12 de la Convencio?n sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, en la medida en que: (i) reconocen y respetan el derecho a la capacidad juri?dica de las personas con discapacidad en Colombia; (ii) eliminan las disposiciones relacionadas con los regi?menes basados en la sustitucio?n en la adopcio?n de decisiones (guarda, tutela e interdiccio?n judicial); y (iii) establecen un sistema de apoyos para la adopcio?n de decisiones accesibles para todas y todos que respetan la autonomi?a, voluntad y preferencias de las personas con discapacidad, en atencio?n a las necesidades especi?ficas propias de cada individuo.

39. En cuanto a las atribuciones establecidas en los incisos demandados, plantea que aunque los notarios son particulares, la competencia para prestar el servicio pu?blico a trave?s del ejercicio de la funcio?n fedante y, de esta manera, satisfacer una necesidad de intere?s general, se fundamenta en el principio de descentralizacio?n por colaboracio?n establecido en los arti?culos 2, 365 y 366 de la Constitucio?n[25].

40. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repu?blica y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social[26], en intervención conjunta, solicitan a la Corte que declare la exequibilidad de las disposiciones demandadas. Plantearon que las atribuciones otorgadas a los notarios en los incisos segundo y tercero del artículo 16 de la Ley 1996 no desconocen los arti?culos 116 y 131 de la Constitucio?n, en tanto ninguno de los deberes que le son reconocidos en el a?mbito de la definicio?n de los acuerdos de apoyo en favor de las personas con discapacidad mayores de edad corresponden a una funcio?n jurisdiccional y, por el contrario, responden al cumplimiento de las obligaciones del Estado colombiano en el marco de la Convencio?n sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, para la garanti?a y el reconocimiento de la capacidad de una poblacio?n de especial proteccio?n constitucional.

41. De otro lado, subrayaron que las disposiciones demandadas obedecen a la necesidad de regular legalmente la capacidad de ejercicio de la poblacio?n mayor en condicio?n de discapacidad cognitiva o psicosocial, en los te?rminos de la CDPD y la jurisprudencia de la Corte Constitucional[27]. Concluyeron que “las funciones otorgadas a los notarios comportan igualmente obligaciones que tambie?n recaen en los particulares que prestan un servicio pu?blico y ejercen funcio?n pu?blica en la defensa de los derechos de las personas en situacio?n de discapacidad”.

Solicitudes de adoptar decisión inhibitoria o, subsidiariamente, declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas

42. Juliana Bustamante, directora, Federico Isaza Piedrahita, asesor juri?dico, Anamari?a Rodri?guez Pen?aloza y Valeria Marti?nez, estudiantes activas del Programa de Accio?n por la Igualdad y la Inclusio?n Social –PAIIS– del Consultorio Juri?dico de la Facultad de Derecho de la Universidad de Los Andes, solicitan que se profiera una decisión inhibitoria debido a la ineptitud de la demanda, y, subsidiariamente, que se declare la exequibilidad de los apartes demandados del arti?culo 16 de la Ley 1996.

43. Primero, en relación con la procedencia de la demanda, señalan que esta carece de los requisitos formales de claridad, pertinencia, suficiencia y especificidad, necesarios para avanzar hacia el estudio de fondo de la misma, por lo que la Corte debe declararse inhibida. Adicionalmente, argumentan que aunque el principio pro actione exige adoptar una decisio?n de fondo cuando hay dudas sobre la aptitud de los argumentos, este no implica de manera alguna que los requisitos de forma de la demanda se tornen inoperantes.

44. Segundo, explican que de acuerdo con el artículo 12 de la Convencio?n sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, los Estados deben reconocer capacidad legal a las personas con discapacidad en igualdad de condiciones con las personas sin discapacidad, siendo la capacidad juri?dica un derecho humano reconocido por el derecho internacional de los derechos humanos.

45. Plantean que la Ley 1996 de 2019 contempla diversas herramientas para permitir a las personas con discapacidad tomar decisiones sobre su vida con los ajustes necesarios que requieran, adicionalmente establece que la designacio?n de apoyos es una garanti?a para que las personas con discapacidad puedan elegir un vocero o a alguien que les ayude a tomar cierto tipo de decisiones (art. 15). En cuanto a los incisos demandados del artículo 16, en la medida en que instruyen a los notarios para entrevistarse con las personas titulares del acto juri?dico para verificar su contenido y garantizar la disponibilidad de medios para la efectiva comunicacio?n entre ellos, señalan que constituye un ajuste razonable bajo los criterios nacionales e internacionales (art. 12 CDPD).

46. Concluyen que la norma demandada, al presumir la capacidad legal de las personas con discapacidad y ordenar ajustes razonables, genera un re?gimen juri?dico claro y sen?ala las obligaciones en cabeza de las autoridades que ejercen funciones pu?blicas para garantizar los derechos de estas personas en armoni?a con los compromisos internacionales de Colombia en materia de derechos humanos.

47. De otro lado, hacen referencia a los deberes constitucionales y legales atribuidos a los notarios. Sostienen que el servicio público notarial (art. 131 C.P.) tiene un componente que busca llegar a la voluntad de los intervinientes en diversos actos juri?dicos, pues el Decreto 960 de 1970 establece “que el Notario esta? al servicio del derecho y no de ninguna de las partes; prestara? su asesori?a y consejo a todos los otorgantes en actitud conciliatoria” (art. 7), y que “cuando el Notario redacte el instrumento, debera? averiguar los fines pra?cticos y juri?dicos que los otorgantes se proponen alcanzar con sus declaraciones, para que queden fielmente expresados en el instrumento (art. 15). Adicionalmente, que dicha función siempre ha estado estrechamente relacionada con la evaluacio?n y verificacio?n de la voluntad de los participantes en los actos sobre los cuales da fe pu?blica el notario.

48. Adicionalmente, llaman la atención en que la Ley 1996 de 2019 esta? cobijada por el principio de potestad de configuracio?n legislativa[29], de forma que el Congreso de la Repu?blica en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales esta? facultado para eliminar el anterior re?gimen de incapacidad legal, para ajustarlo a los principios constitucionales y cumplir las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos. En ese orden, la nueva legislacio?n sobre la designacio?n de apoyos responde al cambio de paradigma en el modelo de entendimiento de la discapacidad, que esta? protegido por la potestad de configuracio?n legislativa.

49. Finalmente, en relación con el argumento del demandante sobre la vulneracio?n del arti?culo 116 de la Constitucio?n, sostienen que pierde sustento porque lo establecido en el arti?culo 16 de la Ley 1996 se enmarca perfectamente en el principio de colaboracio?n armónica entre los o?rganos del Estado para lograr el funcionamiento del Estado, en la medida en que la funcio?n notarial solo es posible mediante la descentralizacio?n por colaboracio?n. Ello implica que el notario debe verificar rigurosamente los hechos que esta? certificando con la fe pu?blica, sin que de la atribución “verificar” se esconda la declaracio?n o constitucio?n judicial, ni tampoco que el notario esta? "diciendo” el contenido del acuerdo.

50. Luis Guillermo Acero Gallego, miembro del Departamento de Derecho Procesal de la Universidad Externado de Colombia, como pretensión principal, solicita que la Corte se inhiba de fallar en razo?n de la ineptitud sustantiva de la demanda. Señala que los cargos formulados carecen de claridad y coherencia argumentativa, porque en ellos no se explican las razones por las que se considera que las disposiciones acusadas atribuyan funciones jurisdiccionales a los notarios. Carecen de certeza, porque “las disposiciones normativas acusadas sencillamente no existen pues son el producto de la interpretacio?n del demandante, en la medida en que los incisos en cuestio?n no asignan funciones jurisdiccionales a los notarios”[30]. Adicionalmente, adolecen de especificidad y suficiencia, de un lado, porque se acude a argumentos indeterminados y abstractos que no se relacionan realmente con las normas cuestionadas, sino con una mera lectura que de ellas ha hecho el demandante y, de otro lado, porque la demanda no presenta los elementos argumentativos necesarios para  hacer un estudio de constitucionalidad.

51. Agrega que, en caso de que el tribunal entienda que la demanda cumple con los requisitos mi?nimos exigibles, los incisos segundo y tercero del artículo 16 de la Ley 1996 de 2019 deben ser declarados exequibles. Sostiene que “de las referidas disposiciones no surge, ni impli?cita ni expresamente, que los notarios deban adelantar algu?n tipo de proceso judicial ni, mucho menos, que deban adoptar una decisio?n definitiva que haga tra?nsito a cosa juzgada y con la cual se resuelva una controversia con contenido juri?dico, elementos, estos si?, propios de la funcio?n jurisdiccional”[31].

52. Finalmente, en forma subsidiaria, previendo el evento de que la Corporación concluya que las disposiciones en mencio?n efectivamente atribuyen funciones jurisdiccionales a los notarios, solicita que sean declaradas inexequibles.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

53. El 5 de octubre de 2020, la viceprocuradora general de la Nacio?n con funciones de procuradora general, presentó concepto en el que le solicita a la Corte que declare exequibles los incisos 2 y 3 del arti?culo 16 de la Ley 1996 de 2019, por los cargos analizados.

54. En primer lugar, a pesar de la subsistencia de algunas dudas razonables sobre la procedencia de los cargos, en aplicacio?n del principio pro actione, pide que se realice el examen de fondo de la demanda con el propo?sito de garantizar el ejercicio de la accio?n pu?blica de inconstitucionalidad.

55. En segundo lugar, explica que la actividad notarial es un servicio pu?blico de autoridad a cargo de particulares en virtud de la cual se ejerce una “[...] funcio?n testimonial de autoridad que implica la guarda de la fe pu?blica”[32]. No obstante, acerca de la posibilidad de que los notarios ejerzan funciones jurisdiccionales, refiere que en la sentencia C-1159 de 2008 la Corporación “ha sido clara en sostener que si bien estos operadores ejercen una funcio?n pu?blica y se encuentran investidos de autoridad (en virtud de la modalidad de descentralizacio?n por colaboracio?n), no son autoridades administrativas en sentido subjetivo u orga?nico, por lo que no se encuentran incluidos en la hipo?tesis contenida en el inciso 3° del arti?culo 116 C.P., segu?n la cual, de manera excepcional la ley podra? atribuir funciones jurisdiccionales en materias precisas a determinadas autoridades administrativas”.

56. En tercer lugar, plantea que la atribucio?n otorgada a los notarios en el inciso segundo del arti?culo 16 de la Ley 1996 de 2019, consistente en la verificacio?n del contenido del acuerdo de apoyo con la voluntad del titular del acto jurídico, se enmarca en las potestades ordinarias que la ley ha reconocido a favor de los funcionarios notariales. Siendo que dicha potestad busca garantizar que las declaraciones plasmadas en el acuerdo se acomoden lo ma?s exactamente posible a sus propo?sitos y a la real voluntad del titular del acto juri?dico. Para fundamentar dicha conclusión hace referencia al Decreto Ley 960 de 1970 (Estatuto del Notariado) que regula las funciones de los notarios, e incluye la atribución de “[…] recibir, extender y autorizar las declaraciones que conforme a las Leyes requieran escritura pu?blica y aquellas a las cuales los interesados quieran revestir de esta solemnidad” (art. 3).

57. Agrega que el Estatuto del Notariado establece que en el proceso de perfeccionamiento de la escritura pu?blica, el notario debera? averiguar "[…] los fines pra?cticos y juri?dicos que los otorgantes se proponen alcanzar con sus declaraciones, para que queden fielmente expresados en el instrumento”, velando porque este contenga “[…] las estipulaciones especiales que los interesados acuerden o indique el declarante u?nico” (art. 15). Adema?s, el notario deberá revisar las declaraciones que presenten las partes “[…] para establecer si se acomodan a la finalidad de los comparecientes, a las normas legales, a la clara expresio?n idioma?tica” (art. 17)[34].

58. En cuarto lugar, señala que la obligacio?n de garantizar la disponibilidad de ajustes razonables en el tra?mite de los acuerdos de apoyo otorgada a los notarios en el inciso tercero del arti?culo 16 de la Ley 1996 de 2019, encuentra sustento en la misma Constitucio?n que vela por la especial proteccio?n de las personas con discapacidad (arts. 13, 47, 54 y 68) y en la Convencio?n sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad[35]. Explica que en el marco del derecho interno, esos ajustes razonables “se encuentran manifestados en el mismo Estatuto del Notariado, que establece la firma al ruego (art. 69) y la firma de personas sordas y ciegas (art. 70) como herramientas que permiten garantizar a las personas en situacio?n de discapacidad el ejercicio, en igualdad de condiciones, de sus derechos fundamentales. (…)”.

59. Finalmente, precisa que no existen razones para afirmar que los apartes normativos acusados constituyan funcio?n jurisdiccional[37], pues “[s]in duda, la verificacio?n del acuerdo de apoyo con la voluntad del titular del acto juri?dico y la garanti?a de ajustes razonables son potestades que escapan de la o?rbita jurisdiccional y nada tienen que ver con la funcio?n de "decir el derecho" o de administrar justicia”.

VI.    CONSIDERACIONES

Competencia

60. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las disposiciones impugnadas hacen parte de una ley, en este caso, de la Ley 1996 de 2019 (art. 16), que establece el re?gimen para el ejercicio de la capacidad legal de las personas con discapacidad mayores de edad.

Cuestión previa: Aptitud de la demanda

61. En reiterada jurisprudencia se ha precisado que la competencia de la Corte para ejercer control de constitucionalidad sobre leyes demandadas depende del cumplimiento de dos presupuestos básicos: (i) que la demanda reúna los requisitos mínimos señalados en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991[39], y (ii) que las normas sometidas a control estén vigentes o que, de no estarlo, se encuentren produciendo efectos o tengan vocación de producirlos.

62. En relación con los requisitos mínimos, el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 dispone que las demandas de inconstitucionalidad deben contener (i) la identificación de las disposiciones legales acusadas, (ii) las normas constitucionales que se estiman infringidas, (iii) los argumentos por los cuales dichas normas se estiman violadas, (iv) cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite previsto en la Constitución para la expedición de las disposiciones acusadas y la forma en que fue quebrantado, y (v) las razones por las cuales la Corte es competente para conocer de la demanda.

63. La formulación de las razones por las cuales las normas constitucionales se estiman vulneradas se somete a exigencias de tipo formal y material, destinadas a garantizar el planteamiento de un verdadero problema de constitucionalidad, que permita adelantar una discusión en el marco del control abstracto, a partir de la confrontación del contenido verificable de una norma legal con el enunciado de un mandato superior. Según la jurisprudencia constitucional, tales razones (concepto de la violación) consisten en que se formule al menos un cargo de inconstitucionalidad, y se expresen los argumentos por los cuales se considera que el texto constitucional ha sido infringido.

64. La jurisprudencia ha expresado que se le impone al demandante “una carga de contenido material y no simplemente formal”, en el sentido de que no basta que el cargo formulado contra las normas legales se estructure a partir de cualquier tipo de razones o motivos, sino que se requiere que las razones cumplan con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia  y suficiencia.

65. Solo el cumplimiento de estas exigencias le permite al juez constitucional realizar la confrontación de las normas impugnadas con el texto constitucional, sin que suponga un control oficioso.

66. En el caso bajo estudio, encuentra la Sala que el demandante identifico? las normas acusadas como inconstitucionales, asi? como las disposiciones de la Constitucio?n presuntamente vulneradas y las razones por las cuales esta Corporacio?n es competente para conocer de la demanda. Además, el artículo 16 de la Ley 1996 de 2019 se encuentra vigente.

67. Por otro lado, si bien es cierto que en la demanda se adujo tambie?n la violacio?n del arti?culo 116 de la Constitución, en la correccio?n de la misma el demandante circunscribio? el cargo a la violacio?n del arti?culo 131, excluyendo los argumentos que inicialmente expuso sobre la asignacio?n en la norma acusada de funciones jurisdiccionales a los notarios. El demandante alegó que las funciones atribuidas en los incisos reprochados no son competencia de los notarios. Esto porque el notario tiene una función testimonial que implica la guarda de la fe pública, otorgando autenticidad a las declaraciones que son emitidas ante él y dichos incisos “conceden la potestad al notario de ´decir' cuál es el contenido del acuerdo y si el mismo se ajusta a la real voluntad y preferencia de la persona en situación de discapacidad y aún más, si el mismo asunto está conforme a la ley (…)”.

68. En ese orden de ideas, se tiene que el cargo (i) es claro, pues se señalaron de manera comprensible las razones por las cuales la norma demandada es inconstitucional, al afirmar que ellas desconocen las competencias propias de los notarios; (ii) es cierto, ya que la norma demandada tiene contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; (iii) es específico, por cuanto está determinado y no se sustenta en afirmaciones vagas, indirectas, abstractas o globales, ni en apreciciones subjetivas del demandante. En la demanda se explican las razones por las cuales las funciones atribuidas a los notarios en los incisos segundo y tercero de la norma demandada, en criterio del actor, no son de su competencia; (iv) es pertinente, porque se basa en razones de carácter constitucional que confrontan, de un lado, lo dispuesto por los incisos segundo y tercero del artículo 16 de la Ley 1996 de 2019, de “entrevistarse por separado con la persona titular del acto jurídico y verificar que el contenido del acuerdo de apoyo se ajusta a su voluntad, preferencias y a la ley” y la “obligación del notario [de] garantizar la disponibilidad de los ajustes razonables que puedan requerirse para la comunicación de la información relevante, así como para satisfacer las demás necesidaes particulares que la persona requiera para permitir su accesibilidad” y, por otro lado, lo dispuesto en el artículo 131 Superior, sobre la reglamentación del servicio público que prestan los notarios. Por último, (v) es suficiente, pues de acuerdo con lo expuesto, despierta una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma acusada y, así, se exponen todos los elementos de juicio necesarios para iniciar un estudio de constitucionaldad respecto de la norma acusada.

Problema jurídico

69. El demandante solicita que se declare la inexequibilidad de los incisos segundo y tercero del arti?culo 16 de la Ley 1996 de 2019, al considerar que vulneran el artículo 131 de la Constitución.

70. Señala que las atribuciones de entrevistarse por separado con la persona titular del acto jurídico y verificar que el contenido del acuerdo de apoyo se ajuste a su voluntad, a sus preferencias y a la ley, y garantizar la disponibilidad de los ajustes razonables que puedan requerirse para la comunicación de la información relevante, así como para satisfacer las demás necesidades particulares que la persona requiera para permitir su accesibilidad, son funciones ajenas a la competencia asignada a los notarios. Lo anterior, teniendo en cuenta que la función notarial es de caráter testimonial, que implica la guarda de la fe pu?blica, y los pa?rrafos cuestionados conceden al notario la potestad de "decir" cua?l es el contenido del acuerdo y si el mismo se encuentra ajustado a la voluntad y preferencias de la persona en situacio?n de discapacidad y a la ley.

71. Agrega que las funciones asignadas mediante los dos incisos del arti?culo 16 "desbordan la formacio?n acade?mica y cienti?fica del notario, por cuanto para analizar que el acuerdo se ajuste a la real voluntad y/o preferencia de la persona en situacio?n de discapacidad o valorar que? es lo que ma?s le conviene (…), garantizar la disponibilidad de los ajustes razonables y satisfacer las dema?s necesidades, no se ejercen por medio de la funcio?n testimonial, como es realmente su funcio?n (...)”[41].

72. En el escrito de subsanación de la demanda el actor precisa que las funciones de “verificar” y “garantizar” no consisten en dar fe pu?blica de autoridad. En ese orden, entiende que al atribuirse a los notarios funciones que no son de su competencia se transgrede el arti?culo 131 de la Constitucio?n.

73. Entonces, le corresponde a la Corte determinar si la facultad que le asigna la Ley 1996 de 2019 al notario, de verificar que el acuerdo de apoyo que se va a suscribir por una persona en situacio?n de discapacidad se ajusta a su voluntad, preferencias y a la ley, y garantizar los ajustes que se requieran, desconoce el arti?culo 131 de la Constitucio?n, por cuanto atribuye a los notarios funciones que no son de su competencia, de acuerdo con lo que ha precisado la jurisprudencia constitucional.

Examen del artículo 16, definición de su alcance en el contexto de la Ley 1996 de 2019, que suprimio? la figura de la interdiccio?n judicial de las personas en condicio?n de discapacidad, y establecio? un re?gimen de capacidad legal de estas personas mayores de edad

74. La Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (2006)[42], en adelante CDPD, cuyo propósito es “promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de los derechos humanos y libertades fundamentales por todas las personas con discapacidad, y promueve el respeto de su dignidad inherente”[43], acoge el modelo social, cuyo fundamento radica en que las limitaciones de la discapacidad no son necesariamente originadas en la persona o por razones cienti?ficas (modelo me?dico), sino que surgen de la sociedad a trave?s de diversas barreras, entre ellas, fi?sicas, del entorno o actitudinales, que impiden la participacio?n plena de estas personas en condiciones de igualdad.

75. Este instrumento insta en su arti?culo 12 a los Estados Partes a que reconozcan que “las personas con discapacidad tienen derecho en todas partes al reconocimiento de su personalidad jurídica”, así como a “reconocer que las personas con discapacidad tienen capacidad jurídica en igualdad de condiciones con las demás en todos los aspectos de la vida”. Este artículo y, particularmente, el reconocimiento de la capacidad jurídica, esta? en estrecha relacio?n con el artículo 5º. del mismo instrumento, sobre la igualdad y la no discriminación, en la medida en que enuncia la igualdad ante la ley de todos y prohíbe la discriminación con base en la discapacidad.

76. En línea con lo anterior, y con el propo?sito de garantizar el ejercicio de los derechos de las personas en condición de discapacidad, el legislador previo? dos tipos de instrumentos de apoyo que les permitan llevar a cabo actos juri?dicos. De un lado, (i) la celebracio?n de acuerdos mediante escritura pu?blica suscrita por la persona titular del acto juri?dico y la o las personas naturales mayores de edad o juri?dicas que actu?en como apoyos; y (ii) de otro, la designacio?n de apoyos en un proceso de jurisdiccio?n voluntaria o verbal sumario, segu?n el caso, denominado de adjudicacio?n judicial de apoyos. La norma que se impugna se refiere al primer supuesto y por tratarse de una escritura pu?blica, de un acto solemne, es el notario quien debe dar fe sobre el contenido de lo declarado en este documento.

77. En cuanto a las funciones de los notarios, el constituyente delego? su establecimiento al legislador, a quien le corresponde la reglamentacio?n del servicio que estos prestan, conforme lo consagra el arti?culo 131 de la Constitucio?n.

78. El notariado es un servicio pu?blico que implica el ejercicio de la fe notarial, que otorga autenticidad a las declaraciones emitidas por las partes ante este[45] y brinda seguridad juri?dica a los actos que se otorguen por su intermedio[46]. En lo relacionado con el otorgamiento de escritura pu?blica, el arti?culo 3º. del Decreto Ley 960 de 1970, por medio del cual se expide el Estatuto del Notariado, establece en cabeza de los notarios las funciones de “recibir, extender y autorizar las declaraciones que conforme a las Leyes requieran escritura pu?blica y aquellas a las cuales los interesados quieran revestir de esta solemnidad".

79. La actuación del notario esta? regida por el principio de autonomi?a privada y en su ejercicio se resalta la funcio?n de asesori?a y consejo que sen?ala el artículo 7º. del mencionado estatuto, de manera tal que el notario debera? velar porque en las declaraciones de voluntad que se plasman ante él, mediante escritura pu?blica, se cumplan las normas y se refleje la voluntad de las partes de la forma ma?s fidedigna posible.

80. Así, la Ley 1996 de 2019 responde a un imperativo del Estado colombiano en materia de garanti?a de derechos humanos, particularmente respecto al reconocimiento de la capacidad legal de las personas en condición de discapacidad.

81. En cumplimiento del numeral 3 del arti?culo 12 de la CDPD[47], la Ley 1996 de 2019 instaura un cambio de paradigma desde la sustitucio?n de la voluntad hacia la toma de decisiones con apoyos, basada en principios como el reconocimiento del derecho a la autodeterminacio?n y la posibilidad de tomar decisiones sobre la propia vida. Con el fin de realizar este avance con el pleno de garantías, la norma demandada dispuso que previo a la suscripcio?n del acuerdo de apoyo, el notario debe entrevistar al otorgante para verificar que el contenido de este "se ajuste a su voluntad, preferencias y a la ley”. De otra parte, la norma establece que el notario debe realizar los ajustes razonables que puedan requerirse para la comunicacio?n de la informacio?n relevante, asi? como para satisfacer las dema?s necesidades particulares que la persona requiera para permitir su accesibilidad.

Estudio de constitucionalidad del artículo 16 de la Ley 1996 de 2019

82. Los incisos segundo y tercero del arti?culo 16 de la Ley 1996 de 2019 asignan al notario dos funciones: (i) entrevistar al otorgante del acuerdo de apoyo, de manera previa a su suscripcio?n, para verificar que el contenido de este "se ajuste a su voluntad, preferencias y a la ley”; y (ii) realizar los ajustes razonables que puedan requerirse para la comunicacio?n de la informacio?n relevante, asi? como, para satisfacer las dema?s necesidades particulares que la persona requiera para permitir su accesibilidad.

83. Para la Sala estas facultades constituyen un avance en materia de derechos y resultan acordes con el modelo social de discapacidad, que se integro? al bloque de constitucionalidad con la Convencio?n Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, al reconocer "la capacidad juri?dica para actuar de las personas con discapacidades”. Tal y como lo resaltó la organización colectiva Polimorfas, el reconocimiento de la capacidad jurídica refuerza la dignidad de las personas en condición de discapacidad y contribuye a la eliminación de las prácticas y estereotipos que niegan su capacidad de agencia. De este modo, el acuerdo de apoyo favorece el  reconocimiento y ejercicio de la capacidad legal y potencia la autonomía y la autodeterminación de las personas en condición de discapacidad.

84. A juicio de la Corte, y contrario a lo que sostiene el demandante, las funciones en mencio?n no son incompatibles con el servicio pu?blico que el arti?culo 131 de la Constitucio?n asigna a los notarios y de manera especi?fica con la funcio?n fedante[48], esto es, la de dar fe pu?blica sobre los actos juri?dicos, declaraciones y documentos que se otorguen. Para tal efecto, la verificacio?n de la congruencia del texto del acuerdo de apoyo con la voluntad y preferencias de quien lo suscribe y del cumplimiento de la ley, como tambie?n, la realizacio?n de ajustes razonables para que se de? una comunicacio?n efectiva que atienda las necesidades particulares de la persona y garanticen su accesibilidad, son un desarrollo de esa funcio?n fedante. En efecto, resultan indispensables para que pueda dar fe de la voluntad de quienes suscriben el acuerdo de apoyo, que contribuyen al ejercicio efectivo de la capacidad legal por parte de las personas en situacio?n de capacidad mayores de edad, como sujetos plenos de derechos y deberes.

85. Como lo precisa el Departamento de Derecho Civil de la Universidad Externado de Colombia, dentro de las etapas de perfeccionamiento de la escritura pu?blica, esto es, recepcio?n, extensio?n, otorgamiento y autorizacio?n[49], el notario debe verificar el consentimiento y la voluntad de la persona titular del acto juri?dico, en virtud del control de legalidad, sin entrar a valorar cua?l es el grado o tipo de discapacidad con que cuenta la persona, pues esto no resulta ser determinante para el ejercicio de la capacidad juri?dica. Asi?, el notario debe hacer un juicio de comprensio?n o discernimiento a la persona titular del acto jurídico, para lo que no requiere ninguna formacio?n especial te?cnica o cienti?fica[50]. Al ejercer su función debe tener en cuenta, de forma general, los apoyos o ajustes que requiera la persona para la comprensio?n del acto o la manifestacio?n de su voluntad y preferencias.

86. Adicionalmente, para la Corte resulta claro que las funciones del notario en la suscripcio?n de la escritura pu?blica en que se plasma el acuerdo de apoyo[51], no implican la facultad de establecer cua?l es el contenido del mismo, ya que es la persona titular del acto juri?dico quien determina su contenido. Así, el notario en ejercicio de sus atribuciones debe verificar y revisar que las declaraciones se ajustan a su finalidad y a las normas legales.

87. Ahora bien, la obligacio?n de garantizar la disponibilidad de ajustes razonables en el tra?mite de los acuerdos de apoyo, encuentra sustento en la misma Constitucio?n que vela por la especial proteccio?n de las personas en condición de discapacidad[52] y en la CDPD[53]. En consecuencia, la garanti?a de los ajustes razonables no escapa de la o?rbita notarial, de hecho, es obligacio?n de todas las autoridades del Estado facilitar o poner a disposicio?n de las personas en situacio?n de discapacidad este tipo de herramientas.

88. Por consiguiente, los incisos segundo y tercero del arti?culo 16 de la Ley 1996 de 2019 se ajustan al arti?culo 131 de la Constitucio?n y, en consecuencia, la Corte procederá a declarar su exequibilidad, por el cargo examinado.

VII. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,  

RESUELVE

Declarar EXEQUIBLES los incisos segundo y tercero del artículo 16 de la Ley 1996 de 2019, “[p]or medio de la cual se establece el régimen para el ejercicio de la capacidad legal de las personas con discapacidad mayores de edad”, por el cargo analizado en esta sentencia.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 Aclaración de voto

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Cita la sentencia C-1159 de 2008 en la que la Corte Constitucional fijo? el límite entre la funcio?n notarial y la jurisdiccional, bajo el entendido de que la primera debe ser entendida principalmente como "una funcio?n testimonial de autoridad, que implica la guarda de la fe pública, teniendo en cuenta que el notario, en virtud del servicio que presta, debe otorgar autenticidad a las declaraciones que son emitidas ante él, y en consecuencia, dar plena fe de los hechos que ha podido percibir en el ejercicio de tales competencias". Por su parte, "a la rama judicial le corresponde 'decir el derecho' (iurisdictio, de ius dicere), esto es, atribuir con carácter vinculante los efectos de las leyes a los gobernados, siendo en consecuencia la funcio?n esencial de la administración de justicia la de declarar si existen o no los derechos y, en caso afirmativo, quien es su titular".

[2] Página 4 de la demanda.

[3] Página 1 del escrito de corrección.

[4] Actúan, en su orden, en calidad de presidente y vicepresidentes de la UCNC.

[5] Al respecto señala que mientras "la Ley 1306 de 2009 preveía la participación de distintas autoridades judiciales y administrativas a quienes les correspondía el papel de garantes de los derechos de las personas con discapacidad mental absoluta o relativa y, para ello fijo? reglas sobre la filiación, la salud y rehabilitación, la prevención sanitaria, la protección, el domicilio, las visitas, la internación de urgencia, entre otras", la Ley 1996 de 2019, al suprimir los regímenes sustitutivos de la manifestación de la voluntad, "parece dejar a su suerte a las personas con discapacidad, sin tener en cuenta que la presunción legal de capacidad puede representar más riesgos o desventajas de aquellas que dice superar[, como] la afectacio?n de sus derechos fundamentales y su patrimonio, por parte de sus parientes o las personas más cercanas" (pp. 7 y 8 del escrito de intervención). Y agrega que "la supresión de mecanismos sustitutivos de la voluntad que dan paso a la plena libertad para que las personas con discapacidad adopten decisiones que no comprenden, lejos de proteger sus derechos promueve una situación de indefensión de estos sujetos de especial proteccio?n constitucional contrariando lo dispuesto en el artículo 13 superior" (p. 9 ibíd.).

[6] Página 3 del escrito de intervención.

[7] Página 4 del escrito de intervención.

[8] El parágrafo 2 del artículo 16 de la Ley 1996 de 2019 establece: "El Ministerio de Justicia y del Derecho, en un plazo no superior a un (1) año contado a partir de la promulgación de la presente ley, diseñará e implementará un plan de formación a notarías sobre el contenido de la presente ley y sus obligaciones específicas en relación con los acuerdos de apoyo. Cumplido el anterior plazo, el presente artículo entrará en vigencia".

[9] Páginas 4 y 5 del escrito de intervención.

[10] Por conducto de la abogada Claudia Carolina Castro Rubio.

[11] Página 5 del escrito de intervención.

[12] El escrito fue presentado por Natalia Moreno Rodri?guez, Sabrina Pacho?n Torres, Constanza Liceth Pe?rez, Yolanda del Roci?o Gil, Mari?a Jazmi?n Rueda y Luz Velia Velandia Robayo.

[13] La Convención fue ratificada por Colombia mediante la Ley 1346 de 2009.

[14] El artículo 12 de la Convención, referente al igual reconocimiento como persona ante la ley, señala: "3. Los Estados Partes adoptarán las medidas pertinentes para proporcionar acceso a las personas con discapacidad al apoyo que puedan necesitar en el ejercicio de su capacidad jurídica".

[15] Agrega que el artículo 12 de la Convención, y particularmente el reconocimiento de la capacidad jurídica, esta? en estrecha relacio?n con el artículo 5 del mismo instrumento, sobre la igualdad y la no discriminación, en la medida en que enuncia la igualdad ante la ley de todos y prohíbe la discriminación con base en la discapacidad.

[16] Anexa los siguientes documentos: Bach, M. & Kerzner, L. (2010). A new paradigm for protecting autonomy and the right to legal capacity. Prepared for the Law Commission of Ontario, October 2010. Browning, Bigby & Douglas (2004). Supported Decision Making: Understanding How Its Conceptual Link, to legal capacity is influencing the development of practice. Quinn, G. (2010). Personhood and Legal Capacity Perspectives on the Paradigm Shift of Article 12 CRPD.

[17] El escrito es presentado por Ingrid Duque Martínez y María José Aranguren Acosta, integrantes del proyecto de investigacio?n en derecho y discapacidad del Departamento de Derecho Civil de la Universidad Externado de Colombia.

[18] Hace referencia al artículo 3 de la Ley 1996 de 2019 que define los apoyos en los siguientes términos: "4. Apoyos. Los apoyos de los que trata la presente ley son tipos de asistencia que se prestan a la persona con discapacidad para facilitar el ejercicio de su capacidad legal. Esto puede incluir la asistencia en la comunicación, la asistencia para la comprensión de actos jurídicos y sus consecuencias, y la asistencia en la manifestación de la voluntad y preferencias personales. || 5. Apoyos formales. Son aquellos apoyos reconocidos por la presente ley, que han sido formalizados por alguno de los procedimientos contemplados en la legislación nacional, por medio de los cuales se facilita y garantiza el proceso de toma de decisiones o el reconocimiento de una voluntad expresada de manera anticipada, por parte del titular del acto jurídico determinado".

[19] Corte Constitucional, sentencia C-029 de 2019.

[20] Corte Constitucional, sentencia C-093 de 1998.

[21] Corte Constitucional, sentencia C-093 de 1998.

[22] El artículo 3 de la Ley 1996 de 2019 define: "6. Ajustes razonables. Son aquellas modificaciones y adaptaciones que no impongan una carga desproporcionada o indebida, cuando se requieran en un caso particular, para garantizar a las personas con discapacidad el goce o ejercicio, en igualdad de condiciones que las demás, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales".

[23] Por conducto de la abogada Olivia Ine?s Reina Castillo, directora de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio.

[24] El escrito es presentado por Mariana Medina Barraga?n, defensora delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales (E) de la Defensoría del Pueblo.

[25] Hace referencia a las sentencias C-181 de 1997 y C-029 de 2019.

[26] Por conducto de las doctoras Clara Mari?a González Zabala, secretaria jurídica de la Presidencia de la República, y Lucy Edrey Acevedo Meneses, jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

[27] Refirieron la sentencia C-182 de 2016.

[28] Página 19 del escrito de intervención.

[29] Corte Constitucional, sentencia C-520 de 2009.

[30] Página 5 del escrito de intervención.

[31] Página 6 del escrito de intervención.

[32] En ese orden, en la sentencia C-399 de 1999 la Corte Constitucional sostuvo que el notario "[...] debe otorgar autenticidad a las declaraciones que son emitidas ante él, y en consecuencia, dar plena fe de los hechos que ha podido percibir en el ejercicio de tales competencias".

[33] Páginas 3 y 4 del concepto.

[34] Al respecto, mencionó el artículo 30 del estatuto que dispone que las declaraciones de los otorgantes deberán estar redactadas con claridad y precisión "[...] de manera que se acomoden lo más exactamente posible a sus propósitos y a la esencia y naturaleza del acto o contrato que se celebra".

[35] Aprobada por el Estado colombiano mediante Ley 1346 de 2009. De acuerdo con la Convención, los ajustes razonables son "[...] las modificaciones y adaptaciones necesarias y adecuadas que no impongan una carga desproporcionada o indebida, cuando se requieran en un caso particular, para garantizar a las personas con discapacidad el goce o ejercicio, en igualdad de condiciones con las demás, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales" (art. 2).

[36] Página 5 del concepto.

[37] Refirió que la Corte Constitucional en la sentencia C-1038 de 2002 diferenció entre los actos administrativos y los actos jurisdiccionales, explicando que se presumen judiciales aquellas "(i) funciones que se materializan en actos con fuerza de cosa juzgada, o (ii) son desplegadas por jueces, o al menos por funcionarios que gozan de los atributos propios de los jueces, o (iii) se desarrollan en el marco de procesos judiciales, o se encuentran indisolublemente ligadas a un proceso judicial". Página 5 del concepto.

[38] Página 5 del concepto.

[39] Ver entre otras, las sentencias C-055 de 2010 y C-634 de 1996.

[40] Ver entre otras, la sentencia C-699 de 2016.

[41] Página 4 de la demanda.

[42] La Convención fue ratificada por Colombia mediante la Ley 1346 de 2009.

[43] Artículo 1º.

[44] Como lo explican en sus intervenciones el Departamento de Derecho Civil de la Universidad Externado de Colombia y la Defensoría del Pueblo.

[45] Según el artículo 1º. de la Ley 29 de 1973, "por la cual se crea el Fondo Nacional de Notariado y se dictan otras disposiciones".

[46] Corte Constitucional, sentencia C-093 de 1998.

[47] El artículo 12 de la Convención, referente al igual reconocimiento como persona ante la ley, señala: "3. Los Estados Partes adoptarán las medidas pertinentes para proporcionar acceso a las personas con discapacidad al apoyo que puedan necesitar en el ejercicio de su capacidad jurídica".

[48] Persona que da testimonio, atestigua o afirma la veracidad de algo: persona que presencia o conoce en directo un acontecimiento.

[49] Artículo 13 del Decreto Ley 960 de 1970.

[50] La Unión Internacional de Notariado, en este punto, refiere la Guía notarial de buenas prácticas para personas con discapacidad. El Notario como apoyo institucional y autoridad pública de la Comisión de Derechos Humanos, Unión internacional de Notariado, que señala: "No se trata de examinar a la persona con discapacidad (con test de inteligencia o de otra manera) para tratar de determinar el alcance de sus limitaciones, su funcio?n no es constar que la persona con discapacidad supera un cierto umbral de competencia mínima. La exigencia mínima que el notario se debe plantear no es de una cierta competencia personal, sino la de que el contrato termine por contener una voluntad informada, consciente y libremente expresada, aunque, para formarla, el otorgante haya necesitado recibir un alto nivel de apoyo. Un apoyo que no excluye, sino que por el contrario puede requerir de un alto nivel de consejo y asesoramiento que le ayude a formar su voluntad negocial" (p. 40-41).

[51] El artículo 3 de la Ley 1996 de 2019 define los apoyos en los siguientes términos: "4. Apoyos. Los apoyos de los que trata la presente ley son tipos de asistencia que se prestan a la persona con discapacidad para facilitar el ejercicio de su capacidad legal. Esto puede incluir la asistencia en la comunicación, la asistencia para la comprensión de actos jurídicos y sus consecuencias, y la asistencia en la manifestación de la voluntad y preferencias personales. || 5. Apoyos formales. Son aquellos apoyos reconocidos por la presente ley, que han sido formalizados por alguno de los procedimientos contemplados en la legislación nacional, por medio de los cuales se facilita y garantiza el proceso de toma de decisiones o el reconocimiento de una voluntad expresada de manera anticipada, por parte del titular del acto jurídico determinado".

[52] Artículos 13, 47, 54 y 68 Superiores.

[53] De acuerdo con la Convención, los ajustes razonables son "[...] las modificaciones y adaptaciones necesarias y adecuadas que no impongan una carga desproporcionada o indebida, cuando se requieran en un caso particular, para garantizar a las personas con discapacidad el goce o ejercicio, en igualdad de condiciones con las demás, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales" (art. 2).

[54] Así lo destacó la Procuradora General de la Nación en su concepto.

Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda.©
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 20 de abril de 2024 - (Diario Oficial No. 52.716 - 3 de abril de 2024)

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