Sentencia C-036/09

OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY QUE REGLAMENTA LA ATENCION INTEGRAL DE NIÑOS Y NIÑAS DE LA PRIMERA INFANCIA

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Alcance

En reiterada jurisprudencia la Corte ha precisado que el estudio de la constitucionalidad de un proyecto de ley objetado por el Presidente de la República no sólo versa sobre los asuntos materiales concernientes a los reproches que el Gobierno Nacional presenta, sino que también comprende el análisis del procedimiento impartido a las objeciones a la luz de las disposiciones constitucionales y legales que se ocupan de él.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Insistencia de las Cámaras como presupuesto de procedibilidad/EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Imposibilidad de efectuar examen por ausencia de material probatorio/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-En trámite de objeciones presidenciales

El trámite legislativo de las objeciones presidenciales da cuenta de que la decisión del Congreso de insistir en la aprobación del artículo objetado, prima facie, cumplió con las normas constitucionales y orgánicas que reglan el trámite de las leyes, razón por la cual la Corte realiza a continuación el análisis material de las objeciones, empezando por precisar el contenido y el alcance de las mismas. Sin embargo, dado que la Secretaría General del Senado de la República no pudo enviar las  Gacetas en las que se publicaron las actas aprobadas de las sesiones de la corporación en las cuales se cumplió el trámite de las objeciones, la Corte Constitucional no puede pronunciarse de manera definitiva sobre dicho trámite y, por consiguiente, en la parte resolutiva de esta providencia se hará la advertencia de que en relación con el trámite de las objeciones en el Senado de la República, cabe que los ciudadanos, si encuentran motivo para ello, ejerzan la acción pública de inconstitucionalidad, dentro del término de caducidad previsto en el artículo 242, numeral 3º de la Constitución.     

OBJECION PRESIDENCIAL-Aplicación del principio de la buena fe para establecer oportunidad en trámite de objeciones presidenciales  

A partir de las pruebas que obran en el expediente no es posible establecer con certeza la fecha en la que se recibió en la Presidencia de la República el texto del Proyecto de Ley N° 207/07 Senado, 192/06 Cámara, a efectos de establecer la oportunidad de las objeciones. Sin embargo tanto la presidencia de la República como la Secretaría de la Cámara de Representantes, pese a que no disponen de un documento en el que conste de manera expresa la fecha de radicación, expresan que a partir de la información existente en esas dependencias puede tenerse como cierta la fecha del 8 de julio de 2008 como la de recepción del proyecto de ley en la Presidencia de la República, por lo que en aplicación del principio de la buena fe que rige la actuación de las autoridades públicas y teniendo en cuenta que no existe controversia en relación con la fecha en cuestión, la Corte Constitucional la tomara como cierta para decidir sobre la oportunidad de las objeciones presentadas por el gobierno al Proyecto de Ley, y como quiera, que el proyecto fue recibido en la Presidencia de la República el 8 de julio de 2008, el Gobierno tenía hasta el 16 de julio de 2008 para devolverlo con objeciones, lo cual ocurrió ese mismo día, razón por la cual se tiene que las objeciones fueron presentadas dentro del término previsto en la Constitución.

OBJECION PRESIDENCIAL-Presentación oportuna por publicación del proyecto por el gobierno al estar las cámaras en receso

Dado que cuando se recibió el proyecto de ley en la Presidencia de la República las Cámaras estaban en receso, el Proyecto objetado fue publicado por el gobierno en el Diario Oficial N° 47.502 de 16 de julio de 2008, dándose así cumplimiento a la exigencia contenida en el último inciso del artículo 166 de la Constitución.  

OBJECION PRESIDENCIAL-Límite temporal para la insistencia de las Cámaras

De acuerdo con reiterada jurisprudencia de esta Corporación, el tiempo del cual disponen las Cámaras para insistir en la aprobación de un proyecto de ley objetado por el gobierno no puede exceder el término que expresamente la Constitución ha fijado para la formación de la ley y por eso el Congreso de la República debe estimar o desestimar las objeciones dentro de dos legislaturas, la primera de las cuales será aquella “que esté cursando en el momento en que se devuelve el respectivo proyecto”, resultando en el presente caso que el trámite de las objeciones se completó dentro de la primera legislatura y por consiguiente resulta conforme a lo dispuesto en el artículo 162 de la Constitución.

OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY DE ATENCION DE LA PRIMERA INFANCIA-Financiación de servicios con cargo al sistema general de participaciones siempre que las mismas no generen gastos recurrentes

Expresa el gobierno su preocupación por el hecho de que la financiación de los servicios previstos en el proyecto con cargo al Sistema General de Participaciones esté subordinada a los recursos previstos en el parágrafo transitorio 2º del artículo 4 del Acto Legislativo 04 de 2007, y que, como quiera que en la Ley 1176 de 2007, que tiene el carácter de orgánica, se dispuso que  los recursos previstos en el parágrafo transitorio 2º del artículo 4 del Acto Legislativo 04 de 2007, se destinarán a la financiación de las acciones en primera infancia, siempre que las mismas no generen gastos recurrentes, por virtud del artículo objetado, que por hacer parte de una ley ordinaria debe sujetarse a lo previsto en la ley orgánica, con recursos del Sistema General de Participaciones a los que allí se alude sólo se podrían financiar acciones de atención a los niños en primera infancia que no generen gastos recurrentes, resultando para el Gobierno, un hecho que la atención directa de los niños en la primera infancia genera gastos recurrentes, en la medida en que una vez inicie la prestación del servicio es necesario garantizar los recursos para su sostenibilidad, de donde cabría señalar que la norma objetada es contraria a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 1176 de 2007.

OBJECION PRESIDENCIAL-Infundada porque servicios de la primera infancia comprenden gastos  tanto recurrentes como no recurrentes además de la concurrencia de competencias

El escrito de objeciones expresa una preocupación sobre la manera como en la ley objetada se dispuso la financiación de las acciones en ella contenidas para la atención de la primera infancia, acciones que dan lugar a gastos tanto recurrentes como no recurrentes, en lo que la Corte observa que del texto de la ley se desprende que el legislador optó por una distribución de competencias que no es per se contraria a la Constitución, en la medida en que dispuso que para la atención de las acciones previstas en la ley concurrirían unos recursos provenientes del Sistema General de Participaciones y otros propios de las entidades territoriales, y en la medida que la ley objetada se refiere a acciones generales en atención a la primara infancia, el señalamiento específico de una fuente de financiación, si bien establece una destinación necesaria para los recursos a los que alude la ley, no implica que no se puedan destinar, en cada entidad territorial, recursos de distinta fuente a la financiación de esas actividades.

Referencia: expediente OP-105

Asunto: Objeciones Presidenciales por inconstitucionalidad al Proyecto de Ley N° 207/07 Senado, 192/06 Cámara, “Por la cual se reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén”.

Magistrado Ponente:

Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL

Bogotá, D.C.,  veintisiete (27) de enero de dos mil nueve (2009)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

Mediante oficio radicado en la Corte Constitucional el 17 de septiembre del año en curso y con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, el Presidente del Senado de la República remitió a esta Corporación el Proyecto de Ley N° 207/07 Senado, 192/06 Cámara, “Por la cual se reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisben”, el cual fue objetado por el Presidente de la República por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia.

1. Trámite legislativo dado a las objeciones presidenciales formuladas al Proyecto de Ley N° 207/07 Senado, 192/06 Cámara.

1.1. Mediante oficio de junio 23 de 2008, el Secretario General (E) de la Cámara de Representantes envió al Presidente de la República el proyecto de ley, con sus respectivos anexos y antecedentes legislativos, para la correspondiente sanción presidencial.

1.2. La Presidencia de la República recibió el proyecto en el día 8 de julio de 2008 y devolvió el expediente legislativo a la Presidencia de la Cámara de Representantes el 16 de julio del mismo año sin la correspondiente sanción ejecutiva por objeciones de inconstitucionalidad e inconveniencia.

1.3. A través de escrito del 5 de agosto de 2008, recibido ese mismo día en la Secretaría General del Senado de la República y el 13 de agosto de 2008 en la Cámara de Representantes, el senador Carlos Julio González Villa y el representante Jaime Restrepo Cuartas, presentaron informe sobre las objeciones presidenciales al proyecto de ley, en el que solicitaron insistir en la exequibilidad del artículo 16 del proyecto, aceptar las objeciones de inconstitucionalidad del artículo 8 y rechazar las objeciones por inconveniencia al artículo 10 del proyecto de ley en comento[1].

1.4. El informe fue considerado y aprobado en la Plenaria del Senado de la República el 03 de septiembre de 2008[2] y en la Plenaria de la Cámara de Representantes  el 13 de agosto del mismo año[3], como consta en los informes de sustanciación presentados por los Secretarios Generales de ambas células legislativas.

1.5. El 11 de septiembre de 2008 el Presidente del Senado de la República remitió el proyecto a esta Corte para que decida sobre la  exequibilidad de las objeciones rechazadas por el Congreso.

2. Texto del proyecto objetado

A continuación se transcriben los artículos objetados del Proyecto de Ley:

TEXTO CONCILIADO AL PROYECTO DE LEY NUMERO 207 DE 2007 SENADO, 192 DE 2006 CAMARA

por la cual se reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén.

El Congreso de la República de Colombia

DECRETA:

T I T U L O I

DISPOSICIONES GENERALES

Artículo 1°. Objeto. Contribuir a mejorar la calidad de vida de las madres gestantes, y las niñas y niños menores de seis años, clasificados en los niveles 1, 2 y 3 del Sisbén, de manera progresiva, a través de una articulación interinstitucional que obliga al Estado a garantizarles sus derechos a la alimentación, la nutrición adecuada, la educación inicial y la atención integral en salud.

Artículo 2°. Derechos de los niños. Los derechos de los niños comienzan desde la gestación, precisamente para que al nacer se garantice su integridad física y mental. Los niños de Colombia de la primera infancia, de los niveles 1, 2 y 3 del Sisbén, requieren la atención prioritaria del Estado para que vivan y se formen en condiciones dignas de protección.

El Estado les garantizará a los menores, de los cero a los seis años, en forma prioritaria, los derechos consagrados en la Constitución Nacional y en las leyes que desarrollan sus derechos. Los menores recibirán la alimentación materna, de ser posible, durante los primeros años y accederán a una educación inicial, la cual podrá tener metodologías flexibles.

Artículo 3°. Propuesta de Coordinación Interinstitucional para la Atención Integral de la Población Objetivo. En un término máximo de 6 meses, después de promulgada la presente ley, los Ministerios de Hacienda, Educación, Protección Social y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, bajo la coordinación del Departamento Nacional de Planeación, presentarán una propuesta de atención integral que se proyecte más allá de los programas que ya vienen ejecutando, para garantizar a la mujer en embarazo y a los menores de 6 años, de los niveles 1, 2 y 3 del Sisbén, el acceso progresivo e integral a la salud, a la alimentación y a la educación, que además tenga el respaldo financiero, para que su ejecución sea efectiva.

Artículo 4°. Actores del modelo. Los responsables del desarrollo del proceso y del modelo de atención integral serán el Ministerio de la Protección Social; el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, y el Ministerio de Educación Nacional, así como los gobiernos departamentales, municipales y distritales.

En el nivel nacional el Ministerio de la Protección Social, el Ministerio de Educación Nacional y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar deberán actuar de manera coordinada, con miras a garantizar el carácter integral del modelo de atención, de acuerdo con sus responsabilidades y competencias. En el nivel territorial se promoverá así mismo la acción coordinada de las secretarías de salud y educación, así como de las seccionales del Instituto Colombiano de Bienestar familiar.

El Ministerio de la Protección Social garantizará por su parte que las mujeres en gestación y todos los niños de la primera infancia de los niveles 1, 2 y 3 del Sisbén estén cubiertos en salud y por los programas de promoción de la salud y prevención de la enfermedad, de acuerdo con lo establecido en los artículos 29 y 46 de la Ley 1098 de 2006.

T I T U L O II

MODELO DE LA ATENCION INTEGRAL

Artículo 5°. Distribución de los actores según la edad. El Ministerio de la Protección Social garantizará que las mujeres gestantes de los niveles 1, 2 y 3 del Sisbén tengan la atención necesaria en salud, nutrición y suplementos alimentarios, para garantizar la adecuada formación del niño durante la vida fetal y que estos, desde el nacimiento hasta los seis años, permanezcan vinculados al sistema de salud.

El Ministerio de Educación Nacional y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, de manera directa o en forma contratada, de acuerdo con sus competencias, tendrán a su cargo la atención integral en nutrición, educación inicial según modelos pedagógicos flexibles diseñados para cada edad, y apoyo psicológico cuando fuere necesario, para los niños de la primera infancia clasificados en los niveles 1, 2 y 3 del Sisbén.

Artículo 6°. Responsabilidad General de los Entes Territoriales. Los gobiernos departamentales, municipales y distritales garantizarán el desarrollo de planes de atención integral a la primera infancia, basados en diagnósticos locales, sobre los retos y oportunidades que enfrenta esta población, para el disfrute efectivo de sus derechos. Deberá promoverse la coordinación entre las dependencias encargadas de su desarrollo, así como entre los actores del nivel territorial y el nivel nacional, en el marco de la propuesta de atención integral de la mujer en embarazo y de los niños de la primera infancia, de que trata el artículo segundo.

Artículo 7°. Apoyo de otras instituciones. El Ministerio de Educación Nacional, con el acompañamiento del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, promoverá el diseño y la discusión de lineamientos curriculares, que puedan ser incorporados por las normales superiores con miras a promover la formación de profesionales capacitados para atender a los niños y las niñas de la primera infancia, de los niveles 1, 2 y 3 del Sisbén, en labores de atención en nutrición, logro de competencias específicas por medio de metodologías flexibles y especiales y formación en valores.

Los hospitales deberán crear programas de recuperación nutricional ambulatoria que involucren procesos de valoración, tratamiento y seguimiento al niño; y capacitación en mejores prácticas alimentarias dirigida a los padres de familia y/o cuidadores.

Parágrafo. De igual manera, el Ministerio de Educación Nacional realizará un diagnóstico sobre la oferta existente en las Normales Superiores, las Universidades e Instituciones de Educación Superior de programas de formación integral para la primera infancia, para los niños con o sin algún tipo de discapacidad o niños genios y con habilidades especiales.

Artículo 8°. Delegación del servicio. El Ministerio de Educación, el Instituto de Bienestar Familiar y los entes territoriales podrán contratar los servicios inscritos en los planes integrales de atención a la primera infancia, tanto en las zonas urbanas como rurales, con organizaciones (fundaciones y corporaciones), religiosas o laicas, o Cajas de Compensación Familiar, que tengan en la actualidad o establezcan para este propósito proyectos de atención a los niños de la primera infancia en los niveles 1, 2 y 3 del Sisbén, debidamente reglamentados y aprobados, con los componentes esenciales de atención integral por grupos interdisciplinarios de profesionales, incluidas la nutrición, la educación inicial y el apoyo psicológico cuando fuere necesario. Estas organizaciones deberán involucrar a las familias en el proceso.

Artículo 9°. Infraestructura. La infraestructura para la prestación de estos servicios (guarderías de atención integral, centros de bienestar, hogares juveniles, jardines, ludotecas y escuelas infantiles) será inicialmente la que exista en cada lugar del país, tanto en zonas urbanas como rurales, incorporando espacios públicos como parques y zonas de recreación, pero deberá elaborarse un plan de desarrollo paulatino de las construcciones, adaptaciones, dotación en los equipos e instrumentos que sean necesarios, con el objeto de proveerlos de espacios, materiales y ambientes adecuados según la edad, con comedores, sitios de juego y diversión y espacios adecuados para la formación. En ello deberán contribuir las entidades estatales de nivel departamental, municipal y distrital, de acuerdo con el plan que previamente se debe haber establecido.

Artículo 10. Participación de los actores del modelo. El Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de la Protección Social y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar cubrirán con sus capacidades y recursos las zonas de menor desarrollo del país, dejando a salvo la responsabilidad consagrada en la Ley 1098 de 2006, en departamentos, municipios y distritos que demuestren insolvencia para prestar el servicio, certificado por el Departamento Nacional de Planeación, según la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional. Los departamentos, con las seccionales del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, cubrirán en su región las zonas campesinas, y los municipios, con las localidades del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, su respectiva municipalidad o distrito. Cada región debe asumir los compromisos que le corresponden, de acuerdo con las metas consignadas en la propuesta de atención integral, según lo dispuesto en la presente ley.

Artículo 11. De los discapacitados físicos o mentales. Los niños de la primera infancia con discapacidad física o mental, de los niveles 1, 2 y 3 del Sisbén desde el nacimiento hasta los seis años, que por sus condiciones físicas o mentales no puedan estar en los centros tradicionales de formación, deberán recibir una atención especial y especializada en lugares adaptados para tales fines. Las Facultades de Educación de las Universidades Públicas, las Instituciones de Educación Superior y las Normas Superiores, a nivel nacional y en las regiones, de acuerdo con las políticas trazadas por el Ministerio de Educación Nacional, deberán diseñar y ejecutar programas flexibles con metodologías pedagógicas especiales, para aportar al Estado los profesionales necesarios para prestar dichos servicios. Los niños sujetos de discapacidad que no puedan ser atendidos en zonas aisladas del país y en donde no existan las condiciones necesarias para la atención, podrán ser trasladados a los centros de atención más cercanos, y los costos serán cubiertos por la localidad correspondiente a la que pertenezca el niño.

Artículo 12. De los niños con características especiales. Los niños de la primera infancia con particularidades específicas, por su genialidad o por su habilidad especial en el campo de las ciencias y las artes, de los niveles 1, 2 y 3 del Sisbén, desde el nacimiento hasta los seis años, deberán recibir una atención especial acorde con sus desarrollos. Podrán ser atendidos en los mismos centros, pero con programas especiales y con profesores formados para tales fines, en las universidades e instituciones con programas de educación y formación en las ciencias, la música y las artes. De igual modo, en caso de traslados a otros centros, se procederá como en el artículo anterior.

T I T U L O III

DE LA VEEDURIA Y EL CONTROL

Artículo 13. Veeduría. La sociedad organizada en juntas de Acción Comunal, Veedurías Ciudadanas, Juntas Administradoras Locales, Asociaciones de padres de Familia o Asociaciones de profesores y alumnos, Asociaciones de Entidades de protección y asociaciones u organizaciones estudiantiles, debidamente certificadas y acreditadas por el Gobierno Nacional, Departamental, Municipal, Distrital, podrán conformar veedurías para realizar un seguimiento y garantizar el cumplimiento de la presente ley, y tendrán derecho a participar en el organismo de seguimiento de que trata el artículo catorce de la presente ley.

Artículo 14. Organismo de seguimiento. El Gobierno Nacional creará una Comisión especial de seguimiento coordinada por el Departamento Nacional de Planeación e integrada por un representante del Ministerio de Educación Nacional, un Representante del Ministerio de Hacienda, un representante del ICBF, un representante por el Senado de la República, un representante por la Cámara de Representantes, un delegado de los gobernadores, un delegado de los alcaldes, un representante de las Universidades Públicas o las Instituciones de Educación Superior, un representante de las Normales Superiores y dos representantes de las asociaciones, fundaciones u organizaciones debidamente establecidas y reglamentadas que trabajen por la niñez. Dicho organismo deberá presentar, al Gobierno Nacional y a las Comisiones Sextas de Senado y Cámara de Representantes, informes semestrales del desarrollo de la ley y hacer las sugerencias para el mejoramiento y el cumplimiento de las metas. Los representantes del Senado y la Cámara de Representantes serán elegidos por los miembros de las Comisiones Sextas Constitucionales Permanentes de cada corporación.

T I T U L O IV

DE LA FINANCIACION

Artículo 15. Responsabilidad. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y por intermedio de los Ministerios de Educación y Protección Social, con el apoyo y la participación del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, las Universidades e Instituciones de Educación Superior de carácter Público y las Normales Superiores, serán responsables de buscar los mecanismos para implementar esta ley y para velar por los recursos que sean indispensables, previo estudio y planificación que deberá entregarse seis meses después de aprobada la ley para ser ejecutada en un término de diez años.

Artículo 16. Fuentes de recursos. Los programas, procedimientos y actividades, en favor de la primera infancia, establecidos en la presente ley, serán financiados con los recursos contemplados en el parágrafo transitorio 2º, del artículo 4º del Acto Legislativo 04 de 2007 y con los recursos que para estos mismos efectos destinen las entidades territoriales.

Artículo 17. Todos los niños y niñas de los niveles 1, 2 y 3 del Sisbén tendrán derecho a ser registrados sin costo.

T I T U L O V

DISPOSICIONES FINALES

Artículo 18. Reglamentación. El Gobierno Nacional, con el aporte de los Ministerios de Hacienda, Educación, Protección Social y la participación del ICBF, expedirá los decretos reglamentarios para el cumplimiento de la presente ley.

Artículo 19. Vigencia. Esta ley entra en vigencia a los 6 meses de su promulgación una vez el Gobierno Nacional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 3°, haga la planeación del proyecto y fije las metas para lograr el cubrimiento total e integral de los niños de la primera infancia de los niveles 1, 2 y 3 del Sisbén, durante la gestación y desde el nacimiento hasta los seis años.

II. OBJECIONES DEL GOBIERNO

Mediante comunicación de julio 16 de 2008, el Gobierno devolvió al Congreso de la República, sin la correspondiente sanción ejecutiva, el Proyecto de Ley N° 207/07 Senado, 192/06 Cámara, “Por la cual se reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén”, con objeciones de inconstitucionalidad e inconveniencia.

Los reparos hechos por el Gobierno se refieren, por un lado, a la inconstitucionalidad de los artículos 8 y 16 del Proyecto de Ley por vulnerar la Constitución Política en sus artículos 365 y 151 respectivamente. Por otra parte, alega la inconveniencia del artículo 10, pues considera que lo allí dispuesto libera a las entidades territoriales de la obligación de aportar recursos propios en beneficio de la atención a la primera infancia, contraviniendo así lo establecido en los artículos 10 y 204 del Código de la Infancia y la Adolescencia.

En relación con el artículo 16 del Proyecto de Ley, el Gobierno señala lo siguiente:

“Resulta complejo para el Gobierno Nacional que los recursos destinados a la prestación de este servicio sean superiores al 4% del crecimiento del PIB, como lo prevé la disposición, habida cuenta que si la economía registra un crecimiento inferior, no existirían recursos para la atención integra a la primera infancia.

(…) la Ley 1176 de 2007 en su artículo 14. Destinación y distribución, define: “Los recursos de que trata el Parágrafo Transitorio 2° del artículo 4 del Acto Legislativo 04 de 2007 se destinarán a la financiación de las acciones en primera infancia, definidas como prioritarias por el Consejo Nacional de Política Social, en desarrollo del artículo 206 de la Ley 1098 de 2006 siempre que dichas acciones no generen gastos recurrentes. Lo anterior, teniendo en cuenta las prioridades que cada entidad territorial determine en sus planes de desarrollo.

La mencionada Ley 1176 de 2007 es una ley orgánica y como tal goza de una jerarquía superior dentro de la escala del ordenamiento jurídico por lo que el proyecto de ley en cuestión, al ser una ley ordinaria, no puede contravenir lo establecido en el citado artículo 14 de la Ley 1176 de 2007.

La atención directa de los niños en la primera infancia genera gastos recurrentes en la medida que una vez inicie la prestación del servicio es necesario garantizar los recursos para su sostenibilidad. En esa medida el artículo 16 analizado, resulta inconstitucional al pretender establecer como fuente de recursos unos que por una ley de superior jerarquía tiene una destinación distinta.”

Respecto al artículo 8, adujo que:

“(…) se llama la atención acerca de la limitación que trae el proyecto al restringir la contratación con personas jurídicas sin ánimo de lucro, puesto que la Carta Fundamental habilita a las personas naturales y jurídicas para concurrir en la prestación de los servicios públicos; así las cosas, el Gobierno Nacional insiste en ampliar el espectro de organizaciones con las cuales se puede contratar la prestación. (…)  también se excluirían aquellas personas naturales que son propietarias de instituciones educativas (que no son personas jurídicas y menos sin ánimo de lucro) y que constituyen una gran proporción de los prestadores capacitados para la prestación del servicio en el país.”

En cuanto a la objeción por inconveniencia del artículo 10 del proyecto de ley en comento, el ejecutivo, a través de la Ministra de Educación, expuso:

“La norma, al contrario de incentivar el aporte de los demás actores para lograr el resultado de un mejor cubrimiento de las necesidades de formación integral, pretende descargar de cualquier responsabilidad las entidades territoriales que en algunos casos pueden aportar recursos propios para tal fin. Por tal motivo se considera inconveniente el presente artículo y se propone en sentido contrario crear una norma de carácter progresivo que incentive a las entidades territoriales a invertir en la atención a la primera infancia.”

III. INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

La Comisión Accidental conjunta del Senado de la República y la Cámara de Representantes, integrada para rendir informe respecto de las objeciones presidenciales, propuso aceptar la objeción referida al artículo 8 del Proyecto Ley en comento y desestimar las formuladas contra los artículos 10 y 16, con base en las siguientes consideraciones:

3.1. En relación con la objeción de inconstitucionalidad del artículo 16 por vulnerar el artículo 151 Constitución Política, el informe de la Comisión expresa lo siguiente:

“(…) el artículo 16, al hacer referencia a la financiación de las futuras acciones a favor de la primera infancia, estableció dos fuentes de financiación, de una parte las establecidas en el parágrafo transitorio 2° del artículo 4° del Acto Legislativo 04 de 2007, y de la otra, los recursos que para estos mismos fines destinen las entidades territoriales.

El artículo objetado, deja a salvo lo dispuesto en la ley 1176 de 2007, en relación con la forma en que deben ser utilizados dichos recursos y sólo hace referencia, en términos generales, como es lógico en este nivel de desarrollo legal, a las fuentes de financiación de las acciones y procedimientos que allí se establecen.

Para los autores del proyecto de ley, para el legislativo en general y para los miembros de esta comisión en particular, es obvio que las acciones a favor de los niños y niñas de la primera infancia, definidas en la iniciativa legislativa requieren acciones que generan gastos recurrentes, como las relacionadas con la alimentación, toda vez que dichas acciones, una vez iniciadas, deben continuar y ser constantes en el tiempo para alcanzar los objetivos que el proyecto de ley pretende obtener en materia de nutrición, pero además es evidente que se deben desarrollar otras acciones que por su naturaleza, requieren gastos que no son recurrentes, como los que atañen al desarrollo de la infraestructura, la construcción de centros, guarderías y espacios necesarios para la adecuada atención de los menores (…).”

Así mismo, la Comisión sostiene que el artículo en discusión fue redactado de conformidad con los lineamientos sugeridos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y por el Ministerio de Educación, de modo que no es entendible que el Gobierno pretenda objetar el artículo con fundamento en la restricción impuesta en el artículo 14 de la Ley 1176 de 2007 cuando, con anterioridad a la presentación del proyecto, ambos ministerios se mostraron dispuestos a apoyar la iniciativa y comprendieron el alcance de la norma actualmente objetada.

3.2. Frente a la inconstitucionalidad del artículo 8 del Proyecto de Ley, la Comisión reconoció que a pesar de que el propósito de la norma es establecer controles para proteger los recursos destinados a la atención a la primera infancia, en la redacción de texto pudo haberse incurrido en excesos que ocasionan restricciones al principio de la libertad contractual (Art. 365 C.N.). En consecuencia, acepta la objeción en el sentido de que, posteriormente, el ejecutivo reglamente el artículo de tal forma que se impida el manejo inadecuado de los recursos.  

3.3. Finalmente, la Comisión Accidental señala que el artículo 10, objetado por inconveniencia, obedece al principio de subsidiaridad y en tal sentido, únicamente cuando la entidad territorial demuestre su insolvencia para prestar el servicio, puede apelar a niveles superiores, es decir al Ministerio de la Protección Social, al Ministerio de Educación y al ICBF, para que éstos le coadyuven en el ejercicio de dichas competencias. Igualmente, indica que corresponde al ejecutivo reglamentar la materia, con el objeto de fijar explícitamente procedimientos de control que garanticen el cumplimiento de la norma.

IV.   INTERVENCION CIUDADANA

Con el fin de hacer efectivo el derecho ciudadano de impugnación y defensa, consagrado en el numeral 1º del artículo 242 de la Constitución Política, el Magistrado Sustanciador, mediante Auto de veintiséis de septiembre de 2008, ordenó fijar en lista durante el término de tres días el proyecto de ley objetado y poner a disposición de los ciudadanos una copia del expediente para que pudiera ser consultado.

Dentro del término de fijación en lista intervino la ciudadana Mery Barragán Ávila para solicitar a la Corte que se declare la exequibilidad del artículo 16 del Proyecto de Ley N° 207/07 Senado, 192/05 Cámara, “Por la cual se reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén”, pues considera que el artículo objetado en modo alguno modifica el artículo 14 de la Ley 1176 de 2007, como quiera que aquél establece dos fuentes de financiación: los recursos que se deriven del crecimiento del PIB y los que destinen las entidades territoriales para la atención a la primera infancia, siendo deber del Gobierno reglamentar la forma en que se atenderán las acciones en beneficio de los menores dependiendo de si generan o no gastos recurrentes.

V.  CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

En oficio de septiembre 25 de 2008, el señor Procurador General de la Nación rindió el concepto de rigor, solicitando a la Corte declarar improcedente, por falta de competencia, el trámite de las objeciones presidenciales contra el Proyecto de Ley 207/07 Senado, 192/06 Cámara, "Por la cual se reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén" de llegar a establecerse que el Presidente de la República hizo uso de esa facultad extemporáneamente y sin publicarla en el Diario Oficial. En caso contrario, solicitó declarar infundadas las objeciones presidenciales contra el artículo 16 del Proyecto de Ley citado y, en consecuencia, declararlo exequible.

El señor Procurador fundamenta su solicitud en las siguientes consideraciones:

1. Petición especial previa de aclaración de la fecha en que se recibió el Proyecto de Ley objetado en la Presidencia de la República.

El Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional ejercer su función probatoria, con el propósito de determinar la fecha en la que se recibió en la Presidencia de la República el Proyecto de Ley 207/07 Senado, 192/06 Cámara y, por contera, establecer si el Presidente ejerció su potestad para objetar dentro del término constitucional (art. 166 C.N.).

Lo anterior, como quiera que en el asunto objeto de estudio, el Presidente de la República contaba con seis días para objetar el Proyecto de Ley que le fue remitido por el Secretario General de la Cámara de Representantes el 23 de junio de 2008 y que devolvió con las respectivas objeciones el 16 de julio del mismo año. Así las cosas, en caso de que el mandatario hubiese presentado las objeciones fuera de término, correspondería a la Corte Constitucional declararlas improcedentes por falta de competencia, ordenando la respectiva sanción de ley.

Igualmente, el señor Procurador solicita a la Corte requerir a la Presidencia de la República, con el objeto de que allegue la publicación que debió realizar del Proyecto 207/07 Senado, 192/06 Cámara, puesto que las objeciones fueron formuladas el 16 de julio de 2008, fecha en la que el Congreso de la República estaba en receso.  

2. Exequibilidad del artículo 16 del Proyecto de Ley 207/07 Senado, 192/06 Cámara.

Para el Ministerio Público la norma objetada se ajusta al mandato constitucional que busca la financiación de programas de atención integral a la primera infancia. Al respecto, sostiene:

"Es inobjetable que los recursos adicionales del Sistema General de Participaciones por mayor crecimiento económico están destinados a la atención integral de primera infancia, sin que el precepto constitucional condicione al legislador en materia de empleo de los mismos. Por tanto, pueden destinarse para financiación de programas que no generen gastos recurrentes, como lo estableció el artículo 14 de la Ley 1176 de 2007, o para la cobertura de programas que impliquen inversión recurrente o permanente como lo contempla el artículo 16 del Proyecto de ley 227 [sic] de 2007 Senado, 192 de 2006 Cámara."

Por otra parte, el señor Procurador aduce que le asiste razón al Presidente de la República en que el artículo 16 del Proyecto de ley condiciona la financiación de los programas de atención a la primera infancia al crecimiento del Producto Interno Bruto. Sobre este punto, realiza las siguientes consideraciones:

El Parágrafo 2 del Artículo 4 del Acto Legislativo 4 de 2007 es una norma que tiene vigencia hasta el año 2016 y, por tanto, esta fuente de financiación fijada por el artículo 16 de proyecto, tendría la misma vigencia, lo que aunado a que el crecimiento de la economía es incierto, haría imposible de cumplir el proyecto, en la práctica. Empero, resalta que el Parágrafo transitorio 2° no limita la financiación de los programas de atención a la primera infancia a los recursos adicionales a los que se refiere.

La atención integral a la primera infancia adquirió rango de obligación constitucional explícita para proteger los derechos fundamentales de los menores de seis años. Bajo tal perspectiva, es cierto que el mecanismo de financiación adoptado vulnera la garantía que debe el Estado a la protección de los derechos fundamentales de los infantes más desprotegidos.

Así las cosas, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional declarar exequible el artículo 16 del Proyecto de Ley 207/07 Senado , 192/06 Cámara bajo el entendido "(...)que los recursos arbitrados en el parágrafo 2 del artículo 4 del Acto Legislativo 4 de 2007 no son los únicos destinados a la atención integral de la primera infancia y, por tanto, se deben incluir y aprobar en el Presupuesto General de la Nación de cada anualidad todos los recursos que se requieran para ejecutar todos los programas, procedimientos y actividades para la atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia(...)"

VI. ACTUACIONES ADELANTADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Mediante Auto del veintiséis de septiembre de 2008, el Magistrado Sustanciador consideró necesario recaudar algunas pruebas para verificar hechos relevantes del proceso y mejor proveer en el presente caso. En consecuencia, resolvió oficiar a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y a la Presidencia de la República, en los siguientes términos:

A los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, "para que remitan a este Tribunal, con destino a este proceso, las certificaciones relacionadas con el trámite completo de las objeciones presidenciales del proyecto de ley de la referencia, incluyendo las fechas de  publicación de los informes; las fechas del anuncio previo a la votación de los mismos; las fechas en las que se realizaron los debates; el quórum deliberatorio, decisorio, y las mayorías con las que fueron aprobados, así como las correspondientes gacetas del Congreso en las que consten dichos actos."

Al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, "para que remita a este Tribunal, con destino al proceso de la referencia, la certificación del día exacto del mes de julio de 2008, en el que recibió,  proveniente de la Cámara de Representantes, el  Proyecto de Ley N° 207/07 Senado, 192/06 Cámara, 'Por la cual se reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisben'."

A la Presidencia de la República  "para que informe a este Tribunal, con destino al proceso de la referencia, si se efectuó la publicación del Proyecto  de  Ley  N°  207/07  Senado,  192/06  Cámara, 'Por la cual se  reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisben', dentro del plazo señalado en el inciso 3, del artículo 166 de la Constitución Política. Y en caso afirmativo remitir copia del Diario Oficial en el que así se dispuso."

Mediante escrito recibido en la Secretaría de esta Corporación el primero de octubre de dos mil ocho, el Secretario Jurídico de la Presidencia dio respuesta a los oficios remitidos al Departamento Administrativo de la Presidencia y a la Presidencia de la República, en los siguientes términos:

"Me permito manifestar a esa H. Corporación que según los comunicados por los funcionarios de esta Secretaría encargados de la recepción de la correspondencia, la fecha de entrada -8 de julio-, quedó ilegible. Evidencia lo anterior, las constancias internas del recibo del proyecto, lo mismo que las copias de los escritos que ese mismo día se enviaron a las diversas carteras involucradas con miras a que efectuaran los análisis en ciernes. Para los anteriores efectos, adjunto copia de la documentación que reposa en los archivos de la Secretaría Jurídica."

Respecto de la publicación del Proyecto de Ley N° 207/07 Senado, 192/06 Cámara en el Diario Oficial, indicó:

"Me permito remitir el Diario Oficial No. 47.052 de día miércoles 16 de julio del presente año, donde quedó publicada en las páginas 36, 37 y 38, la objeción presidencial al proyecto de Ley No. 192 de 2006 Cámara, 207 de 2007 Senado, por la cual se reglamenta la atención integral de los niños y niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén. Asimismo, remito fotocopia de la Objeción recibida en la Oficina de Leyes del Cámara dentro de los términos establecidos en el inceso 3 del artículo 166 de la Constitución Política."

De otro lado, a través de escrito radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el día siete de octubre de dos mil ocho, el Secretario General de la Cámara de Representantes informó a la Sala Plena de esta Corporación lo que a continuación se cita:

"De manera respetuosa me permito remitirle la siguiente información: Anexo la Gaceta del Congreso N° 659/08 en la cual se encuentra publicada el Acta de Plenaria N° 128 de agosto 13 de 2008, donde se aprobó el Informe de Objeciones Presidenciales del Proyecto de Ley de la referencia (...). La Gaceta del Congreso en comento no se encontraba disponible al momento de su solicitud por cuanto no había sido remitida por la Imprenta nacional a esta Honorable Corporación."

Así mismo, mediante escrito de 13 de noviembre de 2008, la Secretaría General del Senado de la República certificó lo siguiente:

Que el Anuncio del Informe de Objeciones Presidenciales del proyecto de la referencia según Acta número 09 del 2 de septiembre de 2008, será publicado en la Gaceta del Congreso número 751 de 2008. Dicha gaceta aún no ha sido publicada por la Imprenta Nacional. Pendiente de Publicar.

Que la Aprobación del Informe de Objeciones Presidenciales del proyecto de la referencia según Acta número 10 del 03 de septiembre de 2008, será publicado en la Gaceta del Congreso número 752 de 2008. Dicha gaceta aún no ha sido publicada por la Imprenta Nacional. Pendiente de publicar.

2. A través de Auto de primero de diciembre de 2008, el Magistrado Sustanciador, considerando que no existía certeza sobre la fecha de recibo del Proyecto de Ley de la referencia en la Presidencia de la República, resolvió solicitar al Secretario General de la Cámara de Representantes certificar "(...) con destino al proceso de la referencia, el día exacto en que radicó en la Presidencia de la República el Proyecto de Ley N° 270/07 Senado, 192/06 Cámara (...) adjuntando copia de la correspondiente constancia de recibido del mismo"

La Secretaría General de la Cámara de Representantes, mediante escrito recibido en la Secretaría General de esta Corporación el 4 de diciembre de 2008, dio respuesta a lo solicitado y certificó que:

"Revisado el original que reposa en esta Secretaría del oficio dirigido a Presidencia de la República correspondiente a la remisión del Expediente del Proyecto de Ley N° 192/06 Cámara – 207/07 Senado 'Por el cual se reglamenta la atención integral de los niños de la primera infancia de los sectores clasificados como 1 y 2 del Sisbén de la población colombiana'; y su respectivo Texto Ley, se observa que en el sello donde aparece la fecha de radicación por parte del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República no es totalmente legible, solamente aparece el mes de julio y el año 2008; no obstante realizada la averiguación correspondiente en la oficina donde fue recibido el oficio remisorio en comento se pudo constatar que la fecha exacta de radicación es el 8 de julio de 2008."

Al escrito fue anexado original de la certificación expedida y copia del oficio de fecha 23 de junio de 2008, mediante el cual se remitió a la Presidencia de la República el proyecto de ley mencionado, en donde consta sello de recibo en esa oficina con fecha ilegible.

3. Por medio de Auto de dieciséis de diciembre de 2008 el Magistrado Sustanciador, considerando que, si bien el Secretario General de la Cámara de Representantes informó la fecha en la que, de acuerdo con la averiguación que se hizo en la Presidencia de la República el Proyecto de Ley de la referencia fue radicado en esa oficina, no dio cuenta de la fecha en la que esa célula legislativa hizo entrega del Proyecto a la Presidencia, la cual debía obrar en la constancia de radicación, resolvió "Solicitar al Secretario General de la Cámara de Representantes que (...) certifique, con destino al proceso de la referencia y con fundamento en los documentos que en esa entidad reposen, el día exacto en que ENTREGÓ en la Presidencia de la República el Proyecto de Ley N° 207/07 Senado – 192/06 Cámara (...) adjuntando copia de los correspondientes documentos que así lo acrediten"

La Secretaría General de la Cámara de Representantes dio respuesta a la solicitud en los términos que a continuación se citan:

"(...) con todo respeto reitero a usted que esta Secretaría no dispone de prueba diferente a la citada, y anexada con anterioridad, en la cual no se puede apreciar el día exacto de recibido, por este motivo se dio traslado a la oficina en cuestión, y por tanto debe poder probar el día exacto en que lo recibió, y así nosotros a su turno certificarle lo pertinente."

VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia

De conformidad con lo preceptuado por los artículos 167 y 241-8 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre  las objeciones por inconstitucionalidad que el Presidente de la República formuló en el presente caso.

2. El trámite de las objeciones al proyecto de ley

En reiterada jurisprudencia la Corte ha precisado que el estudio de la constitucionalidad de un proyecto de ley objetado por el Presidente de la República no sólo versa sobre los asuntos materiales concernientes a los reproches que el Gobierno Nacional presenta, sino que también comprende el análisis del procedimiento impartido a las objeciones a la luz de las disposiciones constitucionales y legales que se ocupan de él[4]. Por lo tanto, al examen material debe preceder la verificación del trámite impartido a las objeciones presidenciales para dilucidar si se ajusta a los preceptos que lo regulan. Ello por cuanto, como se ha puesto de presente por la jurisprudencia constitucional, la insistencia de las cámaras, producida en los términos de la Constitución, es un presupuesto de la competencia de la Corte para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del proyecto objetado.

2.1. Oportunidad de las objeciones

El proyecto de ley objetado en la presente oportunidad contiene menos de 20 artículos y, conforme a lo dispuesto en el artículo 166 de la Constitución Política, el Gobierno disponía del término de seis días para devolverlo con objeciones.

A partir de las pruebas que obran en el expediente no es posible establecer con certeza la fecha en la que se recibió en la Presidencia de la República el texto del Proyecto de Ley N° 207/07 Senado, 192/06 Cámara, a efectos de establecer la oportunidad de las objeciones. Sin embargo tanto la presidencia de la República como la Secretaría de la Cámara de Representantes, pese a que no disponen de un documento en el que conste de manera expresa la fecha de radicación, expresan que a partir de la información existente en esas dependencias puede tenerse como cierta la fecha del 8 de julio de 2008 como la de recepción del proyecto de ley en la Presidencia de la República. En aplicación del principio de la buena fe que, de acuerdo con el artículo 83 de la Constitución, rige la actuación de las autoridades públicas y teniendo en cuenta que no existe controversia en relación con la fecha en cuestión, la Corte Constitucional la tomara como cierta para decidir sobre la oportunidad de las objeciones presentadas por el gobierno al Proyecto de Ley N° 207/07 Senado, 192/06 Cámara.         

Como quiera, entonces, que el proyecto fue recibido en la Presidencia de la República el 8 de julio de 2008, el Gobierno tenía hasta el 16 de julio de 2008 para devolverlo con objeciones, lo cual ocurrió ese mismo día, razón por la cual se tiene que las objeciones fueron presentadas dentro del término previsto en la Constitución.

Dado que cuando se recibió el proyecto de ley en la Presidencia de la República las Cámaras estaban en receso, el Proyecto objetado fue publicado por el gobierno en el Diario Oficial N° 47.502 de 16 de julio de 2008, dándose así cumplimiento a la exigencia contenida en el último inciso del artículo 166 de la Constitución.  

2.2. El límite temporal para la insistencia de las Cámaras, según lo dispuesto en el artículo 162 de la Constitución

De acuerdo con reiterada jurisprudencia de esta Corporación, el tiempo del cual disponen las Cámaras para insistir en la aprobación de un proyecto de ley objetado por el gobierno no puede exceder el término que expresamente la Constitución ha fijado para la formación de la ley[6] y por eso el Congreso de la República debe estimar o desestimar las objeciones dentro de dos legislaturas, la primera de las cuales será aquella "que esté cursando en el momento en que se devuelve el respectivo proyecto".

En el presente caso las objeciones fueron presentadas el 16 de julio de 2008, es decir, con efecto en la legislatura que transcurre entre el 20 de julio de 2008 y el 20 de junio de 2009. Después del correspondiente trámite, el Congreso de la República aprobó los informes de las comisiones designadas para sustanciar las objeciones, en la plenaria de la Cámara de Representantes el 13 de agosto de 2008 y en la plenaria del Senado de la República el 3 de septiembre del año en curso. Se constata, entonces, que el trámite de las objeciones se completó dentro de la primera legislatura y por consiguiente resulta conforme a lo dispuesto en el artículo 162 de la Constitución.

2.3. Trámite de discusión y aprobación de las objeciones

El texto de las objeciones fue recibido en la Presidencia de la Cámara de Representantes el 16 de julio de 2008 y publicado en el Diario Oficial N° 47.502 de esa fecha.

Las mesas directivas de Senado y Cámara, designaron una comisión accidental conjunta encargada de hacer el estudio y emitir concepto sobre las objeciones presidenciales. La Comisión estuvo integrada por el senador Carlos Julio Gónzalez Villa y por el representante Jaime Restrepo Cuartas.

Trámite en el Senado de la República

La publicación del informe de objeciones presidenciales al proyecto de ley de la referencia en el Senado de la República se hizo en la Gaceta del Congreso N° 514 de agosto 11 de 2008.

El anuncio de la votación del informe de las objeciones presidenciales en el Senado de la República se hizo en la sesión plenaria del 2 de septiembre de 2008, como consta en el acta N° 09 de esa misma fecha que, de conformidad con Certificación de la Secretaría General del Senado, será publicada en la Gaceta N° 751 de 2008.

El informe de objeciones presentado ante el Senado de la República fue aprobado en sesión del 3 de septiembre de 2008, tal como consta en el acta N° 10 de la misma fecha que se publicará en la Gaceta N° 752 de 2008, según informó la Secretaría General de esa Corporación.

2.3.2. Trámite en la Cámara de Representantes

La publicación del informe de objeciones presidenciales al proyecto de ley de la referencia en la Cámara de Representantes se hizo en la Gaceta del Congreso N° 507 de 8 de agosto de 2008.

El anuncio de votación del informe de las objeciones presidenciales en la Cámara de Representantes se hizo en la sesión plenaria del 12 de agosto de 2008, según consta en el Acta N° 127 de esa misma fecha publicada en la Gaceta N° 646 de 2008.

El informe de objeciones presentado ante la Cámara de Representantes fue aprobado en sesión del 13 de agosto de 2008, tal como consta en el acta N° 128 de la misma fecha, publicada en la Gaceta N° 659 de 2008. El quórum fue de 161 Representantes a la Cámara, siendo el informe aprobado por la mayoría de los presentes mediante votación ordinaria.

2.4. El anterior recuento del trámite legislativo de las objeciones presidenciales, da cuenta de que la decisión del Congreso de insistir en la aprobación del artículo objetado, prima facie, cumplió con las normas constitucionales y orgánicas que reglan el trámite de las leyes, razón por la cual la Corte realiza a continuación el análisis material de las objeciones, empezando por precisar el contenido y el alcance de las mismas.

Sin embargo, dado que la Secretaría General del Senado de la República no pudo enviar las  Gacetas en las que se publicaron las actas aprobadas de las sesiones de la corporación en las cuales se cumplió el trámite de las objeciones, la Corte Constitucional no puede pronunciarse de manera definitiva sobre dicho trámite y, por consiguiente, en la parte resolutiva de esta providencia se hará la advertencia de que en relación con el trámite de las objeciones en el Senado de la República, cabe que los ciudadanos, si encuentran motivo para ello, ejerzan la acción pública de inconstitucionalidad, dentro del término de caducidad previsto en el artículo 242, numeral 3º de la Constitución.     

3. Análisis material de las objeciones presidenciales

3.1. Contenido y alcance de las objeciones

Las objeciones de inconstitucionalidad, presentadas por el gobierno por conducto de la Ministra de Educación, versan sobre los artículos 8º y 16º del proyecto.

Las Cámaras se avinieron en relación con las objeciones dirigidas contra el artículo 8º, razón por la cual el mismo fue retirado del proyecto, e insistieron en la aprobación del artículo 16.  

De este modo el pronunciamiento de la Corte versa sobre las objeciones de inconstitucionalidad presentadas por el gobierno contra el artículo 16 del proyecto de ley.

En el escrito de objeciones, el gobierno, en primer lugar, expresa su preocupación por el hecho de que la financiación de los servicios previstos en el proyecto con cargo al Sistema General de Participaciones esté subordinada a los recursos previstos en el parágrafo transitorio 2º del artículo 4 del Acto Legislativo 04 de 2007, por cuanto ello implica que si la economía registra un crecimiento inferior al 4% del PIB no existirían recursos para la atención integral a la primera infancia ni para la sostenibilidad de la atención.

Expresa el gobierno, en segundo lugar, que, como quiera que en la Ley 1176 de 2007, que tiene el carácter de orgánica, se dispuso que  los recursos previstos en el parágrafo transitorio 2º del artículo 4 del Acto Legislativo 04 de 2007, se destinarán a la financiación de las acciones en primera infancia, siempre que las mismas no generen gastos recurrentes, por virtud del artículo objetado, que por hacer parte de una ley ordinaria debe sujetarse a lo previsto en la ley orgánica, con recursos del Sistema General de Participaciones a los que allí se alude sólo se podrían financiar acciones de atención a los niños en primera infancia que no generen gastos recurrentes.      

Agrega el Gobierno que, dado que es un hecho que la atención directa de los niños en la primera infancia genera gastos recurrentes, en la medida en que una vez inicie la prestación del servicio es necesario garantizar los recursos para su sostenibilidad, cabría señalar que la norma objetada es contraria a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 1176 de 2007, puesto que para la financiación de programas que generan gastos tanto recurrentes como no recurrentes, se remite a unos recursos que sólo pueden destinarse a cubrir gastos no recurrentes.

No obstante lo anterior, el Gobierno señala que, a partir de la anterior consideración, el Ministerio de Educación, el ICBF y el Departamento Nacional de Planeación "... están diseñando lineamientos para que los recursos de que trata este parágrafo transitorio sean invertidos en gastos que no sean recurrentes tales como la construcción de proyectos de infraestructura de centros infantiles para la atención de la primera infancia, mejoramiento de infraestructuras existentes y en dotación de recursos educativos en el marco de los lenguajes expresivos (juego, arte, lectura) para la atención a esta población".          

Finaliza el gobierno haciendo expresa su preocupación por el hecho de que "... actividades recurrentes y de una importancia tan estratégica para el país tengan como fuente de recursos un porcentaje que no es estable, lo que pone en riesgo la continuidad y sostenibilidad de la atención integral a la primera infancia."      

1. Las objeciones son infundadas

Después de una  atenta lectura del escrito de objeciones, la Corte llega a la conclusión de que en el mismo se expresa una preocupación sobre la manera como en la ley objetada se dispuso la financiación de las acciones en ella contenidas para la atención de la primera infancia.

Dicha preocupación se manifiesta, por un lado, en la consideración de que resulta inadecuado que la financiación de las acciones a las que se refiere la ley se haga depender de unos recursos que tienen carácter contingente y transitorio por disposición de la propia Constitución, y, por otro, en el hecho de que por virtud de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 1176 de 2007,    con base en esos recursos sólo se podrían financiar gastos no recurrentes, no obstante que las acciones previstas en la ley dan lugar a gastos tanto recurrentes como no recurrentes.

En relación con dicha preocupación, en el escrito de objeciones no se presenta  ningún argumento de inconstitucionalidad y, observa la Corte que del texto de la ley se desprende que el legislador optó por una distribución de competencias que no es per se contraria a la Constitución, en la medida en que dispuso que para la atención de las acciones previstas en la ley concurrirían unos recursos provenientes del Sistema General de Participaciones y otros propios de las entidades territoriales. La interpretación armónica de la ley objetada y de la Ley 1176 de 2007 conduce a la conclusión de que en ese reparto de competencias, al Sistema General de Participaciones, con cargo a los recursos adicionales previstos en el parágrafo 2º del artículo 4 del A.L. 04 de 2007, le corresponde financiar, durante un periodo determinando, las acciones no recurrentes, al paso que las entidades territoriales, con sus propios recursos concurrirían en esa financiación y se harían cargo también de las acciones que generen gastos recurrentes.

Debe señalarse, además, que en la medida que la ley objetada se refiere a acciones generales en atención a la primara infancia, el señalamiento específico de una fuente de financiación, si bien establece una destinación necesaria para los recursos a los que alude la ley, no implica que no se puedan destinar, en cada entidad territorial, recursos de distinta fuente a la financiación de esas actividades.

Observa la Corte que el anterior conjunto de consideraciones se desenvuelve en el ámbito de la valoración política en torno a la manera como debe distribuirse la financiación de las acciones en atención a la primera infancia entre el Sistema General de Participaciones y los recursos propios de las entidades territoriales, sin que, en principio, en relación con el reparto que se hizo en la ley se presenten argumentos de inconstitucionalidad.    

Por otro lado, de manera marginal se plantea en el escrito de objeciones que podría existir una inconstitucionalidad por desconocimiento de las previsiones de una la ley orgánica, si se interpreta que en el artículo 16 objetado se dispone que para la financiación de acciones de atención a la primera infancia que generan gastos recurrentes y no recurrentes se destinan recursos cuyo objeto está limitado por ley orgánica a la financiación de gastos no recurrentes.

Tal interpretación, sin embargo, no sólo está en contravía con la que se desprende del contexto general del proyecto de ley, sino que no concuerda con las gestiones que el propio gobierno dice haber iniciado en orden a identificar acciones que, por corresponder a gastos no recurrentes, podrían financiarse con cargo a los recursos los que alude la ley.      

Por las anteriores consideraciones concluye la Corte que las objeciones por inconstitucionalidad presentadas por el gobierno frente al artículo 16 del proyecto de ley 192/06 Cámara, 207/07 Senado  son infundadas.

VIII. DECISION

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero.- Declarar infundadas las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional en relación con el artículo 16 del Proyecto de Ley N° 207/07 Senado, 192/06 Cámara, "Por la cual se reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén" y en consecuencia DECLARAR EXEQUIBLE el artículo objetado.

Segundo.-  Advertir que, en los términos de la parte motiva de esta providencia, en relación con el trámite de las objeciones en el Senado de la República, cabe que los ciudadanos, si encuentran motivo para ello, ejerzan la acción pública de inconstitucionalidad, dentro del término de caducidad previsto en el artículo 242, numeral 3º de la Constitución  

Notifíquese, cópiese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, publíquese y cúmplase.

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Presidente

ACLARACIÓN DE VOTO A LA SENTENCIA C-036 DE 2009 DEL MAGISTRADO JAIME ARAÚJO RENTERÍA

OBJECION PRESIDENCIAL-Inidoneidad de pruebas decretadas en trámite de revisión de proyecto de ley objetado/OBJECION PRESIDENCIAL-Imposibilidad de precisar si se cumplieron los plazos previstos para su trámite (Aclaración de voto)

Las pruebas decretadas para verificar la fecha de recibo del proyecto de ley en Presidencia de la República no fueron idóneas, pues no llevaron a la verdad de la fecha exacta de recibo, y esa fecha sigue siendo confusa.

Referencia: expediente OP- 105

Objeciones Presidenciales por inconstitucionalidad al Proyecto de Ley No. 207/07 Senado, 192/06 Cámara, "Por la cual se reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén"

Magistrado Ponente:

RODRIGO ESCOBAR GIL

Con el respeto de siempre por las decisiones de esta Corporación, me permito aclarar mi voto a la presente sentencia, por cuanto en mi concepto las pruebas decretadas para verificar la fecha de recibo del proyecto de ley en la Presidencia de la República no fueron idóneas, y esa fecha sigue siendo confusa.

En efecto, por auto de 26 de septiembre de 2008, el Magistrado Sustanciador, entre las varias pruebas que ordenó, está la que pidió al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República para que se certificara el "día exacto del mes de julio de 2008 en el que recibió proveniente de la Cámara de Representantes, el Proyecto de Ley No. 207/07 Senado, 192/06 Cámara..."

La respuesta que dio el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República es la siguiente:

"... según lo comunicado  por los funcionarios de esta Secretaría encargados de la recepción de la correspondencia, la fecha de entrada -8 de julio- quedó ilegible..."

Posteriormente, por auto de 1 de diciembre de 2008, al considerarse que no había certeza sobre la fecha de recibo del proyecto de ley el 8 de julio de 2008 en la Presidencia de la República, se solicitó por el Magistrado Sustanciador al Secretario General de la Cámara de Representantes certificar el día exacto en que se radicó el proyecto de Ley, y adjuntando copia de la correspondiente constancia de recibido.

El 4 de diciembre de 2008 dio respuesta afirmando "... que en el sello donde aparece la fecha de radicación por parte del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República no es totalmente legible, solamente aparece el mes de julio y el año 2008; no obstante realizada la averiguación correspondiente en la oficina donde fue recibido el oficio remisorio se pudo constatar que la fecha exacta de radicación es el 8 de julio de 2008"

En auto de 16 de diciembre de 2008, y considerando que el Secretario General de la Cámara de Representantes no informó a la fecha en que se hizo entrega del Proyecto de Ley a la Presidencia de la República, el Ponente le solicitó que certificara con destino al proceso el día exacto en que entregó en la Presidencia de la República el Proyecto de Ley No. 207/07 Senado – 192/06 Cámara, adjuntando copia de los documentos que lo acreditaran.

Se respondió a la solicitud de la siguiente manera:

"...reitero a usted que esta Secretaría no dispone de prueba diferente a la citada y anexada con anterioridad en la cual no se puede apreciar el día exacto de recibido..."

A mi modo de ver, nunca quedó clara la fecha de recibo por parte de la Presidencia de la República del Proyecto de Ley No. 207/07 Senado, 192/06 Cámara y por ende, no se sabe si cumplió con los plazos previstos en el artículo 166 de la Constitución.

Tan cierto es que no hubo certeza sobre la fecha de recibo el 8 de julio de 2008, que en la página 17 de la sentencia se hace esa afirmación. Más aún, se acepta que a pesar de que la Cámara de Representantes y la Presidencia de la República no disponen de un documento en el que conste esa fecha, se debe tener por cierta aplicando el principio de la buena fe, y que por tanto, el Gobierno presentó en tiempo las objeciones, pues el plazo vencía el 16 de julio de 2008.

Insisto en que las pruebas decretadas por el Magistrado sustanciador no fueron idóneas, pues no llevaron a la verdad de la fecha exacta de recibo por parte de la Presidencia de la República del Proyecto de Ley materia de las objeciones presidenciales.

Fecha ut supra,

JAIME ARAÚJO RENTERÍA

Magistrado

[1] El informe de objeciones presidenciales fue publicado en la Gaceta N° 507 de 8 de agosto de 2008  (Cámara de Representantes) y N° 514 de agosto 11 de 2008 (Senado de la República).

[2] De acuerdo con la certificación del Secretario General del Senado de la República, consta en el Acta de Plenaria N° 10 de septiembre 03 de 2008 que será publicada en la Gaceta N° 752 de 2008,  previo su anuncio en sesión plenaria del 2 de septiembre de 2008, Acta N°. 09 que  será publicada en la Gaceta N° 751 de 2008.  

[3] Consta en Acta de Plenaria N°128 de 13 de agosto de 2008, publicada en la Gaceta N° 659/08, previo su anuncio en Sesión Plenaria de agosto 12 de 2008, Acta N° 127 – Gaceta 646/08.

[4]    Ver entre otras Sentencias, C-1249 de 2001,  C-070 de 2004, C-819 de 2004 y C-531 de 2005.

[5]    Ver, entre otras, la Sentencia C-452 de 2006

[6] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-885 de 2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

[7]   Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-433 de 2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño.

Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda.©
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
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Última actualización: 27 de marzo de 2024 - (Diario Oficial No. 52.694 - 10 de marzo de 2024)

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