REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SENTENCIA C-015 DE 2026

Referencia: expediente D-16489

Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 274, numeral 4 (parcial), de la Ley 2294 de 2023

Demandante: Sebastián Aponte Bustamante

Magistrada ponente:

Lina Marcela Escobar Martínez

Bogotá D.C., cuatro (04) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha dictado la siguiente

SENTENCIA

Síntesis

La Sala Plena de la Corte Constitucional conoció la demanda de inconstitucionalidad presentada en contra del artículo 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023, “[p]or [la] cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 «Colombia Potencia Mundial de la Vida»”, que eximía del requisito de acudir a la concesión de aguas a aquellas comunidades organizadas que requieran consumos de agua con caudales inferiores a 1 litro por segundo (1lps), siempre y cuando cumplan con unas condiciones determinadas, establecidas en la misma norma.

El demandante fundamentó su demanda en dos cargos. En el primero, el actor indicó que eliminar el requisito de acudir a la concesión de aguas a favor de las comunidades organizadas que requieren recurso hídrico para el consumo básico o de subsistencia desconoce el derecho a un medio ambiente sano (art. 79 C. P.), porque con ello se permite una elusión de los controles ambientales. En su criterio, lo anterior permite una eventual sobre explotación de los recursos hídricos y se excluye a la ciudadanía del control que puede ejercer para protegerlos. En el segundo, el ciudadano manifestó que la disposición demandada desconoce el deber que tiene el Estado de planificar el manejo y aprovechamiento del recurso hídrico (art. 80 C. P.), por considerar que no se contaría con un registro que permita comprobar si las comunidades organizadas usan adecuadamente el agua.

Algunos intervinientes advirtieron que la demanda parte de apreciaciones subjetivas y de una lectura aislada de la gestión comunitaria de aguas, que hace que los cargos planteados incumplan los requisitos mínimos argumentativos que se exigen para juzgar la compatibilidad de la disposición demandada con los artículos 79 y 80 de la Constitución.

La Sala Plena atendió esta advertencia y procedió a evaluar la aptitud sustantiva de la demanda. Para ello, reiteró su jurisprudencia en torno a la acción pública de inconstitucionalidad, sus requisitos mínimos y el principio pro actione.

Posteriormente, expuso el contexto normativo en el que se enmarca la disposición acusada, en particular lo relativo a la gestión del recurso hídrico, así como el contenido normativo del numeral 4 del artículo 274 de la Ley 2294 de 2023, con énfasis en el aparte demandado.

Con estos elementos, la Sala Plena procedió a analizar la aptitud sustantiva de la demanda. En cuanto al primer cargo, la Sala encontró que partía una argumentación sin un hilo conductor claro y de lecturas subjetivas, que se encaminaban a explicar cuál es el mejor modelo para usar las aguas, mas no a justificar por qué la gestión comunitaria de aguas contraría el derecho fundamental a un medio ambiente sano. Ante esta situación, la Sala concluyó que el cargo carecía de los requisitos argumentativos mínimos necesarios para emitir un pronunciamiento de fondo sobre este cargo.

La Sala avanzó al segundo cargo y encontró que el demandante solo expuso razones para indicar que la disposición demandada podría tener unos eventuales efectos en la planificación del manejo y aprovechamiento del agua, al eliminar el registro. Estas razones, sin embargo, no correspondían a una lectura cierta de la disposición demandada. En cambio, se concentraban más en consecuencias hipotéticas, que no permitían identificar la incompatibilidad de la gestión comunitaria de aguas con el deber estatal de planificar el manejo y aprovechamiento de recursos naturales. Dicha dificultad llevó a la Sala a concluir que, si bien el cargo era parcialmente claro, no cumplía con los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.

Por lo anterior, la Sala Plena se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la demanda presentada en contra el artículo 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023.

ANTECEDENTES

El 20 de marzo de 2025, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40, numeral 6, y 241, numeral 4, de la Constitución Política, el ciudadano Sebastián Aponte Bustamante presentó una demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 274, numeral 4 (parcial), de la Ley 2294 de 2023, “[p]or [la] cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 «Colombia Potencia Mundial de la Vida»”.

El 4 de abril de 2025, la Secretaría General de la corporación, previo sorteo realizado por la Sala Plena dos días antes, remitió el expediente al despacho de la magistrada Diana Fajardo Rivera para impartir el trámite correspondiente.

La demanda fue admitida parcialmente el 22 de abril de 2025. Posteriormente, dentro del término previsto para ello, el ciudadano presentó un escrito de subsanación de la demanda, que fue admitido por la magistrada sustanciadora en un auto del 12 de mayo de 2025. En dicha providencia, además, dispuso correr traslado a la Procuraduría General de la Nación, fijar en lista la disposición acusada por el término de 10 días, comunicar la apertura del proceso al presidente de la República, al presidente del Congreso, así como a los Ministerios del Interior y de Hacienda y Crédito Público, y al Departamento Nacional de Planeación, e invitar a intervenir a instituciones y organizaciones sociales.

En cumplimiento del auto admisorio, la Secretaría General de la Corte Constitucional fijó en lista el proceso en la página web de la corporación a partir de las 8:00 a. m. del 22 de mayo de 2025, por el término de 10 días.

El 17 de junio de 2025, el procurador general de la Nación manifestó encontrarse impedido para emitir concepto en este proceso. La Sala Plena encontró infundado el impedimento en Auto 1141 del 23 de julio de 2025. En consecuencia, el procurador general de la Nación presentó el concepto el 23 de septiembre de 2025.

La magistrada Diana Fajardo Rivera terminó su período constitucional el 5 de junio de 2025. El día 12 del mismo mes y año, la doctora Lina Marcela Escobar Martínez se posesionó en el cargo, en reemplazo de la doctora Fajardo Rivera. En consecuencia, a partir de ese día, la sustanciación de los expedientes del despacho, incluido el presente asunto, quedó a cargo de la magistrada Lina Marcela Escobar Martínez.

Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, la Corte procede a resolver la demanda.

1. Norma demandada

A continuación, se transcribe la disposición demandada y se destacan los apartados objeto de censura:

LEY 2294 DE 2023

(mayo 19)

Diario Oficial No. 52.400 de 19 de mayo de 2023

PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA

Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

DECRETA:

[…]

Artículo 274. Gestión comunitaria del agua y saneamiento básico. La política de gestión comunitaria del agua y el saneamiento básico deberá incluir, entre otros, los siguientes lineamientos necesarios para promover y fortalecer las dinámicas organizativas alrededor del agua y el saneamiento básico:

[…]

4. Las comunidades organizadas que requieran consumos de agua con caudales inferiores a 1,0 litros por segundo (lps), no requerirán concesión de aguas; sin embargo, deberán inscribirse en el Registro de Usuarios del Recurso Hídrico. Para esta excepción, se deben cumplir las siguientes condiciones: El uso del agua será exclusivamente para consumo humano en comunidades organizadas localizadas en el área urbana y, en el caso de las ubicadas en área rural, el uso será exclusivo para la subsistencia de la familia rural, siempre y cuando la fuente de abastecimiento no se encuentre declarada en agotamiento o en proceso de reglamentación.

Las comunidades organizadas que requieran consumos de agua para uso doméstico con caudales entre 1,0 lps y 4,0 lps, no requerirán presentar el Programa de Uso Eficiente y Ahorro del Agua -PUEAA-, como tampoco la autorización sanitaria como prerrequisito para el otorgamiento de la respectiva concesión.

2. La demanda

El demandante solicitó declarar la inconstitucionalidad del numeral 4 del artículo 274 de la Ley 2294 de 2023, “[p]or [la] cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 «Colombia Potencia Mundial de la Vida»”. Sin embargo, solo resaltó el primer inciso del numeral y dirigió sus reproches contra él. Por lo que debe concluirse que la demanda se encamina únicamente en contra de este apartado.

Inicialmente, el ciudadano sustentó su solicitud de inconstitucionalidad en la presunta vulneración de los artículos 79, 80 y 334 de la Constitución Política. Sin embargo, en su escrito de subsanación, en atención a lo señalado en el auto de inadmisión del 22 de abril de 2025, el demandante decidió retirar “todas y cada una de los reproches y consideraciones relacionados con la vulneración del artículo 334 de la Constitución Nacional. En consecuencia, mediante auto del 12 de mayo de 2025, la entonces magistrada sustanciadora resolvió admitir la demanda “en contra del inciso primero del numeral 4 del artículo 274 de la Ley 2294 de 2023, “por el (sic) cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 «Colombia Potencia Mundial de la Vida»”, por la presunta vulneración de los artículos 79 y 80 superiores.

Cargo por la presunta vulneración del artículo 79 de la Constitución Política. En criterio del demandante, la norma acusada vulnera el derecho fundamental a un medio ambiente sano, “ya que, para garantizar este derecho, es esencial contar con instrumentos de control y seguimiento ambiental en el uso, aprovechamiento y explotación del recurso hídrico”. En este sentido, indicó que el inciso 1º del artículo 274 de la Ley 2294 de 2023 “permite un uso no regulado del recurso hídrico, pues elimina la condición de contar con un instrumento o mecanismo formal de seguimiento y control por parte de las autoridades ambientales, lo que podría llevar a la sobreexplotación, contaminación y agotamiento de las fuentes hídricas”.

Al respecto, señaló que la concesión de aguas es una herramienta “constitucional” para “controlar el uso eficiente y racional de los recursos […] con miras a preservar el medio ambiente y la conservación del recurso hídrico”, en la medida en que es un instrumento de “información sobre la gestión y disponibilidad” del agua que permite que las autoridades ambientales lleven “un recuento de la asignación del agua en un territorio determinado y su adecuada utilización”. Por lo que considera que “suprimir del todo este permiso, aumenta de manera significativa el riesgo sobre la salud humana de quienes vayan a usar el recurso hídrico sin ningún tipo de control y guía”.

En contraste, para el demandante, al permitir que a las comunidades organizadas que requieran consumos de agua con caudales inferiores a 1,0 litros por segundo (lps) no se les exija contar con una concesión de aguas, la norma acusada “expone” el recurso hídrico y “la calidad del agua que sería objeto de consumo”. Esta situación, en su criterio, implica la vulneración del derecho a disfrutar de un medio ambiente sano y “el derecho conexo a la salud a que se refiere el artículo 49 de la Constitución”.

La vulneración del artículo 79, en “conexidad” con el artículo 49 de la Constitución Política, estaría dada porque en virtud de la norma demandada (i) no hay un instrumento que permita “garantizar o ejercer una supervisión o control respecto de las condiciones del agua aptas para consumo, ni del saneamiento básico mínimo requerido por quienes accederían a dicho recurso; (ii) no existen controles eficaces que aseguren que se respete el límite de 1,0 lps, por lo que “puede incluso promover que individuos exploten este recurso de manera indiscriminada y descontrolada, sin considerar la sostenibilidad del recurso hídrico; y (iii) facilita la sobreexplotación y contaminación de las fuentes de agua porque no define los términos “comunidades organizadas  y “subsistencia familiar, por lo que no se sabe cuántas personas podrían explotar el recurso hídric y autoriza una gran variedad de usos como el industrial para negocios familiare  “sin ningún tipo de control.

Esa falta de control, en opinión del demandante, afecta el derecho a gozar de un medio ambiente sano, porque (i) abre “una ventana o puente para un uso irracional del recurso hídrico, pues no se cuentan con herramientas para detectar a tiempo el uso excesivo del recurso hídrico; (ii) “pone en riesgo la protección de fuentes de agua que podrían no estar adecuadamente monitoreadas o protegidas”, lo que puede “conducir a un deterioro significativo de los ecosistemas” y, así, vulnerar el “postulado constitucional de conservación y protección ambiental; y (iii) “erosiona la confianza pública en la gestión ambiental y limita el acceso equitativo y el control igualitario a un recurso fundamental. Asimismo, para el ciudadano, la falta de controles que él señala “quebranta la confianza pública en la gestión ambiental y limita el acceso equitativo a un recurso esencial.

En criterio del demandante, lo correcto hubiese sido buscar “alternativas para que, sobre grupo poblacional plenamente determinado como vulnerable, se puedan hacer modificaciones a las normas existentes en materia de concesiones para brindar alivios o suprimir algunos de los requisitos técnicos que aplican para estos permisos, en aras de facilitar su trámite”, pero sin prescindir de la herramienta de la concesión de agua.

De igual forma, el ciudadano sostuvo que la norma demandada vulnera el artículo 79 de la Constitución Política porque “socava el derecho de participación de las comunidades en las decisiones sobre la gestión del recurso hídrico” porque, al prescindir del requisito de la concesión de aguas, “suprime la posibilidad de que las comunidades revisen y socialicen los efectos e impactos de la asignación del recurso hídrico sobre los territorios de su influencia y las consecuencias que dicha asignación traerían sobre sus propios derechos de acceso al agua. En su criterio, esta misma situación “pone en riesgo el principio de desarrollo sostenible, consagrado desde la Ley 99 de 1993.

Cargo por la presunta vulneración del artículo 80 de la Constitución Política, relativo al deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Esto, por cuanto, en su criterio, “al permitir captaciones de agua sin concesión […] impide al Estado llevar un registro adecuado del uso del recurso hídrico y prever los impactos acumulativos de múltiples captaciones, especialmente cuando se trata de pequeñas regiones sensibles.

En su opinión, esta misma situación infringe “el mandato de prevenir los daños ambientales, contenido en el artículo 80 de la Constitución, lo que se refleja en la vulneración de los principios de precaución y de prevención. Lo primero, porque no le permite al Estado “gestionar y controlar de manera adecuada las captaciones de agua” y, así, “limita [su] capacidad de implementar estrategias de planificación ambiental que garanticen la sostenibilidad del recurso hídrico y contraviene la responsabilidad del Estado de proteger el derecho de las generaciones presentes y futuras a un ambiente saludable, tal como lo ordena el artículo 80 de la Constitución. Lo segundo, debido a que “el Estado tiene el deber de proteger el recurso hídrico frente a la falta de certeza de los impactos que esta excepción pueda llegar a causar al agua, al ambiente y a la salud de quienes la consumen.

De igual forma, el demandante destacó que “el artículo 51 del Decreto 2811 de 1974 estableció que, el derecho a usar los recursos naturales renovables puede ser adquirido, por ministerio de la ley, a través de un permiso, concesión y asociación. Así pues, la regulación del uso del agua, por ejemplo, está enmarcada dentro de una serie de normas y disposiciones que buscan mitigar los riesgos de sobreexplotación, garantizar el acceso equitativo al agua, como bien vital para el bienestar colectivo y desarrollo económico”.

En ese sentido, insistió en que, “en estricto cumplimiento de la Constitución”, el Decreto 1541 de 1978 (compilado en el Decreto 1076 de 2015) “dispone que el aprovechamiento de aguas siempre requiere una concesión, salvo en los casos expresamente determinados por la ley. También señaló que la norma demandada contradice la “lógica” de las excepciones al requisito de contar con una concesión de agua prevista por los artículos 32 y 33 del mencionado decret. Además, afirmó que la norma acusada desatiende el marco normativo señalado y, por ende, “se vulneran principios y/o postulados fundamentales de la Constitución que buscan asegurar un manejo responsable y equitativo de las aguas, poniendo en riesgo tanto el entorno ecológico como los derechos de las comunidades que dependen de estos recursos”.

En adición a lo anterior, para el demandante, la exclusión de la concesión en captaciones menores a 1,0 litro por segundo impide la coordinación que debe existir entre las autoridades ambientales (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y las Corporaciones Autónomas Regionales) y los entes territoriales, con lo cual, en su opinión, compromete “la capacidad del Estado para intervenir en proyectos de «bajo impacto aparente», pero que en conjunto pueden tener efectos significativos. Así, sostuvo que la norma acusada vulnera el artículo 80 de la Constitución porque impide que el Estado cumpla con su deber de ordenar y diseñar lineamientos básicos y los canales de cooperación entre las diferentes autoridades ambientales, nacionales y locales, junto con los entes territoriales “para lograr precisamente una gestión y planificación del recurso hídrico adecuada. Asimismo, destacó que el Estado tiene el deber de “cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas.

Para el demandante, la exclusión del requisito de la concesión de aguas permite el aprovechamiento del recurso hídrico de manera desarticulada e impide que el Estado cumpla con su deber de intervenir en el medio ambiente de manera “proactiva y preventiva, no solo reactiva ante situaciones de daño o impactos negativos al medio ambiente”, objetivo que en su opinión solo es posible lograr “en el marco de instrumentos jurídicos, como lo es una concesión de aguas, para garantizar el desarrollo sostenible y la justicia ambiental.

3. Intervenciones

Durante el trámite de constitucionalidad se recibieron diez intervenciones, de las cuales: (i) dos solicitan a la Corte declararse inhibida de emitir un pronunciamiento de fondo o, en su defecto, declarar la exequibilidad de la disposición demandada; (ii) cuatro consideran que la disposición demandada debe declararse exequible, pero advierten que la demanda parte de lecturas que discrepan del objeto de la disposición y su alcance; (iii) tres solicitan declarar exequible la disposición; mientras que (iv) una considera que es incompatible con la Constitución y, por tanto, debe declararse su inexequibilidad.

El texto completo de las intervenciones puede consultarse en la página web de la Corte Constitucional. Por ello, en este acápite, la Sala presentará una síntesis de sus principales argumentos, en función de la solicitud formulada.

3.1. Solicitud de un fallo inhibitorio o, en su defecto, de la declaratoria de exequibilidad

La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA–, por una parte, y el Gobierno Nacional a través de la Presidencia de la República en conjunto con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (Minambiente), el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (Minvivienda), y el Departamento Nacional de Planeación (DNP, por otra parte, solicitaron a la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la demanda o, en su defecto, declarar exequible el artículo 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023.

Para las intervinientes, la argumentación propuesta por el demandante (i) parte de una lectura subjetiva de la disposición, (ii) no plantea una contrastación específica ni pertinente entre esta y los mandatos constitucionales y, en consecuencia, (iii) no genera una duda mínima sobre su inconstitucionalidad.

De acuerdo con la ANLA y el Gobierno Nacional, el demandante supone que suprimir la modalidad de concesión de aguas conlleva el uso no regulado del recurso hídrico y la ausencia de mecanismos de control. Así, concluyeron que dicha suposición resulta alejada del texto de la disposición demandada, así como de las normas complementarias, en la medida en que, según las intervinientes, existen requisitos y controles legales que se aplican aun cuando no se exija la concesión de aguas.

Por una parte, indicaron que el artículo 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023 impone la obligación a las comunidades organizadas de inscribirse en el Registro de Usuarios del Recurso Hídrico, en el que se identifican los datos de los usuarios del agua, el tipo de uso, el caudal utilizado, la fuente hídrica y otras características, en los términos de la Ley 99 de 1993. Por otra parte, señalaron que las autoridades cuentan con potestades para realizar el seguimiento, control y evaluación del uso del agua, así como para adoptar medidas en caso de que el uso del agua traiga consigo el deterioro de la fuente. Con fundamento en lo anterior, concluyeron que la argumentación del demandante se fundamenta en una apreciación subjetiva, y no en el contenido objetivo de la disposición cuestionada.

Posteriormente, el Gobierno Nacional indicó que los argumentos formulados en la acción pública son generales, ambiguos y vagos, así como contradictorios. Para ello, el Gobierno explicó que el demandante afirma que la falta de concesión impide la participación de las comunidades en la toma de decisiones ambientales, sin tener en cuenta que son los mismos ciudadanos, a través de comunidades organizadas, quienes optan por acceder y gestionar el recurso hídrico conforme con los requisitos legales, con la finalidad de satisfacer las necesidades de consumo y saneamiento básico. En esa medida, sostuvo que la demanda construye una argumentación anti sistémica que impide entrever un reproche de constitucionalidad.

A lo anterior el Gobierno Nacional agregó que el ciudadano complementa su argumentación con una conjetura, a saber, que la ausencia de concesión y mecanismos de control permite la sobreexplotación, contaminación y agotamiento del recurso hídrico. Al respecto, explicó que se trata de una conjetura que no es una consecuencia jurídica que se derive de la disposición y de la normatividad en materia de planificación del recurso hídrico, y resulta ser un eventual resultado que sólo sería posible, si la disposición demandada se leyera de forma descontextualizada.

Al darse estas fallas argumentativas, las intervinientes sostuvieron que la demanda no crea una duda mínima en torno a la inconstitucionalidad del artículo 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023 y, en consecuencia, no satisface el requisito de suficiencia. El incumplimiento de los requisitos argumentativos hace que, en opinión de la ANLA y el Gobierno Nacional, la Corte deba inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la demanda.

A su vez, el Gobierno Nacional advirtió que, en caso de que la Corte considere que la demanda es apta, el juicio sobre la disposición demandada debe conducir a declarar su compatibilidad con la Constitución. Para soportar su tesis, propuso dos argumentos: (i) el concepto de comunidad organizada y la competencia de esta para ejercer una gestión comunitaria del agua; y (ii) la garantía de preservación del recurso hídrico mediante un trato diferencial.

Sobre el primer punto, el Gobierno explicó que el término “comunidad organizada” es una categoría reconocida en la Constitución y se entiende como una forma asociativa comunitaria, que se constituye para gestionar servicios esenciales, como la energía, el agua y el saneamiento básico. La finalidad de esta forma asociativa es permitir que la ciudadanía cuente con mecanismos válidos para tomar y ejecutar decisiones en materia de acceso a un servicio. Las comunidades organizadas se pueden clasificar de diversas maneras, entre ellas, como gestor comunitario, que es el término empleado por la Ley 2294 de 2023 y por el Decreto 1077 de 2015. Asimismo, estas comunidades están facultadas por la ley para prestar servicios públicos, siempre y cuando cumplan con unas condiciones concretas, como contar con personalidad jurídica.

Por otra parte, el gobierno explicó que, bajo una lectura armónica y finalista del Decreto 2811 de 1974, la Ley 142 de 1994 y el artículo 274 de la Ley 2294 de 2023, la gestión comunitaria del agua es una medida diferencial y constitucionalmente justificada que favorece a grupos de especial protección y que: (i) está permitida en la Constitución y la ley; (ii) se realiza a partir de comunidades organizadas o gestores comunitarios, los cuales se componen por miembros de la misma comunidad y operan bajo un diálogo social; (iii) persiguen un fin constitucional legítimo e imperioso, como lo es garantizar el acceso al derecho humano al agua a grupos que no tienen la posibilidad de contar con servicios públicos y que se encuentran en una situación de especial protección.

A ello se suma que, según el gobierno, la gestión comunitaria del agua es uno de los tres regímenes para la prestación del servicio del agua (junto con la concesión y la concesión abreviada de aguas) y está sometida a un conjunto de requisitos y controles. Así, la gestión comunitaria del agua se limita a un caudal no superior a 1lps, que debe usarse para fines de consumo y subsistencia, y exige contar con una infraestructura básica. Además, el gestor comunitario y la autoridad ambiental ejercen controles sobre la manera en que se está empleado el agua y, en caso de que el uso del recurso hídrico no sea el adecuado, la autoridad ambiental puede suspender al gestor comunitario y la prestación del servicio.

Estas razones permiten concluir, según el Gobierno Nacional, que la gestión comunitaria del agua es compatible con la Constitución y el ordenamiento jurídico. Motivo por el cual, debe declararse exequible.

3.2. Solicitudes de exequibilidad del 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023

La Federación Colombiana de Municipio–, la Federación Nacional de Departamento–, el Instituto Colombiano de Derecho Ambiental y de Desarrollo Sostenibl–, la Red Nacional de Acueductos y la Confederación de Organizaciones Comunitarias de Servicio de Agua y Saneamiento de Colombi–'', la Contraloría General de la Repúblic, la Defensoría del Puebl– y Andrés Gómez Re– solicitaron a la Corte declarar exequible el artículo 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023. Los argumentos que soportan la constitucionalidad de la disposición se dividen en dos subgrupos.

Algunos intervinientes sostuvieron que el juicio de constitucionalidad debe partir de un análisis de la consistencia de la demanda y de argumentos sustantivos; mientras que otros consideran que la compatibilidad se soporta en argumentos materiales. Por ello, se expondrá en un primer momento los argumentos que están ligados a la consistencia de la demanda para, luego resumir los argumentos sustanciales.

Argumentos en torno a la consistencia de la demanda. La Federación Colombiana de Municipios, el Instituto Colombiano de Derecho Ambiental y Desarrollo Sostenible, la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo y Andrés Gómez Rey indicaron que el artículo 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023 debe leerse de manera armónica con el Código Civil, el Decreto 2811 de 1974, la Ley 142 de 1994, el Decreto 1076 de 2015, la Ley 1955 de 2019 y la Sentencia C-150 de 2003, entre otros.

En primer lugar, estos intervinientes señalaron que el Estado colombiano ha permitido el uso de aguas de dominio público por particulares con fines de consumo doméstico y subsistencia. Así, por ejemplo, los artículos 893, numeral 3, del Código Civil, 9 del Decreto 1382 de 1940, 53 y 86 del Decreto 2811 de 1974 garantizan el derecho de toda persona a utilizar las aguas de uso público, para (i) realizar los menesteres domésticos, (ii) satisfacer sus necesidades esenciales y las de su familia y (iii) beber, abrevar animales y lavar ropa.

En segundo lugar, los cuerpos normativos antes mencionados prevén que el servicio público de agua puede suministrarse mediante formas asociativas. Ejemplo de ello son los artículos 51 del Decreto 2811 de 1974, 15 de la Ley 142 de 1994 y 279 de la Ley 1955 de 2019 facultan al Estado y a las comunidades organizadas a prestar el servicio público de agua en aquellas zonas de difícil acceso, con el fin de que las personas tengan una cantidad adecuada del recurso hídrico para el consumo básico y el saneamiento.

Y, en tercer lugar, destacaron que la posibilidad de consumir el agua o de prestar el servicio público a través de comunidades organizadas requiere del cumplimiento de requisitos especiales y del control por parte de las autoridades. Así, algunas disposiciones imponen el deber de registrar a las comunidades organizadas, de no emplear maquinarias prohibidas y de respetar las finalidades del consumo (básico y de subsistencia).

Con lo anterior, la Federación Colombiana de Municipios, el Instituto Colombiano de Derecho Ambiental y Desarrollo Sostenible, la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo y Andrés Gómez Rey indicaron que la demanda parte de una suposición errada, a saber, que permitir la prestación del servicio de agua sin acudir a la concesión implica exonerar a las comunidades organizadas de cualquier control, situación que consideran contraria a la lectura armónica de la disposición cuestionada. Pero, además, la demanda parte de una presunción de mala fe respecto de las comunidades organizadas. Para estos intervinientes, la consideración del demandante según la cual los beneficiarios de los acueductos comunitarios se aprovecharían de esta figura para un uso descontrolado del recurso, es contraria al principio de buena fe y a las finalidades de las del suministro de agua para poblaciones que no tienen acceso. Con fundamento en lo anterior, concluyeron que la demanda parte de una apreciación subjetiva, que no corresponde a la lectura objetiva de la disposición demandada ni a su finalidad, por lo que, en su criterio, la Corte debería declarar la constitucionalidad del artículo 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023.

Argumentos sustantivos que defienden la constitucionalidad del artículo 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023. Los anteriores intervinientes, junto con la Red Nacional de Acueductos y la Confederación de Organizaciones Comunitarias de Servicio de Agua y Saneamiento de Colombia manifestaron que la figura de gestores comunitarios prevista en la disposición demandada es compatible con la Constitución, pues con ella se garantiza el derecho humano al acceso al agua, mediante el desarrollo de una figura amparada en el ordenamiento jurídico. La defensa de la disposición se estructura, a su vez, en la exposición del contenido del derecho humano al acceso al agua, la función de las comunidades organizadas y la proporcionalidad del artículo 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023 en relación con el derecho al medio ambiente sano y a la participación.

 Luego de indicar el contenido y alcance del derecho humano al agua, los intervinientes manifestaron que el Estado se encuentra en la obligación de garantizar a todas las personas y a los sujetos de especial protección las distintas facetas de este derecho humano. Dicha obligación se concreta de diversas maneras. Una de ellas es, de acuerdo con los intervinientes, la constitución de formas asociativas que cuentan con la participación directa de los miembros de la comunidad. Esto se ve en el artículo 365, inciso 2, de la Constitución Política de Colombia, el cuál prevé que la prestación de servicios puede darse a través de comunidades organizadas, entre otros.

La Federación Colombiana de Municipios, la Defensoría del Pueblo, la Red Nacional de Acueductos y la Confederación de Organizaciones Comunitarias de Servicio de Agua y Saneamiento de Colombia hicieron una explicación similar a la expuesta por el Gobierno Nacional sobre la categoría de “comunidad organizada”, para señalar que no se trata de un término indeterminado o vacío de contenido. Al respecto, la Red Nacional de Acueductos y la Confederación de Organizaciones Comunitarias de Servicio de Agua y Saneamiento de Colombia indicaron que, según la Sentencia T-233 de 2018, estas formas asociativas son organizaciones instituidas para “para proveer a la comunidad local de la necesidad básica del agua, en muchos casos, ante la ausencia de dispositivos estatales adecuados para asegurar la prestación del servicio o ante la indiferencia de actores privados para desplegar su actividad económica en la zona. Estas formas organizativas reflejan, en muchos casos, la construcción de institucionalidad local, a través de la participación directa de los habitantes de una región ante un estado de necesidad”.

Además, los intervinientes indicaron que, si bien la prestación de servicios a través de comunidades organizadas está permitida, estas figuras asociativas afrontan varios retos, como: (i) la falta de reconocimiento adecuado de los gestores comunitarios, al darle un tratamiento institucional a estos bajo las reglas del mercado y sin atender las particulares y finalidades de las comunidades organizadas; (ii) las autoridades imponen reglas de gestión empresarial a las comunidades organizadas, que afectan su carácter participativo y la posibilidad de que sus miembros se involucren más en la toma de decisiones sobre el suministro del recurso hídrico; y (iii) la normatividad suele desconocer la relación que tienen las comunidades con sus ecosistemas y, en consecuencia, la manera en que aquellas construyen sus propios mecanismos de regulación, protección y administración de la cuenca.

Estas fallas se traducen, en la imposición de cargas administrativas desproporcionadas y en una inadecuada relación entre el Estado y las comunidades organizada–''. En esa medida, el Estado debe adoptar decisiones legislativas y gubernamentales que fortalezcan la acción de las comunidades organizadas y, por tanto, se logre una mayor prestación del servicio de agua en territorios alejados. Una de estas medidas es el reconocimiento de los gestores comunitarios como un régimen diferente al de la concesión de aguas, figura que, como se indicó anteriormente, está reconocida en diversas normas del ordenamiento jurídico y, en especial, en el artículo 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023.

Dicho esto, la Defensoría del Pueblo, el Instituto Colombiano de Derecho Ambiental y Desarrollo Sostenible, la Red Nacional de Acueductos y la Confederación de Organizaciones Comunitarias de Servicio de Agua y Saneamiento de Colombia realizaron un examen de proporcionalidad sobre esta disposición. El examen propuesto lo dividieron en dos partes. En la primera, los intervinientes armonizaron la disposición demandada con el derecho al medio ambiente sano. En este ejercicio, los intervinientes indicaron que, contrario a lo que sostiene el demandante, el ordenamiento jurídico no elimina los requisitos y controles sobre los gestores comunitarios, sino que formula un conjunto de reglas proporcional a la finalidad que persigue esta figura.

Así, los gestores comunitarios deben cumplir con unos requisitos en cuanto a su naturaleza y finalidad, a saber: (i) la organización no puede ser una empresa con fines de lucro, sino una comunidad organizada, en los términos de la Constitución y la Ley; (ii) su prestación del servicio debe ser sobre el consumo de caudales no superior a 1lps; (iii) el uso del recurso hídrico debe ser exclusivo para el consumo humano o la subsistencia familiar; y (iv) la fuente empleada para el abastecimiento no debe estar declarada en agotamiento ni en proceso de reglamentación.

Por otra parte, las comunidades organizadas que se dediquen a la gestión comunitaria del agua deben registrarse, con la finalidad de someterse a un control posterior. Asimismo, destacaron que, bajo una lectura armónica del ordenamiento, existen elementos que limitan la gestión del recurso hídrico, como el Plan de Ordenamiento y Manejo de Cuencas, el Plan de Ordenamiento del Recurso Hídrico, la Reglamentación de Aguas, la Declaratoria de Reserva o Agotamiento de Aguas y las concesiones de aguas.

Para la Defensoría del Pueblo, el Instituto Colombiano de Derecho Ambiental y Desarrollo Sostenible, la Red Nacional de Acueductos y la Confederación de Organizaciones Comunitarias de Servicio de Agua y Saneamiento de Colombia, fijar estos requisitos, que son distintos a los de la concesión, se justifica en la necesidad de lograr una mayor cobertura en la prestación del servicio del agua, así como la garantía del derecho humano al agua a favor de comunidades vulnerables. Pero, además, no desconocen el deber estatal de proteger los recursos naturales porque, en ningún momento, se deja de lado el control que se ejerce para preservar el recurso hídrico.

En la segunda parte del juicio de proporcionalidad propuesto por estos intervinientes, analizaron si los gestores comunitarios desconocen el deber de planeación. Al respecto, resaltaron que el deber que tienen las comunidades organizadas de inscribirse en el Registro de Usuarios del Recurso Hídrico. Para ellos, esta inscripción no atiende a un mero formalismo, sino que, según los intervinientes, constituye un mecanismo para que el Estado: (i) compile la información de las personas naturales y jurídicas a las cuales se les ha concedido permisos, concesiones o autorizaciones para el uso o aprovechamiento del recurso hídrico; (ii) gestione la información técnica; (iii) caracterice las captaciones y vertimientos, así como los beneficiarios del suministro del agua.

En el mismo sentido, destacaron que el Estado también cuenta con otros instrumentos, que permiten evaluar la manera en que se presta el servicio de agua a través de los gestores comunitarios. Ejemplo de ello se encuentra en las evaluaciones regionales del agua (ERA) y el control y seguimiento que ejercen las Corporaciones Autónomas Regionales, a través de las cuales se monitorea la calidad del agua y se imponen medidas preventivas y sancionatorias que garanticen la prestación efectiva del agua. Estas medidas se complementan con la Ruta Comuniagua, del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, ruta que está diseñada para pequeños gestores y organizaciones comunitarias y que tiene como finalidad recopilar información, capacitar, asignar recursos y acompañar a los gestores comunitarios para una adecuada prestación del servicio de agua.

En esa medida, la Defensoría del Pueblo, el Instituto Colombiano de Derecho Ambiental y Desarrollo Sostenible, la Red Nacional de Acueductos y la Confederación de Organizaciones Comunitarias de Servicio de Agua y Saneamiento de Colombia concluyeron que no se evidencia que los gestores comunitarios sean una figura que desatienda la garantía del ambiente sano y la planeación; por el contrario, resultan ser una figura que armoniza el acceso al recurso hídrico y los mandatos constitucionales. Por ello, solicitan que el artículo 274, numeral 4, sea declarado exequible.

Sin perjuicio de la solicitud de declarar exequible la norma acusada, la Defensoría del Pueblo, la Federación Nacional de Departamentos y el Instituto Colombiano de Derecho Ambiental y Desarrollo Sostenible manifestaron algunas preocupaciones a futuro relacionadas con la aplicación de la medida en cuestión. Así, la Defensoría del Pueblo resaltó la necesidad de “un marco regulatorio que promueva la sostenibilidad, la equidad y la participación en la gestión del agua no puede centralizar excesivamente la gestión o a introducir requisitos desproporcionados para los prestadores comunitarios, ya que ello iría en contraposición de la garantía del derecho humano al agua.

La Federación Nacional de Departamentos advirtió la necesidad de que “en desarrollo de lo dispuesto por la integralidad del artículo 274 de la Ley 2294 de 2023, [se] propenda activamente por la formalización progresiva y el fortalecimiento de estos acueductos comunitarios, lo que implica en su criterio “facilitar la inscripción en el Registro de Usuarios del Recurso Hídrico, promover su capacitación técnica y administrativa y establecer mecanismos de monitoreo participativo que aseguren el uso sostenible y la protección de las fuentes abastecedoras.

Una preocupación similar expresó el Instituto Colombiano de Derecho Ambiental y Desarrollo Sostenible, quien manifestó la necesidad de que las autoridades (i) propendan por la capacitación de las comunidades para el adecuado uso de los recursos naturales y (ii) “realicen el seguimiento y control ambiental de los usos del agua en sus jurisdicciones. Esto último implica, en criterio del Instituto, que las autoridades ambientales verifiquen “situaciones como existencia de medidores de control de captación, devolución de excedentes a las fuentes de agua, adopción de medidas de ahorro y uso eficiente del agua, control de fugas y pérdidas de agua, pago de tasas compensatorias, conservación de coberturas vegetales en áreas de recarga acuífera, entre otras labores propias del ejercicio de control y seguimiento ambiental, aún y de manera prevalente, ante la ausencia por expresa disposición legal de un instrumento de comando y control de orden particular.

3.3. Solicitud encaminada a declarar la inexequibilidad de los gestores comunitarios

La Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenibl– solicitó a la Corte declarar el artículo 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023 inexequible.

La asociación manifestó que acompaña los argumentos del demandante y solo hace unos comentarios adicionales. La interviniente indicó que, respecto al primer cargo, se evidencia la vulneración del derecho al medio ambiente sano, porque la disposición demandada omite todo tipo de controles previos sobre el uso del agua, lo que pone en riesgo la sostenibilidad del recurso.

En cuanto al segundo cargo, la asociación sostuvo que los gestores comunitarios no son una forma de concesión y, por tanto, el Estado no puede llevar un registro y respectivo control sobre el suministro del agua. Esta situación trae consigo el riesgo de que se den posibles escenarios de sobre explotación, pérdida de información necesaria para contar con políticas ambientales y de gestión ambiental y sus diferenciados del recurso hídrico.

Además, la interviniente argumentó que la disposición acusada desconoce el artículo 334 de la Constitución, porque no prevé mecanismos compensatorios, restaurativos o de mitigación ambiental. Asimismo, la disposición no establece requisitos para conformar comunidades organizadas, lo que trae consigo inseguridad jurídica, dado que cualquier grupo de personas podría atribuirse dicha condición con el fin de acceder al recurso hídrico sin tramites, control ni vigilancia, y posibles consumos diferentes al humano – familiar.

CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El procurador general de la Nación, Gregorio Eljach Pachec, solicitó a la Corte Constitucional declarar exequible el artículo 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023, por considerar que este persigue el fin de garantizar el derecho humano a la disponibilidad del agua y contiene reglas que son proporcionales respecto al derecho al medio ambiente sano y la planeación ambiental.

Para sustentar su posición, el procurador indica que la Constitución y su bloque de constitucionalidad (artículo 1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales) reconocen el derecho al agua, el cual se encuentra ligado con otros derechos como la vida, la salud y la dignidad humana.

Asimismo, recordó que este derecho ha sido reconocido por los sistemas Universal e Interamericano de Derechos Humanos. Por una parte, la Resolución 64/292 de la Asamblea General de Naciones Unidas prevé que el derecho al agua potable y el saneamiento es un derecho esencial para el pleno disfrute de la vida y de todos los derechos humanos; mientras que, por otra, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido en diversas decisiones que el derecho al agua, ligado al derecho a la vida, es una garantía que no admite un enfoque restrictivo o regresiv.

A partir de este marco, el procurador refiere que el derecho al agua comprende tres garantías concretas, a saber: (i) la disponibilidad, entendida como el abastecimiento continuo y suficiente de agua a cada persona; (ii) la calidad, es decir, que el agua por consumir sea potable; y (iii) la accesibilidad, según la cual, el agua, las instalaciones y los servicios deben ser accesibles a todos, sin discriminación alguna. En este sentido, el procurador sostuvo que la garantía de este derecho implica el deber estatal de adoptar medidas para que todas las personas tengan acceso al agua, que se concreta en el ordenamiento colombiano mediante un conjunto de normas que otorgan una condición al recurso hídrico y a las formas en que se acceden a él.

En este sentido, señaló que los artículos 3 y 80 del Decreto 2811 de 1974 y 677 del Código Civil, que califican al agua como un recurso renovable de dominio público, salvo excepción legal. Al ser de domino público, el Estado debe fijar por ley la manera en que el agua puede ser aprovechada.

El deber de fijar por ley el uso y aprovechamiento del agua se concreta, en primer lugar, en el Decreto 2811 de 1974, que desarrolla los modos de adquirir el derecho al aprovechamiento de las aguas, los cuales son la concesión, como regla general, y aquellos modos que reconozca el legislador, como reglas especiales. Dentro de estas reglas se encuentra la autorización para acceder libremente al recurso hídrico para la satisfacción de las necesidades elementales de las personas, su familia y animales (artículo 86 del Decreto 2811 de 1974) y los gestores comunitarios, reconocido en leyes como la que se encuentra en estos momentos en estudio.

En relación con el contenido y alcance del artículo 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023, el procurador explicó que, si bien los gestores comunitarios no cumplen con las mismas condiciones que las concesiones, sí existen requisitos normativos para poder acudir a esta figura. Dichos requisitos son: (i) que los gestores presten el servicio sobre aguas con caudales inferiores a 1lps; (ii) que los gestores se inscriban en el Registro de Usuarios del Recurso Hídrico; (iii) que el uso del agua sea exclusivamente para consumo humano en comunidades organizadas en áreas urbanas y para subsistencia, en el caso de que las comunidades se encuentren en zonas rurales; y (iv) que la fuente de abastecimiento no se encuentre declara en agotamiento o en proceso de reglamentación.

Así, sostuvo que la finalidad de la disposición demandada parte de los lineamientos necesarios que debe incluir la política de gestión comunitaria del agua y de saneamiento básico, para así promover y fortalecer las dinámicas organizativas. En esa medida, a su juicio, el artículo 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023 no despoja al Estado de ejercer control sobre los gestores comunitarios ni autoriza a estos de prestar el servicio sin requisito alguno. Por el contrario, de la lectura de la disposición advierte que los gestores comunitarios están sometidos a requisitos (como los ya mencionados) y el Estado debe ejercer el control y la vigilancia sobre la manera en que se presta el servicio de agua, acción que tiene como punto de partida el registro que realizan los gestores comunitarios.

Además, agregó que los gestores comunitarios permiten la participación de los miembros de la comunidad, pues ellos tienen el derecho-deber de supervisar el otorgamiento de la autorización dada a los gestores y de poner en conocimiento de las autoridades los posibles incumplimientos en los que estos puedan incurrir. Por último, el procurador manifestó que los gestores comunitarios hacen parte de las comunidades organizadas, las cuales tienen un reconocimiento en los artículos 365 de la Constitución y 15 de la Ley 142 de 1994 y persiguen fines, como brindar servicios a grupos marginados o discriminados.

Lo anterior le permitió al procurador afirmar que los planteamientos del demandante son errados, pues la disposición persigue un fin legítimo y está sujeta a requisitos y condiciones que materializan el deber de proteger el medio ambiente y desarrollar la planeación.

III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1. Competencia de la Corte

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad, pues la disposición acusada está contenida en una ley de la República.

2. Cuestión previa: aptitud sustantiva de la demanda

El ciudadano Sebastián Aponte Bustamante demandó la inconstitucionalidad del artículo 274, numeral 4 (parcial), de la Ley 2294 de 2023 por desconocer los artículos 79 (derecho a un ambiente sano) y 80 (planeación en el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales) de la Constitución Política de Colombia.

Su reproche se desarrolló en dos grandes cargos. En el primero, el actor sostuvo que permitir a las comunidades organizadas prestar el servicio de consumo básico o de subsistencia de recursos hídricos resulta contrario al derecho a un ambiente sano, porque la gestión comunitaria no se rige bajo las reglas de la concesión de aguas y, en consecuencia, elude controles ambientales, permite una eventual sobreexplotación del recurso hídrico y excluye a la ciudadanía del control que esta puede ejercer para protegerlo.

En el segundo, el ciudadano consideró que la participación de las comunidades organizadas en la prestación del servicio de agua con caudales inferiores a 1 litro por segundo (1lps) conlleva a desconocer el deber que tiene el Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de recursos naturales, porque no puede llevar un registro adecuado del recurso hídrico. Al no contarse con este registro, el demandante considera que las autoridades no pueden establecer si las comunidades organizadas usan correctamente el agua ni adoptar medidas para conservar el recurso.

 Por ello, agregó el demandante, el mecanismo adecuado para la prestación del servicio de agua debe regirse por el modelo de concesión de aguas, que tiene los requisitos y controles adecuados para garantizar una planificación que conserve el recurso hídrico.

Algunos intervinientes indicaron que los cargos propuestos por el ciudadano presentan falencias en cuanto a la manera en que se entiende la disposición demandada y en que se desarrollan los argumentos constitucionales.

Así, la ANLA y el Gobierno Nacional solicitaron a la Corte emitir un pronunciamiento inhibitorio, porque la demanda parte de una lectura errada del artículo 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023, y no plantea argumentos que permitan entender por qué la disposición resulta contraria con el derecho al medio ambiente sano y al deber de planeación de los recursos naturales ni genera una duda mínima de inconstitucionalidad. En especial, los intervinientes advirtieron que el demandante afirma que la gestión comunitaria del servicio del agua carece de recursos y controles, sin tener en cuenta que la disposición fija unos requisitos para la gestión comunitaria y no la exime de los controles propios de las autoridades ambientales.

La Federación Colombiana de Municipios, el Instituto Colombiano de Derecho Ambiental y Desarrollo Sostenible, la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo y Andrés Gómez Rey pidieron a la Corte declarar la disposición demanda exequible, pero manifestaron que la demanda parte de una lectura aislada y errada de la gestión comunitaria del servicio de agua. Para ellos, la demanda debió hacer una lectura armónica del artículo 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023 con el Código Civil, el Decreto 1382 de 1940, el Decreto 2811 de 1974 y las leyes 142 de 1994 y 1955 de 2019. Bajo esta lectura, el consumo de agua puede darse por diferentes vías, entre las cuales se destaca la prestación por parte de comunidades organizadas, las cuales solo brindan un servicio para el consumo básico y de subsistencia, no pueden emplear un caudal superior a 1lps y se rigen por los controles previstos en las leyes.

Por otra parte, la mayoría de los intervinientes defendió la constitucionalidad de la disposición. Ellos comentaron que el constituyente y el legislador previeron que existen poblaciones que no pueden acceder al recurso hídrico, debido, entre otros factores, a los contextos geográficos que los rodean. Por tal motivo, existen normas constitucionales (art. 365 de la Constitución) y legales que permiten la prestación de servicios a través de formas asociativas, figuras que permiten la participación de los miembros de la comunidad en la satisfacción de sus necesidades básicas y en la protección de los ecosistemas donde se encuentran.

Pero, más allá de la compatibilidad constitucional del artículo 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023 con la protección del medio ambiente sano y el deber de planeación, la Defensoría del Pueblo, la Federación Nacional de Departamento y el Instituto Colombiano de Derecho Ambiental y de Desarrollo Sostenible explicaron que los retos que enfrentan las comunidades organizadas se evidencian en un plano regulatorio y de interacción entre las autoridades ambientales y las comunidades. Para los intervinientes, es necesario que las autoridades ambientales desarrollen los contenidos legales y desplieguen acciones, que fomenten en las comunidades organizadas el conocimiento de asuntos técnicos y de control, de modo que ellas avancen en la prestación efectivo del servicio del agua.

Solo la Asociación Colombiana de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible propuso declarar la disposición demandada inexequible. Para la asociación, la gestión comunitaria del servicio de agua no es una forma de concesión y, por tanto, no cuenta con un control previo ni un registro, que permitan comprobar un uso adecuado del recurso hídrico. Asimismo, la interviniente explicó que la disposición no prevé mecanismos compensatorios, restaurativos o de mitigación ambiental, situación que permite a cualquier grupo atribuirse la calidad de comunidad organizada y prestar, sin trámite y control alguno, el servicio público de agua.

Por lo anterior, la Sala encuentra que existen cuestionamientos serios en torno a la aptitud sustantiva de la demanda y estos se encuentran debidamente justificados. Las dudas provienen no solo de quienes solicitan un fallo inhibitorio, sino también de varios intervinientes que piden declarar exequible el artículo 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023.

La Sala determinará entonces si los cargos propuestos por el ciudadano satisfacen los requisitos mínimos fijados por el Decreto 2067 de 1991 y por la jurisprudencia constitucional, de modo que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la demanda. Para ello, se: (i) reiterarán las reglas relativas a los requisitos mínimos argumentativo, (ii) identificará el contenido del artículo 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023 y (iii) comprobará si la demanda cumple con dichos requisitos.

En caso de que la Sala verifique el cumplimiento de las exigencias argumentativas, procederá a realizar un juicio de fondo sobre la demanda. En caso contrario, se declarará inhibida.

3. Requisitos mínimos argumentativos: reiteración de jurisprudenci

Los artículos 40, numeral 6, y 241, numeral 4, de la Constitución Política reconocen el derecho que tienen los ciudadanos de defender la supremacía e integridad de la Constitución mediante la acción pública de inconstitucionalidad. A través de ella, se posibilita el diálogo efectivo entre el Congreso de la República, órgano central de la democracia representativa; la ciudadanía, que ejerce la democracia participativa; y la Corte Constitucional, a la que se le encomendó la guarda e interpretación de la Constitució.

La acción pública de inconstitucionalidad fue regulada en el Decreto 2067 de 1991 y se caracteriza por no imponer al ciudadano cargas formales ni exigir un conocimiento profundo sobre las instituciones jurídica. El espíritu de los requisitos allí señalados es verificar que quien demanda exponga de forma razonada y clara los motivos por los cuales considera que una disposición es contraria a la Constitució.

Así, el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 establece que toda demanda de inconstitucionalidad contendrá: (i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales; (ii) el señalamiento de las normas constitucionales que se consideran infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado, de ser el caso; y (v) la razón por la cual la Corte es competente.

La Corte Constitucional ha precisado estos requisitos. Ha indicado que cuando un ciudadano propone una demanda de inconstitucionalidad, los argumentos que emplea para identificar la norma constitucional vulnerada y las razones por las cuales se configura dicha vulneración deben ser conducentes para hacer posible un pronunciamiento de fond. A partir de la Sentencia C-1052 de 2001, la Corte Constitucional ha afirmado que dichos argumentos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficiente.

La claridad exige la existencia de un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las razones que la sustenta. La certeza requiere que los argumentos se fundamenten en una proposición jurídica real y existent. La especificidad implica que la demanda debe contener, por lo menos, un cargo de inconstitucionalidad concreto, para que sea posible determinar, de manera objetiva y verificable, la oposición entre la disposición cuestionada y la Constitució. La pertinencia impone al ciudadano formular argumentos de naturaleza constitucional, y no de carácter legal o doctrinario, que invoquen la aplicación o la conveniencia de la disposición demandad. La suficiencia implica “la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad y el desarrollo de argumentos que logren generar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición reprochad.

Estos requisitos mínimos ponderan, en primer lugar, los principios de democracia representativa y participativa, y, en segundo, la dimensión pública de la acción de constitucionalidad y su carácter, en principio, rogad. En efecto, la Corte Constitucional ha explicado que los requisitos previstos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y en la jurisprudencia constitucional buscan equilibrar la presunción de constitucionalidad de las leyes y el derecho de todo ciudadano a participar y controlar el poder públic.

Ahora bien, la etapa de admisibilidad es el momento idóneo para que la Corte realice el estudio sobre la aptitud de la demanda y verifique el cumplimiento de los requisitos que ha establecido la jurisprudencia para dar trámite a la acción de inconstitucionalidad. No obstante, la superación de esta fase no elimina la posibilidad de que, al momento de dictar sentencia, la Sala Plena pueda analizar con mayor detenimiento y profundidad la aptitud de los cargos propuestos, máxime cuando el procurador General de la Nación o algún interviniente han presentado reproches al respecto. Esto se debe a que, en todo caso, la admisión de la demanda “responde a una valoración apenas sumaria de la acción, que “no compromete ni define la competencia del pleno de la Corte” para decidir los asuntos puestos a su consideración en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales.

La posibilidad de dictar sentencias inhibitorias no obstaculiza la acción pública de inconstitucionalidad. Por el contrario, promueve su uso racional y eficiente. La presunción de constitucionalidad de las normas exige a la Corte activar el control solo cuando la demanda genera una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de la disposición acusad.

El juicio de constitucionalidad debe, finalmente, estar guiado por el principio pro actione, de tal suerte que los requisitos mínimos argumentativos no se conviertan en un mecanismo que anule el derecho fundamental de presentar acciones de inconstitucionalida. En virtud de dicho principio, la jurisprudencia ha sostenido que, en caso de existir una duda sobre la admisión o aptitud sustantiva del cargo, la Corte deberá resolverla a favor de la demanda, evitando así un fallo inhibitori. Sin embargo, el desarrollo de este principio no implica que la Corte deba corregir o aclarar los argumentos confusos, inexactos o ambiguos, ni asumir una labor de rehacer el cargo formulado o proponer uno nuev. El principio pro actione no puede entenderse como una licencia abierta para que el juez constitucional suplante al demandante en la responsabilidad de formular cargos que superen las cargas mínima.

4. Contenido de la disposición acusada

Para constatar los reproches sobre la aptitud de la demanda, en particular aquellos relacionados con el incumplimiento de los requisitos de certeza y de pertinencia, la Sala estima necesario explicar el contenido de la disposición demandada. Con ese propósito, se expondrá el contexto normativo en el que se enmarca la disposición acusada, en particular lo relativo a la gestión del recurso hídrico, luego, se explicará el contenido normativo propiamente dicho del numeral 4 del artículo 274 de la Ley 2294 de 2023

4.1. La gestión del agua dentro del ordenamiento jurídico

El ordenamiento jurídico colombiano cuenta con diversas normas sobre el uso adecuado de los recursos hídricos.

Los primeros referentes se encuentran en el Código Civil y el Decreto-Ley 2811 de 1974. En ellos se indica que los ríos y las aguas que corren por cauces naturales hacen parte del medio ambient y son propiedad del Estad.

Estas normativas no desconocen, sin embargo, que los particulares sean propietarios de recursos hídricos o sean partícipes en su preservación y manejo. El artículo 677 del Código Civil estipula, por ejemplo, que los cauces que inician y mueren en una propiedad (privada) pertenecen a sus titulares y herederos, quienes pueden usar el agua; mientras que los artículos 1, 80 y 81 del Decreto-Ley 2811 de 1974 indican que, salvo los derechos privados adquiridos por la ley, las aguas son de dominio público y es el Estado el responsable de fijar las reglas en torno al uso del recurso hídrico.

El decreto en mención contempló, además, un sistema que tiene, como regla general, la concesión. Esta es una figura jurídica mediante la cual el Estado autoriza a los particulares el uso de recursos naturales bajo unas condiciones concreta. La concesión se complementa, a su vez, con dos excepciones. Así, el artículo 86 del Decreto-Ley 2811 de 1974 reconoce el derecho de toda persona a usar las aguas de dominio público para satisfacer sus necesidades elementales, las de su familia y las de sus animales, siempre que no se causen perjuicios a terceros; mientras que el artículo 88 del Decreto 2811 de 1974 prevé la posibilidad de que el legislador fije figuras excepcionales respecto de la concesión.

El régimen de concesión y los regímenes especiales tienen reglas propias, pero comparten algunos requisitos. Por ejemplo, el artículo 132, inciso 2, del Decreto-Ley 2811 de 1974 prohíbe otorgar autorizaciones para obras que impliquen un peligro para la colectividad, los recursos naturales, la seguridad exterior y la soberanía nacional; mientras que su inciso 1 prohíbe la alteración de cauces, su régimen y calidad de aguas, así como el uso ilegítimo de éstos, sin autorización estatal.

De lo anterior se infiere, entonces, que los recursos hídricos son propiedad del Estado y este puede, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, autorizar su uso mediante el régimen general de concesiones o los regímenes especiales, como el uso de subsistencia y los usos previstos en la ley. Estos regímenes cuentan, a su vez, con unas condiciones comunes, así como condiciones propias de cada uno.

4.2. Gestión comunitaria del agua en la prestación del servicio público

La legislación previó como una excepción al uso del recurso hídrico bajo concesión la prestación del servicio público del agua a través de las comunidades organizadas, mediante la figura de la gestión comunitaria del agua. El artículo 15, numeral 4, de la Ley 142 de 1994 indica que las organizaciones autorizada   por la ley podrán prestar servicios públicos en municipios menores, en zonas rurales, y en áreas o zonas urbanas específicas.

Ahora bien, aunque la Ley 142 de 1994 no contempló la naturaleza jurídica que tienen estas comunidades ni las condiciones en que deben prestar los servicios público, ello no significa que las comunidades organizadas carezcan de requisitos o control alguno. Como lo ha indicado la Corte, la ausencia de una naturaleza jurídica concreta para las comunidades organizadas responde a la posibilidad de que ellas se conformen mediante las distintas formas asociativas previstas en la le, lo cual implica un cumplimiento de los requisitos que se hayan fijado para ellas; en cuanto a los requisitos de operación y de control, la Corte también advirtió que las comunidades organizadas están sometidas a unas finalidades concretas (prestación continua y eficiente de los servicios, ampliación de cobertura), a los principios de la prestación de servicios públicos y a la inspección, vigilancia y control por parte del Estad. A ello debe agregarse, que la prestación del servicio estará sometida a las normas especiales, tales como las ambientales.

Lo anterior se complementa con diversas normas legales y reglamentarias que se han adoptado históricamente para fijar, delimitar o precisar requisitos sobre la forma en que operan las comunidades organizadas. Por ejemplo, el artículo 40 del Decreto Ley 2150 de 1995 fijó los requisitos para constituir una persona jurídica sin ánimo de lucro (organizaciones civiles, las corporaciones, las fundaciones, las juntas de acción comunal y otras), mientras que el Decreto 421 de 2000 desarrolló los conceptos de municipios menores, áreas rurales y áreas urbanas específica, e impuso el deber a las comunidades organizadas de registrarse en la Cámara de Comercio, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, así como de obtener los respectivos permisos y autorizaciones contemplados en la le.

La Ley 1955 de 2019 previó, a su turno, la implementación de soluciones alternativas colectivas e individuales para garantizar las necesidades básicas de agua para consumo humano y doméstico y de saneamiento básico. Dichas soluciones se enfocaban en la prestación del servicio público domiciliario de acueducto, alcantarillado o aseo, de acuerdo con los esquemas diferenciales definidos por el Gobierno Nacional y la reglamentación vigente.

Bajo este enfoque, el artículo 279 de la Ley 1955 de 2019 formuló las bases para desarrollar soluciones individuales (destinadas a viviendas rurales dispersas) y facilitó a las comunidades organizadas la operación y mantenimiento de infraestructura de agua para el consumo humano y doméstico o de saneamiento básico en zonas rurales. Estas soluciones quedaban, sin embargo, condicionadas a los siguientes requisito: (i) el uso del agua para consumo humano y doméstico en viviendas rurales debe hacerse con criterios de ahorro y uso eficiente del recurso, teniendo en cuenta los módulos de consumo fijados por la autoridad competente; (ii) las soluciones sólo aplican al consumo humano y doméstico; y (iii) el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio establece lo que debe entenderse por asentamientos humanos rurales y viviendas rurales dispersas que hacen parte del componente rural del Plan de Ordenamiento Territorial, mientras que las autoridades ambientales y sanitarias y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios define criterios de vigilancia y control diferencial para quienes, de acuerdo con sus competencias provean el servicio de agua potable.

En esa medida, se puede plantear como síntesis preliminar, que el legislador previó como un régimen especial la prestación del servicio público del agua a través de las comunidades organizadas. Estas se pueden conformar bajo las distintas formas asociativas previstas en la ley y deben cumplir con los requisitos previstos en las normas de servicios públicos, ambientales y complementarias, para poder usar el agua con unas finalidades específicas (p. ej., consumo básico).

4.3. Estructura del artículo 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023

4.3.1. Aspectos generales

La Ley 2294 de 2023 se inserta en el régimen excepcional antes descrito. Su capítulo IV, sección I, prevé la construcción e implementación de modelos de desarrollo supramunicipales, para fortalecer los vínculos urbanos y rurales e integrar los territorios. El objeto de estos modelos es avanzar en la reducción de brechas sociales y económicas entre hogares y regiones del país, garantizando un acceso adecuado a oportunidades, bienes y servicio.

Este objeto se logra mediante un conjunto de normas que (i) fortalecen los vínculos urbano-rurales e integran el territorio, el acceso a servicios públicos a toda la población, (ii) generan infraestructura de transporte y de vivienda digna, y (iii) propenden por el desarrollo productivo y garantizan la competitividad y la innovación en el paí.

En materia de agua, la Ley 2294 de 2023 contempló un modelo de gestión comunitaria del recurso hídrico y del saneamiento básico. Este modelo procura, por una parte, promover los procesos organizativos, mediante la eliminación de barreras en trámites prediales y de servidumbres ambientales que resulten desproporcionada, y, por otra, pretende fortalecer el sistema de gestión de la información y de competencias institucionales, para poder identificar adecuadamente los territorios y habitantes, así como para ejercer una adecuada inspección vigilancia y control sobre la prestación del servicio público de agu.

Lo anterior se tradujo, entre otros, en el artículo 274 de la Ley 2294 de 2023, que incluyó unos lineamientos para promover y fortalecer las dinámicas organizativas alrededor del agua y el saneamiento básico. En esta disposición, el Congreso de la República previó medidas relacionadas con la eliminación de trámites y cargas a favor de las comunidades organizada  23 , el otorgamiento de subsidios para usuarios de pequeños prestadores que no reciben subsidio, la regulación sobre el reúso de aguas residuales doméstica y el reconocimiento de beneficios a favor de pueblos y comunidades indígenas, negras, afrocolombianas, raizales y palenquera.

4.3.2. Reglas concretas del artículo 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023

El legislador introdujo unas reglas relativas a la prestación del servicio de agua a cargo de comunidades organizadas. Según el artículo 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023, estas tienen la posibilidad de gestionar el recurso hídrico, sin necesidad de acudir a la concesión de aguas, siempre y cuando se cumpla con unas condiciones concretas, a saber:

(i) el caudal a usar debe ser inferior a 1lps;

(ii) el uso del agua será exclusivamente para consumo humano en comunidades organizadas en el área urbana;

(iii) en el caso de que las comunidades organizadas se localicen en áreas rurales, el uso será exclusivo para subsistencia de la familia rural, siempre y cuando la fuente de abastecimiento no se encuentre declarada en agotamiento o en proceso de reglamentación;

(iv) las comunidades organizadas deberán inscribirse en el Registro de Usuarios del Recurso Hídrico.

Ahora bien, debe advertirse que el artículo 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023 previó que, si las comunidades organizadas cumplen con los anteriores requisitos, no deberán acudir a la concesión de aguas; pero la disposición no las exime de cumplir con los demás requisitos previstos en las leyes de servicios públicos y ambientales, entre otras.

Por ejemplo, las comunidades deben atender lo dispuesto en el libro 2, parte 3, título 8, del Decreto 1077 de 2015, subrogado por el Decreto 960 de 2025, en el que se define los gestores comunitarios y su naturaleza jurídica, la manera en que pueden usar el agua y el régimen de inspección, vigilancia y control al que están sometidos.

El artículo 2.3.8.1.4, numeral 2, del Decreto 1077 de 2015 define los gestores comunitarios como una forma de comunidades organizadas en los términos del artículo 365 de la Constitución, que se constituye como una persona jurídica u otra forma organizativa sin ánimo de lucro y de beneficio comunitario, en la que sus miembros están vinculados por lazos de vecindad, solidaridad y principios democráticos, y entre cuyas actividades se encuentran las relacionadas con la gestión comunitaria del agua y el saneamiento básico.

Su naturaleza jurídica depende de la forma asociativa que asuman. Así, el artículo 2.3.8.2.1, inciso 1, del Decreto 1077 de 2015 indica que este tipo de comunidades organizadas pueden constituirse como: (i) formas propias de la economía solidaria (p. ej., cooperativas y asociaciones), (ii) organismos de acción comunal, y (iii) los pueblos y comunidades indígenas y las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras y sus instituciones de gobierno o aquellas que creen confines de gestión del agua y el saneamiento básico. Al asumir alguna de estas formas asociativas, los gestores comunitarios se rigen por las reglas fijadas para cada una de ella y los principios de solidaridad, acción comunal y bien común.

En cuanto a la forma en que se emplea el recurso hídrico, el Decreto 1077 de 2015 contempla dos posibles modalidades. La primera es el uso mediante la prestación del servicio público de agua y saneamiento básico, que se rige por lo previsto por la Ley 142 de 1994 y normas complementarias, así como las normas en materia ambiental y sanitaria. Además, esta modalidad está sometida a la regulación de la Comisión de Regulación de Agua y Saneamiento básico y a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Públicos en todo lo relacionado con el servicio de agua y saneamiento básico.

La segunda son los sistemas de aprovisionamiento. Esta modalidad es una solución alternativa a la prestación de servicios públicos, conformada por un conjunto de condiciones organizativas, administrativas, técnicas y operativas, que permiten el acceso al agua y el saneamiento básico. Esta alternativa, a su vez, debe adaptarse a las particularidades territoriales, socioeconómicas y culturales de las comunidades y de quienes administran el sistema, según el artículo 2.3.8.1.4, numeral 3, del Decreto 1077 de 2015.

Esta misma disposición señala que, dada la naturaleza del sistema de aprovisionamiento (alternativa al servicio público), este no se encuentra sometido a la Ley 142 de 1994, a la regulación de la Comisión de Regulación de Agua y Saneamiento Básico, ni a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Públicos. Sin embargo, sí se encuentra condicionado a los principios generales del acceso al agua y del ambient , a las normas ambientales y de recursos naturales, así como el acompañamiento de las autoridades territoriale.

Con ello, la Sala concluye, a modo de síntesis general, que: (i) el dominio de las aguas corresponde, por regla general, al Estado (salvo derechos adquiridos y cauces que nacen y mueren en propiedad privada); (ii) el Estado define el uso de las aguas y, para ello, ha pensado en un régimen general de concesiones, en un régimen especial individual y en regímenes especiales previstos por el legislador; (iii) dentro de estos últimos, el Congreso ha pensado en la prestación de servicios públicos a través de comunidades organizadas; (iv) estas comunidades pueden conformarse de diversas maneras, pero están sometidas a reglas concretas en materia de servicios públicos, protección del ambiente y los recursos naturales, entre otros; (v) las comunidades organizadas tienen un desarrollo legal, cuyo referente más reciente es la Ley 2294 de 2023 y el libro 2, parte 3, título 8, del Decreto 1077 de 2015, subrogado por el Decreto 960 de 2025; (vi) en dicha normatividad se faculta el uso del agua a través de gestores comunitarios, bajo unas reglas generales (caudal límite, consumo humano y de subsistencia, áreas de operación y protección del recurso hídrico) y unas reglas especiales, según la modalidad de uso (prestación del servicio o sistema de aprovisionamiento).

Con estos elementos, procede la Sala a verificar si los cargos propuestos por el demandante cumplen con las exigencias mínimas argumentativas.

5. Verificación de los requisitos mínimos argumentativos de la demanda de inconstitucionalidad

Como se indicó en consideraciones anteriores (supra 75 a 78), el ciudadano Sebastián Aponte Bustamante formuló dos cargos para cuestionar la inconstitucionalidad del artículo 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023. El primero hace referencia al desconocimiento del derecho a un ambiente sano, mientras que el segundo a la vulneración del deber de planeación en el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales.

5.1. El cargo relativo al desconocimiento del medio ambiente sano no satisface los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia

Para el ciudadano, permitir que se use el agua a través de gestores comunitarios sin acudir a la concesión expone el recurso hídrico y la calidad del agua objeto de consumo. Ello debido a que entiende que la ley no define los términos de comunidades organizadas y la forma en que se concreta el uso para subsistencia familiar, ni fija requisitos y controles que permitan verificar las condiciones del agua y la manera en que se usa por parte de los gestores comunitarios. Además, el actor sostiene que la figura prevista en el artículo 274, numeral 1, de la Ley 2294 de 2023 prescinde de la participación de las comunidades en las decisiones ambientales que les afectan.

Esto hace, en su criterio, que se configure una vulneración al derecho a gozar de un medio ambiente sano, ya que se abre una puerta para el uso irracional del recurso hídrico, se pone en riesgo las fuentes de agua (algo que puede erosionar los ecosistemas), se erosiona la confianza pública en la gestión ambiental y limita el acceso equitativo y el control igualitario a un recurso fundamental.

El cargo no satisface el requisito de claridad. Para la Sala, la argumentación propuesta por el demandante no presenta un hilo conductor del todo claro. De un lado, el actor señala que la norma acusada vulnera el derecho a un ambiente sano por la falta de instrumentos de control y de seguimiento al uso, aprovechamiento y explotación del recurso hídrico. De otro lado, afirma que la disposición desconoce “el derecho conexo a la salud a que se refiere el artículo 49 de la Constitución.

Pero de la demanda no se deriva una explicación acerca de cómo el presunto desconocimiento del artículo 49 se integra al reproche principal por la vulneración del artículo 79. En concreto, no resulta claro si el artículo 49 funge o no como parámetro autónomo de control constitucional, si opera como un criterio interpretativo del derecho al ambiente sano, o si su mención no tiene una incidencia real en la estructuración del cargo. Esa ambigüedad impide delimitar con precisión el alcance del cargo planteado en esta oportunidad, pues no es posible comprender de manera precisa la confrontación constitucional propuesta.

Si bien es posible comprender el alcance del cargo en relación con la presunta vulneración del artículo 79 de la Constitución –como afirma la ponencia– no ocurre lo mismo con la invocación del artículo 49 superior. Ello impide dar por superado el requisito de claridad.

El cargo no satisface el requisito de certeza. El planteamiento de la demanda parte de una lectura aislada y subjetiva de la disposición acusada. Como lo proponen adecuadamente varios intervinientes y el procurador general de la Nación, el ciudadano sostiene que la concesión es la única forma válida para el uso adecuado del agua y que la ley no contempla requisitos, controles ni definiciones claras en torno a la gestión comunitaria del agua.

Pero, al hacer una lectura de la disposición, así como de las normas complementarias, se obtiene que el ordenamiento jurídico no contempla la concesión como único mecanismo para el uso del recurso hídrico. El ordenamiento jurídico ha contemplado un sistema completo en materia de uso adecuado del agua, según el cual, el Estado es propietario del recurso hídrico (salvo las excepciones antes explicadas) y éste permite su aprovechamiento mediante un sistema general de concesión y unos sistemas especiales, que son el uso particular y el uso bajo figuras desarrolladas por el legislador, entre las cuales se destaca la prestación del servicio público de agua y saneamiento básico a través de comunidades organizadas (que pueden ser organizaciones autorizadas o gestores comunitarios).

Estas comunidades organizadas tienen un reconocimiento en el artículo 365 de la Constitución y un desarrollo en diversas normas, como el artículo 15, numeral 4, de la Ley 142 de 1994; el artículo 279 de la Ley 1955 de 2019; el artículo 274 de la Ley 2294 de 2023 y diversos decretos reglamentarios, entre los que destaca el Decreto 1077 de 2015. Las comunidades organizadas, a su vez, están sometidas a regímenes propios de constitución (según la forma asociativa que adopten), a las reglas para la prestación del servicio público contenidas en la Ley 142 de 1994 y sus normas complementarias y a los principios ambientales y propios de las formas asociativas encaminadas a garantizar la prestación con amplia cobertura, continuidad y eficiencia del servicio público.

Ello puede verse, en primer lugar, en los requisitos que fija el artículo 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023, según el cual, solo se podrá usar el agua a través de gestores comunitarios, siempre y cuando: (i) el caudal a usar sea inferior a 1lps; (ii) el uso del agua sea exclusivamente para consumo humano en comunidades organizadas en el área urbana; (iii) en el caso de que las comunidades organizadas se localicen en áreas rurales, el uso sea exclusivo para subsistencia de la familia rural, siempre y cuando la fuente de abastecimiento no se encuentre declarada en agotamiento o en proceso de reglamentación; y (iv) las comunidades organizadas se inscriban en el Registro de Usuarios del Recurso Hídrico.

En segundo lugar, la disposición demandada no estipula que los gestores comunitarios estén exentos de control alguno; solo indica que ellos no deben acudir a la concesión de aguas. En esa medida, los gestores comunitarios deben cumplir con la normativa en materia de preservación del agua, como la prohibición de alterar cauces o modificar los usos del recurso hídrico, construir y mantener la infraestructura necesaria y emplear el recurso de manera eficiente (artículo 133 del Decreto Ley 2811 de 1974), así como los requisitos y obligaciones en materia de servicios público o normas especiale. Asimismo, el artículo 274 numeral 4, de la Ley 2294 de 2023 exige que los gestores se inscriban en el Registro de Usuarios del Recurso Hídrico.

En cuanto a los controles, contrario a lo que entiende el demandante, la disposición acusada no indica en momento alguno que los gestores comunitarios obrarán bajo una autonomía tal, que ninguna autoridad pueda hacer seguimiento a la manera en que se usa el agua. Por el contrario, las autoridades ambientales y de servicios públicos preservan sus competencias para ejercer inspección, vigilancia y control sobre el uso adecuado del caudal y los fines para los cuales es empleado. Ello quiere decir que, por ejemplo, los departamentos mantienen su competencia para, en coordinación con el Sistema Nacional Ambiental y las Corporaciones Autónomas Regionales, ejercer la inspección y vigilancia sobre el medio ambiente y los recursos naturales, a fin de garantizar las metas esenciales del Estado (artículo 64, numerales 4 y 7, de la Ley 99 de 1993). De igual forma, la Superintendencia de Servicios Públicos es competente para ejercer la inspección, vigilancia y control sobre la forma en que se presta el servicio público de agua y saneamiento básico, conforme con la Ley 142 de 1994.

De ahí que el argumento central del demandante quede sin un fundamento cierto pues, contario a lo que él sostiene, los gestores comunitarios sí están sometidos a un conjunto de requisitos normativos y controles por parte de entidades estatales.

El cargo tampoco construye argumentos específicos. La Sala encuentra, además, que el ciudadano no propone argumentos concretos que permitan contrastar la disposición demandada con el mandato del medio ambiente. En la demanda se plantean dos argumentos, a saber: (i) que la participación de los gestores comunitarios pone en riesgo los recursos hídricos y (ii) que socava la participación de la ciudadanía en la toma de decisiones que las afectan.

Estos argumentos, sin embargo, no proponen un juicio que confronte la disposición demandada con normas constitucionales, en el cual se indica que los servicios públicos pueden ser prestados por comunidades organizadas. Esto impide evidenciar una oposición objetiva y verificable entre el contenido del precepto legal demandado y el parámetro constitucional invocado.

Al respecto, la Sala encuentra que esta argumentación resulta vaga y genérica. Por una parte, el demandante solo expone que los gestores comunitarios pueden poner en riesgo el recurso hídrico. Pero no explica si ellos son una figura permitida en el artículo 365 de la Constitución y, por tanto, si la disposición demandada contradice el contenido del mandato constitucional. Para el demandante, el hecho de que se acuda a los gestores comunitarios puede implicar una puesta en riesgo del agua, pero tampoco explica cómo la figura de los gestores comunitarios contraría las normas constitucionales sobre protección de los recursos renovables.

Además de lo anterior, el cargo tampoco explica cómo la norma acusada genera que los ciudadanos queden excluidos del seguimiento y control sobre la forma en que se usa el agua por parte de los gestores comunitarios, lo que impide comprender en qué manera existiría un efectivo desconocimiento del deber constitucional de hacer partícipe a la ciudadanía en la toma de decisiones ambientales.

El cargo no cumple con el requisito de pertinencia. La argumentación propuesta por el demandante se soporta en el uso de argumentos de conveniencia y de argumentos de carácter legal.

Los argumentos de la demanda se encaminan a cuestionar la idoneidad del modelo regulatorio adoptado por el legislador –esto es, la sustitución del régimen de concesión por un esquema diferenciado para pequeños caudales– en lugar de demostrar una incompatibilidad normativa directa entre el contenido de la disposición acusada y un mandato constitucional específico.

 En efecto, el actor parte de la premisa según la cual la concesión constituye el mecanismo óptimo o necesario para garantizar la protección del recurso hídrico, pero no explica por qué la Constitución impone ese modelo como único posible ni cómo el esquema alternativo resulta, por sí mismo, contrario a los artículos 79 o 80 superiores.

Ello puede verse, por ejemplo, cuando la demanda señala que (i) “la concesión de aguas se convierte en una herramienta fundamental y necesaria para controlar el uso eficiente y racional de los recursos y (ii) que lo correcto hubiese sido buscar “alternativas para que, sobre grupo poblacional plenamente determinado como vulnerable, se puedan hacer modificaciones a las normas existentes en materia de concesiones, pero sin prescindir de la herramienta de la concesión de aguas. Dicha exposición no corresponde a un juicio sobre la validez de la norma acusada, sino que conllevan apreciaciones sobre lo que el accionante considera la mejor herramienta jurídica para atender la problemática.

Por último, los reproches del actor se soportan en un análisis de índole legal. Para él, la disposición demandada desatiende los contenidos del Decreto 2811 de 1974, que establece los lineamientos para el uso racional de los recursos renovables, hecho que en su criterio produce un efecto adverso en el ambiente sano. Igualmente, señala que la disposición contraría el principio de desarrollo sostenible, consagrado desde la Ley 99 de 1993. Se trata, por consiguiente, de argumentos de naturaleza legal y no constitucional, razón por la cual no es posible iniciar el juicio de control constitucional.

La argumentación no satisface el requisito de suficiencia. Ante las falencias detectadas por la Sala, no surge una duda mínima de inconstitucionalidad en torno al artículo 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023, que lleve a realizar un juicio de fondo por parte de esta Corporación.

5.2. El cargo por desconocimiento del deber de planeación en el manejo y aprovechamiento de recursos naturales carece de claridad, certeza, especificidad y suficiencia

El demandante sostiene que la disposición demandada desconoce el deber estatal de planeación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, porque uso del agua a través de gestores comunitarios impide al Estado llevar un registro adecuado del uso de las aguas y prever los impactos acumulativos de múltiples captaciones, especialmente cuando se trata de pequeñas regiones sensibles. Para sustentar su tesis, el accionante manifiesta que el mejor régimen para el uso de aguas es la concesión y que, si bien el Decreto 1076 de 2015 reconoce excepciones fijadas por el legislador, el artículo 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023 no responde a las lógicas que el decreto en mención previó para dichas excepciones.

Además, permitir que los gestores comunitarios administren caudales inferiores a 1lps impide que las autoridades ejerzan una labor coordinada de prevención e intervención de proyectos que, al parecer, son de bajo impacto, lo que lleva, en opinión del ciudadano, a un desconocimiento del deber constitucional de lograr una gestión y planificación adecuada del recurso hídrico.

El cargo incumple el requisito de claridad. El demandante propone un hilo conductor con unos ejes temáticos claros. El cargo aborda: (i) el deber de planificación ambiental; (ii) el principio de precaución; (iii) el principio de prevención; (iv) la protección del medio ambiente y la salud de la población; (v) la alusión a los Decretos 2711 de 1974 y 1541 de 1975; (vi) el principio de buena fe; (vii) la implementación de una política ambiental; (viii) el deber de prevenir, mitigar, reparar y sancionar los daños ambientales; y (ix) la importancia constitucional de que las CAR cuenten con el apoyo y coordinación del nivel central para gestionar proyectos que puedan generar grave deterioro ambiental.

Sin embargo, la demanda no explica de manera clara de qué forma estos elementos se articulan entre sí para estructurar un reproche constitucional lógico y coherente contra la disposición acusada. Aunque el cargo contiene múltiples referencias normativas y principios constitucionales relevantes, la forma en que son expuestos dificulta identificar con claridad cuál es la tesis central del cargo. Por ejemplo, el accionante indicó que el Estado tiene el deber de cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, lo cual, necesariamente implica una política ambiental coherente y coordinada a nivel central. Este planteamiento no guarda una relación directa con los demás planteamientos del cargo.

Ante esta dificultad, no puede verse una argumentación interna que permita comprender cuál es el reproche central en el cargo.

El cargo no satisface el requisito de certeza. Para la Sala, la argumentación del ciudadano parte de una lectura subjetiva y descontextualizada de la disposición. Ello se evidencia, en primer lugar, en la contradicción que surge entre la afirmación del demandante y la lectura preliminar del artículo 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023. En opinión del demandante, los gestores comunitarios no requieren de un registro, lo que impide hacer un seguimiento sobre el uso que hacen estos del agu. Sin embargo, al leerse la disposición demandada se observa que las comunidades organizadas no deben acudir a la concesión, pero sí inscribirse en el Registro de Usuarios del Recurso Hídrico.

En segundo lugar, a través de ese registro se gestiona la información relacionada con la cantidad y calidad del agua y cuerpos hídricos del país y se facilita la adopción de medidas por parte de las autoridades ambientales, conforme con las normas reglamentarias sobre la preservación de recursos renovable.

 Con lo anterior entiende la Sala que, de la lectura del artículo 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023, se advierte con facilidad que los gestores comunitarios sí están obligados a inscribirse en el Registro de Usuarios del Recurso Hídrico y, a través de él, se reporta el uso que se le dan a los cauces, para que con dicha información se puedan ejercer los controles necesarios por parte de las autoridades ambientales. De ahí que la afirmación hecha por el demandante (ausencia de registro) no corresponda con el contenido objetivo de la disposición.

El cargo tampoco cumple con la exigencia de especificidad. Además, la Sala encuentra que el demandante no propone varios argumentos, de los cuales no es posible evidenciar una contrastación objetiva entre el artículo 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023 y el artículo 80 de la Constitución.

En primer lugar, el ciudadano afirma que la disposición demandada contraviene el deber de planificación ambiental por poner en riesgo la sostenibilidad del recurso hídrico y los ecosistemas que dependen de él. Ello se da, en su opinión, porque la falta de control estatal sobre las captaciones de agua implica la imposibilidad de aplicar medios preventivos que puedan identificar, mitigar o evitar los impactos ambientales antes de que se conviertan en irreversibles.

Esta argumentación, sin embargo, resulta vaga y genérica por las siguientes razones. Primera, porque el actor no explica de qué manera la prestación del servicio del agua por parte de comunidades organizadas –en los términos previstos en la disposición acusada– desconoce el deber de planificación ambiental establecido en el artículo 80. Por el contrario, solo enuncia de manera genérica los posibles riesgos ambientales asociados a dicha modalidad de prestación del servicio, sin identificar la forma en que se desconoce el precepto constitucional acusado. Por lo tanto, el reproche no permite verificar la existencia de una oposición objetiva y comprobable entre la ley y la Constitución.

Segunda, el accionante alude al desconocimiento de los principios de precaución, por impedir que el Estado gestione y controle adecuadamente los recursos hídricos, y de prevención, dado que es la concesión de aguas la que permite evitar impactos ambientales.

Al respecto, el ciudadano no plantea un reproche concreto, que permita identificar de qué manera la disposición acusada vulnera dichos principios. En relación con el principio de precaución, no explica por qué el modelo de gestión previsto en la norma demandada impediría al Estado ejercer funciones de control sobre las captaciones de agua, máxime cuando la propia regulación prevé mecanismos como el registro de usuarios, como se explicó en la consideración 114 (numeral iv). Tampoco desarrolla por qué esto significa un límite a la capacidad de implementar estrategias de planificación ambiental que garanticen la sostenibilidad del recurso hídrico.

En cuanto al principio de prevención, el ciudadano no expone las razones por las cuales el modelo de gestión del agua previsto por la norma demandada –en el contexto normativo en el que ésta se inserta– sería incompatible con la adopción de medidas orientadas a evitar o mitigar impactos ambientales. En tal sentido, el cargo se limita a enunciar de manera abstracta la eventual afectación de dichos principios, sin establecer una confrontación normativa concreta entre la disposición legal acusada y el artículo 80 de la Constitución.

El cargo no cumple con el requisito de pertinencia. Además, los argumentos del demandante plantean un debate de conveniencia y legal, mas no constitucional. El demandante propone, por una parte, que existen regímenes mejores que otros y, en concreto, que las concesiones resultan más favorables que las autorizaciones a favor de los gestores comunitarios, apreciación que no corresponde a un juicio normativo.

Además, el demandante explica que la disposición demandada puede traer consigo riesgos. Estos riesgos, sin embargo, parecen estar relacionados con la implementación de la ley. Sobre este punto, se advierte que la aplicación práctica de la norma –como la insuficiencia de vigilancia o la acumulación de captaciones– corresponden al plano de la ejecución administrativa y de la capacidad institucional, y no comprometen, por sí mismos, la constitucionalidad del diseño normativo.

Por otra parte, el demandante se fundó en parte en el artículo 51 del Decreto-Ley 2811 de 1974 y en el Decreto 1076 de 2015, para afirmar que el aprovechamiento del agua siempre requiere una concesión, salvo en los términos expresamente determinados por la ley. Estos razonamientos no son de naturaleza constitucional, en la medida en que se apoyan exclusivamente en disposiciones de rango infra constitucional, las cuales no pueden fungir como parámetro de control en el asunto de la referencia.

Finalmente, el cargo no satisface el requisito de suficiencia. Al no desarrollarse un conjunto de argumentos que comprendan adecuadamente el artículo 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023 ni un análisis específico sobre el eventual desconocimiento del deber de planeación en el manejo y aprovechamiento de los recursos hídricos, la demanda no logra evidenciar una duda sobre la inconstitucionalidad de la norma, por lo que la Corte no puede realizar un análisis de fondo.

Por lo anterior, la Corte concluye que los cargos propuestos por el demandante no son aptos para emitir un juicio sobre la constitucionalidad del artículo 274, numeral 4, de la Ley 2294 de 2023 y, en consecuencia, procederá a inhibirse.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Único. INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del artículo 274, numeral 4 (parcial), de la Ley 2294 de 2023, por ineptitud sustantiva de la demanda.

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Con impedimento aceptado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

Aclaración de voto

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial S.A.S.©
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 15 de junio de 2026 - (Diario Oficial No. 53.512 - 4 de junio de 2026)

Las notas de vigencia, concordancias, notas del editor, forma de presentación y disposición de la compilación están protegidas por las normas sobre derecho de autor. En relación con estos valores jurídicos agregados, se encuentra prohibido por la normativa vigente su aprovechamiento en publicaciones similares y con fines comerciales, incluidas -pero no únicamente- la copia, adaptación, transformación, reproducción, utilización y divulgación masiva, así como todo otro uso prohibido expresamente por la normativa sobre derechos de autor, que sea contrario a la normativa sobre promoción de la competencia o que requiera autorización expresa y escrita de los autores y/o de los titulares de los derechos de autor. En caso de duda o solicitud de autorización puede comunicarse al teléfono 617-0729 en Bogotá, extensión 101. El ingreso a la página supone la aceptación sobre las normas de uso de la información aquí contenida.