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Sentencia C-006/12

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos que se exigen en cargos por violación de los principios de unidad de materia y de legalidad del gasto público, propios de la Ley anual de presupuesto

LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Normas generales deben tener carácter temporal, referirse a su debida ejecución de conformidad con el correspondiente Estatuto Orgánico y tener fundamento en leyes preexistentes

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos

La posibilidad que tiene toda persona que es ciudadana de interponer acciones de inconstitucionalidad bajo el orden constitucionales vigente, es una manifestación del poder político de las más arraigadas en la tradición constitucional colombiana (desde 1910). En el contexto de la Constitución de 1991, la acción pública de inconstitucionalidad es un derecho político (art. 40, CP), un derecho fundamental de la democracia, que concede la posibilidad a cualquiera para poner en cuestión la presunción de constitucionalidad de la cual gozan todas las leyes de la República, aprobadas por el Congreso y sancionadas por el Presidente. La acción pública de inconstitucionalidad es una de las herramientas que reflejan el profundo sentido democrático, participativo y deliberativo del orden constitucional vigente. En otras palabras, mediante la acción pública de inconstitucionalidad se asegura la participación democrática en la deliberación pública. Ahora bien, el poder que supone para una persona la posibilidad de interponer una acción de inconstitucionalidad, poniendo en duda la visión que de la Carta Política tienen las mayorías parlamentarias y el Presidente de la República, y obligando a la Corte Constitucional a dirimir el conflicto, supone una carga mínima y necesaria. A saber: que la persona que cuestione la constitucionalidad de una ley, contraviniendo la decisión adoptada por el sistema democrático presente al menos un cargo que permita cuestionar la presunción de constitucionalidad de la cual goza toda ley. Ni el Congreso ni el Presidente aprueban o sancionan leyes que consideren inconstitucionales. Por tanto, toda acción de inconstitucionalidad debe asumir la carga de indicar porque la posición asumida por el sistema político es errada y por qué la ley acusada sí supone un desconocimiento de la Constitución Política. Las cargas argumentativas de la demanda, como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional son condición de la deliberación, de lo contrario, no se puede iniciar el diálogo que la persona quiere plantear a las autoridades estatales, en democracia. Quien ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto, de acuerdo con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991. En cuanto a las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución la jurisprudencia ha señalado que las mismas han de ser (i) claras, (ii) ciertas, (iii) específicas, (iv) pertinentes y (v) suficientes. Esto es así, pues de lo contrario, como lo ha sostenido esta Corte previamente, se terminaría en un fallo inhibitorio, circunstancia que frustra la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional.

LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Aplicación del principio de unidad de materia

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Jurisprudencia constitucional

APLICACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA A LA LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Características

LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Alcance normativo

JUICIO DE UNIDAD DE MATERIA DE LA LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO-Criterios fijados por la jurisprudencia constitucional

La jurisprudencia constitucional, en síntesis, ha asumido dos posiciones con respecto al juicio de unidad de materia de la ley anual del presupuesto. (1) La primera es la 'estricta', defendida en la jurisprudencia inicial de la Corte, según la cual se viola el principio de unidad de materia cuando se incluye una norma que no tenga un contenido estricta y eminentemente presupuestal, esto es, una norma cuyo objeto de regulación sea el presupuesto en un sentido restringido. (2)  La segunda posición, la 'ponderada' es la que fijó la Corte en sentencias como la C-177 de 2002 y la C-1124 de 2008 según la cual: se viola el principio de unidad de materia cuando se incluye una norma cuyo objeto no tenga ninguna conexión con la materia presupuestaria (mínima conexión temática), no busque lograr una cabal ejecución del presupuesto (mínima conexión teleológica) y que supere la limitaciones de tiempo de tales normas (mínima conexión temporal). Como se verá, en la presente providencia la Corte aplicará un juicio ponderado de unidad de materia frente a la Ley 1420 de 2010.

LEY DE PRESUPUESTO-Involucra una serie de disposiciones generales necesarias para su correcta ejecución/LEY DE PRESUPUESTO-Alcance normativo en virtud del principio de unidad de materia  

La Corte Constitucional ha reconocido que "la ley de presupuesto involucra una serie de disposiciones generales necesarias para su correcta ejecución, que en cuanto indicaciones que debe acoger el Gobierno como ejecutor del gasto público y recaudador de los ingresos fiscales, se revisten también de claro contenido normativo." En tal sentido, ha precisado que en virtud del principio de unidad de materia, el alcance normativo de la disposiciones generales de una ley de presupuesto "debe circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente su materia propia".

LEY DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia constitucional sobre casos en que se viola el principio de unidad de materia

La jurisprudencia ha considerado que son ajenas a una ley de presupuesto normas que no guardan ningún tipo de relación con su objeto. Así, por ejemplo se ha señalado que el legislador viola el principio de unidad de materia: (i) cuando introduce una norma que rebasa los límites temporales, al modificar una regla legal que hace parte de una ley de carácter permanente, incluso si está relacionada con la materia propia de la ley anual de presupuesto (C-039 de 1994; C-177 de 2002); (ii) cuando se incluye una norma que regula competencias permanentes a instituciones en materia de control, incluso si se trata de un tipo de control estrechamente vinculado con el presupuesto (C-803 de 2003); (iii) cuando prorroga la vigencia de normas "cuya naturaleza es extraña a la ley anual de presupuesto", incluidas en una ley autónoma e independiente, que ya habían sido prorrogadas a su vez mediante otra ley (C-457 de 2006); (iv) cuando se fijan derechos y garantías de carácter sustantivo con vocación de permanencia –por ejemplo, en el ámbito de la seguridad social– mediante normas que no son presupuestarias ni tampoco constituyen herramientas orientadas a asegurar o facilitar la ejecución del presupuesto nacional (C-039 de 1994, C-668 de 2006); (v) cuando se regulan materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos relacionados con la financiación de las campañas políticas (C-515 de 2004).

LEY DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia constitucional sobre casos en que no se viola el principio de unidad de materia

Existen casos en los que la jurisprudencia constitucional evaluó normas que no violan el principio de unidad de materia en el contexto de una ley anual de presupuesto. Así, por ejemplo, (i) una norma que ordena un trámite a los funcionarios que reciban una orden de embargo de recursos presupuestales (C-402 de 1997); (ii) una norma que reitera los límites de las entidades públicas en manejo de personal, para impedir que se aumenten unilateralmente gastos como aumentar la planta de personal o incrementar los salarios o prestaciones sociales (C-053 de 1998); (iii) una norma que buscaba que el presupuesto de funcionamiento de una entidad autónoma (en esa oportunidad, la Comisión Nacional de Televisión) no superara su presupuesto de inversión (C-560 de 2001); (iv) una norma que establece el deber de evaluar fiscalmente, de forma previa, acciones administrativa que pueden tener un impacto presupuestal considerable (modificaciones a contratos estatales que impliquen mayores aportes estatales y/o mayores ingresos esperados y/o ampliación del plazo; C-1124 de 2008);

LEY DE PRESUPUESTO-Conexidad causal, teleológica, temática o sistemática/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleológica, temática o sistemática/LEY DE PRESUPUESTO-Temporalidad, tema y finalidad como criterios adicionales

PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO-Concepto/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO-Finalidad/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Particularidades en su trámite legislativo

LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Papel del Ejecutivo en el trámite legislativo/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Control democrático al poder ejecutivo en materia presupuestal/LEY DE PRESUPUESTO-Constituye una herramienta jurídica que concreta buena parte del poder en el Estado/PROCESO PRESUPUESTAL-Características centrales y estructurales de Estado/CONGRESO DE LA REPUBLICA-No puede autorizar al Gobierno Nacional para que por decreto sin aprobación legislativa, cambie la finalidad de una apropiación aprobada por el propio Congreso

PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO-Distinción entre la autorización de  gasto y la orden imperativa del mismo

LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-No desconoce el principio de unidad de materia al incluir una norma que autoriza al Gobierno a realizar sustituciones de inversiones con entidades descentralizadas sin operación presupuestal alguna/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-No se refiere a materias distintas al presupuesto, o a cuestiones diferentes a garantizar la adecuada ejecución del presupuesto general de la Nación

De acuerdo con la jurisprudencia constitucional citada, el artículo 6° acusado no desconoce el principio de unidad de materia. La norma contempla una relación de conexidad teleológica y temática con la materia general propia de una ley anual de presupuesto, en la medida en que (i) consagra una regla con un contenido directa y específicamente referido al tema presupuestal, al disponer que cierto tipo de movimientos de los recursos de capital del Estado efectuados por el Gobierno –las sustituciones en los portafolios de inversión con entidades descentralizadas- se realizarán "sin hacer operación presupuestal alguna", es decir, no tendrán consecuencias de índole presupuestal, para los efectos contables, financieros o económicos a los que haya lugar; (ii) constituye una disposición de alcance general, en la que se autoriza al Gobierno a realizar cierto tipo de operaciones directamente referidas a las fuentes de financiación del presupuesto; y (iii) es una norma cuya vigencia es de un año y su estructura no tiene vocación de permanencia, es decir, es temporal. No se refiere, en conclusión, a materias distintas al presupuesto, o a cuestiones diferentes a garantizar la adecuada ejecución del presupuesto general de la Nación.

PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Alcance/DISTRIBUCION O ASIGNACIONES INTERNAS DEL GASTO SIN CAMBIO DE DESTINACION EN LEY DE PRESUPUESTO-No equivalen a una adición o traslado presupuestal que compete exclusivamente al legislador, ni a modificaciones que la Constitución Política excepcionalmente admite sean realizadas por el Gobierno a nivel de decreto de liquidación/DISTRIBUCION O ASIGNACIONES INTERNAS DEL GASTO EN LEY DE PRESUPUESTO-Deben respetar plenamente la cuantía y destinación del gasto aprobadas por el Congreso y precisadas en decreto de liquidación/DISTRIBUCION O ASIGNACIONES INTERNAS DEL GASTO EN LEY DE PRESUPUESTO-Operaciones propias de la etapa de ejecución presupuestal

GESTION PUBLICA PRESUPUESTAL-Garantías

SENTENCIAS JUDICIALES CONTRA ENTIDADES DEL ESTADO, CONCILIACIONES Y OBLIGACIONES DERIVADAS DE LAS CESANTIAS PARCIALES-Ejecución

EJECUCION DE SENTENCIAS JUDICIALES CONTRA ENTIDADES DEL ESTADO INCLUYENDO LOS FALLOS DICTADOS POR LOS JUECES CONSTITUCIONALES, CONCILIACIONES Y OBLIGACIONES DERIVADAS DE LAS CESANTIAS PARCIALES-Sujeción a disponibilidad de recursos en el Presupuesto General de la Nación es inconstitucional

CORTE CONSTITUCIONAL-Análisis del alcance de la norma acusada/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Juicio relacional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de determinar el significado de la norma/JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Aplicación de la hermenéutica en la que no puede el interprete fragmentar un texto al momento de fijar su sentido

CUMPLIMIENTO DE DECISIONES JUDICIALES QUE IMPLIQUEN UNA EROGACION A CARGO DE ENTIDADES PUBLICAS INCLUIDAS EN EL PRESUPUESTO GENERAL-No está sujeto a disponibilidad de recursos/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO EN RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Alcance/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Crédito judicialmente reconocido

La Corporación subraya que en esta disposición orgánica, el cumplimiento de las decisiones judiciales que impliquen una erogación a cargo de las entidades públicas incluidas en el Presupuesto General de la Nación no está sujeto a la disponibilidad de recursos. No se condiciona el cumplimiento de los fallos judiciales a que haya dinero disponible para la vigencia fiscal correspondiente; se establece el mandato de apropiar dentro de las secciones presupuestales correspondientes los montos necesarios para cumplir con las obligaciones impuestas por las decisiones judiciales adversas al Estado. Este es el mismo espíritu del Artículo 346 de la Constitución, cuando dispone en su segundo inciso que se habrán de incluir en la Ley de Apropiaciones las partidas correspondientes a créditos judicialmente reconocidos, sin condicionar tal inclusión a que existan recursos disponibles. En cualquier caso, la Corte debe resaltar con el mayor énfasis que el cumplimiento de las sentencias judiciales proferidas en contra de las entidades públicas, incluyendo las sentencias dictadas por los jueces constitucionales, no puede estar sujeto a que existan recursos disponibles, según lo que el Gobierno calcule y el Congreso apruebe para cada vigencia fiscal. Someter el cumplimiento de las decisiones judiciales adversas al Estado a tal condición equivaldría, en la práctica, a privarles de toda fuerza vinculante, puesto que siempre existiría la posibilidad de argumentar falta de recursos disponibles para justificar el incumplimiento de las órdenes judiciales correspondientes mediante su no inclusión en los presupuestos públicos respectivos, haciéndolas nugatorias. Si bien el cumplimiento de los fallos judiciales proferidos contra el Estado debe realizarse en el marco de los procesos presupuestales propios de las entidades públicas,  no por ello puede menoscabarse la obligatoriedad de cumplir siempre con las obligaciones impuestas por las decisiones en firme de los jueces, que se deriva de numerosos mandatos constitucionales entre los cuales se incluye la estructuración de Colombia como un Estado Social de Derecho (artículo 1, C.P.), la primacía normativa de la Constitución (artículo 4, C.P.), la prevalencia de los derechos fundamentales (artículo 5, C.P.), el derecho al debido proceso (artículo 29, C.P.), el deber del Estado de responder por los daños antijurídicos que le sean imputables (artículo 90, C.P.), el carácter de función pública de la Administración de Justicia (artículo 228, C.P.), el derecho de acceso a la administración de justicia (artículo 229, C.P.) y la fuerza de cosa juzgada constitucional (artículo 243, C.P.), entre otros. Es la elaboración del presupuesto general del Estado la que debe sujetarse a las órdenes dictadas por los jueces en contra de las entidades públicas, y no al revés. Teniendo en cuenta que, según se ha reiterado en la jurisprudencia de esta Corporación, las normas de las leyes anuales del presupuesto que desconozcan la legislación orgánica sobre el presupuesto son, a su vez, contrarias al artículo 151 de la Constitución Política.

CESANTIAS PARCIALES-Su reconocimiento, liquidación y pago a cargo de las entidades estatales, no puede someterse a la existencia de apropiaciones presupuestales

El reconocimiento y liquidación de las cesantías parciales (...) no pueden negarse al trabajador so pretexto de no existir partida presupuestal, ni supeditarse a ella, pues son actos que apenas hacen explícita una obligación ya existente en cabeza del organismo estatal y, lo más importante, el correlativo derecho del trabajador solicitante, quien según las normas jurídicas en vigor, si se somete a esos requisitos, puede pedir que se le reconozcan y liquiden las sumas que por tal concepto le es posible retirar.

INSTITUTO DE PLANIFICACION Y PROMOCION DE SOLUCIONES ENERGETICAS-Inclusión en ley anual de presupuesto, autorización en operaciones de canje de activos fijos siempre que no signifiquen erogaciones en dinero, no viola el principio de unidad de materia ni de legalidad del gasto/REGLAS ORGANICAS DEL PRESUPUESTO-Autorizan al Gobierno para hacer sustitución en el portafolio de deuda pública/AUTORIZACION AL GOBIERNO PARA HACER SUSTITUCION EN EL PORTAFOLIO DE DEUDA PUBLICA-Condiciones

Las reglas orgánicas del presupuesto, autorizan al Gobierno nacional para "hacer sustitución en el portafolio de deuda pública", con la condición de que se mejoren los plazos, intereses o demás condiciones, indicando que tales operaciones (i) sólo requieren autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, (ii) no afectan el cupo de endeudamiento, (iii) no tienen efectos presupuestales,  (iv) ni afectan la deuda neta de la Nación al finalizar la vigencia (inc. 1°, art. 119, Decreto 111 de 1996). También advierten que no requerirán operación presupuestal las "sustituciones de activos que se realicen de acuerdo con la ley y no signifiquen erogaciones en dinero" (inc. 2°, art. 119, Decreto 111 de 1996; artículo 12 de la Ley 1995). De acuerdo con el artículo 48 de la Ley 1420 de 2010, en desarrollo de la autorización antes mencionada (art. 119, Decreto 111 de 1996), se advierte que  (a) al Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas, IPSE,  (b) puede adelantar las operaciones de canje de activos fijos de su propiedad, por proyectos de preinversión e inversión en las zonas que no tengan posibilidad técnico-económica de conectarse al sistema interconectado nacional,  (c) siempre y cuando no signifiquen erogaciones en dinero. Finalmente se establece que (d) los proyectos de preinversión e inversión incluidos en el canje que se realice, no podrán ser financiados directa ni indirectamente con recursos que hagan parte del Presupuesto General de la Nación. El Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las zonas no interconectadas es un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Minas y Energía, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, cuyo objeto es identificar, promover, fomentar, desarrollar e implementar soluciones energéticas mediante esquemas empresariales eficientes, viables financieramente y sostenibles en el largo plazo, procurando la satisfacción de las necesidades energéticas de las zonas no interconectadas, ZNI, apoyando técnicamente a las entidades definidas por el Ministerio de Minas y Energía. Para la Sala, si se tiene en cuenta cuál es el contenido de la norma acusada, de forma completa e integral, es preciso concluir que la misma es constitucional, puesto que no desconoce la unidad de materia propia de las leyes anuales de presupuesto. En efecto, la facultad otorgada a un instituto específico para adelantar operaciones de canje de activos fijos de su propiedad, por proyectos de preinversión e inversión en las zonas que no tengan posibilidad técnico-económica de conectarse al sistema interconectado nacional, como toda sustitución de activos, no requiere de operación presupuestal alguna, según lo dispone el artículo 119 del Estatuto Orgánico del Presupuesto –al cual remite la disposición acusada- siempre que se realice conforme a la ley y no signifique erogaciones en dinero. Precisamente, las operaciones que se autorizan por el citado artículo 48 no generan erogación de recursos públicos, sino simplemente una subrogación de un activo por otro, de manera que pertenecen a la categoría de las denominadas como operaciones "neutras", por cuanto no implican ni ingreso, ni gasto público en sentido estricto. Se trata de una norma que guarda relación en cuanto al tema y la finalidad con la ley anual de presupuesto, mediante la cual se busca facilitar la adecuada ejecución del presupuesto nacional, y el mejor uso de los recursos para el cumplimiento de las finalidades públicas, de acuerdo a las reglas legales aplicables al respecto. Para la Corte, el artículo 48 corresponde a una disposición dirigida a establecer la correcta ejecución del presupuesto, razón que permite concluir que no desconoce el mandato del artículo 352 de la Constitución, ni mucho menos el artículo 158 de la Carta, pues no es de ninguna manera ajena a la ley anual de presupuesto.

OPERACIONES DE CANJE DE ACTIVOS FIJOS EN PROYECTOS DE PREINVERSION E INVERSION EN ZONAS SIN POSIBILIDAD TECNICO ECONOMICA DE CONECTARSE AL SISTEMA INTERCONECTADO NACIONAL-Condiciones

Se puede adelantar operaciones de canje de los activos fijos mencionados por proyectos de preinversión e inversión en las zonas que no tengan posibilidad técnico-económica de conectarse al Sistema Interconectado Nacional, siempre y cuando (i) se realicen de acuerdo con la ley y (ii) no signifiquen erogaciones en dinero.

AMPLIACION DE COBERTURA DE GASTO EN PROYECTO DE CONSTRUCCION Y ADQUISICION DE INFRAESTRUCTURA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Viola el principio de legalidad del gasto público/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-No es titulo jurídico idóneo para ordenar una aplicación diferente a la establecida en ley previa que señala una destinación específica de recursos

Referencia: expediente D-8567

Demandante: José Mario Cardona Ramírez

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 6, 9, 11, 19, 38, 48, 52, 57, 60, 68, 71, 74, 79, 88, 89 y 90 de la Ley 1420 de 2010, "por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2011".

Magistrada ponente

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de enero de dos mil doce (2012)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano José Mario Cardona Ramírez presentó acción de inconstitucionalidad contra los artículos 6, 9, 11, 19, 38, 48, 52, 57, 60, 68, 71, 74, 79, 88, 89 y 90 de la Ley 1420 de 2010, "por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2011".

II. NORMA DEMANDADA

A continuación se transcribe el texto de las normas acusadas, que fueron demandadas en su totalidad.

Ley 1420 de 2010

(diciembre 13)

"Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2011

[...]

Tercera Parte

Disposiciones Generales

[...]

Capítulo I

De las rentas y recursos

Artículo 6o. El Gobierno Nacional a través de la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá realizar sustituciones en su portafolio de inversiones con entidades descentralizadas, sin efectuar operación presupuestal alguna, de conformidad con las normas legales vigentes.

Artículo 9o. El Gobierno Nacional podrá emitir títulos de Tesorería, TES, Clase "B", con base en la facultad de la Ley 51 de 1990 de acuerdo con las siguientes reglas: no contarán con la garantía solidaria del Banco de la República; el estimativo de los ingresos producto de su colocación se incluirá en el Presupuesto General de la Nación como recursos de capital, con excepción de los provenientes de la colocación de títulos para operaciones temporales de tesorería; sus rendimientos se atenderán con cargo al Presupuesto General de la Nación; su redención se atenderá con cargo a los recursos del Presupuesto General de la Nación, con excepción de las operaciones temporales de tesorería cuyo monto de emisión se fijará en el decreto que las autorice; podrán ser administrados directamente por la Nación; podrán ser denominados en moneda extranjera; su emisión solo requerirá del decreto que la autorice y fije sus condiciones financieras; su emisión no afectará el cupo de endeudamiento y estará limitada, para las destinadas a financiar las apropiaciones presupuestales por el monto de estas.

Artículo 11. Facúltase a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que con los excedentes de liquidez en moneda nacional y extranjera de los fondos que administre, realice las siguientes operaciones: compra y venta de títulos valores emitidos por la Nación, el Banco de la República, Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, Fogafín, entidades sujetas al control y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia y otros gobiernos y tesorerías; compra de deuda de la Nación; compras con pacto de retroventa con entidades públicas y con entidades financieras sujetas al control y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia, dentro de los cupos que autorice el Ministro de Hacienda y Crédito Público; depósitos remunerados e inversiones financieras en entidades sujetas al control y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia; depósitos a término y compras de títulos emitidos por entidades bancarias y financieras del exterior; operaciones de cubrimiento de riesgos; y las demás que autorice el Gobierno Nacional; así mismo, préstamos transitorios a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, reconociendo tasa de mercado durante el periodo de utilización, evento que no implica unidad de caja; y préstamos de títulos valores a la citada Dirección a tasas de mercado.

Parágrafo. Lo anterior aplica cuando, de acuerdo con las disposiciones legales, la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público no pueda hacer unidad de caja con los recursos de los fondos que administre.

Capítulo  II

De los gastos

Artículo 19. Se podrán hacer distribuciones en el presupuesto de ingresos y gastos, sin cambiar su destinación, mediante resolución suscrita por el jefe del respectivo órgano.

En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas distribuciones se harán por resolución o acuerdo de las juntas o consejos directivos. Si no existen juntas o consejos directivos, lo hará el representante legal de estos.

Las operaciones presupuestales contenidas en los mencionados actos administrativos, se someterán a aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto Público Nacional, y tratándose de gastos de inversión, requerirán el concepto previo favorable del Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas.

Los jefes de los órganos responderán por la legalidad de los actos en mención.

A fin de evitar duplicaciones en los casos en los cuales la distribución afecte el presupuesto de otro órgano que haga parte del Presupuesto General de la Nación, el mismo acto administrativo servirá de base para realizar los ajustes correspondientes en el órgano que distribuye e incorporar las del órgano receptor. La ejecución presupuestal de estas deberá iniciarse en la misma vigencia de la distribución; en caso de requerirse se abrirán subordinales y subproyectos.

El jefe del órgano o en quien este haya delegado la ordenación del gasto podrá efectuar a nivel del decreto de liquidación asignaciones internas de apropiaciones en sus dependencias, seccionales o regionales a fin de facilitar su manejo operativo y de gestión, sin que las mismas impliquen cambiar su destinación. Estas asignaciones para su validez no requerirán aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto Público Nacional ni del previo concepto favorable por parte del Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas tratándose de gastos de inversión.

Capítulo  V

Disposiciones varias

Artículo 38. Las sentencias, conciliaciones y cesantías parciales serán incorporadas al presupuesto de acuerdo con la disponibilidad de recursos, de conformidad con el artículo 39 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.

Artículo 48. En desarrollo del artículo 119 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas, IPSE, siempre y cuando no signifiquen erogaciones en dinero, podrá adelantar las operaciones de canje de activos fijos de su propiedad por proyectos de preinversión e inversión en las zonas que no tengan posibilidad técnico-económica de conectarse al Sistema Interconectado Nacional.

Los proyectos de preinversión e inversión incluidos en el canje que se realice, no podrán ser financiados directa ni indirectamente con recursos que hagan parte del Presupuesto General de la Nación.

Artículo 52. Las entidades estatales podrán constituir mediante patrimonio autónomo los fondos a que se refiere el artículo 107 de la Ley 42 de 1993. Los recursos que se coloquen en dichos fondos ampararán los bienes del Estado cuando los estudios técnicos indiquen que es más conveniente la cobertura de los riesgos con reservas públicas que con seguros comerciales.

Cuando los estudios técnicos permitan establecer que determinados bienes no son asegurables o que su aseguramiento implica costos de tal naturaleza que la relación costo-beneficio del aseguramiento es negativa, o que los recursos para autoprotección mediante fondos de aseguramiento son de tal magnitud que no es posible o conveniente su uso para tal fin, se podrá asumir el riesgo frente a estos bienes y no asegurarlos ni ampararlos con fondos de aseguramiento.

También podrán contratar un seguro de responsabilidad civil para servidores públicos, mediante el cual se ampare la responsabilidad de los mismos por actos o hechos no dolosos ocurridos en ejercicio de sus funciones, y los gastos de defensa en materia disciplinaria, penal y fiscal que deban realizar; estos últimos gastos los podrán pagar las entidades, siempre y cuando exista decisión definitiva que exonere de toda responsabilidad y no sea condenada la contraparte a las costas del proceso.

Esta disposición será aplicable a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las Sociedades de Economía Mixta asimiladas a estas.

Artículo 57. Con los recursos del saldo disponible del Fondo Nacional de Regalías a 31 de diciembre de 2009, se podrán financiar durante la vigencia fiscal 2011, proyectos de inversión correspondientes a los corredores arteriales de competitividad, en especial, los definidos de importancia estratégica en el Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES 3536 de 2008 y al equipamiento básico en las zonas de influencia de los nodos de transferencia localizados en corredores viales de comercio exterior interdistritales.

Para dar cumplimiento a lo anterior, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, administrador del portafolio del Fondo Nacional de Regalías, situará estos recursos, previa solicitud del Instituto Nacional de Vías quien los ejecutará. Al Fondo Nacional de Regalías únicamente le corresponde realizar los ajustes contables a que haya lugar.

Artículo 60. La Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales podrá presentar los proyectos, con el aval de las entidades territoriales del ámbito de jurisdicción en el que se desarrollarán los mismos, y ejecutar los recursos destinados para la conservación, preservación, descontaminación y recuperación del medio ambiente y saneamiento ambiental a los que se refieren las Leyes 141 de 1994 y 756 de 2002 y correspondientes a las asignaciones del Fondo Nacional de Regalías.

Así mismo, los recursos destinados de manera específica para la financiación de proyectos en parques naturales a los que se refieren dichas leyes podrán ser presentados y serán ejecutados por la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, en desarrollo de las funciones establecidas por el artículo 19 del Decreto 216 de 2003.

Artículo 68. Las Entidades Territoriales que accedieron a los recursos de Crédito de Presupuesto otorgados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en desarrollo del Programa para el Mejoramiento y Mantenimiento Rutinario de la Red Vial Secundaria y Terciaria en el año 2009, podrán obtener por parte del Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público la condonación de dichos créditos. Para tal efecto, una vez se cumplan las condiciones establecidas en el contrato de empréstito y en el convenio de desempeño, el Ministro de Hacienda y Crédito Público informará mediante oficio a cada Entidad Territorial la respectiva condonación independientemente del cumplimiento o no de los plazos establecidos en cada uno de los contratos de empréstito.

Artículo 71. Con los recursos a que hace referencia el numeral 4 del artículo 11 de la Ley 21 de 1982, que no estén amparando compromisos a 31 de diciembre de 2010, se financiarán proyectos de construcción y adquisición de infraestructura, mejoramiento de infraestructura y dotación de instituciones de educación media técnica y media académica, señaladas en el artículo 111 de la Ley 633 de 2000.

Artículo 74. Sin perjuicio de la responsabilidad fiscal y disciplinaria a que haya lugar, cuando en vigencias anteriores no se haya realizado el pago de obligaciones adquiridas con las formalidades previstas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto y demás normas que regulan la materia, y sobre los mismos no se haya constituido la reserva presupuestal o la cuenta por pagar correspondiente, se podrá crear el rubro "Pasivos Exigibles - Vigencias Expiradas" y con cargo a este, ordenar el pago.

También procederá la operación presupuestal prevista en el inciso anterior, cuando el pago no se hubiere realizado pese a haberse constituido oportunamente la reserva presupuestal o la cuenta por pagar en los términos del artículo 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.

El mecanismo previsto en el primer inciso de este artículo también procederá cuando se trate del cumplimiento de una obligación originada en la ley, exigible en vigencias anteriores, aun sin que medie certificado de disponibilidad presupuestal ni registro presupuestal.

En todo caso, el jefe del órgano respectivo certificará previamente el cumplimiento de los requisitos señalados en este artículo.

Artículo 79. Los recursos del presupuesto nacional asignados al Fondo Nacional de Garantías con el fin de garantizar los préstamos educativos efectuados por la banca comercial, que no hayan sido utilizados a la fecha de expedición de la presente ley, se apropiarán con destino al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, Icetex, para contribuir a la sostenibilidad financiera del crédito educativo de conformidad con la política general que defina su Junta Directiva para tal fin.  

Artículo 88. Los recursos programados en el Instituto Nacional de Vías por ciento veinte mil millones de pesos ($120.000.000.000) provenientes del saldo disponible del Fondo Nacional de Regalías a 31 de diciembre de 2009, se destinarán a la ejecución de proyectos viales de la red terciaria a cargo de los municipios.

Para dar cumplimiento a lo anterior, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, administrador del portafolio del Fondo Nacional de Regalías, situará estos recursos, previa solicitud del Instituto Nacional de Vías quien los ejecutará. Al Fondo Nacional de Regalías únicamente le corresponde realizar los ajustes contables a que haya lugar.

Artículo 89. La Nación, con recursos diferentes a los de rentas de congestión, podrá financiar el Fondo de Energía Social, FOES, de que tratan los artículos 118 de la Ley 812 de 2003 y 59 de la Ley 1151 de 2007. Con estos recursos se podrá reconocer total o parcialmente requerimientos del FOES que no hayan sido cubiertos con la fuente original de rentas de congestión.

Artículo 90. El Fondo Nacional de Regalías creado mediante la Ley 141 de 1994, durante la vigencia de 2011 asignará el 15% de sus recursos para continuar financiando los proyectos regionales de inversión en infraestructura eléctrica y de gas, a que hace referencia el artículo 37 de la Ley 756 de 2002, en los porcentajes y términos allí descritos".

III. DEMANDA

José Mario Cardona Ramírez presentó acción de inconstitucionalidad contra varios artículos de la Ley 1420 de 2010, que establece el presupuesto de la Nación para la vigencia de 2011. Aunque en la mayoría de los cargos se considera que se estaría violando el principio de unidad de materia, existen algunas disposiciones respecto de las cuales se presentan cargos adicionales o específicos.  

1. En términos generales la demanda se ocupa de analizar cuatro cuestiones; las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto, el principio de unidad de materia, el principio de legalidad del gasto y las regalías.

1.1. En primer término, la demanda sostiene que en cumplimiento del artículo 352 de la Constitución Política se expidió el Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), de este a su vez se desprende la Ley Anual de Presupuesto o Ley de apropiaciones, la cual debe ceñirse a los precisos mandatos de esta Ley Orgánica y a los preceptos constitucionales, en virtud al rango  normativo del Estatuto Orgánico de Presupuesto con el cual se disciplinan y ordena el proceso presupuestal. Por ellos, se dice, "[...] la ley de apropiaciones o ley anual no tiene el título jurídico idóneo para decretar nuevo gasto público, gasto que debe ser decretado en leyes anteriores a la aprobación por parte del Congreso de la República de la ley anual de presupuesto o ley de apropiaciones." Advierte que en virtud de tal marco normativo (art. 11, lit. c, Estatuto Orgánico del Presupuesto), el Presupuesto se compone de las rentas y estimación de los ingresos corrientes de la Nación; las apropiaciones y las disposiciones generales, correspondiendo a esta últimas, asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan.

1.2. Señalando que de acuerdo con su forma de entender la jurisprudencia constitucional, implica que en el tema presupuestal el alcance normativo que pueden tener las disposiciones se circunscribe específicamente a su objeto propio, por lo cual las normas generales de la ley anual solamente pueden referirse a la debida ejecución del presupuesto al que pertenecen, sin tener efectos sobre otros asuntos, ni menos aún, llegando a modificar la legislación vigente. Por tanto, sostiene la demanda,

"[...] los artículos 6, 9, 11, 38, 48, 52, 60, 68, 71, 74, 79, 88, 89 y 90 de la Ley 1420 de 2010, 'por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2011'; no guardan una conexidad instrumental con la ley anual del presupuesto, dado que no está relacionada con la correcta ejecución del presupuesto para la vigencia fiscal de 2011, toda vez que:

1. Otorgan facultades sobre el manejo del tesoro, (artículos 6, 9 y 11);

2. Establecen nueva legislación, (artículos 38, 48, 52, 68 y 74);

3. Modifican la legislación, (artículos 60, 71, 79, 88, 89 y 90).

Alcance que no está permitido a las disposiciones generales que integran la ley anual del presupuesto, pues éstas no pueden tener un contenido normativo abstracto, y como se observa, estas disposiciones generales de la ley, vulneran el artículo 158 de la Constitución Política."

1.3. El principio de la legalidad del gasto de la ley anual del presupuesto es presentado en los siguientes términos por la demanda,

"La Carta Política en los artículos 345, 346 y 347 que conciernen a la materia 'del presupuesto', hacen referencia al principio de legalidad del gasto, según el cual toda erogación (o gasto) que se realice debe encontrarse previamente incluida en el respectivo presupuesto de gasto de la ley anual de presupuesto, teniendo en cuenta que éste se constituye como un estimativo de los gastos que se pretenden realizar durante la vigencia fiscal, ya aprobados en leyes anteriores, con el propósito de que la administración de los recursos públicos sea eficiente y pueda dársele cumplimiento efectivo a los compromisos que se deben atender en el marco de las disposiciones vigentes sobre la materia."

1.4. Finalmente, con relación a las regalías, la demanda señala lo siguiente,

"Los artículos 57, 60 y 88 acusados, cambian la destinación prevista en el artículo 361 de la Constitución Política, para los recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías, con lo cual mediante una disposición de la ley anual del presupuesto, modifica la carta magna, al cambiarle el destino de los recursos del Fondo Nacional de Regalías, indicando en la norma superior.

El artículo 361 de la Carta Magna, consagra en los pertinente, que los recursos del Fondo Nacional de Regalías se destinarán a las entidades territoriales en los términos señalados en la ley, (Ley 756 de 2002, art. 1°), los cuales: se aplicarán a la promoción de la minería, a la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales.

Conforme a lo anterior, le corresponde a los planes de desarrollo de las entidades territoriales, definir como prioritarios la financiación de proyectos regionales de inversión y no en una disposición de la ley anual de presupuesto, modificar el destino señalado por el artículo 361 de la Constitución Política, con el cual se vulnera el ordenamiento superior.

En virtud de la precisión, se expone la vulneración del artículo 361 de la Constitución Política por los artículos de la ley anual, 57, por cambiar el ejecutor del gasto, al autorizar una destinación diferente a las consagradas en el mismo artículo; 60, por consagrar un evento no previsto en dicho mandato, pues son las entidades territoriales para que conforme a sus planes de desarrollo, se apliquen los recursos del fondo nacional de Regalías, en los eventos allí indicados y no la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, y el 88, por autorizar una destinación diferente a las consagradas en este mismo artículo constitucional."

2. El resto de la demanda se ocupa de considerar argumentos específicos para  las dieciséis normas acusadas de la Ley 1420 de 2010. A continuación se hace referencia a cada uno de ellos.  

2.1. La primera de las normas acusadas es el artículo 6° de la ley, que violaría los artículos 158, 346, 347 y 352, de acuerdo con los siguientes argumentos,

"Se hace necesario resaltar que en la parte final del artículo a examen, se establece que la operación prevista se efectuará sin operación presupuestal alguna, anotación que hace evidente que dicha disposición es ajena a la ley anual toda vez que no es para la adecuada ejecución del presupuesto.

De otra parte, otorga facultades a la Dirección de Crédito Público y Tesoro Nacional, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para realizar sustituciones en su portafolio de inversiones, violando el artículo 352 de la Carta Magna, por no corresponder a normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto General de la Nación y el artículo 158, de la misma, por no existir conexidad razonable con el objetivo de las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto.

Esta operación carece de norma legal o ley ordinaria expedida con anterioridad por el Congreso de la República, que regule esta materia en forma clara y específica, como lo exigen los artículos 346 y 347 de la Constitución Política."[1]

2.2. La segunda norma acusada es el artículo 9° de la Ley 1420 de 2010 con base en los dos cargos genéricos, en los siguientes términos,

"Modifica la Ley 51 de 1990, 'por la cual se autorizan una operaciones de endeudamiento interno y externo de la Nación; se autorizan operaciones para el saneamiento de obligaciones crediticias entre entidades públicas; se otorga una facultad y se dictan otras disposiciones', la anterior Ley 51 de 1990, ha sido modificada en forma parcial, entre otras por las siguientes leyes: 185 de 1995, 533 de 1999, 31 de 1992, 1366 de 2009, 781 de 2002, 1169 de 2007, 1110 de 2006.

Como se observa, esta disposición no corresponde a normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto General o de la Nación violando el artículo 352 de la Carta Magna, y el artículo 158 de la misma, por no existir conexidad razonable con el objetivo de las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto."

2.3. La tercera norma acusada es el artículo 11 de la Ley 1420 de 2010. A juicio de la demanda "este artículo otorga amplias facultades a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para efectuar operaciones de tesorería con excedentes de liquidez. Operación que corresponde a la compra y venta de títulos valores, inversiones financieras, préstamos transitorios y reconocimiento de tasa de mercado durante su utilización. Lo anterior corresponde a operaciones de naturaleza diferente asegurar la correcta ejecución del Presupuesto de la Nación, [...]" con lo cual se quebranta el artículo 352 de la CP y 158 sobre unidad de materia.

2.4. La cuarta norma legal acusada por la demanda es el artículo 19 de la Ley 1420 de 2010. Sustenta en los siguientes términos su acusación,

"Esta norma faculta a los jefes de los órganos (ministerios, departamentos administrativos, establecimientos públicos, superintendencias, entre otros), para efectuar modificaciones presupuestales aprobadas por el Congreso de la República, mediante resolución al realizar distribuciones en el presupuesto de ingresos y gastos, sin cambiar su destinación. A este respecto, cabe anotar que las apropiaciones de la ley anual del presupuesto, son partidas globales, de manera que al efectuar operaciones de distribución se incurre en lo que se denominan traslados presupuestales, consistentes en pasar apropiaciones de una sección presupuestal (ministerios, departamentos administrativos, establecimientos públicos, superintendencias, entre otros) a otra (artículo 36 del Estatuto Orgánico de Presupuesto – Decreto 111 de 1996) u otras, con lo cual se quebrantan los artículos 345 y 346 de la CP, atropellando la legalidad del gasto.  

Se resalta entonces, que el artículo excede su capacidad de acción por cuanto implica modificar la ley anual del presupuesto, por resolución de los jefes de los órganos. Las modificaciones presupuestales están reguladas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, artículo 79, 80 y 81, con lo cual se viola el artículo 352 de la Carta."[2]

2.5. La quinta norma legal acusada, es el artículo 38 de la Ley 1420 de 2010, en los siguientes términos,

"Esta norma establece un nuevo procedimiento en materia presupuestal, al decretar que el pago de sentencias, laudos arbitrales y las conciliaciones se incorporen al presupuesto conforme a la disponibilidad de recursos, desconociendo en consecuencia el monto de las obligaciones que legalmente se derivan de su aplicación, modificando el artículo 45 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, el cual establece la forma de pago de este tipo de obligaciones, norma concomitante con los dispuesto en los artículos 176, 177, 178, del Código Contencioso Administrativo, por lo tanto quebranta los artículos 158, 347 y 352 de la Carta."

2.6. La sexta norma legal acusada, es el artículo 48 de la Ley 1420 de 2010, en los siguientes términos,

"Autoriza al IPSE para adelantar operaciones de canje de activos fijos de su propiedad. Esta operación implica efectuar operaciones de naturaleza contable (canje de terrenos, edificios, maquinaria) ajenos a la adecuada ejecución del presupuesto, es decir, de naturaleza diferente a la afectación las apropiaciones presupuestales incluidas en la ley anual del presupuesto, con destino, bien para gastos de funcionamiento, servicio y la deuda o gastos de inversión, en consecuencia, se considera se violan los artículos 158, sobre unidad de materia, por cuanto se refiere a operaciones contables y no de naturaleza presupuestal, y el artículo 352 de la Constitución Política al no corresponder a la adecuada ejecución del presupuesto."

2.7. El séptimo artículo acusado, el 52 de la Ley 1420 de 2010 lo fue en los siguientes términos,

"Este artículo faculta la constitución de patrimonios autónomos y la contratación de un seguro de responsabilidad civil para servidores públicos. Esta facultad carece de norma legal expedida con anterioridad por el Congreso de la República, que regule esta materia en forma clara y específica, como lo exigen los artículo 346 y 347 de la Constitución Política, de manera que esta operación implica creación de gasto público, facultad exclusiva del Congreso de la República mediante ley ordinaria, y no a través de las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto, por carecer ésta de capacidad jurídica con lo cual se vulneran los artículos 345 y 346 de la Constitución Política, derribando la legalidad del gasto, al igual que los artículos 352 (al no concordar la norma con el artículo 38 del Estatuto Orgánico del Presupuesto) y artículo 158 de la Constitución Política por Unidad de Materia."

2.8. La octava norma legal acusada es el artículo 57 de la Ley 1420 de 2010, el cual es cuestionado por el accionante así,

"Este artículo establece que con el saldo disponibles del Fondo Nacional de Regalías, del año 2009, se puedan financiar en el año 2011, proyectos de inversión, correspondientes a los corredores arteriales de competitividad, definidos de importancia estratégica por el CONPES. Con esa disposición se cambia el ejecutor de gasto, toda vez que se le está asignando al Instituto Nacional de Vías, los recursos del Fondo Nacional de Regalías, para lo cual se requiere adicionar el presupuesto de la vigencia fiscal de 2011 con dichos recursos y tramitarlo como un crédito adicional al presupuesto de ingresos. Este procedimiento está regulado por el Estatuto Orgánico del Presupuesto, en los artículos 79, 80 y 81, al disponer recursos del 2009 para manejarlos en el año 2011, sin que dichos recursos se hayan incorporado en el presupuesto general de la Nación, tal como lo exige el artículo 345 de la Constitución Política, vulnerado la legalidad del gasto cuando se hace un gasto no incorporado en la actual ley anual de presupuesto. Además se considera violatorio del artículo 352 al no cumplirse con los preceptos previstos en el artículo 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto."[3]

2.9. La novena norma legal acusada por la demanda es el artículo 60 de la Ley 1420 de 2010. El cargo se formula en los siguientes términos,

"Este artículo referente a la unidad administrativa especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, modifica dos leyes de carácter permanentes sin que las disposiciones de la ley anual del presupuesto, tenga capacidad jurídica para modificar normas legales expedidas con anterioridad por el Congreso de la República, que regula esta materia en forma clara, con este procedimiento se violan los artículos 158, 352 de la Constitución Política (art. 11 Estatuto Orgánico del Presupuesto – Decreto 111 de 1996), y el artículo 361 de la Constitución Política, por consagrar un evento no previsto en dicho mandato, pues son las entidades territoriales para que conforme a los planes de desarrollo, se apliquen los recursos del fondo nacional de Regalías, en los eventos allí indicados y no la unidad administrativa especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales."

2.10. La décima norma acusada es el artículo 68 de la Ley 1420 de 2010; sustenta el cargo de inconstitucionalidad en estos términos,

"Este artículo crea legislación al otorgarle al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la facultad de condonar créditos (préstamos) otorgados a las entidades territoriales, sin que a este respecto se disponga  de norma constitucional o legal sobre la materia expedida con anterioridad por el Congreso de la República, que regule esta materia en forma clara, con lo cual se considera que derriba el artículo 346 de la Constitución Política, por carecer de ley anterior y además de base legal al ignorar el artículo 352 de la Constitución Política por tratarse de una operación financiera de naturaleza ajena al manejo presupuestal de la Nación."[4]

2.11. La décimo primer norma acusada es el artículo 71 de la Ley 1420 de 2010, en este caso el cargo se presenta de la siguiente manera,

"Este artículo modifica la Ley 21 de 1982 'por la cual se modifica el régimen del subsidio familiar y se dictan otras disposiciones', norma que fue modificada por la Ley 633 de 2000 art. 111, adicionalmente amplía la cobertura de gasto prevista en el artículo 111 de la Ley 633 de 2000, a 'proyectos de construcción y adquisición de infraestructura', facultad exclusiva del Congreso de la República mediante la ley ordinaria, y no a través de las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto, por carecer ésta de capacidad jurídica con lo cual se vulneran los artículos 345 y 346 de la Constitución Política.

De otra parte, hace referencia a recursos sin compromiso a 31 de diciembre de 2010, para lo cual se requiere adicionar el presupuesto de la vigencia fiscal de 2011 con dichos recursos y tramitarlo como un crédito adicional al presupuesto de ingresos. Este procedimiento está regulado por el Estatuto Orgánico del Presupuesto, en los artículos 79, 80 y 81 al disponer recursos del 2010 para manejarlos en el año 2011, sin que dichos recursos se hayan incorporado en el presupuesto general de la Nación, tal como lo exige el artículo 345 de la Constitución Política, con lo cual se quebranta el artículo 352 (art. 79, 80 y 81 del Estatuto Orgánico del Presupuesto) al pretender ejecutar recursos de 2010 sin modificar el presupuesto del 2011.

Además se considera violatorio del artículo 158 de la Constitución Política por Unidad de Materia, al referirse dicha disposición a apropiaciones no incluida en la ley anual del presupuesto, por no existir conexidad razonable con el objetivo de las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto."

2.12. La décimo segunda norma acusada por la demanda es el artículo 74 de la Ley 1420 de 2010. El cargo se presenta en los siguientes términos,

"Crea legislación al consagrar la creación de un rubro denominado 'pasivos exigibles – vigencias expiradas', facultad que solamente es propia de una ley orgánica del presupuesto y no de una ley de naturaleza adjetiva, con lo cual se vulnera el artículo 352 de la Constitución Política, por no ser concordantes con los artículos 71 y 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996. Además se considera que quebranta el artículo 158 de la Constitución Política, toda vez que establece regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente, o finalísticamente, la capacidad jurídica de las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto general de la Nación."

2.13. La décimo tercer norma acusada es el artículo 79 de la Ley 1420 de 2010, por violar los artículos 158, 346, 352 y el artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Se le acusa de ser una norma 'extrapresupuestal' incluida en una ley de presupuesto vulnerándose el principio de unidad de materia, así como el principio de legalidad presupuestal. Expone las razones en los siguientes términos,

"Con este artículo se modifican normas legales preexistentes, en razón al cambio en la asignación de recursos de FOGAFIN a ICETEX, procedimiento de naturaleza extrapresupuestal, dado que los órganos citados anteriormente, tienen una naturaleza jurídica sui generis, en efecto, FOGAFIN conforme a la Ley 117 de 1985, es una persona jurídica de derecho público y de naturaleza única, y el ICETEX, DE CONFORMIDAD CON LA Ley 1002 de 2005, es una entidad financiera del Estado de naturaleza especial, con lo cual se quebranta el artículo 352 de la Constitución Política (art.3 y 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996, a estas entidades.

Se considera además [que] se viola el artículo 345 de la Constitución Política que prohíbe transferir crédito alguno a objeto no previsto en el presupuesto. Al artículo 346 de la Carta Rectora por carecer dicha operación de norma legal preexistente, al igual que al artículo 352 (art. 38 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, con referencia a las bases legales del gasto). Igualmente el artículo 158 por ser una disposición ajena al contenido de las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto."[5]

2.14. La décimo cuarta norma acusada, el artículo 88 de la Ley 1420 de 2010, fue controvertido por el accionante en los siguientes términos,

"Este artículo establece que el saldo disponible por 120 mil millones programadas en INVIAS, provenientes del saldo del Fondo Nacional de Regalías, a 31 de diciembre de 2009, se destinen en 2011, a la ejecución de proyectos viales de la ley terciaria a cargo de los municipios. Con esta operación se desconocen el principio presupuestal de la anualidad (art. 14 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Decreto 111 de 1996), al disponer recursos del 2009 para manejarlos en el año 2011, sin que dichos recursos se hayan incorporado en el presupuesto general de la Nación en la actual vigencia, tal como lo exigen el artículo 345 de la Constitución Política, careciendo de base legal. El artículo viola el artículo 361 de la Constitución Política, por autorizar una destinación diferente a las consagradas en este mismo artículo. Además se considera violatorio del artículo 352 al no cumplirse con los preceptos previstos en el artículo 158 de la Constitución Política por no tener conexidad razonable con el objetivo de las disposiciones generales del presupuesto, siendo por tanto, una disposición extraña al contenido de las mismas."[6]

2.15. La décimo quinta norma legal acusada de inconstitucional es el artículo 89 de la Ley 1420 de 2010, en la demanda se expresa,

"Este artículo modifica las leyes 812 y 1151 de 2003 y 2007 respectivamente, facultad exclusiva del Congreso de la República mediante ley ordinaria, y no a través de las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto, por carecer ésta de capacidad jurídica para este fin, con lo cual se vulneran los artículos 345 y 346 de la Constitución Política.

Adicionalmente, este artículo crea gasto público sin fijar cuantía sobre el monto del aporte de la Nación al FOES, con este procedimiento se viola el artículo 346 de la Constitución Política en lo referente a las bases legales del gasto, al igual que el artículo 352 de la Constitución Política (art. 38 del Estatuto Orgánico del Presupuesto – Decreto 111 de 1996) y el artículo 158 de la Constitución Política, por unidad de materia."[7]

2.16. La décimo sexta norma legal acusada es el artículo 90 de la Ley 1420 de 2010 que se presenta en los siguientes términos,

"Esta disposición amplia de cobertura de los proyectos regionales de inversión a 'infraestructura eléctrica y de gas', cobertura que no se encuentra prevista en el artículo 37 de la Ley 756 de 2002, modificación que sólo la Carta Magna faculta exclusivamente al Congreso de la República mediante ley ordinaria, y no a través de las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto, por carecer ésta de capacidad jurídica para este fin, con lo cual se vulneran los artículos 345 y 346 de la Constitución Política.

Al ampliar la cobertura se crea gasto público nuevo, procedimiento que es violatorio del artículo 352 de la Constitución Política (art. 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto – Decreto 111 de 1996 – en lo referente a la adecuada ejecución del presupuesto) y el artículo 158 de la Constitución Política por unidad de materia."

IV. INTERVENCIONES

En el proceso participaron varias entidades y personas para acompañar las pretensiones de la demanda o para controvertirlas. A continuación se hace una presentación general de cada una de estas intervenciones, sin mencionar los argumentos específicos con relación a cada una de las normas acusadas, los cuales serán presentados y considerados a lo largo de la sentencia, a medida que sea analizada la constitucionalidad de cada una de las normas legales en cuestión.  

1. El Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, ICETEX, participó en el proceso mediante apoderado, para referirse únicamente a la constitucionalidad del artículo 79 de la Ley 1420 de 2010. Sostuvo que la demanda es inepta y no ha de estudiarse, porque acusa la norma de inconstitucional sobre la base de un contenido normativo y efectos que no tiene. En todo caso, se sostiene, si se decide estudiar los cargos, estos ha de ser rechazados por cuanto la norma no viola el principio de unidad de materia ni de legalidad presupuestaria.

2. El Departamento Nacional de Planeación participó en el proceso mediante apoderado para defender la constitucionalidad de las normas acusadas.

2.2.1. Luego de hacer referencia al desarrollo histórico de lo que ha sido el sistema presupuestal colombiano, enfatizando en las normas del orden constitucional vigente, indica como en las normas de presupuesto pueden incorporarse disposiciones generales, que deben responder a tres elementos, su materialidad, su temporalidad, su ámbito y su alcance. Dice al respecto,

"1- Su materialidad, a saber, constituirse en una norma de ejecución en los términos alinderados en ley orgánica del presupuesto tema que se asocia con la unidad de materia y que debe contemplar las consecuencias propias a considerar el presupuesto anual como un componente del sistema presupuestal. En este aspecto y siguiendo la jurisprudencia a la cual se hará referencia sobre el punto es factible plantear tipologías de esta clase de norma, así:

Aclaraciones en torno a la complementariedad de las disposiciones generales, tal y como ocurre con el artículo 4° de la Ley 1420 y se ha adoptado en otras normas anuales (por ejemplo en el artículo 3° de la Ley 21 de 1992). En este caso, la disposición general tiene un carácter de advertencia y razón de ser de las mismas y es útil para realizar interpretaciones de las mismas conforme a la propia ley orgánica.

Determinación de facultades a entidades en la gestión de recursos para la financiación del presupuesto, teniendo en cuenta sus competencias previamente determinadas y generalmente ubicadas en el capítulo de rentas y recursos. Dentro de lo anterior se contemplan normas de enajenación de activos de entidades públicas, capitalizaciones o saneamiento financiero.

Especificación de las normas de compromiso de recursos incluidos en el capítulo de los gastos y de las competencias acorde con lo previsto en la ley. En el mismo se recuerdan principios básicos del sistema presupuestal a los cuales se ha hecho referencia así como exigencia para la realización de operaciones presupuestales tanto como la concurrencia de la Nación en la financiación de algunos proyectos.

La regulación acerca de las vigencias futuras, la cual adquiere un evidente papel protagónico y compilatorio en cuanto al procedimiento, plazos y competencias.

Alusión a diferentes normas legales para dinamizarlas dentro del respectivo presupuesto, entre las que pueden contemplarse cobros de cuotas como la de vigilancia.

Compilación de normas para otorgar claridad en la ejecución presupuestal del respectivo año.

Son pues, algunas de las facetas que adquiere una norma de ejecución dentro de la ley de presupuesto. De esta manera, además de su utilidad de debida ejecución del presupuesto, la disposición general confiere al servidor público una seguridad normativa que resulta imprescindible para una buena gestión en la anualidad respectiva.

2- Su temporalidad, es decir, que no sobre pase la anualidad en cuanto sigue la consecuencia de toda la normatividad en la que se encuentra.

3- Su ámbito y alcance que normativamente implica servir de apoyo a los gastos admisibles o a los ingresos que se esperan recaudar para financiarlos. Esto implica considerar que, en dado caso, esté soportada por una de las fuentes permitidas,

Crédito judicialmente reconocido.

Un gasto decretado conforme a una ley anterior.

Un gasto para atender el funcionamiento de las ramas del poder público.

Atender el servicio de la deuda.

Cumplir el Plan Nacional de Desarrollo (una ley anterior especial).

La concurrencia en una norma de estos dos primeros elementos (y, eventualmente, el tercero), permite colegir que la norma constituye una típica disposición general."

2.2.3. Con base en la jurisprudencia constitucional, el Departamento de Planeación Nacional sostuvo que "[...] el principio de unidad de materia en la ley anual de presupuesto comporta unas características muy especiales asociadas a la ejecución del presupuesto lo cual adquiere múltiples facetas. En este punto y sobre esta base, debe desestimarse la tesis que restringe el ámbito de la disposición general a un grado tal que impide, en la práctica, que las mismas se incorporen a la ley anual. En esto consiste la disparidad con los planteamientos que formula el actor. La visión restrictiva que impulsa –que no es la propia de la Corte Constitucional, aunque haga alusión a alguno de sus fallos– y en último término, el artículo 11 del Decreto compilatorio 111 de 1996 sería inaplicable en cuanto a las disposiciones generales se refiere.  ||  La ubicación de la disposición general dentro de las tipologías alas que se ha hecho referencia permite, además, entender su dinámica y su jerarquía normativa que, como se ha indicado, comporta una labor cuasi reglamentaria (tanto de la ley orgánica como de las leyes preexistentes) en múltiples facetas."

2.2.4. Por otra parte, con relación a la legalidad del gasto, fundándose también en la jurisprudencia constitucional aplicable en la materia, sostiene lo siguiente: "[...] debe diferenciarse la ley anual de presupuesto, que constituye una ley especial, y las leyes anteriores, como indica la Constitución, que fundamentan la inclusión de un gasto entre otras fuentes. El principio de legalidad del gasto, contenido en el artículo 345 de la Constitución Política, y con él, el principio de especialidad, está estructurado sobre las fuentes de compromiso de que trata el artículo 346 ib entre los que se encuentran las leyes anteriores. Este carácter conduce a otro analizado por la Corte Constitucional y es la posibilidad de reducir o aplazar partidas teniendo en cuenta que ellas son autorizaciones máximas de gasto en tanto que tales facultades no constituyen, en sí, una modificación del presupuesto sino el ejercicio delas facultades propias de ejecución del mismo. Lo anterior también permite aclarar que existe una diferencia de matiz entre el principio de legalidad del gasto y la clase de gasto que se incluyen en la ley de apropiaciones aunque nexos estrechos entre cada uno al punto que ambos son considerados como fases del principio de legalidad."

2.2.5. Con relación al Fondo Nacional de Regalías, la intervención advierte que, en la medida que "[...] es una persona jurídica constituida por fondos públicos, y no creada como Empresa Industrial y Comercial del Estado, ni como Sociedad de Economía Mixta, se le aplican para efectos presupuestales las disposiciones de los establecimientos públicos y por ende, hacen parte del Presupuesto General de la Nación, siendo absolutamente procedente incluir en las disposiciones generales de la Ley Anual de Presupuesto normas tendientes a la correcta ejecución de los recursos de dicho Fondo.  ||  [...] los artículos 57, 60, 88, 90 del capítulo V, disposiciones varias, de la Ley de Presupuesto para la vigencia de 2011 no constituyen modificaciones o adicionales a la Ley de Regalías vigente, ni vulneran el artículo 361 de la CP. Igualmente tales disposiciones no implican cambio de destinación o varían las facultades de priorización y presentación consagrada en la legislación ordinaria de regalías, toda vez que el Presupuesto General de la Nación, es un instrumento que desarrolla la ley del Plan Nacional de Desarrollo, en sus metas y objetivos; en este sentido la ley de presupuesto busca las fuentes de financiamiento para las inversiones." La intervención resalta que el argumento de inconstitucionalidad reside en el eventual cambio de destinación de los recursos producto de la explotación de recursos naturales no renovables. Al respecto, resalta que el carácter del destino específico de una fuente comporta múltiples consecuencias, entre las que cita las siguientes: "Su protección pues salvaguarda una finalidad que el constituyente (y el legislador) quiso que se preservaran con esas rentas.  ||  Su intangibilidad, lo que las hace, en principio, inmunes a embargos y otros avatares en su ejecución. Esto es evidente en el caso del sistema general de participaciones y así tuvo la oportunidad de refrendarlo recientemente la Corte Constitucional.  ||  La característica social de su destino que refrenda la protección y salvaguarda.  ||  El principio de progresividad de los derechos sociales y la financiación continua y con miras a su incremento pues comportan necesidades fundamentales para la ciudadanía.  ||  La prioridad del gasto público social.  ||  Los esfuerzos en torno a su inspección, vigilancia y control han conducido a establecer esquemas especiales de flujo. Es el caso de la constitución de cuentas maestras a cargo de las entidades territoriales que las recepcionan. En materia de regalías se ha pretendido fortalecer las herramientas de prevención y corrección (Decreto 416 de 2007). [...]" Concluye que la Constitución, porque lo establece y porque las leyes de regalías lo precisan (leyes anteriores), "[...] en la norma de ejecución no puede modificarse el destino de los recursos. Como se demostrará, es lo que indica en cada una de las disposiciones que aluden al tema.  ||  A lo anterior, no pueden perderse de vista la modificación introducida por el Acto Legislativo pro medio del cual se crea el Sistema Nacional de Regalías."

3. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público participó en el proceso de la referencia para defender las normas acusadas por la demanda. Aunque la mayoría de sus consideraciones se estructuran en relación con cada una de las normas consideradas de manera particular, se reconoce que existen un par de cargos generales con relación a todos los artículos demandados.

3.1. A su parecer "[...] el argumento principal de la demanda se centra en afirmar que las normas acusadas vulnerar el principio de unidad de materia, toda vez que las disposiciones generales contenidas en la ley anual de presupuesto deben garantizar la adecuada ejecución del mismo y, en esa medida, señala que 'no pueden tener un contenido normativo abstracto', como, según indica, lo tienen los artículos acusados. Así mismo, advierte que según el principio de legalidad del gasto, las erogaciones apropiadas en la ley anual de presupuesto deben estar previamente decretadas por ley, por lo que las disposiciones demandadas no pueden crear nuevas obligaciones jurídicas que impliquen un gasto público."

3.2. También advierte el Ministerio de Hacienda y Crédito Público que en materia de ley anual de presupuesto existen dos momentos en la jurisprudencia constitucional. Inicialmente, una concepción restringida de la ley y, en segundo lugar, una concepción amplia de la misma. Dice al respecto,

"En un comienzo se pensó que la Ley Anual del Presupuesto no tenía una función normativa o material, y se entendía que ésta era una ley 'sólo en sentido formal, por cuanto se erigen en meras cuentas descriptivas de ciertos rubros de ingresos y gastos públicos', [...] [C-357 de 1994]

Paralela a esta corriente, surgió una doctrina constitucional que catalogaba la ley anual de presupuesto como un 'acto condición', y como una autorización máxima de gasto, [C-478 de 1992, C-685 de 1996 y C-562 de 1998]

Frente a esta controversia sobre la naturaleza de las leyes anuales de presupuesto, en la sentencia C-177 de 2002 de la Corte Constitucional llegó a la conclusión de que la ley anual de presupuesto es una verdadera norma con una fuerza y un contenido jurídico análogo al de una ley ordinaria, superando la visión de que el presupuesto era un acto condición de contenido meramente administrativo."

Resalta el Ministerio que la importancia de la mencionada sentencia C-177 de 2002, no estriba únicamente en que hubiese planteado la naturaleza de la ley anual del presupuesto, sino que también estableció la naturaleza de las disposiciones generales contenidas en dicha ley, indicando que involucra una serie de disposiciones generales necesarias para su correcta ejecución, que en cuanto indicaciones que debe acoger el Gobierno como ejecutor del gasto público y recaudador de los ingresos fiscales, se revisten también de claro contenido normativo. No obstante, se aclaró que este alcance normativo debe circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue estableciendo regulaciones que se sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente su materia propia. Se indicó que deben observar el principio de unidad de materia a que se refiere el artículo 158 de la Constitución, por lo que han de guardar una relación de conexidad temática, sistemática, causal o teleológica con el resto de las normas de la ley anual de presupuesto.

Finaliza sus comentarios generales recordando que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la evaluación acerca del respeto del principio de unidad de materia no puede ser tan estricta que por responder a una concepción superada de lo que es el presupuesto, ponga en peligro los supuestos democráticos de la ley anual y sus finalidades (C-1124 de 2008).

4. El Instituto Nacional de Vías, INVIAS, participó en el proceso de la referencia para solicitar que la Corte se inhiba de hacer un pronunciamiento de fondo. Considera que si bien es cierto, el accionante menciona los artículos violados de la Constitución "[...] no es menos cierto que los argumentos no comprenden la mínima carga argumentativa necesaria para estudiar si la norma acusada viola lo relacionado al presupuesto, llevando lo anterior a configurar una ineptitud sustantiva parcial."

5. Intervenciones ciudadanas. El ciudadano Luis Gabriel Fernández Franco participó en el proceso de la referencia para solicitar que la Corte se inhiba de pronunciarse de fondo y para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. Alega que las imputaciones o cargos de inconstitucionalidad carecen de los parámetros mínimos que puedan llevar a la Corte Constitucional a reprochar la constitucionalidad de las normas demandadas. Acorde con lo transcrito, se observa frente a lo pretendido en la Acción Pública de Constitucionalidad, un alto nivel de subjetividad, inferencia de consecuencias y atribución de efectos no contemplados por los artículos 6, 9, 11, 19, 38, 48, 52, 57, 60, 68, 71, 74, 79, 88, 89 y 90 de la Ley 1420 de 2010, además de sustentar su acusación en forma indeterminada. En todo caso, de considerar que sí procede alguno de los cargos, afirma que la Corte ha de declarar constitucionales las normas, por cuanto no incurren en las violaciones señaladas. No se trata de normas que carezcan de conexión con la ley anual de presupuesto, ni que establezcan gastos sin la existencia de ley previa al respecto.  

V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

El Procurador General de la Nación, mediante el concepto N° 5197 de 16 de agosto de 2011, participó en el proceso de la referencia para solicitar a la Corte Constitucional que se declare inhibida para conocer algunos de los cargos, y que declare la exequibilidad o inexequibilidad de otras de las normas acusadas de la Ley 1420 de 2010. Concretamente solicita la exequibilidad del artículo 6°; la exequibilidad condicionada del artículo 48, la exequibilidad parcial del artículo 52; la inexequibilidad de los artículos  38, 60 y 79; la inexequibilidad de los artículos 9°, 19, 57, 68, 71, 74, 88 y 89 de la Ley 1420 de 2010, con efectos retroactivos al 13 de diciembre de 2010, fecha de su promulgación; y, finalmente, declararse inhibida para pronunciarse sobre los cargos contra los artículos 11 y 90. En razón a que el análisis del Ministerio Público se hace a partir de cada uno de los cargos, entendidos de manera específica, sus conceptos serán incluidos y presentados a lo largo de las consideraciones de la presente sentencia, a medida que el estudio de la constitucionalidad de cada una de las normas legales sea abordada.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las acusadas.

2. Consideraciones previas, problemas jurídicos y metodología de la sentencia

La demanda de la referencia acusa dieciséis normas de la ley anual de presupuesto para el año 2011 (la Ley 1420 de 2010) por considerar que desconocen, fundamentalmente, dos principios constitucionales. Por una parte, el desconocimiento del principio de unidad de materia que deben observar las leyes de la República, en este caso, además, teniendo en cuenta las especiales características de la ley anual de presupuesto. Por otra, se considera que las normas acusadas introducen una serie de medidas que implican establecer apropiaciones y gastos que no cumplen con el principio de legalidad en materia presupuestaria, que demanda precisamente la existencia de parámetros y decisiones legislativas previas. La forma como cada una de las dieciséis normas desconoce cada uno de estos principios, y en algunos casos, algunas reglas constitucionales adicionales, lo hace de forma concreta y específica, refiriéndose una a una a las normas acusadas, como corresponde. Por ello, los problemas jurídicos concretos sólo pueden presentarse norma por norma, y no de forma genérica.

En tal medida, la Corte resuelve seguir la misma metodología empleada por la demanda y por los intervinientes (considerar cada uno de los problemas en relación a cada una de las normas de forma específica) por estimar que es adecuada para analizar las distintas cuestiones propuestas. Por tanto, la Sala  (i) indicará cuáles son los parámetros constitucionales para evaluar la existencia o no de un cargo constitucional; (ii) los parámetros para evaluar las violaciones al principio de unidad de materia en las leyes anuales de presupuesto;  (iii) así como las vulneraciones del principio de legalidad presupuestaria en la Constitución; para luego,  (iv) analizar cada uno de los cargos presentados por la demanda a la luz de la jurisprudencia aplicable, estableciendo si hay o no cargo y, en caso de existir, si ha de ser aceptado o no.

3. Los cargos de inconstitucionalidad para ser analizados en sede de constitucionalidad, deben reunir algunos requisitos mínimos.

3.1. La posibilidad que tiene toda persona que es ciudadana de interponer acciones de inconstitucionalidad bajo el orden constitucionales vigente, es una manifestación del poder político de las más arraigadas en la tradición constitucional colombiana (desde 1910). En el contexto de la Constitución de 1991, la acción pública de inconstitucionalidad es un derecho político (art. 40, CP), un derecho fundamental de la democracia, que concede la posibilidad a cualquiera para poner en cuestión la presunción de constitucionalidad de la cual gozan todas las leyes de la República, aprobadas por el Congreso y sancionadas por el Presidente.

3.2. La acción pública de inconstitucionalidad es una de las herramientas que reflejan el profundo sentido democrático, participativo y deliberativo del orden constitucional vigente. En otras palabras, mediante la acción pública de inconstitucionalidad se asegura la participación democrática en la deliberación pública.[8]   

3.3. Ahora bien, el poder que supone para una persona la posibilidad de interponer una acción de inconstitucionalidad, poniendo en duda la visión que de la Carta Política tienen las mayorías parlamentarias y el Presidente de la República, y obligando a la Corte Constitucional a dirimir el conflicto, supone una carga mínima y necesaria. A saber: que la persona que cuestione la constitucionalidad de una ley, contraviniendo la decisión adoptada por el sistema democrático presente al menos un cargo que permita cuestionar la presunción de constitucionalidad de la cual goza toda ley. Ni el Congreso ni el Presidente aprueban o sancionan leyes que consideren inconstitucionales. Por tanto, toda acción de inconstitucionalidad debe asumir la carga de indicar porque la posición asumida por el sistema político es errada y por qué la ley acusada sí supone un desconocimiento de la Constitución Política. Las cargas argumentativas de la demanda, como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional son condición de la deliberación, de lo contrario, no se puede iniciar el diálogo que la persona quiere plantear a las autoridades estatales, en democracia.[9]

3.4. Quien ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto, de acuerdo con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991.[10] En cuanto a las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución la jurisprudencia ha señalado que las mismas han de ser (i) claras, (ii) ciertas, (iii) específicas, (iv) pertinentes y (v) suficientes. Esto es así, pues de lo contrario, como lo ha sostenido esta Corte previamente, se terminaría en un fallo inhibitorio, circunstancia que frustra la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional.

3.5. En el presente caso varios de los intervinientes solicitan a la Corte Constitucional que se inhiba de conocer alguno, algunos o la totalidad de los cargos presentados por la demanda. A medida que la Sala vaya estudiando cada una de las normas, establecerá en primer lugar si estaría en alguno de aquellos casos en los cuales debería inhibirse de hacer un pronunciamiento de fondo.

4. Particularidades del principio de unidad de materia en las leyes anuales de presupuesto

4.1. El principio constitucional de unidad de materia

Como lo indica la Constitución Política (art. 158), 'todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia'; por ello advierte que son 'inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella'. Reflejo de la importancia que la Constitución concede a la cuestión, es el hecho de conferir autorización a quien presida la respectiva comisión para rechazar las iniciativas que no se atengan a esta regla.[12]  Si bien se trata de una regla que se ha revivificado en el nuevo orden constitucional vigente, en especial a partir de su protección constitucional, no es ajena a la tradición constitucional colombiana, pues la Constitución de 1886 ya la contemplaba, como lo señaló la jurisprudencia constitucional en el pasado.

4.2. Jurisprudencia constitucional sobre el principio de unidad de materia

La Corte Constitucional, con respecto al principio de unidad de materia, ha trazado desde el inicio de su jurisprudencia una posición que ha sido reiterada,[14] se ha mantenido continua[15] y es prolífica.

4.2.1. Desde un inicio se ha resaltado que el principio de unidad de materia se enmarca en el propósito constitucional de 'racionalizar y tecnificar' el proceso de deliberación y creación legislativa.[17]  Mediante este principio, "[...] el constituyente pretendió evitar: La proliferación de iniciativas legislativas sin núcleo temático alguno; la inclusión y aprobación de normas desvinculadas de las materias inicialmente reguladas; la promulgación de leyes que se han sustraído a los debates parlamentarios y la emisión de disposiciones promovidas subrepticiamente por grupos interesados en ocultarlas a la opinión pública como canal de expresión de la democracia."[18] Así, una de las principales funciones del principio de unidad de materia es evitar que a las leyes se les introduzcan normas que no tienen conexión con lo que se está regulando. En otras palabras, que a los proyectos de ley que tramita el Congreso se les inserten normas ajenas a la cuestión tratada, lo cual ha dado lugar a la popular metáfora de los 'micos legislativos'.  

4.2.2. La jurisprudencia ha precisado que la aplicación del principio de unidad de materia no puede ser extrema, por cuanto ello permitiría limitar ilegítimamente la competencia legislativa del Congreso de la República. Su objetivo no es obstaculizar, dificultar o entorpecer la labor legislativa. El principio democrático demanda deferencia de parte del juez constitucional con el diseño y organización que se haya elegido mediante el proceso político legislativo.[20]

4.2.3. En tal medida, por ejemplo se ha advertido que la noción de 'materia' que usa la Constitución es amplia, por lo cual permite que una misma materia esté comprendida por variados asuntos, relacionados entre sí por la unidad temática.[21] Por tanto, se planteó desde un inicio de la jurisprudencia que para la "[...] ruptura de la unidad de materia se requiere que la norma impugnada no tenga relación razonable y objetiva con el tema y la materia dominante del cuerpo legal al cual ella está integrada".[22] En tal sentido, ha advertido que entre una norma legal y la materia de la cual trata la ley de la cual forma parte existe un vínculo razonable y objetivo cuando "[...] sea posible establecer una relación de conexidad  (i) causal, (ii) teleológica, (iii) temática ni (iv) sistémica con la materia dominante de la misma."

Se insiste, "[...] una norma desconoce el principio de unidad de materia (artículo 158 de la C.P.), sólo 'cuando existe absoluta falta de conexión' entre el asunto tratado por ésta, con el tema objeto de la ley en la que se encuentre consignada."[24]  Es decir, no se exige un tipo de conexidad estrecha o directa, lo que se prohíbe es que tal relación no exista.[25] Los casos en los cuales la Corte Constitucional ha considerado violado el principio de unidad de materia demuestran la deferencia con el legislador en su aplicación. En efecto, sólo en casos en los cuales la norma claramente carece de relación con la materia de la ley se ha declarado su inconstitucionalidad. En tal sentido, por ejemplo, se ha sostenido que el legislador vulnera el principio de unidad de materia cuando se introduce una norma que deroga una Ley que provee la financiación de las centrales eléctricas del Cauca, en una ley dedicada a las zonas francas[26]  o una norma que se ocupa de establecer un proceso judicial para recuperar el lucro cesante establecido por la Contralorías en los juicios de responsabilidad fiscal, en una ley que regula la acción de repetición.[27]  En este tipo de situaciones, ha reiterado la Corte,  "[...] si bien no puede establecerse un control en extremo rígido de dicho principio, la Constitución no permite que el juez constitucional al realizar el examen correspondiente, flexibilice la interpretación a tal punto que quede el principio de unidad de materia desprovisto de contenido".

4.3. Particularidades de la aplicación del principio de unidad de materia a la ley anual de presupuesto

La jurisprudencia constitucional, en síntesis, ha asumido dos posiciones con respecto al juicio de unidad de materia de la ley anual del presupuesto. (1) La primera es la 'estricta', defendida en la jurisprudencia inicial de la Corte, según la cual se viola el principio de unidad de materia cuando se incluye una norma que no tenga un contenido estricta y eminentemente presupuestal, esto es, una norma cuyo objeto de regulación sea el presupuesto en un sentido restringido. (2)  La segunda posición, la 'ponderada' es la que fijó la Corte en sentencias como la C-177 de 2002 y la C-1124 de 2008