Corte Constitucional

Comunicado de Prensa No. 38 de 19 y 21 de septiembre de 2011

<Disponible el 27 de septiembre de 2011>

La ausencia de publicidad en la convocatoria a sesiones extraordinarias, configura un vicio de inconstitucionalidad insubsanable, en virtud de lo previsto en el artículo 149 de la Constitución Política sobre la carencia de validez de los actos aprobados en sesiones efectuadas sin el lleno de los requisitos constitucionales

1.        Normas acusadas

LEY 1373 DE 2010 (enero 8) Por la cual se garantiza la vacunación gratuita y obligatoria a toda la población colombiana, objeto de la misma y se actualiza el Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI)

LEY 1375 DE 2010 (enero 8) Por la cual se establece las tasas para la prestación de servicios a través del Sistema Nacional de Identificación y de Información del Ganado Bovino (SINIGAN)

LEY 1377 DE 2010 (enero 8) Por medio de la cual se reglamenta la actividad de reforestación comercial

LEY 1378 DE 2010 (enero 8) Por la cual se regula la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales en lo correspondiente al descuento del impuesto para los productores oficiales

LEY 1380 DE 2010 (enero 8) Por la cual se establece el Régimen de Insolvencia para la persona natural No comerciante

2.        Decisión

Primero.- Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1373 de 2010, “Por la cual se garantiza la vacunación gratuita y obligatoria a toda la población colombiana, objeto de la misma y se actualiza el Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI)”.

Segundo.- Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1375 de 2010, “Por la cual se establece las tasas para la prestación de servicios a través del Sistema Nacional de Identificación y de Información del Ganado Bovino, Sinigán”.

Tercero.- Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1377 de 2010, “Por medio de la cual se reglamenta la actividad de reforestación comercial”.

Cuarto.- Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1378 de 2010, “Por la cual se regula la cesión del IVA de licores a cargo de las licoreras departamentales en lo correspondiente al descuento del impuesto para los productores oficiales”.

Quinto.- Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1380 de 2010, “Por la cual se establece el Régimen de insolvencia para la persona natural No comerciante”.

3.        Fundamentos de la decisión

Aunque fueron formuladas diversas acusaciones respecto del trámite de las leyes 1373, 1375, 1377, 1378 y 1380 de 2010, el análisis de constitucionalidad se concentró únicamente en el cargo formulado por la ausencia de publicación del Decreto 4906 de 2009, mediante el cual el Gobierno nacional convocó al Congreso a las sesiones extraordinarias en las cuales se votaron y aprobaron las citadas leyes, pues dicha irregularidad resulta insubsanable, razón por la que el examen de los otros vicios resultaba irrelevante para la decisión que correspondía adoptar.

La Corte comenzó por recordar que, según lo previsto en los artículos 138 de la Constitución y 85 del Reglamento del Congreso, las cámaras pueden reunirse en sesiones que se realicen fuera del calendario legislativo ordinario. Para la validez de dicha reunión debe mediar convocatoria del Gobierno y el Congreso sólo puede sesionar de forma extraordinaria únicamente durante el tiempo que se determine en el acto que lo convoca. Así mismo, las atribuciones que el Congreso ejerza en desarrollo de dichas sesiones son limitadas, pues se supeditan a la agenda determinada por el Gobierno, excepto en materia de control político, función que puede ejercer en cualquier tiempo. Aunque una interpretación literal del artículo 85 del Reglamento podría dar lugar a entender que la convocatoria del Gobierno debe hacerse estando en receso el Congreso, la Corte ha establecido que el llamado a sesiones extraordinarias puede hacerse en cualquier momento, es decir, incluso durante el período de sesiones ordinarias del Congreso. Así lo señaló en la sentencia C-141 de 2010, al precisar que “La exigencia de realizarse por fuera del tiempo de sesiones extraordinarias no se predica del momento en que se convocan, sino del momento para el cual se convocan, dando mejores y mayores posibilidades de planeación de la agenda legislativa por parte del Gobierno y de lograr acuerdos para su realización con los miembros del Congreso, pues éstos se encontrarán en desarrollo de su labor legislativa”.

Aspecto diferente es el de la exigencia de publicación oportuna del decreto que convocó a sesiones extraordinarias. Para la Corte, es claro que la citación del Gobierno al Congreso para que sesione de manera extraordinaria constituye, en un contexto democrático, un acto de transcendencia nacional en razón de que involucra a los más altos órganos de las respectivas ramas del poder público nacional y contempla el ejercicio de la función legislativa que afecta a todos los ciudadanos. Igualmente, el destinatario de esa convocatoria no es una persona natural o jurídica común y corriente, sino que es el órgano de representación popular nacional citado para cumplir con una de las funciones asignadas por la Constitución. Además, la expedición del Decreto 4906 de 2009 motivó la reunión en sesiones extraordinarias del órgano de representación popular, el cual funciona de manera pública y cuyos actos son objeto de escrutinio por parte de la opinión pública.

En la misma línea, la Corte advirtió que de conformidad con lo previsto en el artículo 119 de la Ley 489 de 1998, la vigencia y oponibilidad de los actos administrativos enunciados en  dicho artículo está supeditada a la publicidad, mediante la publicación en el Diario Oficial. Mientras esta formalidad no sea satisfecha dichos actos no producen efectos jurídicos, pues no están en vigor y no obligan a sus destinatarios. En el caso concreto del Decreto 4906 de 2009, mediante el cual el Gobierno nacional convocó a sesiones extraordinarias al Congreso de la República desde el 17 de diciembre hasta el 18 de diciembre de 2009, con el fin de darle trámite a veinte proyectos de ley entre los que se encontraban las leyes demandadas, era evidente que por tratarse de un acto de carácter general, el mismo debía publicarse de conformidad con lo previsto en la Ley 489 de 1998 y que por lo mismo, no produjo efectos sino a partir del momento en que dicha publicación tuvo lugar en el Diario Oficial, instrumento que el legislador determinó como adecuado para satisfacer la exigencia de publicidad en nuestro sistema jurídico.

Según pudo constatar la Corte, por certificación expedida por la Imprenta Nacional que se adjuntó a la demanda, la impresión del Diario Oficial 47.565 en el cual se publicó el Decreto 4906 de 2009 finalizó en las primeras horas del viernes 18 de diciembre de ese año y el mismo sólo estuvo a disposición de la ciudadanía en la mañana del 21 de diciembre siguiente. Sin embargo, las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes se reunieron y sesionaron la primera, en la madrugada del 17 de diciembre de 2009 y la segunda, a partir de las 10:24 de la mañana de ese día.

Para la Corte, el mandato del artículo 149 de la Constitución es contundente en cuanto a los efectos de la omisión de un requisito esencial para la reunión del Congreso fuera del calendario legislativo ordinario: la consecuencia para los casos en que el órgano legislativo o alguna de sus cámaras se reúnan “fuera de las condiciones constitucionales”, esto es, sin que se hayan cumplido los requisitos constitucionales y reglamentarios no es otra que la nulidad de la sesión extraordinaria realizada y la carencia de validez de los actos que en ella se hayan llevado a cabo, pues como lo establece el citado precepto, a dichos actos “no podrá dárseles efecto alguno”.  

Por la misma razón, no es aplicable el parágrafo del artículo 241 de la Constitución, en la medida que la posibilidad de devolver al Congreso las leyes demandadas está prevista solamente  en los eventos de que se trate de enmendar vicios de procedimiento “subsanables” en la formación de los actos sujetos a control, circunstancia que evidentemente no se da en el presente caso, al carecer de validez y no poder tener efecto alguno, las leyes aprobadas en una sesión convocada por el Gobierno sin cumplir de manera previa con uno de los requisitos esenciales, cual es el de la publicidad del acto de convocatoria a sesiones extraordinarias, ya que como lo ha resaltado esta Corporación (Sentencia C-802/06),  únicamente, con la publicación que de los actos administrativos de carácter general se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad, de conformidad con lo previsto en el artículo 119 de la Ley 489 de 1998. Además, la jurisprudencia de la Corte que ha aplicado la posibilidad de devolver al Congreso leyes para su subsanación, se ha predicado mayormente de casos en los cuales existe control automático o previo a la vigencia de la ley (Autos 170/03, 089/05, entre otros)

En esas condiciones, no cabía consecuencia distinta que la declaración de inexequibilidad de las leyes 1373, 1375, 1377, 1378 y 1380 de 2009.

4.        Salvamentos de voto

El magistrado Nilson Pinilla Pinilla manifestó su salvamento de voto, por considerar que si bien en el trámite de las leyes demandadas se había incurrido en un vicio de forma, lo que procedía en el presente caso, era dar aplicación al parágrafo del artículo 241 de la Constitución Política, devolviendo al Congreso de la República las leyes 1373, 1375, 1378 y 1380, con el fin de que tramitara el saneamiento del vicio de procedimiento detectado.

En efecto, como lo señala la demandante, las mencionadas leyes cumplieron la etapa final de su aprobación por el Congreso de la República durante sesiones extraordinarias realizadas el día 17 de diciembre de 2009, circunstancia que configura un vicio de trámite ya que para el momento de realizarse tales sesiones el correspondiente decreto de convocatoria  no había sido aún publicado en la forma prevista en las normas que regulan la materia y por esta razón, se desconocía el principio de publicidad.

No obstante, a juicio del magistrado Pinilla Pinilla, en el presente caso concurrían algunas situaciones que permitían brindar al órgano legislativo la posibilidad de subsanar el error detectado, como son la aprobación mayoritaria de los proyectos en cuestión y la ocurrencia de los problemas de procedimiento en la fase final de aprobación de cada uno de ellos, momento en el cual podía, según lo ha entendido la Corte Constitucional, asumirse como ya formada y manifestada en lo esencial, la voluntad legislativa de las cámaras. En su concepto, era viable aplazar la decisión definitiva sobre la exequibilidad de las leyes demandadas, dándole la oportunidad al Congreso de enmendar los defectos de procedimiento observados en la formación de las leyes demandadas.

Adicionalmente, en cuanto a la Ley 1377 de 2010, “por medio de la cual se reglamenta la actividad de reforestación comercial”, el magistrado Pinilla Pinilla consideró que pese a que no fue planteado en los cargos formulados en la demanda, la Corte ha debido pronunciarse sobre la ausencia de consulta previa a las comunidades étnicas exigida por el Convenio 169 de la OIT, toda vez que de conformidad con el artículo 46 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, su deber es el de  pronunciarse sobre la violación de cualquier precepto de la Constitución o del bloque de constitucionalidad (art. 93 C.P.) que sea observado respecto del acto sometido a su control.                          

El magistrado Mauricio González Cuervo salvó voto, manifestando su desacuerdo con la decisión de inexequibilidad de las leyes demandadas, por lo siguiente:

1. La falta de publicación en el Diario Oficial del decreto presidencial de convocatoria a sesiones extraordinarias de las cámaras legislativas, no configura un vicio de trámite. Para la validez de estas sesiones, la Constitución Política y el Reglamento del Congreso exigen (i) la expedición de un acto de convocación del Presidente de la República y su (ii) debida comunicación a las cámaras incumbidas. Siendo el Senado de la República y la Cámara de Representantes los destinatarios del decreto de sesiones extraordinarias, basta la debida comunicación a ellos, sin que sea jurídicamente requerida su publicación en el Diario Oficial.

2. Si, en gracia de discusión, se tratase de un vicio formal de trámite, en todo caso sería subsanable por la misma cámara legislativa y procedente su devolución para rehacer el trámite encontrado irregular, en este caso, la votación final del texto conciliado. Se trataría de un defecto ocurrido en la etapa final del trámite de las leyes, circunstancia que, según jurisprudencia constitucional abundante, permite su devolución al Congreso, máxime cuando de la omisión de publicación en el Diario Oficial no se derivó un desconocimiento de la regla de mayoría, de la protección de minorías, la transparencia o publicidad del proceso legislativo, ni principio o norma constitucional u orgánica. Además, la ley orgánica del reglamento del Congreso dispone expresamente que sean devueltos para su saneamiento no solo proyectos, sino también leyes vigentes -es el caso- y aún actos legislativos.

3. Finalmente, para el magistrado González Cuervo la decisión de inexequibilidad de las leyes demandadas por vicios formales se basa en la exigencia de un requisito de forma jurídicamente inexigible, dando prevalencia sobre lo sustantivo a un requisito de trámite previsto para otros actos administrativos e inaplicando infundadamente el principio pro legislatore, con base en el cual la Corte Constitucional ha avalado el trámite de numerosas leyes.