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Sentencia C-1011/08
Referencia: expediente PE-029
Revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria No. 27/06 Senado – 221/07 Cámara (Acum. 05/06 Senado) “por la cual se dictan las disposiciones generales del hábeas data y se regula el manejo de la información contenida en bases de datos personales, en especial la financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países y se dictan otras disposiciones.”
Magistrado Ponente: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil ocho (2008).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en los artículos 153 y 241, numeral 8, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión del Proyecto de Ley Estatutaria No. 27/06 Senado – 221/07 Cámara (Acum. 05/06 Senado) “por la cual se dictan las disposiciones generales del hábeas data y se regula el manejo de la información contenida en bases de datos personales, en especial la financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países y se dictan otras disposiciones.”.
I. TEXTO DE LA NORMA
El Proyecto de Ley en mención fue remitido a la Corte por la Presidente del Senado de la República, a través de comunicación radicada en la Secretaría General de esta Corporación el 4 de julio de 2007. El texto de la norma objeto de análisis es el siguiente:
“PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA NUMERO 221 DE 2007 CAMARA, 027 DE 2006 SENADO ACUMULADO
por la cual se dictan las disposiciones generales del Hábeas Data y se regula el manejo de la información contenida en bases de datos personales, en especial la financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países
Artículo 1°. Objeto. La presente ley tiene por objeto desarrollar el derecho constitucional que tienen todas las personas a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en Bancos de Datos, y los demás derechos, libertades y garantías constitucionales relacionadas con la recolección, tratamiento y circulación de datos personales a que se refiere el artículo 15 de la Constitución Política, así como el derecho a la información establecido en el artículo 20 de la Constitución Política, particularmente en relación con la información financiera y crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países.
Artículo 2°. Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a todos los datos de información personal registrados en un Banco de Datos, sean estos administrados por entidades de naturaleza pública o privada.
Esta ley se aplicará sin perjuicio de normas especiales que disponen la confidencialidad o reserva de ciertos datos o información registrada en Bancos de datos de naturaleza pública, para fines estadísticos, de investigación o sanción de delitos o para garantizar el orden público.
Se exceptúan de esta ley las bases de datos que tienen por finalidad producir la Inteligencia de Estado por parte del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, y de la Fuerza Pública para garantizar la seguridad nacional interna y externa.
Los registros públicos a cargo de las cámaras de comercio se regirán exclusivamente por las normas y principios consagrados en las normas especiales que las regulan.
Igualmente, quedan excluidos de la aplicación de la presente ley aquellos datos mantenidos en un ámbito exclusivamente personal o doméstico y aquellos que circulan internamente, esto es, que no se suministran a otras personas jurídicas o naturales.
Artículo 3°. Definiciones. Para los efectos de la presente ley, se entiende por:
a) Titular de la información. Es la persona natural o jurídica a quien se refiere la información que reposa en un Banco de Datos y sujeto del derecho de Hábeas Data y demás derechos y garantías a que se refiere la presente ley;
b) Fuente de información. Es la persona, entidad u organización que recibe o conoce datos personales de los titulares de la información, en virtud de una relación comercial o de servicio o de cualquier otra índole y que, en razón de autorización legal o del titular, suministra esos datos a un operador de información, el que a su vez los entregará al usuario final. Si la fuente entrega la información directamente a los usuarios y no, a través de un operador, aquella tendrá la doble condición de fuente y operador y asumirá los deberes y responsabilidades de ambos. La fuente de la información responde por la calidad de los datos suministrados al operador la cual, en cuanto tiene acceso y suministra información personal de terceros, se sujeta al cumplimiento de los deberes y responsabilidades previstas para garantizar la protección de los derechos del titular de los datos;
c) Operador de información. Se denomina operador de información a la persona, entidad u organización que recibe de la fuente datos personales sobre varios titulares de la información, los administra y los pone en conocimiento de los usuarios bajo los parámetros de la presente ley. Por tanto el operador, en cuanto tiene acceso a información personal de terceros, se sujeta al cumplimiento de los deberes y responsabilidades previstos para garantizar la protección de los derechos del titular de los datos. Salvo que el operador sea la misma fuente de la información, este no tiene relación comercial o de servicio con el titular y por ende no es responsable por la calidad de los datos que le sean suministrados por la fuente;
d) Usuario. El usuario es la persona natural o jurídica que, en los términos y circunstancias previstos en la presente ley, puede acceder a información personal de uno o varios titulares de la información suministrada por el operador o por la fuente, o directamente por el titular de la información. El usuario, en cuanto tiene acceso a información personal de terceros, se sujeta al cumplimiento de los deberes y responsabilidades previstos para garantizar la protección de los derechos del titular de los datos. En el caso en que el usuario a su vez entregue la información directamente a un operador, aquella tendrá la doble condición de usuario y fuente, y asumirá los deberes y responsabilidades de ambos;
e) Dato personal. Es cualquier pieza de información vinculada a una o varias personas determinadas o determinables o que puedan asociarse con una persona natural o jurídica. Los datos impersonales no se sujetan al régimen de protección de datos de la presente ley. Cuando en la presente ley se haga referencia a un dato, se presume que se trata de uso personal. Los datos personales pueden ser públicos, semiprivados o privados;
f) Dato público. Es el dato calificado como tal según los mandatos de la ley o de la Constitución Política y todos aquellos que no sean semiprivados o privados, de conformidad con la presente ley. Son públicos, entre otros, los datos contenidos en documentos públicos, sentencias judiciales debidamente ejecutoriadas que no estén sometidos a reserva y los relativos al estado civil de las personas;
g) Dato semiprivado. Es semiprivado el dato que no tiene naturaleza íntima, reservada, ni pública y cuyo conocimiento o divulgación puede interesar no solo a su titular sino a cierto sector o grupo de personas o a la sociedad en general, como el dato financiero y crediticio de actividad comercial o de servicios a que se refiere el Título IV de la presente ley.
h) Dato privado. Es el dato que por su naturaleza íntima o reservada solo es relevante para el titular;
i) Agencia de Información Comercial. Es toda empresa legalmente constituida que tenga como actividad principal la recolección, validación y procesamiento de información comercial sobre las empresas y comerciantes específicamente solicitadas por sus clientes, entendiéndose por información comercial aquella información histórica y actual relativa a la situación financiera, patrimonial, de mercado, administrativa, operativa, sobre el cumplimiento de obligaciones y demás información relevante para analizar la situación integral de una empresa. Para los efectos de la presente ley, las agencias de información comercial son operadores de información y fuentes de información.
Parágrafo. A las agencias de información comercial, así como a sus fuentes o usuarios, según sea el caso, no se aplicarán las siguientes disposiciones de la presente ley: Numerales 2 y 6 del artículo 8°, artículo 12 y artículo 14;
j) Información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países.
Para todos los efectos de la presente ley se entenderá por información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países, aquella referida al nacimiento, ejecución y extinción de obligaciones dinerarias, independientemente de la naturaleza del contrato que les dé origen, así como la información relativa a las demás actividades propias del sector financiero o sobre el manejo financiero o los estados financieros del titular.
Artículo 4°. Principios de la administración de datos. En el desarrollo, interpretación y aplicación de la presente ley, se tendrán en cuenta, de manera armónica e integral, los principios que a continuación se establecen:
a) Principio de veracidad o calidad de los registros o datos. La información contenida en los Bancos de Datos debe ser veraz, completa, exacta, actualizada, comprobable y comprensible. Se prohíbe el registro y divulgación de datos parciales, incompletos, fraccionados o que induzcan a error;
b) Principio de finalidad. La administración de datos personales debe obedecer a una finalidad legítima de acuerdo con la Constitución y la ley. La finalidad debe informársele al titular de la información previa o concomitantemente con el otorgamiento de la autorización, cuando ella sea necesaria o en general siempre que el titular solicite información al respecto;
c) Principio de circulación restringida. La administración de datos personales se sujeta a los límites que se derivan de la naturaleza de los datos, de las disposiciones de la presente ley y de los principios de la administración de datos personales especialmente de los principios de temporalidad de la información y la finalidad del Banco de Datos.
Los datos personales, salvo la información pública, no podrán ser accesibles por Internet o por otros medios de divulgación o comunicación masiva, salvo que el acceso sea técnicamente controlable para brindar un conocimiento restringido solo a los titulares o los usuarios autorizados conforme a la presente ley;
d) Principio de temporalidad de la información. La información del titular no podrá ser suministrada a usuarios o terceros cuando deje de servir para la finalidad del Banco de Datos;
e) Principio de interpretación integral de derechos constitucionales. La presente ley se interpretará en el sentido de que se amparen adecuadamente los derechos constitucionales, como son el Hábeas Data, el derecho al buen nombre, el derecho a la honra, el derecho a la intimidad y el derecho a la información. Los derechos de los titulares se interpretarán en armonía y en un plano de equilibrio con el derecho a la información previsto en el artículo 20 de la Constitución y con los demás derechos constitucionales aplicables;
f) Principio de seguridad. La información que conforma los registros individuales constitutivos de los Bancos de Datos a que se refiere la ley, así como la resultante de las consultas que de ella hagan sus usuarios, se deberá manejar con las medidas técnicas que sean necesarias para garantizar la seguridad de los registros evitando su adulteración, pérdida, consulta o uso no autorizado;
g) Principio de confidencialidad. Todas las personas naturales o jurídicas que intervengan en la administración de datos personales que no tengan la naturaleza de públicos están obligadas en todo tiempo a garantizar la reserva de la información, inclusive después de finalizada su relación con alguna de las labores que comprende la administración de datos, pudiendo solo realizar suministro o comunicación de datos cuando ello corresponda al desarrollo de las actividades autorizadas en la presente ley y en los términos de la misma.
Artículo 5°. Circulación de información. La información personal recolectada o suministrada de conformidad con lo dispuesto en la ley a los operadores que haga parte del Banco de datos que administra, podrá ser entregada de manera verbal, escrita, o puesta a disposición de las siguientes personas y en los siguientes términos:
a) A los titulares, a las personas debidamente autorizadas por estos y a sus causahabientes mediante el procedimiento de consulta previsto en la presente ley;
b) A los usuarios de la información, dentro de los parámetros de la presente ley;
c) A cualquier autoridad judicial, previa orden judicial;
d) A las entidades públicas del poder ejecutivo, cuando el conocimiento de dicha información corresponda directamente al cumplimiento de alguna de sus funciones;
e) A los órganos de control y demás dependencias de investigación disciplinaria, fiscal, o administrativa, cuando la información sea necesaria para el desarrollo de una investigación en curso;
f) A otros operadores de datos, cuando se cuente con autorización del titular, o cuando sin ser necesaria la autorización del titular el Banco de Datos de destino tenga la misma finalidad o una finalidad que comprenda la que tiene el operador que entrega los datos. Si el receptor de la información fuere un Banco de Datos extranjero, la entrega sin autorización del titular solo podrá realizarse dejando constancia escrita de la entrega de la información y previa verificación por parte del operador de que las leyes del país respectivo o el receptor otorgan garantías suficientes para la protección de los derechos del titular;
g) A otras personas autorizadas por la ley.
TITULO II DERECHOS DE LOS TITULARES DE LA INFORMACION
Artículo 6°. Derechos de los titulares de la información. Los titulares tendrán los siguientes derechos:
1. Frente a los operadores de los Bancos de Datos:
1.1 Ejercer el derecho fundamental al Hábeas Data en los términos de la presente ley, mediante la utilización de los procedimientos de consultas o reclamos, sin perjuicio de los demás mecanismos constitucionales y legales.
1.2 Solicitar el respeto y la protección de los demás derechos constitucionales o legales, así como de las demás disposiciones de la presente ley, mediante la utilización del procedimiento de reclamos y peticiones.
1.3 Solicitar prueba de la certificación de la existencia de la autorización expedida por la fuente o por el usuario.
1.4 Solicitar información acerca de los usuarios autorizados para obtener información.
Parágrafo. La administración de información pública no requiere autorización del titular de los datos, pero se sujeta al cumplimiento de los principios de la administración de datos personales y a las demás disposiciones de la presente ley.
La administración de datos semi-privados y privados requiere el consentimiento previo y expreso del titular de los datos, salvo en el caso del dato financiero, crediticio, comercial, de servicios y el proveniente de terceros países el cual no requiere autorización del titular. En todo caso, la administración de datos semi-privados y privados se sujeta al cumplimiento de los principios de la administración de datos personales y a las demás disposiciones de la presente ley.
2. Frente a las fuentes de la información:
2.1 Ejercer los derechos fundamentales al Hábeas Data y de petición, cuyo cumplimiento se podrá realizar a través de los operadores, conforme lo previsto en los procedimientos de consultas y reclamos de esta ley, sin perjuicio de los demás mecanismos constitucionales o legales.
2.2 Solicitar información o pedir la actualización o rectificación de los datos contenidos en la base de datos, lo cual realizará el operador, con base en la información aportada por la fuente, conforme se establece en el procedimiento para consultas, reclamos y peticiones.
2.3 Solicitar prueba de la autorización, cuando dicha autorización sea requerida conforme lo previsto en la presente ley.
3. Frente a los usuarios:
3.1 Solicitar información sobre la utilización que el usuario le está dando a la información, cuando dicha información no hubiere sido suministrada por el operador.
3.2 Solicitar prueba de la autorización, cuando ella sea requerida conforme lo previsto en la presente ley.
Parágrafo. Los titulares de información financiera y crediticia tendrán adicionalmente los siguientes derechos:
Podrán acudir ante la autoridad de vigilancia para presentar quejas contra las fuentes, operadores o usuarios por violación de las normas sobre administración de la información financiera y crediticia.
Así mismo, pueden acudir ante la autoridad de vigilancia para pretender que se ordene a un operador o fuente la corrección o actualización de sus datos personales, cuando ello sea procedente conforme lo establecido en la presente ley.
TITULO III DEBERES DE LOS OPERADORES, LAS FUENTES Y LOS USUARIOS DE INFORMACION
Artículo 7°. Deberes de los operadores de los Bancos de Datos. Sin perjuicio del cumplimiento de las demás disposiciones contenidas en la presente ley y otras que rijan su actividad, los operadores de los Bancos de Datos están obligados a:
1. Garantizar, en todo tiempo al titular de la información, el pleno y efectivo ejercicio del derecho de Hábeas Data y de petición, es decir, la posibilidad de conocer la información que sobre él exista o repose en el Banco de Datos, y solicitar la actualización o corrección de datos, todo lo cual se realizará por conducto de los mecanismos de consultas o reclamos, conforme lo previsto en la presente ley.
2. Garantizar, que en la recolección, tratamiento y circulación de datos, se respetarán los demás derechos consagrados en la ley.
3. Permitir el acceso a la información únicamente a las personas que, de conformidad con lo previsto en esta ley, pueden tener acceso a ella.
4. Adoptar un manual interno de políticas y procedimientos para garantizar el adecuado cumplimiento de la presente ley y, en especial, para la atención de consultas y reclamos por parte de los titulares.
5. Solicitar la certificación a la fuente de la existencia de la autorización otorgada por el titular, cuando dicha autorización sea necesaria, conforme lo previsto en la presente ley.
6. Conservar con las debidas seguridades los registros almacenados para impedir su deterioro, pérdida, alteración, uso no autorizado o fraudulento.
7. Realizar periódica y oportunamente la actualización y rectificación de los datos, cada vez que le reporten novedades las fuentes, en los términos de la presente ley.
8. Tramitar las peticiones, consultas y los reclamos formulados por los titulares de la información, en los términos señalados en la presente ley.
9. Indicar en el respectivo registro individual que determinada información se encuentra en discusión por parte de su titular, cuando se haya presentado la solicitud de rectificación o actualización de la misma y no haya finalizado dicho trámite, en la forma en que se regula en la presente ley.
10. Circular la información a los usuarios dentro de los parámetros de la presente ley.
11. Cumplir las instrucciones y requerimientos que la autoridad de vigilancia imparta en relación con el cumplimiento de la presente ley.
12. Los demás que se deriven de la Constitución o de la presente ley.
Artículo 8°. Deberes de las fuentes de la información. Las fuentes de la información deberán cumplir las siguientes obligaciones, sin perjuicio del cumplimiento de las demás disposiciones previstas en la presente ley y en otras que rijan su actividad:
1. Garantizar que la información que se suministre a los operadores de los Bancos de Datos o a los usuarios sea veraz, completa, exacta, actualizada y comprobable.
2. Reportar, de forma periódica y oportuna al operador, todas las novedades respecto de los datos que previamente le haya suministrado y adoptar las demás medidas necesarias para que la información suministrada a este se mantenga actualizada.
3. Rectificar la información cuando sea incorrecta e informar lo pertinente a los operadores.
4. Diseñar e implementar mecanismos eficaces para reportar oportunamente la información al operador.
5. Solicitar, cuando sea del caso, y conservar copia o evidencia de la respectiva autorización otorgada por los titulares de la información, y asegurarse de no suministrar a los operadores ningún dato cuyo suministro no esté previamente autorizado, cuando dicha autorización sea necesaria, de conformidad con lo previsto en la presente ley.
6. Certificar, semestralmente al operador, que la información suministrada cuenta con la autorización de conformidad con lo previsto en la presente ley.
7. Resolver los reclamos y peticiones del titular en la forma en que se regula en la presente ley.
8. Informar al operador que determinada información se encuentra en discusión por parte de su titular, cuando se haya presentado la solicitud de rectificación o actualización de la misma, con el fin de que el operador incluya en el Banco de Datos una mención en ese sentido hasta que se haya finalizado dicho trámite.
9. Cumplir con las instrucciones que imparta la autoridad de control en relación con el cumplimiento de la presente ley.
10. Los demás que se deriven de la Constitución o de la presente ley.
Artículo 9°. Deberes de los usuarios. Sin perjuicio del cumplimiento de las disposiciones contenidas en la presente ley y demás que rijan su actividad, los usuarios de la información deberán:
1. Guardar reserva sobre la información que les sea suministrada por los operadores de los Bancos de Datos, por las fuentes o los titulares de la información y utilizar la información únicamente para los fines para los que le fue entregada, en los términos de la presente ley.
2. Informar a los titulares, a su solicitud, sobre la utilización que le está dando a la información.
3. Conservar con las debidas seguridades la información recibida para impedir su deterioro, pérdida, alteración, uso no autorizado o fraudulento.
4. Cumplir con las instrucciones que imparta la autoridad de control, en relación con el cumplimiento de la presente ley.
5. Los demás que se deriven de la Constitución o de la presente ley.
TITULO IV DE LOS BANCOS DE DATOS DE INFORMACION FINANCIERA, CREDITICIA, COMERCIAL, DE SERVICIOS Y LA PROVENIENTE DE TERCEROS PAISES
Artículo 10. Principio de favorecimiento a una actividad de interés público. La actividad de administración de información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países está directamente relacionada y favorece una actividad de interés público, como lo es la actividad financiera propiamente, por cuanto ayuda a la democratización del crédito, promueve el desarrollo de la actividad de crédito, la protección de la confianza pública en el sistema financiero y la estabilidad del mismo, y genera otros beneficios para la economía nacional y en especial para la actividad financiera, crediticia, comercial y de servicios del país.
Parágrafo 1°. La administración de información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países, por parte de fuentes, usuarios y operadores deberá realizarse de forma que permita favorecer los fines de expansión y democratización del crédito. Los usuarios de este tipo de información deberán valorar este tipo de información en forma concurrente con otros factores o elementos de juicio que técnicamente inciden en el estudio de riesgo y el análisis crediticio, y no podrán basarse exclusivamente en la información relativa al incumplimiento de obligaciones suministrada por los operadores para adoptar decisiones frente a solicitudes de crédito.
La Superintendencia Financiera de Colombia podrá imponer las sanciones previstas en la presente ley a los usuarios de la información que nieguen una solicitud de crédito basados exclusivamente en el reporte de información negativa del solicitante.
Parágrafo 2º. La consulta de la información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países por parte del titular, será gratuita al menos una (1) vez cada mes calendario.
Artículo 11. Requisitos especiales para los operadores. Los operadores de Bancos de Datos de información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países que funcionen como entes independientes a las fuentes de la información, deberán cumplir con los siguientes requisitos especiales de funcionamiento:
1. Deberán constituirse como sociedades comerciales, entidades sin ánimo de lucro, o entidades cooperativas.
2. Deberán contar con un área de servicio al titular de la información, para la atención de peticiones, consultas y reclamos.
3. Deberán contar con un sistema de seguridad y con las demás condiciones técnicas suficientes para garantizar la seguridad y actualización de los registros, evitando su adulteración, pérdida, consulta o uso no autorizado conforme lo previsto en la presente ley.
4. Deberán actualizar la información reportada por las fuentes con una periodicidad no superior a diez (10) días calendario contados a partir del recibo de la misma.
Artículo 12. Requisitos especiales para fuentes. Las fuentes deberán actualizar mensualmente la información suministrada al operador, sin perjuicio de lo dispuesto en el Título III de la presente ley.
El reporte de información negativa sobre incumplimiento de obligaciones de cualquier naturaleza, que hagan las fuentes de información a los operadores de Bancos de Datos de información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países, sólo procederá previa comunicación al titular de la información, con el fin de que este pueda demostrar o efectuar el pago de la obligación, así como controvertir aspectos tales como el monto de la obligación o cuota y la fecha de exigibilidad. Dicha comunicación podrá incluirse en los extractos periódicos que las fuentes de información envíen a sus clientes.
En todo caso, las fuentes de información podrán efectuar el reporte de la información transcurridos veinte (20) días calendario siguientes a la fecha de envío de la comunicación en la última dirección de domicilio del afectado que se encuentre registrada en los archivos de la fuente de la información y sin perjuicio, si es del caso, de dar cumplimiento a la obligación de informar al operador, que la información se encuentra en discusión por parte de su titular, cuando se haya presentado solicitud de rectificación o actualización y esta aún no haya sido resuelta.
Artículo 13. Permanencia de la información. La información de carácter positivo permanecerá de manera indefinida en los Bancos de Datos de los operadores de información.
Los datos cuyo contenido haga referencia al tiempo de mora, tipo de cobro, estado de la cartera, y en general, aquellos datos referentes a una situación de incumplimiento de obligaciones, se regirán por un término máximo de permanencia, vencido el cual deberá ser retirada de los Bancos de Datos por el operador, de forma que los usuarios no puedan acceder o consultar dicha información. El término de permanencia de esta información será de cuatro (4) años contados a partir de la fecha en que sean pagadas las cuotas vencidas o sea pagada la obligación vencida.
Artículo 14. Contenido de la información. El Gobierno Nacional establecerá la forma en la cual los Bancos de Datos de información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países, deberán presentar la información de los titulares de la información. Para tal efecto, deberá señalar un formato que permita identificar, entre otros aspectos, el nombre completo del deudor, la condición en que actúa, esto es, como deudor principal, deudor solidario, avalista o fiador, el monto de la obligación o cuota vencida, el tiempo de mora y la fecha del pago, si es del caso.
El Gobierno Nacional al ejercer la facultad prevista en el inciso anterior deberá tener en cuenta que en el formato de reporte deberá establecer que:
a) Se presenta reporte negativo cuando la(s) persona(s) naturales o jurídicas efectivamente se encuentran en mora en sus cuotas u obligaciones;
b) Se presenta reporte positivo cuando la(s) persona(s) naturales y jurídicas están al día en sus obligaciones.
El incumplimiento de la obligación aquí prevista dará lugar a la imposición de las máximas sanciones previstas en la presente ley.
Parágrafo 1°. Para los efectos de la presente ley se entiende que una obligación ha sido voluntariamente pagada, cuando su pago se ha producido sin que medie sentencia judicial que así lo ordene.
Parágrafo 2°. Las consecuencias previstas en el presente artículo para el pago voluntario de las obligaciones vencidas, será predicable para cualquier otro modo de extinción de las obligaciones, que no sea resultado de una sentencia judicial.
Parágrafo 3°. Cuando un usuario consulte el estado de un titular en las bases de datos de información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países, estas tendrán que dar información exacta sobre su estado actual, es decir, dar un reporte positivo de los usuarios que en el momento de la consulta están al día en sus obligaciones y uno negativo de los que al momento de la consulta se encuentren en mora en una cuota u obligaciones.
El resto de la información contenida en las bases de datos financieros, crediticios, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países harán parte del historial crediticio de cada usuario, el cual podrá ser consultado por el usuario, siempre y cuando hubiere sido informado sobre el estado actual.
Parágrafo 4°. Se prohíbe la administración de datos personales con información exclusivamente desfavorable.
Artículo 15. Acceso a la información por parte de los usuarios. La información contenida en Bancos de Datos de información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países podrá ser accedida por los usuarios únicamente con las siguientes finalidades:
Como elemento de análisis para establecer y mantener una relación contractual, cualquiera que sea su naturaleza, así como para la evaluación de los riesgos derivados de una relación contractual vigente.
Como elemento de análisis para hacer estudios de mercado o investigaciones comerciales o estadísticas.
Para el adelantamiento de cualquier trámite ante una autoridad pública o una persona privada, respecto del cual dicha información resulte pertinente.
Para cualquier otra finalidad, diferente de las anteriores, respecto de la cual y en forma general o para cada caso particular se haya obtenido autorización por parte del titular de la información.
TITULO V PETICIONES DE CONSULTAS Y RECLAMOS
Artículo 16. Peticiones, consultas y reclamos.
I. Trámite de consultas. Los titulares de la información o sus causahabientes podrán consultar la información personal del titular, que repose en cualquier Banco de Datos, sea este del sector público o privado. El operador deberá suministrar a estos, debidamente identificados, toda la información contenida en el registro individual o que esté vinculada con la identificación del titular.
La petición, consulta de información se formulará verbalmente, por escrito, o por cualquier canal de comunicación, siempre y cuando se mantenga evidencia de la consulta por medios técnicos.
La petición o consulta será atendida en un término máximo de diez (10) días hábiles contados a partir de la fecha de recibo de la misma. Cuando no fuere posible atender la petición o consulta dentro de dicho término, se informará al interesado, expresando los motivos de la demora y señalando la fecha en que se atenderá su petición, la cual en ningún caso podrá superar los cinco (5) días hábiles siguientes al vencimiento del primer término.
Parágrafo. La petición o consulta se deberá atender de fondo, suministrando integralmente toda la información solicitada.
II. Trámite de reclamos. Los titulares de la información o sus causahabientes que consideren que la información contenida en su registro individual en un Banco de Datos debe ser objeto de corrección o actualización podrán presentar un reclamo ante el operador, el cual será tramitado bajo las siguientes reglas:
1. La petición o reclamo se formulará mediante escrito dirigido al operador del Banco de Datos, con la identificación del titular, la descripción de los hechos que dan lugar al reclamo, la dirección, y si fuere el caso, acompañando los documentos de soporte que se quieran hacer valer. En caso de que el escrito resulte incompleto, se deberá oficiar al interesado para que subsane las fallas. Transcurrido un mes desde la fecha del requerimiento, sin que el solicitante presente la información requerida, se entenderá que ha desistido de la reclamación o petición.
2. Una vez recibido la petición o reclamo completo el operador incluirá en el registro individual en un término no mayor a dos (2) días hábiles una leyenda que diga “reclamo en trámite” y la naturaleza del mismo. Dicha información deberá mantenerse hasta que el reclamo sea decidido y deberá incluirse en la información que se suministra a los usuarios.
3. El término máximo para atender la petición o reclamo será de quince (15) días hábiles contados a partir del día siguiente a la fecha de su recibo. Cuando no fuere posible atender la petición dentro de dicho término, se informará al interesado, expresando los motivos de la demora y señalando la fecha en que se atenderá su petición, la cual en ningún caso podrá superar los ocho (8) días hábiles siguientes al vencimiento del primer término.
4. En los casos en que exista una fuente de información independiente del operador, este último deberá dar traslado del reclamo a la fuente en un término máximo de dos (2) días hábiles, la cual deberá resolver e informar la respuesta al operador en un plazo máximo de diez (10) días hábiles. En todo caso, la respuesta deberá darse al titular por el operador en el término máximo de quince (15) días hábiles contados a partir del día siguiente a la fecha de presentación de la reclamación, prorrogables por ocho (8) días hábiles más, según lo indicado en el numeral anterior. Si el reclamo es presentado ante la fuente, esta procederá a resolver directamente el reclamo, pero deberá informar al operador sobre la recepción del reclamo dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a su recibo, de forma que se pueda dar cumplimiento a la obligación de incluir la leyenda que diga “reclamo en trámite” y la naturaleza del mismo dentro del registro individual, lo cual deberá hacer el operador dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a haber recibido la información de la fuente.
5. Para dar respuesta a la petición o reclamo, el operador o la fuente, según sea el caso, deberá realizar una verificación completa de las observaciones o planteamientos del titular, asegurándose de revisar toda la información pertinente para poder dar una respuesta completa al titular.
6. Sin perjuicio del ejercicio de la acción de tutela para amparar el derecho fundamental del Hábeas Data, en caso que el titular no se encuentre satisfecho con la respuesta a la petición, podrá recurrir al proceso judicial correspondiente dentro de los términos legales pertinentes para debatir lo relacionado con la obligación reportada como incumplida. La demanda deberá ser interpuesta contra la fuente de la información la cual, una vez notificada de la misma, procederá a informar al operador dentro de los dos (2) días hábiles siguientes, de forma que se pueda dar cumplimiento a la obligación de incluir la leyenda que diga “información en discusión judicial” y la naturaleza de la misma dentro del registro individual, lo cual deberá hacer el operador dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a haber recibido la información de la fuente y por todo el tiempo que tome obtener un fallo en firme. Igual procedimiento deberá seguirse en caso que la fuente inicie un proceso judicial contra el titular de la información, referente a la obligación reportada como incumplida, y este proponga excepciones de mérito.
TITULO VI VIGILANCIA DE LOS DESTINATARIOS DE LA LEY
Artículo 17. Función de vigilancia. La Superintendencia de Industria y Comercio ejercerá la función de vigilancia de los operadores, las fuentes y los usuarios de información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países, en cuanto se refiere a la actividad de administración de datos personales que se regula en la presente ley.
En los casos en que la fuente, usuario u operador de información sea una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, esta ejercerá la vigilancia e impondrá las sanciones correspondientes, de conformidad con las facultades que le son propias, según lo establecido en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las demás normas pertinentes y las establecidas en la presente ley.
Para el ejercicio de la función de vigilancia a que se refiere el presente artículo, la Superintendencia de Industria y Comercio y la Superintendencia Financiera de Colombia, según el caso, tendrán en adición a las propias las siguientes facultades:
1. Impartir instrucciones y órdenes sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones de la presente ley relacionadas con la administración de la información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países fijar los criterios que faciliten su cumplimiento y señalar procedimientos para su cabal aplicación.
2. Velar por el cumplimiento de las disposiciones de la presente ley, de las normas que la reglamenten y de las instrucciones impartidas por la respectiva Superintendencia.
3. Velar porque los operadores y fuentes cuenten con un sistema de seguridad y con las demás condiciones técnicas suficientes para garantizar la seguridad y actualización de los registros, evitando su adulteración, pérdida, consulta o uso no autorizado conforme lo previsto en la presente ley.
4. Ordenar a cargo del operador, la fuente o usuario la realización de auditorías externas de sistemas para verificar el cumplimiento de las disposiciones de la presente ley.
5. Ordenar de oficio o a petición de parte la corrección, actualización o retiro de datos personales cuando ello sea procedente, conforme con lo establecido en la presente ley. Cuando sea a petición de parte, se deberá acreditar ante la Superintendencia que se surtió el trámite de un reclamo por los mismos hechos ante el operador o la fuente, y que el mismo no fue atendido o fue atendido desfavorablemente.
6. Iniciar de oficio o a petición de parte investigaciones administrativas contra los operadores, fuentes y usuarios de información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países, con el fin de establecer si existe responsabilidad administrativa derivada del incumplimiento de las disposiciones de la presente ley o de las órdenes o instrucciones impartidas por el organismo de vigilancia respectivo, y si es del caso imponer sanciones u ordenar las medidas que resulten pertinentes.
Artículo 18. Sanciones. La Superintendencia de Industria y Comercio y la Superintendencia Financiera podrán imponer a los operadores, fuentes o usuarios de información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países previas explicaciones de acuerdo con el procedimiento aplicable, las siguientes sanciones:
Multas de carácter personal e institucional hasta por el equivalente a mil quinientos (1.500) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de la imposición de la sanción, por violación a la presente ley, normas que la reglamenten, así como por la inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas por dicha Superintendencia. Las multas aquí previstas podrán ser sucesivas mientras subsista el incumplimiento que las originó.
Suspensión de las actividades del Banco de Datos, hasta por un término de seis (6) meses, cuando se estuviere llevando a cabo la administración de la información en violación grave de las condiciones y requisitos previstos en la presente ley, así como por la inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas por las Superintendencias mencionadas para corregir tales violaciones. Cierre o clausura de operaciones del Banco de Datos cuando, una vez transcurrido el término de suspensión, no hubiere adecuado su operación técnica y logística, y sus normas y procedimientos a los requisitos de ley, de conformidad con lo dispuesto en la resolución que ordenó la suspensión. Cierre inmediato y definitivo de la operación de Bancos de Datos que administren datos prohibidos.
Artículo 19. Criterios para graduar las sanciones. Las sanciones por infracciones a que se refiere el artículo anterior se graduarán atendiendo los siguientes criterios, en cuanto resulten aplicables:
a) La dimensión del daño o peligro a los intereses jurídicos tutelados por la presente ley;
b) El beneficio económico que se hubiere obtenido para el infractor o para terceros, por la comisión de la infracción, o el daño que tal infracción hubiere podido causar;
c) La reincidencia en la comisión de la infracción;
d) La resistencia, negativa u obstrucción a la acción investigadora o de vigilancia de la Superintendencia de Industria y Comercio;
e) La renuencia o desacato a cumplir, con las órdenes impartidas por la Superintendencia de Industria y Comercio;
f) El reconocimiento o aceptación expresos que haga el investigado sobre la comisión de la infracción antes de la imposición de la sanción a que hubiere lugar.
Artículo 20. Régimen de transición para las Entidades de Control. La Superintendencia de Industria y Comercio y la Superintendencia Financiera asumirán, seis (6) meses después de la entrada en vigencia de la presente ley, las funciones aquí establecidas. Para tales efectos, dentro de dicho término el Gobierno Nacional adoptará las medidas necesarias para adecuar la estructura de la Superintendencia de Industria, Comercio y Financiera dotándola de la capacidad presupuestal y técnica necesaria para cumplir con dichas funciones.
TITULO VII DE LAS DISPOSICIONES FINALES
Artículo 21. Régimen de transición. Para el cumplimiento de las disposiciones contenidas en la presente ley, las personas que, a la fecha de su entrada en vigencia ejerzan alguna de las actividades aquí reguladas, tendrán un plazo de hasta seis (6) meses para adecuar su funcionamiento a las disposiciones de la presente ley.
Los titulares de la información que a la entrada en vigencia de esta ley estuvieren al día en sus obligaciones objeto de reporte, y cuya información negativa hubiere permanecido en los Bancos de Datos por lo menos un año contado a partir de la cancelación de las obligaciones, serán beneficiarios de la caducidad inmediata de la información negativa.
A su vez, los titulares de la información que se encuentren al día en sus obligaciones objeto de reporte, pero cuya información negativa no hubiere permanecido en los Bancos de Datos al menos un año después de canceladas las obligaciones, permanecerán con dicha información negativa por el tiempo que les hiciere falta para cumplir el año, contado a partir de la cancelación de las obligaciones.
Los titulares de la información que cancelen sus obligaciones objeto de reporte dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, permanecerán con dicha información negativa en los Bancos de Datos por el término de un (1) año, contado a partir de la fecha de cancelación de tales obligaciones. Cumplido este plazo de un (1) año, el dato negativo deberá ser retirado automáticamente de los Bancos de Datos.
El beneficio previsto en este artículo se perderá en caso que el titular de la información incurra nuevamente en mora, evento en el cual su reporte reflejará nuevamente la totalidad de los incumplimientos pasados, en los términos previstos en el artículo 13 de esta ley.
Artículo 22. Vigencia y derogatorias. Esta ley rige a partir de la fecha de publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.”
II. INTERVENCIONES
1. Intervenciones oficiales
1.1. Intervención de la Defensoría del Pueblo.
Luego de presentar unos comentarios generales sobre la protección de datos, y las características de algunos escenarios normativos internacionales que regulan el derecho a la información, la Defensoría del Pueblo, por medio del Delegado (E) para Asuntos Constitucionales, se pronunció a favor de la exequibilidad de algunas disposiciones del Proyecto de Ley objeto de análisis, en tanto que advirtió la inconstitucionalidad de otras, de acuerdo con las consideraciones que a continuación se presentan:
1.1.1. En relación con el artículo 1º del Proyecto que establece el objeto de la Ley, manifiesta la Defensoría del Pueblo que la expresión “así como el derecho a la información establecido en el artículo 20 de la Constitución Política, particularmente en relación con la información financiera y crediticia, comercial, de servicios, y la proveniente de terceros países” contraría los artículos 15, 20 y 158 de la Constitución por el hecho de concentrarse en el dato financiero, en tanto que la Carta establece un derecho fundamental que debe ser regulado en su integridad. De la redacción consignada en el Proyecto de Ley, se desprenden consecuencias como la asignación de este derecho fundamental a las entidades financieras, lo que constituye una distorsión conceptual que hace del derecho a la información un “insumo o mercancía susceptible de tráfico comercial”.
En el mismo sentido, señala que el derecho a la información es un “derecho fundamental de naturaleza específica y autónoma, que debe ser objeto de una ley propia sometida a sus propios principios o reglas”. Además, indica que “pese a la mención expresa del artículo 1, el articulado [del Proyecto de Ley] no desarrolla el derecho a la información sino sólo hace menciones esporádicas al mismo, con el ánimo de amparar la actividad de tratamiento de datos”.
En síntesis, considera que el artículo 1º vulnera los artículos 15 y 20 constitucionales, al darle al derecho un alcance diferente del que fue previsto por la Carta Política. De acuerdo con el objeto del Proyecto, el derecho fundamental a la información se confunde con la actividad de tratamiento de información y, de esta forma se afecta su estructura al desplazar su titularidad desde el ciudadano a las compañías encargadas del manejo de los datos. Por tales razones, debe declararse su inexequibilidad.
1.1.2. Argumenta que el inciso 3º del artículo 2º del Proyecto no se ajusta a la Constitución, dado que establece algunas excepciones en el ámbito de aplicación de la Ley, a pesar de que el artículo 15 de la Carta no establece limitaciones al ejercicio del derecho a la protección de los datos. Señala que si bien algunos datos pueden ser objeto de reserva, ello no implica que ésta se predique frente a los titulares de los datos. Hacerlo equivaldría, en la práctica, a que existirían serios obstáculos para “actualizar y rectificar” la información que reposa en las bases de datos de determinadas instituciones estatales, lo cual atentaría con el núcleo esencial del derecho. En el mismo sentido, la Defensoría encuentra que “no existe justificación para excluir de la aplicación de la ley a las Cámaras de Comercio”, como ocurre en el inciso 4º del artículo 2º del Proyecto bajo estudio.
1.1.3. Solicita, así mismo, la inexequibilidad parcial del inciso 5º del artículo 2º que excluye del ámbito de aplicación de la ley a los datos mantenidos en un ambiente personal, doméstico, “y aquellos que circulan internamente, esto es, que no se suministran a otras personas jurídicas o naturales”. La inconformidad se dirige al aparte subrayado, y consiste en que “si la ley no se aplica a los datos que 'no se suministran a otras personas' lógicamente no puede decirse que esos datos estén 'circulando'”. Esta contradicción y la vaguedad de la palabra “internamente” justifican la inexequibilidad del apartado mencionado.
1.1.4. Considera que ciertos apartados de las definiciones contenidas en el artículo 3º del Proyecto, presentan problemas en relación con algunos preceptos constitucionales. Entre las definiciones cuestionadas parcialmente se encuentran: 'fuente de información', 'operador de información', 'usuario', y 'dato público'. Habida cuenta de que el Proyecto de Ley se refiere a 'información financiera, crediticia, comercial, de servicios, y la proveniente de terceros países' la Defensoría solicita que la Corte emita un fallo modulado en relación a la expresión 'de servicios', “en el sentido de que su constitucionalidad está condicionada a que se entienda que no procede el reporte de información relacionada con obligaciones generadas en la prestación de servicios de educación, salud, o servicios públicos domiciliarios, sino sólo de servicios onerosos de carácter estrictamente comercial”.
1.1.5. Argumenta que la expresión “del banco de datos”, contenida en el literal c) y literal d) del artículo 4º del Proyecto, desconoce el artículo 15 de la Constitución, por “negar el principio mismo de temporalidad y desconocer el derecho al olvido o a la caducidad del dato, esencial al tratamiento”.
1.1.6. Indica que la parte final del literal f) del artículo 5º del Proyecto, referido al tema de la circulación de la información a instituciones extranjeras vulnera el numeral 2º del artículo 189 de la Constitución, en tanto la dirección de las relaciones internacionales está en cabeza del Presidente quien puede, en ejercicio de esta atribución constitucional y de acuerdo a los procedimientos establecidos en nuestro ordenamiento, conceder o reconocer una prerrogativa a otro Estado en función del principio de reciprocidad.
La disposición mencionada, al establecer que entidades extranjeras encargadas del manejo de datos deben verificar si las leyes del país respectivo otorgan “garantías suficientes para la protección del derecho” resulta ajena a la Constitución, pues una verificación de ese tipo no puede ser delegada en “agentes privados” que carecen de la autoridad y los medios necesarios para certificar la adecuación de tales garantías. La evaluación y certificación de las mismas, entonces, deben estar en cabeza del propio Estado, a través de sus diferentes instituciones.
1.1.7. Para la Defensoría, el inciso segundo del parágrafo del numeral 1.4 del artículo 6º, que establece que la administración de datos privados y semiprivados requerirá la autorización del titular de la información, “salvo en el caso del dato financiero, crediticio, comercial, de servicios, y el proveniente de terceros países el cual no requiere autorización del titular”, es contrario a la Constitución debido a que, de acuerdo con los parámetros de las Naciones Unidas y la OCDE, la autorización del titular debe ser la regla en el manejo de los datos. Al establecer la excepción citada, empero, se excluye de la regulación general a la mayor parte de los datos, especialmente si se toma en cuenta que el énfasis del proyecto está en el dato financiero. De esta forma, se convierte la excepción en regla y se vulnera el núcleo esencial del derecho a la información. Por lo tanto, el aparte debe ser declarado inexequible por contravenir “las garantías constitucionales cuyo respeto impone el artículo 15 de la Carta”.
1.1.8. Manifiesta que la expresión “o a los usuarios” del numeral 1º del artículo 8º es inexequible, en tanto “las fuentes de información no pueden convertirse en fuentes para otros usuarios sino sólo para los operadores de bancos de datos, por razón de que (sic) se conformaría una cadena de cesiones de información que imposibilitaría el control sobre el tratamiento (de los datos) y acabaría por hacer nugatorias las garantías propias de la autodeterminación informática”.
1.1.9. Señala que el inciso primero del artículo 13, que determina que la información positiva permanecerá indefinidamente en las bases de datos es inexequible debido a que contraría el principio de temporalidad o caducidad del dato. Adicionalmente, expresa que si el titular es soberano de su información ello “implica la disposición de tales datos cuando ellos han dejado de tener utilidad social, según la finalidad del tratamiento a que fueron sometidos”.
1.1.10 En relación al artículo 14, en virtud del cual se establece que el Gobierno Nacional definirá la forma en que se presentará la información, “la Defensoría encuentra que el inciso 2 y sus literales a) y b) van más allá del simple registro y organización de datos objetivos relacionados con la trayectoria del deudor, y facultan al gobierno para 'calificar' esto es para trazar un perfil, precario, parcial e injustificado de la persona.” (…) “Por las mismas razones la expresión 'es decir, dar un reporte positivo de los usuarios que en el momento de la consulta están al día en sus obligaciones y uno negativo de los que en el momento de la consulta se encuentren en mora en una cuota u obligaciones' contenida en la parte final del parágrafo 3 del artículo 14 (…) es contraria a los artículos 13 y 15 de la Carta”.
1.1.11. Solicita se declare inexequible el inciso 4º del artículo 15 (relativo al acceso a la información por parte de los usuarios) del Proyecto de Ley, así como la expresión “y en forma general” del inciso 5º del mismo artículo. En relación con el inciso 4º manifiesta que es impreciso y vago, de forma que resulta incompatible con el artículo 15 de la Carta, pues la protección del derecho a la información debe guiarse por los principios de finalidad, consentimiento, lealtad, legalidad, proporcionalidad de los registros de datos, entre otros. De acuerdo con estos principios, tanto la regulación legal como las limitaciones establecidas frente a los destinatarios de la Ley deben ser precisas, y deben delimitarse con mayor claridad en relación con aquellos que tienen a su cargo el tratamiento de los datos. Sobre la expresión cuestionada del inciso 5º del artículo 15, sostiene que toda autorización debe manifestar expresamente la finalidad para la cual se concede, por lo que una autorización otorgada “en forma general” está en contraposición con los principios de manejo del dato desarrollados por la propia Ley y la Constitución.
1.1.12. Indica que algunos apartados del artículo 17 del Proyecto, que define el sistema de control y vigilancia de las violaciones al contenido de la Ley deben ser considerados inexequibles, con base en dos tesis: (i) en el Proyecto se configura una omisión legislativa, en tanto únicamente se contempló un régimen de control para aquellos operadores de información crediticia, financiera, de servicios y proveniente de terceros países, dejando de lado la protección de los titulares de la información no financiera, y a los titulares afectados por el tratamiento que llevan a cabo las entidades del sector público; por ello, (ii) sugiere la declaratoria de la inexequibilidad de algunas expresiones del texto de tal manera que en la redacción final del artículo se contemple un sistema general de protección para todos los titulares de cualquier clase de información.
1.1.13. Por último, solicita declarar la inexequibilidad del inciso 2º del artículo 17 del Proyecto, por considerar que “el control dual, en cabeza de dos entidades milita contra el principio de igualdad, (puesto que) plantea la posibilidad real de que dos situaciones de hecho sustancialmente iguales, sean tratadas y resueltas de manera diferente”. En el mismo sentido y con el fin de preservar la unidad normativa, solicita se declaren inexequibles las expresiones de los artículos 18 y 20 en las que se hace referencia a la Superintendencia Financiera.
1.2. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia.
La Directora del Ordenamiento Jurídico del Ministerio del Interior y de Justicia manifestó que el procedimiento legislativo que surtió el Proyecto de Ley objeto de revisión, respetó todos los trámites requeridos para convertirse en Ley Estatutaria de la República. Además, realizó una exposición de las razones por las cuales no encontró reparos de orden constitucional al texto. Estas razones, en síntesis, se relacionan con la protección al derecho fundamental al buen nombre, en la medida en que se garantiza la veracidad del dato; el establecimiento de principios generales conforme a la jurisprudencia constitucional sobre el manejo de la información (cita la sentencia SU-082 de 1995); y, finalmente, en que el contenido de la ley se ajusta a la potestad de configuración del legislador estatutario. En consecuencia, solicitó a la Corte Constitucional pronunciarse a favor de la exequibilidad del mismo.
1.3. Intervención del Ministerio de Relaciones Exteriores.
El Ministerio de Relaciones Exteriores, por intermedio del Jefe de la Oficina de Asesoría Jurídica, indicó no tener observaciones sobre el contenido del Proyecto de Ley Estatutaria que se analiza en el presente caso.
1.4. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Luego de realizar una presentación sobre cada una de las disposiciones que integran el Proyecto de Ley y reseñar algunos antecedentes jurisprudenciales sobre los cuales están fundados varios de sus artículos, concluye el Ministerio de Hacienda y Crédito Público que “el fondo y la forma del proyecto de ley (…) se encuentran ajustados a las disposiciones superiores”, motivo por el cual solicita a la Corte se pronuncie a favor de su exequibilidad.
1.5. Intervención de la Superintendencia Financiera de Colombia.
Por intermedio de apoderada judicial, la Superintendencia Financiera de Colombia manifestó que el Proyecto de Ley Estatutaria recoge en sus disposiciones “los lineamientos básicos que sobre el Derecho Fundamental del Hábeas Data [que ha fijado esta] Corporación en reiterados fallos sobre la materia”. Tras una descripción del rol de las centrales de información financiera y la necesidad de regular el ejercicio de sus actividades, solicitó que se declare la constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria de Hábeas Data.
1.6. Intervención de la Superintendencia de Industria y Comercio.
La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Industria y Comercio presentó un escrito mediante el cual formula varios reparos a la redacción y estructura de algunas disposiciones del Proyecto de Ley. Sin embargo, ninguno de ellos está encaminado directamente a cuestionar la constitucionalidad del texto del Proyecto.
1.7. Intervención de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
El Subdirector de Estudios de la Dirección Jurídica Distrital de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá sostuvo que varios de los artículos del Proyecto de Ley Estatutaria vulneran el núcleo esencial del derecho al Hábeas Data.
Considera que la forma en que quedó estructurado el Proyecto (a) “no ofrece un nivel adecuado de protección de datos al desconocer principios fundamentales que deben informar el proceso de administración de datos personales”. (b) “Viola el derecho a la autodeterminación informática y el principio de circulación restringida porque limita el poder jurídico de las personas titulares de la información para conocer e incidir sobre el contenido, uso y difusión de la información personal que les concierne y que se encuentra archivada en un banco de datos”, y (c) “Restringe el ejercicio del derecho fundamental al hábeas data al establecer una tarifa por consultar en más de una ocasión los datos registrados sobre sí misma” dejando al arbitrio del operador la fijación y cobro de dicha tarifa.
Por lo anterior, solicita a la Corte declare la inconstitucionalidad de: (i) los literales d) y f) del artículo 5º; (ii) de la expresión “salvo en el caso del dato financiero, crediticio, comercial, de servicios y proveniente de terceros países el cual no requiere autorización expresa del titular”, contenida en el parágrafo 2º del artículo 6º; y, (iii) de la expresión “El término máximo de permanencia de esta información será de cuatro (4) años contados a partir de la fecha en que sean pagadas las cuotas vencidas o pagada la obligación vencida”, contenidas en el artículo 13 del Proyecto de Ley Estatutaria.
1.8. Intervención de los senadores Luis Fernando Velasco y Juan Fernando Cristo.
Los Senadores de la República mencionados manifestaron que el Proyecto de Ley surtió con rigor todos los trámites propios de una Ley Estatutaria. Posteriormente, describieron con detalle las finalidades y estructura del texto del Proyecto de Ley. Sin embargo, exponen dos consideraciones sobre el texto final del Proyecto: (a) defienden la constitucionalidad de la expresión “que no sea resultado de una sentencia judicial” contenida en el parágrafo 2º del artículo 14, debido a que al no declararlo constitucional “se condenaría a cadena perpetua a aquellos ciudadanos que arreglaron su obligación, pero que para ese arreglo se preciso (sic) de una sentencia judicial”; y (b), sostuvieron que el tiempo máximo de permanencia de la información negativa definido en el proyecto de cuatro (4) años resulta desproporcionado, y por ello sugieren que se declare que el límite de dicho término no debe ser superior a dos (2) años.
2. Intervenciones institucionales
2.1. Intervención de la Asociación Colombiana de Call Centers.
La Asociación Colombiana de Call Centers allegó a la Secretaría General de esta Corporación un documento en el cual presenta un cuadro comparativo entre las disposiciones del Proyecto de Ley objeto de análisis, y las disposiciones de la Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 24 de octubre de 1995. En dicho cuadro, se incluyen observaciones particulares sobre cada disposición, ilustrándose el alcance de cada concepto, relacionándolo con la jurisprudencia constitucional, y se expresan anotaciones especiales sobre cada norma.
Según el Director Ejecutivo de esta Asociación, de este documento “se deduce que el proyecto aprobado no incurre en vicios de inconstitucionalidad material y cumple con la Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (…) y que además el país proporciona un nivel de protección adecuado sobre los datos de carácter personal que sean transferidos a Colombia desde los países de la UE”.
2.2. Intervención de la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia.
La Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, Asobancaria, mediante apoderado judicial, presentó sus consideraciones sobre el Proyecto de Ley Estatutaria de Hábeas Data.
La primera parte de la intervención contiene una amplia y detallada presentación de las generalidades del derecho de hábeas data, refiriéndose a aspectos como la fundamentabilidad del derecho, las semejanzas y diferencias entre el contenido del mismo y el de otros derechos fundamentales como la intimidad, la honra y el buen nombre, así como las relaciones que se presentan entre éstos y el derecho de hábeas data. Posteriormente, se refiere a los diferentes ámbitos de aplicación del derecho fundamental al hábeas data y explica a la luz de la jurisprudencia constitucional y del texto del Proyecto de Ley, los principios que irradian el ejercicio del mismo.
Concluida la exposición preliminar, efectúa un análisis sobre la constitucionalidad de algunas disposiciones específicas del Proyecto de Ley. La argumentación de Asobancaria se basa en unos presupuestos de lo que consideran es el derecho al hábeas corpus: “(i) ... es un derecho fundametal innominado, autónomo e independiente; (ii) ... tiene conexiones con los derechos fundamentales a la intimidad, a la honra y al buen nombre (aunque también) se diferencia de ellos; (iii) tiene un ámbito de protección prima facie, y un ámbito de protección definitivo; (iv) El ámbito de protección inicial ... está conformado ... por ciertos principios acerca de la administración del dato ...; (v) ... el ámbito de protección definitiva (sic) ... corresponde a lo que queda del mismo después de que ha sido restringido, y siempre y cuando esas limitaciones respeten ... el principio de proporcionalidad”. Dentro de ese marco:
2.2.1. Solicita a la Corte proferir una sentencia a favor de la constitucionalidad de la excepción contenida en el numeral 1º del artículo 6º, mediante la cual no es exigible la autorización previa y expresa por parte del titular para que sus datos financieros, crediticios, de servicios y provenientes de terceros países sean administrados, pues considera que la regulación descrita en esta disposición constituye una restricción legítima al derecho de autodeterminación informática en tanto respeta “los elementos del principio de proporcionalidad”, y los “sub-principios de idoneidad, necesidad, y proporcionalidad en sentido estricto”.
Al respecto, indica que el consentimiento previo y expreso del titular de los datos para su administración es parte del al ámbito de protección prima facie del derecho fundamental al hábeas data y que la disposición establece una restricción a esa garantía. Sin embargo, considera que la medida respeta el criterio de proporcionalidad, en tanto que (i) es idónea para favorecer la protección de un bien constitucional reconocido por la jurisprudencia de esta Corporación, como lo es la estabilidad financiera, y “de más de un derecho” (se refiere a los derechos subjetivos de los ahorradores, de acuerdo con consideraciones ulteriores), y persigue otros fines constitucionalmente legítimos, como “fomentar la bancarización y la competencia entre entidades financieras”; (ii) es necesaria pues no existen medidas alternativas para perseguir esos fines: “no hay lugar siquiera a analizar ... medios alternativos (para perseguir los fines descritos), por la sencilla razón de que no existen”; y, por último, (iii) es proporcional en sentido estricto pues, en el caso concreto, “es fácil constatar que la medida implica una afectación leve del derecho fundamental al Habeas Data (sic). Por el contrario, representa un favorecimiento intenso del bien constitucional de la estabilidad financiera y del derecho de acceso a la información.”
La intensidad leve de la afectación al derecho se deduce de los siguientes elementos: la disposición sólo se refiere a los datos financieros, manteniendo la necesidad de autorización para otros datos; se trata de datos de naturaleza semiprivada, y no de otros más cercanos a la esfera íntima de la persona; no afecta los demás principios que guían la administración de datos; y no desprotege el derecho al buen nombre, porque el dato financiero está ligado al comportamiento del titular. Por su parte, afirma que se favorece intensamente la estabilidad financiera, porque contribuye a la prevención de riesgos para las entidades bancarias, y fomenta la recolección de información adecuada; promueve la bancarización y la competencia entre las entidades financieras, y coadyuva a la finalidad preventiva que informa el manejo adecuado de la información crediticia.
2.2.2. Presenta una serie de argumentos encaminados a justificar los criterios temporales definidos por el artículo 13 del Proyecto para la permanencia máxima de la información negativa una vez se han extinguido las obligaciones vigentes. Uno de los referentes a través del cual defiende la razonabilidad de la medida, tiene que ver con los estándares internacionales sobre la materia, de acuerdo con lo establecido en otras legislaciones (anexa cuadro). En el mismo sentido, argumenta que es una medida razonable en cuanto se asocia a disminuir el riesgo en el manejo del ahorro, contribuye a la estabilidad financiera, y se compadece con los criterios definidos por la jurisprudencia constitucional sobre permanencia del dato en el tiempo. Además, se trata de una determinación que se encuentra dentro del margen de libre configuración del legislador.
2.2.3. Sostiene que el artículo 18 del Proyecto de Ley que establece algunas sanciones para los operadores, fuentes o usuarios de la información financiera, debe ser declarado inexequible por varias razones, entre las que se encuentran el irrespeto del principio de legalidad en la expresión “por violación a la presente ley”, debido a que el supuesto de hecho de la sanción es indeterminado, por ser “excesivamente abierto”; el desconocimiento de la reserva de ley y del principio de legalidad en la expresión “normas que la reglamenten”; la transgresión al principio de proporcionalidad de la sanción, en la medida en que ésta podría ser aplicada son la configuración efectiva de un daño, o con independencia de éste. “En conclusión, ... el apartado normativo ... es inconstitucional, por cuanto existen afectaciones de la ley que, en casos concretos, no producen daños y por tanto pueden ser corregidos a través de mecanismos y cerramientos que no tienen vocación sancionatoria”. La expresión “normas que la reglamenten”, es inconstitucional pues permite que la sanción se aplique a la reglamentación de la ley y a las órdenes e instrucciones impartidas por la Superintendencia, lo que constituye una concesión muy amplia a la administración para regular materias que no se contemplaron en la ley estatutaria. Por último, el apartado normativo “inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas por dicha superintendencia” es contrario al principio de legalidad pues “Si bien es cierto que las Superintendencias están facultadas para imponer sanciones y regular las conductas que sean objeto de éstas, tal situación sólo puede ocurrir cuando existan lineamientos claros ofrecidos por la ley”, lo que no sucede frente a la disposición cuestionada.
Para finalizar, explica las razones por las cuales considera que los incisos 2º, 3º, 4º y 5º del artículo 21, en virtud del cual se establece un régimen de transición, deben ser declarados inexequibles, por “violación de los principios de identidad y consecutividad”, y por violación del principio de estabilidad del sistema financiero, establecido en los artículos 20 y 335 de la C.P.
En lo concerniente a los principios de identidad y consecutividad, indica que se introdujeron modificaciones dentro del trámite legislativo, contrariando los mandatos constitucionales sobre la forma en que se deben elaborar las leyes en nuestro ordenamiento y, específicamente, los artículos 157 y 160 de la Constitución.
Sobre la vulneración al principio de estabilidad financiera, afirma que se ve afectado por el establecimiento de un régimen de transición en el artículo 21 del Proyecto, que permite a aquellas personas que paguen sus deudas dentro de los seis meses siguientes a la promulgación de la ley, beneficiarse con la caducidad de la información negativa un año después de efectuado el pago. La vulneración radica en que esa posibilidad afecta gravemente, y sin justificación alguna, la estabilidad del sistema financiero y el derecho a la información veraz e imparcial que tienen las entidades financieras.
Este beneficio previsto por la ley no es apto para cumplir ningún propósito constitucionalmente legítimo y, en particular, no asegura la democratización del crédito, pues la ausencia de información disminuye el crédito; no fomenta el crecimiento económico, pues no expande el crédito, y considera discutible que promueva una mayor recuperación de cartera. Conceptúa que, aún en caso de que esa posibilidad tuviera sustento empírico, no sería proporcional, en sentido estricto, con la afectación a la estabilidad económica producida por la medida.
2.3. Intervención de la Comisión Colombiana de Juristas.
La Comisión Colombiana de Juristas presentó un escrito en el cual defiende y justifica de manera detallada -a la luz de los estándares internacionales definidos en los Sistemas Interamericano y Universal de protección de los Derechos Humanos-, la necesidad de expedir una Ley Estatutaria que “regule la autodeterminación informativa y al hábeas data de las personas reportadas en los archivos de inteligencia”, teniendo en cuenta que esta dimensión del derecho de hábeas data fue desconocida por completo en el Proyecto de Ley materia de estudio. Anuncia la entrega de un documento posterior en el que solicitará la inconstitucionalidad del artículo 13 del Proyecto de Ley; sin embargo este documento no fue allegado a esta Corporación.
2.4. Intervención de la Universidad de los Andes.
El profesor Nelson Remolina Angarita, investigador del Grupo de Estudios en Internet, Comercio Electrónico, Telecomunicaciones e Informática de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, solicitó a esta Corporación:
2.4.1 Declarar la inexequibilidad del aparte del artículo 13 del Proyecto (permanencia del dato) que establece “El término de permanencia de esta información será de cuatro (4) años contados a partir de la fecha en que sean pagadas las cuotas vencidas o sea pagada la obligación vencida”. La norma es inconstitucional porque vulnera el principio de igualdad contenido en el artículo 13 de la Carta, en la medida en que establece un término único de vigencia del dato, sin contemplar las diferentes situaciones que lo pudieron originar (duración de la mora, modos de pago, etc.).
2.4.2. Declarar la inexequibilidad parcial del parágrafo 2º del artículo 10 del Proyecto de Ley, que limita la gratuidad de la consulta de la información por parte del titular a que ésta se realice una vez por mes, por considerar que contraría los artículos 1, 13, 15 y 338 de la Constitución.
La disposición desconoce el artículo 15 de la Constitución porque éste no establece que se cobre a las personas por conocer actualizar y rectificar sus datos, de forma que se establece un obstáculo injustificado al ejercicio del derecho; en el mismo sentido, este cobro no es compatible con el artículo 1º Superior porque hace prevalecer los intereses de los operadores sobre el interés general, y se contrapone al artículo 13 de la Carta, ya que los costos serán más más gravosos para las personas pobres.
2.4.3. Declarar la inexequibilidad del aparte del literal j) del artículo 3º del Proyecto, según el cual “los estados financieros del titular” se entenderán como información financiera. Considera que en el Proyecto de Ley, a estos documentos se les da el tratamiento de un documento público o semiprivado yendo en dirección contraria a lo dispuesto por la Constitución que establece que los “libros de contabilidad son documentos privados (…) (y que) para efectos tributarios o judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado podrá exigirse la presentación de los libros de contabilidad”.
2.4.4. En el mismo sentido, solicita declarar la inexequibilidad parcial del numeral 1.4 del artículo 6º del Proyecto de Ley, que elimina la necesidad de autorización previa del titular para que sus datos crediticios, financieros, de servicios y provenientes de terceros países sean administrados, por estimar que afecta el “núcleo esencial del hábeas data y el punto de equilibrio entre el derecho a la intimidad y el derecho a la información”, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional.
La disposición desconoce, además, que a partir de la Constitución de 1991 el ciudadano es un sujeto activo en relación con su información y señala que la restricción establecida en el aparte acusado no tiene justificación alguna, pues “durante más de 15 años la autorización NO (sic) ha sido obstáculo para que en Colombia se recolecten los datos personales ni puso en peligro la protección de intereses generales”. Concluye señalando que “la esencia del derecho al habeas data se traduce en que la persona controle lo que sucede con sus datos personales, independientemente de si los mismos son públicos, privados o semiprivados”.
2.4.5. Declarar inexequible el aparte “En todo caso, las fuentes de información podrán efectuar el reporte” del párrafo 3º del artículo 12 del Proyecto de Ley (Requisitos especiales para fuentes), debido a que contradice lo dispuesto en los artículos 20, 15, 29 y 83 de la Constitución. Señala que el aparte mencionado establece la posibilidad de “reportar por reportar información”, apartándose del artículo 20 constitucional, que consagra la libertad de informar y recibir información veraz e imparcial. En ese sentido, la expresión “en todo caso” permite que se publique información que no corresponda con la realidad, lo que a su vez vulnera el debido proceso en cuanto la persona no puede ejercer el derecho de defensa frente a la circulación de información de cualquier tipo.
2.4.6. Declarar inexequible el parágrafo del literal i) del artículo 3º, el cual establece que a las agencias de información comercial, sus fuentes o usuarios no se aplicarán algunas disposiciones de la Ley Estatutaria. Este desarrollo legislativo contradice el artículo 15 de la Carta, pues “el texto constitucional es absoluto frente al sujeto pasivo que ejercita el derecho”, y no admite excepciones; además, no es posible encontrar una justificación constitucional para excluir a los sujetos señalados del cumplimiento de sus obligaciones constitucionales; algunas de las disposiciones que, de acuerdo con el enunciado normativo cuestionado, podrían inaplicarse se refieren a la veracidad e imparcialidad de la información, y al requisito de autorización previa para el manejo de datos y la obligación de comunicar previamente al titular del dato sobre el reporte negativo, de forma que su exclusión contraría el contenido constitucional del derecho y el debido proceso.
2.4.7. De la misma manera, solicita declarar inexequible el párrafo 4 del artículo 2 del Proyecto que dispone que “[l]os registros públicos a cargo de las Cámaras de Comercio se regirán exclusivamente por las normas y principios consagrados en las normas especiales que las regulan”, ya que ello impediría que las personas ejercitaran el derecho regulado por este Proyecto de Ley frente a estas entidades.
2.4.8. Declarar inexequible la expresión “o una finalidad que comprenda la que tiene el operador que entrega los datos. Si el receptor de la información fuere un banco de datos extranjero, la entrega sin autorización del titular sólo podrá realizarse dejando constancia escrita de la entrega de la información y previa verificación por parte del operador de que las leyes del país respectivo o el receptor otorgan garantías suficientes para la protección de los derechos del titular;” contenida en el literal f) del artículo 5 del Proyecto de Ley. Lo anterior, en razón a que (i) la finalidad del uso de la información –parte del núcleo esencial del derecho- no puede quedar bajo el criterio de interpretación del operador de los datos, y (ii) “la norma cuestionada deja en manos de los operadores y no de las autoridades de la República la protección de los datos personales”, lo cual es incompatible con el artículo 2 de la Carta.
2.4.9. Declarar inexequibles los apartados “Para cualquier otra finalidad” y “y en forma general” del último párrafo del artículo 15 del Proyecto de Ley, debido a la necesidad de que la finalidad del uso de la información sea determinada, explícita y legítima, como insistentemente lo ha señalado la Corte a través de su jurisprudencia sobre el tema.
2.4.10. Declarar inexequibles algunos apartes de los literales f), g) y h) del artículo 3º del Proyecto, relativos a la definición de los datos público, privado y semiprivado. Los apartes considerados inconstitucionales son: “”y todos aquellos que no sean semiprivados o privados de conformidad con la presente ley”, del literal f), “y cuyo conocimiento o divulgación puede interesar no sólo a su titular sino a cierto sector o grupo de personas o a la sociedad en general”, del literal g), y “sólo es relevante para el titular”, del literal h). Tales expresiones, utilizadas para caracterizar los distintos tipos de datos, son contrarias a la Constitución porque la imprecisión en su redacción tiene por consecuencia que “en últimas, todo aspecto de la persona se convierta en público o ... (que) no existan datos privados”.
2.4.11. Declarar inexequibles los parágrafos 1º y 2º del artículo 14 del proyecto de ley en la medida en que al definir lo que se considera el pago de una obligación, excluyen como modo de pago la sentencia judicial. Argumenta que “[e]xcluir la validez de las sentencias judiciales como formas de pago, significa desconocer la función constitucional de la administración de justicia”, posición que ilustra con un ejemplo: una persona cuyo acreedor se resiste a recibir un pago, y que acuda a la vía judicial para que se extinga la obligación en su contra, se vería perjudicada en los términos en que quedó redactada la disposición.
2.4.12. Declarar inexequibles el apartado del literal c) del artículo 3 del Proyecto que establece que los operadores no son responsables “por la calidad de los datos que le sean suministrados por la fuente”, y el apartado “La demanda deberá ser interpuesta contra la fuente de información” del numeral 6º del artículo 16 del Proyecto, ya que las dos disposiciones liberan de responsabilidad a un actor que, en la práctica, también debe velar por la calidad de la información con la que trabaja. El último enunciado normativo cuestionado, además, desconoce el principio de unidad de materia pues una ley estatutaria destinada a regular el ejercicio de un derecho fundamental y exigirle a las fuentes, usuarios y operadores “tratar debidamente los datos personales”, no puede utilizarse para eximir a los mismos de cumplir con obligaciones constitucionales.
2.5. Intervención de la Universidad del Rosario
El profesor Juan Jacobo Calderón Villegas, atendiendo la solicitud del Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, elaboró un documento en el cual discute la constitucionalidad de algunos enunciados normativos del Proyecto de Ley:
2.5.1. Manifiesta que la excepción consagrada en el literal f) del artículo 5 del Proyecto, según la cual se permite la administración de los datos financieros, crediticios, de servicios y provenientes de terceros países, sin necesidad de contar con la autorización previa del titular, es abiertamente inexequible, dado que dicha autorización hace parte del núcleo esencial del derecho al hábeas data.
2.5.2. Indica que el literal d) del artículo 5º del Proyecto de Ley, al disponer que la información recolectada puede ser entregada de manera verbal, escrita, o puesta a disposición, entre otras, “A las entidades públicas del poder ejecutivo, cuando el conocimiento de dicha información corresponda directamente al cumplimiento de alguna de sus funciones”, puede ser considerado inexequible, a menos que la Corte “condicione el alcance de la circulación de tales datos a la existencia de una autorización previa, expresa y libre de su titular”.
2.5.3. Solicita se declare la inexequibilidad del parágrafo 2º del artículo 10 del Proyecto de Ley, que limita la gratuidad de la consulta de la información por parte del titular a que esta se efectúe sólo una vez por mes. Considera que, a pesar de que puede considerarse como una limitación diseñada para evitar el abuso en el ejercicio al derecho a la consulta, “implica una restricción excesiva del derecho a la persona a conocer y a solicitar certificaciones de los datos incorporados en un banco de datos”.
2.6. Intervención de la Universidad Icesi
El profesor Javier Mendoza Gaviria, conforme la solicitud del Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad ICESI, elaboró un documento en el que “estima que el proyecto de ley resulta ajustado a la Carta en su generalidad,” excepto (i) (en) lo relacionado con la administración y circulación de los datos semi-privados y privados en los que no se requiere el consentimiento y autorización expresos del titular de esa información y (ii) en “el término máximo de permanencia de la información negativa del titular por (4) años” dado que “duplica el tiempo estimado por la Corte años atrás (…) sumado a que es un mismo término aplicable para una multiplicidad de casos diversos que podrían presentarse”.
2.7. Intervención de la Federación Nacional de Comerciantes.
El Presidente y Representante Legal de la Federación Nacional de Comerciantes, Fenalco, realizó una descripción de los diferentes enunciados normativos del Proyecto de Ley bajo análisis, para concluir que el texto no vulnera los preceptos constitucionales.
2.8. Intervención de Computec S.A. – Datacrédito
La empresa Computec S.A., y su área de negocios Datacrédito, por medio de apoderado, presentaron ante esta Corporación varias consideraciones en relación con el Proyecto de Ley Estatutaria de Hábeas Data.
En la primera parte de su intervención, el apoderado presentó un “análisis general sobre el derecho a la autodeterminación informativa y las reglas de protección de datos”. En este apartado abordó cuestiones relacionadas con el contenido del derecho a la autodeterminación informativa en la doctrina y en el ordenamiento jurídico colombiano; acto seguido, realizó una revisión de la regulación internacional sobre autodeterminación informativa y protección de datos; y finalmente, efectuó una descripción de lo que considera un marco adecuado de regulación de un régimen de protección de datos.
En el segundo apartado se pronunció a favor de la exequibilidad de la ley en general, y en particular de disposiciones como la que se desprende de la parte final del artículo 6º del Proyecto, que establece la excepción al requisito de autorización para la administración de los datos crediticios y financieros, y aquella que establece la gratuidad para la consulta de la información por parte de los titulares al menos una vez al mes, así como en relación con el término máximo de permanencia de la información negativa fijado en el Proyecto.
Posteriormente, solicitó la inexequibilidad de algunas normas:
2.8.1. De la facultad otorgada al Gobierno Nacional “para señalar el formato en que debe ser reporta la información”, pues en la forma en que quedó redactado el texto del artículo 14 del Proyecto de Ley “constituye una violación a la libertad de la iniciativa privada y la actividad económica” y “viola el mandato constitucional que impone trámite de ley estatutaria a estas materias”.
2.8.2. Del artículo 18 del Proyecto, que establece el régimen de sanciones a los atentados contra los derechos objeto de su regulación, toda vez que “la formulación de dos regímenes sancionatorios, uno personal y otro institucional es inconstitucional porque abre la puerta al abuso de la facultad sancionatoria, y lo es con más razón en el caso de una actividad que como la que se analiza (…) no se sujeta a un régimen de intervención estatal reforzado” como la administración de datos, la cual está siendo además equiparada a una actividad de carácter financiero.
Adicionalmente, señala la desproporción de las sanciones fijadas en la norma como un elemento más para considerar su inexequibilidad. Agrega que esta norma tampoco reúne los requisitos jurisprudenciales definidos en la sentencia C-860 de 2006 para evaluar los eventos frente a los cuales se configura la potestad sancionatoria.
2.8.3. Del artículo 21 que establece el Régimen de transición, tanto por cuestiones de fondo, como por cuestiones de procedimiento. Estas últimas, se refieren a la inclusión de unas adiciones al texto del Proyecto, que no fueron debatidas en debida forma de acuerdo con los términos dispuestos en nuestro ordenamiento jurídico. Las razones de fondo se sintetizan a continuación:
El artículo 21 establece un régimen excepcional aplicable por una sola vez, que permite, en caso de que los deudores cancelen o hayan cancelado sus obligaciones en un lapso determinado, el dato sea eliminado en el término de un año. Una disposición como ésta se enfrenta con el artículo 15 constitucional, pues desconoce el principio de veracidad del dato, y la confiabilidad del registro de datos en general; además, desconoce los artículos 20 y 335 de la Carta pues al obligar al operador a mentir sobre la situación de los particulares, se viola el derecho a la información veraz, y a operar bancos de datos. Por último, la norma desconoce el derecho a la igualdad de las personas cumplidas en sus pagos, trato desigual que no encuentra justificación constitucional.
2.9. Intervención de la Asociación para el Fomento de la Información Comercial y el Crédito
El Presidente de la Asociación para el Fomento de la Información Comercial y el Crédito intervino dentro de este proceso para describir las especificidades del funcionamiento de las agencias de información comercial, y los contextos normativos que regulan el ejercicio de las actividades propias de su objeto social. Por ende, a pesar de defender la constitucionalidad del Proyecto de Ley, lamenta que no se hubiera dado un tratamiento diferenciado a este tipo de agencias en relación a su responsabilidad por el manejo de los datos. Sostuvo que diseñar un tratamiento diferenciado no quiere decir “que las empresas que manejan ese tipo de información no tengan obligaciones legales, sino que se sujetan a los regímenes generales de responsabilidad civil y, eventualmente, penal, pero no se sujetan al régimen especialísimo concebido para el hábeas data en las personas naturales”.
2.10. Intervención de la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo
La Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo remitió a esta Corporación un detallado estudio titulado “El papel de los registros crediticios en el acceso al crédito, la necesidad de una regulación adecuada” en el cual se discute la importancia de la información financiera en el desarrollo del mercado financiero, y formula algunas observaciones generales sobre el actual Proyecto de Ley de Hábeas Data, concluyendo que cumple con las directrices internacionales en materia de regulación del manejo de la información en los registros de información crediticia.
2.11. Intervención de la Federación de Aseguradores Colombianos
La Federación de Aseguradores Colombianos, Fasecolda intervino dentro de este proceso con el fin de solicitar la inexequibilidad del primer inciso del parágrafo 1º del artículo 10, el segundo y tercer inciso del artículo 12 y el parágrafo 4º del artículo 14 del Proyecto de Ley Estatutaria de Hábeas Data, por considerar que estos artículos impiden la administración de la información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países por parte del sector asegurador, cuando ésta no se refiere a obligaciones dinerarias. En ese sentido, estima que se vulneran los artículos 15, 20 y 335 de la Constitución. Sostiene, así mismo, que “[s]i dicha inconstitucionalidad no es declarada, esta Corporación debería condicionar la aplicación de los preceptos mencionados a que se interpreten referidos única y exclusivamente a obligaciones dinerarias, esto es, que tales normas no se podrán interpretar aplicables a la IFCCSP [información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países] cuyo contenido no se refiera o se relacione con obligaciones en dinero pues, de lo contrario, serían inconstitucionales”
3. Intervenciones ciudadanas
3.1. Intervención del ciudadano Douglas Velásquez Jácome.
El ciudadano Douglas Velásquez Jácome, interviene en el presente trámite, con el fin de:
3.1.1. Solicitar la inexequibilidad del parágrafo del numeral 1º del artículo 6º del Proyecto de Ley objeto de análisis por considerar que esta disposición, al permitir la administración “del dato financiero, crediticio, comercial, de servicios y el proveniente de terceros países” sin previa autorización del titular, vulnera el contenido esencial del derecho a la intimidad y del hábeas data.
3.1.2. Manifestarse sobre la necesidad de que la Corte se pronuncie por medio de una sentencia “condicionada y modular”, sobre la necesidad de interpretar las disposiciones de la ley objeto de revisión constitucional en este proceso, “a través de Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 1995, relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos”, dado que “entre dos interpretaciones posibles de una norma debe preferirse aquella que armonice con las disposiciones internacionales sobre la materia” siempre y cuando dicha interpretación no contradiga lo dispuesto en la Constitución.
3.1.3. Requerir que se establezca una serie de eventos concretos, en los cuales esta Corporación realice algunas precisiones a diferentes términos y expresiones de la ley con base en las disposiciones de la Directiva 95/46/CE.
3.2. Intervención del ciudadano Jorge Arango Mejía.
El ciudadano Jorge Arango Mejía dividió su intervención en dos apartados: en el primero señaló las razones por las cuales considera que el Proyecto de Ley Estatutaria de Hábeas Data cumple con el requisito de unidad de materia. Adicionalmente, expuso las razones por las cuales considera que el Proyecto de Ley Estatutaria no necesariamente debe agotar todos y cada uno de los aspectos susceptibles de ser regulados en la materia que constituye su objeto y, en este caso, regular de forma exhaustiva los derechos de información, intimidad y hábeas data, para ser considerado acorde con el texto constitucional. También indicó que al revisar el trámite legislativo se puede verificar que este Proyecto de Ley cumplió con todos los procedimientos definidos por la legislación.
En el segundo apartado, realizó un análisis de cada una de las disposiciones contenidas en el Proyecto de Ley, encontrando que los veinte artículos que componen sus seis primeros títulos no contradicen precepto alguno de la Constitución y que, por el contrario, en muchas ocasiones estas disposiciones desarrollan y reafirman mandatos constitucionales.
Una de estas disposiciones es la consagrada en el artículo 14 del Proyecto de Ley. Esta norma prescribe que el Gobierno determinará la forma en que los bancos de datos deben presentar la información de sus titulares. Considera el interviniente que esta norma no transgrede enunciado constitucional alguno.
En un escrito presentado posteriormente precisó las razones por las cuales considera que ésta disposición es conforme al texto constitucional: el enunciado normativo del artículo 14 está enmarcado dentro del ejercicio de la potestad reglamentaria estipulada en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, la cual a su vez tiene límites claros que no pueden ser sobrepasados por el Gobierno haciendo uso de esta facultad. Por este motivo, según el interviniente, “el formato a que se refiere el artículo 14, no podrá contener sino el mínimo de datos y (...) cada banco de datos podrá agregar lo que estime necesario o conveniente, sin quebrantar derechos fundamentales y desconocer los derechos establecidos en el artículo 4 del proyecto. En el mismo sentido, agregó que “el gobierno no está facultado (…) para establecer un formato único, al cual deban ceñirse los bancos de datos”, pues una regulación en esa dirección vulneraría la libertad económica y de iniciativa privada.
En el análisis del Título VII, referido a las Disposiciones Finales, específicamente, en el estudio del artículo 21 en el cual se establece el régimen de transición, aduce que esta norma define una especie de “amnistía” que establece un tratamiento inequitativo que vulnera varios preceptos constitucionales. Esta disposición define tres supuestos de hecho diferentes:
Según el interviniente, no existe justificación suficiente para legitimar una medida discriminatoria como ésta, en la cual se benefician sólo unos pocos deudores “en relación con el total de los deudores, y con desmedro de intereses generales jurídicamente protegidos”. De la misma manera, considera que la aplicación de esta disposición puede llegar a quebrantar el artículo 20 de la Carta que establece el derecho a una información veraz dado que, según él, la forma en que quedó redactada la disposición del Proyecto de Ley en cuestión, autoriza suministrar información incompleta que, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, no puede ser considerada veraz. En el mismo sentido resalta que el interés general en materia económica se vería afectado con la aplicación del artículo 21 del Proyecto de Ley Estatutaria. Por estas razones solicita a esta Corporación declarar la inexequibilidad de los incisos segundo, tercero, cuarto y quinto de este artículo.
3.3. Intervención del ciudadano Hernando Herrera Vergara
El ciudadano Hernando Herrera Vergara comenzó su intervención destacando que el trámite dado al Proyecto de Ley Estatutaria de Hábeas Data responde a los llamados hechos, durante varios años, desde la jurisprudencia constitucional al Legislador para regular esta materia. En este sentido, reseña algunos antecedentes jurisprudenciales, a partir de los cuales concluye que la regulación dada a este tema a través de una Ley Estatutaria no contraría “ningún precepto constitucional, sino que por el contrario se ajusta a los mandatos superiores”, de forma que su declaratoria de exequibilidad se encuentra justificada,
Posteriormente, procede a realizar el análisis de algunas disposiciones, individualmente consideradas del Proyecto de Ley bajo estudio:
3.3.1. Destaca que la excepción contemplada en el inciso 2º del parágrafo del numeral 1.4 del artículo 6º del Proyecto, “en el sentido de que no es necesario el consentimiento del titular en lo concerniente a la administración de los datos privados o semi-privados cuando se trata del dato financiero, crediticio, comercial, de servicios y el proveniente de terceros países” se encuentra fundada en la prevalencia del interés general y éste, como valor constitucional, hace que el tratamiento legal consagrado en esta disposición resulte conforme a la Carta Política de 1991.
Destaca que, si bien la jurisprudencia constitucional venía exigiendo el requisito de la autorización previa del titular para la administración de datos de los que trata este inciso, ello se debía a la falta de una legislación que regulara la materia. Teniendo en cuenta que con este Proyecto de Ley se suple ese vacío normativo, la exigencia de dicha autorización no se encuentra justificada: por un lado, en razón al principio de favorecimiento a la actividad financiera como una actividad de interés público, y por otro, en tanto esta normatividad determina mecanismos claros y precisos para proteger al titular frente a eventuales abusos.
Sostiene que el parágrafo segundo del artículo 10 del Proyecto de Ley, al establecer que la consulta de la información crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países por parte del titular será gratuita por lo menos una vez al mes, no vulnera el derecho constitucional al acceso a la información, en tanto el ejercicio de los derechos no es absoluto ya que éstos deben ser ejercidos de forma razonable. Esta situación hace justificable la limitación de la consulta gratuita de la información financiera en los términos de este enunciado normativo.
3.3.2. En relación a la permanencia de la información negativa por un lapso de cuatro años “contados a partir de la fecha en que sean pagadas las cuotas vencidas o sea cancelada la obligación vencida”, manifiesta que el legislador actuó dentro de los parámetros de razonabilidad desarrollados por la jurisprudencia constitucional sobre el tema, sin transgredir ningún precepto de la Constitución.
3.3.3. Expresa que el artículo 14 del Proyecto de Ley Estatutaria al determinar que “el Gobierno Nacional establecerá la forma en la cual los bancos de datos de información financiera, crediticia, comercial, de servicios, y la proveniente de terceros países deberán presentar la información de los titulares de la información (…)” vulnera el artículo 15 de la Constitución, en el entendido de que esta norma establece claramente que “en la recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución, así como en el artículo 20 ibídem que establece el derecho a la información veraz e imparcial, sin interferencia gubernamental”. Agrega que la regulación de la forma en que las entidades autorizadas por ley deben presentar la información de sus titulares hace parte del marco de competencias del Congreso, y dada la reserva de Ley Estatutaria que cobija este tema, es inconstitucional delegarlo al ejecutivo, para que éste regule el tema mediante un Decreto.
3.3.4. Considera que el sistema de sanciones establecidas en el Proyecto de Ley, en cabeza de la Superintendencia de Industria y Comercio y la Superintendencia Financiera, no guarda coherencia con los mandatos constitucionales referidos al debido proceso. Específicamente, indica que la vulneración se concreta al definir los órganos -en este caso las Superintendencias-, pero no el procedimiento a través del cual ejercería dicha función. En relación a este mismo punto, sostiene que la normatividad prevista en el Proyecto de Ley Estatutaria, no respeta el principio de proporcionalidad de la sanción al establecer “sanciones duales 'personales e institucionales' por el mismo hecho y con el establecimiento de multas en cuantía desmesurada que se aparta de los parámetros de la razonabilidad”.
3.3.5. Sobre el régimen de transición expresa que existe un vicio de trámite, en razón a que “solamente el primer inciso del articulado se encontraba incluido desde el inicio de la presentación del proyecto de manera que los demás fueron incorporados en el informe ponencia (sic) para tercer debate en la Cámara de Representantes”. Considera que este hecho va en contravía de los principios de identidad y consecutividad, en los términos definidos en la sentencia C-702 de 1999.
3.3.6. Finalmente, destaca las ventajas del conjunto de mecanismos establecidos en el Proyecto para garantizar la protección de los derechos de los titulares de la información, al igual que los deberes de aquellos encargados de su recolección y administración.
3.4. Intervención del ciudadano Fernando Martínez Rojas
Este interviniente, a medida que realiza algunas reflexiones sobre las inequidades que han caracterizado el flujo de la información crediticia en el país, sostiene que la Corte debe declarar la inexequibilidad del proyecto de Ley Estatutaria con base en las siguientes consideraciones específicas sobre el texto objeto de revisión:
3.4.1. Luego de describir aspectos como la 'posición dominante' de las instituciones financieras frente a sus usuarios, y resaltar la calidad de 'servicio público esencial' de la actividad bancaria, argumenta que una de las principales anomalías del Proyecto de Ley está en el hecho de dar validez a los datos financieros que ya existen en las bases de datos de los operadores, los cuales fueron incluidos en éstas sin el respeto de los principios, derechos y garantías de los titulares de la información, lo cual a su vez implica una vulneración al derecho al debido proceso.
3.4.2. Manifiesta que el Proyecto de Ley Estatutaria conlleva una especie de 'internacionalización del dato financiero' que perjudica a los titulares de la información y que únicamente beneficiará a las centrales de riesgo al permitirles la posibilidad de negociar en el escenario internacional con la información de los colombianos, lo cual va en contra de la territorialidad de la ley.
3.4.3. Refiere que de acuerdo con el artículo 10 de la Carta, el idioma castellano es el idioma oficial. En ese sentido el empleo de la expresión 'cancelación', en cambio de la adecuada según el diccionario de la Real Academia de la lengua española 'pago', constituye una irregularidad que vicia la constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria.
3.4.4. Insiste en la necesidad de que la Corte declare la inconstitucionalidad de la práctica a través de la cual, quien paga sus obligaciones en mora debe permanecer en las bases de datos. Argumenta que una vez se extinga la obligación, el reporte negativo ha de eliminarse.
3.4.5. Sostiene que el numeral 4º del artículo 7º del Proyecto, al disponer que los operadores de los bancos de datos deben adoptar “un manual interno de políticas y procedimientos para garantizar el adecuado cumplimiento de la presente ley, y en especial, para la atención de consultas y reclamos por parte de los titulares” vulnera varios artículos de la Constitución, dado que deja en manos de cada operador la reglamentación de la Ley Estatutaria y, en concreto, la reglamentación de los procedimientos para garantizar la protección de algunos derechos fundamentales.
3.4.6. Argumenta que el literal f del artículo 5º, al establecer que “si el receptor de la información fuera un banco extranjero, la entrega sin autorización del titular solo podrá realizarse dejando constancia escrita de la entrega de la información y previa verificación por parte del operador de que las leyes del país respectivo o el receptor otorgan garantías suficientes para la protección de los derechos del titular” vulnera abiertamente diferentes normas constitucionales, dado que pone en cabeza de particulares la tarea de certificar si los derechos constitucionales contemplados en nuestro ordenamiento, son debidamente garantizados en otros contextos normativos.
3.4.7. Expresa que el Proyecto de Ley Estatutaria, no desarrolla de manera integral los derechos y deberes fundamentales de las personas, ni los procedimientos y recursos para su protección, dado que sólo contempla los aspectos referidos al sistema financiero y a sus socios.
3.4.8. Sostiene que dado que el servicio que prestan las entidades bancarias es un servicio público esencial, el Proyecto de Ley ha debido contemplar que una persona, aún reportada negativamente en las bases de datos, debe contar con la posibilidad de operar cuentas corrientes.
3.4.9. Señala que, teniendo en cuenta que el proyecto de ley no contempla un término máximo para un reporte de una obligación vigente transgrede el artículo 29 de la Carta, en razón a que éste no permite sanciones indefinidas.
3.4.10. Por último manifiesta que el legislador “falta a la verdad” al sostener que el artículo 20 de la Constitución se refiere a la información financiera, crediticia, de servicios y proveniente de terceros países, cuando dicha disposición hace referencia exclusivamente a la información que producen y divulgan los medios de comunicación. Para verificar lo anterior, sugiere a esta Corporación, cotejar el contenido de las actas de la Asamblea Nacional Constituyente.
3.5. Intervención del ciudadano Juan Manuel Charry Urueña
El interviniente realiza una descripción del contenido y alcance del derecho de hábeas data, destacando cómo la información de las actividades que desarrollan las personas y que tienen impacto en las actividades económicas o actividades de protección del Estado son de interés general, motivo por el cual su regulación legal protege objetivos comunes de la sociedad.
Agrega que si bien el Proyecto de Ley Estatutaria bajo estudio, “tiene un claro énfasis sobre la información financiera y crediticia, contiene normas generales que se aplican a toda la actividad de administración de la información, independientemente de la naturaleza de la misma”, configurando de esta manera una regulación integral sobre el asunto objeto del Proyecto. Adicionalmente, muestra la forma en que el Proyecto de Ley recoge los criterios de la jurisprudencia constitucional en relación a diferentes temas como la clasificación de los datos y su respectivo tratamiento, el término máximo de permanencia de la información, las relaciones entre el derecho a la intimidad e información, y los principios de la administración de la información.
En relación al procedimiento legislativo, luego de hacer un recorrido por las diferentes etapas que atravesó el Proyecto de Ley en el Congreso, sostiene el interviniente que “se cumplieron a cabalidad las etapas y los requisitos establecidos por la Constitución y el Reglamento del Congreso, para el debate y aprobación de una ley estatutaria”. A pesar de lo anterior, advierte que se presentaron algunas anomalías durante el trámite legislativo en relación a: (i) el régimen de transición establecido en el artículo 21 del Proyecto de Ley y, (ii) la expresión “y la proveniente de terceros países” contenida en el título y en varios artículos del Proyecto. Sostiene que se realizaron adiciones al articulado inicial del Proyecto de Ley que sólo fueron incluidas hasta el tercer y cuarto debate del texto. Por este motivo considera que en relación a estas disposiciones no se respetó el principio de consecutividad de la ley.
Posteriormente, expone algunas razones por las cuales considera que, por cuestiones de fondo, determinadas disposiciones del Proyecto de Ley resultan contrarias a la Constitución y deben ser declaradas inexequibles:
3.5.1. Sostiene que el artículo 14 al establecer que el Gobierno Nacional determinará la forma en que será presentada la información, vulnera el artículo 15 de la Constitución en tanto éste último establece que “en la recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución”. En ese sentido, expone algunas razones por las cuales considera que este aspecto específico –por tener implicaciones directas en el núcleo esencial del hábeas data- debe ser regulado exclusivamente por el Congreso.
3.5.2. Establece que el régimen de sanciones prescrito en el artículo 18 del Proyecto de Ley es inequitativo, dado que únicamente considera la posibilidad de sancionar a los operadores, fuentes o usuarios de la información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros, dejando por fuera, sin justificación alguna, a todas aquellas otras personas que también pueden violar la ley o las normas que la reglamentan.
3.5.3. Indica que el monto máximo de las multas fijadas en el inciso 2 del artículo 18 del Proyecto, no fue discutido a fondo durante el primer debate como exige la ley, sino superficialmente. Adicionalmente, considera desproporcionada la sanción prevista en esta disposición, si se tiene en cuenta que “en el ordenamiento existen sanciones menos drásticas a imponer estando igualmente en juego derechos fundamentales por proteger, por ejemplo en el sector de la salud o de los alimentos”.
3.6. Intervención de la ciudadana Inés Jaramillo Murillo
La ciudadana Inés Jaramillo Murillo, solicitó a esta Corporación declarar la inexequibilidad de varias disposiciones del Proyecto de Ley:
3.6.1. Considera el apartado del literal c. del artículo 3º del Proyecto de ley que establece “salvo que el operador sea la misma fuente de la información, este no tiene relación comercial o de servicio con el titular y por ende no es responsable por la calidad de los datos que le sean suministrados por la fuente” vulnera el artículo 6º de la Constitución en tanto libera de toda responsabilidad al “operador-fuente en relación con la calidad de datos que él mismo recolecte”.
3.6.2. Señala que del literal b del artículo 4º del Proyecto, se desprende que cada vez que se utilice la información, la finalidad del uso debe informársele al titular “cuando ello sea necesario o en general siempre que el titular solicite información al respecto”, lo que vulnera el artículo 15 de la Constitución, debido a que no puede quedar al arbitrio de la fuente o del operador informar acerca de la finalidad del uso.
3.6.3. Manifiesta que el inciso segundo del parágrafo del numeral 1.4 del artículo 6º del Proyecto de Ley es contrario a la Constitución porque elimina la necesidad, definida por la jurisprudencia constitucional, de que el titular manifieste su consentimiento previa y expresamente para que sus datos financieros, crediticios, comerciales, de servicios y provenientes de terceros países sean administrados.
3.6.4. Indica que en el numeral 5º del artículo 7º del Proyecto de Ley, al utilizar la expresión “cuando dicha autorización sea necesaria”, deja al arbitrio del operador de los bancos de datos calificar cuándo es necesaria o no la autorización previa del titular de la información, contrariando lo establecido en la sentencia T-729 de 2002. En el mismo sentido, la expresión “cuando sea del caso” del numeral 5 del artículo 8 del Proyecto, permite a las fuentes de información que califiquen por sí mismas en qué eventos se requiere (o no), la autorización libre, previa y expresa, por parte del titular de los datos.
3.6.5. Finalmente, sostiene que el tiempo máximo de permanencia de la información negativa en las bases de datos fijado en el Proyecto de Ley, atenta contra el principio de proporcionalidad de la sanción. Señala que, tal como quedó redactado el artículo 13 del Proyecto, no se hizo “ninguna distinción, como si lo ha hecho la Corte Constitucional, entre pagos forzados, pagos voluntarios y entre la mora inferior a un año”, así como tampoco se tuvo en cuenta el monto de la deuda para fijar el término de caducidad.
3.7. Intervención del ciudadano Santiago Jaramillo Caro
El ciudadano Santiago Jaramillo Caro solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de algunas disposiciones del Proyecto de Ley:
3.7.1. En relación con la expresión “salvo en el caso del dato financiero, crediticio, comercial, de servicios y proveniente de terceros países el cual no requiere autorización previa del titular” contenida en el inciso 2º del numeral 1.4 del artículo 6º del Proyecto de Ley, considera que es contraria al artículo 15 de la Constitución, pues “si la persona es dueña de su propia información, es correlativo su derecho fundamental a que dicha información sólo sea conocida por terceros cuando esté de por medio su autorización previa y expresa”. Agrega que la exigencia de la autorización expresa en nada afecta el interés general, y tampoco afecta el sistema financiero y la estabilidad del mismo.
3.7.2. Igualmente, solicitó a la Corte que, con base en la potestad de modular sus pronunciamientos, “fije los alcances de las definiciones contenidas en los literales i) y j)” del artículo 3º del Proyecto de Ley, en el sentido de restringir el alcance de dichas disposiciones, en razón a que tal como quedaron redactadas permiten que cualquier información de carácter económico, “así no pertenezca o no resulte de interés para el sector financiero encuentr(e) amparo en un régimen supuestamente exceptivo contenido en el proyecto de ley”, convirtiéndose la excepción en la regla auspiciada por la propia legislación vulnerando también el artículo 15 constitucional.
3.7.3. Instó a la Corte para que se pronuncie sobre la inexequibilidad del aparte del parágrafo 2º del artículo 10 del Proyecto de Ley que dice que la consulta de la información financiera, crediticia, comercial, de servicios, y la proveniente de terceros países, será gratuita “al menos una vez al mes”, ya que esa restricción de carácter económico para la consulta contraría el derecho que tienen las personas a “conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas” sin limitaciones como lo dispone el artículo 15 de la Constitución.
3.7.4. Por último solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del tiempo máximo de permanencia de la información negativa en el artículo 13 del Proyecto de Ley “al equiparar todas las situaciones relacionadas con el tiempo de mora, tipo de cobro, estado de la cartera y en general, aquellos datos referentes a una situación de incumplimiento de obligaciones sin consideración alguna, al mismo término de 4 años”.
3.8. Intervención del ciudadano Franky Urrego Ortiz
El ciudadano Franky Urrego Ortiz solicita declarar inexequible el Proyecto de Ley Estatutaria “por violar el literal a) del artículo 152 de la Constitución”, debido al exceso de la regulación estatutaria, dado que el proyecto “so pretexto de regular de manera sistemática e integral un derecho fundamental,... solamente expide disposiciones generales ... y lo que en realidad regla es su modalidad financiera”; o porque el Congreso incurrió en una omisión legislativa relativa por no desarrollar una regulación integral del derecho, como corresponde a una Ley Estatutaria. En caso de que la Corte no comparta este argumento, solicita que declare:
3.8.1. La inconstitucionalidad de la expresión “así como el derecho a la información establecido en el artículo 20 de la Constitución Política” contenida en el artículo 1º y el parágrafo completo del artículo 6º del Proyecto de Ley, en razón a que no da cuenta del verdadero objeto material de la ley, contrariando el artículo 169 de la Constitución que prescribe que el título de las leyes debe corresponder con su objeto.
3.8.2. La inconstitucionalidad del artículo 4º del Proyecto en tanto el Legislador, al diseñar esta disposición, dejó por fuera principios definidos por la jurisprudencia constitucional “como los de libertad, necesidad, integridad, incorporación, utilidad e individualidad”.
3.8.3. La inconstitucionalidad de la definición de dato público establecida en el literal f del artículo 3º y en el parágrafo del artículo 6º del Proyecto pues al definir el dato público como aquél que el legislador determine, vulnera el artículo 74 de la Constitución que establece el derecho a conocer los documentos públicos, y la reserva de los mismos como excepción; el principio de publicidad en la función administrativa (Art. 209 C.P.); y el numeral 1º del artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos que consagra el derecho de toda persona a buscar y recibir informaciones de toda índole.
3.8.4. La inconstitucionalidad del parágrafo 2 del artículo 10 del proyecto que establece el derecho del titular de la información a consultar sus datos de forma gratuita, “al menos (1) vez cada mes calendario”, pues desconoce los artículos 5 y 15 de la Constitución. La violación del artículo 5º superior se presenta porque mientras éste determina la primacía de los derechos inalienables de la persona, la regulación legal autoriza el cobro de una suma para el ejercicio del derecho, sin justificación alguna. En relación con el artículo 15, la vulneración se cifra en que éste no sujetó a ninguna condición el derecho a conocer, las informaciones que se hayan recogido sobre ellas...”, de forma que el pago por el ejercicio del mismo no se ajusta al tenor literal de la disposición constitucional. Finalmente, argumenta que la permisión de que el operador del dato se enriquezca por el ejercicio de un derecho fundamental se opone al principio de buena fe y al deber “de proscripción del abuso de los derechos”.
3.8.5. La inconstitucionalidad del tiempo máximo de permanencia de la información negativa del titular consagrada en el artículo 13 del proyecto, por considerar que vulnera el derecho constitucional a la igualdad al no hacer distinciones entre el pago voluntario y el pago obtenido coactivamente, ni entre el tiempo de la mora; además, la regulación no se ajusta al principio de razonabilidad, pues no existe justificación para que el dato negativo permanezca durante cuatro años en las bases de datos.
3.8.6. La constitucionalidad condicionada del artículo 16, que regula las “peticiones, consultas y reclamos” de asuntos relacionados con el contenido del Proyecto de Ley. Según el interviniente, la exigencia según la cual las peticiones deben ser presentadas por escrito vulnera el artículo 2º de la Constitución ya que no garantiza la plena efectividad del derecho, por lo que la Corte debe declarar la constitucionalidad de la norma, bajo el entendido de que cualquier reclamo puede elevarse de forma verbal, o por cualquier canal de comunicación.
3.9. Otras intervenciones.
3.9.1. El ciudadano Diógenes Escobar presentó un escrito, por medio del cual expone sus reservas generales frente al contenido del Proyecto de Ley y frente a la jurisprudencia constitucional desarrollada por esta Corporación en relación con el tema. Sin embargo, su texto no es lo suficientemente claro para inferir de éste, un cuestionamiento directo a alguna disposición concreta del Proyecto de Ley.
3.9.2. El ciudadano Pedro Pablo Camargo solicitó la declaratoria de inexequibilidad de (i) el aparte “Se exceptúan de esta Ley las bases de datos que tienen por finalidad producir la inteligencia de Estado por parte del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, y de la Fuerza Pública para garantizar la seguridad nacional interna y externa” del inciso 3 del artículo 2 del Proyecto; y (ii), el literal f) del artículo 3, en el aparte “debidamente ejecutoriadas que no estén sometidas a reserva”, por considerar que dicho enunciado vulnera el derecho constitucional al debido proceso, en razón a que toda sentencia debe ser pública y no puede estar sometida a reserva.
3.9.3 La ciudadana Alba Alcira Vargas Valderrama solicitó a esta Corporación declarar exequible el Proyecto de Ley bajo estudio, por tratarse de una regulación que consagra beneficios a favor de las personas que ya cumplieron con sus obligaciones financieras pero que ante la ausencia de regulación legislativa, se encuentran aún reportadas en las centrales de riesgo.
3.10. Intervenciones Extemporáneas
Una vez vencido el término de fijación en lista, fueron recibidos en la Secretaria General de esta Corporación, los siguientes escritos extemporáneos:
3.10.1. El dos (2) de octubre de 2007, se recibió la intervención del ciudadano Lorenzo Villegas Carrasquilla quien, obrando en condición de Director Ejecutivo de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, solicitó a la Corte Constitucional declarar que varios artículos acusados no se ajustan a los mandatos superiores de la Constitución Nacional.
3.10.2. El primero (1) de febrero de 2007, intervención de Eugenio Marulanda Gómez, en representación de la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio, mediante el cual - luego de discutir los argumentos expuestos por el Ministerio Público sobre la inconstitucionalidad de algunas disposiciones- solicita a la Corte que declare la exequibilidad de todo el Proyecto de Ley referido.
3.10.3. El veintiuno (21) de enero del año en curso, fue recibido en la Secretaría General de esta Corporación, un escrito del Representante a la Cámara David Luna Ortiz, en el cual presenta una serie de argumentos en virtud de los cuales considera que la Corte debe declarar la constitucionalidad del texto del Proyecto de Ley, y expone las razones por las cuales no comparte los argumentos presentados en su debido momento, por el Ministerio Público, en los que se cuestionan algunos aspectos del procedimiento legislativo del Proyecto.
Expone, además, las razones por las cuales no comparte los cuestionamientos hechos a la necesidad de autorización previa por parte del titular para la administración de datos financieros, crediticios, de servicios y provenientes de otros países, la gratuidad limitada de la consulta por parte del titular de la información, el término máximo de permanencia de la información negativa en los bancos de datos, la excepción del cumplimiento de algunas obligaciones de las agencias de información, la responsabilidad de los operadores de la información y el alcance y contenido de la información proveniente de terceros países.
3.10.4 El 9 de septiembre de dos mil ocho 2008, fue radicado en la Secretaría General de esta Corporación, un documento elaborado por la Federación Colombiana de Tenderos y Comerciantes de la Micro y la Mediana Empresa – Fecoltiendas, solicitando a la Corte que, al momento de fallar, tome en cuenta la realidad social de los tenderos que enfrentan restricciones para acceder a créditos por la permanencia injustificada en las centrales de riesgo, con posterioridad al pago de sus obligaciones.
III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Viceprocurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en los artículos 242-2 y 278 de }la Constitución Política, y ante la aceptación por parte de la Sala del impedimento manifestado por el Procurador General, presentó concepto dentro del trámite de la referencia, en el que solicita a la Corte que devuelva la Ley a la Cámara de Representantes, con el fin de que subsane los vicios de procedimiento que, en su criterio, acaecieron en el trámite que precedió a la aprobación de la norma objeto de examen. Del mismo modo, expresa argumentos sustantivos, dirigidos a justificar la exequibilidad general de la iniciativa, con excepción de algunas disposiciones que considera inconstitucionales y sobre las cuales expone argumentos específicos.
Luego de describir en detalle cada una de las etapas del procedimiento legislativo surtido por el proyecto de ley bajo examen, la Vista Fiscal específicamente refiere, en relación al trámite en Cámara de Representantes, que se configuran algunos vicios de procedimiento, relativos a (i) el incumplimiento del requisito del anuncio previo de la discusión y votación, previsto en el inciso final del artículo 160 C.P., para el caso de los debates en la Comisión Primera y en la Plenaria de la Cámara de Representantes; (ii) la violación del principio de publicidad de la actividad legislativa (Art. 157 C.P.) al interior del trámite surtido en la Plenaria de la Cámara de Representantes, respecto de la discusión y aprobación del informe de conciliación.
Para sustentar estas conclusiones, el Ministerio Público señaló:
“La primera de las violaciones la encontramos en el debate en la Comisión Primera en la Cámara de Representantes, en la que en sesión de fecha 25 de abril de 2007 se anunció la discusión y aprobación del proyecto de ley 221 de 2007 Cámara, para el miércoles 2 de mayo, pero en la sesión de esa fecha no tuvo lugar sesión alguna. La siguiente sesión se realizó el martes 8 de mayo, en la que se retomó el estudio del proyecto de Ley Estatutaria. ¿Qué significa ello? Pues que se violó el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, debido a que el proyecto fue sometido a votación en sesión diferente a aquella para la que previamente fue anunciado, entonces, la aprobación que tuvo lugar en primer debate de la Cámara se impartió sin cumplir el requisito señalado, por lo tanto, carece de eficacia. La votación ha debido hacerse el miércoles 2 de mayo de 2007, fecha para la que previamente fue anunciada y no otro día.
La segunda vulneración al requisito constitucional se presentó en el debate en Plenaria en la Cámara de Representantes, en donde sucedió algo similar: al finalizar la sesión de 22 de mayo de 2007, sesión en la que se realizó el anuncio del proyecto de ley No 221/07 Cámara, 027/06 Senado, se indicó:” se convoca para el próximo miércoles 23 de mayo, a las 11 de la mañana.”. Un anuncio en tales términos resulta absolutamente claro, estamos frente a una fecha plenamente determinada. En ese sentido, la votación debía tener lugar el miércoles 23 de mayo, pero finalmente, ésta se dio en la sesión del 29 de mayo de 2007, sesión en la que no consta que se hubiere hecho anuncio previo.
La votación ha debido hacerse en la sesión del 23 de mayo que fue para la que previamente se anunció. Ese es el real alcance del artículo 160 constitucional. En estos casos, si se cambió la fecha de la sesión, lo procedente es actuar en la forma como lo establece el artículo 8 citado: en una sesión anunciar la fecha en que se discutirá y votará un proyecto de ley”.
Del mismo modo, en lo que tiene que ver con la vulneración del requisito de publicidad, el Viceprocurador General indicó:
En el presente caso, se aprecia claramente que cuando el proyecto de ley aprobatorio del referido instrumento internacional fue tramitado en la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes,(sic) se desconoció el artículo 157 numeral 1° de la Carta y, por ende, los artículos 144, 156 y 157 del Reglamento del Congreso, que exigen la publicación de la ponencia antes de darle curso al proyecto en la célula legislativa, toda vez que la publicación del informe de conciliación en la Plenaria de la Cámara y el anuncio para debate y votación de ese informe tuvieron lugar el mismo día, el 5 de junio de 2007.
Atendiendo a lo anterior, este despacho considera que el trámite legislativo en estudio se encuentra viciado de inconstitucionalidad, por cuanto el Congreso de la República desconoció la exigencia constitucional y reglamentaria de la publicación del proyecto de ley “antes de darse curso en la comisión respectiva”, en este caso, ha debido tener lugar antes de realizarse el anuncio.
Sobre los vicios de procedimiento señalados, el Ministerio Público consideró que se trata de defectos subsanables, por lo que resulta procedente la aplicación de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 241 C.P., en el sentido de devolver el proyecto objeto de control al Congreso para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Sobre el particular, puso de presente que “la posibilidad de subsanar los vicios en el procedimiento legislativo representa la aplicación del principio de conservación del derecho, pero es sobretodo, una expresión del principio democrático, en la medida en que permite que sea directamente el Congreso, órgano representativo por excelencia, quien subsane los posibles errores constitucionales en los que haya incurrido. No obstante, la Corte ha establecido que “esta posibilidad se ha de ejercer en forma razonable, esto es, no puede implicar la repetición completa del procedimiento legislativo, puesto que una cosa es un vicio en el procedimiento, y otra muy distinta es la ausencia de procedimiento como tal. || En el caso concreto, los vicios se presentaron tanto en Comisión como en Plenaria de la Cámara de Representantes, cuando el Senado ya había válidamente impartido su aprobación al proyecto de ley, por lo que esta Procuraduría, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, considera que se está frente a vicios en el trámite legislativo de naturaleza subsanable.”
Posteriormente, la Vista Fiscal expuso argumentos sustantivos, dirigidos a cuestionar la constitucionalidad de varias disposiciones del Proyecto de Ley:
1. En relación al ámbito de protección de la ley, el Ministerio Público considera que esta Corporación debe declarar “la inexequibilidad de la expresión “Se exceptúan de esta ley” con la que inicia el inciso tercero del artículo 2º, y solicitará que para la comprensión del inciso tercero se incorpore la regla y subreglas jurisprudenciales establecidas por la Corte Constitucional para los estudios de seguridad de carácter reservado adelantados a los aspirantes civiles no uniformados que deseen ingresar al Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional”, pues si bien el Proyecto de Ley regula específicamente el hábeas data financiero, ello no implica la exclusión de ámbitos de protección como el relacionado con la información obrante en las bases de datos de agencias estatales de inteligencia que no se encuentran protegidas por una legislación específica, y señala que, mientras ésta se expida, los principios a través de los cuales se pretende la protección de la información pueden ser aplicados a tales escenarios.
2. Respecto del inciso 4º del artículo 2º, “que trata sobre las bases de datos gestionadas por las Cámaras de Comercio, cuya naturaleza jurídica, como entidades de derecho privado, corporativas y gremiale, (Artículo 1º del Decreto 898 de 2002) pero con funciones públicas, derivadas del servicio que prestan con el registro mercantil, hace que sus actividades sean sensibles a la recolección, administración, circulación y difusión de datos personales” considera que “deben ser incluidas en el ámbito de aplicación del proyecto de ley del hábeas data, bajo estudio, y ofrecer a los titulares de la información las garantías, principios y mecanismos de protección, con las que cuenta la legislación nacional para la recolección, tratamiento y circulación de datos”, por lo que solicita declarar la inexequibilidad de los incisos 3º y 4º del artículo 2º del Proyecto de Ley sometido a estudio.
3. En la definición de operador de la información del literal c) del artículo 3º del Proyecto, según la cual “[s]alvo que el operador sea la misma fuente de la información, este no tiene relación comercial o de servicio con el titular y por ende no es responsable por la calidad de los datos que le sean suministrados por la fuente”, el Ministerio Público afirma que “no resulta justificable, a la luz de la Constitución, que existan exoneraciones de responsabilidades frente a la calidad de los datos y la implementación del hábeas data por los titulares de la información. Tal exoneración de responsabilidad obedece según el proyecto a que éste no tiene relación comercial o de servicio con el titular y por ende no es responsable por la calidad de los datos que le sean suministrados por la fuente. No obstante, tal justificación no resulta sólida cuando todos los otros actores, tengan o no contacto con el titular de la información, responden por la información que suministran o que entregan a otro agente.” Por este motivo solicita declarar la inexequibilidad de este aparte del literal c) del artículo 3º del Proyecto.
4. En lo relativo a la clasificación de la información y a las reglas para su administración, el Ministerio Público manifiesta que aunque el legislador recogió ampliamente los parámetros desarrollados por la jurisprudencia constitucional, invirtió “la regla general sobre qué constituye dato público al considerar que será todo aquello que no sean datos semiprivados o privados. De suerte que aunque cita algunos ejemplos de dato público, en realidad se trata de una lista abierta, mientras que el dato semiprivado y privado, una lista cerrada. || Dicha alternativa crea una presunción de dato público cuyas repercusiones son atentatorias del derecho a la intimidad por cuanto amplía en forma desmesurada la concepción de dato público, y con ello, vacía de contenido la protección que la misma ley intenta darle a los titulares de la información mediante el hábeas data”. Por este motivo solicitó a esta Corte declarar la inexequibilidad de la expresión “y todos aquellos que no sean semiprivados o privados, de conformidad con la presente ley” del literal f) del artículo 3º del Proyecto.
Adicionalmente, sostuvo que “el legislador omitió un tratamiento específico a la información reservada, equiparándola a la del dato privado, no obstante sus importantes diferencias en cuanto a qué constituyen “datos sensibles”. En consecuencia, [solicitó] a la Corte Constitucional que declare exequible los literales e, f (parcial), g y h, en forma condicionada de tal manera que en su interpretación se dé continuidad a las garantías que por hermenéutica constitucional se habían adquirido en relación a la clasificación de los datos y la protección a los datos reservados, privados, semiprivados y públicos, y las formas de acceder a ellos: mediante orden de autoridad administrativa o judicial, según se trate de datos semiprivados o privados”.
5. La Procuraduría General defiende la inexequibilidad del Parágrafo del literal i) del artículo 3º del proyecto en estudio. Manifestó que la “[l]a exclusión de los deberes de actualización de los datos (artículo 8, numeral 2 y 6; artículo 12, parágrafo 3º del artículo 14) y del consentimiento del titular de la información ante las fuentes (artículo 8, numeral 6), así como el seguimiento del formato que diseñará el gobierno, los limites sobre el contenido de la información (artículo 14), los parámetros para determinar qué situaciones constituyen reporte negativo o positivo (artículo 12), que por remisión expresa del parágrafo del literal i) del artículo 3º hace el proyecto de ley a los usuarios, bancos de datos u operadores de la información comercial y sus fuentes, resulta abiertamente inconstitucional al vulnerar los artículos 15, 20 y 29 de la Constitución. (…) La exoneración de los importantes deberes enunciados, para los responsables del manejo de la información comercial, que involucran al operador, a las fuentes y el contenido de la información, no se encuentra justificada a la luz de la Constitución, pues el artículo 15 superior no distingue entre los sectores económicos que con frecuencia participan en la circulación de la información de datos personales”.
6. El Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional declarar inexequible la frase “o los estados financieros del titular” contenida en el literal j) del artículo 3º del proyecto de ley sometido a estudio, por considerar que esta disposición normativa incorpora dentro del concepto de información crediticia, comercial o financiera a los estados financieros del titular. Una regulación en este sentido “vulnera el artículo 15 constitucional que atribuye a los libros de contabilidad el carácter de documento privado que 'para efectos tributarios o judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado podrá exigirse la presentación de los libros de contabilidad'. De suerte que por mandato constitucional e interpretación constitucional (…) los libros de los comerciantes integran los datos privados y para su obtención se requiere orden judicial”.
7. Manifiesta que el literal f) del artículo 5º del Proyecto “involucra dos supuestos distintos, por un lado autoriza la circulación de datos entre distintos operadores de bancos de datos sin consentimiento previo del titular de la información” y “plantea otra excepción al consentimiento previo del titular respecto a la circulación de datos nacionales hacia bancos de datos extranjeros, bajo la única condición de una verificación no estatal sino privada en cabeza del operador, dirigida a valorar que el ordenamiento jurídico del país de destino otorgue garantías suficientes para la protección de los derechos del titular.”
En relación a la primera situación plantea que “deja en indefensión a los titulares de la información en la medida que desconocen dónde reposan sus datos, qué utilización se les da a los mismos, y con qué finalidades, intereses y motivaciones son entregados de un operador a otro. Cuando al titular de los derechos no se le pide su consentimiento previo en la circulación de su información personal, se le despoja de la posibilidad de reclamar el acceso, actualización y rectificación de su información”. En cuanto al segundo supuesto, sostiene que “La subjetividad sobre cuándo se cuenta, o no, con garantías en el país receptor de la información resulta tan imprecisa como vacua”. Con base en tales razones solicita se declare la inexequibilidad parcial del literal f) del artículo 5º del Proyecto.
8. Sobre el numeral 1.4 del artículo 6º, que dispone “La administración de datos semi-privados y privados requiere el consentimiento previo y expreso del titular de los datos, salvo en el caso del dato financiero, crediticio, comercial, de servicios y el proveniente de terceros países el cual no requiere autorización del titular.” (Subraya fuera de texto), el Ministerio Público considera que el aparte subrayado es inconstitucional por prescindir del consentimiento previo y expreso del titular de la información, el cual ha sido considerado “uno de los pilares fundamentales del derecho al hábeas data, reconocido por la Corte Constitucional en su jurisprudencia”.
9. Considera que el artículo 10 del Proyecto al estipular que la consulta de la información por parte del titular será gratuita “al menos una (1) vez cada mes calendario” está condicionando de manera “irrazonable y desproporcionada” el derecho de acceso de la información, y agrega: “Aunado a ello, la disposición, dada su amplitud de configuración, deja al arbitrio del operador de la información o del usuario fijar un valor por este servicio”. Por estas razones considera que el aparte subrayado debe ser declarado contrario a la Constitución.
10. Frente al artículo 13 del proyecto, que define el tiempo máximo de permanencia de la información negativa en las bases de datos, expresó que con base en referentes jurisprudenciales, “la no discriminación del legislador entre el pago voluntario o el pago como consecuencia de un proceso ejecutivo, el monto adeudado y los términos de mora, unificando la sanción por incumplimiento a un periodo de cuatro años, independientemente de todas las variables tenidas en cuenta por la jurisprudencia constitucional con el fin de dotar de razonabilidad y proporcionalidad el uso de las centrales de riesgo, resulta atentatorio del derecho constitucional establecido en el artículo 15 constitucional y afecta el derecho a la intimidad y al buen nombre.”, razones por las cuales solicita su declaratoria de inexequibilidad.
11. Argumenta que “la inclusión de los datos provenientes de terceros países como parte del historial crediticio, tratándose de una información que no cuenta con un filtro, ni control delimitado y que por ende no satisface con (sic) las garantías mínimas de veracidad y certeza de la información, no puede llegar a integrar el historial crediticio de los colombianos. Aún menos cuando el legislador no estableció unas reglas, parámetros o controles en la misma ley, que dotaran a los ciudadanos de herramientas jurídicas de defensa ante la información suministrada desde el exterior, independientemente del país de la que proceda. Lo anterior configura una flagrante vulneración del derecho al debido proceso y del habeas data al adicionar información cuyo titular no se encuentra en posibilidad de conocer, actualizar, corregir o modificar, lo que arrojaría graves consecuencias en potenciales vulneraciones de derechos fundamentales. Por este motivo, el Ministerio Público pide a esta Corporación “aclarar el sentido del parágrafo 3º primer inciso del artículo 14 del proyecto de ley, en cuanto al sentido del artículo y la no correspondencia de la palabra “usuarios” cuando, al parecer, el legislador se refería a los “titulares”. Adicionalmente se solicitará a dicho Tribunal declarar inexequible la expresión “y la proveniente de terceros países” consagrada en el inciso 2º del parágrafo 3º del artículo 14 del proyecto, por las razones arriba expuestas.”
12. Solicita a la Corte Constitucional declarar inexequible el inciso 3º del artículo 15 del Proyecto, por considerar que “[l]as finalidades que justifican el acceso a la información financiera, crediticia, comercial y de servicios por parte de los usuarios no puede ser abierta e indefinida”, como ocurriría de no declararse la inconstitucionalidad de esta disposición, que establece que la información contenida en bancos de datos de información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países, podrá ser accedida “[p]ara el adelantamiento de cualquier trámite ante una autoridad pública o una persona privada, respecto del cual dicha información resulte pertinente”.
13. Finalmente, esgrime las razones por las cuales considera que el Régimen de transición establecido en el artículo 21 del Proyecto supera el control constitucional al no vulnerar ningún precepto de la Carta Política.
IV. SUBSANACIÓN DEL VICIO DE PROCEDIMIENTO EN LA FORMACIÓN DE LA LEY
Con el fin que la Corte ejerciera el control de constitucionalidad en relación con el Proyecto de Ley, la Presidenta del Congreso remitió a este Tribunal la iniciativa, junto con el expediente legislativo correspondiente, a través de oficio radicado el 4 de julio de 2007.
Previamente a la adopción de una decisión de fondo sobre el asunto de la referencia y con base en lo dispuesto en el parágrafo del artículo 241 C.P., la Sala, a través del Auto 081 del 2 de abril de 2008, ordenó devolver el expediente legislativo al Congreso de la República, en razón a la existencia de un vicio de procedimiento de carácter subsanable, relativo al incumplimiento del requisito de anuncio previo de la discusión y votación del proyecto de ley para el caso del segundo debate en la Cámara de Representantes. En dicha decisión se resolvió lo siguiente:
Primero.- Por Secretaría General de la Corte Constitucional, DEVUÉLVASE a la Presidencia de la Cámara de Representantes, el Proyecto de Ley Estatutaria No. 27/06 Senado – 221/07 Cámara (Acum. 05/06 Senado) “por la cual se dictan las disposiciones generales del hábeas data y se regula el manejo de la información contenida en bases de datos personales, en especial la financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países y se dictan otras disposiciones.”, con el fin de que tramite la subsanación del vicio de procedimiento identificado en esta providencia.
Segundo.- CONCÉDASE a la Plenaria de la Cámara de Representantes el término de 30 días, contados a partir de la notificación de este auto a la Presidencia de la misma, para que subsane el vicio detectado en esta decisión, de conformidad con lo indicado en la parte motiva de la misma.
Tercero.- Una vez subsanado el vicio a que se refiere la parte considerativa de esta providencia, el Congreso de la República dispondrá hasta el 20 de junio de 2008, para cumplir las etapas posteriores del proceso legislativo.
Cuarto.- Cumplido el trámite anterior, la Presidencia del Congreso remitirá a la Corte el Proyecto de Ley Estatutaria No. 27/06 Senado – 221/07 Cámara (Acum. 05/06 Senado) “por la cual se dictan las disposiciones generales del hábeas data y se regula el manejo de la información contenida en bases de datos personales, en especial la financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países y se dictan otras disposiciones.”, junto con el expediente legislativo correspondiente, con el objeto de decidir definitivamente sobre su constitucionalidad.
En cumplimiento de lo dispuesto en el anterior proveído, la Presidenta del Senado de la República, mediante escrito radicado en esta Corporación el 6 de junio de 2008, remitió a la Corte el expediente legislativo, junto con la subsanación del vicio anteriormente señalado. Por ende, una vez reenviado el asunto a esta Corporación, se proferirá decisión de fondo acerca de los aspectos formales y materiales del Proyecto de Ley, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 241-8 C.P. y el parágrafo de la misma disposición.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Metodología de la sentencia
Con el fin de lograr un análisis sistemático y suficiente de la norma objeto de examen, la Corte adoptará para la presente decisión la metodología siguiente: En primer lugar, describirá el procedimiento legislativo surtido para la aprobación del Proyecto de Ley, junto con el trámite subsanatorio, y decidirá acerca de la constitucionalidad formal del mismo. En segundo término, determinará la materia del proyecto de ley, con el fin de identificar su ámbito de aplicación, al igual que las unidades temáticas que lo componen. Luego, realizará algunas consideraciones sobre los aspectos generales del derecho al hábeas data financiero. En cuarto lugar, estudiará la constitucionalidad material de dichas unidades temáticas, a la luz de las normas superiores aplicables y, en especial, de la definición concreta que éstas han obtenido en el precedente mencionado.
Análisis de constitucionalidad del procedimiento legislativo
1. El procedimiento surtido en el Congreso respecto del Proyecto de Ley Estatutaria
El expediente legislativo enviado a la Corte por el Congreso de la República demuestra que el Proyecto de Ley Estatutaria No. 27/06 Senado – 221/07 Cámara (Acum. 05/06 Senado) “por la cual se dictan las disposiciones generales del hábeas data y se regula el manejo de la información contenida en bases de datos personales, en especial la financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países y se dictan otras disposiciones.” surtió el siguiente trámite:
1.1. Senado de la República
1.1.1. El Proyecto de Ley Estatutaria 27/06 Senado, fue presentado al Congreso de la República por los senadores Luis Fernando Velasco, Oscar Darío Pérez, Gina María Parody, Hernán Andrade, Héctor Helí Rojas, Gustavo Petro, Zulema Jattin, Humberto Gómez Gallo, Dilian Francisca Toro, Jesús Ignacio García, Juan Fernando Cristo y Carlos Sánchez O.; por los representantes a la Cámara Dixon Tapasco, David Luna, Miryam Alicia Paredes, Jorge Homero Giraldo y Jorge Luis Caballero; al igual que por el Ministro de Hacienda y Crédito Público. El texto del proyecto, junto con su exposición de motivos, fue publicado en la Gaceta del Congreso 246 del 25 de julio de 2006
Del mismo modo, el Proyecto de Ley Estatutaria 05/06 Senado, fue presentado al Congreso por los senadores Rubén Darío Quintero Villada, Mario Londoño, Juan Carlos Restrepo y Luis Carlos Torres; y por el representante a la Cámara Omar Flórez Vélez. El articulado, junto con la exposición de motivos, fue publicado en la Gaceta del Congreso 243 del 25 de julio de 2006
1.1.2. Estos dos proyectos fueron objeto de acumulación, de acuerdo a lo decidido por la Mesa Directiva de la Comisión Primera del Senado, resolución certificada por el Secretario de dicha Comisión en documento del 8 de agosto de 2006
1.1.3. La ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República fue presentada por los senadores Luis Fernando Velasco (ponente coordinador), Rubén Darío Quintero, Gina Parody D'Echeona, Hernán Andrade Serrano, Gustavo Petro Urrego, Samuel Arrieta Buelvas y Oscar Darío Pérez Pineda y fue publicada en la Gaceta del Congreso 367 del 14 de septiembre de 2006
1.1.4. Según comunicación suscrita por el Secretario de la Comisión Primera del Senado de la Repúblic, el Proyecto de Ley fue anunciado para su discusión y aprobación en primer debate en la sesión del 11 de octubre de 2006, según consta en el Acta n.° 11 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 693 de 2006. En este documento puede verificarse que durante la sesión la Secretaría dio “lectura a los proyectos que la Presidencia someterá a discusión y votación en la próxima sesión”, incluyéndose en el listado el Proyecto de Ley objeto de estudio
Finalizada la sesión y luego de publicados varios documentos relacionados con los asuntos discutidos en la sesión, se consignó en el acta lo siguiente:
“Secretario General, para que obre en el expediente.
Siendo las 2:35 p.m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el jueves 12 de octubre de 2006 a las 10:00 a.m. a sesión de la Comisión Primera del Senado”
1.1.5. Según la certificación expedida a solicitud de la Corte por el Secretario de la Comisión Primera del Senado de la República el Proyecto de Ley fue aprobado en primer debate el 12 de octubre de 2006 (Acta n.° 12 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 694 del 22 de diciembre de 200). En relación con el quórum, el Secretario hace constar que en la sesión citada asistieron 18 senadores. Al iniciar la sesión se registró quórum deliberatorio y en el transcurso de la misma se conformó quórum decisorio, lo cual fue anunciado por la Secretaría. Por último, en lo que tiene que ver con las mayorías obtenidas, la certificación indica que “sobre el número de votos afirmativos y negativos obtenidos al llevar a cabo cada una de las votaciones, no queda constancia, ni registro, a excepción cuando (sic) alguno de los Senadores, solicita la verificación o votación nominal (Artículo 129 Ley 5ª de 1992), evento que no sucedió en la votación de esta iniciativa, motivo por el cual la Secretaría certifica que el Proyecto fue aprobado por las mayorías exigidas por la Constitución y la Ley.”
1.1.6. La ponencia para segundo debate fue presentada por los senadores Luis Fernando Velasco (ponente coordinador), Rubén Darío Quintero, Gina Parody D'Echeona, Hernán Andrade Serrano, Gustavo Petro Urrego, Samuel Arrieta Buelvas y Oscar Darío Pérez, y publicada en la Gaceta del Congreso 642 del 7 de diciembre de 2006.
1.1.7. Según certificación suscrita por el Subsecretario General del Senado de la República el Proyecto de Ley fue anunciado para su discusión y aprobación en segundo debate en la sesión plenaria del 12 de diciembre de 2006, según consta en el Acta n.° 37 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 71 del 13 de marzo de 2007 En el texto de la referida acta, se señala que “por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.” Luego se hace un listado de iniciativas, entre las que se encuentra el proyecto de ley estatutaria.
Por último, se advierte que finalizada la sesión plenaria, se indicó que “Siendo las 11:40 p.m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día miércoles 13 de diciembre de 2006, a las 11:00 a.m.
1.1.8. Igualmente, la certificación citada hace constar que el proyecto de ley fue considerado en segundo debate en sesión ordinaria del 13 de diciembre de 2006 con un quórum deliberatorio y decisorio de 99 de los 102 senadores que conforman la Plenaria y aprobado por unanimidad. Todo lo anterior consignado en el Acta 38 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 72 del 13 de marzo de 2007
Verificada el acta mencionada, se encuentra que el proyecto fue votado por votación ordinaria, en los términos del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992
1.2. Cámara de Representantes
1.2.1. Para primer debate rindieron ponencia el representante David Luna Sánchez, cuya publicación se llevó a cabo en la Gaceta del Congreso 136 del 24 de abril de 2007
1.2.2. Según certificación expedida por el Secretario de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes en sesión del 25 de abril de 2007 se anunció la discusión y aprobación del Proyecto de Ley, sesión contenida en el Acta n.° 32 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 181 del 15 de mayo de 2007.
Sobre este particular, se advierte que los anuncios se realizaron al finalizar la sesión, luego de haber discutido y aprobado varias iniciativas. Así, en el acta citada se lee lo siguiente:
“Presidente: Ponentes los mismos voceros designados por los partidos. Anuncie proyectos señor Secretario.
Secretario: Por instrucciones de la Presidencia se anuncian los siguientes proyectos para discusión y votación en la próxima sesión. (…) Proyecto de ley número 221 de 2007 Cámara, 27 de 2006 acumulado 05 de 2006 Senado.
Acto seguido y luego de la intervención de dos representantes, quienes dejaron algunas constancias sobre asuntos tratados en la jornada, el Presidente levantó la sesión y convocó la siguiente “para el día miércoles de la próxima semana, siendo las 2:55 de la tarde.”. Esto es, la siguiente sesión fue convocada para el 2 de mayo de 2007.
1.2.3. Como consta en la certificación citada en el numeral anterior, el proyecto de ley fue discutido y aprobado por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes el 8 de mayo de 2007, según consta en el Acta n.° 33 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 184 del 16 de mayo de 2007 A este respecto, el Secretario hace constar que la proposición con que terminó el informe de ponencia fue “aprobada de conformidad con el artículo 153 de {la Constitución Política y 119 de la Ley 5ª de 1992.” Del mismo modo, indicó que la votación se realizó por unanimidad.
1.2.4. Para segundo debate la ponencia fue presentada por los representantes David Luna Sánchez (ponente coordinador), Orlando Aníbal Guerra, Carlos Fernando Motoa, Miguel Ángel Rangel, Guillermo Rivera Flórez y Juan de Jesús Córdoba y fue publicada en la Gaceta del Congreso 189 del 17 de mayo de 2007
1.2.5. De acuerdo con lo certificado por el Secretario General de la Cámara de Representantes en sesión plenaria del 22 de mayo de 2007 se anunció la discusión y aprobación del Proyecto de Ley, como consta en el Acta n.° 51 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 307 del 26 de junio de 2007.
Sobre el particular se advierte que en la mencionada sesión, la Secretaría de la Cámara, por instrucciones del Presidente de esa Corporación, realizó el anuncio del proyecto en los términos siguientes, según el contenido de la citada Gaceta:
“Dirige la sesión el Presidente, honorable representante Alfredo Cuello Baute: Anuncie los proyectos, Secretario
La Subsecretaria Auxiliar, doctora Flor Marina Daza, anuncia los proyectos para la próxima sesión. (…) Proyecto de Ley Estatutaria número 221 de 2007 Cámara, 27 de 2006 Senado. (…) Están leídos los proyectos señor Presidente”
El Subsecretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C., informa: Están anunciados los proyectos señor Presidente, ordene la verificación del quórum solicitada.
Dirige la sesión el Presidente, honorable representante Alfredo Cuello Baute: Abra el registro, vamos a verificar quórum, pedido por el representante Castro Caycedo.
El Subsecretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C., informa: Los proyectos anteriormente fueron anunciados de acuerdo con la lista preparada por la Sección de Leyes de la Cámara y de acuerdo con lo establecido en el acto legislativo, que obliga que todos los proyectos deban ser anunciados previamente a la sesión en que se traten, anunciando su votación y discusión.
Presidente, la Secretaría certifica que se ha desintegrado el quórum.
Dirige la sesión el Presidente, honorable representante Alfredo Cuello Baute: Se cita para mañana 11:00 de la mañana, debate de Control Político, de seguido tenemos dos debates, uno iniciando 11:00, otro iniciando 4:00 de la tarde.
Apunte al representante Pérez en el quórum, que está presente.
El Subsecretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez C., informa: Se desintegró fue el quórum decisorio, existe suficiente quórum deliberatorio.
De lo anterior se tiene que la siguiente sesión plenaria de la Cámara de Representantes fue citada para el 23 de mayo de 2007. Verificada el Acta n.° 52 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 308 del 26 de junio de 2007 la Sala advierte que la sesión se dedicó por completo a debates de control político respecto de diversos funcionarios, como consta en el orden del día correspondiente. Dentro de la plenaria no se hizo referencia alguna al anuncio de discusión y votación de proyectos de ley en la sesión siguiente. Por último, finalizada la sesión, el Presidente convocó la siguiente “para el próximo martes 3:00 p.m.”, esto es, para el 29 de mayo de 2007
1.2.6. Según la certificación antes citada, en sesión plenaria del 29 de mayo de 2007, a la cual se hicieron presentes 153 Representantes, fue considerada y aprobada por la mayoría requerida constitucionalmente, en votación ordinaria, la ponencia para segundo debate, el articulado y el título del Proyecto de Ley Estatutaria. “Lo anterior según consta en el registro electrónico y manual remitido por el Subsecretario General de la Corporación mediante oficio SbSG.2.1.0401-07 y en el Acta de Sesión Plenaria N° 53 de mayo 29 de 2007”, documento publicado en la Gaceta del Congreso 309 del 26 de junio de 2007
1.3. Conciliación
En razón a la existencia de discrepancias entre los textos aprobados por las cámaras legislativas, fue necesario tramitar el informe de la comisión accidental de conciliación, de conformidad con lo señalado en el artículo 161 C.P. El procedimiento surtido fue el siguiente:
1.3.1. Senado de la República
1.3.1.1. El informe de conciliación al Proyecto de Ley, suscrito por los senadores Luis Fernando Velasco y Oscar Darío Pérez y por los representantes David Luna Sánchez y Juan de Jesús Córdoba, de fecha 4 de junio de 2007, fue publicado en la Gaceta del Congreso 251 del 6 de junio de 2007.
1.3.1.2. Como lo certificó a solicitud de la Corte el Secretario General del Senado de la República el anuncio de la discusión y aprobación del informe de conciliación se realizó en la sesión plenaria del 7 de junio de 2007, según el acta n.° 64 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 352 del 26 de julio de 2007. Al respecto, en el acta se lee lo siguiente:
“Por instrucciones de la presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima semana.
Los proyectos para la siguiente sesión plenaria son los siguientes: (…) Proyecto de ley número 027 de 2006 Senado (Acumulado 05 de 2006 Senado), 221 de 2007 Cámara, por la cual se dictan las disposiciones generales del hábeas data y se regula el manejo de la información contenida en bases de datos personales, en especial la financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países y se dictan otras disposiciones. (…) Son los proyectos para debatir y aprobar en la siguiente sesión plenaria.
Finalizada la sesión, fue levantada por la Presidencia del Senado y citó “para el próximo martes a la una de la tarde. En ese sentido, la sesión siguiente fue convocada para el 12 de junio de 2007.
1.3.1.3. Conforme la constancia expresada en la certificación mencionada, el informe de conciliación fue discutido y aprobado por la plenaria del Senado de la República en sesión del 12 de junio de 2007, contenida en el Acta n.° 65 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 414 del 28 de agosto de 2007 La certificación señala que la sesión de aprobación “se pudo constatar un quórum deliberatorio de 93 Honorables Senadores de la República de los 102 que conforman la Corporación, al ser sometido a la consideración de la plenaria el Informe de Conciliación fue aprobado por la mayoría exigida constitucionalmente”. Verificado el contenido de la sesión, la Corte encuentra que el informe fue aprobado por votación ordinaria
1.3.2. Cámara de Representantes
1.3.2.1. El informe de conciliación fue suscrito por los senadores Luis Fernando Velasco y Oscar Darío Pérez y por los representantes David Luna Sánchez y Juan de Jesús Córdoba, de fecha 4 de junio de 2007, fue publicado en la Gaceta del Congreso 247 del 5 de junio de 2007
1.3.2.2. De acuerdo con la certificación mencionada en el apartado 1.2.5. de este análisis, el Secretario General de la Cámara de Representantes hace constar que el anuncio de la discusión y aprobación del informe de la comisión accidental de conciliación se realizó en la sesión plenaria del 5 de junio de 2007, contenida en el Acta n.° 54 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 318 del 29 de junio de 2007. Sobre el particular, en este documento se lee lo siguiente:
“Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Alfredo Ape Cuello Baute: Anuncie proyectos Secretario, antes de que se me levanten.
El Secretario, doctor Angelino Lizcano Rivera informa: Con mucho gusto señor Presidente, (…) Proyecto de ley 221 de 2007 Cámara, 027 del 2006 Senado. (…) Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Alfredo Ape Cuello Baute: Se convoca martes dos de la tarde, Secretario.
El Secretario, doctor Angelino Lizcano Rivera informa: Son los proyectos de acto legislativo, actas de conciliación y de proyectos de ley, anunciados para el próximo martes a las dos de la tarde, mañana Congreso Pleno a la una de la tarde.
De esta información, se colige que el anuncio se realizó para la sesión plenaria del 12 de junio de 2007.
1.3.2.3. Según la certificación citada en el numeral anterior, en la sesión plenaria del 12 de junio de 2007, “a la cual se hicieron presentes ciento cincuenta y ocho (158) Honorables Representantes, fue considerada y aprobada por la mayoría requerida constitucionalmente, en votación ordinaria, el Informe de Conciliación del Proyecto en mención. Lo anterior según consta en el registro electrónico y manual remitido por el Subsecretario General de la Corporación mediante oficio SbSG. 2.1.0458-07 y en el Acta de Sesión Plenaria N° 55 de junio 12 de 2007, la cual se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso N° 327 de 2007.” En ese sentido, verificado el contenido del acta, la Sala advierte que el informe de la comisión accidental de conciliación fue aprobado por votación ordinaria
2. Trámite legislativo de subsanación
Como se indicó en apartado anterior de esta sentencia, la Corte identificó un vicio de procedimiento en la discusión y votación del Proyecto de Ley, consistente en el incumplimiento del requisito de anuncio previo al debate y aprobación, contemplado en el inciso final del artículo 160 C.P. En cumplimiento de lo ordenado en el Auto 081/08, el Congreso rehizo el procedimiento afectado por el vicio del siguiente modo:
2.1. Segundo debate en Cámara de Representantes
2.1.1. Con el fin de subsanar el vicio de procedimiento citado, la Cámara de Representantes repitió el anuncio de la discusión y votación del Proyecto de Ley en la sesión plenaria del 29 de abril de 2008, consignada en el Acta 105 de la misma fecha. Al respecto, en la Gaceta del Congreso 293 del 28 de mayo de 2008, se lee lo siguiente:
“Dirección de la sesión por la Presidencia (doctor Oscar Arboleda Palacio): Anuncie los proyectos señor Secretario y les recuerdo o les informo que mañana no habrá Plenaria pero trabajaremos, martes, miércoles y jueves de la semana entrante.
La Secretaría General informa, doctor Jesús Alfonso Rodríguez: Vamos a anunciar los proyectos de ley y acto legislativo que serán debatidos y votados en la próxima sesión.
Dirección de la sesión por la Presidencia (doctor Oscar Arboleda Palacio): Próxima sesión, martes a las 3:00 p. m.
La Secretaría General informa, doctor Jesús Alfonso Rodríguez: Martes 6 de mayo a las 3:00 p. m. o en la próxima sesión en la que sí discutan o debatan proyectos ley.
La Secretaría General informa (doctora Flor Marina Daza): Corrección de procedimientos de conformidad con lo ordenado según auto 081 de abril 2 de 2008, proferido por la honorable Corte Constitucional y lo establecido en el parágrafo del artículo 241 de {la Constitución Política y el artículo 202 de la Ley 5ª del 92. Se procede a subsanar dicho vicio de procedimiento de acuerdo al Acto Legislativo número 01 de 2003, al Proyecto de Ley Estatutaria número 221 de 2007 Cámara, 027 de 2006 Senado, acumulado con el 05 de 2006 Senado, por la cual se dictan las disposiciones generales del hábeas data y se regula el manejo de la información contenida en bases de datos personales, en especial la financiera, crediticia, comercial, de servicios y provenientes de terceros países y se dictan otras disposiciones.
Estas correcciones están publicadas en la Gaceta del Congreso número 189 de 2007, la ponencia está públicada en la gaceta 189 de 2007. (…) Están anunciados los proyectos para la próxima sesión señor Presidente.
Dirección de la sesión por la Presidencia doctor Bérner León Zambrano: Se levanta la sesión y se cita para el día martes 6 de mayo, a las 3:00 p. m.
De lo anterior se advierte que la discusión y votación en segundo debate fue anunciada para la sesión del martes 6 de mayo de 2008. Sobre el particular, debe insistirse que aunque el Presidente hizo uso de la simple expresión “anuncio”, la jurisprudencia constitucional ha concluido que la utilización de la misma en el contexto del trámite legislativo, refiere unívocamente al cumplimiento del requisito dispuesto en el inciso final del artículo 160 C.P
2.1.2. La discusión y votación del Proyecto de Ley en segundo debate de la Cámara de Representantes acaeció en la sesión plenaria del 6 de mayo de 2008, de la que da cuenta el Acta 106 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 326 del 6 de junio de 2008. En esta sesión, se aprobaron dos proposiciones relacionadas con la inclusión del parágrafo al literal i. del artículo 3º del Proyecto, relacionado con la exclusión de la aplicación de algunas disposiciones de la ley a las agencias de información comercial; al igual que el parágrafo 2º del artículo 10º, relativo a la gratuidad de la consulta de la información por parte de los titulares de la información. Cabe anotar que estas proposiciones son idénticas a las promovidas y aprobadas por la plenaria de la Cámara en el trámite original del Proyecto de Ley. En ese sentido, se verifica que el procedimiento subsanatorio no modificó lo decidido por la plenaria en cuanto al contenido de la iniciativa.
Finalmente, debe tenerse en cuenta que en dicha sesión la Secretaría de la Cámara hizo constar que la iniciativa, junto con las proposiciones presentadas, fueron aprobadas por las mayorías exigidas por la Constitución y la ley, mediante votación ordinaria. A su vez, el Secretario General certificó a la Corte que la iniciativa fue discutida y aprobada con la presencia de 119 Representantes
2.2. Conciliación
En tanto la existencia de un vicio de procedimiento en segundo debate afectó el procedimiento subsiguiente, esto es, la consideración y votación del informe de conciliación por parte de las plenarias de Senado y Cámara; estas etapas del trámite también fueron nuevamente efectuadas, como pasa a explicarse:
2.2.1. Cámara de Representantes
El informe de conciliación correspondiente al Proyecto de Ley fue publicado en la Gaceta del Congreso 229 del 7 de mayo de 2008.
El anuncio para la discusión y votación del informe de conciliación al Proyecto de Ley se llevó a cabo en la sesión plenaria del 7 de mayo de 2008, contenida en el Acta 107 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 327 del 7 de mayo de 2008. En dicho documento se lee lo siguiente:
“Dirección de la Sesión por la Presidencia doctor Oscar Arboleda Palacio: Señora Secretaria, le ruego leer los proyectos, para la próxima Sesión del martes, a fin de que, dejemos este punto bien claro para una próxima sesión.
Dirección de la Sesión por la Presidencia doctor Oscar Arboleda Palacio: Señora Secretaria, le ruego darle lectura para la próxima sesión del martes.
Secretario Auxiliar Luis Ramón Silva: Con mucho gusto señor Presidente, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, se anuncian los siguientes proyectos, para sesión del día martes 13 de 2008 (sic) o para la siguiente sesión de Plenaria en que se adelanta Proyecto de ley y ello es: Informe de conciliación, Proyecto de ley 303 de 2007 Cámara, 027 de 2006 Senado por la cual se adiciona el artículo 57 de la Ley 5a de 1992. (…) Proyecto de ley Estatutaria 221 de 2007 Cámara, 027 de 2006 Senado, acumulado con el Proyecto de ley 005 de 2006 Senado, por la cual se dictan las disposiciones generales del Hábas Data, (sic) y se regula el manejo de la información contenida en bases de datos, personales en especial, la financiera crediticia comercial de servicios y la providencia de terceros países, (sic) y se dictan otras disposiciones, publicado en la Gaceta 229 de 2008. (…) Señor Presidente han sido leídos los proyectos, que se deben anunciar para debatir el próximo martes o el día en que hayan debates de Proyecto de ley, anexando a los que se anunciaron ayer.
Como se observa, el anuncio de la discusión y votación del informe de conciliación se hizo para una fecha determinable, esto es, “el próximo martes”, que corresponde al 13 de mayo de 2008.
Así, en la sesión plenaria del 13 de mayo de 2008, descrita en el Acta 108 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 353 del 11 de junio de 2008, el informe citado fue sometido a discusión y votación, siendo aprobado, “por las mayorías exigidas en {la Constitución Política y en la ley de acuerdo con el último registro” Esta afirmación es corroborada por la certificación que para el efecto emitiera el Secretario General de la Cámara de Representantes, en el sentido que en dicha sesión plenaria, “se registró la presencia de noventa y seis (96) H. Representantes, siendo aprobado el mencionado informe por la mayoría de los miembros presentes de la corporación, con arreglo a los mandatos del artículo 219 de la Ley 5ª de 1992.
2.2.2. Senado de la República
El informe de conciliación correspondiente al Proyecto de Ley de la referencia fue publicado en la Gaceta del Congreso 239 del 8 de mayo de 2008.
El anuncio de la discusión y votación del informe de conciliación al Proyecto de Ley fue realizado en la sesión plenaria del 14 de mayo de 2008, contenida en el Acta 46 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 407 del 1º de julio de 2008. En dicha acta, se observa lo siguiente:
“La Presidencia indica a la Secretaría continuar con el siguiente punto del Orden del Día.
III Anuncio de proyectos
Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.
Siguiente punto señora Presidenta, anuncio de proyectos, los proyectos para, discutir y votar en la próxima sesión plenaria del Senado de la República son los siguientes: (…) • Proyecto de ley Estatutaria número 027 de 2006 Senado, 221 de 2007 Cámara, (Acumulado 05 de 2006 Senado), por la cual se dictan las disposiciones generales del Hábeas Data y se regula el manejo de la información contenida en las bases de datos personales, en especial la financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países y se dictan otras disposiciones. (…) Todos estos proyectos señora Presidenta están debidamente publicados en la Gaceta del Congreso, están leídos los proyectos para la próxima Sesión señora Presidenta.
En este caso, se advierte que la plenaria utilizó la expresión “próxima sesión” para hacer referencia a la sesión en que se efectuaría la discusión y votación del informe de conciliación. Sobre el particular, la Corte considera que esta expresión permite, a la luz de la jurisprudencia constitucional aplicable contar con una fecha determinable de anuncio de debate y aprobación, esto es, la sesión plenaria siguiente a la del 14 de mayo de 2008.
Esa sesión se efectuó el 20 de mayo de 2008, contenida en el Acta 47 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 479 del 30 de julio de 2008. En dicha sesión se sometió a discusión y votación el informe de conciliación, el cual fue aprobado “con el quórum constitucional requerido. Esta información es ratificada por el Secretario General del Senado, quien en constancia solicitada por la Corte, señaló que “al momento de la votación del Informe de Conciliación no se solicitó votación nominal ni se solicitó verificación del quórum, por lo tanto aparecen votando los senadores que se registraron durante la sesión que según el Acta correspondiente a 91 senadores, exceptuándose la constancia de retiro del recinto no votando el informe, del HS Mario Salomón Nader Muskus.
3. Constitucionalidad del procedimiento surtido por el proyecto de ley
El artículo 153 C.P. exige que para la aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias debe contarse con la mayoría absoluta de los miembros del Congreso. A su vez, contempla que el trámite de esas iniciativas debe efectuarse dentro de una sola legislatura.
Por ende, el parámetro de constitucionalidad del control formal de los proyectos de ley estatutaria comprende tanto las normas superiores y orgánicas que regulan el procedimiento para la formación de las leyes, junto con las exigencias específicas para el trámite de las leyes estatutarias. En ese contexto, los proyectos de ley estatutaria debe (i) cumplir con el requisito de publicación del proyecto en la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva (C.P. art. 157.1 y Ley 5ª de 1999, art. 144); (ii) haber sido aprobados, por mayoría absoluta, en las comisiones y las plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes (C.P., arts. 153 y 157 y Ley 5ª de 1992, arts. 117, 119 y 147); (iii) haber respetado las pautas fijadas en el artículo 160 de la Constitución Política para los debates, a saber: las de la publicación de las ponencias y que entre el primero y el segundo debate en cada cámara debe mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una cámara y la iniciación de la discusión en la otra deben transcurrir por lo menos quince días; (iv) haberse dado aviso de que el proyecto será sometido a votación en sesión distinta a aquélla en la que se efectúa la respectiva votación y someter el proyecto a votación en la oportunidad anunciada (art. 8 del Acto Legislativo 001 de 2003 – C.P., art. 160). Al respecto cabe anotar que el art. 9 del Acto Legislativo 001 de 2003 (C.P., art. 161) dispuso que esta exigencia también se aplica a los debates sobre los informes de las comisiones de conciliación, los cuales deberán ser publicados por lo menos un día antes; (v) haber sido aprobado dentro de una sola legislatura, con la aclaración de que este plazo se refiere únicamente al trámite dentro el Congreso, y no se extiende al período que requiere la revisión previa que efectúa la Corte Constitucional (C.P., art. 153, y Ley 5ª de 1992, art. 208); (vi) respetar los principios de unidad de materia, de identidad y consecutividad (C.P., arts. 158, 157, 160 y 161); (vii) para el caso de las normas que ordenan gasto público, acreditar el cumplimiento de lo previsto en el artículo 7º de la Ley 819/03 – Orgánica de Presupuesto, al igual que la reserva de iniciativa legislativa que para el efecto prevé el artículo 154 C.P. y (viii) haber obtenido la sanción del gobierno, la cual, en el caso de los proyectos de ley estatutaria solamente procede luego de que la Corte Constitucional haya efectuado el control previo de constitucionalidad y haya declarado la exequibilidad de las disposiciones del proyecto (C.P. arts. 153, 157 y 241), razón por la cual se trata de una condición que no es posible comprobar en esta sentencia. Pasa la Corte a analizar el cumplimiento de cada uno de estos requisitos:
3.1. Publicación del proyecto antes de darle curso en la comisión respectiva
Según se observa en el trámite legislativo descrito, las iniciativas que al acumularse dieron lugar al Proyecto de Ley objeto de análisis fueron publicadas en las Gacetas del Congreso 243 y 246 del 25 de julio de 2006. Luego de la acumulación, la ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República fue publicada en la Gaceta del Congreso 367 del 14 de septiembre de 2006.
Del mismo modo, en apartado anterior de esta providencia se demostró que cada uno de los informes de ponencia, al igual que el informe de conciliación – tanto en el trámite original como en el subsanatorio – contaron con las publicaciones previas a la discusión del Proyecto en cada debate. Al respecto, debe aclararse que para el caso de la aprobación de la iniciativa en el trámite subsanatorio, las Cámaras hicieron alusión a las publicaciones realizadas en el procedimiento original, circunstancia que no incide en la vigencia del principio de publicidad, en tanto permite que los congresistas tuvieran conocimiento previo del texto sometido a discusión y votación. En consecuencia, el requisito exigido por el artículo 157-1 fue cumplido debidamente.
Por último, debe tenerse en cuenta que el reparo efectuado por el Procurador General, relativo a la presunta afectación del principio de publicidad en el trámite legislativo, para el caso del procedimiento surtido en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, fue resuelto por la Corte en el Auto 081/08 antes aludido. En dicha decisión se expuso lo siguiente:
“11. Como se indicó al momento de describir el procedimiento legislativo surtido respecto del Proyecto de Ley Estatutaria, se observa que para el caso de la Cámara de Representantes, el informe de conciliación fue rendido el 4 de junio de 2007 y publicado en la Gaceta del Congreso 247 del 5 de junio de 2007. A su vez, la discusión y votación del citado informe fue anunciado en la sesión plenaria del 5 de junio de 2007, indicándose que sería debatido el 12 de junio del mismo año, fecha en la que efectivamente se llevó a cabo ese trámite. Conforme a este recuento, el cuestionamiento propuesto por el Procurador General se basa en considerar que la publicación del informe de ponencia no se hizo antes del anuncio de la discusión y votación, sino que dichas actuaciones se realizaron simultáneamente, lo que en su criterio vulnera el artículo 157-1 C.P., puesto que la publicación no fue realizada antes de darle curso a la iniciativa en la plenaria de la Cámara.
En el fundamento jurídico 9 de esta providencia se concluyó, a partir del análisis de la jurisprudencia sobre la materia, que el objetivo constitucional del anuncio previo de la discusión y votación, al igual que de la publicación de los proyectos de ley, es la de fortalecer el principio democrático representativo, en la medida en que toman la forma de mecanismos que facilitan la adopción de decisiones informadas por parte de los congresistas. Bajo esta lógica, lo que se exige es que tanto el anuncio como la publicación precedan en el tiempo a la discusión y aprobación de los proyectos de ley. Por ende, el principio de publicidad resulta afectado cuando la discusión y votación se realiza sin que se hubiere rendido el informe de ponencia o cuando el anuncio se lleva a cabo antes de que se rinda el informe y el mismo es debatido y aprobado inmediatamente después, sin que los congresistas hubieren podido informarse adecuadamente sobre el contenido de la iniciativa.
En el presente caso, se tiene que el informe de conciliación fue (i) rendido antes de la fecha del anuncio de su discusión y votación; y (ii) publicado el mismo día de la plenaria en que se efectuó el anuncio. Del mismo modo, la Sala advierte que el debate y aprobación del informe de conciliación se verificó en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 12 de junio de 2007, esto es, una semana después del anuncio previo y la publicación.
De acuerdo con esta comprobación fáctica, la Corte considera que el principio de publicidad al interior del procedimiento legislativo no sufrió desmedro alguno para el caso de la aprobación del informe de conciliación aludido. En efecto, la publicación del informe de conciliación fue coetánea al anuncio de la discusión y votación y, a su vez, el debate se llevó a cabo luego de un plazo suficiente para que los congresistas conocieran el contenido de la iniciativa y, en cualquier caso, antes que la plenaria de la Cámara asumiera el estudio del informe, cumpliéndose de esta manera lo previsto tanto en el artículo 157-1 C.P. y el inciso primero del artículo 157 del Reglamento del Congreso.”
En conclusión, no existe evidencia alguna que la discusión y aprobación del informe de conciliación en la Cámara de Representantes se desarrollara de manera intempestiva. Antes bien, el análisis del procedimiento surtido demuestra que los congresistas conocieron el contenido del informe con la suficiente antelación, de modo que se garantizó que el debate y votación de la iniciativa en esta instancia del procedimiento legislativo contara con la información suficiente. Así, la Corte concluye que no concurre vicio de procedimiento en relación con el problema jurídico propuesto por el Procurador General.
3.2. Aprobación por mayoría absoluta
En el recuento del trámite legislativo del Proyecto la Corte advierte, en primer término, que las votaciones en cada una de las etapas tuvieron naturaleza ordinaria. De conformidad con el artículo 129 del Reglamento del Congreso, la votación simple se verifica cuando los congresistas demuestran su consentimiento con la aprobación de la iniciativa a través de un golpe en el pupitre. En estos casos, el Secretario informará sobre el resultado de la votación y, si no se pidiere acto de verificación, se tendrá por exacto dicho informe. Este método se opone a la votación nominal, en la que la cámara correspondiente acuerda que cada uno de los congresistas exprese el sentido de su voto, consignándose en el acta correspondiente el resultado de la votación, con la expresión individual de los mismos.
Bajo está lógica, en cada una de las etapas del procedimiento legislativo que antecedieron a la aprobación del Proyecto de Ley, tanto en su etapa original como el trámite subsanatorio, los secretarios de las comisiones primeras y de las plenarias de Senado y Cámara de Representantes, hicieron constar que (i) se contaba con el quórum decisorio; y (ii) la iniciativa había obtenido las mayorías exigidas por la Constitución y la Ley, que para el presente caso deben tener carácter absoluto, en los términos del artículo 153 C.P. Durante cada una de las sesiones, ningún congresista solicitó la verificación de la votación, de modo que el informe rendido por los secretarios se tuvo por exacto.
No obstante, como lo pone de presente el Procurador General, para el presente caso no se cuenta con información acerca del número preciso de votos favorables con los que contó el Proyecto de Ley en cada uno de los debates, de manera tal que no es posible acreditar el cumplimiento de la exigencia de mayoría absoluta. No obstante, debe la Corte señalar que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que dentro del trámite de las leyes estatutarias, la constatación que realicen los secretarios de las cámaras legislativas, en el marco de una votación ordinaria, acerca de la existencia de quórum decisorio y de la mayoría absoluta para su aprobación, permiten acreditar de manera suficiente el requisito de mayorías previsto por la Carta para el caso de los proyectos de ley estatutaria. En efecto, en la sentencia C-502/07 se expresaron los argumentos siguientes sobre este particular:
“El Procurador objeta que en varias de las actas y las sesiones no se especificó con claridad cuántos congresistas habían votado a favor y cuántos en contra. Al respecto cabe manifestar que la Corte Constitucional ya ha definido que para demostrar que un determinado proyecto fue aprobado por la mayoría absoluta es suficiente que se certifique que había quórum decisorio y que se surtió la votación ordinaria
siempre y cuando ningún congresista haya solicitado la verificación posterior. Al respecto se señaló en la sentencia C-179 de 2002:
La Corte dentro de un criterio de flexibilidad que excluye rigorismos en las exigencias del trámite legislativo, adoptado con miras a hacer efectivo el principio democrático, acepta que a partir de la lectura del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso, puede admitirse que la forma de votación ordinaria, previa la verificación del quórum deliberatorio (n.e. decisorio), es suficiente para acreditar la aprobación por mayoría absoluta de una determinada propuesta legislativa que la requiera, si ningún congresista solicita la verificación posterior.”
Luego, en la sentencia C-037 de 200, en la cual se analizó el proyecto de ley estatutaria “Por medio de la cual se establece un mecanismo de inscripción y votación para garantizar el libre ejercicio de este derecho en desarrollo del artículo 258 de la Constitución Nacional”, se expresó al respecto:
“Tratándose de leyes estatutarias, tal como lo señaló la Corte en la Sentencia C-179 de 2002, en la medida en que se haya acreditado la existencia de quórum decisorio, es decir la presencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva célula congresiona, la aprobación en votación ordinaria, si nadie solicita verificación o deja constancia de voto negativo, debe entenderse que lo fue por la mayoría de los integrantes, así no haya habido constatación sobre ese hecho, y de tal modo debe ser certificado por los secretarios, quienes incumplen con su función cuando se limitan a remitir a la respectiva acta y omiten certificar si la aprobación del proyecto se cumplió en las condiciones previstas en la Constitución.”
Por otro lado, es importante anotar que el hecho de que sean imprecisas algunas de las certificaciones expedidas por los Secretarios de las Comisiones y las Plenarias de las cámaras legislativas no es determinante para poder asegurar que en el trámite de un proyecto se incumplió el requisito de las mayorías exigidas para la aprobación del mismo. En estos casos, las respectivas certificaciones deberán ser analizadas en conjunto con las actas de las sesiones, consignadas en la Gaceta del Congreso.
Pues bien, la aplicación de los criterios antes señalados a la secuencia de aprobación del proyecto que ha sido descrita conduce a la Corte a la conclusión de que en este punto no se violó la Constitución. Durante el trámite del proyecto sí se cumplió con el requisito de la mayoría absoluta para los proyectos de ley estatutaria. En todos los casos se certificó que existía quórum decisorio o el quórum requerido constitucionalmente y que el proyecto había sido aprobado. Así mismo, en ningún caso los congresistas participantes en la votación solicitaron la verificación del quórum o dejaron constancia del voto negativo. De esta manera, debe entenderse que en todas las oportunidades se cumplió con el requisito de la mayoría absoluta.”
Estas reglas jurisprudenciales son del todo aplicables en el presente análisis. Como se tuvo oportunidad de indicar en la descripción del trámite legislativo que antecedió a la aprobación del Proyecto de Ley, en cada uno de los debates los secretarios dieron cuenta de la existencia de quórum decisorio y la votación conforme a las mayorías constitucionales. Incluso, en varios de estos debates se hizo referencia explícita a que la votación llenaba los requisitos de mayoría previstos para las leyes estatutarias. A su vez, verificadas las actas de sesión correspondientes, se tiene que los congresistas asintieron la contabilización de la votación hecha por los secretarios, sin que existieran solicitudes de verificación ni del quórum ni del número de votos. Tampoco hicieron uso de la facultad para solicitar votación nominal, por lo que, en suma, debe tenerse por acreditado el cumplimiento de la votación con mayoría absoluta que prevé el artículo 153 C.P.
3.3. Cumplimiento de las pautas del debate previstas en el artículo 160 C.P.
De acuerdo con el análisis del trámite legislativo, el Proyecto de Ley fue aprobado en primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República el 12 de octubre de 2006 y en segundo debate en la Plenaria del Senado el 12 de diciembre del mismo año. Del mismo modo, para el caso del trámite en Cámara de Representantes, la iniciativa inició su debate en Comisión el 24 de abril de 2007 y fue aprobada en primer debate el 8 de mayo de 2007 y en segundo el 29 de mayo de 2007.
En consecuencia, se tiene que el primer requisito previsto en el artículo 160 C.P. fue cumplido, puesto que entre el debate en comisión y en plenaria, tanto en Senado como en Cámara, medió un término superior a ocho días. De la misma forma, entre la aprobación del Proyecto de Ley en la plenaria del Senado de la República y el inicio del debate en la Comisión Primera de la Cámara, existe un periodo superior a quince días.
Igualmente, se advierte que en cada uno de los debates, en el trámite de las comisiones accidentales de conciliación y en el procedimiento subsanatorio, se verificó la existencia de informe de ponencia o de conciliación, según el caso, los cuales fueron publicados con antelación al debate en cada célula congresional. En igual sentido, analizado el contenido de los informes de ponencia para segundo debate, la Corte encuentra que en el mismo se expusieron la totalidad de las propuestas que fueron consideradas en las comisiones y los motivos de su rechazo.
3.4. Anuncio previo a la discusión y votación
El inciso final del artículo 160 de {la Constitución Política, adicionado por el artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003 establece que ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella en que previamente se haya anunciado. Igualmente, esta regla establece que el aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se verificará la votación.
Sobre este requisito, la jurisprudencia constitucional ha consolidado una doctrina definida sobre las condiciones materiales y procedimentales que deben reunirse para el cumplimiento de la citada condición. De manera general, este precedente ha dispuesto que el anuncio debe cumplir con los siguientes requisitos: (i) debe estar presente en la votación de todo proyecto de ley; (ii) debe darlo la presidencia de la cámara o de la comisión en una sesión distinta y previa a aquella en que debe realizarse la votación del proyecto; (iii) la fecha de la votación debe ser cierta, es decir, determinada o, por lo menos, determinable; y (iv) un proyecto de ley no puede votarse en una sesión distinta a aquella para la cual ha sido anunciado.
La Corte ha considerado que el anuncio de la discusión y votación de los proyectos de ley no está sometido a fórmula sacramental alguna, a condición que la expresión utilizada transmita inequívocamente la intención de la mesa directiva de someter a votación un determinado proyecto de ley en una sesión futura y definida. Por lo tanto, la Sala en diversas decisiones ha ejercido una interpretación flexible de las expresiones utilizadas por las cámaras para efectuar el anuncio. De esta manera, la Corte ha otorgado validez constitucional a expresiones como “considerar” o “debatir e, incluso, ha entendido que el simple término “anuncio”, utilizado en el marco de los debates legislativos con la finalidad de mencionar los proyectos que serán debatidos en una sesión futura, permite acreditar el cumplimiento del trámite previsto en el inciso final del artículo 160 C.P. Esto en la medida en que un procedimiento de esta naturaleza sólo es exigido durante el trámite legislativo para los efectos previstos en la citada norma constitucional
El cumplimiento del requisito de anuncio previo de la discusión y votación depende, según los requisitos expuestos, que sea realizado para una fecha determinada o, al menos determinable. En consecuencia, se ha considerado que las cámaras legislativas deben señalar la fecha precisa de la sesión en que se efectuará la discusión y votación del proyecto de ley o, en su defecto, será posible acreditar el cumplimiento del citado requisito cuando del contexto de la sesión en que se efectuó el anuncio es posible concluir, de forma inequívoca, la fecha en la que se verificará el debate y aprobación de la iniciativa correspondiente
En idéntico sentido, la necesidad de contar con la certeza suficiente acerca de la fecha de la sesión en que se efectuará la discusión y votación del proyecto de ley, sustenta la regla jurisprudencial que exige la continuidad de la “cadena” de anuncios. Según esta condición, en caso que el proyecto de ley no haya sido sometido a discusión y votación en la sesión para el que fue anunciado, la presidencia de la comisión o plenaria correspondiente debe reiterar el anuncio para la sesión siguiente, efectuándose el mismo procedimiento tantas veces sea necesario hasta tanto se realice la discusión y aprobación del proyecto. En caso que se pretermita este requisito, se vulneraría el mandato constitucional del artículo 160 Superior, en tanto la iniciativa sería aprobada en una sesión diferente a aquella en que previamente se haya anunciado.
Por último, la doctrina constitucional en comento ha establecido que el vicio de procedimiento derivado del incumplimiento del requisito del anuncio previo tiene naturaleza subsanable. Ello siempre y cuando haya acaecido luego de completarse una de las etapas estructurales del proceso legislativo, esto es, el debate y aprobación del proyecto de ley tanto en comisión como en plenaria de una de las cámaras Lo anterior, sin embargo, deberá aplicarse en cada procedimiento legislativo en armonía con la necesidad de proteger los derechos de las minorías representadas en el Congreso. Por ende, como lo dispuso la Corte en el Auto 311/06, la naturaleza subsanable del vicio también depende de la preservación de los derechos de las minorías al interior del proceso legislativo. Como se señaló en esa providencia, el vicio se tornará insubsanable cuando “afecta el principio de representatividad de la opinión de las minorías, de modo que, de no haberse presentado, los resultados de la votación habrían determinado un rumbo distinto al acto sometido a aprobación”.
En el asunto objeto de análisis, se tiene que en cada una de las etapas del procedimiento legislativo se dio cumplimiento al requisito de anuncio previo de la discusión y votación, según se constató al momento de describir el procedimiento surtido por el Proyecto de Ley. Así, en todas las sesiones previas se indicó una fecha determinada o suficientemente determinable en que se llevaría a cabo la sesión en que se sometería a debate y aprobación la iniciativa. Aunque en algunas de estas sesiones no se hizo alusión expresa a que el anuncio era para discutir y aprobar la iniciativa, con base en el precedente citado, es evidente que el simple uso de la expresión “anuncio” en el contexto del debate legislativo, está unívocamente dirigido a acreditar la condición prevista en el inciso final del artículo 160 C.P. Adicionalmente, no se evidencia que en ninguna de las etapas del proceso legislativo se haya roto la cadena de anuncios, de modo tal que puede concluirse válidamente que en cada una de las instancias del proceso legislativo los congresistas estuvieron suficientemente informados sobre la sesión en que se sometería el Proyecto a debate y aprobación.
Por último, debe tenerse en cuenta que el trámite subsanatorio realizado con ocasión del vicio de procedimiento identificado por la Corte en el Auto 081/08 cumplió con las condiciones anteriormente descritas. En efecto, tanto en la discusión y votación en la Plenaria de la Cámara de Representantes, como en la repetición del trámite de debate y aprobación del informe de conciliación en ambas cámaras, el anuncio previo contó con los requisitos anteriormente señalados. En cada una de estas instancias del trámite legislativo, las mesas directivas señalaron una fecha determinada en la que se aprobaría el Proyecto de Ley, fecha en la que pudo verificarse ese acto. Por lo tanto, el vicio de procedimiento identificado por la Corte, que motivó la devolución del expediente legislativo, fue debidamente subsanado por el Congreso, de modo tal que es procedente adoptar una decisión definitiva sobre el asunto de la referencia, en los términos del parágrafo del artículo 241 Superior.
3.5. Aprobación en una sola legislatura
Los proyectos de ley que, acumulados, dieron lugar a la iniciativa objeto de examen fueron radicados en la Secretaría General del Senado de la República el 21 de julio de 2006. A su vez, el informe de conciliación al Proyecto de Ley fue aprobado por las plenarias del Senado y de la Cámara el 12 de junio de 2007. En ese sentido, la iniciativa fue considerada y aprobada en la legislatura comprendida entre el 20 de julio de 2006 y el 20 de junio de 2007, cumpliéndose de esta manera con el requisito exigido en el artículo 153 de la Constitución.
Como se indicó anteriormente, este requisito es predicable solo del trámite original del proyecto de ley, por lo que no se extiende al periodo de revisión de la iniciativa ante la Corte Constitucional, término en el que están comprendidos los plazos que otorgue esta Corporación para la subsanación de vicios de procedimiento, como sucedió para el asunto objeto de estudio.
3.6. Cumplimiento de los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad
3.6.1. El artículo 158 de la Constitución establece que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El principio de unidad de materia ha sido objeto de un análisis prolijo por parte de la jurisprudencia de la Corte, precedente que ha insistido en señalar que la calificación acerca del cumplimiento de este presupuesto está basada en la ponderación entre el contenido del principio y la vigencia del principio democrático y la libertad de configuración normativa del legislador. Por lo tanto, la violación del principio de unidad de materia se acreditará únicamente cuando se demuestre que el precepto no tiene ninguna relación de conexidad objetiva y razonable (de carácter causal, temático, sistemático y teleológico) con la materia de la ley respectiva Tal caracterización, entonces, es incompatible con una visión rígida del principio, la cual afectaría de manera desproporcionada la actividad legislativa y los principios democrático y de conservación del derecho. En ese sentido, el principio de unidad de materia resulta vulnerado sólo cuando el precepto de que se trate se muestra totalmente ajeno al contenido temático de la ley que hace parte
Para la determinación del cumplimiento de este requisito, entonces, deberá identificarse dos instancias. La primera, destinada a precisar el alcance material o núcleo temático de la ley. La segunda, relacionada con establecer si la norma objeto de análisis está relacionada con esa temática, a partir de los criterios de conexidad citados.
Para el caso del Proyecto de Ley, su temática está relacionada con la determinación de las reglas destinadas a regular el ejercicio del derecho a la autodeterminación informática o hábeas data de los titulares de información contenida en bases de datos personales, en especial aquellos datos de contenido financiero, crediticio, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países. Como se infiere de los artículos 1º y 2º de la iniciativa, la ley estatutaria tiene por objeto regular los mecanismos para que los ciudadanos puedan ejercer las facultades contenidas en el artículo 15 C.P., relativas al conocimiento, actualización y rectificación de su información personal, específicamente aquella relacionada con fines crediticios y comerciales.
Para cumplir con este propósito, la norma determina en su sección preliminar su objeto, ámbito de aplicación, las definiciones de los conceptos utilizados en la ley estatutaria, los principios aplicables a la administración de los datos personales y las reglas sobre circulación de información. A su vez, en su título segundo prevé la carta de derechos de los titulares de información, exigibles ante las fuentes, los operadores y los usuarios del dato personal. El título tercero fija los deberes correlativos de dichos sujetos en relación con las prerrogativas previstas para los usuarios de la información. El título cuarto establece tanto las razones que justifican la administración del dato financiero en virtud de su relación con el interés público, como los requisitos especiales exigidos a las fuentes y a los operadores de información personal. Igualmente, prevé las condiciones de presentación del dato crediticio por parte de los operadores y las finalidades del acceso a esa información por los usuarios. El título quinto fija el procedimiento de peticiones y reclamos, destinado a que los titulares de la información ejerzan las facultades de conocimiento, actualización y rectificación del dato financiero. El título sexto determina las facultades adscritas a las entidades encargadas de la vigilancia de los destinatarios de la ley, en especial los operadores y usuarios de la información personal, junto con el régimen sancionatorio aplicable. Por último, el título séptimo establece las disposiciones finales de la normatividad estatutaria, relativas a la determinación de un régimen de transición dirigido a la adecuación del funcionamiento de las instancias destinatarios de sus disposiciones y en relación con la caducidad del dato financiero sobre incumplimiento, vigente al momento de promulgación de la ley.
Para la Corte es claro que cada uno de estos asuntos no sólo guarda relación estrecha con el núcleo temático del Proyecto de Ley, sino que toman la forma de herramientas necesarias para el desarrollo de los contenidos normativos propios de la regulación del derecho al hábeas data, específicamente en lo que respecta a la administración de datos personales de naturaleza financiera, comercial y crediticia. En consecuencia, el requisito previsto en el artículo 158 Superior es adecuadamente cumplido en el presente análisis.
No obstante, debe advertirse que estas consideraciones resultan aplicables para dos contenidos concretos del articulado del Proyecto de Ley, los cuales, aunque en criterio de algunos de los intervinientes, no guardan conexidad objetiva y razonable con la temática de la iniciativa, empero sí hacen parte de la materia del Proyecto. El primero de ellos es la expresión “así como el derecho a la información establecido en el artículo 20 de la Constitución Política”, contenido en el artículo 1º del Proyecto. Como se expondrá en detalle en el apartado 1.1. del análisis material de la iniciativa, el Proyecto de Ley, considerado a partir de criterios sistemáticos, históricos y teleológicos, tiene por objeto particular establecer un sistema de reglas para la administración de datos personales relacionados con el comportamiento crediticio, excluyéndose otras materias, como es el caso del derecho a la información, el derecho a la intimidad y la regulación de otros escenarios del ejercicio del derecho al hábeas data, distinto al expuesto. Empero, aunque para la Corte es claro que la normatividad estatutaria no establece un régimen integral sobre el derecho a la información, esta garantía constitucional tiene una relación intrínseca con varios aspectos del proceso de administración de datos personales, como se demostrará en el análisis posterior sobre los aspectos materiales del Proyecto. En efecto, las prerrogativas que la norma estatutaria confiere a algunos de los agentes que concurren en dicho proceso, como es el caso de los titulares y usuarios del dato, se explican a partir del ejercicio del derecho a la información. Por ende, no resulta desacertado que dentro del ámbito sectorial del Proyecto de Ley, se incluya una referencia a ese derecho fundamental, a condición que se interprete bajo las condiciones mencionadas.
Similares consideraciones resultan aplicables para la expresión “todos”, contenida en el inciso primero del artículo 2º del Proyecto de Ley, relacionado con su ámbito de aplicación. En efecto, la inclusión de esa palabra en el precepto involucra que la iniciativa objeto de análisis regule “todos los datos de información personal registrados en un banco de datos”, pudiera cuestionarse en el sentido que la normatividad estatutaria se restringe a regular el derecho al hábeas data predicable de los procesos de administración de datos personales, por lo que resultaría contrario al principio de unidad de materia la aplicación del Proyecto a todas los modalidades de información personal. Sin embargo, en criterio de la Corte, este entendimiento del precepto se funda en una comprensión descontextualizada del mismo. En efecto, a partir de una interpretación sistemática de la disposición, basada en el reconocimiento del carácter sectorial de la regulación estatutaria, es válido concluir que la expresión analizada versa exclusivamente sobre la información personal de contenido financiero, comercial, crediticia, de servicios y proveniente de terceros países, definida en el literal j) del artículo 3º del Proyecto de Ley. Así, conforme a esta comprobación, el precepto resulta ajustado al citado principio.
3.6.2. Mientras que el principio de unidad de materia exige del Congreso un criterio de racionalidad mínima en el proceso legislativo, tendiente a que cada uno de los proyectos de ley regule asuntos que puedan agruparse en una unidad temática, impidiéndose con ello la inclusión de tópicos del todo ajenos al asunto objeto de discusión y votación, los principios de consecutividad e identidad están dirigidos a que la iniciativa obtenga un grado de deliberación democrática suficiente. Esto a fin que las normas jurídicas resultantes del proceso legislativo sean legítima expresión de la voluntad de los congresistas, en tanto titulares de la representación popular.
El principio de consecutividad del trámite legislativo se deriva de lo dispuesto por el artículo 157 C.P., en el sentido que los proyectos de ley deben haber sido discutidos y aprobados tanto en comisiones como en las plenarias de ambas cámaras, previsión que la Corte ha denominado como la “regla de los cuatro debates”. En este caso, la prescripción constitucional está dirigida a toda iniciativa cumpla con todos los debates sucesivos en cada una de las instancias del Congreso, con el objeto de garantizar que sea sometida a un debate adecuado y suficiente.
Esta Corporación ha insistido en que el principio de consecutividad debe comprenderse armónicamente con el principio de identidad flexible. En efecto, de conformidad con lo señalado con el artículo 160 C.P., durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. Tal posibilidad busca permitir al interior de las plenarias sea posible someter al debate democrático las propuestas aprobadas por las comisiones, de modo tal que la actividad de aquéllas no se restrinja a la simple confirmación de lo decidido en el primer debate. Esta previsión implica, además, una modificación cualitativa del régimen imperante en la Constitución anterior, pues permite la flexibilización del trámite legislativo, con el fin de obtener mayores niveles de deliberación y análisis de los proyectos de ley, lo que redunda en la eficacia del principio democrático. Como lo ha previsto la jurisprudencia, “(…) bajo el actual esquema constitucional el mismo ha sido relativizado, en el sentido que por su intermedio ya no se exige que el proyecto sea aprobado de manera idéntica en todos los debates parlamentarios, es decir, que su contenido material deba guardar estricta equivalencia durante el trasegar del trámite legislativo. (…)
De acuerdo con estos condicionamientos, el principio de identidad flexible obliga a que si bien la iniciativa debe contar con los cuatro debates reglamentarios, el texto no necesariamente debe ser idéntico en dicho trámite Sin embargo, tal posibilidad de modificación de los proyectos durante el segundo debate está sometida a límites, estrechamente relacionados con la preservación de la unidad temática de la iniciativa. En términos de la Corte, el “concepto de identida comporta más bien que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temátic. Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya discutido y aprobado el tema a que se refiera la adición o modificació. Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativ. || En efecto, la Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara. En este sentido es posible entonces que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo. La exigencia que el ordenamiento impone es que el tema específico al que se refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones se encuentra limitada pues debe respetarse el principio de identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisione.
En este sentido, el límite para inclusión de modificaciones por parte de las plenarias es su unidad temática con los asuntos previamente debatidos. Por ende, lo que recibe reproche constitucional es la introducción de temas autónomos, nuevos y separables que no guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del trámite. La Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qué caso se está ante la inclusión de un tema nuevo. Al respecto, la jurisprudencia prevé que “(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema En el ámbito de los actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es más amplio porque existe una relación estrecha entre distintos temas constitucionales dadas las características de la Constitución de 1991. Así, se ha admitido que la adición de un tema de orden orgánico y funcional –un artículo sobre la participación del Ministerio Público en el nuevo sistema acusatorio– guarda relación suficiente con un aspecto sustantivo –las garantías del investigado o acusado en el proceso penal–
3.6.3. Analizado el trámite surtido por el Proyecto de Ley, se advierte que, en líneas generales, la iniciativa conserva la estructura y los núcleos temáticos puestos a consideración de la Comisión Primera del Senado de la República, por lo que prima facie, no resultan violadas las normas constitucionales y orgánicas que prevén los principios de consecutividad e identidad. Sin embargo, el articulado sufrió modificaciones durante el trámite, las cuales serán ilustradas por la Corte, a fin de demostrar su compatibilidad con los principios mencionados. Igualmente, se hará un estudio separado del cumplimiento de estas condiciones para el caso de los incisos 2º, 3º, 4º y 5º del artículo 21, respecto de los cuales varios de los intervinientes han sostenido que contradicen las normas aplicables al procedimiento legislativo. Conforme a estas consideraciones metodológicas, las modificaciones realizadas al articulado dentro del trámite fueron las siguientes:
3.6.3.1. El informe de ponencia para primer debate fue aprobado sin modificaciones por parte de la Comisión Primera del Senado de la República.
3.6.3.2 En la plenaria del Senado, se discutieron y aprobaron modificaciones marginales al Proyecto de Ley. Para una mejor ilustración, se trascribirán las normas aprobadas por la Comisión Primera y por la Plenaria, subrayándose los apartados modificados.
La Corte advierte que estas previsiones son compatibles con el alcance de la facultad que tienen las plenarias de realizar modificaciones al texto aprobado por las comisiones, en los términos previstos en los artículos 160 C.P. y 178 de la Ley 5ª de 1992. Nótese que los cambios propuestos no incorporan temas nuevos, sino que simplemente constituyen fórmulas alternativas, correcciones de redacción o adiciones a las materias previamente debatidas en la comisión.
3.6.3.3. Un grupo significativo de modificaciones al Proyecto de Ley aprobado por la plenaria del Senado, que incidieron en la determinación del texto definitivo, fueron incorporadas por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. Algunos de ellos estuvieron dirigidos a aspectos meramente formales, relativos a (i) modificar la expresión “información financiera y crediticia” contenida en los artículos 11, 12, 13,15,18 y 19 del texto aprobado por el Senado, por “información financiera, crediticia, comercial y servicios”, a fin de otorgar coherencia al título, el articulado y el ámbito de aplicación del proyecto; y (ii) identificar al artículo 20 (anterior artículo 21) como “Régimen de Transición para las Entidades de Control” A dichos cambios se agregaron los siguientes, subrayándose lo modificado o adicionado:
3.6.3.4. En lo que tiene que ver con la aprobación del Proyecto de Ley por la plenaria de la Cámara de Representantes, la Corte observa que en el trámite subsanatorio se puso a consideración de esa corporación el informe de ponencia presentado durante el procedimiento original, contenido en la Gaceta del Congreso 189 del 17 de mayo de 2007.
En esta etapa del procedimiento legislativo se aprobaron modificaciones al Proyecto en el sentido de agregar a la expresión “información financiera, crediticia, comercial y de servicios”, contenida en el título y distintos artículos de la iniciativa, la frase “y la proveniente de terceros países”. Ello, en los términos del informe de ponencia para segundo debate, con el fin de “hacer mención expresa a este tipo de información y facilitar la circulación internacional de datos”. Sobre este particular debe la Corte advertir, de antemano, que esta modificación está sustentada en el hecho que desde la versión original del articulado, contenido en el informe de ponencia para primer debate en el Senado de la República, se presentó una cláusula relacionada con la circulación de información entre bases de datos nacionales y extranjeras Así, no se está ante la inclusión de un tema nuevo, sino ante un simple cambio de redacción de algunos artículos, destinada a otorgarle unidad de sentido a asuntos que habían sido planteados desde el inicio del trámite legislativo. Por lo tanto, la modificación en comento es compatible con los principios de consecutividad e identidad.
Del mismo modo, en la sesión plenaria derivada del trámite subsanatorio se repitió la aprobación de dos proposiciones aceptadas por la Cámara de Representantes en la misma instancia del procedimiento original. La primera de ellas destinada a modificar el parágrafo del literal i) del artículo 3º, relacionado con la definición de agencia de información comercial, aprobándose el texto que corresponde a la versión definitiva del proyecto. La segunda, tuvo que ver con la modificación del parágrafo 2º del artículo 10, en el sentido que la consulta de la información por parte del titular siempre fuera gratuita.
3.6.3.5. Por último, la Sala advierte que la comisión accidental de conciliación puso a consideración de las plenarias de Senado y Cámara de Representantes un texto idéntico al aprobado en segundo debate en Cámara, con excepción del citado parágrafo 2º del artículo 10, en el cual se adoptó una fórmula distinta, a fin de salvar la discrepancia con el texto aprobado por la plenaria del Senado que, como se expresó, disponía la consulta gratuita de información por parte del titular por una vez al año o cuando un usuario hubiere consultado el registro en el curso de una solicitud de crédito en los últimos treinta días.
El texto conciliado fue aprobado en su integridad por ambas cámaras, de modo que corresponde a la iniciativa sometida a control de constitucionalidad en esta sentencia.
3.6.4. Del anterior recuento sobre el procedimiento legislativo la Corte advierte que las modificaciones, adiciones y supresiones efectuadas al articulado son compatibles con los principios de identidad y consecutividad. En efecto, estos cambios no involucraron temas nuevos, no discutidos desde el inicio del trámite, sino que se limitaron a ampliar asuntos anteriormente debatidos, en tanto hacían parte del núcleo temático que se puso a consideración del Congreso desde el informe de ponencia para primer debate en el Senado de la República. Finalmente, la actividad de la comisión accidental de conciliación se concentró en plantear un texto enteramente conexo a las materias tratadas por las plenarias, sin que se evidencie que hayan incorporados asuntos que no fueron tratados por las plenarias del Senado y de la Cámara.
No obstante, la Sala considera pertinente hacer algunas precisiones sobre dos de las modificaciones efectuadas por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes que pudieren suscitar controversia, en tanto toman la forma de asuntos que, en apariencia, serían temas nuevos y, por ende, incompatibles con los principios de consecutividad e identidad.
3.6.4.1. El primero de ellos está relacionado con la inclusión de un nuevo literal i) al artículo 3º junto con su parágrafo, normas relacionadas a la definición de agencia de información comercial y la exclusión de algunas de las responsabilidades predicables a las fuentes y operadores de información. Este tópico particular no fue incluido durante el debate en el Senado de la República, por lo que podría argumentarse que afecta los principios base de análisis en este apartado.
La legitimidad de esta inclusión debe analizarse, como se indicó en la sección 3.6.2. de esta decisión, a la luz de la temática del proyecto de ley en su conjunto y no de un artículo específico. Fundada en esta precisión jurisprudencial, la Corte advierte, en primer lugar, que el tema de la definición de los sujetos involucrados en la administración de datos personales fue un tema que permaneció vigente en cada una de las etapas legislativas. Así, desde el debate en la Comisión Primera del Senado de la República el Proyecto de Ley ofreció definiciones de titular de la información, fuente de la información, operador y usuario de la misma, a la vez que determinó los derechos, deberes y requisitos aplicables a cada uno de ellos.
En esta perspectiva, la inclusión de la definición de agencia de información comercial, en criterio de la Corte, no se aparta de esta temática específica, en tanto lo que pretende es identificar un actor relacionado con la administración de datos personales, que si bien tenía algunas de las competencias propias de las fuentes y operadores de información, divergía en otros aspectos de éstos, razón por la cual debía ser regulado de manera separada, aunque sin que pudiera predicarse del mismo una autonomía normativa propia, en tanto hace parte inescindible de la temática específica de la definición de los sujetos relacionados con la administración de datos personales. Debe insistirse en que la naturaleza del principio de identidad es flexible, a fin que no resulte desvirtuado la facultad que la Constitución reconoce a las plenarias de incorporar modificaciones al texto aprobado en comisiones. Así, con base en ese criterio de flexibilidad y advertida la conexidad entre la definición de agencia de información comercial y el tema específico de la definición de los demás sujetos involucrados en la protección del derecho fundamental al hábeas data, la Corte concluye que la norma objeto de examen es compatible con los principios de identidad y consecutividad.
3.6.4.2. La segunda modificación que requiere un análisis separado está relacionado con la inclusión en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes de los incisos 2º, 3º, 4º y 5º al artículo 21 del Proyecto de Ley, relativo al régimen de transición.
Varios de los intervinientes sostienen que estas normas, que en su criterio establecen un grupo de beneficios en cuanto a la caducidad inmediata del dato financiero sobre incumplimiento en el pago, sólo fueron incorporadas al trámite legislativo en el primer debate en la Cámara de Representantes, inclusión indebida en tanto ese asunto particular no fue debatido ni en la Comisión Primera del Senado ni en plenaria de esa corporación. Por ende, se trataba de un tópico incompatible con los principios de identidad y consecutividad, puesto que no fue objeto de deliberación y aprobación durante los cuatro debates a los que refiere el artículo 157 C.P. Esta omisión, igualmente, no podía ser convalidada por la aprobación por parte de la plenaria del Senado del informe de la comisión accidental de conciliación – que incluía los apartados censurados –, puesto que la competencia de esa célula legislativa se restringe a los asuntos debidamente discutidos y aprobados por ambas plenarias.
Sobre esta discusión, la Sala advierte, en primera instancia, que el Proyecto de Ley objeto de análisis es producto de dos iniciativas acumuladas: el proyecto de ley 027/06 Senado, 221/07 Cámara y el proyecto de ley 05/06 Senado. Para efectos de resolver la controversia planteada, es importante transcribir el contenido de esta última iniciativa, publicada en la Gaceta del Congreso 243 de 2006.
“PROYECTO DE LEY NUMERO 05 DE 2006 SENADO por la cual se reglamenta el hábeas data y el derecho de petición ante entidades financieras, bancarias y centrales o bancos de datos.
El Congreso de Colombia DECRETA:
Artículo 1°. Los bancos de datos de los deudores de las empresas comerciales, industriales y de servicios y del sector financiero, y/o bancario borrarán la información negativa máximo a los 10 días siguientes al cumplimiento en el pago de las obligaciones en mora por el deudor.
Las empresas industriales, comerciales y de servicios y las financieras y/o bancarias deberán reportar, dentro de los cinco días siguientes, a las centrales de información a las cuales están afiliadas el pago de la obligación respectiva.
Artículo 2°. Las entidades del sector financiero y/o bancario y las centrales o bancos de datos deberán de conformidad y con el procedimiento y los términos de la Ley 57 de 1985 y del Código Contencioso Administrativo, responder los derechos de petición de información y documentación de los usuarios de sus servicios.
Esta obligación de responder el derecho de petición como organismo particular solo será para la solicitud personal o empresarial del titular del respectivo contrato bancario o financiero.
Artículo 3°. La Superintendencia Financiera para las entidades financieras y/o bancarias y la Superintendencia de Industria y Comercio para las Empresas Industriales, Comerciales y de Servicios, velarán por el cumplimiento de esta ley.
Artículo 4°. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
Congresistas Autores:
Senador Rubén Darío Quintero Villada; Representante a la Cámara Omar Flórez Vélez; honorable Senador Mario Londoño, Juan Carlos Restrepo y Luis Carlos Torres.
EXPOSICION DE MOTIVOS
En esta ley pretendemos desarrollar dos derechos fundamentales, el del artículo 15 de la Constitución Nacional, como derecho al buen nombre y el artículo 23, el derecho de petición de información, que la Constitución permite reglamentar ante entidades privadas y en este Proyecto solo lo hacemos para el sector financiero y/o bancario y los bancos de datos (ya habíamos presentado otro Proyecto de ley para regular el derecho de petición ante organizaciones privadas en general).
En 1999 habíamos sido autores del artículo 114 de la Ley 510, que regulaba el Hábeas Data para los datos del sector financiero y crediticio, decretando una caducidad y buscando que las personas que se colocaran al día en sus obligaciones eran sacadas de la llamada “Lista Negra”. Esta ley y en especial este artículo estuvo vigente por varios meses hasta que la Corte Constitucional lo declaró inexequible, al tramitarse como ley Ordinaria, siendo una ley Estatutaria.
Hoy estamos corrigiendo este vicio procedimental y pretendemos tramitar esta ley como Estatutaria y poner fin a esta especie de “justicia privada” que hoy ejerce las centrales o bases o bancos de datos y su pena o sanción es aleatoria, depende de cada organismo privado. Dice la Corte Constitucional “las informaciones negativas acerca de una persona no tienen vocación de perennidad”.
Si el artículo 15 de Nuestra Carta Magna, busca proteger el derecho al buen nombre, no es lógico que una persona después de hacer un gran esfuerzo para cumplir sus obligaciones en mora, siga por meses y años en las llamadas “Listas negras”, decretándose así una “muerte comercial”, porque no puede realizar ninguna otra operación comercial, por ejemplo, por el no pago de una cuenta de un celular, no podría adquirir un crédito financiero.
Aquí pretendemos reconocer el derecho que consagra el artículo 15 Constitucional, como derecho de las personas a acceder a la información relativa a ellas contenida en tales archivos, a rectificarla y especialmente actualizarla.
Adicionalmente, también pretendemos desarrollar otro derecho fundamental, como es el de Petición, que hoy está consagrado para las entidades públicas y las empresas de servicios públicos y de salud, hacerlo extensivo ante los organismos privados, especialmente para las entidades financieras o bancarias y los bancos de datos, como permite la Norma Constitucional y hacer aplicable para ellos los procedimientos y términos de la ley 57/85 y del Código Contencioso Administrativo en las solicitudes de información sobre las cuentas o servicios del titular del contrato bancario o financiero.”
En segundo término, debe señalarse que aunque el texto propuesto en el proyecto de ley 05/06 Senado no fue incorporado en la ponencia para primer debate en el Senado de la República, en la discusión de la iniciativa en esa corporación, uno de los temas debatidos fue el de la posibilidad que la ley estatutaria de hábeas data contuviera cláusulas que prescribieran la caducidad inmediata de la información financiera sobre incumplimiento, cumplidas determinadas condiciones. Ello, como lo reconoce la exposición de motivos antes transcrita, con el fin de reincorporar la ordenamiento jurídico disposiciones declaradas inexequibles por la Corte, en razón de la violación de la reserva de ley estatutaria, que prescribían fórmulas de caducidad de ese tenor. Sobre este preciso particular, en la Gaceta 694 del 22 de diciembre de 2006, contentiva de la sesión en que se discutió y aprobó el Proyecto de Ley en primer debate del Senado, se señaló:
"La Presidencia: abre la discusión del articulado con la modificación formulada.
Concede el uso de la palabra al honorable Senador Héctor Helí Rojas Jiménez: (…) Es decir el proyecto sí es muy importante como para darle un pupitrazo y no explicarle a la gente qué vamos a hacer, el segundo aspecto Senador García, es el tema de la permanencia de la información negativa en los bancos de datos y ahí sí que hemos tenido unos debates pero muy profundos porque entre otras cosas ese tema ya fue tratado en la Corte Constitucional en una sentencia, por qué se hundió este proyecto la última vez Senador Velasco, porque nuestro amigo el doctor Víctor Renán Barco en la plenaria dijo, el que paga va siendo borrado, la información negativa no puede permanecer y se hundió el proyecto, porque los estudios internacionales, los estándares internacionales han demostrado que el dato negativo, tiene que permanecer por lo menos, en promedio siete años para que no se afecten los temas de los créditos en el sector financiero, si no permanece el dato negativo, no tienen mucho sentido el hábeas data, regulado como lo hemos venido proponiendo, y ahí tenemos grandes enfrentamientos y ahí tenemos grandes dificultades, obviamente yo patrocino este proyecto, y lo voy a votar, he hablado con el Senador Velasco que tan interesado ha estado en esto y me he reunido con el Ministro de Hacienda, que el año pasado tenían otro proyecto bastante parecido al del Senador Velasco, porque en esto tampoco (…). Necesitamos es explicarle a la gente, qué va a pasar con esos grandes temas de la permanencia del dato negativo, de las instituciones financieras y del manejo de la base de datos, de los servicios públicos, será bueno regular lo mismo el Hábeas Data en los servicios públicos que en el sector financiero. (…).
Recobra el uso de la palabra el honorable Senado Luis Fernando Velasco Chávez (…) Por eso cuando yo me senté con usted, hacer el proyecto, porque usted es el autor y cuando uno es autor, evidentemente uno conoce qué tiene el proyecto, debatimos esos temas y por eso yo como compañero, como colega, pero especialmente como humilde discípulo de un buen maestro, le digo ¡hombre! recogimos absolutamente todas sus ideas, lo que pasa es que es maestro en política, usted es en derecho. Recogimos las ideas para desarrollarlas en el proyecto, cuatro elementos y con esto cierro la explicación que me parece centrales, primero, los ciudadanos que estando en mora se pongan al día, salen de los reportes negativos de las llamadas listas negras, del sistema financiero y obtienen inmediatamente un reporte positivo.
(…). La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Rubén Darío Quintero Villada. (…) Finalmente señor Presidente, para colaborar porque yo creo que en este tema con algunos ajustes hay un consenso en aprobar este artículo, esta ley, perdón, que hemos acumulado del Proyecto 027 con el nuestro 05, quiero simplemente decirles que la propuesta nuestra el 05 era muy sencilla, tenía y en la práctica dos artículos y que tengo que reconocer doctor Velasco, tengo que reconocer que el gobierno y ustedes en la otra ponencia 027 hiciera una reglamentación muy exitosa de todo este derecho fundamental. La propuesta nuestra que se ha acumulado y que con alguna observación que ha hecho el Senador Héctor Helí Rojas, la hemos modificado en la ponencia, tenía dos artículos, simplemente la propuesta nuestra, eran los mismos de la Ley 510. El primer artículo que es el fundamental, es el que dice que la persona una vez se coloque a paz y salvo, sale inmediatamente de la denominada lista negra que a muchos no les gusta ese término y sobre todo del sector financiero, pero que es la realidad y la llamada lista negra del hábeas data. Nosotros no distinguíamos desde aquella época, si la actividad era financiera, creo que en eso pudimos progresar mucho en el proyecto de ley acumulado, porque no solamente regulamos la actividad financiera, porque todo mundo al principio pensaba que el hábeas data era para aplicar no solamente al sector financiero, no. Como bien lo explicaban ahora, en esta ley perdón, vamos a regular el hábeas data, no solamente para el sector financiero para quien tiene un crédito con una entidad financiera, y ese crédito no lo puede pagar de manera oportuna, también regulamos el hábeas data para el sector comercial y de servicios, cuántas familias de los sectores populares de nuestro país tienen que, yo diría que la gran mayoría sacar a crédito por ejemplo sus electrodomésticos y en cualquier momento tienen que incurrir en faltar a pagar una cuota o dos cuotas y con eso ya quedan en la lista negra. (…) Entonces aquí lo que estamos regulando es que si está bien el hábeas data, la lista negra opere cuando uno esta en deuda, pero después de que se ponga a paz y salvo, tiene que salir de esa lista negra. En eso era la propuesta nuestra inicial, y con el Senador Héctor Helí Rojas, llegamos más que por deseo nuestro, porque yo sé que el doctor Héctor Helí tenía el mismo deseo nuestro, que salieron automáticamente, o sea fueran borrados todos los datos, más que por esa consideración, por las consideraciones de las decisiones de la Corte Constitucional sobre este tema, entonces regulamos que la persona una vez salga de la lista negra que es el tema que yo quiero dejársela ahora al doctor Héctor Helí que fue diría yo la solución intermedia, pues pueda quedar con el paz y salvo, que es lo más importante, a mí que me importa que siga reportando en el Banco X que yo de pronto no pague oportunamente, pero sí voy a conseguir de pronto un electrodoméstico sí me importa que salga la lista negra y me digan que estoy a paz y salvo hasta ese día, hasta esa fecha con las sanciones que sino lo hacen bien explicaba ahora el doctor Velasco y seguramente lo hará también el doctor Oscar Darío Pérez a extenso. (…).
La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Gustavo Petro Urrego:
Presidente. Yo quisiera una respuesta del Viceministro de Hacienda sobre este particular. Ministro en este momento supongo yo. Está como Ministra delegada aquí en la Plenaria supongo. Porque en relación a este tema ya había una instancia judicial, el Consejo Superior de la Judicatura por allá en una sentencia del año 2002, supongo sentencia de tutela, ya había dicho que el hábeas data en lo que se refiere a los datos negativos en el sector financiero tenían caducidad inmediata. Es decir; que tenían una vez el usuario pagara la obligación, tenían que ser suspendidas de las bases de datos. Y yo no he entendido muy bien por qué a pesar de esa sentencia que fue de tutela, año 2002, pareciera que no hubiera existido una sentencia y las entidades que guardan este tipo de datos particulares, no borran de sus datos el usuario que con un dato negativo a cumplido con su obligación. Entonces quisiera una respuesta de eso, qué pasó con la Superintendencia Financiera, que no operó de acuerdo a la sentencia del Consejo Superior de la Judicatura y que prescribía, pues la función de multar a este tipo de entidades que estaban haciendo uso de esta información, ahora, la inexistencia, la falta de acatamiento a la sentencia del Consejo Superior nos lleva a la reglamentación legal que es lo que se está haciendo en este momento. Yo estoy fundamentalmente pues, de hecho he firmado como coautor del proyecto inicial, fundamentalmente con que la ley exista una orden legal para lograr una caducidad inmediata del dato negativo cuando se trata del hábeas data en relación a datos financieros.”
De la lectura de estos apartes de la discusión, al igual que de la totalidad del debate planteado, la Corte advierte que desde el inicio del trámite del Proyecto de Ley, y de manera expresa respecto de una de las iniciativas acumuladas, uno de los aspectos centrales tenidos en cuenta por los Senadores fue el de la caducidad del dato financiero fundado en el incumplimiento del titular. Al respecto, es posible identificar dos posturas en el debate. Una de carácter intermedio, que reconoce la necesidad de preservar la mora histórica por un periodo de tiempo definido, junto con la obligación que una vez pagada la obligación, se otorgara un reporte positivo. Otra, más radical, que defendía la exclusión inmediata del dato financiero sobre incumplimiento una vez comprobado el pago y la consecuente eliminación de la información sobre la mora histórica. Al final, el texto aprobado por la Comisión Primera y por la Plenaria del Senado correspondió al interés de los partidarios de la tesis intermedia.
Esta comprobación fáctica es importante para decidir acerca de la compatibilidad entre el artículo 21 del Proyecto de Ley y los principios de identidad y consecutividad. Para la Sala es claro que aunque la Comisión Primera del Senado y la Plenaria de la misma corporación aprobaron un texto de dicho artículo restringido al primer inciso, que regula el régimen de transición aplicable sólo a los actores involucrados en el proceso de administración de datos personales de naturaleza financiera y crediticia, el tema específico de la necesidad que el Proyecto de Ley estableciera modos de caducidad inmediata del dato financiero sobre incumplimiento fue debatido con suficiencia en el tránsito de la iniciativa por el Senado de la República. Por ende, la fórmula adoptada por la Cámara de Representantes, en el sentido de disponer determinadas reglas de caducidad del dato financiero, distintas a la prevista en el artículo 13 del Proyecto de Ley, no es de modo alguno un “tema nuevo”, sino que, en cambio, es una respuesta del Congreso a problemáticas que se evidenciaron desde el inicio del proceso legislativo, relacionadas con la necesidad de estimular el acceso al crédito y el pago de las obligaciones, a través de un régimen excepcional con un término de caducidad más corto. Previsiones de esta naturaleza guardan, según lo expuesto, una conexidad clara y específica con los asuntos estudiados desde el primer debate en el Senado de la República.
Por último, debe reiterarse la regla jurisprudencial según la cual la definición de lo que constituye “tema nuevo” depende no del artículo particular en donde se inscribe el contenido normativo, como lo sostienen algunos de los intervinientes, sino que debe analizarse en el contexto del proyecto de ley en su conjunto. Al respecto, la jurisprudencia reciente de la Corte insiste en que “los cambios en el texto pueden ser considerables, si se respeta el principio de identidad flexible o relativa, a partir de los temas principales del proyecto, no de un artículo específico Por tal motivo la Corte ha sostenido que en “(…) el análisis acerca del cumplimiento de los principios de identidad relativa y de consecutividad, el proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración aislada de normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de significación en el contenido de regulación del proyecto mirado como un todo.'' También ha concluido la jurisprudencia que el principio de consecutividad exige que el objeto de lo decidido a lo largo de los cuatro debates corresponda al mismo tema, así el sentido de las decisiones sea diferente e, inclusive, contrario. En caso de contradicción o de divergencias, sobre el mismo objeto de la decisión, es posible armonizar el proyecto mediante el mecanismo de las comisiones de conciliación
A juicio de la Sala, llegar a un extremo rigorismo en la aplicación de el principio de identidad en el trámite legislativo, al punto de exigir una inalteración textual de lo aprobado en cada etapa del procedimiento, desvirtúa el carácter flexible de ese instituto, desconoce el cambio cualitativo que sobre la materia previó el Constituyente de 1991 y, en suma, limita de forma desproporcionada la participación de las plenarias en el proceso democrático de creación de la ley.
En consecuencia, la Corte encuentra que el tema regulado por los incisos 2º, 3º, 4º y 5º del artículo 21 se ajusta a los principios de identidad y consecutividad, por lo que no se advierte reproche constitucional alguno a ese respecto. Lo anterior, por supuesto, sin perjuicio del control material que sobre el mismo precepto se realice en apartado posterior de este mismo fallo.
3.7. Cumplimiento de los requisitos predicables de las normas que ordenan gasto público
Verificado el texto del Proyecto de Ley, la Corte advierte que no concurren normas que ordenen gasto o que estipulen beneficios tributarios, de modo tal que para el presente caso no resulta exigible la condición prevista en el artículo 7º de la Ley Orgánica de Presupuesto
en el sentido de exigir que la iniciativa determine la compatibilidad entre sus efectos presupuestales y el Marco Fiscal de Mediano Plazo, al igual que la fuente de financiamiento correspondiente. Por ende, tampoco resultarían exigibles las condiciones para la iniciativa en la presentación de proyectos de ley, de que trata el artículo 154 de la Carta.
Empero, podría objetarse esta conclusión a la luz de lo dispuesto en el artículo 20 del Proyecto de Ley, norma que establece que en el término de seis meses siguientes a la entrada en vigencia de la ley, el Gobierno Nacional adoptará las medidas necesarias para adecuar la estructura de las Superintendencias de Industria, Comercio y Financiera, dotándolas de la capacidad presupuestal y técnica necesaria para cumplir con las funciones de vigilancia y sanción. Al respecto, se consideraría que una disposición de este carácter involucra una orden de gasto público y, por ende, obligaría a que el Proyecto cumpliera con las condiciones previstas en la Ley Orgánica de Presupuesto.
A juicio de la Corte esta conclusión no es acertada. Como lo ha resaltado la jurisprudencia constitucional sobre el contenido y alcance del principio de legalidad del gasto público, el Congreso y el Gobierno Nacional tienen competencias concurrentes y separadas en la definición del gasto, “correspondiéndole al primero la ordenación del gasto propiamente dicha y al segundo la decisión libre y autónoma de su incorporación en el Presupuesto General de la Nación, de manera que ninguna determinación que adopte el Congreso en este sentido puede implicar una orden imperativa al Ejecutivo para que incluya determinado gasto en la ley anual de presupuesto, so pena de ser declarada inexequible”. Con base en lo anterior, es válido concluir que la extralimitación en el ámbito de las competencias del Congreso en la actividad presupuestal se presenta cuando establece órdenes imperativas de gasto público, pues ello desconocería la facultad privativa del Ejecutivo de definir el contenido concreto del proyecto de ley de presupuesto. Estas órdenes imperativas no concurren cuando, por ejemplo, el legislativo “autoriza” al Gobierno a incluir un gasto en el presupuesto, sin que lo obligue a hacerlo. En estos casos, lo que se está es ante la configuración, por ministerio de la ley, de un título jurídico, a partir del cual el Gobierno Nacional, en ejercicio de la competencia prevista en el artículo 346 C.P., decide si incluye o no el gasto correspondiente en el proyecto de ley de presupuesto. Así, como lo ha resaltado la Corte, “el Congreso tiene la facultad de decretar gastos públicos, pero su incorporación en el presupuesto queda sujeta a la voluntad del Gobierno, en la medida en que tiene la facultad de proponer o no su inclusión en la Ley Desde esta perspectiva la Corte no ha encontrado reparo de constitucionalidad en las normas que se limitan a “autorizar” al Gobierno para incluir un gasto, pero de ninguna manera lo conminan a hacerlo. En esos casos ha dicho la Corporación que el artículo 39 de la Ley Orgánica del Presupuest no se vulnera, en tanto el Gobierno conserva la potestad para decidir si incluye o no dentro de sus prioridades, y de acuerdo con la disponibilidad presupuestal, los gastos autorizados en las disposiciones cuestionadas.
Para el caso concreto, la Sala advierte que el artículo 20 del Proyecto de Ley no establece un mandato imperativo de gasto público o una orden concreta de erogación a cargo del Estado, sino que, en contrario, se limita a autorizar al Gobierno Nacional para que realice los arreglos presupuestales a fin de dotar a las Superintendencias Financiera y de Industria y Comercio de los recursos para cumplir con las funciones que le adscribe la ley estatutaria. El cumplimiento de ese deber general de financiación, por supuesto, deberá someterse a las reglas constitucionales y orgánicas que regulan la materia presupuestal, entre ellas la sujeción al Marco Fiscal de Mediano Plazo prevista en el artículo 7º de la Ley 819/03.
En este orden de ideas, la Corte concluye que el Proyecto de Ley Estatutaria No. 27/06 Senado – 221/07 Cámara (Acum. 05/06 Senado) es constitucional por su aspecto formal. Por lo tanto, la Sala asumirá a continuación el estudio sobre el fondo de la iniciativa, de conformidad con la metodología fijada anteriormente.
Análisis sobre la constitucionalidad material del Proyecto de Ley
1. La materia del Proyecto de Ley Estatutaria
El Proyecto de Ley constituye una regulación parcial del derecho al hábeas data
El artículo 1º del Proyecto de Ley, al definir su objeto, establece que la iniciativa desarrollará el derecho constitucional que tienen todas las personas a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos, y los demás derechos, libertades y garantías constitucionales relacionadas con la recolección, tratamiento y circulación de datos personales a que se refiere el artículo 15 de la Constitución Política. Empero, el legislador estatutario hace una advertencia en el mismo artículo, en el sentido de indicar que esas garantías constitucionales estarán dirigidas a operar, en los términos de la ley, “particularmente en relación con la información financiera y crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países.” Esta previsión responde, igualmente, al título mismo de la iniciativa, que especializa las disposiciones generales del hábeas data a las bases de datos personales que versen sobre esa misma información.
Sin embargo, esa particularización del artículo 1º entra en contradicción con las previsiones del artículo 2º, que establece que la ley se aplicará a “todos los datos de información personal registrados en un banco de datos, sean estos administrados por entidades de naturaleza pública o privada”. A su vez, la misma norma establece un grupo de ámbitos de exclusión de la aplicación de la ley, relacionados con los datos sometidos a reserva, las bases de datos relacionados con la seguridad y defensa nacional, el registro mercantil de las cámaras de comercio y los datos mantenidos en un ámbito personal o doméstico y, por ende, no sometidos a la circulación. Este carácter general del Proyecto de Ley, que lo ubicaría dentro de la tradición de ordenamientos normativos que establecen estatutos sobre la administración de datos personales
es replicado por lo regulado en los artículos 3º sobre definiciones, 4º sobre los principios de administración de datos, 5º sobre circulación de la información, al igual que las disposiciones contenidas en el título III. No obstante, el proyecto vuelve a retomar la especialización que fijó en su artículo 1º, habida cuenta de lo regulado en los títulos IV, V, VI y VII, los cuales estipulan regulaciones que sólo resultan aplicables a la administración de datos personales de carácter financiero, comercial y crediticio, en especial, aquellos que dan cuenta del nivel de cumplimiento en el pago de obligaciones dinerarias.
Para la Corte, el primer aspecto que debe definirse en este análisis es el de la naturaleza del Proyecto de Ley sometido a su consideración y las consecuencias que ésta contrae en términos de los requisitos exigibles por la Constitución a las leyes estatutarias. Esto debido a que la definición sobre el alcance del Proyecto de Ley aprobado por el Congreso resulta nodal a la hora de determinar la índole de control constitucional, pues permitiría dilucidar el ámbito de regulación que se somete a la consideración de este Tribunal.
La dicotomía existente en el Proyecto entre disposiciones de carácter general, que por su naturaleza regularían todo el espectro de relaciones derivadas de la administración de datos personales y normas particulares, destinadas a prever las reglas para la gestión de datos relacionados con el cálculo del riesgo creditito es, en criterio de la Corte, apenas aparente. Ello en tanto concurren varios argumentos para concluir que el proyecto de ley estatutaria objeto de examen constituye una regulación parcial del derecho fundamental al hábeas data, concentrada en las reglas para la administración de datos personales de carácter financiero destinados al cálculo del riesgo crediticio, razón por la cual no puede considerarse como un régimen jurídico que regule, en su integridad, el derecho al hábeas data, comprendido como la facultad que tienen todas las personas a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en archivos y bancos de datos de naturaleza pública o privada. Para sustentar esta conclusión existen argumentos de carácter sistemático, teleológico e histórico, como pasa a explicarse.
En cuanto a los argumentos de carácter sistemático, debe advertirse que la comprensión global del Proyecto de Ley demuestra que las normas generales, en especial, aquellas contenidas en la parte preliminar y los títulos II y III sólo logran operatividad y concreción material en las demás disposiciones de la iniciativa, éstas sí de carácter particular y concreto para la información personal de carácter crediticio. Nótese que es en este apartado en el que se establece el modo en que deberá valorarse la información para efectos del cálculo del riesgo (parágrafo 1º del artículo 10); se establecen las condiciones especiales que deben cumplir tanto los operadores de bancos de datos como las fuentes, restringiéndose a la información financiera, comercial, de servicios y proveniente de terceros países (artículos 11 y 12); se impone una cláusula de caducidad de la información sobre incumplimiento en el pago, aplicable sólo a la misma clase de información (artículo 13); establece un modo particular de presentación de la información contenida en las bases de datos que sólo es aplicable para el caso de la información derivada del cumplimiento en el pago de obligaciones (artículo 13); determina las finalidades del acceso de la información por parte de los usuarios, concentrándola en actividades propias del tráfico mercantil (artículo 15); subordina el trámite de reclamo judicial para obtener la corrección o actualización de la información a que se trate de una “obligación reportada como incumplida” (numeral 6, apartado II del artículo 16); concentra las funciones de vigilancia de las Superintendencias de Industria y Comercio y Financiera a impartir instrucciones y órdenes sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones de la ley, relacionadas con la administración de la información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países (artículo 17, numeral 1º); y establece normas de transición sobre caducidad del dato financiero sobre incumplimiento que sólo son aplicables para aquella información derivada de la mora en el pago de obligaciones (artículo 22).
En ese sentido, el ámbito de protección del derecho fundamental al hábeas data previsto en el Proyecto de Ley, se restringe a la administración de datos de índole comercial o financiera, destinada al cálculo del riesgo crediticio. Considerar lo contrario, esto es, aplicar la normatividad objeto de examen a los distintos escenarios de administración de datos personales, llevaría a equívocos, perplejidades e, incluso, violaciones de los derechos constitucionales. Por ejemplo, tendría que concluirse que la fórmula de reclamo judicial por la información inexacta no sería aplicable respecto de las fuentes que originan información distinta a la financiera, comercial o de servicios; posibilidad abiertamente contraria al derecho de acceso a la administración de justicia y a la igualdad de trato ante autoridades judiciales. Otra contradicción surgiría en el hecho que la calificación del contenido de la información sólo puede expresarse, al tenor del artículo 14, de modo positivo o negativo, clasificación que no puede predicarse de todas las modalidades de dato personal. Inclusive, se generarían contradicciones evidentes entre los apartados generales de la ley y sus normas específicas. Así por ejemplo, el artículo 4º establece un principio de temporalidad de la información, pero la regulación concreta de ese principio, consagrada en el artículo 13, solo es aplicable para la información financiera, lo que prima facie eliminaría la posibilidad de caducidad a otro tipo de información. En la misma línea, comprender al Proyecto de Ley como una norma genérica aplicable a todos los modos de administración de datos personales, ocasionaría problemas de relevancia constitucional en cuanto al régimen sancionatorio aplicable a los operadores, fuentes y usuarios, en la medida en que permite la imposición de sanciones a aquellos actores, sólo cuando administren información comercial y financiera.
En idéntico sentido podría plantearse otra serie de contradicciones entre la comprensión de la norma estatutaria como una regulación integral y el ámbito de reglamentación concreta previstos en la norma objeto de examen. En consecuencia, a partir de un criterio de entendimiento sistemático de la normatividad, se tiene que su única interpretación plausible es la de considerarla como un régimen jurídico sobre la administración de datos personales con un carácter particular, esto es, de naturaleza financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países con idéntica naturaleza.
El carácter específico de la normatividad también se advierte con base en un criterio teleológico. En efecto, la lectura de las herramientas concretas de protección del derecho contenidas en el proyecto de ley demuestra que la intención del legislador estatutario fue establecer un régimen jurídico de protección de los datos personales de naturaleza comercial, financiera, crediticia y proveniente de terceros países. No de otra manera podría entenderse el vínculo inescindible entre dichas herramientas y la presencia de controversias jurídicas que involucren información personal de esta naturaleza, con exclusión de otras modalidades de datos personales.
Finalmente, la constatación acerca del carácter sectorial de la regulación objeto de estudio se acredita a partir de un análisis histórico. Así, la Corte advierte que tanto en la exposición de motivos del proyecto de ley, como de los sucesivos debates efectuados, existió claridad al interior del Congreso sobre el verdadero alcance de la iniciativa, al punto de reconocerse la necesidad que, en el futuro, se tramitaran nuevas regulaciones, también de carácter estatutario, que establecieran las reglas para la administración de datos personales en escenarios distintos. Sobre este preciso particular, en la exposición de motivos del Proyecto 27/06 Senado se lee lo siguiente:
“Infortunadamente no se logró tramitar este proyecto en los términos que exige una ley estatutaria, razón por la cual debido al compromiso adquirido con sacar adelante una reglamentación frente a este tema y por la urgencia de llenar ciertos vacíos, ponemos a consideración del nuevo Congreso el proyecto de ley estatutaria que desarrolla el manejo de la información registrada en las centrales de información o banco de datos, exclusivamente de las entidades financieras, sin torpedear el desarrollo amplio y detallado de lo que debe ser el hábeas data en nuestro país. (…)
Consideraciones
En Colombia, no existe en el momento una ley que regule las centrales de información de las entidades financieras y los términos de permanencia de los datos negativos en el historial crediticio de las personas; lo que existe son pronunciamientos de la Corte, dando respuesta a casos específicos y de los cuales ha dado ciertas recomendaciones de lo que podría llegar a ser un tiempo razonable y justo, pero a su vez ha dejado bien claro que es competencia del legislador a través de ley estatutaria determinar ese tiempo. (…) Al no existir una reglamentación, las centrales de información de las entidades financieras, de manera discrecional han determinado el tiempo que consideran razonable en la caducidad de los datos negativos, basándose más en un término que disminuya el nivel de riesgo para el otorgamiento de créditos de las entidades financieras, y no en lo que podría ser un tiempo justo para sus usuarios. Si bien es cierto que estos centros de información son un necesario apoyo para el funcionamiento del sistema financiero ya que permiten mantener en sus bases de datos una información parcial y veraz, el manejo de estos debe ser igual de ventajoso para las entidades financieras como para sus usuarios, que en los últimos años han caído en la “dictadura del reporte negativo”, sin que esta información sea responsablemente procesada por quienes deben analizar solicitudes de crédito en el sector financiero, o tomar otras decisiones que nazcan de lo que contienen las bases de datos del sistema financiero. (…) Cómo se manejará lo de los datos en las centrales de información financiera: Los datos positivos permanecerán indefinidamente en el historial crediticio de cada titular. El cambio se presenta en el dato negativo, el cual dejará de ser utilizado como un estigma y un factor excluyente del sistema financiero y crediticio. Así cuando cualquier operador consulte la fuente de información crediticia en este caso alguna central de riesgo, la información que encontrará será: ESTÁ AL DIA O ESTÁ EN MORA. Estar al día es cuando no se tiene deuda o cuando se haya pagado de manera voluntaria alguna obligación o cuota vencida, sin importar el tiempo en que estuvo en mora ni el monto de la obligación. Se entiende por pago voluntario todo aquel que se realice antes de que se inicie un proceso judicial de cobro. De esta manera si algún titular estuvo en mora por años o meses y logra ponerse al día antes de que se inicie un proceso ejecutorio de pago, el reporte que aparecerá en las bases de datos financieros y crediticios será POSITIVO. Diferente el caso en el que el pago se hace después de una sentencia judicial, el titular quedará con reporte de mora por cinco años tal como lo fija el término de permanencia del presente proyecto de ley. Con esta nueva modalidad de manejar los datos de información financiera y crediticia, se generará una cultura de pago en los titulares de las fuentes, ya que sabiendo que el ponerse al día antes de alguna sentencia no los perjudicará financiera y crediticiamente será un incentivo de pago, distinto el caso actual en el que no hay interés de pagar porque igual así se hayan atrasado unos días o un mes van a estar reportados entre 2 y 5 años. Esta propuesta logrará responder al sinnúmero de injusticias que existen en el sistema financiero y crediticio. Un estudio realizado para este fin nos llevó a conocer casos dramáticos: personas reportadas y excluidas por dos años o más por una mala facturación de una empresa de telefonía móvil, por sumas tan irrisorias como 20 centavos, otros casos no menos escandalosos son los de los fiadores que a pesar de haber hecho un favor asumen la deuda del deudor principal, y por no hacer el pago en los días estipulados, sino unos más tarde, se encuentran reportados por dos años y son catalogados como morosos del sistema financiero en lugar de ser reconocidos como buenas pagas al asumir en últimas obligaciones de terceros.
En qué momento entran los datos a las bases de datos de la información financiera y crediticia. Los datos positivos son incluidos inmediatamente al historial crediticio de cada titular, la diferencia se presenta en el contenido de la información de estado de mora o vencimiento, pues antes de ser incluida a la o las bases de datos, se debe comunicar a cada titular que presenta una mora de 30 días en determinada entidad. Esto con el fin de que se le dé la oportunidad al titular de verificar si la información remitida por el operador es cierta y dar el preaviso para que logre ponerse al día. En las centrales de riesgo, muchos son los casos de personas reportadas por equivocaciones de los operadores, cuyas consecuencias no recaen sobre la entidad que emitió mal el dato sino sobre el titular quien queda reportado negativamente por varios años. A las centrales de riesgo se les exigirá un formato para manejar la información: El Gobierno Nacional diseñará un formato único para que las centrales de información financiera y crediticia manejen los datos de sus titulares. Este formato entre otros datos incluye de manera precisa el nombre completo, la condición en la que actúa, es decir, si es el deudor principal o es fiador, el valor de la obligación o cuotas vencidas y la fecha de pago. Con el manejo de este formato se obligará a los operadores a investigar y analizar correctamente el historial de cada titular y a NO REGIRSE UNICA Y EXCLUSIVAMENTE POR EL ESTAR REPORTADO O NO EN LAS CENTRALES DE RIESGO. Se reglamenta el sistema de consultas y reclamaciones: Las consultas que los titulares hagan para conocer el estado de sus datos serán gratuitas. En cuanto a los reclamos se establece que cada titular que considere que la información presentada no es veraz y que existe algún tipo de equivocación, podrá presentar por escrito a la fuente de información o central de riesgo la queja en la que relata los hechos. Una vez sea recibido el reclamo las centrales de información deberán registrar una leyenda que diga “reclamo en trámite”. Dicha leyenda será suprimida una vez se haya estudiado, verificado y dado respuesta al reclamo en un termino máximo de 15 días. Varios son los casos en los que los reportes negativos corresponden a equivocaciones no subsanables a tiempo. (…) En síntesis, con esta propuesta se logrará no solo eliminar el estigma de estar reportado en una central de riesgo y con ello excluir del sistema financiero y crediticio a quienes por ciertas circunstancias se vencieron en alguna cuota u obligación, o por amabilidad sirvieron de fiador a una persona que no pagó, sino que obliga a los operadores a hacer un estudio profundo y detallado cuando van a otorgar un crédito pues ya no podrán remitirse al reporte negativo para no facilitar el crédito u otorgar un plan de servicios, –que dejarán de existir–, tendrán que estudiar todas las variables que determinen si es o no una persona apta para facilitarle un préstamo o algún equipo por poner el ejemplo de los requisitos para adquirir un celular. En este sentido se logrará recuperar el sentido y la función que tienen estas bases de datos financieros y crediticios que deben ser una herramienta mas no la última palabra para el sector financiero y crediticio. Consideramos por último que este proyecto logra por la diversidad de sus autores y por la conciliación que se hace con el Gobierno Nacional, demostrar que desde diferentes orillas ideológicas, se puede coincidir en temas de defensa de los derechos ciudadanos, lo que le da la fuerza suficiente para hacer un buen trámite en el Congreso.” (Negrillas y mayúsculas originales)
Se comprueba, a la luz de la exposición de motivos, una intención decidida del legislador de regular exclusivamente el tema de la información personal de carácter financiero y crediticio, destinada al cálculo del riesgo, con exclusión de otras modalidades de administración de datos personales. Para el Congreso, estaba suficientemente claro que el ámbito de regulación era limitado, al punto que al poner a consideración de la Comisión Primera del Senado el tema de la extensión de los contenidos normativos a otras instancias, específicamente las bases de datos regentadas por organismos de seguridad y defensa, existió oposición por parte de uno de los autores de la iniciativa, puesto que la esencia misma de la regulación era concentrarse en la problemática mencionada. Al respecto, en dicha discusión se indicó lo siguiente:
“La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Luis Fernando Velasco Chávez: Señor Presidente. Una respuesta muy corta al doctor Petro. Dos temas. El primero si bien es cierto que existe la sentencia de Tutela del Consejo Superior, hay otras tutelas de la Corte, límite en materia de tutela en la Corte Constitucional, que nosotros tratamos de interpretar en la definición de la norma y que indica que hay varias, indica que la salida de la base de datos no es automática, por eso fue que nosotros nos inventamos la fórmula de ordenar el reporte positivo inmediatamente se pague. Lo que mata al ciudadano es el reporte negativo, entonces nosotros apenas paguen, reporte positivo. Y el positivo tan, neutraliza al otro, que lo que hace. Y lo segundo es el tema que usted planteo con mucha inteligencia de las bases de datos del Das, dos comentarios, hoy en Colombia por Reforma Constitucional aun ciudadano lo pueden investigar sin que él sepa, es un poco el sistema acusatorio, a uno lo están investigando, inclusive muy seguramente le tienen interceptado el teléfono, obviamente con una orden y uno no sabe, es un poco la lucha frente a como se ha modernizado la delincuencia, entonces el Das también necesita tener la posibilidad de mantener una información sobre unas personas que pueden en algún momento poner en riesgo la seguridad del Estado, yo estoy completamente de acuerdo con usted doctor Petro, señor Presidente, que tenemos que generar un espacio de desclasificación, pero se lo digo con el mayor respeto, pero con el mayor sentido de la realidad, nosotros quisimos que en este proyecto doctor Petro, reguláramos solo el hábeas data del sistema financiero, si es difícil que un Congreso apruebe un tema tan necesario solo en el sistema financiero, usted se imagina doctor Petro que le metamos a este proyecto toda la generalidad del hábeas data, no lo sacamos nunca. (Subrayas no originales).
Las consideraciones expuestas demuestran que el Proyecto de Ley tiene un propósito unívoco, dirigido a establecer las reglas para la administración de datos personales de contenido financiero y crediticio Esta comprobación, como lo han puesto de presente algunos de los intervinientes y el Ministerio Público, plantea dos aspectos que deben analizarse de forma específica: (i) la legitimidad que el legislador estatutario realice regulaciones de los derechos fundamentales, aplicables de manera sectorial; y (ii) la objeción fundada en que regulaciones de esta naturaleza violan la Constitución, en tanto incurren en una omisión legislativa relativa.
El legislador estatutario está facultado para realizar regulaciones de los derechos fundamentales aplicables de manera sectorial
Entre las materias que el artículo 152 Superior establece como aquellas que deben regularse a través de leyes estatutarias, se encuentran los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección. En la estructura constitucional, la expedición de normatividades de esta naturaleza responde a la facultad que tiene el legislador para que, bajo la aprobación de mayorías especiales y cumplido un procedimiento más exigente que el aplicable a las leyes ordinarias, regule los aspectos que configuran el contenido esencial del derecho fundamental. Es a través de las leyes estatutarias que el legislador cumple un propósito doble: de un lado, integrar, perfeccionar regular y complementar normas sobre derechos fundamentales, que apunten a su adecuado goce y disfrute; y del otro, establecer una garantía constitucional a favor de los ciudadanos frente a los eventuales límites que, exclusivamente en virtud del principio de proporcionalidad, pueda establecer el legislador De lo que se trata, entonces, es de delegar en normas estatutarias la definición de los aspectos centrales y esenciales de los derechos fundamentales, de modo tal que esas materias cuenten con un régimen estable, sometido a mayorías especiales y precedidas del control automático de constitucionalidad y, a su vez, se preserve la competencia del legislador ordinario, habida cuenta la necesaria conexión entre buena parte del ordenamiento jurídico y estos derechos.
A su vez, la jurisprudencia también ha indicado que una de las características que permiten acreditar que una regulación es de carácter estatutario consiste en que regule la materia “sea integral. Este criterio fue aplicado en la sentencia C-425/94, donde la Corte señaló que la “Constitución Política de 1991 introdujo la modalidad de las leyes estatutarias para regular algunas materias respecto de las cuales quiso el Constituyente dar cabida al establecimiento de conjuntos normativos armónicos e integrales, caracterizados por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un nivel superior respecto de éstas, por una más exigente tramitación y por la certeza inicial y plena acerca de su constitucionalidad.
Esta verificación se mostraría problemática respecto al Proyecto de Ley objeto de análisis, en tanto se ha comprobado que su regulación no es genérica del derecho fundamental al hábeas data, sino que limita su alcance al establecimiento de reglas para la administración de datos personales de naturaleza comercial, financiera y crediticia, destinada al cálculo del riesgo. Al respecto, la Corte debe distinguir entre dos escenarios definidos, relacionados con la regulación del contenido esencial de un derecho fundamental y de los mecanismos para hacerlo efectivo, y la posibilidad legítima que el legislador establezca normas estatutarias que regulen ese contenido esencial para un sector específico.
En cuanto a lo primero, es claro que uno de los aspectos que distingue a la reserva de ley estatutaria es el hecho que el legislador regule de manera integral, aspectos que conforman el contenido esencial del derecho fundamental. Para el caso específico del hábeas data, esta Corporación se ha pronunciado en diversas ocasiones en el sentido que los asuntos relativos a (i) el ejercicio de las facultades de conocer, actualizar y rectificar la información personal contenida en una base de datos; y (ii) el establecimiento de términos de caducidad del dato financiero sobre incumplimiento en el pago, son materias relacionadas con el contenido esencial del derecho al hábeas data y, por ende, deben ser reguladas a través de leyes estatutarias. Así por ejemplo, en la sentencia C-384/00 se declaró inexequible una norma que regulaba, en el marco de la Ley 510/99 sobre disposiciones generales del sector financiero, asegurador y cambiario, aspectos propios de la caducidad del dato financiero negativo. Para avalar esa conclusión, la Corte indicó:
“28. El derecho de habeas data, definido por el artículo 15 de la Carta, consiste en la facultad que tiene cada persona para “conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas.” La ubicación de la precitada norma en el Capítulo Primero del Libro Segundo de la Carta, correspondiente a los “derechos fundamentales”, no deja duda acerca de la categoría de tal reconocida al derecho en referencia. Respecto de su protección, el constituyente indicó adicionalmente que “(e)n la recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución”.
Es claro, por lo tanto, que el contenido normativo del artículo 114 superior se refiere a la regulación de un derecho fundamental. Ahora bien, en lo relativo a si este contenido regula un aspecto inherente al ejercicio del derecho fundamental de habeas data que signifique, en los términos de la jurisprudencia constitucional, la consagración de límites, restricciones, excepciones y prohibiciones, en cuya virtud se afecte el núcleo esencial de tal derecho, la Corte aprecia que sí lo hace.
En efecto, la norma bajo examen se refiere al suministro de datos financieros de personas naturales, indicando qué clase de datos podrán ser suministrados y tratados automatizadamente y en qué condiciones podrán ser recogidos y transmitidos. Así mismo, señala también las condiciones bajo las cuales el titular de los datos podrá tener acceso a la información que le concierne, pues al respecto indica que “previo el pago de la tarifa que autorice la Superintendencia Bancaria y la solicitud escrita de su titular, el responsable del banco de datos deberá comunicarle las informaciones difundidas y el nombre y dirección del cesionario”. Por otro lado, la disposición permite a la Superintendencia Bancaria fijar límites o pautas respecto de los datos que se pueden registrar y ceder, y, finalmente, consagra disposiciones relativas a la caducidad excepcional del dato financiero, únicamente respecto de deudores morosos que se pongan al día en el pago de sus obligaciones, dentro del término perentorio fijado por la disposición.
29. El anterior contenido regulante, tiene implicaciones directas con el núcleo esencial del derecho de habeas data, pues involucra de lleno la facultad de las personas para “conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos”. Sobre la manera en la cual pueden conocerse tales informaciones, contiene normas expresas arriba mencionadas (formular una solicitud y pagar una tarifa), y sobre la posibilidad de actualizar y rectificar dichos datos, resulta claro que la norma establece restricciones, pues al indicar que sólo se podrán registrar los datos que, según las normas o pautas de la Superintendencia Bancaria y de conformidad con el artículo 15 de la Constitución, se consideren relevantes para evaluar la solvencia de sus titulares, pone en manos de esa entidad la fijación de límites a ese derecho, además de dejar por fuera del derecho de actualización y rectificación otras informaciones distintas a las relativas a la solvencia de la persona concernida (disponibilidad de recursos económicos), como por ejemplo la referente a su comportamiento crediticio (puntualidad en el pago), etc., que también son importantes para la valoración y calificación de los posibles clientes del sistema financiero.
Todo lo anterior afecta sin lugar a dudas el derecho fundamental en referencia en lo más propio de su núcleo fundamental, pues “(l)os datos personales que se recogen, el tipo de tratamiento que reciben y las formas y límites de su circulación, son aspectos de una misma decisión que no deja de tener repercusiones sobre la autodeterminación informativa. Por ello, la reserva de ley estatutaria sobre este punto es la garantía más importante en la protección de ese derecho fundamental. Así las cosas, la Corte encuentra que las disposiciones contenidas en la norma reprochada, no podían adoptarse sino mediante el trámite propio de una ley de esa naturaleza, como bien lo indican el demandante, varios de los intervinientes y la vista fiscal.”
Este precedente ha sido reiterado por la Corte en la sentencias C-729/00, C-687/02 y C-993/04. En todas estas sentencias, la Corte ha concluido que normas dirigidas a fijar términos de caducidad o condiciones para la exclusión de información financiera sobre incumplimiento hacen parte de la reserva de ley estatutaria, puesto que regulan el contenido esencial del derecho al hábeas data. Ello en tanto regulaciones de este tipo tenían una relación inescindible con (i) el ejercicio de las facultades de conocimiento, actualización y rectificación de la información personal contenida en bases de datos; (ii) el ejercicio del derecho a la información, propio de la facultad de recolectar, tratar y circular esos mismos datos personales; competencias estas previstas en el artículo 15 C.P
Estas decisiones demuestran que los aspectos regulados por el Proyecto de Ley, indudablemente, constituyen materias propias de la reserva de ley estatutaria, lo que resuelve el primer interrogante, relacionado con el vínculo entre la temática desarrollada por el Proyecto de Ley y la reserva de ley estatutaria. Sin embargo, subsiste el segundo aspecto objeto de este apartado, relacionado con la legitimidad que el legislador estatutario fije regulaciones sectoriales del derecho fundamental al hábeas data, aplicable en este caso solo para la administración de datos personales de índole comercial, financiera y crediticia. La Corte considera que la respuesta a ese interrogante es positiva, con base en las razones que pasan a explicarse:
En primer término, la Corte debe subrayar que el ejercicio de la competencia del legislador para promulgar normas estatutarias se inscribe, como las demás actividades propias de la actividad de producción normativa, a la cláusula general de competencia legislativa. En ese sentido, la restricción que impone la Carta Política para la regulación estatutaria es que su temática verse sobre los aspectos del derecho fundamental que conformen su contenido esencial. En ese sentido, puede válidamente el legislador estatutario establecer un régimen de regulación que, aunque verse sobre dicho contenido esencial, sólo resulte aplicable a un determinado ámbito, puesto que la Constitución no le impone una limitación relacionada con el carácter genérico de la regulación. Si, como sucede en el presente análisis, el legislador ha considerado que determinado ámbito de regulación de un derecho fundamental, amén de sus condiciones particulares, exige una regulación estatutaria autónoma, esta decisión no es incompatible con la reserva de ley estatutaria, a condición que la normatividad promulgada por el Congreso regule aspectos que hagan parte del contenido esencial del derecho.
En segundo lugar, debe tenerse en cuenta que el carácter integral de la regulación estatutaria no se predica de los distintos ámbitos en que pueda expresarse un derecho fundamental, sino del escenario concreto que el Congreso, en ejercicio de la cláusula general de competencia legislativa, ha considerado pertinente regular, a través de un conjunto de reglas que den respuesta a las necesidades de regulación propias del ámbito escogido. Es evidente que los derechos fundamentales son cláusulas abiertas que tienen múltiples efectos en los más diversos planos de la vida social, de modo que no solo resulta irrazonable, sino en muchas ocasiones imprescindible, que incluso los aspectos más generales de regulación tengan carácter sectorial. Por ejemplo, derechos como la igualdad, la información y el libre desarrollo de la personalidad tienen diversas facetas, que exigen regulaciones igualmente diferenciadas, pues responden a condiciones disímiles, no susceptibles de sujeción a un denominador común. Por lo tanto, no podría supeditarse la constitucionalidad de una ley estatutaria a que regule la totalidad de las materias susceptibles de relacionarse con el derecho fundamental, pues ello supondría crear un requisito que la Carta Política no contempla.
Para el caso concreto, la Corte advierte que el Proyecto de Ley ofrece un conjunto normativo de reglas para la administración de datos personales de naturaleza comercial, financiera y crediticia, que prevé un catálogo de principios, definiciones, derechos y deberes de los actores involucrado en dicha administración, peticiones, reclamos y sanciones; régimen que en sí mismo cumple con la condición de integralidad propia de las normas estatutarias. Este conjunto normativo, como se observa, tiene en sí mismo naturaleza integral, puesto que define los aspectos esenciales de la protección del derecho fundamental al hábeas data, referido a la administración de datos personales de contenido comercial, financiero y crediticio, sin que deje materias estructurales delegadas a la determinación por parte del reglamento. Por ende, el carácter sectorial de la regulación propuesta no afecta la constitucionalidad de la iniciativa en cuanto a la reserva de ley estatutaria, debido a que establece disposiciones vinculadas al contenido esencial del derecho fundamental y, a su vez, configura un régimen integral de protección del mismo derecho, aplicable al caso de la información personal de carácter comercial, financiero y crediticio.
El Proyecto de Ley no incurre en una omisión legislativa relativa
Varios intervinientes en el presente proceso cuestionan la constitucionalidad del Proyecto de Ley, puesto que incurre en una vulneración del principio de igualdad, al incorporar una omisión legislativa relativa. La tesis común en que sustentan este reproche, consiste en considerar que como la norma estatutaria reguló solo un ámbito concreto del derecho fundamental al hábeas data, relativo a la administración de datos personales de naturaleza comercial, financiera y crediticia y, por ende, excluyó de su alcance normativo a otros escenarios involucrados en la gestión de datos personales de distinta índole, incurre en una discriminación injustificada.
La jurisprudencia constitucional ha establecido que la Corte es incompetente para decidir acerca de omisiones legislativas absolutas, en la medida en que en estos casos no se cumple con uno de los presupuestos básicos para el ejercicio del control de constitucionalidad, como es la existencia de una norma legal objeto de pronunciamiento Empero, se ha contemplado la posibilidad que las disposiciones puedan cuestionarse por la existencia de una omisión legislativa relativa, caso en el cual el Congreso promulga un precepto pero excluye injustificadamente personas; supuesto de hecho o posiciones jurídicas que debían ser cobijadas por dicha regulación, so pena de afectar el principio de igualdad. Así, la Corte ha previsto que la omisión legislativa relativa recae “sobre una acción normativa del legislador, específica y concreta, de la que éste ha excluido determinado ingrediente o condición jurídica que resulta imprescindible a la materia allí tratada, o que habiéndolo incluido, termina por ser insuficiente e incompleto frente a ciertas situaciones que también se han debido integrar a sus presupuestos fácticos.
Para establecer la existencia de una omisión legislativa relativa, el mismo precedente ha considerado que debe acreditarse en el caso concreto (i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador Adicionalmente, el mismo precedente ha previsto que el cargo por omisión legislativa relativa se dirija contra una norma en específico, “de suerte que resultan inadmisibles las acusaciones que se dirigen a derivar la omisión no de lo prescrito en una norma, sino en un sistema o conjunto de normas.
La Corte advierte, como se indicó en el apartado precedente, que la norma objeto de examen establece un régimen integral para la administración de datos personales de contenido financiero, comercial y crediticio. Así, el legislador estatutario estableció un grupo de condiciones, instituciones y mecanismos que responden a las particularidades propias de dicha actividad de gestión de información personal y a las calidades de los sujetos que intervienen en esa modalidad de ejercicio del derecho al hábeas data.
En el asunto objeto de análisis debe verificarse si resulta inconstitucional que el legislador hubiera concentrado la regulación en el hábeas data financiero, sin extender las consecuencias jurídicas de la regulación a otros escenarios de protección de datos personales. Al respecto, la Corte advierte que, contrario a como lo sostienen algunos de los intervinientes, en el presente caso no se está ante una omisión legislativa relativa sino una de carácter absoluto, inasible por el control de constitucionalidad. En efecto, en el apartado 1.1. del análisis material del Proyecto de Ley se demostró, a partir de argumentos de naturaleza sistemática, teleológica e histórica, que la iniciativa es una regulación del derecho al hábeas data con un carácter sectorial, en la medida en que los mecanismos concretos para la protección del derecho contenidos en el Proyecto respondían exclusivamente a la recopilación de datos personales de contenido financiero, comercial y crediticio, destinados al cálculo. Dentro de ese análisis se dieron algunos ejemplos de cómo conceder carácter genérico al Proyecto, esto es, extender sus reglas a todos los escenarios de administración de datos personales, llevaría a contrasentidos e, incluso, a vulneraciones de las normas constitucionales. Con base en lo anterior, se concluyó que el entendimiento acertado del Proyecto de Ley es el de un régimen particular y específico, dirigido a la fijación de reglas para la administración de datos personales financieros, comerciales y crediticios, con exclusión de otras modalidades de ejercicio del derecho al hábeas data. Por lo tanto, se advierte que en relación con esos escenarios distintos, no existe una disposición jurídica respecto de la cual pueda predicarse la omisión legislativa, pues no concurre para el presente caso una regulación genérica del derecho fundamental al hábeas data, la cual hubiera excluido injustificadamente un supuesto o consecuencia jurídica cuya inclusión fuera constitucionalmente obligatoria. Además, la presunta omisión legislativa relativa no se dirige en contra de una disposición legal en específico, sino ante un sistema de normas que regula integralmente un ámbito del ejercicio del derecho al hábeas data, lo que del mismo modo impide un pronunciamiento de la Sala sobre la materia.
Finalmente, la Corte debe advertir que lo anterior no significa, como lo consideran algunos de los intervinientes, que los demás ámbitos de ejercicio del derecho fundamental al hábeas data queden, en virtud de la promulgación de la ley estatutaria, excluidos de protección jurídica. En contrario, la Sala considera imprescindible expresar de antemano, como lo hará a propósito del análisis de constitucionalidad del artículo 2º del Proyecto de Ley, que las distintas modalidades de administración de datos personales, como es el caso de la recopilación, tratamiento y circulación de datos en materia de seguridad social, asuntos tributarios, la realizada por las instituciones de inteligencia y seguridad del Estado, el registro mercantil, las bases de datos de naturaleza tributaria, etc., continúan cobijadas por las garantías contenidas en el artículo 15 de la Constitución y desarrolladas por la jurisprudencia de la Corte, en ejercicio de las competencias previstas en el artículo 241 C.P.
Conforme a lo expuesto, una vez establecida la materia sobre la que versa el Proyecto de Ley, la Corte pasa a determinar la exequibilidad material de la iniciativa. Con este fin, expondrá un apartado preliminar sobre los aspectos generales del régimen del derecho fundamental al hábeas data, para luego asumir el análisis del articulado.
2. Consideración preliminar. Aspectos generales del régimen del derecho al hábeas data
2.1. El inusitado auge de la administración automatizada de datos personales ofrece retos de primer orden para la vigencia de los derechos fundamentales en el Estado Social y Democrático de Derecho, basado en la dignidad humana y la democracia pluralista. Ello en tanto las herramientas tecnológicas contemporáneas permiten la gestión masiva de la información y su circulación a nivel global, posibilidades fácticas que adscriben a quienes operan estos sistemas de información un alto grado de injerencia en la autonomía del individuo, potestad conocida como poder informático.
Esta potestad es resultado de un cambio cualitativo en el ejercicio de relaciones de poder en las sociedades contemporáneas. Antes del advenimiento de las tecnologías de la información, los mecanismos de control y coacción correspondían a prácticas necesariamente vinculadas con la interferencia de las manifestaciones materiales del individuo. La propiedad y el cuerpo del sujeto eran los campos sobre los cuales el poder se hacía efectivo. Así, las medidas de protección de derechos que interesaban en esa instancia al Estado Constitucional, estaban dirigidas unívocamente al establecimiento de límites a las intervenciones en dichos ámbitos materiales de la persona.
La protección de los derechos se torna más compleja cuando irrumpen las tecnologías de la información, que construyen entornos inmateriales respecto de los cuales se predican intereses individuales objeto de protección jurídica. Así, el campo de ejercicio del poder se complementa, pues ya no radica sólo en las posibilidades físicas de coacción, sino que permite otros modos de sujeción, especialmente dirigidos al control del dato personal sometido a procesos informáticos, en tanto expresión de la autonomía del sujeto en dicho entorno inmaterial.
La comprobación acerca de la posibilidad cierta y verificable de que los procesos informáticos conformen escenarios de ejercicio del poder potencialmente lesivos a la autonomía del individuo, obliga al Estado Constitucional a prever herramientas concretas para garantizar que la integridad de los derechos fundamentales del sujeto concernido se preserve ante las nuevas tecnologías. Existe, bajo esta perspectiva, el deber estatal de impedir que los procesos de administración de datos personales se conviertan en escenarios excluidos de la vigencia de los derechos, lo que para el caso significa el establecimiento de reglas de protección jurídica de la libertad del individuo ante los actos de gestión de información.
En respuesta a la problemática antes identificada, el artículo 15 de la Constitución Política establece el derecho que tiene toda persona a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas. El contenido y alcance de este derecho ha sido profusamente desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en especial a partir del análisis de fallos de tutela relativos a controversias sobre la administración de datos personales de carácter financiero, recopilados por centrales de información y destinadas al cálculo del nivel de riesgo crediticio. En ese sentido, para efectos de la presente decisión se denominará hábeas data financiero el derecho que tiene todo individuo a conocer, actualizar y rectificar su información personal comercial, crediticia y financiera, contenida en centrales de información públicas o privadas, que tienen como función recopilar, tratar y circular esos datos con el fin de determinar el nivel de riesgo financier de su titular. Empero, debe advertirse que esta es una clasificación teórica que no configura un derecho fundamental distinto, sino que simplemente es una modalidad de ejercicio del derecho fundamental, este sí autónomo y diferenciable, al hábeas data
El hábeas data confiere, según la norma constitucional citada, un grupo de facultades al individuo para que, en ejercicio de la cláusula general de libertad, pueda controlar la información que de sí mismo ha sido recopilada por una central de información. En ese sentido, este derecho fundamental está dirigido a preservar los intereses del titular de la información ante el potencial abuso del poder informático, que para el caso particular ejercen las centrales de información financiera, destinada al cálculo del riesgo crediticio. La Corte, desde sus primeros fallos ha identificado esta tensión entre la preservación del hábeas data, la intimidad, la información y, en menor medida, el derecho al buen nombre, que surte a partir de los actos de recolección y circulación de información personal de carácter financiero. Así, desde la sentencia primigenia de este debate, el fallo T-414/92, se identificó con claridad la necesidad de garantizar el derecho al hábeas data como un requisito imprescindible para la satisfacción de la libertad y la dignidad humana del individuo en la sociedad democrática contemporánea, signada por el uso extendido de los medios tecnológicos destinados a la gestión de información personal.
2.2. Si bien existe un grupo considerable de fallos que se han dedicado al análisis del derecho fundamental al hábeas data, específicamente dirigidos a la resolución de conflictos generados por la administración de datos personales de contenido financiero y crediticio la Corte advierte que la recopilación y sistematización de la jurisprudencia vigente sobre la materia y, a su vez, el mayor grado de precisión conceptual sobre los diferentes aspectos de regulación del derecho fue realizado por este Tribunal en la sentencia T-729/02 En ese sentido, para efectos de esta decisión, se utilizarán las herramientas previstas en dicho fallo como marco general de análisis sobre el contenido y alcance del derecho al hábeas data. Ello sin perjuicio que en apartado posterior se realice un estudio detallado de la doctrina constitucional relacionada con la naturaleza del dato personal sobre el comportamiento financiero y crediticio y las condiciones constitucionales para la circulación de esa información, entre otros aspectos.
2.3. El derecho al hábeas data es definido por la jurisprudencia constitucional como aquel que otorga la facultad al titular de datos personales de exigir de las administradoras de esos datos el acceso, inclusión, exclusión, corrección, adición, actualización y certificación de los datos, así como la limitación en las posibilidades de divulgación, publicación o cesión de los mismos, de conformidad con los principios que regulan el proceso de administración de datos personales. Este derecho tiene naturaleza autónoma y notas características que lo diferencian de otras garantías con las que, empero, está en permanente relación, como los derechos a la intimidad y a la información.
El ámbito de acción del derecho al hábeas data es el proceso de administración de bases de datos personales, tanto de carácter público como privado. “De tal forma que integran el contexto material: el objeto o la actividad de las entidades administradoras de bases de datos, las regulaciones internas, los mecanismos técnicos para la recopilación, procesamiento, almacenamiento, seguridad y divulgación de los datos personales y la reglamentación sobre usuarios de los servicios de las administradoras de las bases de datos.
2.4. La jurisprudencia ha contemplado, igualmente, que la protección efectiva de los derechos fundamentales interferidos en las actividades de recolección, procesamiento y circulación de datos personales, en especial el hábeas data, la intimidad y la información, depende la formulación de un grupo de principios para la administración de datos personales, todos ellos destinados a crear fórmulas armónicas de regulación que permitan la satisfacción equitativa de los derechos de los titulares, fuentes de información, operadores de bases de datos y usuarios– Estas prerrogativas alcanzan concreción a partir de la vigencia de los principios de libertad, necesidad, veracidad, integridad, incorporación, finalidad, utilidad, circulación restringida, caducidad e individualidad.
De acuerdo con el principio de libertad, las actividades de registro y divulgación de los datos personales sólo pueden ejercerse con el consentimiento libre, previo y expreso del titular de esa información, esto es, el sujeto concernido. Así, esos datos no podrán ser obtenidos o divulgados sin esa previa autorización, o en ausencia de mandato legal o judicial que releve de ese consentimiento.
El principio de necesidad implica que la información personal concernida debe ser aquella estrictamente necesaria para el cumplimiento de los fines de la base de datos. Esta previsión trae como consecuencia que se encuentre prohibido el registro y divulgación de datos que no guarden una relación estrecha con el objetivo de la base de datos. Adicionalmente y de manera lógica, el principio de necesidad también contrae la obligación que cada base de datos identifique de manera clara, expresa y suficiente, cuál es el propósito de la recolección y tratamiento de la información personal.
Según el principio de veracidad, los datos personales deben corresponder a situaciones reales, lo que impone la prohibición de recopilar, procesar y circular información falsa, errónea o equívoca.
El principio de integridad impone la obligación a las fuentes de información y a los operadores de suministrar y recopilar datos personales completos, de tal forma que está prohibido el registro y divulgación de información parcial, incompleta o fraccionada. El alcance de este principio, salvo casos excepcionales, no debe entenderse de modo tal que faculte la constitución de sistemas de información que, a través de una única base de datos pueda compilar datos que, sin valerse de otras bases de datos, permitan realizar un perfil completo de las personas.
De acuerdo con el principio de finalidad, las actividades de acopio, procesamiento y divulgación de la información personal deben obedecer a un fin constitucionalmente legítimo y que, a su vez, debe ser definido de forma clara, suficiente y previa. Esto implica que quede prohibida (i) la recopilación de información personal sin que se establezca el objetivo de su incorporación a la base de datos; y (ii) la recolección, procesamiento y divulgación de información personal para un propósito diferente al inicialmente previsto y autorizado por el titular del dato.
De conformidad con el principio de utilidad, las actividades de acopio, procesamiento e información de datos personales deben cumplir una función determinada, acorde con el ejercicio legítimo de la administración de los mismos. En consecuencia, queda proscrita la divulgación de datos que, al carecer de función, no obedezca a una utilidad clara y suficientemente determinable.
El principio de circulación restringida implica que las actividades de recolección, procesamiento y divulgación de información personal estén sometidas a los límites específicos determinados por el objeto de la base de datos, por la autorización del titular y por el principio de finalidad. Por lo tanto, queda prohibida la divulgación indiscriminada de datos personales.
Según el principio de incorporación, en los casos en que la recolección de información personal en bases de datos signifique situaciones ventajosas para su titular, el operador de la base estará obligado a incorporarlos, si el titular reúne los requisitos que el orden jurídico exija para tales efectos. Por ende, está prohibida la negativa injustificada a la incorporación de datos personales de dicho carácter.
El principio de caducidad estipula que la información desfavorable del titular debe ser retirada de las bases de datos, de forma definitiva, con base en criterios de razonabilidad y oportunidad. En consecuencia, se prohíbe la conservación indefinida de datos personales, después que hayan desaparecido las causas que justificaron su acopio y administración.
De acuerdo con el principio de individualidad, los operadores deben mantener separadas las bases de datos que se encuentren bajo su administración, de manera que está prohibida la conducta que tenga por objeto facilitar el cruce de datos a partir de la acumulación de informaciones provenientes de diferentes bases de datos.
Finalmente, la misma doctrina ha planteado que la fijación de estos principios no es incompatible con la posibilidad que se prediquen, a partir de normas constitucionales y legales, otros deberes a los titulares, fuentes, administradores y usuarios de la información personal, como es el caso de una obligación de |