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Sentencia C-081/18
Referencia: Expediente D-11842
Demanda de inconstitucionalidad en contra del literal E), artículo 2° de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 13 de la Ley 100 de 1993.
Demandantes: Jaime Riaño Espinosa y otros.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., veintidós (22) de agosto de dos mil dieciocho (2018)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, así como de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en el artículo 241 de la Constitución, los ciudadanos Jaime Riaño Espinosa, Paola Bedoya Flórez y Edgar de Jesús Ortiz Rodríguez presentaron, el 1º de noviembre ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad contra el literal E) del artículo 2° de la Ley 797 de 2003, que reformó el artículo 13 de la Ley 100 de 1993 "Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones".
La demanda fue admitida a través de Auto de 29 de noviembre de 2016, por el cargo por violación de los derechos a la igualdad y a la seguridad social. En esta misma providencia se comunicó la iniciación del proceso al señor Presidente de la República y al Presidente del Congreso de la República, a los Ministerios de Justicia y del Derecho, Hacienda y Crédito Público y de Trabajo, a la Administradora Colombiana de pensiones "COLPENSIONES" y al Consorcio "Colombia Mayor". De igual manera, se invitó a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía ASOFONDOS, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario y a las facultades de derecho de las universidades de Nariño, del Cauca, de Antioquia y Libre de Colombia, en virtud de lo contemplado en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos y proferido el concepto de rigor del señor Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda de la referencia.
TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
A continuación se transcriben el artículo 13 de la Ley 100 de 1993, modificado por el literal E) del artículo 2° de la Ley 797 de 2003:
"LEY 100 DE 1993
(Diciembre 23)
Diario Oficial No. 41.148 de 23 de diciembre de 1993
Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones
ARTÍCULO 13. CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES. El Sistema General de Pensiones tendrá las siguientes características:
a. <Literal modificado por el artículo 2 de la Ley 797 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> La afiliación es obligatoria para todos los trabajadores dependientes e independientes;
b. La selección de uno cualquiera de los regímenes previstos por el artículo anterior es libre y voluntaria por parte del afiliado, quien para tal efecto manifestará por escrito su elección al momento de la vinculación o del traslado. El empleador o cualquier persona natural o jurídica que desconozca este derecho en cualquier forma, se hará acreedor a las sanciones de que trata el inciso 1o. del artículo 271 de la presente ley.
c. Los afiliados tendrán derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones y de las pensiones de invalidez, de vejez y de sobrevivientes, conforme a lo dispuesto en la presente ley.
d. La afiliación implica la obligación de efectuar los aportes que se establecen en esta ley.
e. <Literal modificado por el artículo 2 de la Ley 797 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Los afiliados al Sistema General de Pensiones podrán escoger el régimen de pensiones que prefieran. Una vez efectuada la selección inicial, estos sólo podrán trasladarse de régimen por una sola vez cada cinco (5) años, contados a partir de la selección inicial. Después de un (1) año de la vigencia de la presente ley, el afiliado no podrá trasladarse de régimen cuando le faltaren diez (10) años o menos para cumplir la edad para tener derecho a la pensión de vejez;"(El aparte subrayado es el demandado)
LA DEMANDA
Los accionantes alegaron que el aparte acusado violó los artículos 1° (dignidad humana), 2° (fines del Estado), 4° (supremacía constitucional), 13 (igualdad) y 48 (seguridad social) de la Carta[1], para lo cual presentaron argumentos por separado para cada disposición invocada como desconocida.
No obstante, con base en el principio pro actione y después de realizar la interpretación más favorable del libelo, la Corte consideró que se trata de cargos por violación de los derechos a la igualdad y a la seguridad social.
Para los ciudadanos, la prohibición de traslado de régimen a los afiliados al sistema general de pensiones que les falten diez (10) años o menos para cumplir la edad requerida para obtener la pensión de vejez, implica una restricción para aquellos que se encuentran en el régimen de ahorro individual que cumplen con estas características y no tienen trabajo ni recursos para continuar con las cotizaciones, pues no pueden acceder a los beneficios del programa "Colombia Mayor".
En ese sentido, consideran que la norma incurre en una violación del derecho a la igualdad porque "presenta una extralimitación desproporcionada e irracional"[2] que afecta a personas en situación de debilidad manifiesta – adultos mayores de 50 años que no tienen empleo ni ingresos suficientes- puesto que a pesar de ser un grupo especialmente protegido, no pueden acceder al programa estatal que subsidia los aportes a pensión en casos en los que sus titulares no pueden continuar con las cotizaciones, debido a la prohibición de cambio de régimen.
La falta de garantía del derecho a la seguridad social se genera porque los sujetos que reúnen las características mencionadas no pueden "trasladarse al fondo de solidaridad COLOMBIA MAYOR"[4] para continuar con su "deber legal de pagar los aportes a la seguridad social en forma subsidiada y lograr acumular las semanas exigidas"[5] y así obtener la pensión de vejez. La consecuencia de la disposición acusada es que a estos individuos se les niega la posibilidad de lograr una pensión que asegure su calidad de vida.
Expresaron que en el presente caso no operó el fenómeno de la cosa juzgada en relación con la sentencia C-1024 de 2004, puesto que si bien en aquella oportunidad se analizó el cargo por violación al derecho a la igualdad, en esta ocasión la argumentación se dirige a comparar los desempleados y trabajadores de bajos ingresos que por sus condiciones económicas y edad se encuentran en circunstancias de debilidad[6].
Con base en lo anterior, solicitaron a la Corte que declare INEXEQUIBLE el fragmento acusado, o en su defecto profiera un fallo de EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA "(...) haciendo la excepción para que las personas que sean despedidas con o sin justa causa, las cuales (sic) se puedan trasladar al fondo de solidaridad de "COLOMBIA MAYOR" de la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES".[7]
INTERVENCIONES
Intervenciones institucionales:
El interviniente radicó ante la Secretaría General de esta Corporación, el 11 de enero de 2017, escrito mediante el cual solicitó a la Corte declararse INHIBIDA de proferir un fallo de fondo y en subsidio la declaratoria de EXEQUIBILIDAD de la norma acusada[9], con fundamento en lo siguiente:
Ineptitud sustantiva de la demanda: expresó que los cargos presentados se fundan en comentarios sobre el contenido de cada norma constitucional considerada desconocida. Por tal razón, los argumentos sobre la violación de las disposiciones superiores carecen de certeza, especificidad y suficiencia, puesto que no existe oposición directa entre el texto de la norma acusada con las disposiciones de la Carta presuntamente vulneradas, ni con el efecto nocivo que los ciudadanos exponen sobre el grupo poblacional señalado[10].
Aclaró que el Fondo de Solidaridad Pensional tiene por objeto ampliar la cobertura en el Sistema General de Pensiones, a través del subsidio a la cotización y a la protección de las personas en estado de indigencia o pobreza extrema. Esta finalidad se cumple a través de las Subcuentas de Solidaridad y de Subsistencia, respectivamente. De esta manera, el administrador fiduciario de los recursos transfiere cada uno de los subsidios otorgados a Colpensiones, quien en su condición de Administrador de Pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, debe aplicar tanto el aporte realizado por el beneficiario como el subsidio transferido por el Fondo[11].
El encargado de administrar los recursos del Fondo es el Consorcio Colombia Mayor (anteriormente Consorcio PROSPERAR), cuyas obligaciones se encuentran contenidas en el Contrato de Encargo Fiduciario No. 216 de 2013, por lo que no se trata de una Administradora de Fondos de Pensiones, como equivocadamente lo señalan los actores[12].
De acuerdo con la normativa vigente, las personas pueden escoger el régimen del Sistema General de Pensiones, pero para afiliarse al Fondo de Solidaridad Pensional se han establecido las condiciones señaladas en el tercer inciso del artículo 26 de la Ley 100 de 1993[13].
Conforme a lo expuesto, "(...) los Fondos de Pensiones que administran actualmente el Régimen de Ahorro Individual son sociedades anónimas, no existe ninguno que pueda administrar el Programa Subsidiado de Aporte a la Pensión, por lo que todos los beneficiarios de éste deben estar afiliados a Colpensiones."[14] Por tal razón, el impedimento del grupo poblacional descrito en la demanda para el acceso al régimen subsidiado de pensiones no proviene de la norma acusada, sino de la inexistencia de administradoras de pensiones del sector solidario en el mercado.
La demanda representa intereses particulares, pues no pretende la exclusión de la norma del ordenamiento jurídico, sino que se les permita a las personas referidas la posibilidad de hacer parte de los subsidios pensionales del Fondo de Solidaridad Pensional. De tal forma, la Corte no puede hacer el análisis de constitucionalidad de una disposición acusada mediante deducciones o inferencias creadas por los actores[16].
La libertad de configuración en materia de seguridad social y la constitucionalidad del precepto atacado: adujo que al Legislador le asiste la libertad de configuración para restringir o limitar ciertas prerrogativas asociadas al derecho a la seguridad social y para condicionar el ejercicio de la libre elección de régimen pensional, en aras de beneficiar el interés general de los afiliados al Sistema General de Pensiones. De esta suerte, la norma acusada depende de otras disposiciones y de hechos que escapan a la órbita de aplicación de la misma, por lo que deberá declararse exequible[17].
Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES[18]
La interviniente radicó ante la Secretaría General de la Corte, el 16 de enero de 2017, documento en el que solicitó la declaratoria de CONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA ACUSADA, con fundamento en la libertad de configuración del Legislador en materia de traslado de regímenes pensionales, y además, el reconocimiento de la EXISTENCIA DE COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL en relación con la sentencia C-1024 de 2004[19].
De igual manera, analizó el Fondo de Solidaridad Pensional, los beneficiarios y los requisitos de acceso, entre los cuales resaltó la necesidad de que al solicitante le faltaren más de diez (10) años para el reconocimiento de su pensión de vejez[20], así como del principio de sostenibilidad financiera[21]. Concluyó que no existe vulneración de los derechos invocados por los demandantes.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público[23]
Esa entidad radicó ante la Secretaría General de esta Corporación, intervención en la que solicitó a la Corte declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo, y subsidiariamente la EXEQUIBILIDAD de la disposición acusada[24], con base en las siguientes razones:
Ineptitud sustantiva de la demanda: para el interviniente la demanda carece de certeza puesto que las razones de inconstitucionalidad recaen sobre una interpretación incorrecta y deducida erróneamente por los demandantes y no sobre una proposición jurídica real y existente[25], bajo el entendido que la norma en nada se relaciona con el acceso al programa de subsidio al aporte del fondo de solidaridad pensional, frente a lo cual debe considerarse el artículo 26 de la Ley 100 de 1993.
La demanda es impertinente en el entendido que las consecuencias jurídicas que los demandantes le otorgan a la norma demandada se sustentan en consideraciones subjetivas sobre los posibles efectos en las personas de 52 años que se encuentran cesantes[26].
Cosa juzgada: en el presente caso operó el fenómeno de la cosa juzgada en relación con la sentencia C-1024 de 2004[27].
Oposición a los cargos formulados en contra del artículo 2° literal E de la Ley 797 de 2003: la Corte debe declarar la exequibilidad de la norma acusada con fundamento en la libertad de configuración del Legislador para regular el sistema de pensiones y definir plazos o periodos de carencia. La norma también es respetuosa de la sostenibilidad financiera del sistema[28].
Garantía del acceso a la seguridad social: expresó que el sistema jurídico colombiano contiene una serie de beneficios que garantizan el acceso a la seguridad social, entre los que se cuentan:
Fondo de garantía de pensión mínima de vejez: es un subsidio que se otorga a las personas que son afiliadas al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad y que al cumplir con el requisito de edad, no alcanzaron a acumular un capital necesario para acceder a una pensión superior al 110% de 1 SMLV y que cuentan con más de 1.150 semanas cotizadas y/o laboradas en toda su vida[29].
Beneficios económicos periódicos (BEPS): se trata de una subvención que tiene como base los artículos 48 Superior y 87 de la Ley 1328 de 2009, en la que el Gobierno Nacional establece incentivos que pueden hacerse efectivos al finalizar el periodo de acumulación que guardarán relación con el ahorro individual, con la fidelidad al programa y con el monto ahorrado. De igual manera, podrá constituir incentivos puntuales y/o aleatorios para quienes ahorren en los periodos respectivos[30].
Devolución de aportes: conforme a los artículos 13 y 66 de la Ley 100 de 1993, pues en el evento que una persona no pudiese completar los requisitos exigidos para obtener el derecho a la pensión o el acceso a la garantía de pensión mínima, puede solicitar la devolución de sus aportes[31].
Mecanismo de protección al cesante: regulado por la Ley 1636 de 2013, que tiene como finalidad garantizar que los trabajadores que pierden su empleo por cualquier causa, puedan aportar al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, mediante un pago subsidiado por máximo 6 meses[32]. Concluyó que la norma demandada no contradice los postulados de la Constitución, por lo que debe declararse la exequibilidad de la misma.
Organizaciones
El Consorcio expresó que es el Administrador Fiduciario del Fondo de Solidaridad Pensional desde el año 2013[35], sin embargo, tienen la naturaleza de contratista del Ministerio del Trabajo, por tal razón manifestó que no le corresponde pronunciarse sobre la demanda de la referencia.
Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía -ASOFONDOS[37]
Esa entidad radicó ante la Secretaría General, el 11 de enero de 2017, escrito de intervención en el que solicitó a la Corte declarar la INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA y en su defecto, ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-1024 de 2004, con fundamento en las siguientes razones:
Ineptitud sustancial de la demanda: consideró que la norma acusada no regula el Consorcio Colombia Mayor o la imposibilidad de que una persona afiliada al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad – en adelante RAIS- que ha cotizado al Sistema General de Pensiones y sea despedido a los 52 años, acceda a un subsidio para su cotización[38].
De otra parte, las normas que regulan el acceso a los programas de subsidio a la cotización en pensiones no son de rango legal, por lo que no es posible un pronunciamiento de la Corte en la materia.
Con fundamento en lo anterior, expuso que el cargo no es cierto, sino que surge de una inferencia hecha por el demandante de las normas reglamentarias, pero no del texto legal demandado, ni de los demás preceptos que regulan el fondo de solidaridad o que dieron lugar a la creación del programa Colombia Mayor, por lo que podría tratarse de una lectura inapropiada de las disposiciones reglamentarias, frente a las cuales la Corte carece de competencia.[39]
El cargo formulado no es pertinente porque la interpretación utilizada por los accionantes configura un cargo de conveniencia mas no de inconstitucionalidad, debido a que no precisan la vulneración de los derechos presuntamente causada por la restricción del traslado de régimen, sino que se limitan a describir de manera vaga el hecho de que un grupo poblacional se puede ver afectado por la norma, sin establecer las razones por las que la disposición acusada es contraria a la Constitución[40].
Expresó que la Corte no puede emitir un juicio de constitucionalidad en el presente asunto, pues lo que cuestionan los ciudadanos es un posible efecto de la aplicación de la norma legal demandada y de las normas reglamentarias que definen los requisitos de acceso a Colombia Mayor. En consecuencia, no existe una proposición jurídica completa que amerite un estudio de fondo de la presente acción[41].
Acusó los cargos de falta de suficiencia porque los demandantes no cumplieron con la carga argumentativa mínima que demuestre que la norma objeto de censura genera una violación de la Carta, ya que realizan una deducción subjetiva y equivocada de la restricción de traslado como generadora de las vulneraciones expuestas[42].
De otra parte, la demanda no cumple con la carga argumentativa para sustentar un cargo por violación del principio de igualdad. En conclusión, manifestó que la demanda carece de certeza, claridad suficiencia y pertinencia, que habilite un pronunciamiento de la Corte, por lo que solicitó proferir un fallo inhibitorio[43].
Existencia de cosa juzgada en el caso concreto: en relación con la sentencia C-1024 de 2004, pues en aquella oportunidad la Corte analizó la norma demandada frente al derecho a la igualdad[44].
Requisitos para acceder al régimen subsidiado en el Sistema General de Pensiones: la interviniente realizó un análisis de los beneficiarios del programa de subsidio de aportes entre los que se encuentran los trabajadores independientes urbanos y rurales, las madres sustitutas, las personas en condición de discapacidad y los concejales[45]. Expuso que estos grupos poblaciones deben acreditar entre otros requisitos, que la última cotización haya sido realizada a Colpensiones. En caso de haberse efectuado en un fondo privado, debe ser viable el traslado a Colpensiones.
Concluyó que permitir el traslado al Régimen de Prima Media –en adelante RPM- de las personas mayores de 52 años despedidas no asegura el acceso a una pensión como lo da a entender equivocadamente la demanda[47].
Instituto Colombiano de Derecho Tributario[48]
Esta institución radicó ante la Secretaría General de la Corte, el dieciocho (18) de enero de 2017, escrito mediante el cual manifestaron que la demanda de la referencia excede su área de conocimiento de acuerdo a sus estatutos y objeto social[49].
CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN[50]
El Procurador General de la Nación pidió a la Corte INHIBIRSE para pronunciarse de fondo sobre la inconstitucionalidad del artículo 2° (parcial) de la Ley 797 de 2003, por ineptitud sustantiva de la demanda[51].
Para el Ministerio Público el cargo de violación carece de certeza y pertinencia con fundamento en las siguientes razones:
La argumentación de los demandantes utilizada para sustentar el cargo no se dirige contra una proposición jurídica real y existente, puesto que estudiado el sistema general de pensiones en su conjunto permite observar la creación y objeto del Fondo de Solidaridad Pensional consagrado en los artículos 25 y 26 de la Ley 100 de 1993[52].
El mencionado Fondo busca subsidiar los aportes al Régimen General de Pensiones de los grupos de población que no tienen acceso a los sistemas de seguridad social, entre los que se encuentran los desempleados, las madres comunitarias y las personas en condición de discapacidad, entre otros[53].
De otra parte, la fundamentación de la demanda resulta precaria, en el sentido de que no ofrece elementos que permitan concluir o inferir que la norma acusada afecte a una determinada población sobre la base de diversas eventualidades o circunstancias, esto es, sobre un hecho que podría o no llegar a suceder[54].
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Conforme al artículo 241 numeral 4º Superior, la Corte es competente para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.
Cuestión previa. Análisis sobre la operancia del fenómeno de la sustracción de materia
La Sala Plena considera que, antes de realizar el estudio de fondo sobre la constitucionalidad de la norma acusada, debe verificar si en el presente asunto operó el fenómeno de la sustracción de materia. Con base en lo anterior, se analizará ésta figura procesal y el alcance normativo de la disposición demandada, para determinar si la misma agotó plenamente su contenido y generó la carencia actual de objeto en este caso.
La sustracción de materia en los juicios de constitucionalidad adelantados ante la Corte.
La Carta Política le atribuyó a este Tribunal la competencia para conocer las demandas de inconstitucionalidad presentadas con base en el artículo 241 Superior. Sin embargo, dicha función está condicionada a que el escrito ciudadano cumpla con los requisitos formales y adicionalmente, que las normas acusadas hagan parte del ordenamiento jurídico vigente o de lo contrario, produzcan actualmente efectos[55].
Conforme a lo anterior, en sentencia C-931 de 2009[56] esta Corte expresó que no puede conocer de fondo las demandas de inconstitucionalidad contra disposiciones que perdieron vigencia, ya que, en esos casos, carece de competencia por "sustracción de materia", denominada también "carencia actual de objeto" [57] . Dicho fenómeno puede configurarse, al menos por las siguientes situaciones:
Cuando la demanda se dirige contra disposiciones derogadas: debido a que la decisión que adopte esta Corporación sobre la exequibilidad o inexequibilidad de una proposición derogada se torna inocua para producir efectos, pues aquella ha perdido vigencia en el ordenamiento jurídico por disposición del Legislador, lo que justifica una decisión inhibitoria[59].
La derogatoria de una ley genera la cesación de sus efectos jurídicos y puede producirse de manera explícita en el evento en que una norma posterior suprime formal y específicamente la anterior; implícita en el momento en que la nueva ley contenga disposiciones incompatibles o contrarias a la de la antigua; y por regulación integral o derogatoria orgánica cuando un nuevo cuerpo normativo reglamenta toda la materia regulada por una o varias normas precedentes, aunque no haya incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y las de la proposición[60].
La censura recae sobre proposiciones que contienen mandatos específicos ya ejecutados: en el sentido de que la Corte ha considerado que carece de competencia para conocer acusaciones de inconstitucionalidad contra normas cuyo objeto ya se cumplió, y no producen efectos. En otras palabras, la decisión de inhibirse de conocer el fondo del asunto se fundamenta en el hecho de que la proposición censurada "ya agotó plenamente su contenido" [61].
En efecto, la sentencia C-145 de 1994[62] estudió la constitucionalidad del inciso segundo del artículo 4º de la Ley 84 de 1993, que consagraba:
"ARTÍCULO 4º. INSCRIPCIÓN DE VOTANTES. La inscripción de votantes es permanente. Sin embargo, se suspenderá dos (2) meses antes de las elecciones.
Habrá un período general de zonificación municipal de dos (2) meses comprendidos entre el 13 de noviembre de 1993 y el 13 de enero de 1994.
Durante los períodos de inscripción y/o zonificación, la Registraduría atenderá al público todos los días, incluidos domingos y festivos, en horario de 10:00 a.m. a 8:00 p.m."
La decisión fue proferida el 23 de marzo de 1994, y en aquella oportunidad este Tribunal expresó que: "(...) constata la Corte que el inciso segundo del artículo 4º es una ley medida que ya agotó plenamente su contenido puesto que el período de zonificación municipal ya transcurrió. Por tal motivo, esta Corporación se inhibirá de conocer de tal inciso." (Lo énfasis agregado).
En sentencia C-350 de 1994[63], este Tribunal manifestó que cuando se demandan normas que contienen mandatos específicos que ya fueron ejecutados, la Corte no puede proferir decisión de fondo. Dicho en otras palabras, en el evento en que el precepto objeto de censura consagra una orden de realizar, un acto o, desarrollar o, una actividad y su cumplimiento ha tenido lugar, carece de todo objeto la decisión de la Corte y en consecuencia debe declararse inhibida.
En suma, la figura de la sustracción de materia genera la pérdida de la competencia de la Corte para proferir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la norma acusada, bien porque aquella fue derogada de forma explícita, implícita o por regulación integral, o porque el sentido de la proposición agotó plenamente su contenido o los mandatos que consagraba fueron ejecutados. En tales casos, la decisión que se impone adoptar por este Tribunal es la inhibición, por falta de competencia para realizar materialmente el juicio de confrontación entre el precepto acusado y la norma superior.
Análisis del alcance normativo de la proposición acusada.
Tal y como se advirtió previamente, la verificación de la ocurrencia de la figura de la sustracción de materia exige analizar el alcance de la norma objeto de censura. En efecto, la disposición jurídica demandada en esta oportunidad es el artículo 13 (parcial) de la Ley 100 de 1993, modificado por el literal e) del artículo 2º de la Ley 797 de 2003, específicamente lo referido a la limitación para realizar el traslado de régimen pensional cuando le faltaren diez (10) años o menos para cumplir la edad para tener derecho a una pensión de vejez.
Según los ciudadanos, esta prohibición se impone como una barrera desproporcionada para quienes se encuentran en el régimen de ahorro individual y requieren acceder al programa de subsidios del fondo de solidaridad pensional regulado en el artículo 26 de la Ley 100 de 1993, y que actualmente es administrado por el consorcio Colombia Mayor y solo es aplicable en la práctica actual al régimen de prima media, situación que presuntamente configura un desconocimiento de los derechos a la igualdad y a la seguridad social.
Algunos intervinientes, no obstante haber solicitado la inhibición de la Corte, analizaron la disposición objeto de censura desde las interacciones con el régimen subsidiado de aportes en el Sistema General de Pensiones y solicitaron a la Corte declarar su exequibilidad[65].
Por tal razón, el análisis del alcance de la disposición reprochada debe realizarse, no de manera aislada, sino dentro del Régimen General de Seguridad Social en Pensión y específicamente, en el subsistema subsidiado de aportes.
El sistema general de seguridad social integral.
La Ley 100 de 1993 creó y reguló el sistema de seguridad social integral, entendido como el conjunto de instituciones, normas y procedimientos de que dispone la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida digna, mediante la protección de las contingencias que la afecten[66].
Uno de los principios que lo orienta es la universalidad, expresada como la garantía de la protección para todas las personas, sin ninguna discriminación, en todas las etapas de la vida[67], mediante el reconocimiento de la seguridad social como derecho irrenunciable.
Sistema general de pensiones.
Dentro del sistema de seguridad social integral se encuentra la regulación pensional, la cual tiene por objeto garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinen en la Ley 100 de 1993 y la obligación de ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población que no están cubiertos con un régimen de pensiones[69].
Este subsistema está compuesto por dos regímenes solidarios excluyentes pero que coexisten, que son: i) el régimen solidario de prima media con prestación definida; y ii) el régimen de ahorro individual con solidaridad[70].
El artículo 13 de la Ley 100 de 1993, prescribe las características del sistema general de pensiones, especialmente, la contenida en el literal e) de esa disposición –cuya inconstitucionalidad fue demandada en el presente asunto- que establece la facultad que tienen los afiliados para escoger el régimen de pensiones. Sin embargo, aquella consagra una limitación temporal a dicha libertad, puesto que el afiliado no podrá trasladarse de régimen cuando le faltaren diez (10) años o menos para cumplir la edad para tener derecho a la pensión de vejez. La disposición descrita es del siguiente tenor:
"Una vez efectuada la selección inicial, estos sólo podrán trasladarse de régimen por una sola vez cada cinco (5) años, contados a partir de la selección inicial. Después de un (1) año de la vigencia de la presente ley, el afiliado no podrá trasladarse de régimen cuando le faltaren diez (10) años o menos para cumplir la edad para tener derecho a la pensión de vejez;"
El fondo de solidaridad pensional
El fondo de solidaridad pensional fue creado como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. Sus recursos serán administrados por sociedades fiduciarias de naturaleza pública, especialmente por aquellas que pertenezcan al sector solidario[71].
El mencionado fondo tiene como finalidad subsidiar los aportes al régimen general de pensiones de los trabajadores asalariados o independientes del sector rural y urbano que carezcan de suficientes recursos para efectuar la totalidad del aporte, tales como artistas, deportistas, músicos, compositores, toreros y sus subalternos, la mujer microempresaria, las madres comunitarias, las personas en situación de discapacidad física, psíquica y sensorial, los miembros de las cooperativas de trabajo asociado y otras formas asociativas de producción[72].
El subsidio se concede de manera parcial para reemplazar los aportes del empleador y del trabajador, o de este último en caso de que sea independiente, hasta por un salario mínimo como base de cotización[73].
Quienes sean beneficiarios de estos subsidios podrán escoger entre el régimen solidario de prima media con prestación definida y el régimen de ahorro individual con solidaridad. En este último caso, los usuarios solo podrán afiliarse a fondos administrados por sociedades que pertenezcan al sector solidario y que tengan una rentabilidad real por lo menos igual al promedio de los demás fondos de pensiones, conforme a lo establecido en la ley[74].
Las fuentes de financiamiento del fondo están determinadas por los recursos percibidos por: i) la subcuenta de solidaridad; y ii) la subcuenta de subsistencia[75].
En suma, se trata de subvenciones de naturaleza temporal y parcial, por lo que el beneficiario debe realizar un esfuerzo para el pago del aporte que está a su cargo.
La reglamentación del acceso al subsidio de aportes al sistema general de pensiones
La reglamentación del subsidio de aportes al sistema general de pensiones se encuentra inicialmente en el Decreto 1858 de 1995 y posteriormente en el Decreto 569 de 2004. Ambas normativas fueron derogadas por el artículo 39 del Decreto 3771 de 2007.
Esta última disposición, estableció en su artículo 13 los requisitos para ser beneficiario del subsidio de aportes para pensión, los cuales se sintetizan a continuación:
Tener cotizaciones por quinientas (500) semanas como mínimo, previas al otorgamiento del subsidio, independientemente del régimen al que pertenezcan.
Ser mayores de 55 años si se encuentran afiliados al ISS.
Ser mayores de 58 años si se encuentran afiliados a los fondos de pensiones, siempre y cuando no tengan un capital suficiente para financiar una pensión mínima.
Estar afiliado al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Por su parte, el Decreto 4944 de 2009, modificó el artículo 13 del Decreto de 3771 de 2007, y estableció los siguientes requisitos para acceder a la mencionada subvención:
Ser mayor de 35 años y menor de 55 años si se encuentran afiliados al ISS o menores de 58 años si se encuentran afiliados a los fondos de pensiones siempre y cuando no tengan un capital suficiente para financiar una pensión mínima y contar con doscientas cincuenta (250) semanas como mínimo, previas al otorgamiento del subsidio, independientemente del régimen al que pertenezcan.
Ser mayores de 55 años si se encuentran afiliados al ISS o de 58 si se encuentran afiliados a los fondos de pensiones, siempre y cuando no tengan un capital suficiente para financiar una pensión mínima y contar con quinientas (500) semanas como mínimo, previas al otorgamiento del subsidio, independientemente del régimen al que pertenezcan.
Estar afiliado al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Operatividad del subsistema de subsidio de aportes para pensiones en materia de acceso.
Previamente se realizó un breve análisis de las normas que rigen tanto el sistema general de pensiones, como el subsistema del régimen de subvenciones a los aportes para pensión. Sin embargo, de las intervenciones y de la información pública sobre los requisitos de acceso al programa, la Sala advierte que la operatividad dinámica de la medida permite identificar la acusación expuesta por los ciudadanos, la cual se sustenta en un escenario de discriminación al impedir que un grupo poblacional al cual están dirigidas las subvenciones acceda a las mismas, tal y como pasa a verse a continuación.
El administrador fiduciario de los recursos del fondo de solidaridad es el Consorcio Colombia Mayor, según el contrato de encargo fiduciario número 216 de 2013[76]. En su sitio web se presenta un plegable en el que se indican las generalidades del programa de subsidio al aporte en pensión, y específicamente se exponen los siguientes requisitos para ser beneficiario:
Estar afiliado a salud, ya sea como cotizante o beneficiario del régimen contributivo o afiliado al régimen subsidiado;
Que la última cotización se haya realizado con COLPENSIONES. En caso de haberse realizado con un fondo privado, debe ser viable el traslado hacia esa entidad. El usuario debe tramitar dicho traslado y este deberá ser aprobado.
Por su parte, COLPENSIONES en su intervención ante esta Corporación, expresó que los ciudadanos que pretendan ser beneficiarios del subsidio de aportes para pensión, conforme a lo dispuesto "(...) en el artículo 1º del Decreto 4944 de 2009, modificatorio del artículo 13 del Decreto 3771 de 2007, en armonía con la Ley 797 de 2003"[78] (lo énfasis agregado), debe acreditar, entre otros requisitos, lo siguiente:
"Faltarles más de 10 años para cumplir la edad para tener derecho a la pensión de vejez, en caso de solicitud de traslado del RAIS[79] al RSPMPD"
Conforme a lo expuesto, surgen las siguientes cuestiones: ¿por qué el Consorcio Colombia Mayor exige como requisito para acceder al subsidio que la última cotización se haya realizado en COLPENSIONES y que en caso de haberse efectuado en un fondo privado, el traslado hacia esa entidad sea viable? Y además, ¿cuál es la razón para que COLPENSIONES en su intervención ante esta Corporación manifestara de forma expresa que quien pretenda ser beneficiario del subsidio y pertenezca al régimen de ahorro individual solidario debe faltarle más de 10 años para cumplir la edad para tener derecho a la pensión de vejez, puesto que es necesario su traslado al régimen de prima media?
Para la Corte es claro que estos interrogantes no se derivan de la disposición jurídica acusada de inconstitucional, sino que surgen de la dinámica propia del régimen general en pensiones y del subsistema de subvenciones al aporte, de ahí la importancia de la respuesta que se presenta a renglón seguido.
El subsistema de subsidio de aporte para pensión de vejez está diseñado normativamente para que el grupo poblacional al cual está dirigido tenga acceso a la subvención y escoja libremente cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones[81]. Sin embargo, la posibilidad de que el subsidio exista realmente en el régimen de ahorro individual con solidaridad está condicionado a que el usuario se afilie a un fondo administrado por una entidad que pertenezca al sector solidario y que tenga una rentabilidad igual al promedio de los demás fondos de pensiones.
La verificación operativa del programa de subvenciones mencionado muestra que existe una limitación en términos de acceso para quienes se encuentran en el régimen de ahorro individual, puesto que, según lo manifestado por el Ministerio del Trabajo en el presente proceso, en la actualidad no existe en el mercado un fondo de pensión que pueda administrar los recursos del subsidio; en efecto, quienes administran el régimen de ahorro individual son sociedades anónimas. Al respecto esa entidad expresó:
"(...) los Fondos de pensiones que administran actualmente el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad son sociedades anónimas, no existe ninguno que pueda administrar el Programa Subsidiado de Aporte a la Pensión, por lo que todos los beneficiarios de este deben ser afiliados a Colpensiones."[82]
La limitación en el acceso al subsidio de los beneficiarios que se encuentran en el RAIS, puede solventarse con el traslado al régimen de prima media, sin embargo, es en este escenario en donde surge la interacción de la norma acusada con el subsistema de la subvención de los aportes a pensión, puesto que la prohibición de cambio de régimen se impone como una barrera para las personas que requieren el auxilio, están afiliados en el RAIS y les falten diez (10) años o menos para tener derecho a la pensión de vejez.
El desmonte del programa de subsidio al aporte para pensión.
El esquema de subvención al aporte pensional fue objeto de cierre gradual de acuerdo con la Ley 1753 del 9 de junio de 2015 "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 "Todos por un nuevo país"", que en su artículo 212 estableció:
"Las personas que fueron beneficiarias del programa Subsidio Aporte a la Pensión podrán vincularse al servicio complementario de Beneficios Económicos Periódicos (BEPS) y trasladar un porcentaje de dicho subsidio en la proporción y condiciones que reglamente el Gobierno Nacional. En todo caso será prioritario el reconocimiento de la pensión si se logra cumplir los requisitos para ello. Las madres comunitarias, sustitutas y FAMI también podrán beneficiarse de lo dispuesto en este artículo.
El Gobierno Nacional reglamentará las condiciones para el traslado entre el sistema general de pensiones y BEPS, y la forma como el Programa Subsidio Aporte a la Pensión se cerrará gradualmente, manteniendo una alternativa para quien quiera obtener pensión." (Lo énfasis agregado)
De esta manera, la norma citada consagró la obligación al Gobierno Nacional para que reglamentara la forma en que el régimen de ayudas estatales para los aportes pensionales debía cerrarse de manera gradual. Es decir, contenía un mandato específico al Ejecutivo para que desmontara el programa de subsidios originados en el fondo de solidaridad pensional.
Posteriormente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 387 de 26 de febrero de 2018[83], con base en el artículo 212 de la Ley 1753 de 2015, previamente referido. Dicho cuerpo normativo, en su artículo 2.2.14.5.8 consagró:
"Artículo 2.2.14.5.8. Afiliaciones al Subsidio al Aporte para Pensión del Fondo de Solidaridad Pensional. A partir de la entrada en vigencia del presente Capítulo, se cierran las afiliaciones al Subsidio al Aporte para Pensión que adelanta el administrador fiduciario del Fondo de Solidaridad Pensional. Sin embargo, se podrá vincular excepcionalmente la siguiente población:
- Las personas de 40 o más años pertenecientes a los niveles 1 y 2 del Sisbén de acuerdo con los puntajes que adopte el Ministerio del Trabajo que tengan como mínimo 650 semanas cotizadas al Sistema General de Pensiones.
- Concejales pertenecientes a los municipios de categorías 4, 5 Y 6 que no tengan otra fuente de ingreso adicional a sus honorarios. El subsidio se concederá solamente por el periodo en el que ostenten la calidad de concejal.
- Ediles que no perciban ingresos superiores a un Salario Mínimo Mensual Legal Vigente. El subsidio se concederá solamente por el periodo en el que ostenten la calidad de edil.
- Madres sustitutas, siempre que no sean afiliadas obligatorias al Sistema General de Pensiones."(Lo énfasis agregado)
De acuerdo a lo anterior, el Gobierno Nacional, mediante la expedición del Decreto 387 de 2018, cumplió con el mandato contenido en la Ley 1753 de 2015, en el sentido de cerrar las afiliaciones al programa de subsidios al aporte para pensión a partir de la vigencia de la mencionada norma, salvo que se trate de la vinculación excepcional que dicha ley estableció.
Verificación de la configuración del fenómeno de la sustracción de materia en el presente asunto.
Los accionantes consideraban que la norma incurría en violación de los derechos a la igualdad y a la seguridad social porque "presenta una extralimitación desproporcionada e irracional" que afectaba a personas en situación de debilidad manifiesta – personas mayores de 50 años que no tienen empleo ni ingresos suficientes- puesto que a pesar de ser un grupo especialmente protegido, no podían acceder al programa estatal que subsidiaba los aportes a pensión en casos en los que sus titulares no pueden seguir cotizando, debido a la prohibición de cambio de régimen.
Con fundamento en lo expuesto, los actores pretendían que la Corte declarara la exequibilidad condicionada de la norma acusada, en el sentido de que se habilitara el traslado de quienes se encontraban afiliados al régimen de ahorro individual al de prima media, y de esta manera pudieran afiliarse al Programa de Subsidio para el Aporte de Pensión, administrado por el Consorcio Colombia Mayor.
La demanda ciudadana fue presentada el 1º de noviembre de 2016 y el registro del proyecto de sentencia se realizó el 24 de marzo de 2017. Tal como se estudió previamente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 387 de 26 de febrero de 2018, con base en el artículo 212 de la Ley 1753 de 2015, que estableció que esa autoridad reglamentaría "(...) la forma como el Programa Subsidio Aporte a la Pensión se cerrará gradualmente (...)". Dicho cuerpo normativo, en su artículo 2.2.14.5.8 consagró que: "A partir de la entrada en vigencia del presente Capítulo, se cierran las afiliaciones al Subsidio al Aporte para Pensión que adelanta el administrador fiduciario del Fondo de Solidaridad Pensional."
Conforme a lo expuesto, al momento de proferirse este fallo los cargos que sustentaron la demanda de inconstitucionalidad (desconocimiento de los derechos a la igualdad y a la seguridad social) se tornan inocuos porque la norma objeto de censura, referida a la limitación en el acceso al subsidio de los beneficiarios que se encuentran en el RAIS, producto de la interacción de la norma acusada con el subsistema de la subvención de los aportes a pensión, ya no tiene el mismo efecto normativo que tenía al momento de admitirse la demanda. En efecto, tal y como se expuso previamente, la prohibición de cambio de régimen se imponía como una barrera para las personas que requieren el auxilio, están afiliados en el RAIS y les falten diez (10) años o menos para tener derecho a la pensión de vejez, ya agotó plenamente su contenido al haberse cerrado las afiliaciones al programa de asistencia estatal.
En efecto, partir de la vigencia del Decreto 387 de 2018, operó la sustracción de materia, en tanto que el acceso a la medida sobre la cual recaía el presunto trato inequitativo que acusaban los accionantes, particularmente los obstáculos legales en materia de traslado, fue desmontada.
En consecuencia, la Corte carece de competencia para analizar el fondo del presente asunto, por lo que la decisión que se adoptará es la declaratoria de inhibición para conocer sobre la constitucionalidad de la norma acusada.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos ordenada en el Auto 305 del veintiuno (21) de junio de 2017.
Segundo: INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo, sobre la constitucionalidad del literal E) del artículo 2º de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 13 de la Ley 100 de 1993, tras haber operado el fenómeno de la sustracción de materia.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese y archívese el expediente.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaría General
[1] Folio 1 del cuaderno principal.
[2] Folio 7 cuaderno principal.
[3] En efecto el programa exige que el último aporte hecho por el eventual beneficiario sea a COLPNESIONES, sino es así deberá ser factible el traslado. Ver http://colombiamayor.co/images/PSAP%20Plegable.pdf, consultado el 19 de mayo de 2017.
[4] Ibídem.
[5] Ibídem.
[6] Folio 9 cuaderno principal.
[7] Folio 13 cuaderno principal.
[8] Folios 60-75 cuaderno principal.
[9] Folio 68 cuaderno principal.
[10] Folio 63 cuaderno principal.
[11] Folio 64 cuaderno principal.
[12] Folio 64 cuaderno principal.
[13] Ibídem.
[14] Ibídem.
[15] Ibídem.
[16] Ibídem.
[17] Folio 67-68 cuaderno principal.
[18] Folios 76-84 cuaderno principal.
[19] Folios 77v-80v cuaderno principal.
[20] Folios 81 y 81v cuaderno principal.
[21] Folio 82v cuaderno principal.
[22] Folios 81v y 82 cuaderno principal.
[23] Folios 85-96 cuaderno principal.
[24] Folio 93 cuaderno principal.
[25] Folios 86v y 87 cuaderno principal.
[26] Folio 87 cuaderno principal.
[27] Folio 88 cuaderno principal.
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 27 de marzo de 2024 - (Diario Oficial No. 52.694 - 10 de marzo de 2024)
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