Referencia: expediente D-4539

 

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 16 de la Ley 446 de 1998, el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, el artículo 19 de la Ley 678 de 2001 y los artículos 4º, 5º, 14 y 27 de la Ley 80 de 1993.

 

Actor: Nestor Raúl Correa Henao

 

Magistrado Ponente:

Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL

 

 

 

Bogotá, D. C., veintiuno (21) de octubre de dos mil tres (2003).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

 

 

 

 

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Nestor Raúl Correa Henao, demandó parcialmente los artículos 16 y 22 de la Ley 446 de 1998, el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, el artículo 19 de la Ley 678 de 2001, el artículo 97 de la Ley 599 de 2000 y los artículos 4º, 5º, 14 y 27 de la Ley 80 de 1993.

 

El Magistrado Sustanciador, mediante Auto del tres de abril de 2003, admitió la demanda instaurada, salvo lo referente a los cargos contra los artículos 22 de la Ley 446 de 1998 y 97 de la Ley 599 de 2000, como quiera que la Corte Constitucional se pronunció definitivamente sobre la constitucionalidad del primero en las Sentencias C-196 de 1999 y C-597 de 1999 y sobre el segundo, en la Sentencia C-916 de 2002 (artículo 97 del Código Penal).

 

En consecuencia, a través del mismo auto se dispuso la fijación en lista de las normas acusadas, y simultáneamente, se corrió traslado al Procurador General de la Nación para lo de su competencia. En la misma providencia, se ordenó comunicar de la iniciación del proceso, para que intervinieran si lo consideran conveniente, a las siguientes personalidades: al Presidente del Congreso, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Ministro del Interior y de Justicia, al Director del Departamento Nacional de Planeación, al Contralor General de la República, al Director de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, el Rosario y la Nacional y al Director de Estudios en Derecho y Economía del Departamento de Derecho Económico de la Facultad de Derecho de la Universidad Javeriana.

 

El demandante interpuso recurso de reposición en contra del numeral cuarto de la parte resolutiva del auto admisorio del tres de abril de 2003, solicitando fuera modificado, en el sentido que la iniciación de la demanda también se comunicara, además de las personalidades allí mencionadas, a la Contaduría General de la Nación, a la Presidencia de la República, a todas las Secciones del Consejo de Estado y a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, toda vez que, a su juicio, tienen interés sobre la materia objeto de la demanda.

 

El Magistrado Sustanciador, mediante auto del veinticinco de abril de 2003, rechazó por improcedente el recurso de reposición interpuesto por las siguientes razones. En primer lugar, porque contra el auto admisorio de la demanda no procede ningún recurso, de conformidad con el Decreto 2067 de 1991. Además, porque la decisión de invitar a entidades públicas o privadas para que participen dentro de un proceso de constitucionalidad, por fuera de las exigencias constitucionales previstas en el artículo 244 de la Carta, corresponde a una facultad discrecional del magistrado Sustanciador, y en ningún caso, un requisito obligatorio para adelantar el juicio de constitucionalidad.

 

Una vez cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

 

 

 

A continuación se transcriben las normas acusadas conforme a su publicación en el respectivo Diario Oficial, subrayando y resaltando los apartes demandados:

 

 

 

 

 

 

 

 

Las cantidades líquidas reconocidas en tales sentencias devengarán intereses comerciales (durante los seis (6) meses siguientes a su ejecutoria) y moratorios (después de este término)Las expresiones que se encuentran entre paréntesis fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-188 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sin señalar de qué manera dicha expresión viola cada uno de estos preceptos constitucionales, el actor manifiesta que la obligación a cargo del Estado de reconocer la reparación integral de los perjuicios causados, implica exceder su capacidad de pago y hacer prevalecer la garantía del patrimonio del particular frente a las disposiciones constitucionales enunciadas. A su juicio, un sistema de responsabilidad con fundamento en la reparación integral de los perjuicios, constituye un método que favorece la exclusión económica por encima de la solidaridad y la redistribución del reducido patrimonio del Estado, al destinar importantes sumas monetarias para reparar los perjuicios de una sola víctima en vez de financiar otras obras o proyectos con mayor impacto social.

 

En la demanda resalta que: "En el fondo se trata de hacer un nuevo pacto social entre los colombianos y, por razones de solidaridad, trazar una frontera razonable a las indemnizaciones que puede pagar el Estado."(Negrilla del original)

 

Por consiguiente, el accionante solicita a esta Corporación que declare inexequible la expresión demandada, para que la norma disponga que los perjuicios sean reconocidos atendiendo exclusivamente el principio de equidad, es decir, conforme a criterios redistributivos y de solidaridad. En su defecto, solicita a esta Corporación que en el mismo fallo fije un límite razonable a las condenas que puedan ser proferidas en contra del Estado.

 

 

La entidad interviniente consideró que la expresión demandada debe ser declarada exequible, por las siguientes razones. En primer lugar, porque en la Sentencia C-487 de 2000 se declaró la constitucionalidad del artículo16 de la Ley 446 de 1998 en su totalidad. En segundo lugar, porque sólo a través de una reparación integral de los perjuicios, al perjudicado se le restablece su situación al estado anterior a la actuación lesiva. En efecto, el interviniente destacó que los artículos 1494, 1546, 1613, 1616, 1626, 2341 y 2356 del Código Civil y los artículos 85 y 87 del Código Contencioso Administrativo prevén la procedencia de una reparación plena o integral, sin que tenga incidencia que el reconocimiento sea concedido en un proceso penal, civil, laboral o contencioso administrativo o a causa de una responsabilidad subjetiva u objetiva, tal como se encuentra dispuesto en la expresión controvertida.

 

 

La Auditoría General de la República consideró que el aparte demandado debe ser declarado exequible. En su intervención resaltó que los daños ocasionados, bien sea por el Estado o por un particular, deben ser reparados de manera integral, procediendo a determinar el daño emergente, el lucro cesante y los perjuicios morales, con base en los límites fijados en la legislación y de acuerdo al material probatorio allegado al proceso.

 

Para finalizar, el interviniente advirtió que no le corresponde a la Corte Constitucional modificar el régimen de responsabilidad estatal adoptado en Colombia, puesto que su definición y regulación le corresponde al Congreso de la República, con sujeción a la Constitución y a los tratados internacionales suscritos.

 

 

El Procurador General de la Nación consideró que la expresión demandada se ajusta a la Constitución, como quiera que constituye una materialización de la protección a los ciudadanos frente a los daños antijurídicos generados por el Estado. En efecto, expresó que como consecuencia de la evolución de la responsabilidad estatal, el artículo 90 Superior ha adoptado una especial protección del patrimonio de los ciudadanos, haciendo responsable al Estado por los daños antijurídicos que en ejercicio de sus funciones legítimas o ilegítimas sean ocasionados por sus agentes. De esta manera, y para no contrariar el régimen de responsabilidad estatal consagrado constitucionalmente, la reparación del daño antijurídico por parte del Estado debe ser integral.

 

 

El accionante considera que la obligación legal en cabeza del Estado de pagar intereses bancarios comerciales y moratorios en los eventos precisados en las normas demandadas, es contrario al Estado Social de Derecho (artículo 1º), a la garantía de efectividad de las normas fundamentales (Preámbulo y artículo 1º), al interés general (artículos 1º, 58 y 209), al principio de igualdad (artículo 13), a la especial protección del patrimonio público como derecho colectivo (Artículos 88 y 103), a la prohibición de otorgar auxilios (artículos 335) y a la prohibición de condenar con penas de confiscación (artículo 34).

 

A su juicio, no existe razón jurídica válida para que el Estado reconozca intereses bancarios comerciales y moratorios, como quiera que no se le puede considerar como un comerciante profesional a quien se le apliquen las disposiciones del régimen comercial. En este sentido, sostiene que las funciones del Estado no tienen como finalidad la obtención de un lucro, así como tampoco corresponden a actividades que el Código de Comercio considere mercantiles, por lo cual, no puede exigírsele el reconocimiento de intereses bancarios comerciales y moratorios a quien no ostenta la calidad de comerciante.

 

Como consecuencia de lo anterior, el actor argumenta que el Estado sólo debe reconocer el interés legal previsto en el artículo 1617 del Código Civil, es decir, el 6% anual o 0.5% mensual. Considera que el reconocimiento de un interés superior al señalado anteriormente, constituye una donación al particular, que favorece la tardanza en el cobro por parte de los particulares y fomenta la corrupción de los funcionarios para que demoren los pagos, puesto que resultan más rentables los intereses bancarios moratorios que reconoce el Estado que los interés bancarios corrientes que reconocen las entidades financieras. Para sustentar la observación anterior, el actor resalta que según un informe de la Contraloría General de la RepúblicContraloría General de la República. Revista Economía Colombiana y Coyuntura Política. Edición 291. Bogotá: agosto de 2002, p. 72. , el 40% de los valores pagados por el Estado corresponden al rubro de intereses y el tiempo promedio de mora en el pago de los fallos judiciales es de 13 meses.

 

Por otra parte, el actor desvirtúa la existencia de cosa juzgada sobre la frase demandada del inciso 5° del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. Al respecto, señaló que, si bien en la sentencia C-188 de 1999 la Corte Constitucional extendió el cargo formulado contra el artículo 72 de la Ley 446 de 1998, manifestándose también sobre el inciso 5° del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, su fallo recayó exclusivamente sobre el plazo durante los cuales se pagarían intereses comerciales estipulado en dicha norma. Por consiguiente, considera que la exequibilidad de la norma demandada no ha sido analizada frente al cargo que se señala en la presente demanda, debiendo ser analizado de fondo por esta Corporación.

 

Sin embargo, en el evento en que la Corte Constitucional estime que existe cosa juzgada frente a la frase demandada, el actor solicita se modifique la jurisprudencia planteada en la sentencia C-188 de 1999, bien sea:

 

i) Estableciendo que el porcentaje adicional reconocido debe corresponder a la tasa de inflación (IPC) -y no a la sanción punitiva más alta del mercado (DTF)-, para ser coherente con la posición asumida por la corporación en relación con la obligación de reconocerle al acreedor un interés que refleje la pérdida del poder adquisitivo del dinero durante la tardanza en el pago; o

 

ii) Estableciendo que sólo procede el reconocimiento y pago del interés legal previsto en el artículo 1617 del Código Civil, teniendo en consideración que la tardanza del Estado en pagar una condena judicial difiere de la violación dolosa del deber constitucional de pagar impuestos, y que la rigidez del sistema presupuestal es un perjuicio que todos los ciudadanos tienen el deber de soportar.

 

 

En relación con el cargo contra la frase "comerciales y moratorios", contenida en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, la Contraloría consideró que debe estarse a lo resuelto en la Sentencia C-188 de 1999 a través de la cual fue declarada exequible la disposición demandada.

 

Frente al cargo contra el inciso 6° artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 60 de la Ley 446 de 1998, consideró el interviniente que esta Corporación debe sujetarse a lo resuelto en la sentencia C-428 de 2002, en la cual se declaró exequible la totalidad del artículo.

 

En cuanto a la frase "y pactarán intereses moratorios" contenida en el numeral 8º del artículo 4º de la Ley 80 de 1993, la entidad interviniente manifestó que su esencia corresponde al pago de una indemnización por los perjuicios generados a causa de la tardanza en el pago de lo debido.

 

Finalmente, el interviniente señaló que el artículo 27 de la Ley 80 de 1993 debe ser declarado exequible en su totalidad, sin fundamentar su posición en relación con la frase demandada en el inciso 2º.

 

 

La Auditoría General de la República consideró que en el momento de analizar las disposiciones demandadas, debe hacerse una distinción entre las condenas a causa de la responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento de intereses por incumplimiento contractual.

 

Señala que en el primer evento, el Estado no actúa como comerciante, por lo cual sólo debe reconocer el interés legal, tal como sucede con los créditos a su favor. Agrega que el deber de cancelar intereses moratorios en materia impositiva corresponde a una situación excepcional, justificada en los perjuicios que le genera al funcionamiento del Estado la mora de los contribuyentes en cumplir con sus obligaciones fiscales.

 

Sin embargo, en los eventos en que el Estado adquiere bienes y servicios actúa como cualquier particular cuando contrata con comerciantes. Para estos efectos, el artículo 11 del Código de Comercio dispone que las relaciones comerciales entre un particular y un comerciante, tienen carácter comercial y se les aplica las disposiciones contenidas en el estatuto mercantil.

 

 

El agente del Ministerio Público consideró que existe cosa juzgada constitucional en relación con la frase "comerciales y moratorios" contenida en el inciso 5° del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, como quiera que en la sentencia C-188 de 1999 la Corte Constitucional se pronunció definitivamente sobre su exequibilidad al recurrir a la integración normativa.

 

Frente a la expresión "de todo tipo" contenida en el inciso 6° del artículo 177 del Código Contencioso administrativo, adicionado por el artículo 60 de la Ley 446 de 1998, manifestó que se ajusta a la Constitución teniendo en consideración que con su formulación se pretende evitar el enriquecimiento del beneficiado, quien puede demorar el cobro de lo adeudado, para efectos de ser recompensado con intereses moratorios superiores a los que puede encontrar en el mercado financiero.

 

Finalmente, también consideró que el inciso 2º del artículo 27 de la Ley 80 de 1993 se sujeta a la Constitución, como quiera que a las relaciones comerciales entre contratante y contratista le son aplicables las disposiciones sobre intereses previstas en el Código de Comercio.

 

 

Aduce el accionante que las diferentes expresiones demandadas contenidas en el artículo19 de la Ley 678 de 2001, establecen limitaciones al ejercicio de la figura del llamamiento en garantía, vulnerando el mandato general del constituyente de repetir en contra del servidor público que comprometa la responsabilidad del Estado con actuaciones dolosas o gravemente culposas (artículo 90 Superior) y la cláusula general de responsabilidad de los servidores públicos (artículo 124 Superior).

 

Al respecto, considera que la frase "relativos a controversias contractuales, reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho" restringe los procesos en los cuales puede la entidad demandada llamar en garantía al funcionario que se considera causó el daño. De esta forma, el legislador desconoció que a través de las acciones de nulidad simple, electoral, populares, de grupo, de cumplimiento y de tutela también puede resultar condenado el Estado al resarcimiento de perjuicios, por lo cual debe tener la posibilidad de llamar en garantía durante dichos procesos a los servidores públicos que deban eventualmente responder por sus actuaciones.

 

Por esta razón, la declaratoria de inexequibilidad de la frase restrictiva, dejaría abierta la posibilidad de llamar en garantía al funcionario respectivo, dentro de cualquier tipo de proceso en el que la entidad demandada lo considere procedente.

 

En relación con la expresión "directamente", el actor señala que la limitación de la legitimación por activa para llamar en garantía, desconoce que otras entidades, diferentes a las directamente perjudicadas con el proceso de responsabilidad, pueden eventualmente tener interés en recuperar el patrimonio público. Señala como ejemplo de la situación que genera la disposición demandada, que el director del sector al cual se encuentra adscrita o vinculada una entidad descentralizada demandada dentro de un proceso por responsabilidad, no podría llamar en garantía a un funcionario en el evento en que la entidad demandada se reservara de hacerlo. De la misma forma, tampoco podrían hacerlo los organismos de control diferentes al Ministerio Público, que tengan igualmente la función de velar por la conservación del patrimonio estatal.

 

Con este objetivo, de ser declarada inexequible la palabra "directamente", cualquier entidad que se considere perjudicada por una sentencia condenatoria en contra del Estado podría llamar en garantía al funcionario respectivo.

 

Por su parte, el actor señala que el contenido del parágrafo demandado sujeta la posibilidad de llamar en garantía, a las excepciones previas que hubiere propuesto la entidad. A su juicio, esta restricción desconoce la posibilidad de que el juez declare la concurrencia de culpas en la producción del daño, condenando al Estado a resarcir cierto porcentaje del perjuicio. En este sentido, la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo permitiría que la entidad perjudicada llame en garantía al servidor público a pesar de haber propuesto excepciones de culpa exclusiva de la víctima, hecho de un tercero, caso fortuito o fuerza mayor, como quiera que eventualmente pueda declararse la concurrencia de culpas en la producción del daño.

 

 

La Contraloría General de la República solicita que el artículo 19 de la Ley 678 de 2001 sea declarado exequible, como quiera que la figura del llamamiento en garantía ha sido declarada constitucional en otras sentencias proferidas por esta CorporaciónPara el efecto, cita los siguientes fallos: C-430 de 2000, C-233 de 2002, C-484 de 2002.

 

Resaltando la diferencia entre la relación demandante - demandado y la relación entidad demandada - tercero, el interviniente considera que el contenido de la disposición demandada resulta adecuado, teniendo en consideración los supuestos que abarca la norma. En efecto, si dentro del juicio de responsabilidad la entidad pública es condenada al resarcimiento de perjuicios, ésta tiene la obligación constitucional de repetir contra el funcionario que haya actuado con culpa grave o dolo, según el inciso 2º del artículo 90. En cambio, en el evento en que no se demuestre la responsabilidad del Estado, por sustracción de materia, no existe suma por reembolsar que haga al juez examinar la conducta del servidor público.

 

Por ello concluye que nada se opone " (…)a que se puedan alegar hechos exceptivos encaminados a exonerar de responsabilidad a la entidad pública y que en el evento de no acreditarse e imponerse sentencia condenatoria, se pueda examinar si se dan o no los presupuestos de la acción de repetición, para declarar el derecho de éste a obtener el reembolso de lo pagado frente al agente estatal, cuando este último causó el daño en razón de su dolo o culpa grave."

 

 

El interviniente solicitó a esta Corporación que fueran declaradas exequibles las frases demandadas del artículo 19 de la Ley 678 de 2001.

 

En relación con la restricción que establece la disposición demandada para llamar en garantía cuando la entidad sea demandada a través de acciones diferentes a las allí señaladas, el interviniente resaltó la libertad de configuración normativa del legislador para regular los aspectos procesales de la figura, quien en ejercicio de sus facultades puede determinar en que procesos existe legitimidad para invocarla. Así mismo, señaló que no obstante la restricción impuesta, el Estado conserva su posibilidad de cuestionar la responsabilidad del servidor público, a través de la acción de repetición contemplada en el artículo 2º de la misma Ley 678 de 2001.

 

Frente a la limitación de la legitimación por activa para llamar en garantía establecida en la disposición demandada, la Auditoría señaló que las entidades y las demás personas interesadas en proteger el erario público encuentran la representación de su interés general en los órganos del Ministerio Público. Así mismo advirtió, que procesalmente no es posible la participación de entidades diferentes a las demandadas en los procesos contenciosos iniciados a través de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, de reparación directa y contractual.

 

Finalmente, el interviniente consideró coherente lo dispuesto en el parágrafo demandado, en el sentido que no se llame a garantía al servidor público cuando en su defensa la entidad alegue la culpa de una causa extraña, como quiera que en el evento de ser condenada la entidad, ésta podrá ejercer la acción de repetición en contra del funcionario cuya actuación dolosa o gravemente culposa haya comprometido la responsabilidad de la entidad.

 

 

El Procurador solicitó que la expresión "relativos a controversias contractuales, reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho" demandada fuera declarada exequible de manera condicionada, bajo el entendido que las acciones enumeradas en la norma no son taxativas, y por lo tanto el Estado puede llamar en garantía dentro de cualquier tipo de proceso en el que se persiga un resarcimiento patrimonial de su parte. A juicio del Ministerio Público, le asiste razón al actor cuando advierte que a través de las acciones de nulidad simple o de tutela el Estado puede resultar condenado patrimonialmente.

 

Frente a la imposibilidad de las entidades que no se encuentren directamente perjudicadas con la iniciación del proceso de responsabilidad de llamar en garantía al servidor público, el interviniente sostuvo que se encuentran amparadas por la posibilidad que tiene el Ministerio Público de hacer el respectivo llamamiento, en virtud de su función de defender el patrimonio estatal.

 

Finalmente, el interviniente defendió la constitucionalidad del parágrafo demandado, manifestando que resulta incoherente desde el punto de vista procesal, que la entidad alegue la culpa de una causa extraña en la generación del perjuicio, y a su vez, llame en garantía a sus agentes, como quiera que la culpa exclusiva de la víctima, de un tercero, del caso fortuito o de fuerza mayor excluye necesariamente la responsabilidad del servidor público.

 

 

El accionante estima que el numeral 7º del artículo 4° de la Ley 80 de 1993, vulnera la cláusula general de responsabilidad del Estado por los hechos que se le imputen (artículo 90 de la Constitución) y el deber de los ciudadanos de no abusar de los derechos (numeral 1º del artículo 95 de la Constitución), toda vez que permite que sea el Estado quien responda patrimonialmente por los perjuicios causados con ocasión de las actuaciones de los contratistas, de terceros responsables y de los servidores públicos cuando su actuación no guarda relación directa con el servicio prestado.

 

A juicio del actor, resulta contrario a la cláusula general de responsabilidad contenida en el artículo 90 de la Constitución, que el Estado deba responder por los perjuicios generados por los sujetos determinados en el numeral demandado, siendo que éstos deben asumir directamente dicha responsabilidad.

 

En efecto, la responsabilidad del Estado no es solidaria con la de los particulares, y por consiguiente, abusan del derecho, no sólo las víctimas que solicitan el resarcimiento de sus perjuicios al Estado y no al causante directo del daño, sino también los contratistas, los terceros responsables y los servidores públicos, al resguardar su responsabilidad sobre el patrimonio público. En virtud de la disposición demandada, el actor reitera que, en la práctica, el Estado se ha convertido en una compañía de seguros que ampara a las personas determinadas en la norma, asumiendo patrimonialmente las faltas ajenas.

 

En esta medida, y aún cuando el Estado tiene la facultad de llamar en garantía o repetir en contra del funcionario, contratista o tercero responsable, la norma demandada resulta inconstitucional desde el punto de vista de la imputación del daño; de su práctica abusiva por parte de los responsables y de las víctimas; de su consecuente generación de impunidad y de déficit fiscal.

 

 

Para la Contraloría, el numeral demandado debe ser declarado exequible porque se ajusta a la naturaleza de los tipos de responsabilidad previstos para el Estado y los funcionarios en el artículo 90 Superior. En efecto, el interviniente resaltó que la disposición demandada se ajusta a la norma constitucional según la cual el funcionario responde únicamente por los perjuicios que cause con culpa grave o dolo, mientras que el Estado responde por los daños antijurídicos que su actuación u omisión genere, independientemente de la existencia o inexistencia de una falla en el servicio.

 

 

En la intervención de la Auditoría se identificó la existencia del cargo, pero no se sustentó ninguna posición al respecto.

 

 

El Procurador General de la Nación consideró que el numeral demandado debe ser declarado exequible, en razón a que el artículo 90 Superior prevé la responsabilidad objetiva del Estado por los daños antijurídicos generados con ocasión de la actuación u omisión de cualquiera de sus servidores o colaboradores. Para estos efectos, la existencia de la acción de repetición y de la figura del llamamiento en garantía garantizan que la entidad demandada obtenga que los sujetos señalados en la disposición demandada, asuman patrimonialmente su responsabilidad cuando hayan actuado con culpa grave o dolo.

 

 

 

El actor considera que las expresiones demandadas afectan el interés general (artículos 1º, 58 y 209 de la Constitución), como quiera que la fórmula prevista en dicho inciso para los eventos en que dentro de un contrato estatal no se hayan pactado intereses moratorios, sanciona dos veces al Estado por un mismo hecho.

 

Partiendo de la posición adoptada por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, según la cual el reconocimiento de una indemnización subsume en sí misma la actualización del valor adeudado, el aplicar a una cifra actualizada un interés legal duplicado, constituye una doble sanción que afecta gravemente el erario público y privilegia a los contratistas particulares.

 

Así mismo, en su argumentación resalta que la aplicación de lo dispuesto en la norma demandada arroja un reconocimiento al contratista superior al que realmente tiene derecho, e inclusive, mayor al ofrecido en el mercado financiero, perjudicando las finanzas públicas y el interés general.

 

 

La Contraloría General de la República, consideró que las frases demandadas contenidas en el inciso 2º del numeral 8º del artículo 4º de la Ley 80 de 1993 son constitucionales.

 

Luego de analizar los motivos por los cuales resulta equitativo que las entidades estatales reconozcan la actualización de los precios pactados, así como las indemnizaciones que correspondan, concluyó que la expresión demandada es exequible, teniendo en consideración que la aplicación de la fórmula propuesta en la disposición es excepcional, es decir, sólo se recurre a ella cuando las partes no hubiesen pactado ningún interés moratorio.

 

 

En la intervención de la Auditoría General de la República no se hace ninguna mención en relación con este cargo.

 

 

La Procuraduría General de la Nación manifestó que la expresión demandada se ajusta a la Constitución por constituir una fórmula que sólo se aplica de manera subsidiaria cuando las partes no hubiesen estipulado en el contrato intereses moratorios. En este sentido, el objetivo de la norma es evitar el surgimiento de controversias que tendrían que ser dirimidas ante las instancias judiciales.

 

 

Para el actor, las expresiones demandadas contenidas en las diferentes disposiciones señaladas, vulneran el derecho a la igualdad de trato y oportunidades (artículo 13 Superior) los mandatos constitucionales sobre protección del patrimonio público (artículos 88 y 102 de la Constitución), la prohibición de confiscar y dar auxilios con dineros públicos (artículos 34 y 355 de la Constitución), el mandato de proteger el interés general (artículos 1º, 58 y 209 de la Constitución) y el deber de no abusar de los derechos propios (artículo 95 numeral 1º Superior).

 

A su juicio, los apartes acusados, en particular el contenido en el inciso 2° del artículo 5°, son inconstitucionales en cuanto confunden el punto de no pérdida del contratista particular con el pago del lucro cesante a éste, "permitiendo esta última modalidad de indemnización para todas las hipótesis de ruptura del equilibrio financiero del contrato no imputables al contratista, con lo cual éste obtiene compensaciones económicas sin justa causa".

 

Según el entender del actor, "el Estado sólo debe reconocer el lucro cesante del contratista particular en forma integral (AIU) en los casos de incumplimiento del contrato por el mismo ente estatal". En razón de lo anterior, cuando el rompimiento del equilibrio económico y financiero del contrato sea causado por el ejercicio de los poderes exorbitantes de interpretación, modificación o terminación unilaterales de la Administración; por el hecho del príncipe, o por un hecho ajeno a las partes (teoría de la imprevisión, teoría de las sujeciones materiales imprevistas, fuerza mayor y caso fortuito), el contratista debe ser llevado únicamente hasta el punto de no pérdida, es decir, a la situación en que se encontraba antes del contrato, y no ser beneficiario de una indemnización integral. En este sentido, los riesgos de la ejecución de un contrato estatal deben ser compartidos entre la entidad contratante y el contratista, toda vez que como colaborador para la materialización de los fines estatales no debe enriquecerse sin justa causa.

 

En este sentido, la violación de la igualdad se genera por el hecho de que las normas autorizan la indemnización integral del contratista cuando se rompe el equilibrio financiero del contrato, cualquiera que sea la causa, "en vez de resarcirlo hasta el punto de no pérdida, atendiendo a criterios de equidad, solidaridad y prevalencia del interés general".

 

Por ello, el actor considera que de ser declaradas inexequibles las disposiciones demandadas, el Estado se vería obligado a reconocer unas indemnizaciones razonables, pero sobre todo coherentes con la capacidad fiscal de un país con escasos recursos como Colombia.

 

Adicionalmente, en relación con la expresión del artículo 27 de la Ley 80 de 1993, el accionante aclara que si bien la disposición es aplicable a las dos partes contratantes, en la práctica, es el Estado quien siempre se ve en la obligación de restablecer el equilibrio económico del contrato, como quiera que requiere constantemente de bienes y servicios prestados por los particulares.

 

 

La Contraloría General de la República considera que las disposiciones demandadas deben ser declaradas exequibles. A su juicio, los principios de equidad y buena fe hacen imperativo que en los contratos cuyo pago esté sometido a plazo, se mantengan o se restablezcan los beneficios esperados por el contratista cuando ocurran situaciones imprevistas o varíen las circunstancias de hecho determinantes al contratar. En esta medida, las expresiones controvertidas, en cuanto señalan la obligación del Estado de proteger y mantener durante el desarrollo del contrato la finalidad buscada por el contratista, se ajustan al desarrollo doctrinal y jurisprudencial sobre la teoría de la imprevisión y el equilibrio financiero del contrato.

 

 

En la intervención de la Auditoría General de la República no se hace ninguna mención en relación con este cargo.

 

 

La Procuraduría General de la Nación consideró que los perjuicios generados por las situaciones imprevistas, el hecho del príncipe y el ejercicio de las facultades exorbitantes de la Administración deben ser asumidos por el Estado, pues constituyen daños antijurídicos que los contratistas no tienen el deber jurídico de soportar. Así mismo, que las expectativas económicas del contratista al momento de contratar con el Estado deben ser protegidas a través del restablecimiento del equilibrio económico contractual, tal como lo prevén las expresiones demandadas.

 

Al respecto señaló que "la Administración no puede indemnizar hasta el punto de no pérdida, como lo sugiere la demanda, sino de manera integral porque de otra forma la ley estaría permitiendo que los contratistas no estuvieran en pie de igualdad frente a la Administración en aquello que es de la esencia de los contratos bilaterales y, así la ley resultaría injusta."

 

En esta medida, considera que la Corte debe mantener la posición asumida en la sentencia C-333 de 1996.

 

 

 

 

Por dirigirse la demanda contra varias disposiciones que hacen parte de distintas leyes de la República y un decreto con fuerza de ley, corresponde a esta Corporación adelantar el respectivo juicio de inconstitucionalidad, tal como lo disponen los numerales 4° y 5° del artículo 241 de la Carta Política.

 

 

 

2.1.1. En relación con ciertas normas que han sido demandadas en la presente causa, concretamente, respecto de los apartes de los artículos 16 de la Ley 446 de 1998 y 177 del Código Contencioso Administrativo, destaca la Corte que ya tuvo oportunidad de pronunciarse en las Sentencias C-114 de 1999, C-189 de 1999, C-487 de 2000 y C-428 de 2002. Esta circunstancia particular conlleva a definir, inicialmente, si la Sala tiene competencia para emitir un nuevo pronunciamiento, o si, por el contrario, ha operado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada absoluta.

 

2.1.2. Tratándose del artículo 16 de la Ley 446 de 1998, se tiene que esta Corporación, inicialmente en la Sentencias C-114 de 1999 (M.P. Fabio Morón Díaz) y luego en la Sentencia C-487 de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), adelanto el correspondiente juicio de inconstitucionalidad. En la primera providencia, el juicio se concentró en determinar si el contenido material del precepto violaba la reserva de ley estatutaria prevista en el artículo 152 de la Carta, y en la segunda, si el mismo era contrario al principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 Superior. En ambos casos, la Sala concluyó que la norma no contrariaba tales presupuestos constitucionales, procediendo a declarar su exequibilidad, pero limitando los efectos de las decisiones a los cargos por los que fue respectivamente analizado. Sobre ese particular, se dispuso en la parte resolutiva de los citados fallos:

 

Sentencia C-114 de 1999:

 

"DECLARANSE EXEQUIBLES los artículos 1º, 9, 16, 26, 30, 43, 44, 64, 90 y 100 de la Ley 446 de 1998, en cuanto su contenido no corresponde a la reserva de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia."

 

 

"Declarar EXEQUIBLE el artículo 16 de la ley 446 de 1998, en cuanto su contenido normativo no viola el principio de unidad de materia."

 

Considerando que en dichas providencias la Corte limitó el alcance de sus decisiones a los cargos que fueron propuestos en los respectivos procesos, es claro que los efectos de cosa juzgada que de ellas se derivan es tan solo relativo, lo que permitiría emitir nuevos pronunciamientos sobre la constitucionalidad del artículo 16 de la Ley 446 de 1998, siempre que las acusaciones formuladas en su contra no coincidan con las ya estudiadas por este Tribunal.

 

En la presente causa, la razón por la cual se cuestiona la legitimidad del artículo 16 de la Ley 446 de 1998 esta relacionada directamente con la regla de derecho allí fijada, que establece un sistema de responsabilidad basado en la reparación integral de los perjuicios causados, y que a juicio del actor constituye un criterio de valoración que favorece la exclusión económica y desconoce la solidaridad y la redistribución social del patrimonio público, en los casos en que la responsabilidad es del Estado. Teniendo en cuenta que esta acusación en nada coincide con las que fueron valoradas en las Sentencias C-114 de 1999 y C-487 de 2000 y que constituyeron el alcance de las mismas, por este aspecto, la Corte adquiere competencia para emitir un nuevo pronunciamiento sobre el precitado artículo 16 de la Ley 446 de 1998.

 

2.1.3. Por su parte, en lo que se refiere a los incisos 5° y 6° del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, el 6° adicionado por el artículo 60 de la Ley 446 de 1998, esta Corporación profirió las sentencias C-188 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) y C-428 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). En el primer fallo, bajo la figura de la integración normativa, se declaró exequible en los términos de la providencia el inciso 5° - que corresponde al último inciso del precepto antes de la adición hecha por la Ley 446 de 1998-, salvo las expresiones "durante los seis (6) meses siguientes al plazo acordado para su pago" y "después de este último", que a su vez fueron declaradas inexequibles; y en el segundo, se declaró la exequibilidad total del inciso 6°. En las dos sentencias, la Corporación no limitó los alcances del fallo, ni a los cargos propuestos en las demandas ni a su confrontación con determinadas disposiciones constitucionales, razón por la cual debe entenderse que adelantó un análisis integral frente al texto de la Carta Política, tal y como lo dispone el artículo 46 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia. Al respecto, se expresó en la parte resolutiva de las sentencias citadas:

 

Sentencia C-188 de 1999:

 

SEGUNDO.- Por unidad normativa, declárase EXEQUIBLE, en los términos de esta sentencia, el inciso último del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo (Decreto Ley 01 de 1984), excepto las expresiones "durante los seis (6) meses siguientes a su ejecutoria" y "después de este término", que se declaran INEXEQUIBLES.

 

Sentencia C- 428 de 2002:

 

Declarar EXEQUIBLE el inciso 6° del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo (C.C.A.), tal y como fue adicionado por el inciso primero del artículo 60 de la Ley 446 de 1998.

 

Acorde con el resultado de estas providencias, en cuanto en ellas no se señalaron límites que restrinjan el alcance de las citadas decisiones, encuentra la Corte que, respecto a los incisos 5° y 6° del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada absoluta que le impide a este Tribunal adelantar un nuevo juicio.

 

2.1.3. Ahora bien, en relación con el inciso 5° del artículo 177 del C.C.A., cuestiona el actor la existencia de la cosa juzgada absoluta, por considerar que el cargo que ahora invoca no fue analizado por la Corte en la Sentencia C-188 de 1999. Sobre este particular, caben las siguientes dos precisiones para dejar sin piso tal afirmación.

 

La primera. El artículo 243 de la Constitución Política le reconoce fuerza de cosa juzgada constitucional a las providencias que la Corte dicta en ejercicio del control jurisdiccional, lo cual significa que "las decisiones judiciales adoptadas por la Corporación en cumplimiento de su misión de asegurar la integridad y la supremacía de la Carta, adquieren un carácter definitivo, incontrovertible e inmutable, de tal manera que sobre aquellos asuntos tratados y dilucidados en procesos anteriores, no resulta admisible replantear litigio alguno ni emitir un nuevo pronunciamiento de fondoSentencia C-310 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil)..

 

Conforme con este mandato, y en el entendido que es la propia Corte la llamada a fijar los efectos de sus decisioneEn la Sentencia C-113/93 (M.P. Jorge Arango Mejía) la Corte precisó que: "sólo la Corte Constitucional, de conformidad con la Constitución, puede, en la propia sentencia, señalar los efectos de ésta. Este principio, válido en general, es rigurosamente exacto en tratándose de las sentencias dictadas en asuntos de constitucionalidad". - en razón a su labor de intérprete directa y autorizada de la Carta -, la jurisprudencia constitucional le ha venido reconociendo distintos alcances al fenómeno de la cosa juzgada, los cuales son claramente identificables a partir de las manifestaciones que con fuerza vinculante se hagan en el respectivo fallo. Para lo que interesa al presente asunto, ha dicho la Corte que existe la cosa juzgada absoluta, "cuando el pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición, a través del control abstracto, no se encuentra limitado por la propia sentencia, es decir, se entiende que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y frente a todo el texto Constitucional.Sentencia C-774 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) Por el contrario, sostiene que opera el fenómeno de la cosa juzgada relativa, siempre que "el juez constitucional limita en forma expresa los efectos de la decisión, dejando abierta la posibilidad para que en un futuro 'se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a los que la Corte ya ha analizadoAuto de Sala Plena ,A-174/2001.Sentencia C-310 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).. En torno a la modalidad de la cosa juzgada relativa, ha dicho este Tribunal que la misma puede ser "explícita, en aquellos eventos en los cuales los efectos de la decisión se limitan directamente en la parte resolutiva, e implícita cuando tal hecho tiene ocurrencia en forma clara e inequívoca en la parte motiva o considerativa de la providencia, sin que se exprese en el resuelve.Sentencia Ibídem.

 

Dentro del anterior contexto, asumiendo -como ya se ha dicho- que ni en la parte motiva ni en la parte resolutiva de la Sentencia C-188 de 1999 la Corte limitó los alcances del fallo a una circunstancia en particular, es claro que el control constitucional sobre el inciso 5° del artículo 177 del C.C.A. ha sido integral, definitivo e incontrovertible, por lo que no caben razones como la expuesta por el actor para desconocer los efectos de la cosa juzgada absoluta.

 

La segunda. Si en gracia de discusión se aceptara que la Sentencia C-188 de 1999 no ha hecho tránsito a cosa juzgada absoluta sino relativa, tampoco habría lugar a un nuevo pronunciamiento de fondo en torno a la constitucionalidad del inciso 5° del artículo 177 del C.C.A, toda vez que, contrario a la afirmación del actor, el cargo que en esta oportunidad se formula fue analizado por la Corte en el aludido fallo. En efecto, siguiendo el fundamento de la demanda, se observa que el actor cuestiona la legitimidad de la norma por considerar que la misma, al regular el tema de las condenas contra el Estado, le impone a éste la obligación de pagar intereses bancarios y moratorios cuando las mismas no se hacen efectivas a tiempo; hecho que, a su juicio, no encuentra razón jurídica válida por no ser el Estado un comerciante y por constituir una donación que afecta los intereses de la comunidad y el patrimonio público.

 

Sobre el punto, en algunos apartes de la Sentencia C-188 de 1999, sostuvo la Corte que el patrimonio de los particulares goza de una clara protección constitucional; razón por la cual, para efectos de los conflictos patrimoniales que se puedan suceder, el principio de igualdad y la equidad imponen que las dos partes reciban un mismo trato, de manera que si el Estado cobra a los particulares intereses bancarios y moratorios por el incumplimiento oportuno de sus obligaciones, también aquél debe asumir esas mismas cargas cuando no paga en tiempo. En este contexto, concluyó que cualquier interpretación en contrario genera una injustificada e inequitativa discriminación que favorece la ineficacia y falta de celeridad en la gestión pública, y además un enriquecimiento sin causa a favor del Estado y en perjuicio del particular, quien ve deteriorado el poder adquisitivo de su dinero.

 

Así las cosas, en la medida en que esta Corporación se ha pronunciado a cerca de la constitucionalidad de los incisos 5° y 6° del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, y tales decisiones han hecho tránsito a cosa juzgada constitucional, en la parte resolutiva del presente fallo la Corte ordenará estarse a lo resuelto en las Sentencias C-188 de 1999 y C-428 de 2002.

 

 

2.2.1. Siguiendo una línea de interpretación uniforme y sistemática, la jurisprudencia de esta Corporación viene sosteniendo que, aun cuando el derecho político y ciudadano a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución es por esencia un derecho fundamental de aplicación inmediata, el mismo no tiene un carácter absoluto e ilimitado, que permita convalidar o avalar su ejercicio abusivo, indiscriminado e inconsulto por parte de sus titulares.

 

Para la Corte, la naturaleza pública del precitado derecho y la circunstancia de constituir una modalidad de participación en la práctica del poder, si bien descartan la posibilidad de establecer condiciones especiales para su ejercicio, no liberan a quien lo promueve a través de la respectiva demanda, de la obligación de observar unas cargas mínimas que, antes de hacerlo nugatorio, lo que persiguen es, por una parte, racionalizar el uso del derecho, impidiendo que la presunción de constitucionalidad que blinda el ordenamiento jurídico pueda cuestionarse injustamente por acusaciones que no son compatibles con el texto de la norma, su origen o su verdadero alcance; y por la otra, definir el ámbito de competencia del juez en cuanto éste no tiene asignado un control oficioso de constitucionalidad, garantizando así un adecuado y oportuno funcionamiento de la administración de justicia.

 

2.2.2. Acorde con ese criterio hermenéutico, se reitera una vez más, es el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, declarado exequible por este Tribunal en la Sentencia C-113 de 1993 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), el que se ocupa de fijar las condiciones o requisitos mínimos de procedibilidad de las demandas de inconstitucionalidad, exigiéndole al actor, para que la misma se entienda presentada en legal forma y haga posible un pronunciamiento de fondo por parte del órgano de control, que (i) señale las disposiciones legales contra las que dirige la acusación, (ii) indique las preceptivas constitucionales que considera violadas y (iii) explique las razones o motivos por los cuales estima que tales normas superiores han sido desconocidas.

 

2.2.3. En cuanto hace al último requisito de procedibilidad, el que prevé la necesidad de explicar las razones por las cuales el demandante considera violadas determinadas disposiciones constitucionales, la jurisprudencia ha señalado que su adecuada observancia desborda el ámbito de lo meramente formal ya que le impone al actor una carga de naturaleza sustancial, cual es la de "formular por lo menos un cargo concreto, específico y directo de inconstitucionalidad contra la norma acusada, que le permita al juez establecer si en realidad existe un verdadero problema de índole constitucional y, por tanto, una oposición objetiva y verificable entre el contenido literal de la ley y la Carta PolíticaSentencia C-561/2002, (M.P. Rodrigo Escobar Gil).

 

Ahora bien, para que se entienda estructurado en debida forma el cargo de inconstitucionalidad, se requiere que las razones o motivos en que dicho cargo se apoya sean totalmente "claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientesSentencia C-1052/2001, (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).. Según lo ha expresado la Corte, "existen razones claras, cuando la argumentación sigue un hilo conductor que facilita al lector comprender el sentido de la demanda y las justificaciones en que se fundamenta. Igualmente, las razones son ciertas siempre que recaigan sobre una proposición jurídica contenida en el precepto acusado y no sobre una inferida o deducida arbitrariamente por el demandante, sin correspondencia real con la norma que somete a juicio. Tales razones son a su vez específicas, si definen en forma diáfana la manera como la preceptiva impugnada viola la Constitución Política. Asimismo, las razones son pertinentes siempre que la censura impetrada sea de naturaleza estrictamente constitucional o, lo que es igual, se 'fund[e] en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado'. Finalmente, se entiende que las razones son suficientes, en la medida en que se expongan los elementos de juicio - argumentativos y probatorios- que son necesarios para adelantar el juicio de inconstitucionalidad y que, si bien no consiguen 'prime facie convencer al [juez] de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada...El tema de la definición de las circunstancias a partir de las cuales un cargo se entiende debidamente estructurado aparece debidamente desarrollado en la Sentencia C-1052/2001."Sentencia C-762 de 2002, citando e interpretando a su vez la Sentencia C-1052 de 2001.

 

 

 

2.2.5.1. En relación con el artículo 16 de la Ley 446 de 1998, éste señala que: "Dentro de cualquier proceso que se surta ante la Administración de Justicia, la valoración de daños irrogados a las personas y a las cosas, atenderá los principios de reparación integral y equidad y observará los criterios técnicos actuariales."

 

Al respecto, el actor sostiene que el reconocimiento de una "reparación integral" es contraria al preámbulo de la Constitución y a sus artículos 1°, 2°, 13, 58, 95-1, 209, 333, 355 y 364, en la medida que la misma es "incompatible" con el principio de equidad que debe ser el imperante en materia de reparación. Sostiene que la valoración "podría ser integral en un país rico pero no en un país pobre como Colombia", de manera que el concepto de integralidad puede ser lo aconsejable desde el punto teórico pero no práctico.

 

De acuerdo con dicha acusación, considera la Corte que el cargo formulado contra el texto citado no cumple con las exigencias de especificidad y pertinencia a las que se ha hecho expresa mención. Y no cumple con la exigencia de especificidad, en la medida en que no define en forma clara y completa la manera como la disposición acusada vulnera todas y cada una de las disposiciones constitucionales citadas. Sobre el particular, se observa que la demanda sólo plantea, a la manera de una acusación genérica, una posible incompatibilidad entre los principios de reparación integral y equidad, pero no precisa porqué motivo se presenta dicha contraposición entre uno y otro, ni cuales las razones para considerar el primero contrario al segundo; máxime cuando el propio texto acusado se refiere a la equidad y a los criterios técnicos actuariales, como principios y elementos a ponderar al momento de precisar el monto y reconocimiento de una indemnización.

 

En esta misma línea, el actor juzga la indemnización integral como opuesta al modelo de reparación justa, solidaria y distributiva y, por ende, manifiestamente contrario al interés público y a la capacidad de endeudamiento de los entes públicos, pero tampoco explica como ese hecho tiene ocurrencia y porqué es contrario a la Carta. Considerar que el concepto de integralidad no tiene cabida en nuestro país por ser éste un país pobre, no es razón suficiente para dar por estructurado un cargo de inconstitucionalidad. En gracia de discusión, podría pensarse que la reparación integral, dada la actual coyuntura del país, puede estar implicando un nivel de apropiación de recursos públicos considerables, pero ese sólo hecho no la hace opuesta al modelo de Estado ni a los principios superiores que lo gobiernan, los cuales también propugnan por la protección del patrimonio de los particulares y por el derecho de las víctimas y perjudicados a la reparación de los daños (C.P. arts. 2°, 58, 83, 90 y 250-1). En realidad, la crítica que se hace en la demanda al sistema de indemnización integral, antes que plantear un verdadero conflicto de inconstitucionalidad, resulta ser más un problema práctico de inconveniencia, originado en la falta de diligencia y eficacia de la actividad estatal, tanto en el campo de la ejecución de los actos públicos como en la defensa de los propios intereses estatales; problemas que, por lo demás, deben ser abordados y resueltos en otras instancias institucionales.

 

Bajo esa óptica, la acusación tampoco es pertinente, pues la censura planteada no es de naturaleza estrictamente constitucional. Como se mencionó, las razones que invoca el impugnante para cuestionar la norma acusada, van dirigidas a determinar si resulta o no conveniente que se imponga en Colombia el sistema de reparación integral de las víctimas y perjudicados, particularmente, cuando el daño proviene de la acción u omisión de las instituciones del Estado y el mismo exige, entre otros, el reconocimiento del lucro cesante y los perjuicios morales. Esta conclusión se extrae del propio texto de la demanda, al afirmar el actor, haciendo mención a la norma analizada, que: "En el fondo se trata de hacer un nuevo pacto social entre los colombianos, y por razones de solidaridad, trazar una frontera razonable a las indemnizaciones que puede pagar el Estado".

 

Sobre esto último, cabe agregar que, si como lo ha sostenido la Corte, el derecho a la reparación es un derecho regulable y materia de configuración legislativCfr., entre otras, la Sentencia C-916 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa)., el escenario adecuado para debatir sobre la forma como tiene que aplicarse el sistema de reparación a favor de las víctimas y afectados es el Congreso de la República y no la Corte Constitucional. Al respecto, es menester aclarar, siguiendo la abundante jurisprudencia sobre la materiCfr. sentencias C-333 de 1996, C-832 y C-892 de 2001., que en virtud del principio de la responsabilidad patrimonial del Estado, el cual encuentra fundamento constitucional en los artículos 2°, 58 y 90 de la Carta, la administración tiene el deber de reparar integralmente los daños antijurídicos sufridos por los ciudadanos. No obstante, en la medida en que la Constitución política no define ni precisa el concepto de reparación integral, es al Congreso de la República, en desarrollo de la libertad de configuración política, a quien compete regular técnicamente ese régimen de responsabilidad, las modalidades del daño y todo lo relacionado con los métodos para cuantificarlo. En concordancia con esta posición, en la Sentencia C-916 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte precisó que el legislador "al definir el alcance de la 'reparación integral' puede determinar cuáles daños deben ser tenidos en cuenta, y en esa medida incluir como parte de la reparación integral los daños materiales directos, el lucro cesante, las oportunidades perdidas, así como los perjuicios morales, tales como el dolor o el miedo sufridos por las víctimas, los perjuicios estéticos o los daños a la reputación de las personas, o también los llamados daños punitivos, dentro de límites razonables. Puede también el legislador fijar reglas especiales para su cuantificación y criterios para reducir los riesgos de arbitrariedad del juez. Estos criterios pueden ser de diverso tipo. Por ejemplo, pueden consistir en parámetros que orienten al juez, en límites variables para ciertos perjuicios en razón a lo probado dentro del proceso para otra clase de perjuicios, o en topes fijos razonables y proporcionados."

 

Así, teniendo en cuenta que el asunto estudiado se enmarca dentro de las materias que hacen parte de la libertad de configuración política, y que no existen verdaderas razones de índole constitucional para cuestionar el principio de responsabilidad patrimonial del Estado y la decisión del Congreso de incluir el concepto de reparación integral y equidad como sistemas de indemnización, la posibilidad de adelantar un juicio de límites y juzgar la potencial inconstitucionalidad del precepto resulta del todo improcedente.

 

2.2.5.2. Respecto del numeral 7° del artículo 4° de la Ley 80 de 1993, éste dispone que las entidades estatales, "Sin perjuicio del llamamiento en garantía, repetirán contra los servidores públicos, contra el contratista o los terceros responsables, según el caso, por las indemnizaciones que deban pagar como consecuencia de la actividad contractual."

 

Aduce el accionante que la norma viola los artículos 90, 95-1, 58 y 209 de la Carta, en cuanto esta fijando en cabeza del Estado la obligación de asumir la responsabilidad del daño antijurídico producido por los servidores públicos, el contratista o los terceros responsables, en el marco de un contrato estatal y como si se tratara de una agencia de seguros. Una atenta y detenida lectura del precepto en cuestión, llevan a esta Sala a concluir que el cargo formulado es inepto, ya que las razones en que se funda no son ciertas, es decir, no son predicables o consecuentes con la proposición jurídica prevista en la misma. En efecto, dentro del contexto de lo que constituyen los derechos y deberes de las entidades estatales, lo que consagra el precepto citado es el derecho - deber de tales entidades de repetir contra los servidores públicos, contratistas o terceros por las indemnizaciones que aquellas deban pagar como consecuencia de la actividad contractual; premisa que si bien guarda alguna relación con el principio de la responsabilidad del Estado consagrado en el inciso 1° del artículo 90 de la Carta, en cuanto que pude ser una consecuencia del mismo, no lo desarrolla directamente ni constituye su fundamento en los términos planteados por el actor.

 

Una cosa es que se le imponga al Estado la obligación de responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que causen sus agentes (medida con la que se persigue garantizar el patrimonio de los particulares), y otra muy distinta que se radique en el mismo Estado el deber de perseguir a quienes actúan a su nombre en los casos en que resulte condenado patrimonialmente por la acción u omisión - dolosa o gravemente culposa - de estos últimos (medida cuyo objetivo es la defensa de la moralidad y el patrimonio público). Esta segunda hipótesis, que es la prevista en la norma acusada, lleva entonces implícita la llamada acción de repetición a que hace expresa referencia el inciso 2° del precitado artículo 90 Superior, y no el principio de responsabilidad patrimonial del Estado y su margen de aplicación, que es lo que en últimas motiva la crítica del actor.

 

En estos términos, es evidente que para formular el cargo contra el numeral 7° del artículo 4° de la Ley 80 de 1993, el impugnante partió de una premisa equivocada: que a través de su texto se le obliga al Estado a responder patrimonialmente por los daños antijurídicos causados por los servidores públicos, contratistas o terceros; circunstancia que, como se ha visto, no es allí donde se radica ni donde encuentra desarrollo legal.

 

2.2.5.3. En lo que se relaciona con el numeral 8° del artículo 4°, el inciso 2° del numeral 1° del artículo 5°, el inciso 2° del numeral 1° del artículo 14 y el inciso 1° del artículo 27, todos de la Ley 80 de 1993, se tiene que los mismos regulan algunos aspectos de la contratación estatal, relacionados con el mantenimiento del equilibrio financiero de los contratos, así:

 

(i) El numeral 8° del artículo 4°, al imponerle a las entidades estatales el deber de adoptar "las medidas necesarias para mantener durante el desarrollo y ejecución del contrato las condiciones técnicas, económicas y financieras existentes al momento de proponer en los casos en que se hubiere realizado licitación o concurso, o de contratar en los casos de contratación directa."

 

(ii) El inciso 2° del numeral 1° del artículo 5°, al reconocerle a los contratistas el derecho "a que la administración les restablezca el equilibrio de la ecuación económica del contrato a un punto de no pérdida por la ocurrencia de situaciones imprevistas que no sean imputables a los contratistas."

 

(iii) El inciso 2° del numeral 1° del artículo 14, en cuanto prevé para aquellos casos en que las entidades estatales hagan uso de las potestades excepcionales, el deber de éstas de proceder "al reconocimiento y orden de pago de las compensaciones e indemnizaciones a que tengan derecho las personas objeto de tales medidas y [a aplicar] los mecanismos de ajuste de las condiciones y términos contractuales a que haya lugar, todo ello con el fin de mantener la ecuación o equilibrio inicial."

 

(iv) Y el inciso 1° del artículo 27, al referirse a la ecuación contractual y disponer que: "En los contratos estatales se mantendrá la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar, según el caso."

 

Según el actor, las expresiones demandadas vulneran los artículos 1°, 13, 34, 58, 88, 102, 209 y 355 de la Constitución, por cuanto confunden el punto de no pérdida del contratista particular con el pago del lucro cesante, permitiendo entonces que a favor del aquél se reconozca una indemnización integral cuando la ruptura del equilibrio financiero del contrato no le sea imputable; generándose así una compensación económica sin justa causa.

 

Sumado al hecho de que el demandante no explica de que manera los preceptos acusados violan cada una de las disposiciones constitucionales citadas, en este caso tampoco se estructura un verdadero cargo, ya que el mismo no esta basado en razones ciertas y suficientes que puedan imputarse directamente de todos y cada uno de los textos citados. Conforme a su tenor literal, es válido reconocer que las normas regulan, en un sentido general, aspectos relacionados con el principio de la equivalencia económica de los contratos y los derechos que su rompimiento generan a favor del contratista. Sin embargo, también es claro que en ninguno de sus apartes se refieren expresamente al tipo de indemnización que debe reconocerse, o concretamente, a la posibilidad de que el contratista obtenga el pago del lucrum cessans. Así, mal puede atribuirse a dichos preceptos una presunta confusión en el tratamiento dado a dos institutos jurídicos - el principio de equivalencia económica y la indemnización o reparación del contratista -, cuando en ellos no se precisa la forma como debe llevarse a cabo la reparación del daño y la manera como debe calcularse el monto del mismo, y cuando tampoco precisa el actor dentro de que contexto las normas incurren en la referida confusión.

 

No podría desconocer la Corte que, conforme a una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico, incluidas las normas acusadas, se han adoptado posiciones doctrinales y jurisprudenciales que, en torno al punto, unas coinciden en que el monto de la indemnización a favor del contratista debe ser integral, es decir, incluir costos y beneficios -damnum emergens y lucrum cessans-, mientras que otras limitan tal reparación sólo a los costos o damnum emergens. En este sentido, el alcance de la preceptivas impugnadas, en lo relativo a la forma como debe aplicarse el citado principio de la equivalencia económica de los contratos para efectos de la reparación, descarta la posible confusión literal que les atribuye el actor y centra la discusión en el plano de la interpretación normativa; aspecto éste que no es el objeto de la demanda y que solo es posible ventilar por vía de la acción pública de inconstitucionalidad, con carácter excepcional, cuando se plantea un verdadero problema de interpretación constitucional y se cumplen ciertas condiciones de procedibilidad. (i) Que el actor señale en forma clara, precisa y concreta la regla de interpretación que genera el supuesto problema constitucional; (ii) que acuse el precepto legal del cual se extrae directamente tal regla; y (iii) que demuestre o sustente suficientemente que a la misma se le han reconocido efectos jurídicos, como resultado de su aplicación por parte de las autoridades competentes, o de constituir el precedente jurisprudencial imperante.

 

Ciertamente, recogiendo algunos aspectos de la doctrina fijada en pronunciamientos anteriores, en la Sentencia C-426 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), la Corte hizo expresa referencia al tema del control constitucional en materia de interpretación legal, reconociendo que su alcance es excepcional y que se encuentra sometido al cumplimiento de las condiciones citadas. Sobre el particular se dijo en la providencia:

 

"[E]sta Corporación ha venido señalando que, en principio, no le corresponde al juez constitucional resolver aquellos debates suscitados en torno al proceso de aplicación o interpretación de la ley, pues es claro que en estos casos no se trata de cuestionar el contenido literal de la norma impugnada, sino el sentido o alcance que a ésta le haya fijado la autoridad judicial competente. Según lo ha señalado, en tanto es la propia Constitución la que establece una separación entre la jurisdicción constitucional y las otras jurisdicciones, los conflictos jurídicos que surjan como consecuencia del proceso de aplicación de las normas legales han de ser resueltos por los jueces ordinarios y especializados a quien se les asigna dicha funciónCfr., entre otras, las Sentencias C-496/94 y C-081/96.

 

No obstante, también este alto Tribunal ha admitido que por vía de la acción pública de inexequibilidad se puedan resolver los conflictos atinentes a la interpretación de las normas jurídicas, cuando aquellos "está[n] involucrando un problema de interpretación constitucionalSentencia C-1436 de 2000, (M.P. Alfredo Beltrán Sierra). y el mismo se origina directamente en el texto o contenido de la disposición impugnada. El hecho de que a un enunciado normativo se le atribuyan distintos contenidos o significados, consecuencia de la existencia de un presunto margen de indeterminación semántica, conlleva a que la escogencia práctica entre sus diversas lecturas trascienda el ámbito de lo estrictamente legal y adquiera relevancia constitucional, en cuanto que sus alternativas de aplicación pueden resultar irrazonables y desconocer los mandatos superiores.

 

3.9. Ciertamente, conforme al criterio hermenéutico fijado por la jurisprudencia de la Corporación, si una preceptiva legal puede ser interpretada en más de un sentido por parte de las autoridades judiciales que tienen a su cargo la aplicación de la ley, y alguna de ellas entra en aparente contradicción con los valores, principios, derechos y garantías que contiene y promueve la Constitución Política, corresponde a la Corte adelantar el respectivo análisis de constitucionalidad con el fin de establecer cual es la regla normativa que, consultando el espíritu del precepto, en realidad se ajusta o se adecua a la Carta Política.

 

(…)

 

Adelantar el juicio de inconstitucionalidad de aquellas normas que generan conflictos en torno a su verdadero significado y alcance, no implica, entonces, una intromisión o desplazamiento de la competencia asignada a los jueces para aplicar la ley en cada caso en concreto, pues, en realidad, el proceso de control abstracto -en estos casos- se lleva a cabo sobre uno de los contenidos de la norma sometida a examen: el que surge de la interpretación que en sentido general hace la autoridad judicial competente, y al cual se le han reconocido todos los efectos jurídicos como consecuencia de constituir la orientación jurisprudencial dominante o el criterio judicial obligatorio para quienes son destinatarios de la ley."

 

En el caso de las normas analizadas, al margen de la ineptitud del cargo por falta de certeza y suficiencia, no es posible adelantar el juicio por la vía de la interpretación, no sólo porque la demanda no fue planteada en esos términos, sino también porque la misma no se ajusta a los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para su procedencia. En este caso, el actor no definió en forma precisa la regla de interpretación que plantea el problema constitucional; tampoco determinó cómo esa regla se extrae directamente de todas y cada una de las normas acusadas; y finalmente, no aclaró si la regla viene produciendo efectos jurídicos por constituir un precedente judicial consistente y obligatorio, proveniente en este caso del máximo órgano de la jurisdicción contenciosa Administrativa. En relación con esto último, si bien se menciona en la demanda una sentencia del Consejo de Estado del año de 1996, que en palabras del demandante "viene haciendo carrera" en torno al tema de la indemnización integral, no se identifica con precisión ni se planteó si constituye el criterio regularmente aceptado por ese órgano y si tiene carácter vinculante en los términos descritos en la demanda.

 

 

3.1. De acuerdo con las consideraciones expuestas hasta el momento, el presente análisis de constitucionalidad se reducirá a las siguientes disposiciones de la Ley 80 de 1993, los apartes acusados de los incisos 1° y 2° del numeral 8° del artículo 4° y la parte acusada del inciso 2° del artículo 27; y de la Ley 678 de 2001, el parágrafo y las expresiones acusadas del inciso 1° del artículo 19.

 

3.1.1. En relación con las expresiones acusadas del inciso 1° del numeral 8° del artículo 4° y del inciso 2° del artículo 27 de la Ley 80 de 1993, el actor considera que las mismas son inconstitucionales, y por tanto violatorias de los artículos 1°, 13, 34, 58, 88, 103 y 209, por cuanto obligan al Estado a reconocer intereses moratorios como si se tratara de un comerciante profesional, constituyendo tal hecho una donación a los particulares y generando a su favor un enriquecimiento sin causa.

 

Quienes intervienen en el proceso, incluyendo al Ministerio Público, desechan la acusación y coinciden en sostener que el punto ya ha sido resuelto por la Corte en la Sentencia C-188 de 1999, al sostener en ella que el reconocimiento de intereses comerciales o moratorios a los particulares desarrolla los principios de igualdad y equidad y comporta una garantía del patrimonio particular protegido por la Carta Política.

 

3.1.2. Sobre el inciso 2° del numeral 8° del artículo 4° de la Ley 80 de 1993, aduce el demandante que éste va en contravía de los artículos 1°, 58 y 209 de la Carta, ya que la formula en él consagrada para los casos en que dentro de un contrato estatal no se pactan intereses moratorios, conlleva una doble sanción que afecta injustamente el patrimonio público y privilegia al contratista privado.

 

En este caso, los distintos intervinientes y la agencia fiscal se apartan de la acusación formulada en la demanda, básicamente, por considerar que es de la esencia de los contratos pactar este tipo de formulas indemnizatorias extraordinarias, la cual opera a favor de ambas partes contratantes y sólo con carácter excepcional: cuando no se pactan intereses de mora.

 

3.1.3. Respecto de los apartes acusados del inciso 1° y parágrafo del artículo 19 de la Ley 678 de 2001, el actor sostiene que la expresión "relativos a controversias contractuales, reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho", en cuanto condiciona el llamamiento en garantía a esos procesos, es violatoria de los artículos 90 y 124 de la Carta, al limitar la responsabilidad personal del servidor público e impedir que también sea vinculado en otros procesos como los de simple nulidad, electoral, popular, de grupo, cumplimiento y tutela. En punto a la expresión "directamente", afirma que viola las preceptivas constitucionales citadas incluyendo el artículo 116, ya que le impide a otras entidades estatales distinta de la perjudicada, llamar en garantía a los funcionarios responsables del daño imputado al Estado, favoreciendo la impunidad y afectando el principio constitucional de la colaboración armónica. Y en lo que hace al parágrafo, afirma que el mismo también vulnera los artículos 90 y 124 Superiores, al excluir la posibilidad de las entidades estatales de llamar en garantía, cuando en la contestación de la demanda proponen las excepciones de culpa exclusiva de la víctima, hecho de un tercero, caso fortuito o fuerza mayor, olvidando que es posible que se presente la concurrencia de culpas, con lo cual se viola el deber del Estado de repetir contra el servidor que ha incurrido en culpa grave o dolo.

 

Para los intervinientes, el contenido de las expresiones demandas no violan la Constitución Política, toda vez que las medidas allí adoptadas son consecuencia del amplio margen de libertad de configuración política que ampara al legislador en materia de juicios, y por cuanto dichas medidas no están impidiendo al Estado ejercer su obligación constitucional de repetir contra los funcionarios públicos cuando por su dolo o culpa grave aquél es condenado al pago de una indemnización. En este caso, la posición asumida por los intervinientes es compartida por el Ministerio Público, salvo en lo que se refiere a la expresión "relativos a controversias contractuales, reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho", de la que solicita una constitucionalidad condicionada para que se entiende que el llamamiento en garantía puede promoverse en toda clase de procesos judiciales.

 

Con base en las acusaciones formuladas y lo expresado en las distintas intervenciones, en este caso le corresponde a la Corte establecer:

 

-Si en materia de responsabilidad contractual del Estado, resulta contrario a los principios de igualdad y protección del patrimonio público, que las entidades estatales tengan que reconocer el pago de intereses moratorios a favor de los particulares cuando aquellas no cumplen a tiempo con sus obligaciones, o en su defecto, de no ser pactados éstos, que se aplique una tasa equivalente al doble del interés legal civil.

 

-Si limitar la posibilidad del Estado de llamar en garantía sólo a los procesos relativos a controversias contractuales, reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho, afecta el deber impuesto a éste de repetir contra sus agentes cuando incurran en culpa grave o dolo.

 

-Si resulta contrario al principio constitucional de la colaboración armónica, el que se radique exclusivamente en cabeza de la entidad perjudicada la posibilidad de llamar en garantía a sus agentes.

 

-Si la imposibilidad de llamar en garantía cuando la entidad pública propone alguna causal eximente de responsabilidad, viola el deber constitucional de repetir contra el servidor público que ha incurrido en dolo o culpa grave.

 

 

4.1. Como se mencionó en el apartado 2.1 de las consideraciones de esta Sentencia, al estudiarse el punto sobre la existencia del fenómeno de la cosa juzgada respecto de los apartes acusados del artículo 177 del C.C.A., el tema del reconocimiento de intereses, y en particular de intereses comerciales y de mora a cargo de las entidades del Estado, ya fue estudiado por la Corte en las Sentencias C-188 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) y C-892 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).

 

4.2. En dichos pronunciamientos, y en sentido opuesto a lo esgrimido por el actor, la Corte consideró que el reconocimiento de este tipo de intereses por cuenta de las entidades estatales, tiene un claro fundamento constitucional en los principios superiores de equidad, igualdad, justicia material, buena fe y garantía del patrimonio de los particulares frente al Estado. A juicio de la Corporación, en las relaciones de orden pecuniario que se presentan entre el Estado y los particulares, y por virtud de los principios citados, las dos partes deben recibir un mismo trato jurídico, de manera que si el Estado cobra a los particulares intereses corrientes y moratorios por el incumplimiento de sus obligaciones, de igual manera debe asumir esa carga cuando también incumple. Sobre el particular, se dijo en la Sentencia C-188 de 1999:

 

"Lo que se espera de este como de cualquier acuerdo, en especial cuando se trata de asuntos de contenido pecuniario, es el cabal y exacto cumplimiento de los obligados en virtud del mismo. Las partes pueden convenir plazos para que dentro de ellos tengan lugar las distintas prestaciones pactadas, y en razón de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda en el contexto de una economía inflacionaria, es lógico que acuerden intereses durante dichos plazos, es decir corrientes, y que asuman a plenitud el compromiso de pagar intereses de mora cuando, vencidos los términos, no se hubiere pagado lo debido.

 

En ese orden de ideas, la Administración Pública está obligada por un acto suyo a pagar unas determinadas cantidades de dinero a los particulares con quienes concilia y éstos tienen derecho a recibirlas dentro de los términos pactados. No se pierda de vista que ellos sufren perjuicio por la mora en que la Administración pueda incurrir. Tales perjuicios se tasan anticipadamente mediante la fijación por la propia ley de intereses moratorios.

 

Para la Corte es claro que el principio de igualdad y la equidad imponen que en estos casos las dos partes reciban igual trato, sin que se justifique en modo alguno que mientras el Estado cobra a los contribuyentes intereses moratorios cuando ellos no pagan a tiempo los impuestos, y ello a partir del primer día de retardo en el pago, las obligaciones en mora a cargo del Estado deban forzosamente permanecer libres de la obligación de cancelar dichos réditos durante seis meses, con notorio perjuicio para los particulares que han debido recibir oportunamente los recursos pactados. Durante ese tiempo, el dinero no recibido por el acreedor pierde poder adquisitivo y no existe razón válida para que esa pérdida la deba soportar el particular y no el Estado, que incumple.

 

Es evidente la vulneración del artículo 13 de la Constitución Política, toda vez que, con independencia de si el deudor es el gobernado o el ente oficial, el hecho es el mismo; la circunstancia es equivalente; el daño económico que sufre el acreedor por causa de la mora es idéntico; y las obligaciones asumidas por las entidades públicas no tienen alcance jurídico diverso de las que están a cargo de las personas privadas.

 

Por otro lado, en la disposición impugnada se muestra con claridad el desconocimiento de los principios de igualdad, eficacia y celeridad, que deben presidir la función administrativa, según el artículo 209 Ibidem. El Estado, en sus relaciones con los particulares, no puede asumir legítimamente las conductas que censura y castiga si provienen de ellos. Si les exige puntualidad en el pago de sus obligaciones tributarias, y si tan duramente castiga el hecho de que no las cancelen a tiempo, elementales principios de justicia y equidad hacen imperativo que, correlativamente, su propio comportamiento en idénticas situaciones se ajuste a las exigencias que formula a los particulares. Pero, además, la mora en el pago de las obligaciones a cargo del fisco delata, en los servidores públicos responsables, un deplorable descuido que no encaja dentro de los criterios constitucionales que deben inspirar la actividad administrativa.

 

Para la Corte, carece de fundamento la justificación que pretende aportar en este caso el Procurador General de la Nación, consistente en que las personas jurídicas de Derecho Público deben administrar sus recursos con base en el correspondiente presupuesto anual de ingresos y gastos, de lo cual pasa a sustentar la constitucionalidad del término de seis meses. Aunque en verdad, por mandato del artículo 345 de la Constitución, en tiempo de paz no puede hacerse erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el Presupuesto de gastos, es de elemental previsión, acorde con una mínima responsabilidad del Estado en el manejo de sus recursos, que se contemplen en los presupuestos anuales partidas destinadas al pago de las obligaciones a su cargo y de los intereses que se generan por razón de los retardos en que incurra. La negligencia administrativa no puede ser fuente de enriquecimiento sin causa para las arcas estatales ni de injustificado perjuicio para los particulares con quienes él mantiene pasivos."

 

4.3. Complementando la posición anterior, en la Sentencia C-892 de 2001, la jurisprudencia sostuvo que, en el orden constitucional vigente, el instituto resarcitorio de la mora también encuentra sustento jurídico en el principio de responsabilidad patrimonial de la administración pública (C.P. art. 90), sin que existan razones fundadas para considerar legítima una diferencia de trato a favor del Estado en lo que respecta al pago de dichos intereses, mas cuando la administración pública se encuentra en una posición de supremacía frente a los particulares; supremacía que en el ámbito contractual le reconoce autonomía para señalar las condiciones de los contratos incluyendo la fechas de los pagos, permitiéndole igualmente prever las limitaciones que se deriven de su régimen contable, presupuestal y administrativo.

 

En el campo de la responsabilidad contractual, aclaró la Corte, la obligación estatal de pagar intereses de mora es a su vez consecuencia del carácter sinalagmático de las prestaciones recíprocas del contrato y de la naturaleza objetiva de la responsabilidad patrimonial del Estado, representado en el daño antijurídico que sufre el contratista al no poder disponer a tiempo de los recursos que ha adquirido con justo título. Ello justifica que la mora se reconozca como un derecho irrenunciable del contratista particular afectado con el incumplimiento estatal; derecho que goza a su vez de una clara y evidente protección constitucional, como se dijo, sustentada en los principios de igualdad, equidad, justicia conmutativa, buena fe, garantía del patrimonio privado y responsabilidad. En este contexto, según la jurisprudencia, cualquier previsión normativa que busque desconocer la obligación del Estado de pagar intereses de mora, resulta contraria a la Carta Política y debe ser de retirada del ordenamiento jurídico. En esa línea, expresó la aludida Sentencia C-892 de 2001:

 

"Es sabido que la obligación más corriente de la Administración Pública en los contratos que suscribe para