ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Caducidad

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Referencia: expedientes D-5092 y 5093 acumulados

 

 

Actores: Armando Enrique Arias Pulido

 

Magistrado Ponente:

 

 

 

Bogotá D.C.,  diez (10) de agosto de dos mil cuatro (2004)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

 

 

 

 

 

La Sala Plena de la Corporación en sesión del 24 de febrero decidió  acumular los dos procesos  para que fueran decididos en la misma sentencia.

Mediante auto del 11 de marzo de 2004, el Magistrado Sustanciador admitió las demandas y dispuso correr traslado de las mismas al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la República  y al Presidente del Congreso de la República, así como también a los Ministros del Interior y de Justicia y de la Protección Social, a fin de que, de estimarlo oportuno, conceptúen sobre la constitucionalidad de las normas acusadas.

 

 

Así mismo ordenó invitar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia con el mismo fin.

 

 

 

 

A continuación se transcribe el texto de la norma demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 45.415 del 29 de diciembre de 2003.

 

 

 

 

 

 

El actor afirma que las normas demandadas vulneran el preámbulo constitucional y los artículos 1, 13, 25, 48, 53, , 182 y 243 de la Constitución.

 

Recuerda que la Corte Constitucional mediante sentencia C-789 de 2002 se pronunció en relación con las expectativas legítimas de los trabajadores y el régimen pensional y en ese sentido fue enfática en tres aspectos: i) el legislador no puede transformar de manera arbitraria las expectativas que tienen los trabajadores respecto de las condiciones en las que aspiran a recibir su pensión como resultado de su trabajo pues de lo contrario se estaría desconociendo el derecho al trabajo como valor fundamental del Estado y como derecho-deber, ii) una ley posterior no puede desconocer la protección que se ha otorgado a quienes al momento de entrada en vigencia de sistema de pensiones llevaban más de quince (15) años cotizados y iii) las personas que hubieren cotizado durante quince (15) años o más al entrar en vigencia el sistema de pensiones y se encuentran en el régimen de prima media con prestación definida, tendrán derecho a que se les apliquen las condiciones de tiempo de servicio, edad y monto de la pensión previstos en el régimen anterior.

 

En ese orden de ideas precisa que “…si bien las expectativas legítimas no se consideran derechos adquiridos, sí se equiparan jurídicamente a éstos en razón a que gozan de fuero constitucional.  Así las cosas, en la medida en que el Congreso, mediante la Ley 860, menoscaba tales expectativas, está vulnerando el artículo 53 de la Constitución Política…”, además la Ley 100 de 1993 en el artículo 272 defiende la prevalencia de los derechos de los trabajadores sobre la aplicación del sistema de seguridad social.

 

Estima que la disposición acusada vulnera el artículo 243 superior, toda vez que desconociendo la sentencia C-789 de 2002 el Congreso aprobó a solicitud de Gobierno Nacional la Ley 860 de 2003, que produjo un impacto psicológico y económico a los individuos que estaban sometidos al régimen pensional al afrontar con esa nueva normatividad un desconocimiento arbitrario de sus expectativas de pensión, sobre la que habían proyectado durante largos años el mantenimiento y bienestar de sus familias.

 

Indica que la norma acusada desconoce el artículo 53 superior, toda vez que vulnera el principio de aplicación de la norma más favorable previsto en la normatividad laboral vigente, dado que al respetar únicamente la condición de edad y dejar la de monto de la pensión y tiempo de servicio bajo la reglamentación de la Ley 100 de 1993, desconoce igualmente el principio de inescindibilidad a que debe estar sometida la Ley.  Así mismo, al reducir a un solo beneficio el régimen de transición vulnera el principio de la condición más beneficiosa frente a los trabajadores que tenían la calidad de trabajadores regulados por una norma existente, pues si la nueva normatividad menoscaba sus derechos, no se aplica y por tanto continúa rigiendo la preexistente que les sea más favorable.

 

Señala que “…No existen razones que justifiquen que el legislador, en el texto demandado del artículo 4º haya supeditado el goce de la totalidad de las condiciones de la pensión a que las personas cumplan con los requisitos de tiempo de servicio y edad a diciembre 31 de 2007, como si se tratara de una situación que los trabajadores pudieran prever, evitar o decidir, lo cual riñe con el principio protector establecido en el artículo 25 de la Constitución Nacional, el cual es aplicable al derecho del trabajo…”.

 

 

Finalmente considera que la disposición acusada vulnera “…los principios constitucionales de universalidad, unidad y solidaridad, cuyos fines son garantizar el reconocimiento de las pensiones de los colombianos sin ninguna discriminación a través de la articulación de políticas, instituciones y procedimientos para alcanzar los fines de la seguridad social y garantizar el derecho de toda persona a la dignidad humana de que tratan los artículos 1 y 48 de la Constitución Nacional…”.  Así mismo, vulnera el principio de proporcionalidad en el que debe soportarse todo estatuto legislativo en procura de evitar la injusticia, la arbitrariedad y la desigualdad.

 

 

El demandante afirma que  las Plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes, “por presión del Doctor Diego Palacio Betancourt Ministro de Protección Social” votaron y aprobaron la Ley 860 de 2003 en la madrugada del 19 de  diciembre de 2003 “sin discutir el artículo 4°” sobre  régimen de transición. Así como que dicho artículo “no se estudió en primer debate en las Comisiones Conjuntas Octavas de Senado y Cámara, que por el contrario dieron facultades extraordinarias al Gobierno Nacional durante 6 meses para modificar o reformar el artículo 36 de la Ley 100 de 1993”, con lo que se habría desconocido el artículo 157-2  así como la ley 5a  de 1992.

 

Precisa que “Cuando el proyecto de ley se llevó a Plenaria del Senado el 19 de diciembre de 2003 esa Corporación negó las facultades extraordinarias para reformar el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en consecuencia casi se hunde toda la iniciativa”, Por lo que  el Ministro de la Protección Social propuso súbitamente un nuevo artículo consistente en que el Régimen de Transición artículo 4° de la Ley 860 de 2003 fuera hasta el 31 de diciembre de 2007, artículo que “fue votado por la Plenaria del Senado sin ningún debate o discusión de fondo y lo propio hizo la Plenaria de la Cámara de Representantes frente a un tema tan delicado y de trascendental importancia para los colombianos” vulnerando de esa forma el artículo 157-2 superior así como la Ley 5ª de 1992.

 

Señala que la aprobación de la Ley 860 de 2003 fue efectuada a las carreras pese a que el Congreso había sido citado a sesiones extraordinarias el 22 de diciembre de 2003, situación que fue aprovechada por el Ministro de la Protección Social para presionar a los Congresistas con el fin de que aprobaran la Ley referida y en especial la norma acusada, sin tener en cuenta que varios artículos de la Ley 797 de 2003 habían sido declarados inexequibles por la Corte Constitucional el 11 de diciembre de 2003.

 

Estima que no solamente  en la expedición de la norma se incurrió  en los vicios de forma anotados sino que  con ella se  “desconoce  ostensiblemente el derecho de equidad, justicia y afectando sobre todo el principio de legitimidad, razonabilidad y de proporcionalidad, de no discriminación y arbitrariedad…”.

 

Afirma que el Congreso al aprobar la Ley 860 de 2003 y especialmente el artículo 4° acusado relativo al régimen de transición desconoció que había 10 años de transición comprendidos entre diciembre 26 de 2003 y diciembre 31 de 2013 y en consecuencia al aprobar la norma acusada recortaron en 6 años el término de transición y quedó vigente hasta el 31 de diciembre de 2007, quedando por tanto solo 4 años de vigencia que perjudican enormemente a un gran número de personas y funcionarios en por lo menos dos años más de transición, especialmente para los hombres que tenían cumplidos 40 años o más y las mujeres con 35 años o más y más de quince (15) años de servicio cotizados a 31 de marzo de 1993, en lo relativo a la edad, el monto y tiempo de servicios o número de semanas cotizadas, pues esas personas quedaron fuera del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 en cuanto al monto y tiempo de servicio o número de semanas cotizadas.

 

Concluye que “…Respetando el derecho de equidad, justicia, razonabilidad, proporcionalidad, no discriminación y arbitrariedad dicho régimen de transición del artículo 4° de la Ley 860 del 26 de diciembre de 2003, debe superar el 50% del umbral de esos 10 años de transición (diciembre 26 de 2003 a diciembre 31 de 2013) que sería hasta el 31 de diciembre de 2009 y no como lo propuso el Ministro de Protección Social y lo aprobó el Congreso en forma desproporcionada y arbitraria hasta el 31 de diciembre de 2007 desbordando desmesuradamente los postulados de la Honorable Corte Constitucional y nuestra Constitución Nacional…”.

 

 

 

 

 

Recuerda que el artículo 4° de la Ley 860 de 2003 modificó el régimen de transición pensional establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y se encuentra compuesto por dos incisos.

 

Considera que “…Si tanto a las personas a que se refiere la primera parte como las personas a que se refiere la segunda parte de la norma acusada se encuentran amparadas por el mismo régimen de transición y para acceder a la pensión de vejez tanto a unas como a las otras se les exige la misma edad, que es la establecida en el régimen anterior al que se encontraban afiliadas”, los requisitos señalados en el artículo 4° impugnado comportan la violación al derecho fundamental de igualdad.

 

En ese sentido aduce que el primer aspecto que crea la desigualdad es  la fecha a tomar en cuenta, el segundo es el tiempo de servicios o el número de semanas cotizadas y el tercero es el monto de la pensión, porque por una parte hasta el 31 de diciembre de 2007 se conservan para las personas mencionadas en la primera parte del inciso segundo del artículo 4°, el tiempo de servicios o el número de semanas de cotización y,  por otra,  el monto de la pensión que se rige por las normas del régimen anterior al que se encontraban afiliados el 1° de abril de 1994.

 

Considera que el tiempo de servicios o el número de semanas cotizadas genera un trato discriminatorio, toda vez que para las personas mencionadas en la primera parte del inciso segundo del artículo 4°, el tiempo o número de semanas es el señalado en el régimen anterior al que se encontraban afiliados el 1° de abril de 1994, es decir que ese tiempo son veinte (20) años continuos o discontinuos, o su equivalente que son mil (1000) semanas de cotización, aspecto que conservan dichas personas hasta el 31 de diciembre del año 2007.

 

Señala que el monto de la pensión también genera una desigualdad en la medida en que para las mismas personas mencionadas en la primera parte del inciso segundo del artículo 4°, ese monto hasta el 30 de marzo de 2004 (fecha en que cumplen los diez años predicables de quienes están amparados por el régimen de transición y que les faltasen menos de 10 años para adquirir el derecho pensional), resulta de aplicar lo previsto en el artículo 36, inciso tercero de la Ley 100 de 1993, esto es, a quienes les faltasen menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión de vejez, el monto de la pensión se obtiene de aplicar el porcentaje del régimen anterior al de la Ley 100 de 1993 (75%) al IBL (ingreso base de liquidación) que corresponda, bien al promedio de lo devengado que le hiciere falta para adquirir el derecho; o bien al cotizado durante todo el tiempo si éste fuere superior, referido el IBL al valor que se obtiene de aplicar uno cualquiera de esos dos conceptos (promedio de lo devengado o cotizado durante todo el tiempo) actualizado anualmente con base en el índice de precios al consumido que certifique el DANE.

 

 

Finalmente indica que la Corte debería efectuar en el estudio de la norma acusada la unidad normativa con los artículos 9° y 10° de la Ley 797 de 2003, toda vez que esa norma modificó el numeral 2 del articulo 33 y el artículo 34 de la Ley 100 de 1993 ó, en su defecto, la Corte debe declarar la exequibilidad condicionada de la disposición demandada en el entendido de que las personas mencionadas en la segunda parte del inciso segundo del artículo 4° también accederán a la pensión de vejez en igualdad de condiciones y con los mismos requisitos exigidos para las personas mencionadas en la primera parte del inciso segundo del artículo 4° por encontrarse ambas categorías de personas amparadas por el régimen de transición.

 

 

 

 

El interviniente recuerda que la Ley 860 de 2003 tiene su origen en el proyecto No. 140 Senado y No. 166 Cámara, que fue presentado por el Gobierno Nacional con fundamento en el fallo C-1056 de 2003 de la Corte Constitucional, mediante el que esa Corporación declaró inexequibles varios de los artículos de la Ley 797 de 2003 por vicios de forma.

 

Afirma que el texto presentado por el Gobierno recibió ponencia favorable para primer debate, tal y como aparece publicado en la Gaceta del Congreso del 2 de diciembre de 2003, en la que expresamente se dijo que los ponentes compartían la visión que aparecía en la exposición de motivos y por tanto si no se adoptaban las modificaciones propuestas se comprometería seriamente la viabilidad del propio sistema pensional que se vería a futuro en incapacidad de cumplir con los pensionados.

 

En ese sentido señala que los ponentes concluyeron que las medidas adoptadas en el marco actual del Sistema General de Pensiones, armonizan la expectativa legítima de los afiliados al sistema con el hecho de que el Estado debe garantizar la efectividad de los derechos de los pensionados actuales y futuros, así como los derechos de todos los colombianos en las demás esferas en las que la Nación tiene competencia, como es el caso de la salud, la educación, entre otros muchos sectores, en coherencia con el principio de prevalencia del interés general y de la equidad entre los beneficiarios del sistema.

 

Sostiene que en el desarrollo del debate en Comisión existió una amplia discusión sobre la reforma al régimen de transición, especialmente si se tiene en cuenta que el tema objeto de discusión no era nuevo para la Comisión, toda vez que el texto propuesto inicialmente coincidía con el texto de la Ley 797 de 2003, que había sido aprobado hacía poco tiempo y había sido objeto de un amplio debate en las Comisiones Constitucionales permanentes tal y como lo señaló la Corte en sentencia C-1056 de 2003.

 

Señala que numerosos integrantes de la Comisión manifestaron que estaban impedidos para deliberar y decidir sobre el régimen de transición y en consecuencia en la sesión del 11 de diciembre de 2003 se presentó una proposición mediante la que se retiraba el artículo 1° del proyecto y en su lugar el Gobierno Nacional decidió solicitar facultades extraordinarias con el fin de superar las dificultades que se venían presentado en la aprobación del proyecto, facultades que fueron aprobadas en primera instancia.

 

Indica que en el curso del segundo debate en las Plenarias de Senado y Cámara se propuso eliminar la concesión de facultades extraordinarias y en su lugar aprobar una modificación al régimen de transición, propuesta que fue aprobada en ambas Corporaciones como consta en las Gacetas del Congreso No. 9 y 24 de febrero de 2004.

 

En ese sentido considera que “…lo que sucedió en el trámite del proyecto no genera ningún vicio, pues precisamente se muestra que el tema fue ampliamente debatido en el Congreso, tanto en Comisiones como en las Plenarias, y el texto que finalmente se adopta en ellas refleja la voluntad del Congreso de hacer él mismo la reforma.  Tales cambios corresponden a la Constitución Política que admite la posibilidad de que durante el trámite del proyecto se realicen modificaciones (art. 160 CP)…”.

 

 

Considera que la disposición acusada no vulnera el principio de la cosa juzgada constitucional, toda vez que la Ley 860 de 2003 en ningún momento reprodujo el contenido de un acto declarado inconstitucional y además la Corte Constitucional mediante la sentencia C-789 de 2002 al declarar la exequibilidad del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 analizó si la situación de las personas que se encontraban en el régimen de transición era una expectativa o un derecho adquirido y concluyó que como era una simple expectativa era válido que quien se trasladara al régimen de ahorro individual renunciara al régimen de prima media.

 

Afirma que al legislador le corresponde determinar el alcance del régimen de transición, considerando la situación del país y los cambios relevantes que se hayan producido en materia de pensiones y en ese sentido dar aplicación al principio de proporcionalidad tomando en cuenta no solo el interés de las personas que han prestado sus servicios durante un número considerable de años, sino también el hecho de que la seguridad social constituye un derecho irrenunciable de todos los habitantes de conformidad con lo previsto en el artículo 48 superior y por tanto deben adoptarse medidas que aseguren que el Sistema General de Pensiones sea viable y se paguen efectivamente los beneficios que otorgue, pues un régimen pensional no puede proteger de forma exclusiva a un determinado grupo de personas.

 

Indica que la disposición acusada no vulnera el artículo 53 superior, toda vez que el principio de favorabilidad supone el conflicto de dos normas que son aplicables o de dos interpretaciones diferentes de un mismo precepto e impone aplicar aquella que sea más favorable, de forma tal que el principio de favorabilidad previsto en la Constitución no se aplica en materia de tránsito de legislación en el tiempo, evento en el que simplemente debe aplicarse la norma vigente cuando se produce el evento regulado por el legislador.

 

Advierte que si bien el tránsito de legislación permite establecer un trato distinto por el sólo hecho del momento en que las normas se producen, dicho trato debe ser proporcional, de forma tal que el principio de proporcionalidad implica de una parte que no deben existir diferencias que no sean razonables entre distintas personas por el simple hecho del tiempo y la entrada en vigencia de la Ley, y de otro lado, deben establecerse reglas de transición para aquellos casos en que las personas están próximas a adquirir el derecho.

 

En ese sentido estima que la norma acusada no vulnera el derecho a la igualdad, toda vez que no es idéntica la situación de una persona que está a punto de pensionarse frente a aquella que no lo está, de suerte que la situación de las personas que tengan más de quince años de servicios y se pensionen antes del 31 de diciembre de 2007 es diferente a las de las personas que se pensionen con posterioridad a esa fecha, pues quienes se pensionen antes del 31 de diciembre de 2007 corresponde a una situación normal, pues es de esperarse que una persona que tiene quince años cotizados se pensione dentro de los diez años siguientes, caso contrario si la persona se pensiona trece años después de haber completado los diez años es que no se encontraba en la situación normal al entrar a regir la Ley 100 de 1993 y en consecuencia es lógico que se le dé un tratamiento diferente.

 

Finalmente considera que el artículo acusado no vulnera los principios de universalidad, unidad y solidaridad, dado que“…lo que hace la norma acusada es desarrollar tales principios, pues como se vio, la reforma que realizó la Ley 797 inicialmente y la Ley 860 posteriormente, obedeció al hecho de que el sistema no era sostenible en la forma como se encontraba estructurado.  Así las cosas lo que busca la reforma es asegurar el derecho a la seguridad social…”.

 

 

 

 

Aduce que la disposición acusada no vulnera el artículo 53 superior, toda vez que las personas que sean beneficiarias del régimen de transición a partir del 31 de diciembre de 2007 y cumplan los requisitos para obtener el beneficio pensional, verán liquidada esta prestación con las normas vigentes en ese momento, con excepción de la edad que continuará siendo aquella que regía en el régimen al que se encontraban afiliadas, de forma tal que no se presenta duda alguna que diera lugar a la aplicación de la norma más favorable pues a partir del 31 de diciembre de 2007 solamente habrá una norma aplicable dado que la norma que regía el régimen de transición anterior será derogado en lo que respecta a los elementos que conforman la fórmula de la liquidación de la pensión, con excepción de la edad.

 

Señala que la sentencia C-789 de 2002 no declaró en ningún momento inexequible el régimen de transición en materia pensional, dado que esa providencia solamente se limitó a interpretar el contenido de un aparte del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 señalando que las personas que tenían 15 años de tiempo servidos o cotizados, podrían recuperar el beneficio de la transición, al regresar al régimen de prima media con prestación definida, siempre que aporten a dicho régimen los recursos con los que asumir el beneficio del que pretende disfrutar.

 

 

En relación con los vicios de forma que se alegan afirma que en la sesión del 10 de diciembre de 2003  donde los Congresistas discutieron si se encontraban o no impedidos frente al régimen de transición se debatió ampliamente el artículo acusado, y que, además, los legisladores conocían ampliamente el tema a discutir, toda vez que el Gobierno había presentado un texto del artículo como consta en la Gaceta No. 667 de 2003, texto que generó las dudas que se plantearon en el transcurso del debate, pues éstas se referían a la eventual afectación de intereses particulares de algunos de los allí presentes que se encuentran cobijados por el régimen de transición.

 

 

Considera igualmente que el artículo demandado no vulnera el principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 de la Carta, toda vez que guarda relación no sólo con la materia propuesta y debatida en Comisiones, sino que se constituyó en el eje central del debate, pues respecto de su impacto en los casos particulares de algunos Congresistas concluyó en la propuesta que se recogió en el texto para segundo debate, especialmente si se tiene en cuenta que el artículo acusado contiene algunas variaciones del artículo propuesto inicialmente y cuyas consecuencias fueron ampliamente debatidas en la sesión conjunta de las Comisiones Séptimas.

 

Finalmente afirma que el artículo acusado no fue negado en primer debate, dado que la conclusión del debate en primera vuelta fue la conveniencia de modificarlo para proponer en su lugar un artículo que facultaba al Gobierno para regular el punto, pero aún en el caso de que se aceptara que tal negativa se dio, esa circunstancia tampoco implicaría la inexequibilidad de la norma demandada, toda vez que solamente debería entenderse como una apelación de las disposiciones negadas por las Comisiones que deberán surtir el mismo trámite que el dispuesto para la apelación de proyectos en virtud del principio de analogía, de forma tal que como no existe disposición expresa para la apelación de artículos pero sí existe para proyectos negados se debe aplicar ese procedimiento.   Al respecto cita un aparte de la sentencia C-992 de 2001.

 

 

El Instituto de Seguros Sociales actuando a través del Director Jurídico Nacional, participa en el presente proceso, para solicitar que se declare la constitucionalidad de la norma acusada, con base en los argumentos que se resumen a continuación.

 

Estima que el problema planteado por el actor con relación a los derechos adquiridos presuntamente vulnerados por la disposición acusada no constituye un problema de inconstitucionalidad, sino un problema litigioso de carácter individual.

 

Afirma que “…aún en vigencia de la Ley 860 de 2003, la situación de quienes al 1° de abril de 1994 tenían cumplidos los 15 años de trabajo o más seguirá siendo la misma consagrada en la Ley 100, es decir, a ellos no aplicaría la restricción de tiempo de semanas cotizadas y monto.  Pero, a quienes al entrar en vigencia la Ley 860 tuvieren ese mínimo laboral por haberlo completado durante el lapso comprendido entre el 1° de abril de 1994 y la fecha de su vigencia, sí aplicaría la restricción…”, de forma tal que la norma acusada no vulnera expectativas legítimas y la existencia de esas expectativas en cabeza de una persona no impide que el legislador regule el tema de manera diferente.

 

Señala que no existe vulneración al principio de cosa juzgada, toda vez que si se observa la parte considerativa y resolutiva de la sentencia C-789 de 2002, así como el contenido de las disposiciones que fueron objeto de controversia en el proceso de constitucionalidad se puede concluir que el tema objeto de estudio es diferente al previsto en la norma acusada, dado que la sentencia referida se encargó de estudiar las disposiciones contenidas en los numerales 4 y 5 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que excluían el régimen de transición a quienes hubieran renunciado voluntariamente al sistema de prima media con prestación definida, contrario sensu en el artículo 4° acusado se regula el tiempo límite hasta el que se puede hacer uso de los beneficios que la transición otorga.

 

Indica que la disposición acusada no vulnera el artículo 53 superior ni el principio de inescindibilidad, dado que el escenario adecuado para las discusiones acerca de la aplicación de la norma más favorable y el principio de inescindibilidad en los términos planteados por el demandante, corresponde a los litigios individuales que se surten ante la justicia ordinaria o aún en las acciones de tutela, más no en los juicios de constitucionalidad de las leyes, escenario en el que las consideraciones de intereses meramente individuales no tiene cabida.

 

Así mismo señala que la norma acusada no vulnera el principio de igualdad, toda vez que “…Hay beneficiarios de la transición establecida por la Ley 100 de 1993 que el 1° de abril de 1994 tenían la edad requerida pero no el tiempo de trabajo o las semanas de cotización y sin embargo, a pesar del tiempo que desde entonces ha transcurrido no se han preocupado por hacer aportes a la seguridad social integral, existiendo los mecanismos legales para hacerlo a saber, cotizar como independientes si se tienen los recursos suficientes o cotizar con apoyo en el Fondo de Solidaridad Pensional que fue creado por la propia Ley 100 de 1993, fondo que se encuentra adscrito al hoy Ministerio de la Protección Social…”.

 

 

 

 

Estima que la disposición demandada no vulnera el derecho de igualdad, toda vez que la norma se refiere a personas que si bien el 1° de abril de 1994 reunían las condiciones señaladas en ella, pues tenían 35 años o más si son mujeres o 40 años o más sin son hombres o 15 años o más de servicios cotizados, la posición de unas y otras es diferente, toda vez que quienes para el 31 de diciembre de 2007 cumplan los requisitos exigidos por la ley para acceder a la pensión de vejez han adquirido un derecho, mientras que aquellas que no lograron alcanzarlos sólo tenían unas expectativas que no son intangibles en nuestro ordenamiento jurídico, dada la potestad de configuración política del legislador en materia de seguridad social.

 

Señala que el artículo acusado no vulnera el principio de favorabilidad, toda vez que tal principio supone la existencia de dos normas jurídicas que regulan una misma situación material y que una de ellas es más favorable, pero ambas disposiciones están vigentes en el momento en que el operador jurídico que analiza el caso particular va a decidir cuál es la pertinente, de forma tal que el cargo por violación al principio referido está fundamentado en la comparación entre el nuevo régimen y el régimen modificado, de suerte que no se trata de dos disposiciones y además no están de por medio derechos adquiridos y por tanto al legislador le está permitido definir libremente los requisitos para acceder a la pensión de vejez.

 

Indica que la norma demandada no vulnera el artículo 53 superior, toda vez que “…el régimen de transición no constituye un derecho adquirido o algo parecido, sino la expectativa legítima que tiene una persona de acceder a una pensión de vejez con los requisitos previstos en él, sin que ello implique renuncia del legislador a modificar las condiciones y requisitos en la forma como se otorga una pensión, en razón a que el legislador con fundamento en su libertad de configuración normativa frente al tema de los requisitos pensionales, no está obligado a mantener en el tiempo las expectativas que tienen las personas conforme a las leyes vigentes en un momento determinado…”.  Al respecto cita un aparte de la sentencia C-613 de 1996.

 

En esa medida considera que la totalidad de los requisitos previstos en el régimen de transición para acceder a la pensión de vejez, solamente constituyen expectativas legítimas en el sentido que es el régimen con el que las personas aspiraban a obtener el reconocimiento de la pensión de vejez y por tanto el legislador puede reformarlo en razón a que tiene sobre ese asunto una amplia potestad, de suerte que puede incluso abolirlo y tal decisión legislativa sólo sería contraria a la Constitución si en el nuevo régimen se establecieran requisitos de tal magnitud que resultaran contrarios a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

 

 

Recuerda que la Corte Constitucional en la sentencia C-702 de 1999 precisó que “…la Constitución Política conservó el principio de consecutividad del proyecto de ley, el cual exige la aprobación en los cuatro debates, salvo las excepciones de carácter estricto contempladas en la Constitución y en la Ley.  En virtud de los principios de identidad y consecutividad en segundo debate de cada Cámara puede adicionarse o modificarse el proyecto, pero si se ha aprobado un texto en el primer debate en la Comisión Constitucional Permanente, es decir, en el segundo debate puede existir un artículo nuevo bajo la forma de una adición o modificación pero es necesario que el asunto o materia a que él se refiere haya sido objeto de aprobación en primer debate…”.

 

En ese orden de ideas afirma que con la expedición del artículo acusado se vulneraron los principios de identidad y consecutividad, toda vez que éste no fue discutido en las comisiones constitucionales, que lo que aprobaron fue unas facultades extraordinarias que como tal no implicaban la discusión de fondo sobre el tema de la reforma al régimen de transición; razón por la que no era posible que en segundo debate se introdujera el artículo acusado  con el argumento de que el tema había sido debidamente publicado en la Gaceta antes de darle curso en las Comisiones, pues el tema de la publicidad es sólo uno de los requisitos que prevé el artículo 157 constitucional, especialmente si se tiene en cuenta que una cosa es el otorgamiento de facultades para reformar el régimen de transición y otra muy distinta que el Congreso lo haga directamente.

 

Al respecto cita las sentencias C-222 de 1997, C-737 de 2001, C-872 de 2002, C-760 de 2001 y C-1056 de 2003.

 

Finalmente advierte que  “…el artículo acusado fue aprobado pese a que 31 miembros del Senado de la República se declararon impedidos para votarlo y sin resolver esos impedimentos, se procedió a la votación que fue de 37 por la afirmativa y 8 por la negativa, lo que significa que el proyecto no obtuvo la votación requerida para el efecto…”.  En ese sentido, solicita la declaratoria de inexequibilidad de la disposición acusada.

 

 

 

 

 

 

El demandante en el proceso D-5092 acusa las expresiones “A partir del 1º de enero del 2008, a las personas que cumplan las condiciones establecidas en el presente inciso se les reconocerá la pensión con el requisito de edad del régimen anterior al cual se encontraban afiliados. Las demás condiciones y requisitos de pensión aplicables a estas personas serán los consagrados en el Sistema General de Pensiones incluidas las señaladas por el numeral 2 del artículo 33 y el artículo 34 de esta ley, modificada por la Ley 797 de 2003”, contenidas en el artículo 4° de la Ley 860 de 2003 porque (i) en su criterio, el legislador no tenía competencia para modificar las condiciones para pensionarse los trabajadores que hubieren accedido al régimen de transición, con lo que considera se vulneraron el Preámbulo y los artículos  25 y 53 C.P.; (ii) se desconoció la cosa juzgada constitucional y en consecuencia el artículo 243 superior al revivir disposiciones declaradas inexequibles por la Corte Constitucional; (iii) se violó el artículo 53 de la Carta Política por haberse desconocido el principio de interpretación más favorable al trabajador; y (iv) se vulneró el artículo 13 superior por considerar el actor que se está estableciendo un trato discriminatorio para las personas que cumplan con los requisitos de servicio y edad con posterioridad al 31 de diciembre de 2007.

 

El demandante en el expediente D-5093 considera que la totalidad del artículo 4° de la Ley 860 de 2003 debe ser declarado inexequible por cuanto (i) dicho artículo fue aprobado por las plenarias de Cámara y Senado sin ningún debate o discusión de fondo, y (ii) esa norma no se debatió en primer debate en las comisiones conjuntas octavas (sic) de Senado y CámarEl actor se refiere a las Comisiones octavas, aunque en realidad cabe entender, interpretando la demanda, que alude a las comisiones séptimas constitucionales., las que aprobaron solamente un artículo de facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para reformar el artículo 36 del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, con lo que, a su juicio, se violan ostensiblemente los artículos 151, 157-2 C.P. y la Ley 5^a de 1992.

 

El ciudadano Gerardo Torello Ditta coadyuva las demandas instauradas por considerar que la norma acusada viola los principios de igualdad (artículo 13 C.P.), universalidad (artículo 48 superior), de situación más favorable al trabajador (artículo 53 ibídem), así como los derechos adquiridos (artículo 58 ibidem).

 

Los intervinientes en representación de las entidades públicas participantes en el proceso coinciden en solicitar la declaración de exequibilidad de la disposición acusada por considerar que no resultan vulnerados en manera alguna los textos superiores invocados como fundamento de los cargos por vicios de fondo, al tiempo que afirman que tampoco se violaron en este caso las normas que orientan el trámite legislativo. En este punto hacen énfasis en que la materia del artículo acusado -a saber, la reforma del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 sobre régimen de transición- fue discutida tanto en las comisiones conjuntas constitucionales como en la plenaria del Senado de la República y de la Cámara de Representantes.

 

Por su parte, el Señor Procurador General de la Nación solicita la declaración de inexequibilidad del artículo acusado. Si bien estima que no asiste razón a los demandantes en relación con los cargos de fondo planteados por la supuesta vulneración de los artículos 13, 25, 53 y 58 C.P., señala que en el trámite surtido para la aprobación del artículo 4° de la Ley 860 de 2003 se violaron los principios de identidad y consecutividad, por cuanto en las comisiones conjuntas constitucionales lo que se discutió y aprobó fue un artículo que otorgaba facultades extraordinarias, y lo que se propuso y aprobó por las plenarias  fue un artículo que regulaba el tema del régimen de transición. Hace énfasis en que “la identidad y consecutividad debe ser examinada a partir del debate dado a uno y otro tema, el cual como se indicó no existió”.  Llama la atención igualmente sobre el hecho que el artículo acusado no obtuvo la votación requerida para ser aprobado en el Senado de la República.  

 

Corresponde a la Corte, en consecuencia, examinar en primer término y previamente al análisis de los cargos por la supuesta vulneración del Preámbulo y de los artículos 13, 25, 48, 53 y 58 superiores, si asiste razón o no al actor en el expediente D-5093, en relación con el cargo que por vicios de forma plantea en su demanda.

 

 

 

 

 

En el asunto sometido a examen, la Corte constata que la Ley 860 de 2003 fue publicada en el Diario Oficial No. 45.415 del 29 de diciembre de 2003, en tanto que la demanda de inconstitucionalidad (expediente D-5093 en el que se formulan cargos por vicios de trámite) fue presentada el 17 de febrero de 2004, es decir cuando aún no había vencido el término constitucional señalado.

 

 

 

De conformidad con las pruebas que obran en el expediente el trámite que se dio al proyecto de ley que finalizó con la expedición de la Ley 860 de 2003 fue el siguiente:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Artículo 1º. Modifícanse los incisos segundo y quinto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y se adiciona el parágrafo 2 del mismo, así:

 

 

Tampoco será aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual con solidaridad decidan cambiarse al de prima media con prestación definida, con excepción de aquellos afiliados que a 1º de abril de 1994 tenían 15 o más años de servicios prestados o semanas cotizadas, caso en el cual podrán pensionarse con el régimen anterior cuando cumplan los requisitos exigidos para tener derecho a la pensión de vejez, siempre y cuando cumplan con los siguientes requisitos:

 

 

b) Que el capital ahorrado en la cuenta individual, descontado el bono pensional, no sea inferior al monto de las cotizaciones correspondientes en caso que hubieran permanecido en el régimen de prima media administrado por el ISS.

 

Para quienes el 1º de abril de 1994 tenían 15 años de servicios prestados o semanas cotizadas y se hubieran trasladado al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, el monto de la pensión de vejez se calculará de acuerdo con lo establecido en la Ley 100 de 1993 para el régimen de ahorro individual con solidaridad.

 

Parágrafo 2º. Para los efectos de la presente ley, se respetarán y garantizarán integralmente los derechos adquiridos a quienes hoy tienen la calidad de pensionados de jubilación, vejez, invalidez, sustitución y sobrevivencia en los diferentes órdenes, sectores y regímenes, así como a quienes han cumplido ya con los requisitos exigidos por la ley para adquirir la pensión, pero no se les ha reconocido.

 

 

 

 

 

H. PDTE. ALFONSO ANGARITA BARACALDO: Manifiesta a los H. Representantes y Senadores, que todos los impedimentos que se estén presentando, están siento  sometidos a la consideración de una Comisión que se designó en el día de ayer y que está integrada por los ponentes de la Cámara y por los ponentes del Senado. Aclara entonces, al H.R. Alfonso, que  lo que quiere decir, es que su impedimento no le obliga a retirarse del recinto y que si desea hacerlo y no asistir a la sesión, eso ya  es una determinación suya.

(…)

H. R. CARLOS IGNACIO CUERVO VALENCIA: Manifiesta que como integrante de la subcomisión para efectos de estudiar el tema de conflicto de intereses, considera que no hay tal conflicto de intereses para el proyecto de ley que es objeto de estudio en las Comisiones por cuanto es de beneficio económico para la generalidad de los habitantes colombianos, sustentando textualmente lo siguiente:

 

"Dr. Angarita Baracaldo efectivamente como integrante de la subcomisión para efectos de estudiar las supuestas, el supuesto conflicto de intereses que asistía, que supuestamente asiste a los Repres. Héctor Arango Angel, José Gonzalo Gutiérrez, Pompilio Avendaño, Pedro Jiménez, Manuel Berrio, Juan de Dios García, efectivamente la subcomisión integrada por el Dr. Miguel Angel Duran, el Dr. Manuel Enríquez Rosero y Carlos Ignacio Cuervo, hemos llegado no voy a leer Sr. Presidente pero la conclusión es que por los motivos aquí atendiendo a consultas y en el Concejo de Estado y las sentencias en ese sentido, nosotros concluimos que no hay conflicto de intereses para el proyecto de ley que es objeto de estudio en las Comisiones por cuanto es de beneficio económico para la generalidad de los habitantes colombianos aun cuando los Congresistas impedidos se beneficien y perjudiquen como cualquier persona, en este caso mas perjudicándose que beneficiándose porque el proyecto inicial de ley no esta modificando los requisitos para acceder al régimen de transición, quien no tenia esos requisitos, esto es los 15 años de servicio, los 40 siendo hombres o los 35 siendo mujer, a partir hasta el 1º de abril del año 1994 mal podría predicarse que estaban en el régimen de transición, con una variable Sr. Presidente y es en el sentido de que entiendo que hay una propuesta para efectos de otorgar facultades al Gobierno Nacional para modificar el régimen de transición, en ese sentido quien va a normatizar es el Ejecutivo por expresas facultades y precisas facultades que otorga el Congreso al Ejecutivo para estos efectos, en este sentido pues mal podría predicarse por delegación y facultades del Congreso de la República, va a ser el ejecutivo y en ese sentido Sr. Presidente yo le diría en conclusión pensamos que no procede tales recursos, hay uno muy particular del Dr. Héctor Arango Angel por cuanto él ya tiene la pensión de jubilación, si tiene un derecho, pues mal podría decirse que es una mera expectativa así sea una expectativa legítima como se ha querido involucrar, entonces en el decir, en el caso del Dr. Héctor Arango es más claro aun que no existe tal impedimento y en ese sentido Sr. Presidente yo le diría que de poderse predicar algún impedimento tendría que ser con relación al régimen de transición y de aprobarse un artículo en el sentido de quien va a legislar es el Ejecutivo por esas facultades que menciono entonces desaparecería totalmente la duda de si existe o no este conflicto de intereses, que en nuestro concepto no lo tiene.

 

En ese sentido, entonces le pedimos a los demás Congresistas que deneguemos el impedimento por ellos argumentados y continuemos la discusión Sr. Presidente".

 

H. PDTE. ALFONSO ANGARITA BARACALDO: Manifiesta que la Presidencia interpreta, de acuerdo a lo que se ha presentado en relación a los impedimentos, que esos éstos se presentan solo para el artículo 1º del proyecto de ley que se ha presentado, relacionado con la transición y que, por lo tanto, para avanzar en el estudio del proyecto, se dejará dicho artículo para votarlo de último y en ese momento se tomará una decisión sobre esos impedimentos.

 

H. S. EDUARDO AUGUSTO BENITEZ MALDONADO: Manifiesta que quiere dejar clara su posición en lo referente a la duda sobre en qué momento se presentan los impedimentos: si al principio de la discusión del debate de la ley, en el cual se pueden tratar diferentes temas incluidos los de los artículos o en el momento del artículo relacionado con el impedimento un grupo de H. Senadores hemos decidido presentar nuestro impedimento para debatir o aprobar o negar todo lo relacionado con el artículo 1° del proyecto que se está presentando.

 

H. PDTE. ALFONSO ANGARITA BARACALDO: Señala que para darle una solución para todos estos problemas que se vienen suscitando y evitar un mayor abundamiento en los debates sobre los impedimentos, manifiesta que el Sr. Ministro le ha expresado que para darle solución por parte del Gobierno a ese problema, ha resuelto retirar el artículo 1º.

 

H. S. EDUARDO AUGUSTO BENITEZ MALDONADO: Deja como constancia que en caso de que les nieguen los impedimentos a los Senadores que los han presentado, apelaran esta decisión porque están convencidos de dicho impedimento, pero que si el Gobierno retira el artículo, la situación ya es otra muy diferente.

 

DR. DIEGO PALACIO BETANCOURT (MIN. PROTECCIÓN SOCIAL): Explica que el Gobierno Nacional estuvo haciendo un análisis del tema, por lo que ha tomado la decisión de retirar el primer artículo del proyecto de ley que ha presentado y que posteriormente, presentarán un artículo nuevo para ponerlo a consideración las Comisiones Conjuntas.

 

H. R. JUAN DE DIOS ALFONSO: Manifiesta que su constancia de conflicto de intereses correspondía precisamente al artículo 1º , pero que como ya ha sido retirado por el Gobierno, se quedará entonces para la discusión de los demás artículos.

(…)

H. S. EDUARDO AUGUSTO BENITEZ MALDONADO: Manifiesta que si se insiste en debatir pro o contra del articulo 36 del régimen de transición, los Senadores que hablaron, se tendrán que retirar de la Sala.

 

H. PDTE. ALFONSO ANGARITA BARACALDO: Les recuerda que ya han retirado ese articulo objeto de la discusión.

 

H. R. CARLOS IGNACIO CUERVO VALENCIA: Expresa que con la ratificación del Sr. Ministro de retirar el artículo que supuestamente es el objeto de la declaración de impedimento por parte de algunos Congresistas, pues queda claro que no existe tal conflicto de intereses, entonces sin desmero de que el Senador el Dr. Eduardo Benítez pueda apelar esa decisión en la Plenaria, como efectivamente parece que lo va a hacer, sugiere  al Sr. Presidente que ponga en consideración por los argumentos expuestos por el Sr. Ministro y la Subcomisión, para que las Comisiones Conjuntas nieguen la declaración de impedimentos por parte de los Congresistas; y entonces,  en ese sentido, se pueda avanzar en la discusión.

 

H. PDTE. ALFONSO ANGARITA BARACALDO. Repite que no hay impedimento porque no hay artículo.

 

H. R. CARLOS IGNACIO CUERVO VALENCIA: Aclara que el temor existe, es que se vean sometidos a una perdida de investidura.

 

H. PDTE. ALFONSO ANGARITA BARACALDO: Ratifica que no.

 

H. R. CARLOS IGNACIO CUERVO VALENCIA:  Deja constancia en el acta si queda duda alguna que para mí no existe, de que simplemente las Comisiones negaron ese impedimento.

 

H. PDTE. ALFONSO ANGARITA BARACALDO: Aclara que se ha retirado el artículo 1º que ha dado lugar a que varios Senadores y Representantes se declaren impedidos, de tal suerte considera que los impedimentos los pueden mantener ahí, por si se restablece alguna discusión de un artículo sustitutivo sobre la transición del 1º, que fue retirado, ya sea que algún Senador o algún Representante pretenda reestablecer ese artículo; pero, por ahora, señala que queda cerrado el debate al respecto.

 

H. R. POMPILIO AVENDAÑO LOPERA: Hace una interpelación par