CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Incompetencia de la Corte constitucional para estudiar cargos de contenido material

 

SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Concepto

 

 

INHIBICION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS MATERIALES-Incompetencia de la Corte Constitucional/INHIBICION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS MATERIALES-Cargo fundado en desconocimiento de referendo constitucional

 

 

 

Referencia: expediente D-6187

 

Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 01 de 2005

 

Demandante: Gelasio Cardona Serna

 

Magistrado Ponente

Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

 

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

 

 

 

 

El ciudadano Gelasio Cardona Serna, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, presentó demanda contra el Acto Legislativo 01 de 2005, por el cual se adiciona el Art. 48 de la Constitución Política.

 

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia, asignando la sustanciación al Magistrado Manuel José Cepeda EspinosaLos antecedentes y las secciones de esta sentencia, hasta el punto VI corresponden a la ponencia original presentada por el Magistrado Jaime Araujo Rentería.

 

 

 

A continuación se transcriben las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 45.980 de 25 de julio de 2005:

 

 

 

 

 

 

i) En un primer cargo, el demandante considera vulnerados los Arts. 95, Num. 1º, 374 y 378 de la Constitución Política y 3º de la Ley 5ª de 1992, con los siguientes argumentos:

 

Expresa que el Art. 374 de la Constitución consagra tres (3) vías para reformarla, las cuales son alternas, lo cual quiere decir que el Gobierno Nacional puede escoger una de ellas pero no puede convertirlas en vías acumulativas o sucedáneas dentro de un mismo propósito, para burlar la decisión inicial negativa en una vía, pues ello constituye un abuso del Derecho y un fraude. Por tanto, el Gobierno Nacional y el Congreso de la República están obligados a respetar la decisión negativa dada por el pueblo en referendo como una expresión directa de la soberanía.

 

Señala que por iniciativa gubernamental, en la Ley 796 de 2003 se incluyó para votación en referendo la pregunta No. 8 sobre pensiones, que fue decidida negativamente por el pueblo. Agrega que el Gobierno Nacional, en lugar de acatar esta decisión, procedió a presentar al Congreso de la República en el año siguiente un proyecto de Acto Legislativo en el que sustancialmente se reprodujo el contenido de dicha pregunta, acto que el Congreso como constituyente derivado no podía válidamente tramitar y al hacerlo incurrió en un vicio de procedimiento.

 

ii) En un segundo cargo, el demandante afirma que el Acto Legislativo demandado infringe los Arts. 1º, 2º, 9º, 13, 25, 39, 53, 55, 58, 93 y 374 de la Constitución Política y los Convenios 87, 98, 151 y 154 de la Organización Internacional del Trabajo – OIT, con las siguientes razones:

 

Sostiene que el acto legislativo acusado contiene esencialmente los siguientes aspectos:

 

- Sólo es válida la ley y no es válida la negociación colectiva para mejorar derechos legales.

 

- Los derechos ya consagrados por negociación colectiva perderán vigencia el 31 de Julio de 2010.

 

- El régimen de transición consagrado en el Art. 36 de la Ley 100 de 1993 no podrá extenderse más allá del 31 de Julio de 2010 y excepcionalmente más allá del 2014, a pesar de que se hubieran consolidado situaciones jurídicas concretas.

 

Expone que la Constitución vigente otorga una especial protección al trabajo, como uno de sus principios fundantes, reconoce los principios de Derecho Internacional aceptados por Colombia, consagra el principio de igualdad, el derecho de asociación sindical, la garantía de la seguridad social, el derecho a la negociación colectiva, los derechos adquiridos, la prevalencia en el orden interno de los tratados y convenios ratificados por Colombia que reconocen derechos humanos y la interpretación de los derechos constitucionales de conformidad con ellos, como son los convenios 87, 98, 151 y 154 de la OIT. Indica que la Convención de Viena  sobre el Derecho de los Tratados establece que todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe (Art. 26) y consagra el principio de la prevalencia del mismo sobre el Derecho Interno (Art. 27).

 

Enuncia que el acto acusado contradice los principios y valores, en particular la especial protección al trabajo, que consagra el Estado Social de Derecho colombiano, y que aquel contradice los convenios de la OIT y el bloque de constitucionalidad, lo cual significa que el mismo no reforma la Constitución sino que la deroga, sustituye y subvierte, incurriendo así en un vicio de competencia por violación del Art. 374 de la Constitución.

 

Arguye que la Corte Constitucional ha señalado que el régimen de transición en materia pensional consolida una situación jurídica concreta que no puede ser menoscabada y que es un auténtico derecho subjetivo que no puede ser desconocido, por lo cual, al establecer el Acto Legislativo demandado que aquel no podrá extenderse más allá del 31 de Julio del 2010 y excepcionalmente más allá del 2014, sustituye o deroga los principios y  valores de la Constitución y el bloque de constitucionalidad y, por tanto, viola el Art. 374 de aquella por falta de competencia.     

 

 

 

 

Mediante escrito radicado el 21 de Marzo de 2006, el ciudadano Luis Carlos Villegas Echeverri, obrando en nombre propio y en nombre de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia, solicita a la Corte que declare exequible el Acto Legislativo demandado, con las siguientes razones:

 

Indica que conforme a lo previsto en los Arts. 241, Num. 1, y 379 de la Constitución, el control constitucional de los actos reformatorios de la misma se circunscribe a los vicios de procedimiento en su formación.

 

Afirma que en la Constitución no existe disposición alguna que prohíba al Congreso de la República aprobar un acto legislativo que trate de una materia que fue negada en un referendo, y que en materia jurídica las prohibiciones deben ser expresas.

 

Expone que el Acto Legislativo demandado no sustituye la Constitución, teniendo en cuenta que la Corte Constitucional ha señalado en numerosas ocasiones que la Seguridad Social es un derecho prestacional y programático, que en sí mismo no es fundamental, en relación con el cual el legislador tiene un amplio margen de configuración.

 

Expresa que las disposiciones del citado acto legislativo son armónicas con las demás disposiciones de la Constitución y con los instrumentos internacionales de Derechos Humanos.

 

Señala que dicho acto no vulnera el Convenio 98 de la OIT sobre el derecho de sindicación y negociación colectiva, dado que el primero tiene la misma categoría normativa del segundo y además no causa menoscabo a éste. Agrega que la voluntad del Congreso de la República de sustraer de la negociación laboral los asuntos pensionales protege el principio de igualdad y también pretende hacer efectiva la garantía pensional.

 

Concluye que son los Estados los llamados a delimitar, de conformidad con su ordenamiento jurídico interno, el ámbito en que debe garantizarse el derecho de los empleadores y trabajadores a negociar colectivamente.

 

 

Por medio de escrito recibido el 21 de Marzo de 2006, los ciudadanos Carlos Orjuela Góngora y Guillermo López Guerra, actuando en representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, piden a la Corte que declare la inexequibilidad del acto legislativo impugnado, con los siguientes fundamentos:

 

En relación con el primer cargo, expresan que es cierto que el Art. 374 de la Carta Fundamental consagra que ésta podrá ser reformada por el Congreso de la República, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo y que los artículos siguientes consagran los procedimientos aplicables, pero aquella no contiene la limitación planteada en la demanda en el sentido de que una vez utilizada una vía no puedan utilizarse las restantes.

 

Acerca del segundo cargo, afirman que es verdad de Perogrullo que la Carta Política es eminentemente proteccionista y, en especial, ampara el trabajo y sus efectos. Agregan que en el Acto Legislativo No 1 de 1936 se sentaron las bases de lo que es un Estado Social de Derecho y se dio comienzo al proceso de constitucionalización de los derechos laborales, que vino a redondear la Constitución de 1991.

 

Sostienen que, por ser el colombiano un Estado Social de Derecho, con los fundamentos y características que se indican en la demanda, es apenas elemental que el mismo no puede desconocer los derechos humanos relacionados con el trabajo, particularmente los previstos en los convenios de la Organización Internacional del Trabajo y que tienen que ver con los derechos de sindicalización, negociación colectiva y libertad sindical.

 

Exponen que, de otro lado, es incuestionable que no es compatible con el concepto de libertad sindical excluir de dicha negociación “ciertas cuestiones”, entre las que se cuenta, sin duda, lo relativo a las pensiones y sus reajustes.

 

Arguyen que todas las disposiciones sobre pensiones contenidas en convenios colectivos válidamente celebrados representan verdaderos derechos adquiridos, que no pueden ser desconocidos bajo ningún pretexto. Añaden que es de la naturaleza del derecho de negociación colectiva el que en todo momento se puedan pactar mejoras sustanciales a las condiciones de trabajo, incluidas las relacionadas con el reconocimiento y pago de las pensiones, como justa recompensa a una vida de trabajo, dedicación y entrega al servicio de uno o varios empleadores públicos y privados.

 

Concluyen que las disposiciones del Acto Legislativo No. 1 de 2005, especialmente las contenidas a partir del párrafo 9º, resultan violatorias de las normas constitucionales invocadas en la demanda.

 

 

Mediante escrito presentado el 21 de Marzo de 2006, la ciudadana Gloria Cecilia Valbuena Torres, obrando en nombre del Ministerio de la Protección Social, solicita a la Corte que deseche todos los cargos de inconstitucionalidad, con las siguientes razones:

 

Opina que la Corte Constitucional es incompetente para conocer de la demanda contra el Acto Legislativo 01 de 2005, pues ésta no reúne las condiciones señaladas por aquella para ese efecto, y cita apartes de sentencias dictadas por la misma.

 

Señala que en este caso en modo alguno se presenta una sustitución o destrucción de la Constitución de 1991, sino una mera modificación de un artículo que, por lo demás, sólo se adiciona, y que el contenido de dicho artículo no constituye un pilar del Estado colombiano.

 

En lo concerniente al primer cargo, asevera que cuando una reforma de la Constitución no ha tenido éxito por una de las vías previstas en ella, dicho Estatuto no prohíbe hacerla por otra de dichas vías.

 

Manifiesta que, por otra parte, lo sucedido con el punto 8º del referendo no fue una decisión negativa del pueblo, sino una ausencia de decisión.

 

Respecto del segundo cargo, sostiene que se confunde el actor, pues cree que el derecho a la negociación colectiva es absoluto y no tiene limitaciones, lo cual no es exacto, ya que la Constitución prevé limitaciones que impone la ley, como lo ha reconocido la Corte Constitucional.

 

Argumenta que lo que realmente incomoda al actor es que el legislador tenga la facultad de señalar con carácter general las condiciones y requisitos del sistema de pensiones y que no se puedan crear privilegios particulares mediante instrumentos diferentes a la ley, lo cual en nada se aparta de la Constitución de 1991.

 

Expresa que el contenido del Acto Legislativo demandado, esto es, la limitación a la negociación en materia de pensiones, los topes máximos a las pensiones altas, de 25 o más salarios mínimos legales mensuales, la eliminación de los regímenes especiales y exceptuados y la revisión de las pensiones no representan una sustitución de la Constitución.

 

Sobre el cargo atinente al régimen de transición, afirma que éste no se deroga sino que se limita en el tiempo y que, así mismo, aquel no constituye en sí mismo un derecho adquirido, sino una expectativa legítima.

 

 

Mediante escrito radicado el 21 de Marzo de 2006, el ciudadano Carlos Andrés Ortiz Martínez, obrando en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicita a la Corte que declare exequible el Acto Legislativo demandado, con los siguientes argumentos:

 

En relación con el primer cargo, enuncia que no es cierto que, como lo afirma el actor, el pueblo colombiano hubiera votado negativamente la pregunta No. 8 del referendo convocado mediante la Ley 796 de 2003, y que la reforma no se logró porque dicha pregunta no alcanzó por un pequeño margen la votación mínima requerida, conforme a lo dispuesto en el Art. 378 de la Constitución.

 

Señala que carece también de razón el actor al considerar que los mecanismos de reforma constitucional son excluyentes entre sí, de tal manera que no podrían efectuarse reformas constitucionales que no hubiesen sido exitosamente tramitadas mediante alguno de los mecanismos previstos en la Constitución, pues la normatividad constitucional aplicable no lo prevé, y que de aceptarse dicho argumento se establecerían cláusulas pétreas extrañas a aquella.

 

Respecto del segundo cargo, manifiesta que de las exposiciones de motivos y las ponencias correspondientes se deduce que para la Asamblea Constituyente de 1991 fue claro que la competencia de la Corte Constitucional para decidir sobre la constitucionalidad de las reformas constitucionales se limita a los vicios de procedimiento, sin que le sea posible entrar a decidir sobre el contenido de dichas reformas, y que así lo establecen expresamente los Arts. 241 y 379 superiores.

 

Sostiene que la Constitución misma en su Art. 377 prevé los casos en los cuales, por su especial importancia, el contenido de las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso puede ser sometido a aprobación del pueblo mediante un referendo, si así lo solicita, dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación del acto legislativo, un cinco por ciento (5%) de los ciudadanos que integren el censo electoral.

 

Expone que, no obstante, en la medida en que la Corte Constitucional ha sostenido que puede revisar algunos aspectos de fondo, pero sólo en aquellos casos en que realmente no se trata de una reforma de  la Carta sino de una sustitución de la misma, por existir un vicio de competencia, en el presente caso la modificación contenida en el acto acusado no sustituye la Constitución.

 

Afirma que el actor alega que la reforma, en cuanto restringe los pactos y convenciones colectivas en materia de Seguridad Social en Pensiones, viola los derechos de sindicalización y negociación colectiva contemplados en la Constitución, pero no señala la razón por la cual se estaría sustituyendo la Constitución. Agrega que si bien ésta garantiza el derecho de negociación colectiva, no lo hace en forma absoluta, pues establece que la ley puede fijar excepciones.

 

Plantea que el demandante no indica tampoco cómo la limitación temporal del régimen de transición previsto en el Art. 36 de la Ley 100 de 1993 contraría el Estado Social de Derecho, ni expresa cómo el acto acusado, que persigue la viabilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, vulnera el derecho al trabajo. 

 

 

La ciudadana Beatriz Delgado, obrando en nombre de la Facultad de Derecho de la Universidad Santiago de Cali, presentó escrito de intervención el 24 de Marzo de 2006, el cual no será tenido en cuenta por ser extemporáneo.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, conforme a lo dispuesto en los artículos 241, Num. 1, y 379 de la Constitución, por estar dirigidas contra unas disposiciones que forman parte de un acto legislativo.

 

 

De conformidad con lo dispuesto en el Art. 379 superior, la acción pública contra los actos reformatorios de la Constitución sólo procederá dentro del año siguiente a su promulgación.

 

 

La demanda D-6187 fue instaurada el 26 de Enero de 2006.

 

Por tanto, no ha caducado la acción pública de inconstitucionalidadLa sentencia hasta este apartado corresponde al proyecto de sentencia elaborado por el Magistrado Jaime Araujo Rentería. Las consideraciones siguientes recogen lo decidido en Sala cuando se asignó la sustanciación al Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa.

 

 

De acuerdo a lo establecido por el artículo 241-1 de la Constitución, y en armonía con la jurisprudencia de la Corte Constitucional no es posible ejercer la revisión de constitucionalidad de un Acto Legislativo por su contenido material. La competencia de la Corte se limita a conocer de la posible inconstitucionalidad por vicios de procedimiento en su formación.

 

No obstante, la Corte ha admitido que es posible la revisión de un Acto Legislativo cuando dicho acto comprenda una sustitución de la Constitución, por cuanto ello constituiría un vicio de competencia del reformador de la Carta. La primera vez que la Corte abordó el punto fue en relación con una ley que convocó a un referendo constitucional. En la sentencia C-551 de 200Sentencia C-553 de 2003 MP: Eduardo Montealegre Lynett. que revisó la Ley 796 de 2003 mediante la cual se convocaba a un referendo para reformar varios artículos de la Constitución, la Corte dijo que el poder de reforma de la Constitución se concreta en una competencia cuyo alcance no es ilimitado por lo que no es posible la sustitución, derogación o subversión de la Constitución.  Al respecto se dijo en la sentencia:

 

 

“El Constituyente derivado no tiene entonces competencia para destruir la Constitución. El acto constituyente establece el orden jurídico y por ello, cualquier poder de reforma que el constituyente reconozca únicamente se limita a una revisión. El poder de reforma, que es poder constituido, no está, por lo tanto, autorizado, para la derogación o sustitución de la Constitución de la cual deriva su competencia. El poder constituido no puede, en otras palabras, arrogarse funciones propias del poder constituyente, y por ello no puede llevar a cabo una sustitución de la Constitución, no sólo por cuanto se estaría erigiendo en poder constituyente originario sino además porque estaría minando las bases de su propia competencia.Sentencia C-551 de 2003 MP: Eduardo Montealegre Lynett.

 

 

Luego de estimar que esta doctrina también se aplicaba a los Actos Legislativos, y de proferir varias sentencias al respectoVer entre otras: Sentencia C-970 de 2004 MP: Rodrigo Escobar Gil; C-971 de 2004 MP: Manuel José Espinosa; C-1040 de 2005 MP: Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández. SV: Jaime Araujo Rentaría, Alfredo Beltrán Sierra SPV: Jaime Córdoba Triviño SAPV: Humberto Sierra Porto. en la sentencia C-1040 de 200Sentencia C-1040 de 2005 MP: Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández. SV: Jaime Araujo Rentaría, Alfredo Beltrán Sierra SPV: Jaime Córdoba Triviño SAPV: Humberto Sierra Porto. la Corte recogió los criterios sentados por la jurisprudencia en cuanto al concepto de sustitución de la Constitución. Dijo:

 

 

 

f. Que sólo el constituyente primario tendría la posibilidad de producir una tal sustitución.Sentencia C-1040 de 2005 MP: Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández. SV: Jaime Araujo Rentaría, Alfredo Beltrán Sierra SPV: Jaime Córdoba Triviño SAPV: Humberto Sierra Porto.Todas las anteriores reglas jurisprudenciales fueron reiteradas por la Corte en las sentencias C-1200 de 2003, C-970 y C-971 de 2004.

 

 

 

 

 

“Primero, como la competencia de un órgano es el presupuesto para analizar el procedimiento que dicho órgano ha de seguir para expedir una norma, el análisis de si el reformador de la constitución actuó dentro de su órbita de competencia es una cuestión diferente y previa a la de juzgar si el procedimiento se llevó a cabo respetando las formas establecidas. También es una cuestión distinta a juzgar si el contenido material del acto acusado contradice la Constitución, lo cual escapa al control constitucional que ejerce la Corte sobre las reformas constitucionales.

 

Segundo, la especificidad del juicio relativo a la competencia del reformador radica en que en éste la Corte se circunscribe a estudiar si el reformador sustituyó la Constitución, sin que por ello efectúe un control material ordinario del acto acusado. Es decir, en el juicio de sustitución no hay una comparación entre la reforma y la Constitución con miras a establecer si la primera contradice la segunda, dado que, por definición, una reforma constitucional contradice la Constitución por ella reformada.

 

Tercero, el concepto de sustitución refiere a una transformación de tal magnitud y trascendencia, que la Constitución anterior a la reforma aparece opuesta o integralmente diferente a la que resultó después de la reforma, al punto que ambas resultan incompatibles. La jurisprudencia ha aludido a sustituciones totales y a sustituciones parciales y ha sostenido que el reformador tampoco puede introducir sustituciones parciales entendiendo por tales aquellas en las cuales un eje definitorio de la identidad de la Constitución sea remplazado por otro opuesto o integralmente diferente. En ninguna de sus sentencias la Corte ha declarado inexequible una reforma constitucional por haber llegado a la conclusión de que el reformador excedió su competencia y sustituyó la Constitución, en todo o en parte. No obstante, la Corte ha suministrado ejemplos para ilustrar cuándo se estaría ante una sustitución total o parcial de la Constitución. Además, en las sentencias en las cuales declaró exequibles artículos de actos reformatorios de la Constitución  -fuesen estos referendos o actos legislativos- la Corte estableció que dichos actos no representaban sustituciones parciales de la Carta.

 

 

Quinto, la Corte ha fijado criterios de prudencia judicial para orientar el control de los actos reformatorios de la Carta e impedir que el subjetivismo determine la conclusión del juicio de sustitución. En esa dirección, esta Corporación ha delineado los rasgos generales del método que ha de aplicarse para identificar sustituciones totales o parciales de la Carta, aunque no ha desarrollado ni precisado sus componentes.

 

Sexto, la Corte ha dicho que la aplicación del método para identificar sustituciones en ningún caso puede conducir a volver irreformables normas de la Carta porque no hay normas pétreas ni principios intangibles en la Carta de 1991. Toda ella es reformable, más no sustituible.

 

De este modo, en la presente oportunidad la Corte reitera su jurisprudencia en el sentido de que el reformador de la Constitución no es soberano y ejerce una competencia limitada por las normas adoptadas por la Asamblea Constituyente en 1991. Se subraya que, de conformidad con el artículo 374 de la Carta, la Constitución puede ser “reformada” por el Congreso, no derogada, subvertida o sustituida. A su vez, el artículo 380 de la Carta  permite distinguir entre la derogación de una Constitución, de un lado, y las reformas introducidas a una Constitución, de otro, reformas que si bien pueden cambiar el contenido de las normas constitucionales no sustituyen la Constitución  por otra Carta opuesta o integralmente diferente, como sucedió cuando se promulgó la nueva Constitución en 1991. En el artículo 379 de la Carta  se establece que la Corte debe controlar que el reformador respete todos “los requisitos” establecidos en el Título XIII de la Constitución, el primero de los cuales es precisamente la competencia del órgano que expide la reforma regulada en el primer artículo de dicho Título. Esta competencia es un presupuesto para que dicho órgano, en este caso el Congreso de la República, pueda luego seguir el trámite para modificar validamente la Constitución. El requisito que debe verificar la Corte es que el Acto Legislativo sea una reforma, no una derogación o sustitución de la Constitución, como lo ordena el artículo 374 en concordancia con el artículo 380 de la Constitución Política. La Corte enfatiza que el único titular de un poder constituyente ilimitado es el pueblo soberano, en virtud del artículo 3º de la Carta.  En 1991 el poder constituyente originario estableció un poder de reforma de la Constitución, del cual es titular, entre otros, el Congreso de la República que es un órgano constituido y limitado por la propia Constitución y, por lo tanto, solo puede ejercer sus competencias “en los términos que esta Constitución establece”, no de manera ilimitada. El Congreso, aun cuando reforma la Constitución,  no es el detentador de la soberanía que “reside exclusivamente en el pueblo”, el único que puede crear una nueva Constitución. Adicionalmente, la Corte constató que el pueblo puede investir a una Asamblea Constituyente de la competencia para expedir una nueva Constitución, posibilidad expresamente permitida en el artículo 376 de la Carta. Solo por medio de este mecanismo puede ser sustituida la Constitución vigente por una opuesta o integralmente diferente.Sentencia C-1040 de 2005 MP: Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández. SV: Jaime Araujo Rentaría, Alfredo Beltrán Sierra SPV: Jaime Córdoba Triviño SAPV: Humberto Sierra Porto.

 

 

De acuerdo a la jurisprudencia de la Corte se ha establecido que una demanda que plantee la sustitución de la Constitución mediante un Acto Legislativo para cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991En la sentencia C-1052 de 2001, la Corte sintetizó en qué consisten estos requisitos así:"La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”.De otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa” a partir de una valoración parcial de sus efectos. Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional".

 

 

 

 

debe sustentar plenamente en qué consiste dicha sustituciónSobre el tema también se puede consultar la sentencia C-970 de 2004 en la que la Corte concluyó que las disposiciones del Acto Legislativo por medio de las cuales se conferían facultades extraordinarias al Gobierno para que, de manera supletoria, expidiese la normas con fuerza de ley necesarias para la puesta en marcha del sistema acusatorio introducido en la reforma, no podían tenerse como una sustitución de Constitución. También se puede revisar la sentencia C-971 de 2003 en la que se llega a la misma conclusión en relación con la habilitación contenida en el Acto Legislativo No. 01 de 2003 para que el Presidente de la República, si oportunamente no lo hiciere el Congreso, adoptase mediante decreto con fuerza de ley las normas electorales que desarrollen el artículo 109 constitucional sobre financiación de partidos y campañas políticas antes de la realización de las elecciones departamentales y municipales subsiguientes a la reforma. Al respecto la Corte ha dicho lo siguiente:

 

 

 

La Corte reconoce que la carga argumentativa se incrementa considerablemente cuando se trata de descalificar una reforma constitucional por considerarla constitutiva de sustitución constitucional. No obstante, la Corte acepta que dicha exigencia es necesaria si se tiene en cuenta la magnitud de la pretensión, la trascendencia de la decisión de la Corte, el compromiso del principio democrático y la naturaleza misma de las disposiciones que se cotejan.Sentencia C-1124 de 2004 MP: Marco Gerardo Monroy Cabra. La sentencia revisó la demanda de inconstitucionalidad contra el inciso primero del parágrafo transitorio 1º del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2003.

 

 

De acuerdo a los anteriores criterios se pasa a analizar los cargos de la demanda.

 

 

La demanda presenta dos cargos. En primer lugar, se analizará el basado en la Constitución y el bloque de constitucionalidad. En segundo lugar se observará el cargo fundado en el referendo que se realizó en octubre de 2003.

 

 

El primer cargo alude a una vulneración de los artículos 1, 2, 9, 13, 25, 39, 53, 58, 93 y 374 de la Constitución, además de los Convenios 87, 98, 151 y 154 de la Organización Internacional del Trabajo –OIT. Lo anterior por haber excluido las condiciones pensionales en la negociación laboral colectiva y someter las mismas exclusivamente a la regulación legal correspondiente al sistema general de pensiones. Igualmente, se expone que  la sustitución de la Constitución se concreta al eliminar el régimen de transición pensional establecido en el Art. 36 de la Ley 100 de 1993. Alega el demandante que el Acto acusado representa una vulneración de la especial protección al trabajo, del principio de igualdad, del derecho de asociación sindical, de la garantía de seguridad social, del derecho a la negociación colectiva y de los derechos adquiridos de los trabajadores.

 

Dichos argumentos no plantean una sustitución de la Constitución sino un control material del Acto Legislativo 01 de 2005 a la luz de los derechos establecidos por la Carta. Así, el demandante pretende que la Corte aplique un juicio de proporcionalidad a las disposiciones demandadas para analizar si efectivamente los derechos constitucionales han sido desconocidos y en qué grado, lo que escapa a la competencia de la Corte de acuerdo a la jurisprudencia antes reseñada porque ello implicaría un juicio material.

 

La exposición del demandante también hace alusión a que los Convenios de la OIT son parte del bloque de constitucionalidad y por lo tanto obligatorios para el Estado Colombiano. Así mismo, plantea que la contradicción de la reforma frente a los principios y valores de los Convenios de la OIT significa que no se ha reformado la Constitución sino que ha sido sustituida. Sin embargo, el cargo no esboza una sustitución de la Constitución sino que pretende una revisión material de las disposiciones demandadas a la luz de los distintos Convenios de la OIT, lo que comprende, nuevamente, una solicitud de revisión material judicialmente imposible, a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional. En consecuencia la Corte Constitucional se declarará inhibida para pronunciarse sobre dicho cargo por falta de competencia.

 

 

El demandante también considera que el Acto Legislativo 01 de 2005 vulnera los artículos 95-1, 374 y 378 de la Constitución así como el artículo 3 de la Ley 5 de 1992 ya que la reforma tramitada mediante Acto Legislativo ya había sido considerada mediante referendo y había sido votada negativamente por el pueblo. Por lo tanto, para el demandante, el Congreso pierde competencia para reformar cierta materia después de un referendo constitucional. a partir de la negativa de los ciudadanos. El demandante argumenta que el Acto Legislativo ha vulnerado el artículo 95-1 de la Constitución pues “preceptúa para todos los ciudadanos el deber de “respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios”, lo que significa que el gobierno y el Congreso están obligados a respetar la decisión negativa dada por vía de referendo, para abusivamente acudir a otra vía reformatoria con propósito semejante al inicial.Folio 1. Así mismo plantea que los mecanismos de reforma constitucional son alternos, no sucesivos. Dice:

 

 

Desconocer el mismo gobierno la decisión negativa expresada por el pueblo en referendo para a continuación y con el mismo propósito, acudir el mismo gobierno a otra vía reformatoria de la Constitución, con el apoyo del Congreso, comporta infracción de carácter alterno de las vías de reforma constitucional (art. 374), por convertirlas en vías acumulativas o sucedáneas dentro de un mismo propósito gubernamental, abusando de ellas, en razón del no respeto y la burla de la decisión negativa inicial expresada por el pueblo en referendo originado por la iniciativa del mismo gobierno (CN arts. 3 y 95-1). El pueblo es el Constituyente primario y superior, que expresa soberanía por vía directa mediante referendo. (CN arts. 3 y 374)

 

(…)

 

En efecto, por iniciativa gubernamental, en la Ley 796 de 2003 se incluyó para referendo, la pregunta # 8, cuyo contenido sobre pensiones, fue decidido por el constituyente primario, mediante respuesta negativa.

 

El mismo gobierno, en lugar de respetar y acatar la decisión del constituyente primario, que el mismo gobierno había provocado, procedió en el año siguiente, a presentar ante el constituyente derivado, el Congreso, un proyecto de Acto Legislativo, en el que sustancialmente reproducía la pregunta # 8 del Referendo de 2003, que ya había sido decidida negativamente por el constituyente primario, por el superiorFolios 2-3.

 

 

Los argumentos del demandante no solo pretenden un control material del Acto Legislativo a la luz de los artículos 95-1 y 374  de la Constitución sino también una comparación material entre el contenido del referendo votado en el año 2003 y el Acto Legislativo acusado.  Por lo tanto, el cargo plantea un cargo basado en un vicio material respecto del Acto Legislativo, que como lo ha indicado la jurisprudencia no es procedente ya que la Corte Constitucional carece de competencia para conocer de dichos cargos. Así, la Corte también deberá inhibirse de conocer de este cargo por ineptitud sustantiva de la demanda.

 

 

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

 

DECLARARSE INHIBIDA para proferir un fallo de mérito en relación con el Acto Legislativo 01 de 2005 “por el cual se adiciona el Art. 48 de la Constitución Política”, por ineptitud sustancial de la demanda.

 

 

 

 

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Presidente

 

 

 

JAIME ARAUJO RENTERÍA

Magistrado

 

 

 

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

 

 

 

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

 

 

 

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

 

 

 

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

 

 

 

HUMBERTO SIERRA PORTO

Magistrado

 

 

 

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

 

 

 

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Magistrada

 

 

 

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General

 

 

 

PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites (Salvamento de voto)

 

DERECHO AL TRABAJO-Protección constitucional (Salvamento de voto)

 

DERECHO AL TRABAJO-Instrumentos internacionales que lo consagran (Salvamento de voto)

 

CONVENIO INTERNACIONAL DE TRABAJO-Determinación de los que hacen parte del bloque de constitucionalidad (Salvamento de voto)

 

SUSTITUCION PARCIAL DE LA CONSTITUCION-Restricciones a negociación colectiva en materia pensional/SUSTITUCION PARCIAL DE LA CONSTITUCION-Eliminación del régimen de transición pensional (Salvamento de voto)

 

 

 

 

Magistrado Ponente:

Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA

 

 

Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte, me permito salvar mi voto en relación con la Sentencia C-740 de 2006, por considerar, por una parte, que la Sala debió adoptar decisión de fondo, al reunir los cargos los requisitos señalados en el Art. 2º del Decreto 2067 de 1991 y en la jurisprudencia de esta corporación, y, |por otra parte, que debió declarar inexequibles los incisos 5º, 7º y 9º, los Parágrafos 1º y 2º y los Parágrafos Transitorios 3º y 4º del Art. 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, por el cual se adiciona el Art. 48 de la Constitución Política, esto último con base en las  siguientes razones:

 

 

1. Esta corporación ha expresado que en el constitucionalismo colombiano el poder de reforma, por ser constituido, tiene límites de competencia expresamente establecidos en el Art. 374 de la Constitución, pues no puede sustituir, subvertir ni derogar la Constitución, y que para establecer si aquel ha respetado dichos límites el juez constitucional debe tener en cuenta los valores y principios contenidos en la Constitución y los que derivan del bloque de constitucionalidad. Al respecto expresó:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

En el mismo sentido, establece que el trabajo es un derecho y una obligación social y goza “en todas sus modalidades” de la especial protección del Estado y que toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas (Art. 25). Dicha protección especial ostenta una mayor entidad o un mayor grado en relación con el trabajo subordinado o dependiente, por causa de la estructura desigual de la relación económica entre el empleador y el trabajador.

 

Esta condición de desigualdad explica que el constituyente haya dispuesto que el Congreso de la República debe expedir el estatuto del trabajo y que la ley correspondiente deberá tener en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de Derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad; garantía del pago oportuno y del reajuste periódico de las pensiones legales.

 

Sobre este tema la Corte Constitucional ha señalado:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

A estas normas se suman las adoptadas por la Organización Internacional del Trabajo, OIT, de la cual forma parte el Estado colombiano. Entre ellas cabe señalar, por su relación con el asunto que se examina, los siguientes convenios:

 

i) Convenio 87, sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación, adoptado en 1948 y aprobado por la Ley 26 de 1976.

 

Conforme a su Art. 11 <12> “todo Miembro de la Organización Internacional del Trabajo para el cual esté en vigor el presente Convenio se obligará a adoptar todas las medidas necesarias y apropiadas para garantizar a los trabajadores y a los empleadores el libre ejercicio del derecho de sindicación”.

 

ii) Convenio 98, sobre aplicación de los principios del derecho de sindicación y de negociación colectiva, adoptado en 1949 y aprobado por la Ley 27 de 1976, cuyo Art. 4º establece que “deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo”.

 

iii) Convenio 151, sobre protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la Administración Pública, adoptado en 1978 y aprobado por la Ley 411 de 199Mediante la Sentencia C-377 de 1998, M. P. Alejandro Martínez Caballero, la Corte Constitucional declaró exequibles el convenio y la ley aprobatoria..

 

De sus disposiciones es oportuno destacar las siguientes:

 

 

 

 

 

iv) Convenio 154, sobre fomento de la negociación colectiva, adoptado en 1981 y aprobado mediante la Ley 524 de 199Mediante la Sentencia C-161 de 2000, M. P. Alejandro Martínez Caballero, la Corte Constitucional declaró exequibles el convenio y la ley aprobatoria.

, del cual es pertinente señalar:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4. Con fundamento en lo previsto en el Art. 93 de la Constitución, esta corporación ha señalado en forma específica que algunos convenios de la Organización Internacional del Trabajo OIT ratificados por Colombia forman parte del bloque de constitucionalidad y ha fijado como criterio general que la incorporación de los tratados y convenios internacionales a dicho bloque no es automática y requiere la decisión de la Corte misma en cada caso. Sobre el particular ha expresado:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5. En este orden de ideas, la Corte Constitucionalidad ha señalado que los citados convenios 87, 98, 151 y 154 de la OIT forman parte del bloque de constitucionalidad en las siguientes sentencias, entre otras:

 

i) Sentencia T-568 de 199M. P. Carlos Gaviria Díaz; Salvamento de Voto de Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa; Aclaración de Voto de Alvaro Tafur Gálvis.:

 

 

 

 

 

 

ii) Sentencia C-567 de 200M. P. Alfredo Beltrán Sierra; Salvamento Parcial de Voto de José Gregorio Hernández Galindo, Vladimiro Naranjo Mesa y Alvaro Tafur Gálvis; Aclaración de Voto de Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa. :

 

 

 

 

 

“Entonces, al continuar con la comparación del artículo 39 de la Constitución, en cuanto que garantiza a todos los trabajadores el derecho de constituir sindicatos, y de las disposiciones del Convenio 87 de la O.I.T., especialmente en el artículo 2, que dice que todos los trabajadores, sin ninguna distinción, tienen derecho a constituir las organizaciones que estimen convenientes, se concluye que la prohibición legal de formar sindicatos de base en una misma empresa, cuando ya exista otro, resulta injustificada a la luz de la garantía expresa de la Constitución de 1991.” (las subrayas son del texto original).

 

 

iii) Sentencia C-797 de 200M. P. Antonio Barrera Carbonell; Salvamento Parcial de Voto de Antonio Barrera Carbonell, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Alfredo Beltrán Sierra, Eduardo Cifuentes Muñoz, Vladimiro Naranjo Mesa, Alvaro Tafur Gálvis y Fabio Morón Díaz., en la cual se invocó el convenio 87 al juzgar la constitucionalidad de varias normas del Código Sustantivo del Trabajo que habían sido acusadas, en lo esencial, de desconocer la libertad de los sindicatos para dictar autónomamente sus estatutos y establecer su forma de organización y funcionamiento, al igual que su derecho a obtener de manera automática su personería. Varias de las normas acusadas fueron declaradas inexequibles.

 

iv) Sentencia C-1491 de 200M. P. Fabio Morón Díaz; Aclaración de Voto de Cristina Pardo., en la cual se resolvió declarar exequible el segmento normativo acusado del artículo 70 de la Ley 50 de 1.990:

 

 

 

 

De lo expresado en este numeral se concluye que conforme a señalamientos jurisprudenciales específicos de la Corte Constitucional, los convenios de la OIT sobre libertad sindical y sobre el derecho de negociación colectiva forman parte del bloque de constitucionalidad.

 

 

6. Según la demanda, al reproducir en uno de sus contenidos normativos el Art. 1º del acto legislativo demandado la Pregunta No. 8 contenida, entre otras, en el texto que había sido sometido a votación en el referendo convocado mediante la Ley 796 de 2003 y que no fue aprobada en aquel, quebranta los Arts. 95, Num. 1º, 374 y 378 de la Constitución Política y 3º de la Ley 5ª de 1992, por carecer el Congreso de la República de competencia para aprobar la reforma desconociendo la voluntad popular no aprobatoria de la misma.

 

7. La Ley 796 de 200La Corte Constitucional se pronunció sobre la constitucionalidad de esta ley mediante la Sentencia C-551 de 2003, M. P. Eduardo Montealegre Lynett; Salvamento Parcial de Voto de Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández., por la cual se convocó un referendo y se sometió a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional, dispuso:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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