INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Norma no acusada

 

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Formación de ley de organización territorial/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Incompatibilidades de servidores públicos de nivel territorial/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Carácter de normas orgánicas de presupuesto

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA-Señalamientos/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Señalamientos que debe contener la demanda

 

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones por las cuales textos acusados se estiman violados

 

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Deficiente sustentación del cargo

 

LEY ORGANICA-Características particulares

 

 

LEY ORGANICA-Materias reservadas

 

LEY ORGANICA-Reserva/LEY ORGANICA-Duda sobre reserva/LEY ORGANICA Y CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Duda sobre reserva

 

 

LEY ORGANICA-Materias reservadas por el Constituyente

 

DEPARTAMENTO-Capacidades y competencias de gestión administrativa y fiscal

 

DEPARTAMENTO-Significado de “competencias” de gestión administrativa y fiscal

 

COMPETENCIA-Significado

 

DEPARTAMENTO-Significado de “capacidades” de gestión administrativa y fiscal

 

CAPACIDAD-Significado

 

DEPARTAMENTO-Categorización presupuestal

 

DISTRITO-Categorización presupuestal

 

 

LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Reserva/CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Restricción es excepcional

 

 

LEY ORDINARIA EN ENTIDADES TERRITORIALES-Categorización presupuestal/ENTIDADES TERRITORIALES-Categorización presupuestal por legislador ordinario

 

 

ENTIDADES TERRITORIALES-Factores de categorización presupuestal

 

ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia para determinación de categoría presupuestal

 

LEY ORGANICA-Señalamiento en la Constitución de materias reservadas

 

LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Materias reservadas expresamente en la Constitución

 

 

MUNICIPIO-Creación y fusión por legislador ordinario

 

LEY ORDINARIA EN ENTIDADES TERRITORIALES-Condiciones para creación, fusión y eliminación/LEY ORGANICA EN DEPARTAMENTO-Condiciones para creación

 

 

MUNICIPIO-Entidad fundamental

 

MUNICIPIO-Requisitos para creación y fusión

 

UNIDAD NORMATIVA-Eventos para la integración

 

UNIDAD NACIONAL Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Relación

 

UNIDAD NACIONAL Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Armonización

 

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Núcleo esencial en materia presupuestal

 

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites al legislador

 

UNIDAD NACIONAL Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites recíprocos/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites

 

 

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Núcleo esencial

 

 

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Grado de intervención legislativa en materia financiera y presupuestal

 

 

UNIDAD NACIONAL Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Responsables de la macroeconomía

 

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención amplia del legislador en materia económica

 

LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Fuerza vinculante

 

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites a potestad tributaria

 

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites en materia de bienes y rentas

 

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención amplia del legislador en materia presupuestal

 

 

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites al legislador en materia financiera y presupuestal

 

 

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Grado de intervención legislativa en fuentes exógenas de financiación

 

 

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Grado de intervención legislativa en fuentes endógenas de financiación

 

 

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Rentas tributarias

 

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención excepcional y limitada del legislador en fuentes endógenas de financiación

 

 

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención excepcional del legislador en fuentes endógenas de financiación

 

UNIDAD NACIONAL Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Reglas de solución de conflictos

 

ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención legislativa en fuentes endógenas de financiación

 

 

GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Financiación

 

GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Recursos no destinados a financiación

 

GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Porcentaje de ingresos de libre destinación para financiación

 

ENTIDADES TERRITORIALES-Crisis macroeconómica/ENTIDADES TERRITORIALES-Desbalance fiscal y endeudamiento

 

ENTIDADES TERRITORIALES-Deuda mayor que capacidad de pago/ENTIDADES TERRITORIALES-Reducción de gastos

 

GASTO PUBLICO EN ENTIDADES TERRITORIALES-Control en relación con los ingresos

 

ENTIDADES TERRITORIALES-Crisis económica/GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Crecimiento desmedido

 

ENTIDADES TERRITORIALES-Relación entre ingresos y gastos

 

AGENTES DE DESTINACION ESPECIFICA-Prohibición al Gobierno Nacional

 

GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Financiación con recursos del situado fiscal

 

AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Rentas y activos

 

COSA JUZGADA RELATIVA-Aplicación

 

CONTRALOR-Salario/PERSONERO-Salario

 

LEY MARCO-Significado

 

 

LEY ORDINARIA-Consagración de normas marco/LEY MARCO Y LEY ORDINARIA-Trámite

 

 

ASAMBLEA DEPARTAMENTAL-Fijación de escalas de remuneración/CONCEJO MUNICIPAL-Fijación de escalas de remuneración

 

EMPLEADOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Competencia para determinación de régimen salarial

 

AREA METROPOLITANA-Clasificación de distritos o municipios

 

 

MUNICIPIO EN AREA METROPOLITANA-Condiciones atendiendo pertenencia

 

 

Referencia: expedientes D-3260 y D-3262 (acumulados)

 

Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 617 de 2000 (parcial).

 

Demandantes: Ismanda Lucía Gonzalez Vasco, Efraín Gómez Cardona y Alexander López Quiroz.

 

Magistrado Ponente:

 

Bogotá, D.C., cinco (5) de junio de dos mil uno (2001).

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1.991, ha proferido la siguiente

 

 

 

 

 

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Ismanda Lucía González Vasco, Efraín Gómez Cardona y Alexander López Quiroz demandaron parcialmente, en forma separada, la Ley 617 de 2000, “por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”.

 

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de las demandas en referencia. El texto de las disposiciones demandadas se transcribe, en cada caso, conforme a su publicación en el Diario Oficial No 44.188 del 9 de octubre de 2000.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Los ciudadanos Ismanda Lucía González Vasco y Efraín Gómez Cardona consideran que los artículos 1º y 2º demandados desconocen los artículos 151, 1º, 287, 302 y 313 de la Constitución.

 

Argumentan que, tal y como lo estableció la Corte Constitucional en la sentencia C-600A/95, el postulado de la autonomía de las entidades territoriales genera, en favor de éstas, una "garantía institucional" en virtud de la cual el legislador sólo podrá regular las materias relacionadas con ellas a través de una ley orgánica. Entre los temas reservados para este tipo de leyes, está la determinación del régimen jurídico básico de los entes territoriales, dentro del cual se incluye la categorización de los mismos. "Si la distribución de competencias es sin duda materia propia de la legislación orgánica según la misma sentencia C-600A, con mayor razón ha de serlo la categorización, en tanto ésta constituye el elemento fundamental para la asignación de competencias, pues el hecho de que un ente territorial esté ubicado en una u otra categoría por fuerza marcará su paquete competencial". Por lo mismo, no puede una ley ordinaria como la que se demanda determinar dicha categorización, sin que al menos los principios generales con base en los cuales la misma se habrá de efectuar hayan sido establecidos por una ley orgánica; de lo contrario, se desconocería el artículo 151 Superior. "Si hiciera falta un argumento adicional, es el propio legislador, en este mismo cuerpo normativo, el que está señalando que los artículos 1 y 2 no tienen naturaleza de legislación orgánica, ya que en el artículo 95 reseña los artículos que se consideran de este tipo, y en ellos no se incluyen el 1 y 2".

 

Por otra parte, consideran que las normas acusadas son lesivas del artículo 302 constitucional, el cual señala que para categorizar departamentos, se deberán tener en cuenta diversos criterios, como por ejemplo, la existencia de ciertas capacidades y competencias de gestión administrativa y fiscal, y "la necesidad de mejorar la administración o la prestación de los servicios públicos de acuerdo con su población, recursos económicos y naturales y circunstancias sociales, culturales y ecológicas". Dada la relación que existe entre la categorización de los entes territoriales y sus derechos constitucionales -en la medida en que tal clasificación determinará el alcance de sus competencias y capacidades-, "al Congreso le está vedado escoger apenas algunos de los factores que la Carta ordena tener en cuenta para fijar categorías, por lo que está en el deber jurídico de sopesarlos todos".

 

El artículo primero de la ley, en principio, declara que se tendrá en cuenta el factor de población y el de los ingresos corrientes de libre destinación; "esta afirmación deja al desnudo que se utilizó apenas parcialmente el aspecto 'recursos económicos', pues se dejó por fuera prácticamente el grueso de los mismos, para considerar apenas los que la misma ley denomina 'ingresos corrientes de libre destinación', haciendo a un lado todos los recursos económicos que se enuncian en el artículo 3º de la ley; también evidencia que se omitieron deliberadamente los factores recursos naturales y circunstancias sociales, culturales y ecológicas". Asimismo, de conformidad con la ley, el factor poblacional es, en últimas,  irrelevante para determinar la categorización, puesto que "si se tiene la población de la categoría primera pero los recursos de segunda, el ente se clasifica en segunda. Y si se tienen la población correspondiente a la segunda categoría pero los ingresos de la primera, la categoría será la primera".

 

Adicionalmente, argumentan que la disposición demandada viola los artículos 1, 287 y 300 de la Carta, en virtud de los cuales la corporación de elección popular respectiva es el órgano de representación y, por ende, la autoridad normativa propia de los entes territoriales. En ese sentido, el que "una decisión tan importante como la de establecer la categoría a la que pertenece el ente territorial se tome sin la más mínima intervención de la Asamblea o el Concejo, según el caso, es un olímpico desconocimiento del derecho que tienen los entes territoriales a sus autoridades propias, a su autonomía, a la intervención de estas autoridades en los asuntos locales y/o seccionales".

 

Por su parte, el ciudadano Alexander López Quiroz considera que el artículo primero de la Ley 617/2000 es contrario al artículo 302 de la Carta, en virtud del cual la ley podrá establecer para uno o más departamentos diversas capacidades y competencias de gestión administrativa y fiscal, y que en desarrollo de lo anterior, podrá delegar a uno o varios Departamentos atribuciones propias de las entidades públicas nacionales. En criterio del demandante, esta norma precisa que la ley podrá establecer tales capacidades y competencias de gestión administrativa y fiscal por medio de delegaciones, pero no contempla la posibilidad de que la ley pueda clasificar o categorizar a los departamentos; lo que es más, "si el Constituyente hubiera querido una categorización de los Departamentos lo hubiese dicho expresamente como lo ordena la Constitución Política en el artículo 320 sobre los municipios"; por ello, mal puede una ley como la que se acusa categorizar los entes departamentales.

 

 

 

La ciudadana Nancy L. González Camacho, obrando en su condición de apoderada del Ministerio del Interior, intervino en este proceso para defender la constitucionalidad de las normas acusadas.

 

Primero, en cuanto al tema de la reserva de ley orgánica, la interviniente cita extensamente la sentencia C-600A/95, en la cual la Corte Constitucional sostuvo los siguientes puntos: a) como la legislación orgánica se refiere a la estructura territorial y a la organización de los poderes públicos en función del territorio, deben formar parte de ella, en palabras de la Corte, "la definición de las condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales y de ciertas divisiones administrativas del territorio, así como su régimen jurídico básico"; igualmente, deben tener tal carácter las normas que regulen los mecanismos de participación relacionados con el ordenamiento territorial, así como la asignación de competencias normativas y no normativas a los entes territoriales, y la distribución de competencias entre éstos y la Nación. b) La Carta Política no impide que una misma ley contenga materias propias de la legislación orgánica y asuntos propios de una ley ordinaria, siempre y cuando exista entre ellos una conexidad temática razonable. c) la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales no es materia exclusiva de la ley orgánica, puesto que en algunos casos, es la misma Constitución quien distribuye algunas competencias, de manera tal que, como dijo la Corte, "una ley ordinaria puede desarrollar el tema con base en las prescripciones generales de la Carta"; igualmente, es posible que una ley orgánica establezca los principios generales de tal distribución, y sea la ley ordinaria la que asigne competencias específicas. Lo que no se puede aceptar es que una ley ordinaria distribuya tales competencias, sin que una ley orgánica anterior o la Carta misma hayan establecido los principios generales a los cuales habrá de sujetarse tal distribución. d) La violación de la reserva de ley orgánica no es un vicio de forma, sino una falta de competencia; como lo dijo esta Corporación, "el Congreso no puede tramitar y aprobar por medio del procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas materias que la Constitución ha reservado al trámite y a la forma más exigentes de la ley orgánica".

 

Con base en los anteriores puntos, la interviniente anota que no asiste razón a los demandantes cuando argumentan que se lesiona, con el artículo primero acusado, la reserva de legislación orgánica territorial, ya que "si se repara en el contenido y alcance de la ley demandada, así como en la jurisprudencia contenida en la Sentencia de la Corte Constitucional, se concluye que la ley 617 se ocupa de materias distintas a las de asignar competencias normativas a los entes territoriales señaladas en el artículo 151 de la Constitución Política, a pesar que los temas allí tratados se relacionen con estas entidades". Ello, por cuanto en su criterio, lo que constituye el núcleo de reserva de la ley orgánica es el reparto de competencias normativas entre la Nación y las entidades territoriales.

 

Segundo, considera que no existe una violación del artículo 320 Superior en lo relativo al tema de los factores de categorización. Explica que la misma Carta Política, en el artículo que se considera lesionado, faculta al Legislador para adelantar tal labor de categorización en función de la densidad poblacional, los recursos fiscales y la importancia económica del respectivo ente territorial, partiendo de la base de las diferencias fácticas que existen entre tales entidades. En desarrollo de lo anterior, la ley 617 de 2000 efectuó una clasificación de los departamentos y modificó las normas existentes sobre categorización de municipios, de acuerdo con su capacidad de gestión administrativa, su población y sus ingresos corrientes de libre destinación.

 

Indica que el objetivo de una norma como la que se acusa es "ajustar los niveles de gasto de los departamentos y municipios a las verdaderas necesidades de cada una de estas entidades territoriales, cuidando en todo caso que no se superen los ingresos disponibles para su pago. Se trata de adecuar la categoría a la capacidad administrativa que les brindan sus ingresos corrientes de libre destinación anuales, entendiendo por tales, aquellos ingresos regulares que ofrecen certidumbre en su recaudo". En relación con las normas derogadas, el cambio fundamental estriba en que: a) se aumentaron los límites de población e ingresos para los municipios de cuarta y sexta categoría, b) el nivel de ingresos será el que decida la categoría de un municipio. Con este cambio, descenderán de categoría municipios que con las anteriores normas de la Ley 136 de 1.994, tenían una población que coincidía con la de la categoría a la que pertenecían, pero unos ingresos que estaban varias categorías por debajo.

 

Señala, además, que esta categorización para nada afecta el monto global de las transferencias recibidas por los municipios de la Nación, "pues éste no se establece con base en la categoría del municipio sino principalmente con base en criterios de necesidades básicas insatisfechas". Además, la ley significa un alivio financiero para los municipios que tienen dificultades en cubrir sus gastos de funcionamiento, especialmente los de categorías segunda y tercera, que a partir de la siguiente vigencia fiscal no podrán destinar para su funcionamiento una parte de su participación en los ingresos corrientes de la nación. Por lo mismo, la categorización que efectúa la ley demandada obedece a criterios objetivos y razonables.

 

Finalmente, en cuanto al cargo consistente en que las entidades territoriales no pudieron participar en la toma de decisiones que llevó a la ley 617 de 2000, sostiene que no tiene asidero, por cuanto durante el proceso sí se hicieron presentes las organizaciones que representaban a las entidades territoriales, a través de sus comentarios escritos y verbales. "Prueba fehaciente son los documentos escritos que reposan en la Dirección General de Asuntos Territoriales del Ministerio del Interior, suscritos por el representante de la Federación Colombiana de Municipios, la Confederación Colombiana de Concejales, Asambleas departamentales, etc.".

 

 

La ciudadana María Magdalena Botia de Botia, en su calidad de representande del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino en este proceso para defender la constitucionalidad de las normas demandadas, por tres razones básicas: a) No existe violación a la reserva de ley orgánica; b) No hubo desconocimiento de los factores de categorización, y c) no se lesiona con la norma acusada la autonomía de las entidades territoriales.

 

En primer lugar, considera que no se lesionó el artículo 151 Superior al expedir las normas acusadas, por cuanto las disposiciones respectivas sí recibieron el trámite de legislación orgánica, y en todo caso, incluso si no lo hubieran recibido, ello no era necesario, por la materia con la cual se relacionan. En cuanto a lo primero, recuerda que, de conformidad con lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-600A/95, en la ponencia para primer debate ante el Senado de la República del proyecto de la actual Ley 617 de 2000, se señaló que algunas de las normas allí contenidas eran de naturaleza orgánica, lo cual exigía la aprobación de tales disposiciones con mayorías absolutas. Ello no vicia de inconstitucionalidad la ley, por cuanto un mismo cuerpo legal puede contener al mismo tiempo normas ordinarias y normas orgánicas, y una norma ordinaria, por tramitarse como orgánica, no se opone a la constitución.

 

En cuanto a lo segundo, precisa que, en virtud de lo señalado por la jurisprudencia constitucional, pertenecen sin duda a la reserva de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, los siguientes asuntos contemplados en la Carta: (i) lo relacionado con la organización territorial de los poderes públicos (art. 1, C.P.); (ii) lo relacionado con las bases y condiciones necesarias para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales, y establecer sus competencias (art. 150-4, C.P.); (iii) el establecimiento de los requisitos para crear nuevos departamentos y realizar consultas populares sobre el particular (art. 297, C.P.); (iv) la fijación de los requisitos y formalidades necesarios para llevar a cabo consultas populares sobre materias de competencia departamental o municipal (art. 105, C.P.); (v) el establecimiento de las condiciones para la constitución, organización y funcionamiento de las regiones administrativas y de planificación (art. 307, C.P.); (vi) la creación de los requisitos para que las regiones de planificación se conviertan en entidad territorial (art. 307, C.P.); (vii) la organización y el funcionamiento de las áreas metropolitanas (art. 319, C.P.), así como la expedición del estatuto básico de las provincias (art. 321, C.P.); y (viii) los requisitos y condiciones para la organización y funcionamiento de las entidades territoriales indígenas (art. 329, C.P.). En ese sentido, precisa que las disposiciones referentes a la categorización de entidades territoriales no requerían el tratamiento de normas orgánicas, en el mismo sentido en que, para la Corte Constitucional, no lo requería la Ley 136 de 1994, "por no corresponder su temática al régimen de planeación, o al régimen presupuestal, ni distribuir competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Tampoco puede afirmarse que (las normas sobre) categorización de departamentos y municipios, constituyan "principios" rectores para el ejercicio de las funciones...Además, el ejercicio de la autorización contenida en el artículo 320 de la Constitución, no corresponde a un tema de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial ni a la distribución de competencias entre la nación y las entidades territoriales". La categorización de departamentos y municipios tampoco implica una asignación de competencias a las mismas, "pues el hecho de situarse en una categoría u otra, en ningún caso implica la imposibilidad de ejercitar las competencias asignadas a las asambleas, concejos, gobernadores y alcaldes en la Constitución Política, ni la asignación de competencias nuevas diferentes".

 

Asimismo, considera que el hecho de que el artículo 1º demandado tenga como título "categorización presupuestal de los departamentos" no significa que se estén regulando asuntos reservados a la ley orgánica de presupuesto, por cuanto no se refiere a temas como la programación, aprobación, modificación o ejecución de los presupuestos de las Entidades Territoriales o de la Nación: "la mención al presupuesto constituye solo un parámetro de medición de la capacidad fiscal del respectivo ente, con miras a su clasificación en una categoría determinada, acorde con el monto de los recursos con que cuenta para administrarse". Por ese motivo, los artículos 1º y 2º de la ley demandada no fueron incluídos en la enumeración que realiza el artículo 95 ibídem, sobre qué normas se incorporan a la Ley Orgánica de Presupuesto.

 

En síntesis, considera que los demandantes cometen el error de considerar que todos los asuntos relacionados con la organización y funcionamiento de las entidades territoriales son objeto de la reserva de ley orgánica, "cuando hay una gran cantidad de materias que se ocupan de dar desarrollo a las competencias asignadas directamente por la Constitución a estas entidades o al Congreso de la República, y cuyo desarrollo es propio de Ley ordinaria. Tal es el caso de la clasificación de los departamentos y municipios en categorías".

 

En segundo lugar, para la interviniente no existe violación de los artículos 302 y 320 de la Constitución. Explica que los aspectos que los mencionados preceptos constitucionales señalan -población, recursos económicos, recursos naturales, situación geográfica, circunstancias sociales, culturales y ecológicas, e importancia económica- son muy diferentes, hasta el punto que en ciertos casos llegan a tener un nivel de particularidad tan amplio, que "si se tomaran en cuenta simultáneamente todos los factores para efectos de la categorización, podrían resultar tantas categorías como municipios y departamentos existen". Ello dificultaría la clasificación de las entidades territoriales en una u otra categoría. Por lo mismo, considera que "no es posible apegarse al texto literal de los artículos constitucionales para pretender que el Congreso está obligado a tomar simultáneamente todos los factores para efectos de la categorización"; por el contrario, se debe efectuar una interpretación finalista de los artículos constitucionales mencionados, a la luz del objetivo de mejorar la administración pública. Para lograr estos fines, es indispensable tomar en cuenta los aspectos poblacional y de ingresos, ya que se trata de elementos comunes presentes en todas las entidades territoriales, que resultan determinantes de las necesidades de los habitantes y de la capacidad fiscal del ente territorial para suplirlas. "Ello no obsta para que en algunos casos específicos, dependiendo de la finalidad con que se elabora la norma, se tomen en consideración exclusivamente otros aspectos de los señalados en los artículos 302 y 320 constitucionales".

 

Además, la selección de los factores población e ingresos para efectuar la categorización, con predominio del segundo, responde a la finalidad de la norma acusada, cual es la de controlar el gasto de las entidades territoriales para preservar su viabilidad financiera. "Por último, nada impide al legislador, establecer reglas especiales para algunos entes territoriales, en atención a otro cualquiera de los factores, con aplicación además, de las premisas para la categorización general".

 

En segundo lugar, en lo relativo al cargo sobre incompetencia del Congreso para categorizar los departamentos, considera necesario precisar que la categorización que efectúa el artículo 1º demandado no atribuye a los departamentos capacidades o competencias administrativas distintas a las que la  Constitución les asigna; en consecuencia, "no se opone ni contraría el contenido del artículo 302 constitucional, por cuanto no impide su cumplimiento y por el contrario lo facilita al permitir determinar su capacidad de gestión administrativa y fiscal". En otras palabras, la categorización de los departamentos de conformidad con la norma acusada no es obstáculo para que el legislador delegue en ellos "capacidades y competencias propias de los organismos o entidades públicas nacionales", adicionales a las expresamente atribuídas por la Constitución.

 

Desde otra perspectiva, el artículo 302 Superior contiene una autorización para el legislador, en el sentido de que podrá delegar en las entidades territoriales atribuciones propias de las entidades nacionales; del texto de dicho precepto no es posible deducir ninguna prohibición. Es decir, "el hecho de no encontrarse en el texto constitucional autorización expresa para categorizar a los departamentos, tal como figura en el artículo 320 para los municipios, (no) implica prohibición". Además, el Constituyente consideró necesario autorizar al legislativo para categorizar a los municipios por el hecho de que la competencia para crear tales entidades radica en cabeza de las Asambleas, mientras que la competencia para la creación y organización de los departamentos corresponde al Congreso.

 

Así, según el artículo 298 de la Constitución Política, el Congreso reglamentará, por medio de una ley, lo relacionado con el ejercicio de las atribuciones constitucionales de los departamentos; "armonizando esta autorización con la competencia general del legislador para dictar las leyes, y con la facultad o autorización para delegar en los departamentos atribuciones de los órganos nacionales, en una interpretación sistemática, debemos concluir que al legislador no le está vedado señalar diversas categorías de departamentos"; por el contrario, se trata de un desarrollo de dicha facultad.

 

En tercer lugar, la apoderada considera que carece de sustento el cargo por violación de la autonomía de las entidades territoriales, que los demandantes justifican en el hecho de que, al momento de efectuar la categorización que se acusa, no se tuvo en cuenta a las corporaciones de elección popular del nivel territorial. En consecuencia, no existe, para la interviniente, violación de los artículos 1, 287, 300 y 313 de la Carta. Explica que, en su criterio, la oposición se dirige principalmente contra el parágrafo 4 del artículo 1º, y los parágrafos 5º y 9º del artículo 2º de la Ley 617 de 2000, en los cuales se establece que corresponderá al Gobernador y al Alcalde, respectivamente, determinar anualmente la categoría en que se encuentra clasificada su entidad territorial, y en su defecto, a los contralores territoriales correspondientes.

 

Para la apoderada, ni en el artículo 300 ni en el 313 de la Constitución se señala para las asambleas o concejos la facultad de señalar en qué categoría se encuadra su respectiva entidad, mientras que en los artículos 305-15 y 315-10 Superiores sí se le señala al Congreso el poder de asignarles, tanto a las asambleas y concejos como a los gobernadores y alcaldes, funciones y competencias adicionales a las que les atribuye la Constitución. En ese sentido, bien podía el Congreso determinar a cuál de estas autoridades le atribuía la referida competencia. "En el presente caso, como quiera que no se trata de tomar decisiones que afecten directamente los intereses particulares de los miembros de la colectividad (impuestos), o la definición del gasto público (presupuesto), o se refiera a la solución de necesidades del conglomerado social (plan de desarrollo), sino de definir la categoría de la respectiva entidad, categoría que no depende de una decisión volitiva de quien la adopta por cuanto obedece a hechos objetivos pasados (...), no resulta indispensable la participación de los órganos colegiados territoriales, pues el resultado siempre será el mismo".

 

En todo caso, las referidas corporaciones sí participan de manera indirecta en el proceso del que se les dice excluídas, ya que son éstos los órganos que determinan anualmente el presupuesto de ingresos, incluídos los corrientes de libre destinación, y el monto total de apropiaciones autorizadas para cada vigencia, lo cual incluye los gastos de funcionamiento; así, inciden directamente sobre los factores determinantes de la categorización.

 

Tampoco se viola la autonomía territorial con la posibilidad de que el Contador General de la Nación certifique la categoría a la que pertenece cada entidad, ya que se trata de una norma supletoria, que opera únicamente cuando la autoridad competente se abstiene de cumplir con su atribución.

 

 

El ciudadano Gilberto Toro Giraldo, obrando en su calidad de Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, intervino en este proceso para respaldar los cargos formulados en la demanda.

 

Explica que la legislación orgánica de ordenamiento territorial reviste una especial importancia, ya que constituye una garantía de la autonomía territorial. Las materias relativas a la creación, permanencia y supresión de municipios y departamentos, a su clasificación en categorías para efectos de someterlas a distintos regímenes y competencias, entre otras, forman parte medular del tema de la legislación orgánica territorial.

 

En cuanto al hecho de haberse aprobado algunos artículos con las mayorías requeridas para una ley orgánica, a pesar de que no se surtió el trámite de ley orgánica desde un principio, la Federación considera que "radicar la naturaleza de orgánica en la ley prácticamente en el sólo álea de que al momento de votar estuviera presente el número de miembros requerido es subestimar la legislación orgánica. (...) (Al legislador) le es jurídicamente exigible, por el Juez Constitucional, que cuando estime conveniente la adopción simultánea de normas orgánicas y ordinarias debe hacerlo de tal modo que puedan diferenciarse claramente unas de otras, desde el momento mismo de presentarse el proyecto y a lo largo de todo el debate".

 

Por otra parte, respecto de los factores que el Legislador tuvo en cuenta al momento de establecer las categorías que se acusan, expresa el interviniente: (i) es contrario a la Carta que se establezcan categorías de Departamentos "con una perspectiva limitada al solo propósito presupuestal"; y (ii) es igualmente inconstitucional la categorización de los Municipios efectuada por la norma acusada, "puesto que ni se aplican todos los factores que la Carta señala, ni la categorización se orienta a los propósitos prestablecidos, sino que también está inscrita en el único propósito de restringir el gasto en funcionamiento".

 

En lo tocante al cargo por violación de la autonomía territorial, expresa que un "rasgo fundamental de la autonomía política predicable de los entes territoriales es la posibilidad de tener autoridades propias y de participar, directamente o a través de esas autoridades, en cuantos asuntos afecten los intereses municipales".

Las Asambleas y Concejos constituyen autoridades locales de tipo normativo, y conjugan los principios participativo y democrático; "ello explica que las decisiones más trascendentes para la vida local se adopten en el órgano colegiado, y esa es precisamente la razón de inconformidad frente a la norma acusada, que priva sin razón alguna a la Asamblea y al Concejo de la participación en la decisión de la categoría que corresponda al Departamento o Municipio".

 

 

El señor Procurador General de la Nación, en concepto No. 2401 recibido el 11 de enero de 2001, intervino en este proceso para solicitar que se declaren exequibles los artículos primero y segundo de la Ley 617 de 2000.

 

En cuanto a la presunta violación del artículo 151 Superior, expresa que, dado el contenido de las normas acusadas, éstas no requerían surtir el trámite de una ley orgánica. En su concepto, la Carta reserva a dichas leyes lo relativo a las asignaciones de competencias a entidades territoriales; y la categorización que se acusa no forma parte de ese tópico, "puesto que la circunstancia de situar a los departamentos y municipios en una u otra categoría presupuestal no significa que se interfiera con las competencias constitucionales de dichos entes o que se les esté asignando nuevas competencias". Tampoco se lesiona la reserva de la ley orgánica de presupuesto, puesto que no se están regulando asuntos como la aprobación, modificación o ejecución del presupuesto de la Nación o de las entidades territoriales.

 

En ese sentido, precisa, el objetivo de las normas demandadas es el de adecuar las categorías que ellas mismas establecen, a la capacidad administrativa con la que cuentan los entes territoriales en razón de sus ingresos corrientes de libre destinación. Ello, con miras a prevenir que el nivel de gastos de las entidades territoriales no supere el nivel de ingresos disponibles para costear tales erogaciones; esta medida es razonable, y encuentra su justificación en la preservación de la viabilidad financiera de los entes descentralizados, así como en el ajuste fiscal de la nación.

 

Por otra parte, considera que las categorías presupuestales establecidas por las normas acusadas constituyen un desarrollo adecuado de los artículos 302 y 320 Superiores. En su criterio, la demanda efectúa una interpretación literal de tales preceptos constitucionales, sin considerar el marco normativo en el cual están insertos, esto es, haciendo caso omiso del método de interpretación sistemático. En ese orden de ideas, dejaron de considerar que un principio constitucional fundamental es que la finalidad primordial del Estado Social de Derecho es servir a la comunidad y promover la prosperidad general, e igualmente ignoraron lo dispuesto en el artículo 209 Superior respecto de los principios de eficacia y economía, aplicables a la función administrativa.  Ambas disposiciones serían lesionadas de prosperar el enfoque hermenéutico exegético planteado por la demanda, puesto que ésta pierde de vista que "la finalidad de las normas, como ya se ha dicho, es controlar el gasto sin medida de las entidades territoriales a fin de obtener su viabilidad financiera y el fortalecimiento del proceso descentralizador".

 

Por lo mismo, puntualiza que los factores que escogió el Legislador para determinar la categorización demandada son los que guardan una mayor relación con la finalidad estatal y los principios arriba citados."No otra cosa puede predicarse del criterio adoptado, pues el establecer un equilibrio entre ingresos y gastos es la mejor manera de evitar la insolvencia fiscal de los entes territoriales".

 

Adicionalmente, expresa que si se llegaran a tener en cuenta todos los factores previstos en los artículos 302 y 320 constitucionales, "el legislador desembocaría necesariamente en una categorización caótica por lo casuística, habida cuenta de la diversidad étnica, cultural y biológica de nuestro país"; con ello se harían nugatorios los principios de eficacia y economía de la función administrativa, así como el objetivo de racionalización del gasto público.

 

En lo relativo a la supuesta violación de la autonomía territorial por no haberse tenido en cuenta a las asambleas y concejos durante el proceso de formulación de la norma, considera el Procurador que el cargo carece de fundamento, puesto que en ninguna parte del texto constitucional se encuentra el requisito de la intervención de las corporaciones públicas territoriales de elección popular en el proceso de categorización presupuestal, ni tampoco se encuentra la facultad de dichos órganos de establecer tal categorización, mientras que esa atribución sí se le asigna al Congreso en los artículos 302 y 320 Superiores. Además, precisa que los artículos 305-15 y 315-10 de la Carta se faculta al Congreso para señalarles a las asambleas y concejos funciones y competencias adicionales a las que les haya atribuido la Constitución, lo cual efectivamente sucede en algunos apartes de las normas acusadas.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Los ciudadanos Ismanda Lucía González Vasco y Efraín Gómez Cardona consideran que los artículos 3 al 11 de la ley demandada desconocen los artículos 1 y 287 de la Carta.

 

Explican que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, los ingresos de las entidades territoriales se pueden clasificar, en razón de su origen, en aquellos de fuente endógena y aquellos de fuente exógena. Los segundos admiten la intervención del legislador en cuanto a su manejo y gestión, mientras que los primeros, al ser manifestaciones de la autonomía de las entidades territoriales, quedan amparados de tal regulación por los artículos 1 y 287 Superiores. "La inmiscución en la gestión de los recursos de fuente endógena no está completamente vedada al Congreso, pero en todo caso tiene carácter excepcional, y en tal medida tienen que concurrir circunstancias especialísimas, plenamente acreditadas, de situación macroeconómica, que justifiquen la intervención del legislador. Inmiscución que, debería estar de más decirlo, está sujeta a los principios de necesidad y proporcionalidad".

 

En ese sentido, señalan que los artículos demandados configuran una intromisión indebida del legislador en las finanzas de las entidades territoriales, ya que determinan "con qué recursos se debe pagar el funcionamiento, cuánto es lo máximo que en ello se puede gastar, cuál tiene que ser la distribución de esos recursos entre los diversos órganos que estructuran la administración municipal y departamental, y sendos períodos de transición". Asimismo, indican que a pesar de que el artículo 308 Superior faculta al Legislador para limitar las apropiaciones departamentales correspondientes a los gastos de asambleas y contralorías, "parece lo razonable concluir que esta atribución debe enmarcarse o inscribirse en el régimen jurídico básico de los departamentos, como una de las normas estructurales, luego está reservada a la legislación orgánica". En cualquier caso, no es una facultad que se pueda invocar para extenderla a todos los órganos de municipios y departamentos.

 

Por su parte, el ciudadano Alexander López Quiroz considera que el artículo 4 demandado es lesivo de los artículos 83, 287, 288, 298, 300-5, 305-2 y 4 de la Constitución Política, por cuanto impide que las autoridades territoriales proyecten sus presupuestos de ingresos y gastos en forma realista.

 

En primer lugar, señala que de conformidad con el artículo 287 Superior, las entidades territoriales gozan de autonomía, dentro de los límites de la Constitución y la ley; en virtud de ella, son las entidades territoriales quienes están llamadas a solucionar las necesidades básicas de su comunidad, y "son estos entes los llamados a administrarse autónomamente y por ello mal puede el legislador imponer un valor máximo de gastos de funcionamiento, art. 4º Ley 617/2000, puesto que si la entidad territorial a través de su representante legal está en la obligación de cumplir la Constitución Política y la Ley; y si los ingresos proyectados sobre la base de los recaudos efectivamente realizados en la vigencia fiscal inmediatamente anterior, no son reales, este acto ilegal debe ser objetado y/o modificado por la Asamblea Departamental o por el Consejo Municipal según corresponda, en caso negativo por el Contralor Departamental o el Personero Municipal...". La norma acusada priva de esta autonomía a los entes territoriales, en el sentido en que les impide participar en la aprobación o improbación de un "presupuesto ficticio".

 

En el mismo sentido, considera que la norma acusada viola el artículo 298 de la Carta, puesto que el Congreso limitó la autonomía de los entes territoriales al establecer para ellos un monto máximo de gastos de funcionamiento, los cuales "deben estar acordes con la real recaudación de los recursos de libre destinación, si no se cumple es obvio que se trata de un acto administrativo manifiestamente contrario a la Carta y a la ley orgánica del presupuesto y por ende inaplicable".

 

Por otra parte, señala que el artículo 4 acusado lesiona los artículos 300-5 y 305-4 de la Constitución, que consagran la facultad exclusiva de las Asambleas Departamentales para aprobar el presupuesto departamental, de conformidad con sus propias circunstancias; igualmente, se conculca su derecho constitucional de elaborar y proyectar el presupuesto de rentas y gastos, ya que se le ordena que los ingresos de libre destinación se gasten como lo indique el Congreso, y no de acuerdo a las condiciones específicas de su territorio.

 

Por último, considera que es violatorio del principio de buena fe que se ordene un tope máximo de los ingresos de libre destinación que se pueden destinar en funcionamiento, puesto que con ello se les está "diciendo a las entidades territoriales que ellas pueden llegar a gastarse en funcionamiento recursos que no son de libre destinación o que pueden llegar a inflar ficticiamente el presupuesto de ingresos y gastar más de lo que efectivamente se va a recaudar". Ello implica desconocer el rol de los órganos de control institucional de cada ente territorial.

 

 

 

La ciudadana Nancy L. González Camacho, obrando en calidad de apoderada del Ministerio del Interior, intervino en este proceso para oponerse a los argumentos de las demandas.

 

Señala que la Corte Constitucional, en la sentencia C-478/92 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), señaló, en cuanto al tema de la autonomía de las entidades territoriales frente a políticas macroeconómicas, lo siguiente: a) la extensión de los principios presupuestales nacionales a nivel territorial es una herramienta que limita la autonomía presupuestal, en favor de la unidad de objetivos y procedimientos presupuestales, así como la coherencia en el manejo del gasto público; b) En materias económicas, y especialmente presupuestales, se intensifica el alcance del principio de unidad nacional, ya que este es esencial para evitar la desintegración y disfuncionalidad del sistema como un todo. En términos de la Corte, existe en materia económica "una tendencia cohesionante muy fuerte, más exactamente, una necesidad de unicidad muy marcada". c) El presupuesto, al constituir un poderoso instrumento de manejo macroeconómico, debe estar regido por un principio de unidad antes que por uno de autonomía. Mientras que el principio de unidad presupuestal "nace de la realidad que constituye el manejo unificado de la economía o de la parte oficial de la misma y de la existencia de unos fines y objetivos comunes a todos los presupuestos que se ponen en vigor actualmente", el principio de la autonomía presupuestal "ofrece a las entidades territoriales la separación financiera así sea nominal, que es el inicio del proceso autonómico. Esta libertad relativa se verá menguada en aras de conseguir una hacienda pública coherente, coordinada, en la cual la contabilidad, los procedimientos de elaboración del presupuesto, de aprobación, ejecución y control del mismo correspondan a patrones comunes".

 

Estas mismas reglas jurisprudenciales, señala la apoderada, han sido reiteradas en las sentencias C-517/92 -que resalta el carácter no absoluto de la autonomía inherente a la descentralización- y C-004/93 -en la que se resalta la primacía de los intereses nacionales sobre los intereses territoriales siempre que concentren el mayor valor social, que se intensifica en materia macroeconómica-.

 

Con base en tales pronunciamientos, afirma la interviniente que una de las medidas adoptadas para evitar una crisis macroeconómica fue la limitación de los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, "con la finalidad de lograr su recuperación financiera, de modo que sus ingresos cor