COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Interposición de acciones de grupo en nombre de cualquier persona

 

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Finalidad de las acciones de grupo

 

COSA JUZGADA APARENTE-Alcance

 

 

 

 

COSA JUZGADA APARENTE-Pronunciamiento sobre un inciso y no sobre la totalidad del artículo

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter abstracto/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD ROGADO-Materia sobre la cual recae

 

 

CONSTITUCION POLITICA-Subordinación de funcionarios judiciales/CONSTITUCION POLITICA-Formas de asegurar dentro de ciertos límites subordinación de funcionarios judiciales

 

 

NORMA LEGAL-Admisión de interpretaciones distintas/SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD INTERPRETATIVA O CONDICIONADA-Alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN FORMA INDIRECTA-Alcance

 

 

SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA O INTEPRETATIVA-Implicaciones sobre interpretaciones de operadores judiciales

 

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE INTERPRETACION JUDICIAL/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE INTERPRETACION JUDICIAL-Competencia excepcional de la Corte Constitucional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN FORMA DIRECTA-Alcance

 

 

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No definición de debates legales sin relevancia constitucional

 

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cuestionamiento de interpretación derivada de un texto legal

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance respecto de texto legal como ha sido entendido por la jurisprudencia

 

DOCTRINA DEL DERECHO VIVIENTE-Propósitos esenciales

 

 

DERECHO VIVIENTE-No equivale a derecho conforme a la Constitución

 

DERECHO VIVIENTE EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance/DERECHO VIVIENTE EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Examen de constitucionalidad

 

DERECHO VIVIENTE-Criterios básicos para determinación de existencia

 

ACCION DE GRUPO-Jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la preexistencia del grupo como requisito de procedibilidad

 

TEORIA DE LA PREEXISTENCIA DEL GRUPO EN ACCION DE GRUPO-Opción hermenéutica posible del Consejo de Estado como requisito de procedibilidad

 

PRINCIPIO DEL EFECTO UTIL DE DISPOSICIONES JURÍDICAS-Alcance respecto de disposiciones constitucionales y legales

 

TEORIA DE LA PREEXISTENCIA DEL GRUPO EN ACCIONES DE GRUPO COMO DERECHO VIVIENTE-Exigencia como requisito de procedibilidad

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Problema constitucional que radica en definición legal

 

ACCION COLECTIVA-Consagración en la Constitución/ACCION COLECTIVA-Reconocimiento asociado a los principios de dignidad humana y solidaridad

 

ACCION COLECTIVA-Implicaciones sobre la noción de Estado y particularidades del esquema de garantías

 

ACCION DE GRUPO-Relación con el tipo de Estado y principios de solidaridad

 

ACCION COLECTIVA-Relación con el modelo de Estado y los principios de dignidad humana y solidaridad

 

ACCION DE GRUPO-Definición y elementos

 

ACCION DE GRUPO-Análisis constitucional de régimen jurídico

 

ACCION DE GRUPO-Titulares

 

ACCION DE GRUPO-Desarrollo incipiente de la doctrina constitucional sobre noción de grupo

 

ACCION DE GRUPO-Legitimación en la causa por activa

 

ACCION DE GRUPO Y ACCION POPULAR-Distinción

 

 

ACCION DE GRUPO-Objeto/ACCION DE GRUPO-Diseño pensando en la persona como integrante de un grupo afectado por un daño

 

 

ACCION DE GRUPO Y ACCION POPULAR-Intereses jurídicos protegidos

 

ACCION POPULAR-Protección de intereses difusos y colectivos

 

ACCION POPULAR-Derechos o intereses colectivos individuales

 

ACCION DE GRUPO-Derechos o intereses de grupo con objeto divisible e individualizable

 

DERECHOS O INTERESES COLECTIVOS INDIVISIBLES Y DERECHOS O INTERESES DE GRUPO DIVISIBLE E INDIVIDUALIZABLE-Distinción

 

ACCION DE GRUPO-Pretensión

 

 

ACCION DE GRUPO-Razones por las que los daños individuales deben tramitarse y resolverse por un mismo instrumento procesal/ACCION DE GRUPO-Justificaciones

 

ACCION DE GRUPO-Características

 

ACCION DE GRUPO-Clasificación de los grupos a partir de la despersonalización del daño/ACCION DE GRUPO-Clasificación de los grupos en abiertos y cerrados

 

ACCION DE GRUPO-Particularidades procesales

 

ACCION DE GRUPO-Protección constitucional de eficacia

 

 

ACCION DE GRUPO-Definición legal de elementos definitorios debe estar conforme con el diseño constitucional/ACCION DE GRUPO-Factores que orientan el diseño constitucional

 

 

ACCION DE GRUPO-Definición e interpretación de elementos

 

 

ACCION DE GRUPO-Principio que guía el régimen jurídico y la interpretación de sus disposiciones

 

 

ACCION DE GRUPO-Diseño legislativo de particularidades procesales según modelo constitucional

 

ACCION JUDICIAL-Introducción por el legislador de requisitos de procedibilidad

 

ACCION DE GRUPO-Inconstitucionalidad de exigencia de preexistencia del grupo como requisito de proporcionalidad

 

JUICIO DE PROPORCIONALIDAD-Pasos sucesivos

 

ACCION DE GRUPO-Desproporcionalidad de exigencia legal de preexistencia del grupo a la ocurrencia del daño como requisito de procedibilidad

 

 

ACCION DE GRUPO-Requisito de preexistencia del grupo dado por reiteración legal de elementos de la definición y de la procedencia

 

ACCION DE GRUPO-Duplicación de elementos definitorios que sirven de fundamento a la doctrina de la preexistencia del grupo

 

ACCION DE GRUPO-Elementos estructurales de conformidad con diseño constitucional

 

ACCION DE GRUPO-Desproporcionalidad del requisito de condiciones uniformes respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad

 

ACCION DE GRUPO-Relación de causalidad definida en términos jurídicos atendiendo naturaleza de intereses protegidos y concepción solidarista

 

Referencia: expediente D-4939

 

 

Demandante: Manuel Leonidas Palacios Córdoba.

 

Magistrado Ponente (E):

Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES

 

 

 

Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil cuatro (2004).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

 

 

 

 

 

Cumplidos los trámites procesales y legales propios del proceso de constitucionalidad, la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, procede a decidir el asunto de la referencia.

 

 

 

 

 

Diario Oficial No. 43.357

Cinco  (05) de agosto de 1998,

 

 

“Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Considera el demandante que la interpretación de las disposiciones acusadas vulnera las normas contenidas en los artículos 2, 5, 13, 14, 16, 29, 38, 84, 88 inc 2º, 89, 229 y 243,  de la Constitución Política.

 

Antes de exponer las razones por las cuales considera que las disposiciones acusadas son contrarias a la Carta, el actor aclara que, conforme a lo dicho por la Corte en la Sentencia C-1436 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) y C-426 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), es posible plantear juicios de inconstitucionalidad contra interpretaciones que de las normas jurídicas hagan los operadores jurídicos, cuando las mismas involucran un problema de carácter constitucional.

 

Señala que el caso que somete a consideración de la Corte no es sólo similar al que originó las Sentencias C-1436 de 2000 y C-426 de 2002, sino que es “más patente y de más graves consecuencias”. Por tanto, solicita no que la Corte declare la inexequibilidad de las disposiciones,  sino que pronuncie decisión de fondo con el fin de fijar el alcance y entendimiento a que deben someterse tales disposiciones legales.  Indica que la inconstitucionalidad de las disposiciones demandadas (artículos 3, 46 y 48 de la ley 472 de 1998), se origina en la interpretación que el Consejo de Estado ha hecho de su texto, en cuanto ha introducido un condicionamiento para la procedibilidad de la acción de grupo, consistente en que el grupo como entidad,  debe existir antes de la ocurrencia del hecho dañino.

 

Sobre el punto, cita apartes de la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado contenida en los expedientes AG-002 auto del 1 de febrero de 2002, AG-064 auto del 11 de diciembre de 2002 y AG-021 auto del 18 de octubre de 2001, en los que se consideró:

 

 

 

 

 

 

 

De otro lado, indica que la postura de la Corporación no ha sido unánime ni tampoco uniforme.  Para ello cita un salvamento de voto del Consejero  Jesús María Carrillo Ballesteros, contenido en el expediente AG-17001-23-31-000-2002-0079-01, en donde se afirmó que:

 

 

 

 

 

Concluye el actor, indicando que con la adopción del nuevo reglamento interno del Consejo de Estado, Acuerdo No. 58 de 2003, en el que se dispuso que la competencia para resolver sobre los asuntos relacionados con las acciones de grupo quedaría radicada en la sección tercera, se ha terminado por imponer en la práctica jurisprudencial la llamada “teoría de la preexistencia del grupo”.

 

Frente a esta situación el actor formula los siguientes cargos: 

 

 

Para el actor, las disposiciones contenidas en los artículos 3 y 47 de la ley 472 de 1998 no exigen la preexistencia del grupo como requisito de procedibilidad de la acción de grupo.  Lo que implica que los jueces en este asunto han traspasado los confines de la ley para adoptar una posición restrictiva respecto de la procedibilidad.  Para el actor, si el legislador hubiese querido introducir excepciones o prohibiciones en esta materia lo habría hecho de manera expresa.

 

De otro lado, afirma el actor que al no existir una norma jurídica que indique que los perjuicios causados a una serie de personas no preagrupadas previamente al hecho generador del daño, implica también una vulneración al principio de legalidad, pues de intentarse cualquier vía procesal, los jueces estarían en la obligación de declarar la nulidad por  trámite inadecuado.

 

Señala también el actor, que la jurisprudencia del Consejo de Estado, desconoce la prohibición del artículo 84 de la Constitución  “cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permiso licencia o requisitos adicionales para su ejercicio”

 

 

Para el demandante, el Consejo de Estado desconoce el principio de igualdad, ya que limita el derecho de las personas no preagrupadas, y que han sufrido perjuicios con ocasión de un hecho dañino común,  de acceder directamente a la administración de Justicia mediante la acción de grupo; limitación que introduce el Consejo de Estado sin que exista un “fundamento constitucional ni legal” para ello, o un “argumento objetivo”; o que sea necesario por la existencia del “interés jurídico general”; e incluso “sin que la acción de los no preagrupados perjudique un interés ajeno.”  Acerca del alcance del principio de igualdad, el actor cita apartes de la sentencia C-371 de 2000 (sobre acciones afirmativas) y C-410 de 2001 (sobre el test de igualdad y la justificación del trato diferente).

 

Según el actor, la doctrina de la “preexistencia del grupo” no tiene carácter remedial, ni compensador, sino que por el contrario margina a las personas no preagrupadas y perpetúa su situación de desigualdad, ya que jamás podrían presentar acciones de grupo. De otro lado, negar la posibilidad de perseguir la indemnización por esta vía implica que las personas no preagrupadas deberán esperar el tiempo que tarde un proceso ordinario para ver satisfechas sus pretensiones (10 a 12 años), mientras que los preagrupados podrán conseguir su propósito por la vía de la acción de grupo en un año aproximadamente.

 

 

 

 

Para el actor,  el artículo 88 de la Constitución, que consagra las acciones populares y de grupo, estableció un criterio de preferencia de la acción de grupo como acción indemnizatoria respecto de las acciones ordinarias.  En esta medida afirma que, la introducción de diferenciaciones a partir de la preexistencia o no del grupo, desconoce la voluntad del constituyente.  Para el actor el “derecho de preferencia” indica que el aspecto de la existencia del grupo deba ser interpretado de manera amplia y no de manera limitada.  Indica que “entender que la preexistencia del grupo y su entidad social es lo que legitima a sus miembros cuando son afectados por un mismo hecho para acceder a un proceso preferente y sumario de reparación implicaría convertirlo en un derecho de -élites-”, lo que según él, implicaría  “que sólo podría ser ejercido  por las organizaciones y no por las personas de cultura –atrasadas- o  del común, quienes se distinguen por actividades individuales e independientes.”  Concluye el actor indicando que, si la interpretación del Consejo de Estado logra consolidarse, esto podría conducir a que en la práctica “la gran mayoría del pueblo colombiano (los no pertenecientes a organizaciones) jamás podría acceder a ese instrumento constitucional.”

 

 

 

 

 

 

 

 

Ana Lucía Gutiérrez Guingue, actuando en calidad de apoderada del Ministerio del Interior y de Justicia, solicita a la Corte que se declare inhibida para resolver el caso planteado. 

 

Afirma que la Corte no tiene competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad de “instrumentos” diferentes a los indicados en el artículo 241 de la Constitución y que en esta medida, no le corresponde efectuar pronunciamiento alguno respecto de las interpretaciones que sobre las disposiciones legales realicen otros operadores jurídicos.  Para ello, cita apartes de la Sentencia C-621 de 2001 que señaló que "el derecho de los ciudadanos consiste en  ejercer una acción de inconstitucionalidad, es decir, en pedir que una norma legal sea excluida del ordenamiento jurídico por contradecir la Constitución”  y que por tanto  “no es ésta una acción de interpretación general del derecho, ni de reafirmación de la constitucionalidad de una norma legal cuya validez siempre se presume, ni de fijación del sentido de una norma específica”.

 

Afirma igualmente que, según el artículo 230 de la Constitución, "los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley", lo que quiere decir que la jurisprudencia proferida por los jueces  y los cuerpos colegiados, no constituye un precedente obligatorio, salvo lo establecido en el artículo 158 del CCA y lo relacionado con los pronunciamientos de constitucionalidad, justamente por tratarse de herramientas que juegan un papel auxiliar en la dinámica jurídica. Según la interviniente, provocar un fallo de constitucionalidad sobre las interpretaciones conduciría a petrificar el ordenamiento y a limitar la capacidad interpretativa del juzgador, afectando así la posibilidad de que el juez decida los asuntos considerando las particularidades del caso concreto.  En conclusión, indica que decisiones en este sentido podrían afectar el principio de autonomía judicial y la posibilidad de evolución de la jurisprudencia de las diferentes corporaciones.

 

Por último, recuerda que las decisiones de los jueces en asuntos de acciones de grupo tienen efectos inter partes, lo que suma argumentos para indicar la incompetencia de la Corte, que como se sabe, sólo puede pronunciarse sobre instrumentos jurídicos de exigibilidad general.

 

 

Karin Irina Kuhfeldt Salazar, actuando en calidad de defensora delegada para asuntos constitucionales y legales de la Defensoría del Pueblo, solicita la declaración de exequibilidad condicionada de las disposiciones demandadas.

 

Para la interviniente “la acción de grupo busca que se simplifique la administración de justicia y se aúnen esfuerzos para solicitar el resarcimiento de perjuicios causados por un evento determinado. Es por ello que ésta tiene sentido cuando se permite que un grupo de individuos, afectados por un acontecimiento determinado por encontrarse en circunstancias iguales ante el mismo, puedan interponer una sola acción” esto permite, a juicio de la defensora delegada, que se logren “economías de escala, en términos de número de procesos, pruebas y representación jurídica, y se precaven las dificultades de diversas interpretaciones de los hechos por parte del juez, además de un crucial efecto de economía procesal que reduce el desgaste del aparato judicial y tiende a ayudar en la lucha contra la congestión de la administración de justicia.”

 

Después de describir las disposiciones demandadas y referir algunas interpretaciones, además de citar apartes de las sentencias C-215 de 1999 y C-1062 de 2000, la interviniente refiere que “el interés de esta demanda no es la parte resolutiva sino la parte motiva” pues la “comunidad jurídica nacional ve con preocupación la interpretación restrictiva que el Consejo de Estado le ha venido otorgando a las acciones populares, al exigir la preexistencia del grupo de víctimas.”  En este sentido, refiere cómo el Consejo de Estado decidió confirmar el auto que declaraba la nulidad de la acción de grupo instaurada por un grupo de habitantes víctimas de los terribles sucesos acaecidos en el corregimiento de Bellavista, municipio de Bojayá, bajo el argumento de que no se reunían las condiciones uniformes que deben caracterizar al grupo, según la interpretación del artículo 46 de la ley 472 de 1998.  Para la interviniente “en sentir del alto Tribunal esto significa que las condiciones uniformes implican la preexistencia del grupo, y que ni siquiera las condiciones sociales y culturales de una comunidad como lo eran los habitantes del poblado de Bellavista, en Bojayá, bastan para llenar tal requisito.”

 

En consecuencia, solicita a la Corte que “abstracción hecha  del sentido de la parte resolutiva, se permita señalar en la parte motiva, con el carácter de ratio decidendi, que en las acciones de grupo no aplica la preexistencia del grupo de víctimas, sino que el grupo nace al momento del hecho causante del daño, y en virtud del mismo.”

 

 

Una vez finalizado el término de fijación en lista, recibidas las intervenciones de rigor y rendido el concepto del Procurador, el magistrado sustanciador consideró oportuno poner en conocimiento del Honorable Consejo de Estado la totalidad de los documentos obrantes en el expediente, considerando que el problema jurídico constitucional en el presente caso guardaba relación con los pronunciamientos judiciales de dicha Corporación en materia de acciones de grupo.

 

En escrito presentado en esta Corporación el día 1 de marzo de 2004, el Presidente de la Sección Tercera del Consejo de Estado, Ramiro Saavedra Becerra, indicó algunas de las razones por las cuales no debe prosperar la pretensión de exequibilidad condicionada que persiguen el actor y algunos de los intervinientes.

 

Para el interviniente, la disposición contenida en el artículo 46 de la ley 472 de 1998 exige que se cumplan dos requisitos para la procedencia de la acción de grupo. “El primero, que quienes la formulan reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para ellos y, el segundo, que tales condiciones existan, igualmente, respecto de los elementos que configuran la responsabilidad.” (resaltado en el original).  Según  su parecer, ello implica que el primer requisito se refiera a un “concepto diferente del hecho generador del daño, puesto que  el mismo está comprendido en la exigencia de condiciones uniformes respecto de los elementos que configuran la responsabilidad, y estos últimos son, precisamente, el hecho generador del daño, el daño y el nexo causal entre aquél y éste.”

 

Esta interpretación, indica, está guiada por el llamado principio “del efecto útil de las normas” según el cual debe considerarse, de entre varias interpretaciones de una disposición normativa, aquella que permita consecuencias jurídicas sobre la que no las prevea, o sobre la que prevea consecuencias superfluas o innecesarias. En este sentido, el Consejo de Estado ha considerado que “las condiciones comunes respecto de la causa que origina el daño aluden a aquellas características que permiten que un conjunto de personas se relacionen entre sí y conformen un grupo determinado, que se encuentra en una misma situación de la cual resulta su exposición especial a sufrir un perjuicio que posteriormente se les ocasiona.”

 

De otro lado, afirma que la Corporación que preside ha entendido que la finalidad del artículo 88 de la Constitución es “brindarles una protección especial a determinados y relevantes sectores de las sociedad, en el evento en que resultaren perjudicados por una misma acción u omisión”, lo que implica que tales acciones persigan la protección “de intereses de especial entidad.” En este sentido, la finalidad de la acción es la protección de sectores y de intereses de importancia singular, situación que no puede predicarse de la simple reunión de personas y de la yuxtaposición de sus intereses particulares, para lo cual existe, como mecanismo judicial de protección, la acumulación subjetiva de pretensiones en el procedimiento ordinario.  Esta interpretación se encuentra conforme con lo dispuesto en la sentencia C-215 de 1999, en la que se precisó que las acciones de grupo están diseñadas para  reparar daños que afecten a “grupos de especial entidad o a sectores específicos de la población.”

 

Por lo anterior, no es cierto, como lo afirma el actor, que el Consejo de Estado se haya inventado un nuevo requisito de procedibilidad, sino que por el contrario, la interpretación de la ley 472 de 1998, ha respetado criterios constitucionales de interpretación (principio del efecto útil) y se aviene a la interpretación de las disposiciones constitucionales efectuada por la Corte Constitucional.

 

Tampoco comparte el ciudadano magistrado el argumento según el cual, la interpretación del Consejo de Estado desconoce el principio de igualdad.  Sobre el punto indica que, “partiendo de la base de la especial entidad de los grupos o sectores de la sociedad que pueden hacer uso de la acción... el legislador  quiso adoptar un proceso favorable para grupos de especial entidad, con el fin de garantizar igualdad real y efectiva, estableciendo un criterio de diferenciación constitucionalmente admisible.” En este sentido, no podría afirmarse que la sola pluralidad determina la procedibilidad de la acción, situación que sería efectivamente discriminatoria, ya que nada justifica que un grupo de personas, que no alcance a conformar un conjunto tan numeroso, deba, entonces,  verse sometido a las reglas del proceso ordinario.

 

Así mismo, es importante aclarar que la tesis de la preexistencia no se ha interpretado ni debe interpretarse  en el sentido de que los actores “están obligados a ser asociados con antelación”, pues la condiciones uniformes de un grupo no surgen necesariamente de su vinculación a una persona jurídica, e incluso puede suceder que a pesar de estar asociados, esta situación no constituya la situación común respecto de la causa del daño.

 

Por último, frente al cargo de violación del debido proceso, en cuanto no existe, según el actor, causal de nulidad que indique que los asuntos que no sean susceptibles de acción de grupo, lo sean  respecto de la acción de reparación directa, el interviniente considera que el argumento es equivocado, pues el numeral 4 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil es aplicable a las acciones de grupo, por remisión del artículo 68 de la ley 472 de 1998. Si en dicho numeral se contempla como causal de nulidad el trámite de una demanda por proceso diferente al que corresponde, es obligación del juez declarar la nulidad, y por mandato de la propia ley 472 de 1998, readecuar el trámite de la demanda según la acción correspondiente. Esta disposición, contrario a lo que afirma el demandante “permite garantizar el acceso a la justicia de quienes equivocadamente ejercieron la acción de grupo.”

 

Finalmente, el interviniente anexa a su escrito copia de las providencias del 2 de febrero de 2001, expediente AG 017;  del 17 de mayo de 2001, expediente AG 0010;  del 11 de diciembre de 2002,  expediente AG 064; del 31 de julio de 2003, expediente AG 005;  y  del 4 de septiembre de 2003, expediente AG 0031, en las cuales se han aplicado y desarrollado los argumentos que se han presentado a consideración de la Corte en esta oportunidad.

 

 

 

De otro lado, indica que esta doctrina aplicada en el caso de la acción de grupo presentada por los perjudicados con la masacre de Bojayá  resulta inconstitucional, pues ni la Constitución, ni la ley exigen que los perjudicados sean la totalidad de los pobladores de una región. Según el interviniente este caso demuestra como la aplicación de esta doctrina resulta contraria a una de las finalidades del Estado, cual es la de garantizar la efectividad de los derechos de los ciudadanos. Anexa copias informales de las providencias del 28 de agosto de 2003 AG 27001-23-31-000-2002-01463-01 y del 25 de septiembre de 2003 AG-27001-23-31-000-2002-01001-01, en las cuales el Consejo de Estado resolvió los recursos de apelación que fueron interpuestos contra los autos del Tribunal Administrativo del Chocó, en los que se había declarado improcedente la acción de grupo presentada por los perjudicados con la masacre de Bojayá.

 

Indica además que con la introducción de este requisito de procedibilidad, se desconoce el principio de separación de poderes, la prohibición constitucional del artículo 84, y los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

 

Los ciudadanos Emilio Chávez Hurtado y Jaime Uribe Cortés, intervinientes en el presente asunto, presentaron argumentos muy similares a los del ciudadano Dagoberto Pérez, por lo cual, la Corte omitirá resumir sus intervenciones.

 

El ciudadano Alexander Riascos Tovar  intervino en el presente asunto, con el fin de coadyuvar la demanda. Indica el interviniente que con la teoría de la preexistencia del grupo, el Consejo de Estado además de desconocer la prohibición del artículo 84 constitucional, vulnera el inciso segundo del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, por cuanto establece un requisito procesal.

 

Así mismo, indica que tal doctrina desconoce el mandato del artículo 230 de la Constitución, en la medida en que ignora “el precedente de la jurisprudencia constitucional sentada por la Corte Constitucional en las sentencias C-011 de 1994 y T-572 de 1992.”  Por último, el interviniente solicita a la Corte que se dicte sentencia de fondo sobre el asunto acogiendo las pretensiones de la demanda  y se le “fije efecto retroactivo o ex tunc, a partir del 16 de agosto de 2000, fecha en que fue declarado exequible el artículo 55 de la ley 472 de 1998”, esto  con el propósito de no permitir que se excluyan  de protección a las personas no preagrupadas como ha sido el caso de las personas perjudicadas con la masacre de Bojayá.

 

 

La ciudadana Beatriz Londoño Toro, actuando como directora del Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario, solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de las disposiciones acusadas.

 

Indica la interviniente que la Corte tiene competencia para pronunciarse sobre las pretensiones de la demanda de inconstitucionalidad elevada por el ciudadano Palacios Córdoba. Esto se justifica porque es deber de la Corte fijar el alcance de las interpretaciones de las disposiciones legales a fin de que las mismas se ajusten debidamente a la Constitución, máxime si en este caso están involucrados los derechos de los colombianos a acceder a la justicia y a ejercer las acciones constitucionales.  Así mismo, indica la interviniente que existen dos precedentes de la Corte sobre el punto (sentencias C-1436 de 2000 y C-426 de 2002) y que en el último de estos asuntos, la Corte indicó que los argumentos para la viabilidad de este tipo de examen eran precisamente los referidos a las garantías de vigencia de la Constitución y de acceso a la justicia en materia de acciones públicas.

 

Afirma, que el modelo normativo que se estudió y se tuvo en cuenta  en el diseño de la ley 472 de 1998 es el del sistema anglosajón, en el cual el ejercicio judicial se ha inspirado en la necesidad de la justicia material para grupos de personas, quienes de actuar separadamente tendrían menores posibilidades de un resultado grupal favorable.  En derecho anglosajón el juez tiene competencia para otorgar o no la moción de certificación del grupo, que “no es otra cosa que la verificación directa de las condiciones de idoneidad jurídica y representatividad social que tenga el apoderado de la clase para efectos de una mejor defensa de sus intereses”.

 

Indica la interviniente que la tesis de la preexistencia del grupo no existe en el sistema anglosajón. Justifica su tesis con algunos casos en los cuales se considera procedente dicha acción: i) los habitantes de un poblado cuya planta de tratamiento de aguas es contaminada por un derrame de plaguicidas, ii) los trabajadores de aerolíneas que permanecen expuestos al humo del tabaco, ante la permisión de consumo de tabaco en áreas especiales, iii) los usuarios del servicio de taxis, ante la alteración de los taxímetros, iv) las personas de raza negra que son detenidos en las calles en forma reiterada, por supuesto porte de drogas o de armas, v) los pacientes usuarios de aparatos especiales para realización de diálisis, que generan efectos secundarios no informados,  vi) los consumidores de insulina modificada genéticamente, no informados sobre efectos secundarios, vii) los habitantes de Nueva York expuestos a la liberación de plomo de la pintura del metro.

 

De otro lado, señala que el Legislador no previó como requisito de procedibilidad el de la preexistencia del grupo, y que incluso la noción de grupo fue definida por el Constituyente como “un número plural de personas”. Luego, según su parecer, la jurisprudencia del Consejo de Estado agrega un contenido a la disposición, que sólo consigue restringir el acceso a la justicia en materia de acciones de grupo.

 

Finalmente, indica que,  la exigencia de “condiciones uniformes” no es sinónimo de condiciones iguales, que el juicio sobre este punto, que se realiza en el trámite de la admisión, no debe ser tan exhaustivo que termine por sustituir la valoración propia de la sentencia; que es importante tener en cuenta los demás elementos de informalidad que garantizan el derecho de acceso en este tipo de asuntos, como es el caso de permitir la representación judicial en cabeza del abogado coordinador;  y  que es indispensable analizar las ventajas de economía procesal y de descongestión judicial que tales acciones implican, ventajas que no han sido examinadas con suficiencia en el orden interno.

 

En conclusión, para la interviniente, “la tesis de la preexistencia del grupo es una condena a muerte para las acciones de grupo.”

 

 

 

El Procurador General Edgardo Maya Villazón, mediante concepto No. 3470, solicitó la declaración de exequibilidad condicionada de las disposiciones acusadas.

 

Para el Procurador, la lectura de las disposiciones del artículo 88 de la Constitución, y de las contenidas en los artículos 3 , 46 y 48 de la ley 472 de 1998, muestra que  “ni el Constituyente, ni el legislador quisieron... limitar el ejercicio de tal acción a quienes sean  miembros de un grupo constituido con anterioridad a la ocurrencia del daño cuya indemnización se busca.”

 

Así, la noción de grupo para efectos de la procedibilidad de la acción es aquella cuyo referente es el de un número plural de personas (que según lo dispuesto por el legislador debe estar integrado al menos por veinte personas) que tienen un elemento común, “que no es otro que la causa del daño y el bien o interés cuya afectación debe ser enmendada”, según lo manifestó la Corte Constitucional en la sentencia C-215 de 1999.

 

Indica igualmente la vista fiscal que, respecto de la expresión “conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas (art. 3 y 46 de la ley 472 de 1998)” la Corte Constitucional en sentencia C-1062 de 2000 indicó que  “las personas que se han visto afectadas en un interés jurídico deben compartir la misma situación respecto de la causa que originó los perjuicios individuales y frente a los demás elementos atribuibles (sic) a la responsabilidad; es decir, que el hecho generador del daño sea idéntico”.

 

En este orden de ideas, si el Constituyente y el Legislador, al definir el grupo necesario para que proceda la acción no establecieron requisitos distintos a la existencia de un número plural de personas, es necesario concluir que la interpretación del Consejo de Estado, al exigir el requisito de la preexistencia, desconoce el inciso segundo del artículo 88 superior y el principio de legalidad.

 

Así mismo, al introducir un requisito de accesibilidad que no está determinado en la ley, se desconocen los derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al reconocimiento de la personalidad jurídica (artículos 29, 229 y 14 de la CN).

 

Desconoce también el derecho a la igualdad, pues conlleva un tratamiento discriminatorio injustificado “respecto de aquellas personas que no obstante haber sufrido un daño a un interés jurídico, causado por un hecho idéntico... no pueda hacer uso de este instrumento de defensa judicial, por no haber conformado de hecho o de derecho un grupo con anterioridad.”  Esto, indica la vista fiscal, conduciría a que las personas deban agruparse a futuro para poder ejercer la acción de grupo.

 

En conclusión, el Procurador solicita que se declare la exequibilidad de las disposiciones demandadas “siempre y cuando se entienda que no es requisito de procedibilidad de la acción de grupo, que éste se haya constituido  con antelación a la ocurrencia del daño cuya indemnización se pretende por parte de los miembros del mismo.”

 

 

 

 

1- La Sala Plena de la Corte Constitucional es en principio competente para decidir sobre la constitucionalidad de los artículos 3º, 46 y 48 de la ley 472 de 1998, de conformidad con el artículo 241, numeral 4º de la Constitución, puesto que se trata de una demanda ciudadana contra normas que se encuentran contenidas en una ley.

 

 

2- Aunque ninguno de los intervinientes ni la Vista Fiscal plantearon el tema, comienza la Corte, por obvias consideraciones procesales, por examinar si frente a dos de las disposiciones acusadas existe o no cosa juzgada constitucional. Y la razón es la siguiente: la sentencia C-215 de 1999, MP Martha Victoria Sáchica Méndez, declaró la exequibilidad, entre otras disposiciones de la Ley 472 de 1998, del artículo 46 y del inciso segundo del artículo 48 de ese cuerpo normativo, que son normas demandadas en la presente oportunidad.  Esto sugiere que puede existir cosa juzgada frente a esas dos normas, por cuanto la parte resolutiva no limitó expresamente el alcance de la decisión de la Corte a los cargos analizados, por lo cual podría entenderse que la cosa juzgada frente a esas dos disposiciones es absoluta.

 

3- Frente al inciso segundo del artículo 48, la Corte considera que existe cosa juzgada. En efecto, esa disposición establece que, sin perjuicio del derecho que asiste a los interesados, el Defensor del Pueblo y los personeros municipales y distritales “podrán, interponer acciones de grupo en nombre de cualquier persona que se lo solicite o que se encuentre en situación de desamparo o indefensión”, y en esos casos, dichos funcionarios “serán parte en el proceso judicial junto con los agraviados.” En aquella ocasión, los demandantes consideraron que ese precepto era inexequible, por cuanto no sólo atentaba contra la igualdad y el libre ejercicio de la abogacía sino que, además, no es función constitucional ni legal del Defensor del Pueblo interponer acciones de grupo. La sentencia C-215 de 1999 rechazó esos cargos, pues consideró que ese inciso no “desconoce el derecho de las personas que hubieren sufrido un perjuicio individual a ejercer directamente la acción de grupo”,  y por el contrario establece una garantía suplementaria a favor de esas personas pues, en caso de que no cuenten “con los medios necesarios para incoar dicha acción, podrán hacer efectivo su derecho a través del Defensor del Pueblo o de los Personeros”, lo cual armoniza con las funciones propias de esas autoridades.

 

Por consiguiente, como existe cosa juzgada frente a ese inciso segundo del artículo 48 de la Ley 472 de 1998, la Corte se estará a lo resuelto al respecto en la citada sentencia C-215 de 1999.

 

4- La situación no es clara frente al artículo 46 de la ley 472 de 1998. Así, ese artículo fue integralmente declarado exequible por la parte resolutiva de la sentencia C-215 de 1999, sin que la providencia hubiera limitado explícitamente la cosa juzgada. Sin embargo, un análisis detenido de ese pronunciamiento indica que el estudio de la Corte se refiere únicamente al segundo inciso de ese artículo 46, que trata el tema de la finalidad de las acciones de grupo, pero no recae sobre el inciso primero ni sobre el tercero, que definen la titularidad de esa acción, tal y como se verá a continuación.

 

5- En dicha oportunidad, los actores alegaban que ese artículo 46 era inconstitucional  porque limitaba “el alcance de las acciones de grupo en la medida que no todos los demandantes buscan una sentencia condenatoria, sino declarativa o de ejecución.” La sentencia C-215 de 1999 rechazó ese cargo con las siguientes concretas y puntuales consideraciones, que la Corte transcribe integralmente:

 

 

 

 

Por ende, no es viable el cargo formulado, pues el actor desconoce la naturaleza de la acción de grupo, cual es la definida en el artículo 46 de la Ley 472 de 1998, en consonancia con el artículo 88 de la Constitución.”

 

 

Nótese que en esa oportunidad, tanto el cargo de la demanda como la motivación de la Corte, se centraron en la finalidad de la acción de grupo, pero no analizaron su titularidad. La sentencia C-215 de 1999 simplemente señaló que la ley puede definir como objeto de la acción de grupo el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios, por cuanto esa definición legal armoniza con el diseño constitucional de esa figura. Y es claro que si bien el Legislador, dentro de su libertad de configuración, puede atribuir objetivos más amplios a la acción de grupo, la Carta no se opone a una definición puramente indemnizatoria de esa figura. Con todo, es claro que, en desarrollo de los principios constitucionales de prevalencia de los derechos de la persona y de acceso a la justicia (CP arts. 5º y 229), esa naturaleza indemnizatoria de la acción de grupo debe ser interpretada por los operadores jurídicos de manera amplia, esto es, que ella no sólo cubre la indemnización por pago de un equivalente monetario, sino también, tal y como lo han indicado la doctrina y la práctica jurisprudencial comparadVer al respecto, la jurisprudencia de la Corte Interamericana, que ha desarrollado formas de reparación e por la violación masiva de derechos humanos que trascienden la pura indemnización con equivalente monetario, como la restitutio in integrum, la satisfacción o las garantías de no repetición. Ver por ejemplo Caso Castillo Páez. Sentencia de reparaciones del 27 de noviembre de 1998, Parr 48. A nivel doctrinal y de derecho comparado, ver, entre otros, Antonio Gidi. “Las acciones colectivas en Estados Unidos”, Henrik Lindblom y Roberth Nordth. “La ley sueca de procedimientos colectivos”. Los dos artículos en Antonio Gidi y Eduardo Ferrer Mac-Gregor (Coord). Procesos Colectivos. La tutela de los derechos difusos, colectivos e individuales en una perspectiva comparada. México, Porrua, 2003, pp 11, y ss, y pp 96 ss, que muestran distintos tipos de remedios judiciales en las acciones de grupo. Para el caso colombiano, ver Juan Carlos Henao. “La defensa de los derechos colectivos y de los de grupo en la responsabilidad civil del Estado en derecho colombiano y francés” en El Derecho Público a comienzos del siglo XXI. Estudios en homenaje al profesor Allan R. Brewer-Carías, tomo II, Civitas Ed., Madrid, 2003, pgs. 2745-2790., otras formas de indemnización, como el restablecimiento del derecho in natura o la imposición de obligaciones de hacer que no tienen estrictamente equivalente pecuniario, pero que permiten restablecer y dejar indemne el derecho que fue vulnerado.

 

6- Es claro entonces que frente al inciso segundo del artículo 46 de la Ley 472 de 1998, que señala la naturaleza indemnizatoria de la acción de grupo, existe cosa juzgada constitucional y la Corte se estará a lo resuelto en la citada sentencia C-215 de 1999. Sin embargo, el problema surge frente a los incisos primero y tercero de esa misma disposición, que definen y regulan otros aspectos de la acción de grupo, y en especial su titularidad y ciertos requisitos de procedibilidad. Para comprobarlo, conviene transcribir  nuevamente esa disposición en su totalidad. Dice el citado precepto:

 

 

 

 

 

 

La sentencia C-215 de 1999 no hizo siquiera un comentario respecto de los requisitos de procedibilidad de la acción de grupo, ni sobre los elementos definitorios de sus titulares, que son los asuntos regulados por los incisos primero y tercero del artículo 46, lo cual indica que la Corte únicamente analizó el inciso segundo de esa disposición. Esa conclusión se ve reforzada por las consideraciones que la sentencia C-215 de 1999 realizó sobre la constitucionalidad de esa disposición, las cuales comienzan así: “Para la Corte, el inciso acusado no hace más que desarrollar el contenido del inciso segundo del artículo 88 de la Carta…(subrayas no originales)”. Nótese pues que la Corte hace referencia al “inciso acusado” y no al “artículo acusado”, lo cual confirma que esta sentencia únicamente se pronunció sobre el inciso segundo del artículo 46 de la Ley 472 de 1998, y no sobre la totalidad de esa disposición, pues los incisos primero y tercero definen aspectos claramente diferentes (titularidad y ciertas condiciones de procedibilidad) a aquellos regulados por el inciso segundo (finalidad indemnizatoria de la acción de grupo).

 

7- Por todo lo anterior, la Corte concluye que frente a los incisos primero y tercero de  del artículo 46 de la Ley 472 de 1998 no hubo ningún análisis en la sentencia C-215 de 1999, por lo que es necesario analizar si frente a esos incisos existe cosa juzgada,  o si ésta es meramente aparente.  Ahora bien, sobre la cosa juzgada aparente se pronunció la sentencia C-397 de 1995, en los siguientes términos.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

8- La anterior doctrina permite concluir que en el presente caso, la cosa juzgada respecto a los incisos primero y tercero de  del artículo 46 de la Ley 472 de 1998 es meramente aparente. Es cierto que esos apartes (i) fueron declarados exequibles por la sentencia C-215 de 1999, pero (ii) dicha providencia no hizo el mínimo análisis sobre la constitucionalidad de esos incisos. Esto muestra (iii) que la parte resolutiva incurrió en un error, lo cual se ve confirmado por ciertas expresiones de la sentencia –la referencia al inciso, y no al artículo, demandado- que corroboran que la Corte entendía que la demanda y su decisión recaían únicamente sobre el inciso segundo del artículo 46 de la Ley 472 de 1998, y no sobre la totalidad de esa disposición. Por consiguiente la Corte analizará los cargos de la demanda dirigidos contra los incisos primero y tercero del citado artículo 46, por cuanto éstos no se encuentran cubiertos por la cosa juzgada constitucional.  

 

 

 

 

10- Conforme a lo anterior, aparentemente el interrogante constitucional que plantea la presente demanda es el siguiente: ¿se ajusta o no a la Carta la interpretación del Consejo de Estado sobre la necesaria preexistencia del grupo como requisito de procedibilidad de las acciones de grupo? Sin embargo, un examen más atento muestra que la determinación del problema constitucional a ser resuelto en el presente caso no es obvia, por las siguientes dos razones, que surgen del razonamiento de aquellos intervinientes que se opusieron a la demanda. En primer término, algunos objetan la competencia de la Corte para controlar las interpretaciones de las disposiciones acusadas. De otro lado, otro interviniente argumenta que la interpretación del Consejo de Estado del alcance de los preceptos acusados es jurídicamente adecuada, con lo cual sugiere que si algún vicio constitucional pudiera tener la doctrina de la preexistencia del grupo como requisito de procedibilidad en las acciones de grupo, dicho problema derivaría del contenido normativo de las disposiciones acusadas y no de la actividad interpretativa de Consejo de Estado, por lo cual debe entenderse que la demanda o es inepta o está dirigida contra los artículos de la ley, y no contra la jurisprudencia del Consejo de Estado.  

 

Como vemos, ambas objeciones deben ser analizadas previamente al examen de los cargos de la demanda, puesto que ellas cuestionan la posibilidad de que la Corte aborde el problema material aparentemente planteado por el actor, ya sea porque esta Corporación sería incompetente para controlar –en sede de control abstracto de constitucionalidad- las interpretaciones de los jueces, ya sea porque la demanda sería inepta o estaría en realidad dirigida contra los preceptos legales y no contra la jurisprudencia del Consejo de Estado. Entra pues la Corte a examinar ambos reparos.

 

 

11- La tesis de la falta de competencia de esta Corte para controlar, en sede constitucional, interpretaciones de los jueces, se funda en la idea de que dicho control versaría no sobre el contenido del precepto demandado sino sobre su aplicación, lo cual no sólo desfigura el control de constitucionalidad, tal y como está previsto en la Carta, sino que además podría afectar la autonomía de los funcionarios judiciales, la cual se encuentra constitucionalmente protegida.

 

La Corte considera que la anterior tesis parte de dos premisas ciertas, como son (i) la naturaleza esencialmente abstracta del control constitucional en Colombia y (ii) la protección que la Carta confiere a la autonomía interpretativa de los jueces. Sin  embargo, esa tesis infiere de esas premisas una conclusión excesiva. En efecto, como se mostrará a continuación, esas premisas no implican la incompetencia de esta Corte para enjuiciar, en sede de control constitucional, interpretaciones de los funcionarios judiciales; esas premisas muestran, empero, que ese control es excepcional.

 

12- Sin lugar a dudas, en Colombia el control constitucional derivado de una demanda ciudadana es abstracto, al menos por las siguientes dos razones: de un lado, porque se hace al margen de cualquier litigio concreto, ya que cualquier ciudadano puede demandar cualquier ley, aun cuando ésta no lo afecte directamente (CP arts 40, 214 ord 4º y 242 ord 1º). Y de otro lado, por cuanto el objeto del control es una disposición legal, ya que el análisis y la decisión de la Corte recaen sobre la ley demandada, ya sea por problemas de su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación (CP art. 241 ord 4º), y no sobre su aplicación concreta. 

 

Por consiguiente, el control constitucional rogado o por demanda ciudadana es abstracto y recae sobre las leyes y no sobre la actividad de los jueces. Esta característica ha sido resaltada por esta Corte en numerosas ocasiones, cuando ha dicho que la “acción pública de inconstitucionalidad es un mecanismo que busca el cotejo, por la autoridad judicial competente -en Colombia, la Corte Constitucional- entre el precepto legal demandado y los mandatos constitucionales”, y por ello el “análisis que efectúa la Corte debe darse en abstracto, teniendo en cuenta el contenido objetivo de la disposición examinada, y en ningún caso la aplicación concreta que ella tengaSentencia C-357 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En el mismo sentido, ver, entre otras, las sentencias C-153 de 1997, C-044 de 1998, C-380 de 2000 y C-426 de 2002.. Con ese criterio, la Corte se ha abstenido, en varios casos, de pronunciarse de fondo sobre ciertas demandas, cuando concluyó que éstas cuestionaban no tanto el contenido de la disposición acusada sino su aplicación por algunos tribunales. Por ejemplo, la sentencia C-380 de 2000, MP Vladimiro Naranjo Mesa, se inhibió de conocer una demanda, que pretendía que la Corte, por medio de una sentencia de exequibilidad condicionada, señalara que la pensión gracia contenida en el literal A del numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 también era aplicable a los educadores nacionales. La Corte se inhibió de conocer de la demanda pues consideró que era inepta, por cuanto la acusación no estaba dirigida contra el texto normativo demandado sino contra una pretendida aplicación indebida del mismo.

 

13- De otro lado, tal y como esta Corte lo ha señalado en numerosas oportunidades, la Constitución consagra una separación entre la jurisdicción constitucional y la jurisdicción ordinaria, y confiere autonomía funcional a los jueces para interpretar las disposiciones legales (CP arts. 230, 234 y 239), por lo que en principio no corresponde a la Corte Constitucional fijar, con fuerza erga omnes, el sentido autorizado de los textos legaleSobre este punto, ver entre otras, las sentencias C-371 de 1994, C-496 de 1994. Fundamento jurídico No 3, C-389 de 1996, fundamento 2, C-1436 de 2000, C-1106 de 2001, Fundamento 4, y C-426 de 2002, Fundamento 3.7.

 

14- Conforme a lo anterior, es cierto que el control constitucional recae esencialmente sobre las leyes, y no sobre su interpretación o aplicación, y que la Carta no sólo ampara la autonomía judicial (CP arts 228) sino que además establece una separación entre la jurisdicción constitucional y las otras jurisdicciones (CP arts 234, 236 y 241). Todo esto fortalece la idea de que esta Corte carece de competencia para, por vía de demanda ciudadana y con fuerza erga omnes, fijar el sentido autorizado de una determinada disposición legal, o controlar la labor de otros jueces u otras cortes.  Sin embargo, el alcance de esa conclusión no debe ser exagerado indebidamente, por cuanto la Constitución es norma de normas y constituye la base de todo el ordenamiento positivo (CP art. 4º), por lo cual los jueces ordinarios están también sometidos al imperio de sus mandatos. Además, corresponde a esta Corte la guarda de la integridad y supremacía de Constitución (CP art. 241). En tales circunstancias, es indudable que corresponde igualmente a esta Corte, dentro de ciertos límites, asegurar la subordinación de los funcionarios judiciales a la Constitución. Y esta  Corporación ha realizado esa labor de dos maneras: (i) en forma indirecta, por medio de sentencias interpretativas o condicionadas; y (ii) en forma directa. Entra la Corte a explicar brevemente estas dos vías.

 

15- Como es sabido, a veces los textos legales admiten interpretaciones distintas, y algunas de ellas pueden ser contrarias a la Constitución. Una primera vía por medio de la cual esta Corte se ve obligada a controlar –en forma indirecta- la constitucionalidad de ciertas interpretaciones es entonces cuando uno de esos textos es demandado por un ciudadano, puesto que no puede el juez constitucional expulsarlo del ordenamiento, por cuanto el artículo acusado admite ciertas interpretaciones constitucionales, pero tampoco puede la Corte declararlo exequible en forma pura y simple, por cuanto estaría legitimando ciertos entendimientos del mismo contrarios a la Carta. En esos eventos, la única alternativa es recurrir a una sentencia interpretativa o condicionada, y declarar exequible el texto legal, pero expulsando del ordenamiento el entendimiento de ese texto que resulta contrario a la Carta. Esta Corte ha explicado ese fenómeno de la siguiente manera:

 

 

 

 

Ahora bien, una sentencia condicionada o interpretativa implica un cierto control sobre las interpretaciones de los operadores judiciales puesto que expulsa del ordenamiento ciertos entendimientos de la disposición acusada. Sin embargo, ese control es indirecto y eventual pues opera en abstracto, ya que no se refiere a las interpretaciones específicas realizadas por determinados jueces o tribunales sino a entendimientos posibles e hipotéticos del texto acusado.

 

16- Una situación distinta ocurre cuando un ciudadano no cuestiona tanto el contenido abstracto de un determinado texto legal sino la interpretación específica que del mismo han hecho determinados jueces, tal y como ocurre en el presente caso. En esos eventos, el control recaería específicamente sobre la labor de los jueces, por lo cual su incidencia sobre la autonomía judicial es importante, lo cual explica, junto con la naturaleza abstracta del sistema de control de las leyes ejercido por la Corte, que dicho control directo de las interpretaciones sea excepcional.  Y específicamente, sólo en pocos casos, esta Corte ha procedido a enjuiciar directamente, por vía del control abstracto, esas interpretaciones realizadas por los jueceVer en particular las sentencias C-1436 de 2000, C-426 de 2002 y C-207 de 2003..

 

17- La Corte es pues competente para controlar ciertas interpretaciones de los funcionarios judiciales, cuando éstas planteen problemas constitucionales. Sin embargo, eso no significa que en todas las ocasiones en que los ciudadanos atacan, por vía de la acción pública de inconstitucionalidad, una interpretación judicial, la Corte deba proceder a examinar el cargo. En ocasiones, la demanda puede ser inepta. Por ejemplo puede suceder que realmente se trate de un asunto o discusión puramente legal, evento en el cual esta Corte no es competente y la demanda debe ser inadmitida, y en caso de que hubiere sido tramitada, la sentencia debe ser inhibitoria, puesto que no corresponde al tribunal constitucional definir debates legales que no tengan relevancia constitucional.

 

En otros casos, puede suceder que la demanda ataque aparentemente una interpretación y plantee efectivamente un problema constitucional pertinente, pero que en realidad se dirija no contra la interpretación misma sino contra un texto legal específico. Eso ocurre cuando la interpretación cuestionada se fundamenta esencialmente, y en forma razonable, en un texto legal, y la función esencial de ese texto es precisamente la de determinar, o al menos posibilitar esa interpretación adelantada por el operador jurídico. En estos casos, el posible problema constitucional de la regla de derecho atacada no derivaría tanto de la interpretación judicial del texto acusado sino del texto mismo, pues el juez, lo único que ha hecho es aplicarlo, por lo que el eventual yerro constitucional sería obra del Legislador y no del operador judicial. En esos eventos, a pesar de que el actor haya cuestionado una interpretación derivada de un texto legal (un cierto artículo de una cierta ley), debe entenderse que la demanda se dirige contra el texto mismo, o ciertos apartes del mismo, puesto que dichos apartes son los que constituyen la base de la interpretación de los operadores judiciales. Por consiguiente, en esos eventos, el juicio constitucional debe entenderse dirigido contra el texto legal, pero en la forma como éste ha sido desarrollado por la jurisprudencia, tal y como lo enseña la doctrina del “derecho viviente”, que ha sido ampliamente aceptada por esta CortSobre la doctrina del derecho viviente, ver, entre otras, las sentencias C-557 de 2001, C-955 de 2001, C-875 de 2003, C-901 de 2003 y C-459 de 2004..

 

18- En el presente caso, la Corte considera que los cargos de la demanda están en realidad dirigidos contra las definiciones legales de la acción de grupo establecidas por los artículos 3º y 46 de la Ley 472 de 1998, tal y como estas normas han sido entendidas por el “derecho viviente” desarrollado por la jurisprudencia del Consejo de Estado. Para explicar lo anterior, la Corte recordará brevemente su doctrina del “derecho viviente”, para luego examinar la interpretación de la Sección Tercera del Consejo de Estado sobre el alcance de los preceptos impugnados y mostrar el verdadero alcance de la demanda. 

 

 

19- La doctrina del derecho viviente, acogida por esta Corte, pero desarrollada igualmente por otros tribunales constitucionalePara una presentación de la doctrina del derecho viviente en el caso italiano, ver, entre otros, Thierry Di Manno. Le juge constitutionnel et la technique des decisiones “interprétatives” en France et en Italia. Paris, Economica, 1997, pp 180 y ss, 224 y ss, y 464 y ss. Ver igualmente Zagrebelsky. “La doctrine du droit vivant” en Cahiers du C.D.P.C, vol III, 1988, pp 47 y ss. , busca dos propósitos esenciales: (i) armonizar el carácter abstracto del control constitucional con los significados concretos y efectivos que adquieren las disposiciones jurídicas demandadas en la práctica jurídica y social; y (ii) armonizar el reconocimiento y protección de la autonomía de los funcionarios  judiciales en la interpretación de la ley (CP arts 228 y 230) con la función que corresponde a esta Corte de guardar la integridad y supremacía de la Constitución (CP art. 241). Según esta doctrina del derecho viviente, la manera como los operadores jurídicos, los grandes doctrinantes y en especial la jurisprudencia han entendido el texto normativo demandado debe ser tenida en cuenta por el juez constitucional para fijar el sentido mismo de la disposición acusada, sobre todo si dicha “interpretación jurisprudencial y doctrinaria representa una orientación dominante bien establecidaSentencia C-557 de 2001, MP Manuel José Cepeda Espinosa Fundamento 5.1., criterio reiterado, entre otras, en las sentencias C-955 de 2001 y C-901 de 2003. , por cuanto de esa manera no sólo el juez constitucional reconoce y respeta las interpretaciones legales adelantadas por los funcionarios judiciales sino que, además, el control constitucional recae sobre el derecho realmente vivido por los ciudadanos, y no sobre contenidos hipotéticos, que podrían eventualmente inferirse del texto acusado, pero que no han tenido ninguna aplicación práctica.

 

20- La anterior doctrina obviamente no significa que el juez constitucional deba subordinarse a ese derecho viviente, como podría equivocadamente creerse, por cuanto dicho derecho viviente es relevante para fijar el sentido legal de la disposición acusada, pero no para determinar su constitucionalidad. Precisamente, la Corte Constitucional Italiana, en numerosas oportunidades, ha precisado que “derecho viviente no equivale a derecho conforme a la ConstituciónVer, entre otras, las sentencias No 69 de 1982 y No 167 de 1984. Ver igualmente Tierry Di Manno. Op-cit, pp 235. , pues una cosa es que el juez constitucional reconozca la autonomía de los jueces para determinar el alcance de las disposiciones legales, y por ello acoja su interpretación, si ésta tiene una orientación dominante y consolidada, como entendimiento viviente del texto acusado, y otra muy distinta que el juez constitucional abdique de su función de controlar la constitucionalidad de ese texto. Por ello corresponde a esta Corte Constitucional, como guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución (CP art. 241), examinar si las disposiciones sometidas a control, tal y como han sido entendidas por el derecho viviente, se ajustan o no a la Carta. Ha dicho al respecto esta Corporación:

 

 

 

 

 

21- Esta Corte ha señalado además algunos criterios básicos para determinar si efectivamente en una materia existe o no un “derecho viviente”, que permita concretar el sentido abstracto de las disposiciones sometidas a control. En particular, la Corte ha indicado que en esta materia, la jurisprudencia desarrollada por los órganos que ocupan la cúpula de las distintas jurisdicciones, y en particular el Consejo de Estado y la Corte Suprema, juegan un papel trascendental, pues a esas corporaciones corresponde unificar la jurisprudencia legal en sus ámbitos específicos. Por ende, al acoger sus criterios, el juez constitucional “no sólo está reconociendo la importancia que tiene para el derecho la labor interpretativa y de unificación asignada a los organismos de cierre de las distintas jurisdicciones, sino además, rescatando el verdadero significado de la norma, esto es, su significado viviente, o el que surge de su aplicaciónSentencia C-901 de 2003. MP Rodrigo Escobar Gil, Fundamento 3.4.”

 

22- Sin embargo, la Corte Constitucional ha también precisado que no basta una sentencia aislada de la Corte Suprema o del Consejo de Estado para que realmente pueda considerarse que exista “derecho viviente” sobre un determinado tema o frente al alcance de una cierta disposición. Como lo señaló la sentencia C-557 de 2001, es necesario que exista “una orientación jurisprudencial dominante, bien establecida”, para lo cual deben cumplirse al menos los siguientes requisitos:

 

 

“(1.) la interpretación judicial debe ser consistente, así no sea idéntica y uniforme (si existen contradicciones o divergencias significativas, no puede hablarse de un sentido normativo generalmente acogido sino de controversias jurisprudenciales); (2.) en segundo lugar, la interpretación judicial debe estar consolidada: un solo fallo, salvo circunstancias especiales, resultaría insuficiente para apreciar si una interpretación determinada se ha extendido dentro de la correspondiente jurisdicción; y, (3.) la interpretación judicial debe ser relevante para fijar el significado de la norma objeto de control o para determinar los alcances y efectos de la parte demandada de una normaSentencia C-557 de 2001, MP Manuel José Cepeda Espinosa Fundamento 5.2.3.”

 

 

23- Con esos criterios, entra la Corte a examinar si realmente la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre los requisitos de procedibilidad de la acción de grupo configura un “derecho viviente”, que concrete el significado de las disposiciones acusadas.

 

 

24- La teoría conocida como de la preexistencia del grupo, que es la que el actor cuestiona, ha sido elaborada por el Consejo de Estado, y específicamente por la Sección Tercera de esa Corporación, a partir de una interpretación sobre el alcance los artículos 3º y 46 de la ley 472 de 1998. La providencia del 2º de febrero de 2001, expediente AG-017, CP Alier Eduardo Hernández Enríquez es la decisión fundante de esta doctrina, no sólo porque es la que primero elabora con rigor la tesis sino además porque los criterios de esa sentencia son reiterados en múltiples decisiones posteriores de ese TribunaSon numerosas las decisiones posteriores de la Sección Tercera, que no sólo reiteran la teoría formulada por la sentencia del 2 de febrero de 2001 sino que además mencionan explícitamente esa providencia y transcriben amplios apartes de la misma. Ver, entre otras: auto del 11 de diciembre de 2002, Expediente AG-1683 y auto del 18 de octubre de 2001, AG-021. . Por ello es necesario transcribir in extenso esa decisión, con el fin de clarificar el alcance que el Consejo de Estado atribuye a esa teoría y los fundamentos jurídicos y conceptuales que le sirven de sustento. Así, luego de describir ciertos principios hermenéuticos, como el del efecto útil, y el de la interpretación sistemática, razonable y conforme a la Constitución, el Consejo de Estado entra a interpretar el alcance del artículo 46 de la ley 472 de 1998, en los siguientes términos: