Referencia: expediente D-4345

 

 

 

Magistrado Ponente:

 

 

 

Bogotá D.C., quince (15) de julio de dos mil tres (2003).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

 

 

 

 

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Enrique Campillo Parra demandó el artículo 2º, parcial, el inciso primero del parágrafo 3º del artículo 6º y el artículo 119, parcial, de la Ley 769 de 2002 "por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones".

 

Mediante auto del 18 de noviembre de 2002, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda, y dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la República, al Presidente del Congreso, así como a los Ministros de Justicia y del Derecho, del Interior y de Transporte, al Alcalde Mayor de Bogotá D.C. y a los alcaldes municipales de Medellín y Cali a fin de que conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma acusada, de estimarlo oportuno. Con el mismo objeto, decidió invitar a participar en el presente proceso a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Facultad de Jurisprudencia del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y a las Facultades de derecho de la Universidad de los Andes, de la Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín, de la Universidad San Buenaventura de Cali, al Departamento de Derecho Público de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá y al Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia.

 

Mediante auto de 5 de Diciembre se ordenó la practica de algunas pruebas. 

 

Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

 

 

 

A continuación se transcribe el texto de las normas demandadas de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 44.893 del 7 de agosto de 2002 y se subraya lo demandado:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3.1. Para el actor  los apartes acusados de las definiciones  de vehículo de transporte masivo y de vía troncal contenidas en el artículo 2º de la Ley 769 de 2002 desconocen la obligación de proteger la destinación al uso común de los bienes de uso público (art. 82 C.P.) al tiempo que  desconocen el carácter inalienable de dichos bienes (artículo 63 C.P.).

 

Afirma  en este sentido que no resulta  legítimo que  el legislador  impida a unos  habitantes de la ciudad y autorice a otros la circulación por determinados carriles, cuando todos están contribuyendo de manera directa o indirecta para que las entidades locales puedan construir, mantener y ampliar las vías públicas.

 

Considera además  que las expresiones que establecen el carácter exclusivo de la destinación de determinados carriles   para el tránsito  de vehículos de transporte masivo de pasajeros, concordadas con algunas  disposiciones que regulan el contrato de concesión de transportSe refiere concretamente al parágrafo tercero del artículo 30 de la ley 105 de 1993.     comportan la enajenación en beneficio de determinados particulares de bienes  de uso público  como son las vías.

 

Advierte  que  si una empresa de transporte pretende usar dicho espacio de manera exclusiva debe comprarlo o pagar una participación o derecho proporcional al beneficio obtenido y a la afectación que con ello se haga a la comunidad.

 

Manifiesta  así mismo que las definiciones aludidas  constituyen una invasión por el Legislador de la órbita de competencia de los concejos municipales, a quienes corresponde  la definición de los usos del suelo –artículo 287 num. 2º y 313 num. 7º-.

 

3.2. El Actor acusa  igualmente el primer inciso del parágrafo 3º del artículo 6º de la Ley 769 de 2002, que prohíbe la expedición por las autoridades de las entidades territoriales de normas de tránsito de carácter permanente  que adicionen o modifiquen el Código de tránsito,  por cuanto en su criterio con ello se desconocen  las competencias  que la Constitución atribuye a:  i) las asambleas departamentales para  proferir normas relacionadas con el transporte (art. 300-2 C.P.); ii) los Concejos municipales para  reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios públicos a cargo del municipio, dentro de los que se cuenta el tránsito y el transporte (art. 313-1 C.P.); y iii) los gobernadores y alcaldes para asegurar  el cumplimiento de la Constitución,  la Ley, los Decretos del gobierno, las ordenanzas y los acuerdos,  a través de la expedición de disposiciones de carácter general aplicables en    el departamento o municipio (arts. 305-1 y  315-1 C.P.).

 

Al respecto  señala que dicha prohibición no permite adecuar las normas de tránsito a la necesidad de cada región y convierte al Congreso en la única autoridad con la posibilidad de hacerlo, desconociendo así  la autonomía territorial reconocida en la Constitución.

 

3.3. El actor acusa finalmente  el artículo 119 de la misma ley  por cuanto confiere solamente  a las autoridades de tránsito  la posibilidad de ordenar el cierre temporal,   o de limitar o restringir el tránsito o estacionamiento de vehículos por determinadas vías o espacios públicos, con lo que  en su parecer se desconoce la función  atribuida por la Constitución a  los Concejos municipales para reglamentar el uso del suelo.

 

Precisa al respecto que a las autoridades de tránsito, -dentro de las que se cuentan según el artículo 3 de la ley 769 no solo los alcaldes, sino también los organismos especializados de la policía nacional, los inspectores de policía, los corregidores, las fuerzas militares en casos excepcionales, así como las secretarías municipales de tránsito y los  agentes de tránsito-, les corresponde la ejecución de los acuerdos municipales que establecen el uso del suelo (art. 313-7 C.P.) y por tanto no pueden  modificar dicho uso por su propia iniciativa.

 

De otra parte considera que con la norma que acusa  se desconoce la competencia del Concejo municipal para determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias (art. 313-6 C.P.). como quiera que, en desarrollo del principio de autonomía territorial,  en muchos municipios el espacio público es administrado por dependencias diferentes de las secretarías de tránsito.

 

 

 

 

 

 

En ese sentido afirma que la circulación de los vehículos de transporte masivo por carriles exclusivos encuentra justificación en la finalidad de asegurar al acceso de todos los ciudadanos al uso común de tales espacios colectivos, con lo que se hace  prevalecer el interés general frente al particular, en beneficio de toda la comunidad. Así mismo, manifiesta que esta situación no comporta la apropiación de bienes de uso público o la configuración de derechos adquiridos sobre el espacio público por los particulares, como quiera que su utilización está destinada al uso público y a la movilidad general de la ciudadanía.

 

De otro lado, señala que si bien el principio constitucional de autonomía busca la autodeterminación de las entidades territoriales en la gestión de sus propios intereses, la misma Constitución la delimita a partir de la concepción unitaria del Estado y de la reserva legal para la regulación general de ciertas materias que, como lo relativo al establecimiento del régimen de los servicios públicos, se consideran vitales para los intereses de la comunidad nacional y no sólo regional o local.

 

Considera en este sentido acorde con la Constitución Política  que las autoridades de las entidades territoriales no puedan dictar normas de tránsito de carácter permanente, que impliquen adiciones o modificaciones al Código de Tránsito, pues al tener rango legal solamente puede ser adicionado o modificado por una norma de igual naturaleza.

 

Advierte que en el mismo parágrafo 3º del artículo 6º de la Ley 769 de 2002 se concede a los alcaldes la facultad de expedir las normas y adoptar las medidas necesarias para el mejor ordenamiento del tránsito de las personas, animales y vehículos por las vías públicas, de conformidad con lo establecido en la ley.

 

 

El Ministerio de Transporte, actuando a través de apoderado judicial, solicita igualmente la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas a partir de las consideraciones que se sintetizan enseguida.

 

Afirma que la noción de bienes de uso público está ligada a la destinación de los mismos, es decir a que tengan como objetivo el uso general de la colectividad.  Aclara que el uso común de un bien implica que todas las personas tengan derecho a acceder a él, lo que no se contrapone con la adopción de medidas que garanticen un mejor disfrute, uso o goce del mismo, a efectos de que sean compartidos de forma adecuada y racional. En consecuencia, el establecimiento de carriles exclusivos que faciliten la circulación vehicular para el transporte público, lejos de contrariar el artículo 82 superior, contribuye a su efectividad.

 

En ese sentido, advierte que los vehículos que transportan personas en forma masiva son considerablemente más grandes que los de servicio particular o público individual, lo que implica de suyo la necesidad de circular por un lugar determinado de la vía para no obstaculizar a los demás vehículos y ofrecer las debidas garantías de seguridad a los usuarios.

 

Advierte  así mismo que por tratarse de un servicio público,  el servicio de transporte puede ser prestado directamente por el Estado o a través de los particulares, mediante el sistema de concesión.

 

De otra parte señala las autoridades de tránsito deben contar con la facultad de restringir la circulación en las vías y demás espacios  públicos para  garantizar la movilización de los habitantes en condiciones de seguridad y comodidad. Afirma que  contrariaría los principios de la función administrativa  el hecho de que la ley  769 de 2002 hubiera previsto  que estas determinaciones se adoptaran  en cada caso previa autorización de los Concejos Municipales, como lo pretende el demandante.

 

 

El Alcalde del Municipio de Medellín, interviene  en el presente proceso con el fin de solicitar la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas, con base en las consideraciones que se sintetizan  enseguida. 

 

Para el efecto, manifiesta que las definiciones del artículo 2º de la Ley 769 de 2002 que el actor impugna, son constitucionales, como quiera que el cargo formulado se basa en una interpretación equivocada de las mismas. Señala que los preceptos demandados en modo alguno ceden la propiedad sobre los bienes de uso público a favor de particulares ni los hace prescriptibles o susceptibles de ser adquiridos por terceros. Cosa distinta es que para un mejor funcionamiento del servicio de transporte y un mejor aprovechamiento de las vías públicas, se puedan establecer carriles exclusivos, como técnica de manejo del espacio público, con el objeto de asegurar el manejo racional de los bienes colectivos. De modo que el establecimiento de los referidos  carriles  exclusivos en nada contraviene la Constitución, pues éstos  permiten un manejo adecuado del espacio público en beneficio de todos en plena  concordancia con los principios superiores.

 

De otro lado, manifiesta que el artículo 119 demandado no contraviene el ordenamiento superior, como quiera que el actor  le endilga a la norma un alcance que no tiene, confundiendo la potestad constitucional de las entidades territoriales de reglamentar el uso del suelo con la potestad del manejo del espacio público, conceptos que no pueden asimilarse. Advierte que en este caso varias autoridades concurren en asuntos semejantes: el Concejo municipal regula el uso del suelo y las autoridades de tránsito regulan lo concerniente a la circulación  por las vías y demás   espacio públicos, -asunto relacionado pero no idéntico- sin que ello signifique, de suyo, la inconstitucionalidad de la norma demandada.

 

Finalmente, respecto de la acusación en contra del parágrafo 3º del artículo 6º de la Ley 769 de 2002, manifiesta que el actor interpreta erróneamente  el precepto acusado. En efecto, señala que la norma es constitucional si se entiende que ella ha sido redactada teniendo en cuenta el significado del recto ejercicio de la potestad reglamentaria, pues la ley no puede ser modificada por una norma de carácter territorial tal y como lo enseña el principio de jerarquía normativa.

 

 

El Municipio de Santiago de Cali, actuando a través de apoderado judicial, interviene en el proceso de la referencia presentando sus consideraciones sobre la constitucionalidad de las normas demandadas.

 

En primer lugar, en relación con las definiciones hechas por el legislador en el artículo 2º de la Ley 769 de 2002, señala que el legislador al proferir el Código Nacional de Tránsito Terrestre tuvo en cuenta los principios contenidos en el Estatuto Nacional del Transporte, acordes con la Ley 105 de 1993, desarrollando a través de los conceptos de vehículo de transporte masivo y vía troncal el principio de libre circulación, pero restringiéndolo tratando de proteger el interés social, pues la actividad transportadora está considerada por la Constitución como un servicio público esencial.

 

En consecuencia, si bien es cierto que el legislador está limitando y destinando el uso de una vía pública para una determinada clase de vehículos, ello no significa que esté privando a las demás personas del libre tránsito, pues debe sopesarse el derecho a la libre circulación con los derechos de los usuarios del servicio público esencial de transporte a la continuidad de su prestación, ya que una interrupción en el mismo genera graves efectos en los derechos de los ciudadanos. Cita apartes de las Sentencias C-043 de 1998 y C-066 de 1999.

 

De otra parte señala que la constitucionalidad de la prohibición contenida en el parágrafo 6º del artículo 3º de la Ley 769 de 2002 tiene su sustento en la competencia exclusiva del Congreso de la República para hacer las leyes y por medio de ellas interpretar, reformar o derogar las mismas. Dicha competencia es diferente de la que está en cabeza del Presidente de la República para reglamentar las leyes mediante la expedición de decretos, sin que tal facultad pueda desplazarse a otro organismo del Estado.

 

Afirma que la regulación de la circulación de peatones, usuarios, pasajeros, conductores, motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito y vehículos por las vías públicas o privadas que están abiertas al público, así como de las actuaciones y procedimientos ante las autoridades de tránsito, la determinación de éstas y la necesaria coordinación entre las autoridades nacionales y locales para el efecto, entre otros, corresponde al legislador, sin perjuicio de que el Gobierno Nacional ejerza su poder reglamentario.

 

Sobre la facultad conferida a los alcaldes en el inciso 2º del parágrafo objeto de examen, para que dentro de su jurisdicción expidan normas y tomen las medidas necesarias para el mejor ordenamiento del tránsito de personas, animales y vehículos por las vías públicas, señala que se refiere a su poder para controlar el orden público mediante medidas transitorias que no pueden desbordar su campo legítimo de acción o desconocer la prevalencia de las políticas adoptadas por el legislador y por el Ministerio de Transporte, que es la autoridad suprema del tránsito.

 

Empero, señala que las competencias atribuidas por la Carta a las autoridades territoriales en los artículos 300, numeral 1º, 305, numeral 1º, 313, numeral 1º, y 315, numeral 1º, son atribuciones que deben ser ejercidas de acuerdo a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.

 

Finalmente, sobre la constitucionalidad del artículo 119 parcialmente demandado manifiesta que el mismo debe entenderse como un desarrollo del poder de policía que la Carta atribuyó a los alcaldes como primera autoridad de policía del municipio, con el fin primordial de garantizar el orden público y la efectividad de los derechos y deberes de los integrantes de la colectividad, cuando se ven afectados por el indebido uso del espacio público y por el abuso de la propiedad privada. Cita la Sentencia C-1408 de 2000.

 

Afirma que la previsión resulta acorde con la garantía del derecho al ambiente sano y a la finalidad del Estado de procurar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población –artículos 79 y 366 C.P.-.

 

Por último indica que las autoridades de tránsito al adoptar las medidas señaladas en la norma no cambian la destinación del uso del suelo dada por los Concejos municipales y que la autonomía de las entidades territoriales está circunscrita a la Constitución y la ley. Advierte que el legislador, a través del precepto demandado, limita el derecho a la libre circulación de las personas, correspondiendo a él mismo la determinación de las autoridades competentes para ordenar la adopción de tales medidas. Igualmente, que resultaría contrario a la Carta –artículos 2º y 209- que cada vez que la autoridad de tránsito vaya a adoptar una medida temporal de las señaladas en la norma acusada, deba prepararse el respectivo proyecto de acuerdo u ordenanza que autorice el supuesto cambio de uso del espacio público.

 

 

La Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C., actuando a través de apoderado judicial, interviene en el presente proceso con el objeto de defender la constitucionalidad de las normas demandadas.

 

Señala que las normas demandadas no enajenan el espacio público a los particulares, ni siquiera cuando se presta el servicio por el sistema de concesión. Igualmente, pone de presente que el demandante intentó una acción de cumplimiento por los mismos hechos y bajo las mismas consideraciones, la cual fue declarada improcedente  por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sentencia de 9 de agosto de 2002 Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta subsección A-, fallo que fue  confirmado    en segunda instancia, -Sentencia del 20 de septiembre de 2002 del Concejo de Estado, Sección Primera, M.P. Gabriel Mendoza Martelo, Exp. ACU-1043-.

 

Advierte que  en determinadas circunstancias es posible limitar el uso  del espacio público, siempre que dicha limitación genere un aprovechamiento para la ciudad. En ese sentido, señala que las normas demandadas cumplen con la finalidad del Estado social de derecho que busca la protección del interés general y el beneficio de todos.

 

Afirma de otra parte que el actor se equivoca cuando aduce que no es competencia de las autoridades autorizar el cierre de vías o espacios públicos, como quiera que el legislador dotó de manera facultativa y temporal a las autoridades de tránsito para el cierre temporal de ciertas vías cuando el mismo se hace necesario para la ejecución de obras públicas de mantenimiento.

 

Al respecto, señala que las entidades territoriales tienen la competencia para regular lo concerniente al urbanismo y, en concreto, para determinar los distintos usos que conforme a la ley puede tener el suelo del respectivo territorio, aspecto que es diferente  al que alude la norma acusada.

 

 

El Director de Asuntos Judiciales de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C. interviene en el presente proceso con el objeto de defender la constitucionalidad de las normas demandadas.

 

Señala que la destinación de vías exclusivas para el funcionamiento de los sistemas de transporte masivo de pasajeros constituye un instrumento a través del cual el Estado garantiza el aprovechamiento del espacio público y de los bienes de uso público en aras de la satisfacción de intereses vitales para la sociedad  como son la movilidad y la productividad, en concordancia con el artículo 82 de la Constitución.

 

 

Precisa, de otra parte, que el objeto del artículo 119 parcialmente demandado, no es definir de manera general la competencia legal para administrar el espacio público, como lo pretende el demandante, sino solamente el tránsito y el estacionamiento de vehículos. En este sentido afirma que  les resulta obvio que sea a  las autoridades de tránsito a las que corresponda  tomar decisiones en materia de circulación y parqueo de vehículos en las vías y espacios públicos de los municipios y no a los Concejos municipales.

 

Respecto del parágrafo 3º del artículo 6º parcialmente demandado,  afirma que el objeto de la norma no es otro que delimitar las competencias jurídicas de los niveles nacionales y territorial, correspondiendo al legislador la determinación de reglas generales y básicas del tránsito y transporte que deben ser aplicables en todo el territorio nacional, y a las entidades territoriales la definición de aspectos puntuales acordes con sus propias necesidades.  En este sentido considera que la prohibición a que alude dicha  disposición  no vulnera el principio de autonomía de las entidades territoriales pues, en el marco de las reglas nacionales de tránsito, se les permite la regulación específica del tema siempre y cuando no adicionen o modifiquen lo establecido en la ley.

 

Concluye  que en este caso  simplemente  se trata de  la aplicación del principio de jerarquía normativa que hace parte de la teoría general del derecho.

 

 

El Director del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia, en atención a la invitación formulada por el Magistrado Sustanciador  para que interviniera en el presente proceso, solicita que se declare la inexequibilidad de los apartes demandados de los artículos 6º y 119 de la Ley 769 de 2002 y la exequibilidad de los apartes demandados del artículo 2º de la misma ley.

 

Para el efecto, señala que si bien el numeral 25 del artículo 150 de la Constitución concede la facultad al Congreso de unificar las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio de la República, no pueden desconocerse las normas constitucionales que defienden la autonomía y la independencia de los entes territoriales para regular el transporte, mediante la expedición de disposiciones de carácter administrativo.

 

En ese orden de ideas, considera que el legislador excedió sus facultades con la expedición del artículo 119 demandado, como quiera que regula aspectos de índole administrativa de competencia de los Concejos municipales, que constitucionalmente tienen la facultad de reglamentar las funciones y la eficiente prestación de servicios, entre ellos el de tránsito y transporte. Así mismo, indica que la determinación del espacio público corresponde a dichos entes administrativos y, a las demás autoridades territoriales la función de policía administrativa, necesaria para el mantenimiento del orden público.

 

Igual consideración realiza respecto del parágrafo 3º del artículo 6º parcialmente demandado, como quiera que inhibe el ejercicio de competencias constitucionalmente asignadas a las entidades territoriales, sin ningún fundamento válido, desconociéndose así el principio de la autonomía territorial.

 

Finalmente, considera que las definiciones impugnadas contenidas en el artículo 2º de la Ley 769 de 2002 deben ser declaradas exequibles por cuanto el concepto de uso público no es ilimitado o arbitrario, sino que responde a una destinación acorde con la naturaleza del bien, pudiendo ser reglamentado. Indica que la destinación exclusiva de una vía para el transporte masivo asegura la finalidad del uso común de las vías y que, en todo caso, solo tienen esa destinación las calzadas interiores, quedando libres para los vehículos particulares las calzadas externas. Por último, recuerda que la prestación de los servicios públicos puede ser hecha por particulares, entre otras formas, por medio del contrato de concesión o el permiso de utilización de bienes de uso público, en donde se cobra una tasa como retribución por la prerrogativa, sin que esto implique como lo afirma el demandante la enajenación de los bienes de uso público.

 

 

El Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad San Buenaventura de Cali, en atención a la invitación hecha por el Magistrado Sustanciador para intervenir en el presente proceso, hizo llegar al expediente dos conceptos preparados  por sendos  docentes  de esa Facultad respecto de la constitucionalidad de las normas bajo examen.

 

4.8.1.En el primero de ellos  se señala, respecto de los cargos planteados en contra de los apartes demandados del artículo 2º de la Ley 769 de 2002, que la acusación se funda en  un equivocado entendimiento de la normas  que regulan el contrato de concesión  invocadas por  el actor para sustentar sus afirmaciones, en cuanto  estas no establecen que las obras de infraestructura sean ejecutadas con recursos totalmente públicos o que las tarifas sean en su totalidad y para siempre de los particulares. Tampoco prevén que solamente los particulares pueden prestar el servicio o que estos se apropiarán de los bienes de uso público o del espacio público. Advierte en este sentido  que las normas acusadas  no están reglamentando el contrato de concesión de servicio público de transporte masivo de pasajeros, pues únicamente se limitan a definir los conceptos de vehículo de transporte masivo y de vía troncal, por lo que el cargo planteado en la demanda  no se dirige realmente contra ellas.

 

Respecto del cargo en contra del artículo 119 de la Ley 769 de 2002, manifiesta que debe prosperar en cuanto desconoce el artículo 1º de la Constitución que prescribe la autonomía de las entidades territoriales. Señala que el Constituyente otorgó la competencia a los Concejos municipales para determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias, de modo que la decisión de restringir el manejo del espacio público única y exclusivamente a las autoridades de tránsito quebranta el ordenamiento superior.

 

Finalmente, señala que  el cargo formulado en contra del parágrafo 3º del artículo 6º de la Ley 769 de 2002 no debe prosperar, dado  que en materia de tránsito y transporte las autoridades territoriales deben actuar supeditados a las leyes que expida el Congreso de la República, quien  además de conformidad con el numeral 25 del artículo 150 de la Constitución tiene la función de unificar las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio de la República.

 

4.8.2. En el segundo de los conceptos allegados  por la Facultad de Derecho de  la Universidad San Buenaventura de Cali se solicita la declaratoria de exequibilidad de la totalidad de las normas acusadas. En él se afirma  que las definiciones vehículo  de  transporte masivo y  de vía troncal  contenidas en el artículo 2 de la Ley 769 de 2002  constituyen  regulaciones conducentes a la ordenación y mejor aprovechamiento por parte de la ciudadanía, de las vías públicas, de forma que quienes las usan a través de vehículos destinados al servicio de transporte público masivo, o a través de vehículos particulares,  lo puedan hacer simultánea, ordenada y regularmente, sin sufrir interferencias recíprocas que hagan nugatorio el derecho a la libre circulación.

 

Señala que la expresión "exclusiva" usada por el legislador no consagra un monopolio o un derecho excluyente en beneficio de los propietarios de vehículos de transporte masivo, ni la enajenación del espacio público, sino que tal expresión tiende a preservar el uso común del mismo y a garantizar el disfrute del mismo a toda la comunidad.

 

Respecto de los cargos en contra el parágrafo 3º del artículo 6º de la Ley 769 de 2002, señala que la ley no puede ser modificada por normas jurídicas de inferior jerarquía, como las que profieren  las autoridades administrativas territoriales. De otro lado advierte que la autonomía de la que gozan las entidades territoriales no es absoluta, sino que su ejercicio está limitado por la Constitución y la ley. Así las cosas, manifiesta que con la norma demandada el legislador está preservando la integridad del ordenamiento jurídico, sin que ello signifique desmedro alguno de las facultades conferidas a las entidades territoriales.

 

 

El Decano de la Facultad de Jurisprudencia del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, en atención a la invitación formulada por el Magistrado Sustanciador para intervenir en el presente proceso, presenta su opinión sobre la constitucionalidad de las normas demandadas.

 

Respecto del establecimiento  de calzadas exclusivas para el tránsito de determinados vehículos a que se refieren los aparte acusados del artículo 2 de la Ley 769 de 2002, manifiesta que  ello tiene por objeto permitir un sistema de transporte masivo eficiente, digno y de amplia cobertura, de conformidad con el artículo 82 constitucional.

 

En relación con el  parágrafo 3º del artículo 6º de la Ley 769 de 2002, señala que el legislador al prohibir la  adición de  las normas de tránsito contenidas en dicha ley por parte de las asambleas, desconoce el artículo 300, numeral 2º, de la Constitución, que otorga a dichas corporaciones la facultad de expedir disposiciones relacionadas con el transporte y las vías de comunicación, desconociendo así la  competencia residual prevista por la Carta a su favor en esta materia, por lo  que considera que  dicha restricción debe  ser declarada  inexequible.

 

Frente a la  restricción para modificar la ley afirma que  esta resulta  acorde con la Constitución dado que  con ella se manifiesta la jerarquía de las normas y refleja la intención del legislador de que Asambleas y Concejos no invadan la esfera de la función legislativa que en la materia tiene el Congreso, expresamente reconocida en el artículo 150, numeral 25, de la Constitución.

 

 

 

En  auto  del 5  de diciembre de 2002 el Magistrado Sustanciador  decretó un término probatorio de 10 días, ordenando oficiar al Secretario General del Ministerio de Transporte para que se sirviera informar: a) de acuerdo con la documentación que reposa en los archivos del Ministerio, el porcentaje, discriminado en cada ciudad y a nivel nacional, de empresas públicas, privadas o mixtas que prestan el servicio público de transporte masivo en las ciudades capitales de Departamento, y; b) de manera discriminada por ciudades, el número de personas que se transportan a través de medios masivos de transporte que utilicen canales exclusivos o infraestructura especial para acceso de pasajeros, así como las calzadas interiores de vías troncales, comparado con el número de personas que utilizan los demás medios de transporte.

 

En cumplimiento de dicho auto el Director (E) de Transporte Férreo y Masivo del Ministerio de Transporte informó que los sistemas de transporte masivo en el País se encuentran en Medellín y Bogotá, a cargo de la "Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburra Ltda.- Empresa Metro de Medellín" y de la "Empresa de Transporte del Tercer Milenio –Transmilenio S.A.", respectivamente. Indica que la primera está conformada con aportes iguales por el Departamento de Antioquia y por el Municipio de Medellín, y la segunda, con aportes de la Alcaldía de Bogotá, el Instituto de Desarrollo Urbano, la Secretaría de Transito de Bogotá, el Instituto Distrital de Cultura y Turismo y el Instituto Distrital de Recreación y Deportes.

 

Indica que ambos sistemas utilizan infraestructura específica para uso exclusivo de vehículos adecuados, cumpliendo con normas de carácter técnico que permiten su homologación.

 

Señala, así mismo, que el promedio de pasajeros movilizados en días típicos laborales durante el periodo de 1º de enero a 30 de noviembre de 2002 fue de 298.233 personas para el Metro de Medellín, y de 773.000 ciudadanos para el Sistema de Transmilenio.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Manifiesta  así mismo que las definiciones aludidas  constituyen una invasión por el Legislador de la órbita de competencia de los concejos municipales, a quienes corresponde  la definición de los usos del suelo –artículo 287 num. 2º y 313 num. 7º-.

 

Afirma que la prohibición a las autoridades de las entidades  territoriales   de expedir normas de tránsito de carácter permanente  que modifiquen o adicionen  el Código de tránsito contenida en el parágrafo tercero del artículo 6 de la Ley  769 de 2002 desconoce las competencias atribuidas por la Constitución  a dichas  autoridades  en los artículos 300 numeral 2, 305 numera1 1, 313 numeral 1 y 315 numeral 1.

 

Respecto  de la expresión "o espacios públicos" contenida en el  artículo 119 de la misma Ley  señala que  con ella se vulnera el ámbito de competencia de los concejos municipales y en particular los artículos    287 numeral 2° y 313 numerales 6 y 7 de la Constitución-  pues la función de reglamentar los usos del suelo  corresponde a dichos entes administrativos  por lo que las autoridades de tránsito  deben ser simples ejecutoras  de los acuerdos que estos dicten y no pueden tener por tanto la posibilidad  de  ordenar, sin intervención de los  referidos Concejos Municipales,  el cierre temporal  o la restricción del transito  o estacionamiento de vehículos  en determinados espacios públicos. Así mismo por cuanto  es a los Concejos a los que corresponde  determinar la estructura de la administración municipal y las  funciones de sus dependencias y en muchos municipios  el espacio público  lo administran  dependencias diferentes a  las  de las autoridades de tránsito que es a las que se refiere  la norma  de la que hace parte la expresión acusada.

 

 

2.3  La mayoría de los intervinientes y el señor Procurador  se oponen igualmente a los cargos relativos al supuesto desconocimiento de las competencias atribuidas por la Constitución  a las  autoridades territoriales,  frente a la prohibición que se les hace en el parágrafo 3 del artículo 6 de la Ley 769 de 2002 de expedir normas generales que  adicionen o modifiquen  el Código Nacional de Tránsito. Explican que  dicha prohibición es inherente al principio de jerarquía normativa, pues tales adiciones o modificaciones solo pueden  realizarse por una disposición con igual rango normativo que la  de la que se adiciona o modifica. Explican que dicha prohibición no inhibe la posibilidad de que dichas autoridades ejerzan en el ámbito que les corresponde de acuerdo con la Constitución y la ley  las competencias a ellas asignadas en materia de expedición de normas aplicables dentro de su respectiva jurisdicción, como  por lo demás se desprende de la interpretación sistemática del artículo 6 en el que se alude específicamente al caso de los alcaldes. 

 

Empero, para uno de  los intervinientes la prohibición de adicionar o modificar  el Código  de tránsito  se traduce en una restricción  de la autonomía y del ejercicio de competencias  constitucionalmente asignadas a las autoridades administrativas territoriales para la que no encuentra  sustento constitucional.  Otro  de los intervinientes señala por su parte que específicamente  la prohibición de adicionar dicho Código desconoce la competencia residual atribuida a las Asambleas Departamentales  para expedir disposiciones  relacionadas con el transporte y las vías de comunicación (art. 300 num. 2 C.P.).

 

2.4 La mayoría de los intervinientes y el señor Procurador se oponen igualmente a los  cargos  formulados contra  la expresión "o espacios públicos"  contenida en el artículo 119 de la Ley 769  de 2002.  Explican que el actor confunde la facultad de los Concejos municipales para determinar los usos del suelo  con las competencias de las autoridades nacionales y territoriales  para regular el tránsito.  Así mismo afirman que el actor  confunde el establecimiento de los usos del suelo con la defensa del espacio público, asuntos que si bien se relacionan son diferentes. Aclaran que las medidas a que alude  la norma no implican el cambio en la destinación del uso del suelo  dada por los Concejos Municipales. Afirman además  que sería contrario a los principios que rigen la función administrativa y el cumplimiento de los fines del Estado (art. 2 y 229 C.P.) que las autoridades de tránsito sometieran a consideración del Concejo  municipal las medidas  temporales a que alude la disposición acusada cada vez que tuvieran necesidad de adoptarlas.

 

Sobre este punto dos  de los intervinientes consideran sin embargo   que dicha norma si desconoce la autonomía reconocida a las entidades territoriales y en particular la competencia de los concejos tanto para determinar los usos del suelo como  para establecer la estructura de la administración y las funciones de sus dependencias.

 

2.5  Corresponde a la Corte en consecuencia determinar:

 

 

De la misma manera si con dichas definiciones se  invade por el Legislador la competencia de los concejos municipales para  definir los usos del suelo -artículo 287 num. 2º y 313 num. 7º-.

 

2.5.2 Así mismo si la prohibición  a las autoridades administrativas territoriales de expedir normas generales que  adicionen o modifiquen  el Código Nacional de Tránsito,  contenida en el parágrafo 3 del artículo 6 de la Ley 769 de 2002, desconoce o no las competencias atribuidas por la Constitución  a dichas  autoridades  en los artículos 300 numeral 2, 305 numera1 1, 313 numeral 1 y 315 numeral 1.

 

2.5.3 Finalmente si  la expresión "o espacios públicos" contenida en el  artículo 119 de la misma Ley,  -en el que se establece que solo las autoridades de tránsito dentro del territorio de su jurisdicción podrán restringir el tránsito o estacionamiento de vehículos por determinadas vías o espacios públicos-,   vulnera o no  el ámbito de competencia de los concejos municipales y en particular los artículos    287 numeral 2° y 313 numerales 6 y 7 de la Constitución.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Al respecto, cabe recordar entre otras, las siguientes reglas superiores:

 

 

 

 

En relación  con estas  disposiciones  la Corte ha  dicho que  con  ellas       el Constituyente amplió conceptualmente la idea de espacio público tradicionalmente aceptada en la legislación civil (artículos 674 y 678 C.C.Corte Constitucional. Sentencia C-346 de 1997. Antonio Barrera Carbonell. , teniendo en cuenta que no se limita a los bienes de uso público (calles, plazas, puentes, caminos, ríos y lagos) señalados en dicha legislación, sino que se extiende a todos aquellos bienes inmuebles públicos, y a algunos elementos específicos de los inmuebles de propiedad de los particulares, que al ser afectados al interés general en virtud de la Constitución o la ley, o por sus características arquitectónicas naturales, están destinados a la utilización colectivAl respecto cabe recordar lo dicho en las sentencias T-518/92 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. y C- 265/02 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En ellas se recordó - haciendo referencia esencialmente al artículo 5º de la Ley 9ª de 1989 - que componen el espacio público los siguientes elementos:Las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular (vías públicas), - como por ejemplo las calles, plaza, puentes y caminos -. Las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, -entiéndase estadios, parques y zonas verdes, por ejemplo-. Las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, - es decir andenes o demás espacios peatonales-. Las fuentes agua, y las vías fluviales que no son objeto de dominio privado. (Corte Constitucional. Sentencia T-508 de 1992. M.P. Fabio Morón Díaz).Las áreas necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos o para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones.Las áreas para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje. Los elementos naturales del entorno de la ciudad. Lo necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como la de sus elementos vegetativos, arenas y corales.

 

 

 

 

 

 

 

.  Así, lo que caracteriza a los bienes que integran el espacio público es su afectación al interés general y su destinación al uso por todos los miembros de la comunidaVer las sentencias SU-360 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero, SU-601A de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-265/02 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. .

 

En ese orden de ideas, la Corporación ha precisado igualmente que  en virtud de que los bienes de uso público son inalienables, imprescriptibles e inembargables (artículo 63 de la C.P.), ellos están fuera de todas las prerrogativas del derecho privado que  puedan vulnerar el fin para el cual han sido concebidos.

 

Ha dicho la Corte:

 

 

Así las cosas, la protección constitucional a que se ha hecho referencia al tiempo que impone al Estado  el deber de velar  por la integridad del espacio público,  constituye una expresa limitación a la propiedad privada, así como a la posibilidad de que se excluyan algunas personas  del acceso al espacio público o se establezcan privilegios a favor  de determinados particulares en desmedro del interés general.

 

3.1.2    Cabe precisar que dicha protección  no impide que, en casos específicos, el espacio público pueda ser objeto de alguna limitación transitoria y razonable como resultado de disposiciones que reconocen a los particulares ciertas garantías relacionadas con el derecho de propiedad, con la seguridad, con la prestación de servicios a la comunidad o con el libre desarrollo de actividades culturales o cívicas.

 

Empero, la Corte ha  señalado  la necesidad  de que el Legislador defina  el ámbito de acción de  las autoridades  responsables de la regulación del espacio público en esas circunstancias.

 

Al respecto ha dicho lo siguiente: 

 

 

 

 

 

 

 

 

Al respecto cabe recordar las precisiones hechas por la Corte en la Sentencia C- 1258/01 sobre los límites de dicha autonomía y el papel del Legislador. Dijo la Corte: 

 

 

 

 

 

 

3.2.2 Estos criterios y límites recíprocos entre los principios de unidad y autonomía territorial  resultan aplicables  en torno de las competencias que, en lo atinente a   la regulación de los servicios públicos,  y en particular al servicio público de transporte establece  la Constitución.

 

Así, en materia de servicios públicos, la Constitución Política, asigna al Congreso de la República una competencia de regulación normativa por vía general. El artículo 150 numeral 23 superior  establece en este sentido que corresponde al Congreso "Expedir las leyes que regirán (…) la prestación de los servicios públicos."

 

Por su parte el artículo 365 señala:

 

"Artículo 365.Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.

 

Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. (…)" 

 

Los artículos 298, 300-1y 2, 311 y 313-1 de la Constitución  así mismo confieren en esta materia determinadas competencias  a las corporaciones públicas de elección popular de los ámbitos departamental y municipal.

 

En efecto, tales disposiciones señalan que corresponde a  las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas, y  a los concejos municipales, "reglamentar... la eficiente prestación de los servicios" que la ley adscriba a la correspondiente entidad territorial.

 

Ahora bien,  no debe perderse de vista,  como ya lo ha precisado la Corte de manera reiterada, que por disposición de la propia Constitución  la función que la Carta confiere en los artículos 300-1 y 298 a las asambleas departamentales y en los artículos 311 y 313-1 a los concejos municipales para "reglamentar... la prestación de los servicios" que la ley confíe a la respectiva entidad territorial debe entenderse circunscrita a lo que el Legislador  determinVer al respecto, entre otras, las sentencias C-478/92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-517/92 M.P. Ciro Angarita Barón, C-539/95 M.P. Antonio Barrera Carbonell. y C-066/99 M.P. Fabio Morón Díaz y Alfredo Beltrán Sierra..

 

En efecto, sobre este aspecto deben reiterarse los siguientes parámetros establecidos por la ConstitucióVer al respecto la Sentencia C-517/92 M.P. Ciro Angarita Barón. :

 

i)La autonomía de que gozan las entidades territoriales para la gestión de sus intereses se enmarca dentro de los contornos que a ella fijen la Constitución y la ley. (artículo 287).

 

ii)Conforme lo dispone el artículo 288 ibídem, corresponde a la ley establecer los términos en los que, de acuerdo a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, los distintos niveles territoriales ejercerán las competencias que les son atribuidas por la Constitución.

 

Una interpretación teleológica y sistemática de los anteriores principios constitucionales conduce a la Corte a afirmar que en materia de servicios públicos el Constituyente instituyó una competencia concurrente de regulación normativa en cabeza de los niveles central, regional y local, que puede caracterizarse  así:

 

a) A la ley le compete establecer por vía general el régimen jurídico de los servicios públicos, esto es, las  pautas y principios, así como los aspectos estructurales de los mismos (Arts. 150-23 y 365 C.P.)

 

b) Es propio de los departamentos y municipios desarrollar por la vía del reglamento la preceptiva legal y adecuarla a las particulares peculiaridades propias de su ámbito territorial.  En otros términos, corresponde a las autoridades de esos niveles expedir normas  reglamentarias para dar concreción y especificidad a la ley de modo que con sujeción a la misma, dispongan lo conducente a la adecuada y eficiente prestación de los servicios públicos según sean las características de las necesidades localeIbidem Sentencia C-517/92 M.P. Ciro Angarita Barón. .

 

Ahora bien, los criterios de distribución de competencias entre los distintos niveles territoriales en materia de servicios públicos y el carácter concurrente de los mismos  son integralmente aplicables al servicio público de transporte, a que alude específicamente el numeral 2o. del artículo 300, conforme al cual a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas corresponde: "2o. Expedir disposiciones relacionadas con… el transporte (…)Ver al respecto la Sentencia C-066/99 M.P. Fabio Morón Díaz y Alfredo Beltrán Sierra. Sentencia en la que se declaró la inexequibilidad del artículo 86 de la Ley 336 de 1996 disponía que el Ministerio de Transporte "constituirá la Autoridad Unica de transporte para la Administración del Sistema de Transporte Masivo de acuerdo con los criterios de coordinación institucional y la articulación de los diferentes modos de transporte". La Corte, en el examen de constitucionalidad de esta norma, recordó que el artículo 300, numeral 2 de la Carta Política, entre otras funciones asigna a las Asambleas Departamentales la de expedir disposiciones relacionadas con "el transporte", lo que significa, entonces, que no puede ser el Ministerio de Transporte la autoridad "única" de que hablaba la norma impugnada, razón por la cual fue declarada inexequible. .

 

Así lo recordó la Corporación en la Sentencia C-539/95 en la que se analizó la constitucionalidad de los artículos 1°  y 13 de la ley 86 de 1989. "por la cual se dictan normas sobre sistemas de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros y se proveen recursos para su financiamiento".

 

Dijo la Corte:

 

 

 

 

 

 

 

 

El artículo 313-7 de la Constitución pone de presente que los Concejos Municipales son quienes tienen la función de reglamentar los usos del suelo y de vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de los inmuebles destinados a la vivienda. Lo anterior, implica que cada municipio fija las reglas aplicables en cada municipio, no sólo en lo relacionado con la actividad urbanizadora, sino en lo concerniente a las áreas del suelo que tienen el carácter de espacio públicoVer Sentencia T-518 de 1992. José Gregorio Hernández Galindo.

 

Ahora bien,  la Corte ha precisado que si bien es cierto a los municipios les está asignada la reglamentación del uso del suelo, esta facultad deberán ejercerla conforme a la ley.

 

Al respecto la Corte precisó lo siguiente en la Sentencia C- 1043 de 2000  en la que analizó la constitucionalidad  de algunas normas de  la Ley 428 de 1998.