SENTENCIA MODULATIVA-Excepcional

 

NORMA ACUSADA-Improcedencia de sustitución o adición

 

PROPOSICION JURIDICA COMPLETA-Integración

 

UNIDAD NORMATIVA-Procedencia excepcional/UNIDAD NORMATIVA-Decisiones de exequibilidad o inexequibilidad

 

COSA JUZGADA RELATIVA-Aplicación

 

BONOS PENSIONALES-Razones para expedición por última entidad

 

BONOS PENSIONALES-Entidad responsable de emisión

 

 

BONOS PENSIONALES-Cumplimiento de procedimiento en emisión

 

BONOS PENSIONALES-División de carga financiera para emisión/BONOS PENSIONALES-Concentración de pago para emisión

 

 

BONOS PENSIONALES-Expedición por última entidad

 

BONOS PENSIONALES-Integración de historia laboral

 

PENSION DE VEJEZ-Transferencia a entidad administradora de valor de cálculo actuarial/PENSION DE VEJEZ-Traslado con base en cálculo actuarial para cómputo de semanas

 

PENSION DE VEJEZ-Cómputo de semanas

 

PENSION DE VEJEZ-Requisitos

 

PENSION DE VEJEZ-Acumulación de tiempo servido en sector privado

 

SEGURIDAD SOCIAL-Ampliación progresiva de cobertura

 

PENSIONES LEGALES-Acumulación de semanas o periodos laborados/PENSIONES LEGALES-Mecanismos de transición en acumulación de semanas

 

PENSIONES LEGALES-Transición para corrección progresiva de desigualdades

 

PENSION DE VEJEZ-Vinculación laboral vigente para cómputo de semanas

 

 

REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES LEGALES-Situaciones jurídicas consolidadas

 

PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY-Relación jurídica extinguida

 

SEGURIDAD SOCIAL-Situación jurídica consolidada

 

SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Regímenes

 

 

SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Traslado de régimen

 

REGIMEN DE PENSIONES LEGALES-Traslado

 

REGIMEN DE PENSIONES LEGALES-Carácter voluntario

 

REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-Semanas de cotización

 

BONOS PENSIONALES-Migración de afiliados en regímenes

 

BONOS PENSIONALES EN REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-Semanas de cotización

 

 

Referencia: expediente D-3229

 

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 33, 115, 119 y 120, todos parcialmente, de la Ley 100 de 1993

 

Actor: R. Inés Jaramillo Murillo

 

Magistrado Ponente:

Dr. ALVARO TAFUR GALVIS

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

 

 

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 41.148 del 23 de diciembre de 1993, y se subraya y resalta lo demandado:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

La actora considera que las normas demandadas vulneran el preámbulo y los artículos 1º, 2º, 13, 25, 46, 48, 53 y 209 de la Constitución Política, por lo que solicita se declare su inexequibilidad, con fundamento en las razones que se resumen a continuación:

 

La demandante sostiene que, de conformidad con los artículos 119 y 120 de la Ley 100 de 1993, cuando una persona haya cotizado a varias entidades pagadoras de pensiones, sólo una de ellaSegún el artículo 119 de la Ley 1000 de 1993, será la última entidad pagadora de pensiones si el afiliado le cotizó 5 o más años continuos o discontinuos, o, si no se ha cumplido ese tiempo, será la entidad en la que el afiliado haya realizado el mayor número de aportes o haya cumplido el mayor tiempo de servicio. está en la obligación de expedirle al afiliado el bono pensional, lo que constituye una "especie de mandato", que implica para esa entidad (emisora) una carga financiera injustificada y un trato discriminatorio frente a las demás (contribuyentes), amén de que no media vinculación entre todas ellas.

 

Además, estima que dicha obligación es: i.)"ONEROSA", porque la entidad emisora debe responder por el pago de la totalidad del bono así las entidades contribuyentes no lo hagan oportunamente respecto de la cuota que les corresponde; es decir, le impone una carga "por hechos de terceros", contrariando los criterios que rigen la responsabilidad y en perjuicio eventual de su solvencia económica y ii.) "ADMINISTRATIVA", por cuanto debe adelantar todas las diligencias necesarias para que las entidades contribuyentes le paguen o reembolsen oportunamente la cuota pertinente.

 

 

En ese orden de ideas, considera que las normas demandadas vulneran la Constitución Política toda vez que: i.) crean una desigualdad entre quienes cotizaron a una sola Empresa Administradora de Pensiones (EAP) y quienes lo hicieron a varias, pues éstos ven dilatado el proceso de reconocimiento de su pensión, en tanto para aquellos se resuelve con prontitud (Art. 13); ii.) aunque el trabajo es un derecho que merece especial protección del Estado, y parte de él son las pensiones, como culminación del mismo, el procedimiento establecido para obtenerlas "implica una traba" y dilata injustificadamente su goce oportuno (Art. 25); iii.) se pierde la protección especial de que gozan las personas de la tercera edad, pues se entorpece la eficiencia y oportunidad para el reconocimiento de las pensiones (Art. 46); iv.) le restan eficiencia al servicio de la seguridad social y no lo garantizan, ya que la responsabilidad por actos de terceros impide que la EAP disponga de recursos que le permitan pagar oportunamente la respectiva pensión (Arts. 48 y 53) y v) hace perder la razón de ser de los pilares de la función administrativa, tales como la igualdad, la eficacia y la celeridad (Art. 209), al permitir que actos y responsabilidades de terceros le sean imputables al emisor por motivos ajenos a él.

 

Igualmente, indica que las disposiciones demandas dificultan y dilatan el cumplimiento de lo establecido en el preámbulo y los artículos 1º y 2º de la Carta Política, en cuanto en el Estado social de derecho debe prevalecer la justicia, la igualdad, el respeto al trabajo y las autoridades están instituidas para asegurar el cumplimiento de los deberes del Estado.

 

Por todo lo anterior, solicita la declaratoria de inexequibilidad de: i.) los apartes demandados del artículo 119 de la ley 100, y además el cambio de la expresión "la última", también demandada, por la palabra "cada", de manera que la expedición de los bonos quede bajo la responsabilidad de "cada" una de las entidades pagadoras de pensiones en que haya estado afiliado el trabajador; y de ii.) la expresión " a la entidad emisora del bono pensional" del artículo 120.

 

De otra parte, manifiesta que por los mismos argumentos señalados en relación con los artículos 119 y 120 de la ley 100, se debe declarar la inexequibilidad de las expresiones demandadas del literal c) del parágrafo 1º del artículo 33, porque la Ley 100 permite la acumulación de semanas cotizadas o de tiempo de servicios y los artículos definidos "el" y "la", que son los demandados, del inciso final del mismo parágrafo, imponen responder por obligaciones de terceros, por lo que solicita se reemplacen por la expresión "cada", de modo que el computo sea procedente siempre y cuando "cada" empleador o "cada" caja, según el caso, traslade con base en el cálculo actuarial, la suma correspondiente del trabajador que se afilie a satisfacción de la entidad administradora.

 

Estima que la expresión "estén" establecida en el literal c) del artículo 115 y el parágrafo del mismo artículo violan el derecho a la igualdad de los trabajadores que estaban vinculados mediante contrato de trabajo con empresas que tenían a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones, pues se les exige, en su criterio, sin justificación objetiva y razonable, que dicha vinculación esté vigente al momento de ingresar al régimen de ahorro individual con solidaridad, para tener derecho al bono pensional, pues en la Ley 100 a los demás trabajadores no se les exige tal requisito.

 

A lo anterior agrega que, con esas normas se viola el derecho a la igualdad y "se propicia" un enriquecimiento sin causa en el patrimonio del empleador que tenía a su cargo el reconocimiento y pago de la pensión porque no tendrá que cumplir con el traslado allí ordenado, en tanto que las cajas provisionales sí deben hacerlo. Así mismo genera un empobrecimiento en el patrimonio del trabajador, a quien no se le permite acumular el tiempo trabajado y las cotizaciones respectivas con anterioridad a la Ley 100 y por ende no podrá acceder a la pensión. Así pues, sostiene que prácticamente se establece una "renuncia obligada" a la seguridad social. En consecuencia, solicita la declaratoria de inexequibilidad de la norma enjuiciada.

 

Sostiene que se viola el derecho a la igualdad de los trabajadores que laboran para entidades que tenían a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones con la expresión "estén", consagrada en el literal c) del artículo 115, pues sólo a ellos se les exige tener contrato vigente al momento de entrar a regir la Ley 100, en tanto que a los demás trabajadores a que se refiere ese artículo no se les hace tal exigencia. Por ello solicita que el literal c) quede así: "Que hubiesen estado o estén vinculados mediante contrato de trabajo con empresas que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones".

 

Igualmente, señala que según el parágrafo del mismo artículo, la exigencia de cotizar mínimo 150 semanas para tener derecho al bono pensional impide a los trabajadores que hayan cotizado un número de semanas inferior a éste que concreten su derecho al bono pensional, todo lo cual se traduce en una discriminación respecto de aquellos a quienes se les permite la acumulación de las semanas efectivamente cotizadas. Además, reitera los argumentos sobre el enriquecimiento sin causa del empleador y el empobrecimiento del trabajador, así como el criterio de la "renuncia obligada" a la seguridad social, por lo que solicita se declare la inexequibilidad de los apartes demandados de la norma en cuestión.

 

IV.INTERVENCIONES

 

 

El interviniente solicita la declaratoria de exequibilidad de los apartes demandados de los artículos 33, 115, 119 y 120, con fundamento en las siguientes consideraciones.

 

A su juicio, no es cierto lo afirmado por la demandante respecto de los artículos 119 y 120 parcialmente acusados, ya que de conformidad con lo establecido en el artículo 15 del Decreto 1299 de 1994 según el cual "[l]as entidades emisoras de bonos pensionales, dentro de los seis meses siguientes a la emisión del bono, deberán informar el valor y condiciones de las cuotas partes a la entidad o entidades contribuyentes del mismo. Las entidades que incumplan con esta obligación deberán responder por la totalidad del bono", debe entenderse que si las entidades emisoras cumplen con la obligación de informar el valor y condiciones de las cuotas partes, no deberán responder por la totalidad del bono, sino por la porción a su cargo, de acuerdo al tiempo servido por el trabajador.

 

Así mismo, informa que el alcance del artículo 120, demandado, fue aclarado en el artículo 17 de la Ley 549 de 1999, en el sentido de que el emisor tiene la función esencial de emitir y expedir, bajo un título único, la totalidad del bono a favor del trabajador y los demás empleadores o contribuyentes responden cada uno por su cuota parte.

 

Por ello, sostiene que la pretendida diferencia no fue creada por la ley sino por la circunstancia de haber trabajado en diferentes entidades, por lo que las normas lo que pretenden es facilitar al trabajador el cobro de la suma determinada a través del emisor del bono, quien no es ajeno a la relación laboral sustancial que da origen al título "y que su responsabilidad es apenas natural entendida esta circunstancia." A su juicio, los cargos expresados por la actora contra los artículos 119 y 120 "no aparecen sustentados de manera específica en las disposiciones constitucionales supuestamente infringidas" y proponer un sistema de emisión individual de bonos, requeriría mayor desarrollo legal, amen de  desproteger al trabajador, por lo que estima que la solicitud de adicionar el artículo 119 es innecesaria y "extraña" a los alcances constitucionales.

 

Respecto del cargo formulado  contra el parágrafo primero del artículo 33, señala que la hipótesis planteada por la demandante es completamente diferente a la dispuesta en las dos normas antes analizadas. Así, considera pertinente aclarar, en primer término, que la condición de traslado de las cotizaciones fue declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-177 de 1998 y, en segundo término, que el alcance de la norma se refiere a la obligación que incumbe a todos los empleadores o entidades pagadoras de pensiones de transferir a la entidad administradora del régimen de prima media que reconoce la pensión de vejez, el valor del cálculo actuarial a satisfacción de esta última."

 

Como consecuencia de lo anterior, además de reiterar lo expuesto sobre la improcedencia de solicitar la adición de la norma. manifiesta que por tratarse de una disposición diferente de la discutida en el punto anterior, los argumentos reiterados por la demandante no son conducentes.

 

Ahora bien, en cuanto a los cargos frente al literal c) del mismo artículo, indica que se trata de una situación nueva, que responde a un antecedente, este es, que los trabajadores privados afiliados al Seguro Social solamente adquirían su pensión una vez reunían todos los requisitos legales, pero con la Ley 100 se creó la posibilidad, para aquellos que estaban en esa circunstancia y que a la entrada en vigencia de la ley mantenían el vínculo con la entidad privada, de acumular tiempos de servicio para efectos de la pensión de vejez, lo que implica una carga, también creada por el legislador, para los empleadores de dichas personas, en los términos que establece la ley.

 

También afirma que esos beneficios no son aplicables retroactivamente, es decir, no pueden incidir sobre contratos terminados al momento de entrar en vigencia la Ley 100, pues se afectaría gravemente la situación de los empleadores respectivos. Respalda su argumento con la doctrina de la "confianza legítima" que, en conexión con el principio de la buena fe ha consagrado la Corte en las sentencias T-617 de 1995 y SU-250 de 1998. De otro lado señala que dada la inexistencia de vínculo al entrar en vigencia la Ley 100, no es "lícito" hablar de una renuncia obligada a la seguridad social. Del mismo modo, afirma que no es procedente hablar de un enriquecimiento sin causa del empleador por una obligación que nace hacia el futuro, como tampoco es correcto asimilar esa situación con la de las cajas previsionales del sector privado, porque éstas son administradoras de recursos parafiscales.

 

En cuanto a la expresión "que estén vinculados mediante contrato de trabajo" del artículo 115, manifiesta que por tratarse de los mismos argumentos esgrimidos contra la anterior norma analizada, se remite a las mismas consideraciones para solicitar su exequibilidad. Y en lo relativo a la exigencia de las 150 semanas para tener derecho a la emisión del bono, establecida en el mismo artículo, estima que se trata de un requisito legítimo y ajustado a la Constitución, como condición mínima para acceder dentro del sistema a prestaciones como la invalidez, sobrevivencia o indemnización sustitutiva, que era igual en el sistema anterior a la entrada en vigencia de la Ley 100 (Acuerdo 958 de 1990).

 

 

 

El señor Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 2388, recibido en la Secretaría General el 15 de diciembre de 2000, solicitó a la Corte declarar la CONSTITUCIONALIDAD de las normas demandadas, con fundamento en las siguientes razones:

 

En primer término, el jefe del Ministerio Público hace una referencia a la seguridad social, las normas que regulan el sistema general de pensiones, compuesto por el régimen de ahorro individual con solidaridad y el régimen solidario de prima media con prestación definida, el fondo de solidaridad, el desarrollo jurisprudencial del concepto de la pensión de vejez y los requisitos para obtenerla en el sistema en el régimen solidario de prima media con prestación definida, establecidos en el artículo 33 demandado, de los que destaca el número de semanas cotizadas.

 

Lo anterior, para indicar que el computo de esas semanas se hace de conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 100 y, los beneficios que crea esta ley no son de carácter retroactivo, de manera que no pueden aplicarse a contratos ya terminados y, por lo tanto, contrario a lo sostenido por la demandante, la ley no obliga a la renuncia del derecho a la seguridad social para quienes al momento de la entrada en vigencia de esa ley no tenían contratos vigentes con empleadores a cuyo cargo estaba el reconocimiento y pago de la pensión.

 

Al contrario, sostiene que la Ley 100, teniendo en cuenta el principio de favorabilidad y el régimen de transición, reconoce una situación preexistente de los trabajadores del sector privado que tenían contratos vigentes al momento de su entrada en vigencia, estableciendo una nueva obligación, señalada en el parágrafo primero del artículo 33, al empleador que tenía a cargo el reconocimiento y pago de la pensión, para efectos de poder transferir la suma correspondiente al tiempo de servicios del trabajador vinculado, a las entidades administradoras de pensiones del régimen de prima media con prestación definida, en caso de traslado del trabajador.

 

Agrega que esta Corte estudió la constitucionalidad del parágrafo primero del artículo 33 de la Ley 100, en la Sentencia C-177 de 1998, declarando su exequibilidad condicionada y sostiene que "puede decirse que en la misma definió el valor constitucional del literal c) del artículo 33 parcialmente acusado." Por lo tanto, estima que con base en esa providencia, de la cual trae apartes, no se puede tomar como referencia a las cajas previsionales del sector privado, como lo hace la demandante, para sostener la violación del derecho a la igualdad, ya que se diferencian de los empleadores en que aquellas son instituciones que tienen a su cargo la administración de reservas constituidas por las cotizaciones realizadas por trabajadores y empleadores, es decir, son administradoras de recursos parafiscales, según afirma lo dijo la Corte.

 

De otra parte, señala que no existe violación del derecho a la igualdad respecto del artículo 115, demandado, porque cada afiliado escoge el régimen pensional al que quiere pertenecer o al que mejor se ajusta a su situación personal, y con ello acepta las condiciones y consecuencias previamente definidas en la ley para cada régimen, tales como las previstas en el literal c) y el parágrafo de ese artículo, para efectos de adquirir el derecho al bono pensional antes de ingresar al régimen de ahorro individual con solidaridad, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1299 de 1994 y en el artículo 60 de la Ley 100, respecto de lo que indica se pronunció la Corte en sentencia C-773 de 1998, de la cual trae apartes.

 

En cuanto a los artículos 119 y 120, parcialmente acusados, sostiene que la obligación que se impone a las entidades responsables del pago de pensiones, en su calidad de emisoras o contribuyentes, está orientada, tal como lo señala la demandante, a integrar la historia laboral del empleado y a calcular, conforme al artículo 117 y siguientes de la Ley 100 y los decretos reglamentarios, las contribuciones financieras que deben realizar los diferentes empleadores, para que el trabajador tenga derecho a su pensión.

 

Por ello, estima que la expedición del bono pensional en los términos de esas normas creadas por el legislador, en virtud de la eficiencia y solidaridad características de la seguridad social, para el caso de un trabajador que se traslade de administradora, después de la Ley 100, facilita el acceso a la pensión, reduciendo el volumen y el costo de los trámites que a él le tocaría adelantar para poder integrar su historia laboral.

 

Así pues, considera que quien tenga la obligación de emitir el bono pensional realiza una función propia de su naturaleza de entidad empleadora o previsional, que debe cumplir compilando la historia laboral del trabajador y comunicando a los responsables el monto de su contribución (Decreto 1299 de 1994, art. 15 y Ley 549 de 1999, art. 17) y en consecuencia, las responsabilidades del emisor respecto de la emisión y expedición del bono pensional son diferentes de las financieras que incumben a todas las entidades obligadas a contribuir al pago del bono, obligación que es centralizada. De modo que ello permite la eficiencia del sistema en beneficio del "pensionado" al que se le evita la carga administrativa de realizar múltiples cobros a los diferentes obligados.

 

 

 

 

 

La demandante solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad de algunos apartes de los artículos  33, 115, 119 y 120, de la ley 100 de 1993, los cuales violan en su concepto los artículos 1º, 2º, 13, 25, 46, 53 y 209 de la Constitución Política.

 

Los artículos 119, parcial, y 120, parcial, en concepto de la actora imponen a la entidad pagadora de pensiones en la que se hubiere efectuado el mayor número de cotizaciones o cumplido el mayor tiempo de servicios una "especie de mandato" no solo violatorio de normas superiores sino contrario a la eficacia y eficiencia del sistema de seguridad social, con el que se dilataría la oportunidad para el reconocimiento y pago de la pensión en detrimento de los derechos del pensionados, por lo que considera necesario que la Corte adicione la norma y aclare que los bonos pensionales deberán ser expedidos  por "cada" una de las entidades pagadoras a las que haya estado afiliado el trabajador .

 

Con base en argumentos similares solicita la declaratoria de inexequibilidad  parcial del inciso final del parágrafo primero del artículo 33 de la ley 100 de 1993 y en consecuencia el remplazo de los artículos definidos el (empleador) y la (caja) por el artículo cada  en relación con la obligación que se establecen para ellos dentro del régimen solidario de prima media con prestación definida.

 

Solicita igualmente la inexequibilidad parcial del literal c) del parágrafo 1º del artículo 33 de la ley 100 de 1993 en el que se establece para efectos del cómputo de las semanas requeridas para acceder a la pensión de vejez, que se tendrá en cuenta el tiempo de servicio de los trabajadores vinculados con empleadores que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de la pensión, siempre que la vinculación laboral se encuentre vigente o se inicie con posterioridad a la vigencia de la ley. Este último requisito según la demandante viola el principio de igualdad, amén de generar un enriquecimiento sin causa  en beneficio de los empleadores así eximidos, en su concepto, de efectuar el correspondiente traslado, con el consecuente perjuicio para los  trabajadores en virtud de la "renuncia a la seguridad social" que ello implicaría en contravención a la Constitución (art. 48,53,25,46,1º y 2º C.P.).

 

Con similares argumentos solicita la declaratoria de inexequibilidad parcial del literal c) del artículo 115 de la ley 100 de 1993, pues en él, con la expresión "estén vinculados mediante contrato de trabajo...", se exige la  vigencia de una relación laboral, lo que la demandante estima violatorio del principio de igualdad y de los artículos  48, 53, 25,46, 1º y 2º C.P..  Al respecto solicita entonces la adición de las expresiones "que hubiesen estado o estén vinculados mediante contrato de trabajo...".

 

Por último solicita la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo del artículo 115, el cual exige un mínimo de 150 semanas de cotización para tener derecho al bono pensional, requisito que para la demandante configura una  discriminación injustificada que atenta contra la Constitución.

 

La Corte en consecuencia entrará  en el análisis de cada uno de estos textos en relación con los cargos referidos, luego de las siguientes consideraciones previas.

 

 

 

La demandante solicita a esta Corporación, en relación con los artículos 119 primer inciso, 33 inciso final del parágrafo 1º y literal c) del artículo 115 de la ley 100 de 1993, la sustitución o la adición de determinadas expresiones (cada, que hubiesen estado o) que darían en su concepto el verdadero sentido constitucional de las normas acusadas  y ello como resultado de la declaratoria de inexequibilidad de los apartes respectivos dentro de su versión actual objeto de demanda.

 

Al respecto es necesario señalar que los poderes inherentes al control de constitucionalidad, que permiten, como se ha reconocido no solo por esta Corporación sino por otros tribunales constitucionales donde ellos existen, la adopción de decisiones que modulan el contenido de los textos objeto de control, a través de sentencias interpretativas, integradoras o sustitutivas, así como la posibilidad de modular los efectos temporales de los falloAl respecto ver Alejandro Martínez Caballero "Tipos de sentencias. El control constitucional de las leyes: la experiencia colombiana" en Jurisdicción Constitucional de Colombia. La Corte Constitucional 1992-200 Realidades y Perspectivas, Imprenta Nacional, Febrero 2001, pags 383 ss. , deben desarrollarse dentro de la rigurosa razonabilidad que en tales supuestos ha señalado la jurisprudencia.

 

Para que la Corte pueda proferir este tipo de fallos, es necesario que se den los elementos de excepcionalidad que la jurisprudencia ha exigido en estas circunstancias, para no poner en peligro el principio democrático que define la tarea del legislador como órgano representativo, así como el principio de separación de funciones de los órganos del Estado (artículos 3, 113, 114, 116, 228 y 241 C.P.).

 

Así, por ejemplo, para que se pueda proferir una sentencia integradora, es necesario que se dé el supuesto de una omisión legislativVer Sentencia C-690 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero. Por su parte, la sentencia sustitutiva, implica un vacío normativo derivado de la declaración de inexequibilidad del texto acusado, que sólo en virtud de la raigambre constitucional directVer Sentencia C-113 de 1993. M.P. Jorge Arango Mejía, debe ser sustituido por la regulación que haga el juez  constitucional.

 

Es claro que en el presente caso son improcedentes las pretensiones de la actora de modificar y adicionar los textos normativos demandados, no solamente porque, como más adelante se verá, se declarará la exequibilidad de los mismos, sino porque además no se dan los citados supuestos excepcionales.

 

Desbordaría, en consecuencia, la competencia de esta Corporación, la posibilidad de adicionar, en los términos que lo hace la demandante, determinadas expresiones que  no fueron objeto de votación por el órgano legislativo.

Si bien éstas peticiones son improcedentes como acaba de señalarse, la Corte encuentra que la demandante formula en todo caso en relación con cada una de las normas atacadas en la demanda una serie de cargos de inconstitucionalidad  que permiten un pronunciamiento  de fondo sobre los mismos, independientemente de los eventuales efectos que pudieran darse al fallo,  por lo que esta Corporación efectuará el análisis correspondiente dentro del marco de sus competencias.

 

 

Como se ha expuesto reiteradamente, la confrontación propia del control de constitucionalidad exige que el análisis a cargo de esta Corporación  "recaiga sobre expresiones integradas que plasmen un contenido autónomo, configurando una norma o una proposición susceptible de producir, por  sí  misma,  efectos  jurídicosSentencia C-485/00 M .P. José Gregorio Hernández Galindo. Por ello,  una  palabra o una frase -aisladas- no pueden ser calificados como constitucionales o inconstitucionales, a menos que se las armonice y  relacione con el contexto, que debe incorporarse al examen jurisdiccional aunque no haya sido señalado por el accionante.

 

Así ha dicho la Corte:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

En relación con el inciso final del artículo 33 de la ley 100 de 1993 esta Corporación se pronunció en la Sentencia C-177/98 con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero, declarando su constitucionalidad condicionada en los términos de dicha sentencia. Así dijo la Corte en la parte resolutiva:

 

 

Sin embargo, como se señaló en el respectivo auto admisorio de la demanda, los cargos formulados por la ciudadana Olga Lucía Abril, demandante en el proceso D-1825 se sustentaron en que el inciso segundo del parágrafo del artículo 33 de la ley 100 de 1993 quebrantaba los artículos 83 y 49 de la Constitución Política, al paso que los cargos formulados por la ciudadana Inés Jaramillo Murillo en el presente proceso aluden a la violación del preámbulo y de los artículos 1°,2°, 13, 25, 46, 48, 53 y 209 de la Carta  y se relacionan específicamente  con la "asignación de responsabilidades  por hechos imputables a terceros, respecto de quienes  no se tiene ninguna vinculación".

 

Cabe aclarar que si bien es cierto que en la Sentencia C-177/98 se hizo mención a los artículos 13, 25, 46, 48 y 53 de la Constitución Política, como sustento de la constitucionalidad condicionada que finalmente declaró la Corte de las normas objeto de juicio, lo cierto es que la referencia que ahora hace la demandante a esas mismas disposiciones constitucionales, alude a la formulación de un cargo diferente no estudiado por la Corte en esa ocasióAl respecto ver la Sentencia C-403 /01 M.P. Alvaro Tafur Galvis. Es por ello que resulta pertinente hacer en esta providencia el análisis de constitucionalidad en relación con dichas normas, pero a partir del cargo formulado.

 

 

 

De acuerdo con la demandante, los artículos 119 y 12ARTICULO 119.- Emisor y Contribuyentes. Los bonos pensionales serán expedidos por la última entidad pagadora de pensiones a la cual haya pertenecido el afiliado antes de entrar al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, siempre y cuando el tiempo de cotización o de servicios, continuo o discontinuo, haya sido igual o mayor a cinco (5) años. Cuando el tiempo de cotización o de servicios en la última entidad pagadora de pensiones, sea inferior a cinco (5) años, el bono pensional será expedido por la entidad pagadora de pensiones, en la cual el afiliado haya efectuado el mayor número de aportes o haya cumplido el mayor tiempo de servicio.En los casos señalados en el artículo 121 de la presente ley, la Nación expedirá los bonos a cargo de tales entidades.ARTICULO 120.- Contribuciones a los Bonos Pensionales. Las entidades pagadoras de pensiones a las cuales hubiere estado afiliado o empleado el beneficiario del bono pensional, tendrán la obligación de contribuir a la entidad emisora del bono pensional, con la cuota parte correspondiente.El factor de la cuota parte será igual al tiempo aportado o servido en cada entidad, dividido por el tiempo total de cotizaciones y servicios reconocido para el cálculo del bono."

 

 

 

 

 

 

 

Para la actora las consecuencias negativas de esta situación se han visto reflejadas en las decisiones de tutela (invoca a título de ejemplo la Sentencia T-630/99) que han protegido los derechos de los trabajadores. Por otra parte, señala  la demandante que, con los textos acusados se pretende  "imponer cargas financieras  a entes o personas, por hechos de terceros",  lo que sería contrario "a los criterios que rigen la responsabilidad y además pueden menoscabar la solvencia económica del emisor".

 

Ahora bien, como lo recuerda en su intervención el representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en relación con este cargo, cabe recordar que  por razones "logísticas y económicas", en la ley 100 de 1993 se estableció la obligación de expresar  la historia laboral del empleado en un bono pensional.

 

"Las  razones logísticas  hacen referencia al hecho de que la emisión  de un único bono pensional facilita el acceso a la pensión  en la medida en que reduce el volumen y el costo de los trámites que debe realizar el beneficiario con el fin de compilar e integrar su historia laboral; de este modo el último de los patronos –quien ha tenido la más reciente relación laboral con el trabajador- o aquél que tenga el mayor número de años servidos deberá asumir  la responsabilidad legal de emitir el bono pensional.

 

Las razones de carácter económico se relacionan con el hecho de que, con el fin de proteger el poder adquisitivo de la pensión, el bono debe ser calculado con base  en un salario único de referencia, el cual servirá de base para calcular las contribuciones de todos los empleadores; si cada empleador emitiese  un bono individual por el tiempo de servicios a su cargo, el salario de referencia podría verse reducido y, por consiguiente, el monto final de la pensión podría ser inferior"

 

Ello significa que la entidad responsable, de acuerdo con la ley, de la emisión del respectivo bono pensional, cumple una función derivada de su naturaleza  de entidad empleadora o previsional, y se encuentra en la obligación de compilar integralmente la historia laboral del trabajador, comunicar a los demás responsables el monto de su contribución y emitir un bono pensional que refleje la totalidad  de dicha historia.

 

La Corte, en la decisión de tutela citada por la demandante (sentencia T-630-99) tuvo ya oportunidad de recalcar que es obligación de la entidad emisora cumplir integralmente con el procedimiento establecido para el reconocimiento de las cuotas parte respectivas  por parte de los demás responsables, en la forma y oportunidad señalada  en la norma.  Así  señaló en esa ocasión que :

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ahora bien, cabe recalcar que "las responsabilidades administrativas del emisor en relación con la emisión y expedición del bono pensional son diferentes de las responsabilidades financieras que incumben a todas las entidades contribuyentes al pago del bonoIntervención del Ministerio de Hacienda y Crédito público folio 47. Al respecto no resulta conducente la afirmación contenida en la demanda  según la cual en la emisión y pago de los bonos pensionales se imponen  cargas financieras al emisor por hechos de terceros.

 

Si bien el emisor está obligado a emitir  integralmente el bono pensional, en su propio nombre y en nombre de los demás contribuyentes, la carga financiera  se divide entre los múltiples responsables.

 

Sobre este punto la Corte acoge el análisis que se hace en la intervención  ya reseñada  en la que al respecto se explica:

 

 

Esta afirmación tiene además respaldo en el artículo 15 del Decreto Ley 1299 de 1994, cuyo inciso final dispone:

 

"Las entidades emisoras de bonos pensionales, dentro de los seis meses siguientes  a la emisión del bono, deberán informar el valor y las condiciones de las cuotas partes  a la entidad o entidades  contribuyentes del mismo. Las entidades que incumplan esta obligación  deberán responder por la totalidad del bono" (subrayas nuestras).

 

En los términos de la norma citada debe entenderse que contrario sensu, si las entidades emisoras cumplen con la obligación  de informar el valor y condiciones de las cuotas partes, no deberán responder  por la totalidad del bono  sino por la porción a cargo, de acuerdo con el tiempo servido por el trabajador"

 

Entonces, del análisis de las normas atacadas se desprende que lo que se concentra es el pago de la obligación en beneficio de los pensionados, correspondiendo al emisor la función esencial de emitir y expedir, bajo un título único, la totalidad del bono pensional a favor del trabajador, estando obligados los demás empleadores o contribuyentes a responder cada uno por su cuota parte en el bono.

 

En la medida en que el emisor cumpla integralmente con su obligación administrativa como emisor del bono y receptor de las contribuciones respectivas, y, concretamente, adelante oportunamente las gestiones para que  los contribuyentes le paguen o reembolsen la cuota parte pertinente, no surge para él ninguna obligación financiera distinta de la que en todo caso le corresponde en relación  con la cuota parte de la que es responsable.

 

Si bien frente al trabajador el emisor del bono se encuentra en la obligación de emitir y pagar el bono pensional por la totalidad de su valor, la norma no le impone una carga desproporcionada e irrazonable, o que no encuentre justificación en los principios de solidaridad y eficiencia que rigen la seguridad social, máxime cuando como se ha dicho no se genera para el emisor una obligación financiera nueva, en la medida en que cumpla a cabalidad con la tarea administrativa  a él asignada por las disposiciones atacadas.

 

Examinados estos elementos  la Corte concluye que no resultan contrariados, sino por el contrario desarrollados con las normas acusadas los principios contenidos en los artículos 13, 25, 46, 53 y 209 de la Constitución Política invocados por la demandante.

 

Así, la alegada discriminación entre quienes han cotizado a una sola administradora de pensiones  y quienes han cotizado en diferentes entidades  no existe, por cuanto la diferencia de situación  en este caso no se deriva de la ley,  sino de la circunstancia misma de haber prestado el trabajador sus servicios a diferentes empleadores.

 

Repetidamente ha señalado la Corte que para efectos del test de igualdad aplicable en estos casos, se debe partir de situaciones  idénticaSobre el test de igualdad y sus elementos aplicables ver la Sentencia C-410/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis circunstancia que claramente no se presenta en este caso.

 

La especial protección del Estado, que consagra el artículo 25 constitucional no se desconoce sino que, por el contrario, se desarrolla con los textos atacados, al ofrecer a  los trabajadores la expedición de un único bono pensional. En concordancia  con lo que se viene reiterando, la Corte considera que esta circunstancia facilita el acceso a la pensión (arts. 46  y 53 C.P.) y reduce las cargas  operativas y administrativas para el beneficiario de la prestación, amén de desarrollar  en este campo los principios consagrados en el artículo 209 C.P,. para la función administrativa, así como en el preámbulo y los artículos 1º y 2º de la Constitución Política.

 

Asiste en consecuencia razón al Señor Procurador cuando afirma que resulta razonable y proporcionado que la ley asigne responsabilidades a las entidades pagadoras de pensiones en las cuales  el trabajador haya prestado servicios o efectuado cotizaciones en los términos señalados en la norma. El legislador  en desarrollo de los principios de eficiencia y solidaridad que rigen la seguridad social, consideró que para aquellas personas que se trasladaron de administradora de pensiones con posterioridad a la expedición de la ley 100 de 1993, la totalidad de su historia laboral debe expresarse en un único bono pensional, el cual contrariamente a lo que considera la demandante, facilita el acceso a la pensión y reduce el volumen y el costo de los trámites que debe realizar el beneficiario con el fin de compilar e integrar su historia laboral.

 

 

 

Como ya se señaló, una vez efectuada la unidad normativa correspondiente y  establecido el carácter relativo de la cosa juzgada constitucional que se configura en este caso, la Corte entra en el análisis del cargo planteado por la demandante en relación con el inciso final del parágrafo 1º del artículo 33 de la ley 10ARTICULO 33.- Requisitos para Obtener la Pensión de Vejez.Para tener derecho a la Pensión de Vejez, el afiliado deberá reunir las siguientes condiciones:1. Haber cumplido cincuenta y cinco (55) años de edad si es mujer, o sesenta (60) años de edad si es hombre.2. Haber cotizado un mínimo de mil (1.000) semanas en cualquier tiempo.PARAGRAFO 1.- Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo, y en concordancia con lo establecido en el literal f) del artículo 13o. se tendrá en cuenta:a. El número de semanas cotizadas en cualesquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones.b. El tiempo de servicio como servidores públicos remunerados.c. El tiempo de servicio como trabajadores vinculados con empleadores que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de la pensión, siempre que la vinculación laboral se encuentre vigente o se inicie con posterioridad a la vigencia de la presente ley. d. El número de semanas cotizadas a cajas previsionales de sector privado que tuviesen a su cargo el reconocimiento y pago de la pensión.e. Derógase el parágrafo del artículo séptimo (7o) de la Ley 71 de 1988. En los casos previstos en los literales c) y d), el computo será procedente siempre y cuando el empleador o la caja, según el caso, trasladen, con base en el cálculo actuarial, la suma correspondiente del trabajador que se afilie, a satisfacción de la entidad administradora.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

, norma sobre la cual la Corte ya había tenido oportunidad de pronunciarse en la sentencia C-177 de 1998, pero respecto de otros cargos de inconstitucionalidad,  diferentes a los que ahora se procede a analizar.

 

Para la demandante el cargo ahora propuesto tiene íntima relación con su solicitud de declaratoria de inexequibilidad de los artículos 119 y 120 de la ley 100, estudiados en el acápite anterior.

 

En su concepto, en efecto, "al igual que en materia de bonos pensionales, para efectos del cálculo actuarial, se exige al último empleador, según se trate de los supuestos del literal c) o del literal d), que incluya el tiempo de servicio  con los anteriores empleadores o el número de semanas cotizadas a las anteriores cajas previsionales del sector privado, o sea que también en materia de CALCULO ACTUARIAL, en cabeza del último empleador se están radicando obligaciones de terceros, respecto de los cuales no se ha tenido vínculo alguno y respecto de quienes no se tienen los elementos legales coercitivos que permitan exigirles el cumplimiento de sus obligaciones".

 

Esta "asignación de responsabilidades por hechos imputables a terceros, respecto de  quienes no se tiene  ninguna vinculación",  implicaría la violación del preámbulo y de los artículos 1º,2º, 13,25,46,48,53 y 209 de la Constitución Política por las mismas razones expuestas por la demandante en relación con la alegada inexequibilidad parcial de los artículos 119 y 120 de la ley 100 de 1993.

 

La Corte constata sin embargo que la norma no está creando en cabeza del último empleador o pagador la responsabilidad de concentrar el valor del cálculo actuarial o de asumir, como lo entiende la actora, responsabilidades de pago por cuenta de terceros. Por el contrario, el alcance de la norma se refiere a la obligación que incumbe a todos los empleadores o entidades pagadoras de pensiones de transferir a la entidad administradora del régimen de prima media que reconoce la pensión de vejez, el valor del cálculo actuarial a satisfacción de esta última.

 

La norma señala concretamente que el cómputo de las semanas  necesarias para reconocer la pensión de vejez, será procedente siempre y cuando el empleador o la caja, según el caso, trasladen, a satisfacción  de la entidad administradora, con base en el cálculo actuarial,  las sumas correspondientes  del trabajador que se afilie.

 

 

Se señala, en todo caso, que el condicionamiento efectuado corrobora  la ausencia de cualquier "asignación de responsabilidades por hechos imputables a terceros, respecto de  quienes no se tiene  ninguna vinculación", pues lo que la norma consagra según el entendido señalado por la Corte, es una obligación en cabeza de los empleadores hasta el monto que les corresponde proporcionalmente asumir, y respecto de la cual los organismos de control deben velar por su estricto cumplimiento para evitar que sean desconocidos los derechos de los trabajadores.

 

En este orden de ideas, se concluye que la norma acusada, de conformidad con el referido condicionamiento, es esencialmente protectora de los derechos de los trabajadores (Preámbulo y artículos 1, 2, 25, 46, 48 y 53 C.P.).

 

Respecto de la analizada disposición legal, resultan plenamente aplicables aquí las consideraciones relativas a la ausencia de violación de los preceptos constitucionales relacionados en el acápite anterior y a las cuales se remite esta Corporación.

No asiste razón, en consecuencia, a la demandante en su interpretación de la norma atacada de la que deriva su acusación por lo que esta Corporación declarará la constitucionalidad del último inciso del parágrafo 1º del artículo 33 de la ley 100, en relación con el  cargo planteado, en plena armonía con el condicionamiento establecido en la Sentencia C-177/98.

 

 

En palabras de la actora, el literal c) del parágrafo 1º del artículo 33 de la ley 10ARTICULO 33.- Requisitos para Obtener la Pensión de Vejez.Para tener derecho a la Pensión de Vejez, el afiliado deberá reunir las siguientes condiciones:1. Haber cumplido cincuenta y cinco (55) años de edad si es mujer, o sesenta (60) años de edad si es hombre.2. Haber cotizado un mínimo de mil (1.000) semanas en cualquier tiempo.PARAGRAFO 1.- Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo, y en concordancia con lo establecido en el literal f) del artículo 13o. se tendrá en cuenta:a. El número de semanas cotizadas en cualesquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones.b. El tiempo de servicio como servidores públicos remunerados.c. El tiempo de servicio como trabajadores vinculados con empleadores que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de la pensión, siempre que la vinculación laboral se encuentre vigente o se inicie con posterioridad a la vigencia de la presente ley. d. El número de semanas cotizadas a cajas previsionales de sector privado que tuviesen a su cargo el reconocimiento y pago de la pensión. e. Derógase el parágrafo del artículo séptimo (7o) de la Ley 71 de 1988. (...)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

al exigir, para efectos del cómputo de semanas tendiente al reconocimiento de la pensión de vejez de los trabajadores vinculados con empleadores que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de la pensión, el hecho que la vinculación laboral se encuentre vigente o se inicie con posterioridad a la vigencia de la ley 100 "pone en desventaja manifiesta a los trabajadores que estaban vinculados con empleadores que a esa fecha  tenían a su cargo el reconocimiento y pago de la pensión, pues en la ley 100 a los demás trabajadores no se les pone tal condición, discriminación  que viola en forma directa el derecho fundamental a la igualdad".

 

Para el análisis de este cargo la Corte considera necesario recordar los antecedentes de la ley 100 de 1993 y en particular, la ausencia con anterioridad a  la misma, de un derecho a acumular tiempos servidos en el sector privado que llevaran al reconocimiento de la pensión, si no se cumplían integralmente  los requisitos exigidos para acceder a la pensión dentro de la empresa privada respectiva. Dichos antecedentes resultan en efecto pertinentes para dilucidar el cargo propuesto por la demandante.

 

 

"(...)es necesario tener en cuenta que antes de la Constitución de 1991 y de la Ley 100 de 1993, Colombia no contaba realmente con un sistema integral de pensiones, sino que coexistían múltiples regímenes, administrados por distintas entidades de seguridad social. Así, en el sector oficial, el reconocimiento y pago de las pensiones de los servidores públicos correspondía en general a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL) y a las cajas de las entidades territoriales, aun cuando también existían otras entidades oficiales encargadas de ese manejo para determinados sectores de empleados, como los miembros de la Fuerza Pública. Por su parte, inicialmente, el reconocimiento y pago de las pensiones de los trabajadores privados era responsabilidad directa de ciertos empresarios, ya que la jubilación, conforme a la legislación laboral, en especial al artículo 260 del Código del Trabajo y a las leyes 6 de 1945 y 65 de 1946, era una prestación especial únicamente para ciertos patronos, a saber para las empresas con capital mayor a ochocientos mil pesos. Igualmente, en algunos casos, y para determinados sectores económicos, la normatividad laboral admitió que se constituyeran cajas de previsión privadas, como CAXDAC. Finalmente, sólo a partir de 1967, el ISS empezó a asumir el reconocimiento y pago de pensiones de trabajadores privados.

 

 

 

 

 

 

Así como lo recuerda el señor Procurador en su intervención "Los trabajadores privados no afiliados al ISS solo adquirían el derecho a la pensión  cuando cumplían la totalidad de los requisitos establecidos en las normas legales o convenciones aplicables a dichas entidades, o cuando se encontraban en los supuestos de la pensión sanción".

 

La situación de los servidores públicos hasta la vigencia de la ley 71 de 1988 era similar al no poder acumular antes de esa fecha tiempos servidos al Estado con los cotizados al Instituto de los Seguros Sociales, como lo recordó esta Corporación en la Sentencia C-012 de 1994.

 

 

 

Para los trabajadores vinculados con empleadores que tenían a su cargo el reconocimiento y pago de la pensión, antes de la ley 100 se consagraba, entonces, una simple expectativa de su derecho a pensión que solo se concretaba con el cumplimiento de la totalidad  de los requisitos respectivos (artículo 260 del Código del Trabajo y ley  6 de 1945 y 65 de 1946 ).

 

Al respecto la Corte considera pertinente recordar las implicaciones de las expectativas de derecho en este campo, las cuales generan unas consecuencias jurídicas necesariamente distintas a las de los derechos reconocidos según la ley. Así al examinar la constitucionalidad del artículo 36 de la ley 100 de 1993 relativo al régimen de transición establecido en ella  la Corte expresó:

 

 

 

 

 

Ahora bien, solo con la Ley 100 de 1993, es que se establece una nueva obligación para los empleadores del sector privado a cuyo cargo se encontraba el reconocimiento y pago de la pensión, cual es la de aprovisionar  hacia el futuro el valor de los cálculos actuariales en la suma correspondiente al tiempo de servicios del trabajador con contrato laboral vigente a la  fecha  en que entró a regir la Ley, o que se inició con posterioridad a la misma, para efectos de su posterior  transferencia, en caso del traslado del trabajador, a las entidades administradoras del régimen de prima media con prestación definida (art. 33 de la Ley 100)

 

La ley 100 de 1993  estableció esta nueva obligación, en atención precisamente a la situación preexistente, con el propósito de comenzar a corregir las deficiencias de un régimen que como se ha dicho no se encontraba exento de inequidades  y de incongruencias. No debe olvidarse que la propia Carta establece  que la ampliación de la cobertura  de la seguridad social debe ser progresiva  (art. 48 C.P.) y que los derechos prestacionales, como la seguridad social, son de realización progresiva  y deben ser  satisfechos con recursos económicos e institucionales limitados.  Al respecto  esta Corporación al estudiar la Constitucionalidad de algunos apartes del mismo artículo 33 señalo precisamente que :